時間：2022-03-13 04:22:10
序論：在您撰寫行政管理論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
“國有國法，家有家規(guī)”、“沒有規(guī)矩不能成方圓”，等等這些俗語或古訓無不在闡明一個道理：無論是一個家庭的日常生活，一個單位的平常工作，還是一個國家的正常運轉，都必須靠一定的制度來維系。好的制度能持社會的正常秩序，提高社會效率，減少社會管理成本。那么什么是“制度”，它包含哪些方面的范疇呢？根據辭海及通常的解釋，制度是指人們在行為中所共同遵守的辦事規(guī)程或行為準則，是人類行為的規(guī)范或約束規(guī)則的總稱。通俗地講，制度就是社會成員的行為規(guī)范或共同認可的模式。
作為社會細胞之一的單位，其內部管理也常常會涉及到如何進行制度建設的問題。這里，制度設計的合理與否，是保證單位能否良性、有序發(fā)展的前提。然而在現實生活中，卻經常因制度設計的缺失，引發(fā)出種種的尷尬。 那么怎樣才能完善我們日常社會生活中的各項制度，構筑單位管理的基礎網絡呢？
憑著本人的學習理解與管理實踐證明，要抓好一個單位的工作，長期保持一個集體團結和睦、有條不紊、健康有序、高效廉潔的運行，必須建立和完善以下幾個方面的制度：
第一，完善職責分工制度，使之責任明確。要用制度的形式把所有人員的工作內容、工作目標、工作要求加以確定，規(guī)定在擁有哪些權力的同時，必需明確相應的義務，真正做到責任“落地”，守土有責。
第二，健全內部控制制度，使之有章可循?！皼]有規(guī)矩，不成方圓”，建立規(guī)范有序的管理機制，是維系單位正常秩序必不可少的保障機制。因此應建立健全日常工作制度、財務管理制度、人事管理制度、項目管理制度、利益分配制度、議事決策制度、廉政責任制度、考核獎懲制度，等等，從源頭上預防和遏制權力濫用和腐敗的滋生。
第三，嚴格工作督查制度，使之工作到位?！胺ㄙF在行”，有了制度就要按制度辦事，用制度規(guī)范行為。否則，制度再好也只是掛在墻上、寫在紙上、說在嘴上，形同虛設。必須強化制度的執(zhí)行力度，加強對執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查，對有令不行、有法不依、有章不循、任意違犯的，要嚴肅查處，保證政令暢通。
第四，堅持陽光作業(yè)制度，使之公開透明。有人說“陽光是最好的防腐劑”,單位所有重大事項的決定與執(zhí)行，都必需要客觀公正，透明有序，自覺接受各種監(jiān)督。堅持做到管理公開，程序辦事，決策民主，群眾參與。
第五，落實外部監(jiān)督制度，使之體系完善?！皼]有制約的權力必然產生腐敗”。加強監(jiān)督制約，是促進正確使用權力，不犯或少犯錯誤的重要保證。要健全發(fā)現問題、糾正錯誤和追究責任的監(jiān)督機制，建立健全紀檢、監(jiān)察、組織、審計的工作監(jiān)督和人大政協的法律、社會監(jiān)督機制，及時發(fā)現問題，及時糾正問題。
第六，規(guī)范“一把手”權力行使制度，使之首端控制?，F實生活中，一把手的權力得不到嚴格有效的制約，存在有權無責、權大責小、權責脫節(jié)問題。因此，應建立健全規(guī)范“一把手”權力的系列配套制度，形成首端控制的權力制約機制。堅持重大問題集體決策，討論重大問題一把手末位表態(tài)，一把手不直接參與項目工程和分管財務，對用人失察、決策失誤的要追究責任。
在建立和完善制度的同時，應盡量做到以下幾點。
1.制度要合理。要保障和維護大多數人的合法利益，要真正體現“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”的執(zhí)政理念。
2.制度要切實。要符合客觀環(huán)境，要不斷的修訂和完善。一項行之有效的制度，一定是客觀事物內在規(guī)律的反應。不切實際或盲目照抄照搬的條款，無疑是一紙空文。
3.制度要穩(wěn)定。執(zhí)行制度要保持相對連續(xù)性，不能朝三暮四，朝令夕改，讓人無所適從。
4.制度要含情。制度要體現人情味，單位應推行人性化管理。制定制度時，在規(guī)定一般要求的前提下，盡量包容可能存在的個體差異，以便充分發(fā)揮個體優(yōu)勢，為共同目標服務。
5.領導要垂范。執(zhí)行制度領導要身體力行，要做遵紀守法的模范，執(zhí)行制度的表率。不論何時，榜樣的力量都是很大的，有道是：其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。
總之，只有堅持用紀律束人，制度管事，令行禁止，才能使我們的工作有章可循，保證我們的干部少走彎路，不走邪路，才能保證一個單位健康、有序、效率的推進各項工作，促進社會經濟又好又快的發(fā)展。
依法治國是建設社會主義民主政治的基本要求,而行政管理法制化則是依法治國的重要內容。只有扎實推進行政管理法制化,才能實現依法行政和建設服務型政府的目標。
一、行政管理法制化的意義
行政管理法制化是指按照相關法規(guī)的要求,將行政管理置于法律的調整與支配下,切實保證行政活動能夠依照法律進行,從而使行政行為走向制度化、規(guī)范化、程序化的道路。行政法制化主要體現在法制意識的培養(yǎng)、行政管理組織法制化、行政管理職能法制化、行政管理程序法制化等方面。法制是現代社會的一個核心觀念,是憲政和人權保護的堅實基礎。我國正處于社會轉型期,政府的法制意識薄弱、依法行政能力欠缺,因而,推進依法行政、建設法治政府對推進整個社會的法制化進程有著重要的意義。依法行政是維護政府形象和保障人民群眾合法權益的重要途徑,是提高政府行政能力的重要手段。在現代社會中,公民生活的各個方面都和政府有著密切的聯系,政府的行政行為直接影響著公民的各種權益。依法行政不僅是一種政治理念,更是一種政治道德和社會價值。要建設社會主義政治文明,落實人民群眾當家作主的地位,實現國家的長治久安就必須扎實推進依法行政。
二、我國行政管理法制化的現狀
1、行政管理程序法制化滯后當前,我國的許多行政程序還沒有實現法律化、規(guī)范化,許多行政行為的步驟、方式仍處于雜亂無章的狀態(tài),野蠻執(zhí)法、越權執(zhí)法、濫權執(zhí)法、以權壓法等行政違法行為屢見不鮮,行政執(zhí)法的合法性與合理性受到了很大的質疑。這些大大降低了行政執(zhí)法的效率,影響了政府的公信力。此外,由于執(zhí)法體制不暢、行政管理體系不完善帶來了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、擾民執(zhí)法等許多執(zhí)法問題。以食品安全監(jiān)管為例,涉及的監(jiān)管部門有十幾個,結果是大家都管,但是都管不好。這種重復執(zhí)法不僅帶來了行政執(zhí)法資源的巨大浪費,還擾亂了正常的社會秩序。
2、行政管理執(zhí)法方式落后行政管理執(zhí)法方式落后集中體現在城市管理中。由于執(zhí)法人員素質、執(zhí)法環(huán)境與執(zhí)法機制等因素的影響,城市行政管理中存在諸多問題。例如,社會管理主體單一,政府是唯一的社會管理主體,社會機構、民間組織等很少參與社會管理;缺少長效管理機制,執(zhí)法部門熱衷于專項執(zhí)法、運動式執(zhí)法,總是“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,缺少整體考慮和長遠規(guī)劃,缺少長效管理機制,以致于群眾滿意度低、暴力抗法事件時有發(fā)生。
三、推進行政管理法制化的幾點建議
1、牢固樹立依法行政的理念法治是現代社會的基本內容,法治不僅體現在法律的制定和執(zhí)行上,更體現在人們的法制意識、法律素養(yǎng)等方面。因此,推進依法行政也是一場深刻的社會文化變革,是一個漸進的歷史過程。在現實中許多執(zhí)法者將法律作為統治百姓的工具,執(zhí)法手段簡單粗暴,在民眾中產生了不良的影響。為此,廣大執(zhí)法人員應轉變執(zhí)法理念,應樹立服務意識、理性執(zhí)法意識,將執(zhí)法作為增進民眾福利、促進社會和諧的一種手段。執(zhí)法觀念決定著行政人員的執(zhí)法行為,影響著執(zhí)法效果。因此,執(zhí)法者應樹立行政服務、民主參與、平等互動的執(zhí)法理念,自覺約束自己的執(zhí)法行為,自覺接受社會各界的監(jiān)督。同時應在嚴格遵守法律的情況下,提高執(zhí)法的能動性,實現法律效果和社會效果的完美統一,真正做到全心全意為人民服務。
2、全面提高行政執(zhí)法能力要提高行政執(zhí)法能力就必須高度重視執(zhí)法人員素質建設。應通過政治學習和思想教育等方式,使廣大執(zhí)法人員樹立正確的正確的金錢觀、權力觀、人生觀,能夠自覺提高自身的政治素養(yǎng)和職業(yè)道德水平,能自覺做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法。同時應完善法律制定與修改的程序,根據社會經濟的發(fā)展變化不斷修改和完善法律,促進法律建設的科學化、合理化、規(guī)范化;應建立完善的法律學習培訓制度,定期對執(zhí)法人員進行法律培訓,以提高其法律素養(yǎng)。此外,還要培養(yǎng)執(zhí)法人員的行政程序意識,使執(zhí)法者能夠嚴格按程序執(zhí)法,能夠充分保障當事人的各種合法權利,促進執(zhí)法公正。推進執(zhí)法組織建設也是加強行政能力建設的重要內容,為此應理順行政管理體制。依法行政是一項復雜的系統工程,它涉及到許多部門和多種利益關系,現實中因部門利益沖突而導致的推諉扯皮、重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法等現象屢見不鮮。因此,必須從體制上理順各個執(zhí)法主體之間的關系,建立完善的部門協調機制。此外,應按照憲法和法律的要求進一步明確執(zhí)法主體和執(zhí)法責任,建立完善的執(zhí)法責任制,將執(zhí)法工作常態(tài)化、規(guī)范化、制度化,杜絕行政不作為、亂作為的行為;應建立明確的執(zhí)法考核標準和獎懲辦法,加強執(zhí)法管理監(jiān)督,強化行政執(zhí)法人員的責任和義務。
3、進一步完善執(zhí)法工作改革開放以來,我國已基本建立了完善的法律體系,基本實現了有法可依,但是在行政執(zhí)法上還存在著許多漏洞,如行政法規(guī)中背離法律等級性,越權立法的現象普遍存在;行政法規(guī)之間相互沖突,造成執(zhí)法難的現象屢見不鮮,等等。為此,應完善行政立法制度,提高行政立法質量。如在立法之前應建立科學的立法規(guī)劃,并對立法項目進行充分的論證;應完善立法程序,通過調查、座談等多種方式廣泛聽取社會各界的意見,通過立法聽證會等方式來保證立法的公平性、合理性。另外,還應根據經濟與社會發(fā)展的實際需要及時修訂過時的、不符合社會需要的各種法律法規(guī),確保法律法規(guī)的科學性。依法治國是我黨的基本治國方略,依法行政是依法治國的基本內容。為此,我們應深入研究行政管理法制化建設中的新問題、新情況,不斷提高行政人員的法制意識和依法行政的能力,全面提高行政管理的法制化水平,深入推進我國的行政管理法制化建設。
為貫徹落實黨的十七大精神,中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議研究了深化行政管理體制改革問題,提出了相關意見。認真學習之,深感推進行政管理體制改革意義重大,機構編制部門責無旁貸,必須深刻領會深化行政管理體制改革的重要性、緊迫性、艱巨性和復雜性,認真學習,加強研究,統籌安排,突出重點,精心部署,堅定不移地把行政管理體制改革繼續(xù)推向前進。機構編制部門應切實做到“五要”：
一、要明確深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標
行政管理體制改革是一項政治性和政策性都很強的工作,必須在黨的領導下,從國情出發(fā),從經濟社會發(fā)展的要求出發(fā),從人民群眾的愿望出發(fā),積極穩(wěn)妥地推進。
深化行政管理體制改革的指導思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發(fā)展觀,按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求,著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能,做到權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力,為全面建設小康社會提供體制保障。
深化行政管理體制改革的基本原則有：堅持以人為本、執(zhí)政為民,把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點；堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應,與建設社會主義民主政治和法治國家相協調；堅持解放思想、實事求是、與時俱進,正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經驗的關系；堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性,在中央的統一領導下,鼓勵地方結合實際改革創(chuàng)新；堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進,做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合,處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關系。
深化行政管理體制改革的總體目標是：到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。
二、要掌握行政管理體制改革的基本要求和主要方法
為了全面貫徹落實十七大提出的戰(zhàn)略任務,保證行政管理體制改革總體方案的科學性、針對性和實效性,我們需要深入研究和進一步明確我國行政管理體制改革的基本要求和主要方法,為全面建立和不斷完善中國特色的行政管理體制提供理論支撐。
加快推進行政管理體制改革的基本要求:從本縣實際情況出發(fā),確立行政管理體制改革基本原則和步驟方法；堅持在縣委的統一領導下,緊緊抓住政府職能轉變這個重點,統籌兼顧,穩(wěn)步推進；重視民主在行政管理體制改革中的基礎性作用,運用法治手段推進和保障改革；遵循行政管理的一般規(guī)律,積極借鑒國內外公共行政改革的有益經驗和通行做法。
加快推進行政管理體制改革的主要方法:在改革戰(zhàn)略的謀劃上,要注重系統思維與問題意識的統一；在改革任務的部署上,要注重長期目標與近期重點的統一；在改革舉措的實施上,要注重質的突破與量的積累的統一；在改革進程的推動上,要注重自下而上廣泛參與與自上而下集中推進的統一。
三、要抓住行政管理體制改革的核心
加快政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心。在改革過程中,機構編制部門的主要職責是合理界定政府部門職能,明確部門責任,確保權責一致。必須 做到:理順部門職責分工,堅持一件事情原則上由一個部門負責,確需多個部門管理的事項,要明確牽頭部門,分清主次責任。健全部門間協調配合機制。
四、要落實推進地方政府機構改革的主要任務
根據各級政府的職責重點，合理調整地方政府機構設置。在中央、省、州確定的限額內,需要統一設置的機構應當上下對口,其他機構因地制宜設置;調整和完善垂直管理體制,進一步理順和明確權責關系；深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革,加強基層政權建設;精簡和規(guī)范各類議事協調機構及其辦事機構,不再保留的,任務交由職能部門承擔。要嚴格控制議事協調機構設置,涉及跨部門的事項,由主辦部門牽頭協調。確需設立的,嚴格按規(guī)定程序審批,一般不設實體性辦事機構;推進事業(yè)單位分類改革,按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則,對現有事業(yè)單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的,逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構;主要從事生產經營活動的,逐步轉為企業(yè);主要從事公益服務的,強化公益屬性,整合資源,完善法人治理結構,加強政府監(jiān)管。推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革,完善相關財政政策;認真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機構編制管理規(guī)定,嚴格控制編制,嚴禁超編進人,對違反規(guī)定的限期予以糾正。建立健全機構編制管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制,加強對機構編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,加快推進機構編制管理的法制化進程。
五、要積極配合做好改革的組織實施工作
深化行政管理體制改革意義重大、任務艱巨,機構編制部門要在縣委、縣政府的領導下,與其他部門一道精心組織,周密部署,狠抓落實。要抓緊制定縣政府機構改革、議事協調機構改革、事業(yè)單位分類改革的方案,制定和完善縣政府工作部門“三定”規(guī)定;要嚴肅紀律,杜絕上級業(yè)務主管部門干預下級機構設置和編制配備的行為發(fā)生;要重視研究和解決改革過程中出現的新情況、新問題,加強思想政治工作,正確引導輿論,確保改革順利推進。
一、海洋行政管理學發(fā)展現狀
海洋行政管理學始自20世紀后期人類對于海洋利益的高度重視。超越陸地,走向海洋,拓展人類生存發(fā)展空間成為社會共識,如果說古代海洋開發(fā)利用與近代航海時代停留在尚未完全成型、統治管理職能不夠明晰的政府的引導之下,那么近幾十年來海洋事務的興盛,則是由成熟的管理型行政的政府統攝之下推進而成,海洋行政管理獲得理論與實踐的雙重內涵。海洋行政管理學正是在工業(yè)化時代背景下研究人類海洋事務管理規(guī)律,服務于社會對于海洋快速增長的需求。中國海洋行政管理學發(fā)端于上個世紀90年代,學者與海洋部門官員對于海洋領域具體管理問題的論述。進入21世紀,學者逐漸開始由實證研究轉向理論提升的過程,作為一門學問的海洋行政管理學也在其中不斷地得到展開,如鄭敬高于2002年出版的《海洋行政管理》一書。目前學界的研究集中在海洋行政管理學定義以及海洋行政管理學框架體系設計上。最初的研究尚無明確的“海洋行政管理學”定義。學者通過基于海洋管理學探討“海洋行政管理”,略加闡述海洋行政管理學的基本理論。學界對于海洋管理學的定義突出政府的主體作用,這與海洋行政管理學以政府為核心主體相合。
王琪在《海洋管理:從理念到制度》一書中引述以往有關海洋管理的定義,如美國學者J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納在《美國海洋管理》對于“海洋管理”的定義:“指政府能對海洋空間和海洋活動采取的一系列的干預行動”。早期國內學者對于海洋管理的理解近似于海洋行政管理的定義,比如“海洋管理市政府對海洋及其環(huán)境和資源的研究和開發(fā)利用活動的計劃、組織和控制活動”。而王琪等編著的《海洋管理:從理念到制度》多是從倡導海洋管理的高度,著重介紹海洋管理的已有研究成果,并且將海洋管理歸于公共管理范疇,認為“海洋管理是以政府為核心主體的涉海公共組織為保持海洋生態(tài)平衡、維護海洋權益、解決海洋開發(fā)利用中的各種矛盾沖突所依法對海洋事務進行的計劃、組織、協調和控制活動”,這一思路與世界公共管理運動的興起一脈相承,海洋行政管理學只是以專業(yè)名詞的身份出現,并沒有形成獨立的篇章,也沒有構建海洋行政管理學的理論體系。2013年3月出版的《變革中的海洋管理》一書中在公共管理的思路下審視行政管理,辟有“海洋行政管理”一章。在該書中,王琪等認為“海洋行政管理是指國家尤其是政府部門依法對涉海行業(yè)及涉海事務進行的計劃、組織、協調和控制活動”,并且按照理論聯系實際、突出海洋特色、系統性、以政府為核心等原則,將海洋行政管理體系劃分為基本理論、管理組織、管理行為以及工具、具體實踐、海洋行政倫理、海洋行政管理發(fā)展等六個方面,并結合國內海洋管理實際,具體分析了海洋執(zhí)法體制與海洋政策問題。這部分論述關涉海洋行政管理定義、構建原則、體系設計等基礎內容,可以視為學界系統探索海洋行政管理的代表,為海洋行政管理學科以及海洋行政管理學自身的發(fā)展奠定了良好的基礎。《海洋行政管理學》一書是國內第一本系統總結海洋行政管理學理論的著作。
海洋行政管理學從屬于行政管理學,行政管理學是“研究國家行政機關依法有效地對國家事務、社會事務和行政機關內部事務進行管理的活動以及一般規(guī)律的科學”,因而行政管理學的基礎理論對于海洋行政管理學具有總體的規(guī)范效應,但是海洋行政管理學有其獨特的研究對象,具有學科的獨立性,它是“以涉海行政組織及其行政實踐行為為研究對象,要揭示海洋行政組織的職能、結構特征,海洋行政組織的運行過程和運行規(guī)律,更要研究海洋領域中的特殊管理問題”,由此海洋行政管理學既要研究傳統行政管理已有的行政職能、行政組織、海洋政策、行政法治等內容,也要展現海洋信息管理、海域使用管理、海洋環(huán)境管理、海島管理、海洋應急管理等特色部分,海洋行政管理學的理論體系從而兼具行政管理學以及海洋特色內容。針對海洋行政管理學的框架體系,國內學者還有其他表述。鄭敬高在《海洋行政管理》一書中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制;海洋立法與執(zhí)法管理;海洋政策與決策;海洋權益管理;海洋資源管理;海洋環(huán)境管理等幾個方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書主要從行政法的角度進行闡述,全書的體系也類似于行政法教材的體系。呂建華等從公共管理的視角出發(fā),將海洋行政管理學的體系設計為“海洋職能、海洋制度、海洋戰(zhàn)略、海洋決策、海洋實施、海洋財政、海洋倫理”等七個方面?，F有的海洋行政管理學理論體系已經初具規(guī)模,但是依然沒有達致理論自洽。其一表現在海洋行政管理學的理論基礎研究不足。原有研究只是原則性的將其理論基礎劃分為行政管理學以及海洋科學理論,這種思路無疑是對的,然而由于缺乏細致的理論再分解,因而缺乏較強的理論解釋力;第二海洋行政管理學理論體系缺少管理行為工具層面的論述。以往只是在論述政府職能時提及經濟職能,體現資源分配作用的海洋政策以及海洋財政沒有凸顯出來,而海洋政策與海洋財政正是與海洋管理實踐結合最為密切的部分。此外,正式著作中缺少海洋戰(zhàn)略的規(guī)劃設計,這與國家層面海洋強國的整體實踐不能有效銜接,因而也不能體現行政管理學的問題導向意識。理論體系的前瞻性設計影響著后續(xù)理論發(fā)展乃至具體實踐,實踐的需求又會反作用于理論,推動理論的不斷發(fā)展。中國的海洋行政管理學本就是由海洋管理實踐所觸發(fā),當前海洋強國建設的實踐更是呼喚著完善海洋行政管理學理論體系的指導,由此需要重新構建海洋行政管理學的基本理論體系。
二、海洋行政管理學理論體系構建原則
中國海洋行政管理理論與實踐歷
經幾十載發(fā)展,海洋行業(yè)管理、海洋綜合管理、海洋區(qū)域管理等方面已經具備較為豐富的素材,從明確構建原則出發(fā)統合素材、形成海洋行政管理學的理論體系就水到渠成。 (一)工具性原則
行政管理學自19世紀末誕生之日起就有著濃厚的工具性與應用性色彩,它是以威爾遜為代表的美國學者為了解決政府管理無效現實以及政黨分肥現象而逐步創(chuàng)造出來。技術與效率成為行政管理學研究的主題,尤其以馬克思?韋伯的官僚制組織理論為最顯著。雖然此后新公共行政與新公共服務等理論對行政管理工具性價值取向大加鞭撻,然而,新公共管理運動卻不斷提醒世人行政管理追求效率的合理性。行政管理學的發(fā)展本身就是民主與效率價值此消彼長的過程。行政管理的發(fā)展史證明面對新興事物,效率是初始階段的首要價值。針對海洋這一新興領域發(fā)展而來的海洋行政管理幾乎是不可避免的走上追求工具性價值的道路。突出工具性價值,強調應用性,能夠引導人類實踐迅速適應海洋的易變性;并且海洋事務的發(fā)展首先需要海洋科技的支撐,技術的發(fā)展本身就蘊含著對于工具性管理的需求,因而,海洋行政管理學的發(fā)展不應放棄工具性價值,應結合海洋科技,更好的服務人類海洋實踐。
(二)差異性原則
海洋賦予海洋行政管理學相較于傳統行政管理學的鮮明特質,這樣海洋行政管理學在研究目的、研究對象以及具體研究領域等方面不同于傳統的行政管理學。一方面,海洋行政管理學以維護國家海洋權益、為國家海洋權益維護提供制度支持為研究目標;其研究對象聚焦于國家海洋事務有效管理的規(guī)律;另一方面,海洋又使得海洋行政管理學具有獨具特色的研究領域,比如針對海洋信息、海洋環(huán)境保護的研究。因而,構建海洋行政管理學的理論體系需要遵循與傳統行政管理學相差異的原則。
(三)系統化原則
構建海洋行政管理學理論體系需遵循系統化原則,即“海洋行政管理學理論體系的各個組成部分要相互聯系、符合邏輯性,構成一個不可分割的有機體”。這就需要認真考察理論整體與部分、各部分之間的關系,是否能夠達到邏輯自洽的效果。比如,海洋行政管理學的內涵與外延意指何在,其外延能否已由各個子部分有效呈現;子部分之間演進的邏輯順序又是如何,是否遵循一般行政管理學的規(guī)律等。系統化原則有助于海洋行政管理學形成完整規(guī)范的體系結構,解決以往該領域理論的碎片化現象。
(四)生態(tài)性原則
生態(tài)性原則可做兩層意思來理解。一是與工具性原則相對,生態(tài)性原則呼應人類對于環(huán)境問題的嚴重關切,在海洋行政管理學中注入可持續(xù)發(fā)展的建設理念,側重海洋環(huán)境管理的研究,為人類現實中的環(huán)境問題提供解決工具;二是注意西方理論在中國文化生態(tài)環(huán)境下的適應性,海洋行政管理學在美國也有著自己的學術觀點,發(fā)展中國海洋行政管理學必然要借鑒國外成果,然而需要利用中國的文化生態(tài)加以檢驗和甄別,不可盲目照搬,單純從純學理角度引入國外理論。
三、海洋行政管理學的框架體系
按照人類一般的認知規(guī)律以及行政管理學現有的框架體系,海洋行政管理學的基本框架可以包括海洋行政管理學概念闡釋、海洋行政管理理論基礎、海洋行政管理理念、海洋行政管理主體、海洋行政管理行為工具、海洋行政管理實踐等六個部分。理論基礎部分主要包括一般行政管理學理論和海洋科學理論;理念層面包括海洋意識與海洋價值、海洋倫理相關理論;管理主體部分按照傳統行政管理的定位,應該是以政府為核心的公共組織;管理實踐部分內涵管理客體內容,并且應該是海洋行政管理學海洋性特色的體現,意即包括海洋權益管理、海洋環(huán)境管理等。由此,從管理理念到管理主體、行為工具、管理實踐部分的設計,體現了由精神層面過渡到制度層面再到操作層面的演變。
(一)概念闡釋
在構建框架體系時,概念的區(qū)別為體系構建提供邊界,因而厘清概念尤為必要。海洋行政管理學研究首先應該認真處理“海洋管理”、“海洋行政管理”、“海洋綜合管理”等基本概念的關系。對于海洋管理與海洋行政管理,一般將“海洋管理”定義為“政府以及海洋開發(fā)主體對海洋資源、海洋環(huán)境、海洋開發(fā)活動、海洋權益等進行的調查、決策、計劃、組織、協調和控制工作”,海洋管理涉及多元主體,這與強調政府單一主體的海洋行政管理有著明顯區(qū)別,借助于公共管理和行政管理的區(qū)分,比較容易在海洋管理與海洋行政管理的概念區(qū)分上達成共識。然而海洋綜合管理與海洋行政管理的關系則很難簡單加以分別?，F有的研究將海洋綜合管理定義為“國家和地方海洋行政部門依據法律法規(guī),綜合運用行政、經濟、法律、科技和教育等手段,對海洋權益、海洋資源和海洋環(huán)境等事關全局、影響海洋可持續(xù)發(fā)展的公共問題進行決策、規(guī)劃、組織、協調、控制的一系列活動及行為過程”,海洋綜合管理與海洋行政管理的主體都是國家和地方海洋行政機關,海洋綜合管理屬于高層次的戰(zhàn)略管理層面。學者在編寫教材體例上多將海洋綜合管理與海洋行政管理并列,但是沒有給出明確的分類理由。筆者認為,隨著行政國家的發(fā)展,政府往往借助行政、立法乃至部分司法功能達成預定的公共目標,加強海洋的區(qū)域管理亦或是綜合管理,都是政府行政管理中的應有之義,因而海洋綜合管理可以歸于海洋行政管理之列。此外在美國學術界。美國的海洋行政管理分為海洋資源管理、海洋工業(yè)管理、政策與沖突解決、海洋環(huán)境管理四類。這種分類方法側重于海洋經濟價值的開發(fā)以及海洋環(huán)境保護,但是不能完全照搬。海洋資源管理內涵廣闊,參與主體以企業(yè)為主,更多的屬于工商管理或者經濟管理的范疇;海洋工業(yè)管理可以說是政府經濟職能的體現,沒有必要單獨列出;至于強調海洋政策以及沖突解決,意在加強所屬海洋權益的維護以及國際國內海洋爭端的處理,這對于目前中國復雜的海洋事務具有借鑒意義。而美國海洋行政管理(Marine Administration)已經將研究范圍從“海岸帶(coastal zone)擴展到海洋深處(marine),并且將陸地、海岸帶、海洋行政管理結合起來;在具體的海洋行政管理實踐中還將注入全球、地區(qū)、國家視野?！痹谥袊Ｑ笮姓芾韺W體系的構建中應注意明晰海岸帶管理與海洋行政管理的關系,在設計基本框架時要突顯海洋行政管理與陸地行政管理的差異,與國外海洋行政管理相接軌。
(二)理論基礎
一般性行政管理學理論是指發(fā)展較為成熟,可以為海洋行政管理學借鑒的管理理論。權變理論強調組織所處的環(huán)境決定著所適用的管理觀念與技術手段,以變化與因地制宜的思維方式指
導管理實踐;整體治理理論賦予管理者統攝全局的視野、管理過程的開放性。海洋科學理論側重于海洋生態(tài)學理論、系統理論在海洋事務方面的運用以及提升總結。海洋生態(tài)學是“研究海洋生物及其與海洋環(huán)境間相互關系的科學。它是生態(tài)學的一個分支,也是海洋生物學的主要組成部分。通過研究海洋生物在海洋環(huán)境中的繁殖、生長、分布和數量變化,以及生物與環(huán)境相互作用,闡明生物海洋學的規(guī)律,為海洋生物資源的開發(fā)、利用、管理和增養(yǎng)殖,保護海洋環(huán)境和生態(tài)平衡等提供科學依據?！毕到y論是研究系統的一般模式,結構和規(guī)律的學問,它研究各種系統的共同特征,用數學方法定量地描述其功能,尋求并確立適用于一切系統的原理、原則和數學模型,是具有邏輯和數學性質的一門新興的科學。海洋是具有高度復雜性與流動性的存在,海洋行政管理學需要重視海洋自身的客觀規(guī)律。海洋生態(tài)學與系統論作為海洋行政管理學的理論基礎,體現出海洋行政管理學謀求可持續(xù)發(fā)展的理論旨趣與尊重海洋自身規(guī)律的科學精神。 (三)管理理念
海洋行政管理學的理念包含整體性、國際性、生態(tài)性。海洋事務具有明顯的整體性與國際性特征,海洋行政管理關涉的領域包括領海、毗連區(qū)、大陸架、專屬經濟區(qū)、公海等,其管理在地域上有著明顯的梯度,由于海洋自身的流動性特征,使得在上述范圍內的行政管理需具備整體化思維;海洋行政管理相對傳統行政管理,一國政府在海洋行政管理領域的行政行為不僅對本國公民產生影響,而且對于周邊國家乃至更廣的范圍產生影響,換句話說,海洋行政管理政府行為的影響具有強烈的國際化色彩;此外,海洋本身也是全球最大的生態(tài)系統,海洋行政管理學的理論與實踐均需遵循海洋環(huán)境的生態(tài)規(guī)律,否則將會付出高昂的管理成本,因而海洋行政管理理念更應該突出整體性、國際性、生態(tài)性,注意海洋生態(tài)環(huán)境的整體保護,協調國際海洋事務,不要局限于傳統的一國或者一區(qū)的范圍之內。
(四)管理主體
海洋行政管理學的管理主體自然以政府為核心,研究內容包括政府職能、涉海行政組織。政府職能包括政治統治職能與管理服務職能,海洋行政管理學更應加強對于行政組織的管理服務職能的研究,尤其要明晰行政組織職能的邊界與職責,以優(yōu)化涉海行政組織結構。中國海警局的成立是對海洋行政組織具有的維護海洋公共秩序與海洋國土權益職能的確認與優(yōu)先體現,但是不能就此忽視引導海洋有序開發(fā)利用和激發(fā)國民海洋意識等經濟、文化職能的有效實現。職能決定組織結構的設計。“組織的結構域過程影響著組織的行為,也影響著組織成員的行為方式。同樣,組織的結構與過程對其顧客或者服務對象也有深刻的影響……因此,組織問題是公共行政研究者和實務者必須首先考慮的中心問題?！币酝熬琵堲[?！?、多頭治理海洋事務的局面使得中國在處理國際海洋事務時捉襟見肘,雖然這一情況隨著海洋事務委員會以及中國海洋局重置、中國海警局的設立得以一定程度的緩解,但是如何有效整合原有的涉海行政部門、優(yōu)化涉海組織內部結構是一項全新而又緊迫的課題。
(五)行為工具
海洋行政管理學需要研究海洋行政管理實務中的行為工具,以更好地服務實踐要求,這主要包含海洋戰(zhàn)略、海洋政策、海洋財政、海洋法治。海洋戰(zhàn)略大致分為總體戰(zhàn)略與子戰(zhàn)略,如海洋強國戰(zhàn)略與海洋經濟戰(zhàn)略的劃分;海洋政策主要是為落實海洋戰(zhàn)略服務,注重微觀層面的規(guī)劃設計;海洋財政主要針對政府在海洋領域的財政收入與財政支出狀況,包括海洋財政占總體財政的比重以及財政手段在海洋開發(fā)利用與保護中的有效使用;海洋法治包括海洋立法、海洋司法、海洋執(zhí)法等一系列過程,其中海洋執(zhí)法集中體現出海洋行為與技術工具的發(fā)展狀況。
(六)管理實踐
這部分內容應該著力突出海洋行政管理學的特色,體現海洋行政管理學的具體門類,可分為海洋信息管理、海洋環(huán)境管理、海洋應急管理等。海洋信息管理依托現代信息技術,構建海洋信息數據庫,將其作為海洋行政管理的資源共享平臺;海洋環(huán)境管理是政府為維護海洋生態(tài)環(huán)境、促進海洋持續(xù)發(fā)展,綜合運用政治、經濟、技術、法律等手段進行的管理活動;海洋應急管理包括一般性海洋突發(fā)事件應對(如海上溢油事件)以及非傳統型海洋突發(fā)事件(如各種形式的海上恐怖主義活動)。
四、深化海洋行政管理學發(fā)展的思考
(一)跨學科整合
亞里士多德最早進行了學科劃分,近代啟蒙思想時期科學技術的突飛猛進帶來自然科學領域的重大變革,學科細分成為發(fā)展潮流。社會科學領域社會學、政治學、哲學等也有了較為明確的邊界,威爾遜與古德諾的學術努力又將行政學從政治學分離出來,使行政學獲得獨立學科地位。然而,隨著社會發(fā)展的日新月異,后工業(yè)化社會特征凸顯,這就使得原有涇渭分明的學科之間有了許多共同主題或者學問交叉點,甚至有學者如張康之認為,“諸如社會學、政治學、公共管理學等可能會整合成為社會治理的科學”,這就意味著后工業(yè)社會環(huán)境下,學科間由分化走向綜合將成為趨勢。隨著當今行政管理領域對于公共性等價值理性的高度認知,以往過分注重效率等工具理性的做法得以糾正,海洋行政管理學正是在這樣的學術背景下發(fā)展,作為一個獨立學科,其理念中具有工具理性與價值理性的雙重品格。海洋科學從本質上是對技術的推崇,也就是對于工具理性的重視,如果僅僅出于認識海洋的目的,工具理性已經足以應對,然而,海洋的多重價值使得人類的開發(fā)利用不會單純停留在認知角度,人類必將對海洋展開全方位、立體式的利用,其中涉及大量組織、協調工作,單靠海洋科學無力回答實踐要求,因而從學科整合的角度入手,海洋行政管理學的發(fā)展一方面要借鑒海洋科學研究所揭示出來的海洋自身活動規(guī)律,掌握涉海科技,尊重海洋的客觀規(guī)律,探求人類開發(fā)利用海洋的限度;另一方面應該探索政府與涉海其他主體的關系,探索政府管理海洋事務的有效方式,為海洋事業(yè)的發(fā)展供給完整的制度架構與管理手段,開拓海洋科學的運用平臺,并為海洋科學的實際應用注入價值理性。
(二)爭取學術話語權
“話語權”一詞多見于國際政治與國際關系領域,學術意義上的話語權是指“在學術領域中,說話權利和說話權力的統一,話語資格和話語權威的統一,也就是權的主體方面與客體方面的統一”。從“權利”來看有“創(chuàng)造更新權、意義賦予權、學術自主權”;從“權力”角度則有“指引導向權、鑒定評判權、行動支配權”。學術話語權的取得,有賴于學術
的數量與質量以及相關學術組織的建立。海洋行政管理學歸屬于行政管理學,但是目前海洋行政管理學在行政管理學難以進入正統研究行列,缺乏基本的學術話語權。僅以中國行政管理學會歷屆年會以及《中國行政管理》雜志為例,歷屆年會收錄的文章中,《中國行政管理》自1994年到2013年間僅有孫迎春的《公共部門協作治理改革的新趨勢———以美國國家海洋政策協同框架為例》、呂建華與高娜的《整體性治理對我國海洋環(huán)境管理體制改革的啟示》、李白齊的《對我國海洋綜合管理問題的幾點思考》等少數文章。海洋管理類學術組織也只有中國海洋學會、太平洋學會、中國海洋發(fā)展研究中心等。黨的十八大報告海洋強國戰(zhàn)略的提出以及中國海洋領域如海警局的設置等實踐的廣泛開展,為海洋行政管理學的發(fā)展提供了大量的素材,實踐上海洋事務的勃興與理論層面海洋行政管理學研究的“失語”形成鮮明對比,這就迫切要求海洋行政管理學從加強海洋特色管理研究入手謀取學術話語權,積極響應海洋實踐的需求,以期成為中國行政管理學的重要理論分支。 (三)深度開展海洋管理實踐
“全部社會生活在本質上是實踐的”。中國的海洋管理實踐由來已久,春秋時期齊國就開始重視開發(fā)漁鹽之利。建國后也比較重視海洋領域的管理,并且由最初的行業(yè)管理發(fā)展到綜合管理、區(qū)域管理,重點集中于海洋行政執(zhí)法體制的有效整合以及國際海洋事務處理,但是,相比美國、日本、韓國等海洋強國前瞻性的出臺海洋基本法律以及相應的海洋發(fā)展戰(zhàn)略等舉措,中國的海洋管理實踐具有較強的被動性,缺乏長遠設計。同時海洋實踐缺少傳統行政管理有關行政組織的成熟理論,因而,學界應當加強對于諸如三沙市等涉海行政組織內部運行規(guī)律的研究,為海洋行政組織的深入整合提供借鑒。
五、結語
不可否認的是,世界范圍內的公共管理思潮已經給自威爾遜、韋伯等就已確立起來的傳統行政管理學帶來一定程度的沖擊。誠然,公共管理以其多元主體參與、民主協商的對話方式等特點有著強大的生命力,然而公共管理并不是完美無缺的理論范式,其中就有管理主體空心化的危險。有學者指出,西方公共事務管理經歷了“政府科層、企業(yè)市場、公民社會網絡”三種治理模式,以上三種模式的協同互補出現的“元治理”模式則使得政府成為唯一主體,近年來金融危機、各類非傳統安全等社會治理需求也使得政府重新扮演著應有的重要角色,這說明以政府為中心研究的行政管理學并沒有喪失發(fā)展活力。與此相對應,海洋以其流動性、復雜性、國際性等特征更加需要政府的良性介入與有效引導,加強對于政府管理海洋事務的研究有助于國家海洋事業(yè)的順利發(fā)展,海洋行政管理學未來也將有著長久的學術價值與生命力。
房地產行政管理是房地產經濟學和行政管理學相交叉的一門邊緣學科,它主要研究在房地產經紀領域內,政府及其職能部門的管理工作。作為房地產專業(yè)的一門專業(yè)課程,它對于幫助學生打好理論基礎,了解房地產管理的政策、法規(guī)級管理規(guī)定和物業(yè)管理法律法規(guī),提高分析和解決房地產業(yè)和物業(yè)管理實際問題的能力都是十分重要的。因此,搞好這門課程教學方案設計和實施是十分必要的。
1.課程教學方案
制定課程教學方案是課程教學的基礎和首要任務。近年來建筑工程學院開展畢業(yè)生職業(yè)崗位適應情況的專項調研為基礎,全面修訂了各專業(yè)人才培養(yǎng)方案,同時對課程教學方案的制定提出了指導性意見。房地產和物業(yè)管理課程組的成員,以高等職業(yè)教育理念為先導,全面分析專業(yè)人才培養(yǎng)方案,明確課程教學目標,從教學內容、教學方法、教學團隊、教學環(huán)境、教學資源建設等方面系統思考和設計了本課程教學方案。
課程教學目標是制定課程教學方案的基礎和落腳點?！斗康禺a行政管理》課程以“懂”與“會”、“學”與“做”、“知識”與“能力”的跟進關系為主線,主要設計了掌握房地產行政管理的基本知識和房地產行政管理工作流程;依據目前建筑市場特征,能夠實際進行市場調研、分析,項目實踐的參與,對房地產管理項目進行可行性論證,通過實務、案例、實際調研、編制可行性研究報告和目標規(guī)劃,培養(yǎng)學生發(fā)現、分析和解決問題的基本能力,培養(yǎng)團隊精神和創(chuàng)新能力等傳授知識、培養(yǎng)能力、提高素質“三位一體”的具體教學目標。
課程教學團隊明確課程教學目標的基礎上,從建筑企業(yè)、房地產開發(fā)企業(yè)、項目咨詢公司邀請企業(yè)專家和技術骨干,針對崗位任職要求,共同研究、設計了本課程教學方案,具體內容包括以下幾點。
(1)根據房地產企業(yè)行政管理的實際工作過程系統設計課程教學內容,編制課程標準和具體授課計劃,合理選擇教學場所。
(2)結合校企合作、工學結合人才培養(yǎng)模式的改革,推進“教學做合一”教學模式,打破傳統單一的知識傳授教學模式。在能力本位的課程體系構架下,課程教學方法由傳統的歸納、分析、綜合等方法向項目教學法、案例教學法、角色扮演教學法、現場教學法等模式轉換。
(3)結合房地產行政管理崗位任職要求,在分析典型工作的基礎上,系統創(chuàng)設教學情境,實現模塊化教學、模塊化考核。
2.課程教學方案實施
(1)教學內容
按照職業(yè)教育課程開發(fā)思路,針對房地產行政管理職業(yè)崗位的任職要求,科學創(chuàng)設學習情境,認真選取教學內容,本著“基礎知識以必須、夠用、兼顧后續(xù)發(fā)展為度”的原則,根據市場對專業(yè)技術人才不斷細化的要求,將《房地產行政管理》課程的學習情境確定為城市房屋拆遷管理、房地產開發(fā)建設管理、房地產交易市場管理、房地產產權、產籍管理和物業(yè)管理政策與制度等。為了確保教學組織的可行性和有效性,進行細致的分析和論證該課程與其他相關課程之間的內容銜接及滲透關系,使理論教學和案例分析一體化,實現了課程內容的整合與秩序化。
(2)教學方法與手段
為了更好地推進工學結合的人才培養(yǎng)模式,課程建設團隊積極進行教學方法的改革和創(chuàng)新,創(chuàng)建一系列以學生為主體的教學方法,如“實例+實戰(zhàn)”教學法、“溝通+鼓勵”教學法、“項目驅動+情境體驗”教學法、“啟發(fā)+互動”教學法和“學+做+考+創(chuàng)”教學法等。在教學組織進程中針對不同模塊的內容特點,采取不同的教學方法,全面提高學生的聽、說、寫、做的能力。隨著教學方法的更新和改革,實現了教學手段的現代化,教師普遍采用多媒體技術、網絡技術等現代教育手段進行教學,應用網絡教學平臺與學生互動,開發(fā)了與課程教學模塊對應的教學課件、教學視頻,實現了專兼教師在網絡空間內共同組織教學。
摘要:行政管理效能評估是指對行政機構的行政管理能力和水平進行監(jiān)督檢查,通過對行政管理結果的考察評估,促進行政管理能力和水平的提升。筆者在提出如何尋找行政管理評估的有效性問題后,論述了經濟學上的成本一收益分析方法,探討了利用該方法進行行政管理效能評估的可行性以及實施過程中的主要內容。
關鍵詞:行政管理;效能評估;成本收益;機制
行政管理工作是各類行政機構的一項經常性、主導性工作,提高行政管理效能是行政管理的首要目標。行政管理效能評估是指對行政機構的行政管理能力和水平進行監(jiān)督檢查,看其是否認真貫徹執(zhí)行了國家的法律法規(guī)、方針政策以及國民經濟和社會發(fā)展計劃,是否認真、正確地履行了自己的職責,是否努力為人民服務,是否降低了行政成本。具體內容包括,(1)是否依法依規(guī)辦事。即在行政管理中是否執(zhí)行了黨和國家的方針政策,是否遵守國家的法律法規(guī),是否按規(guī)定的程序辦事,是否執(zhí)行了內部行政管理制度。(2)是否完成計劃。計劃既是行政管理的指南,又是行政管理的目標,也是行政機構之間的一種定約形式。定約的執(zhí)行情況就成為評價行政管理效能的一個重要標準。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、財力、時間和條件,充分發(fā)揮了現有潛力,最大限度地調動了人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性,取得了理想的行政管理效能。
一、行政管理效能評估的有效性
行政管理效能越來越多地成為考量行政機構行政能力的指標,但是由于行政管理效能評估機制的缺位,行政機構進行行政管理效能評估存在著不科學、不合理的現象。具體表現在:一是效能評估不及時,不能有效發(fā)現行政管理中出現的低效問題,不能及時對管理方案進行糾正和完善;二是效能評估不到位,不能評估到行政管理中的每個環(huán)節(jié)。評估了面上的工作,不能深入到點?；蛘哒喾?評估了個別點上的工作,忽視了整個面的工作。
行政管理效能評估方法選擇的不恰當,往往是由于不能選擇成本一收益比最低的行政管理效能評估方法。為了更好地發(fā)揮行政管理效能評估的作用,就要提高行政機構科學決策的水平,就要設計更好的效能評估工作程序。以成本一收益為核心的績效評估可以為行政管理效能評估提供科學工具,有助于工作程序的科學化,有助于提高行政管理效能評估質量。通過成本一收益分析,一是對不同行政管理領域及相應行政管理效能評估的成本和收益進行比較,能選擇具有最高凈收益的行政管理效能評估的目標;二是對不同行政管理效能評估方法的成本一收益比較,能選擇行政管理成本最低、凈收益最高的行政管理效能評估方法。
二、成本一收益分析方法
成本一收益分析是指以貨幣單位為基礎對投入與產出進行估算和衡量的方法。它是一種計劃方案,是預先做出的。在市場經濟條件下,任何一個單位在進行經濟活動時,都要考慮具體經濟行為在經濟價值上的得失,以便對投入與產出關系有一個盡可能科學的估計。成本一收益分析是一種量入為出的經濟理念,它要求對未來行動有預期目標,并對預期目標的幾率有所把握。經濟學的成本一收益分析方法是一個普遍的方法。經濟學可以用它來研究各種條件下的行為與效果的關系,探究如何以最小的成本取得最大的收益。將成本和收益的概念推而廣之,幾乎可以無所不包,其他社會科學也可運用它來分析人的行為。
行政管理行為是一種公共物品,是既無排它性又無競爭性的物品,是供整個社會共同享用的物品。事實證明,公共物品的生產和消費不能完全由市場上的個人決策來解決,必須由行政機構提供,這就是行政機構行為的指向和價值。用成本一收益分析方法來分析行政機構管理行為的效率是可行的,對于行政管理效能評估工作同樣也可以用成本一收益分析方法來考察其有效性和可行性。
行政機構的成本一收益分析是一項艱難的工作,行政機構管理行為的對象是龐大的社會成員,每個人的價值取向不同,分析所用的數據收集更是一項復雜的工作,但是,不建立一個有效的評估機制進行有效地評估,就可能因為無效的行政管理行為導致的行政成本提高,資源浪費更是難以計算。相對來說,建立行政管理效能有效評估機制不失為一項正確的選擇。
三、建立符合成本一收益原則的行政管理效能評估機制
行政管理效能有效評估機制的建立和運行是非常復雜的,其中的制約因素很多,有政治問題,涉及價值沖突、權力沖突;有法律問題,涉及評估機制的法律框架;有技術問題,涉及評估的適用范圍、分析方法、以及質量控制和結構設計;還有行政文化傳統等等。
借鑒經濟領域有效評估的成功經驗,在行政管理效能評估中引入有效評估機制要做以下工作。
1.制定法規(guī),確立行政管理效能的有效評估制度。行政管理效能評估是行政機構進行行政管理的必要內容,所以,此項工作要依法依規(guī)進行,需要相應的法規(guī)規(guī)范。
2.確定行政效能評估有效評估的適用范圍。要充分考慮到分析能力、資源有限性以及效率等,應根據當前的實際情況確定行政效能評估中有效評估程序的適用范圍,可集中在關鍵部門、關鍵領域,針對突出問題,從而增強行政管理有效評估的可信度和可用性,由點到面,不斷摸索經驗,穩(wěn)步推進。
3.確定行政管理效能評估機制的責任,要具體落實到相應部門,明確職責、明確任務、明確方法。
4.使用統一、靈活的分析方法。對所有行政管理效能評估事件都運用成本一收益分析方法進行分析,具體的分析方法可根據對可行性和成本分析的實際判斷來確定。在選擇分析方法時要有一定的靈活性,因為好的分析需要一定的專業(yè)判斷,不能拘泥于一種方法,也不可能只用一種方式。
5.尋找有效的數據收集機制。數據收集是有效評估最困難的環(huán)節(jié)之一,有效的評估取決于有效的數據收集,有效的數據收集是做出正確評估的基礎。數據收集的方法是:(1)直接征求公眾意見,尤其是受行政管理行為影響的公眾的意見,具體方法有公開問卷調查、接待來訪、熱線電話、網絡收集等等,這種收集方法得到的數據要進行認真分析,去偽存真,要保證數據的真實;(2)相關學術機構的研究成果,對于政府工作,相關研究機構也在做一定的數據收集,其中的部分數據是有價值的。
6.相關信息的公開。行政管理效能評估的分析、資料及其數據收集過程要公開,要接受群眾的監(jiān)督。
總之,行政管理效能評估機制不僅涉及復雜的制度設計、技術操作,還涉及政治、經濟、文化等不同層面的問題。實踐中,可區(qū)分不同行政管理效能評估對象,有針對性地選擇一些具有普遍性或者是突出的問題進行分析、實驗,從而找出一種具有可操作性、可行性而且較為穩(wěn)妥的評估方法。
摘 要:隨著社會主義法治建設的不斷推進,計劃生育行政執(zhí)法工作近年來得到不斷加強和提高,但仍然存在一些問題。本文在深刻剖析計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題,規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為的同時,提出了相關的解決措施,以供參考。
關鍵詞:計劃生育 行政執(zhí)法 理性思考
一、準確把握行政執(zhí)法的內涵與規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法
什么是行政執(zhí)法?“執(zhí)法”是指國家機關依法實施法律的活動,它包括國家行政機關的執(zhí)法活動,也包括國家司法機關的司法活動,以及國家權力機關的執(zhí)法。因此,所謂行政執(zhí)法,是人們對國家行政機關在行政管理過程中執(zhí)行法律、法規(guī)活動的統稱,是行政主體執(zhí)行法律的行為。
要準確把握行政執(zhí)法的內涵,規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法行為,應當特別注意行政執(zhí)法的幾個最重要特征:行政執(zhí)法主體的法定性,行政執(zhí)法主體是國家行政機關和法律、法規(guī)授權的組織;行政執(zhí)法行為的職權性,這就是說行政執(zhí)法必須是行政主體行使行政職權,履行行政職責并具有法律意義的行為;行政執(zhí)法保障的強制性,行政執(zhí)法是行政主體代表國家,以國家的名義實施的行為,故其以國家強制力作為實施的保障;行政執(zhí)法過程的程序性,這就是說行政主體在行政執(zhí)法過程中必須遵循相應的準則和程序。
總之,只有深刻把握行政執(zhí)法的內涵和其最基本的特征,計劃生育行政部門才能在其工作過程中真正做到規(guī)范執(zhí)法。
二、目前計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題
(—)“自費執(zhí)法”現象仍然存在
計劃生育行政部門在其執(zhí)法過程中往往因利益的驅動,使其執(zhí)法行為扭曲、變異,特別是部分基層計生行政部門,往往對執(zhí)法隊伍實行自收自支或差額撥款的方針,由此導致計劃生育行政執(zhí)法以“利益”為指向,出現了“不給好處不辦事,給了好處亂辦事”的現象。“自費執(zhí)法”現象造成了計劃生育行政執(zhí)法行為與執(zhí)法目的的嚴重背離,并衍生出了一系列嚴重問題。
(二)違反程序執(zhí)法時有發(fā)生
法律的執(zhí)行要求執(zhí)行者必須嚴格依據法律所規(guī)定的一整套程序和步驟來展開。而在計劃生育管理工作中,由于長期以來就存在這樣一些認識偏差:計劃生育是國策,怎么干都有理;計生工作任務重、時間緊,而計生法規(guī)條條框框太多,按照法律程序辦事太繁瑣、太慢,削弱了工作力度;基層不必講法制,執(zhí)法就是凌駕其上……。這些錯誤認識使一部分計生執(zhí)法者無視計生法律、法規(guī)之規(guī)定,或者為了追求工作的效率,不依法定程序,甚至違反程序執(zhí)法的現象十分普遍。雖然它沒有背離執(zhí)法目的,但違反計生法律法規(guī)之法定程序的執(zhí)法行為同樣是對法律的贄瀆。
(三)職權異化
計劃生育行政管理人員的執(zhí)法權是一種職權,但在實際的運作過程中,職權往往被異化為個人權利或者個人特權。其職權異化的表現有:一是以“人情”作為計生執(zhí)法的尺度。其執(zhí)法尺度的依據是違法者與自己是否有人情關系,這種關系的親密度如何。二是權錢交易。在計生行政執(zhí)法中,有些執(zhí)法人員把職權蛻變?yōu)閭€人私權,并將其作為籌碼進行權錢交易,使得違反計生法規(guī)者逃避了應受的懲罰。三是濫用權力。比如,在計生執(zhí)法中以權謀私,武斷專橫,拖延履行職責,該罰不罰,處罰程度隨意而定,甚至因個人恩怨而刻意報復等等?？傊?職權異化在計生執(zhí)法中形式繁多,幾乎難以羅列窮盡。
三、解決問題的對策
尋找計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題和原因,目的是為了規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法工作,并把計生工作推向更高層次,因此,必須尋找積極有效的措施來解決這些問題。
(一)加強宣傳,增強全社會的法律意識
法律意識是人們關于法律現象的觀點、思想、心理和知識的總稱,它對法治實踐具有重大影響。現代社會強調“法律統治”,崇尚法治,政府同公民一樣必須受法律的支配,所有國家機關及其工作人員都必須服從法律規(guī)定。因此,要克服計劃生育行政執(zhí)法中的問題,首先必須加強宣傳,增強全社會的法律意識。
(二)切實強化計生行政執(zhí)法人員依法行政的意識
社會主義法制建設的基本要求是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”,其中“有法必依、執(zhí)法必嚴”是針對執(zhí)法人員而言的。計生行政執(zhí)法中出現的這些問題,與未能很好貫徹這一精神有關,比如“自費執(zhí)法”、違法程序執(zhí)法就是沒有貫徹“有法必依”,而以“人情”為執(zhí)法的尺度則是對“執(zhí)法必嚴”的違背。因此,必須按照“有法必依、執(zhí)法必嚴”的要求切實強化計生行政執(zhí)法人員的依法行政意識。通過教育引導,轉變他們對依法行政、依法執(zhí)法的錯誤認識使他們真正認識到,法律才是其執(zhí)法權力的來源和依據,不依法就無權執(zhí)法;最終要使“依法行政、依法執(zhí)法”成為他們工作的習慣。
(三)健全和完善計生行政執(zhí)法的監(jiān)督機制
要克服計生行政執(zhí)法中的種種問題,必須健全和完善計生行政執(zhí)法的監(jiān)督機制。計生行政執(zhí)法監(jiān)督機制的完善,一方面要靠整個國家行政監(jiān)督機制的完善,例如探索更有效發(fā)揮人大、司法等機關的監(jiān)督方式。然而這些監(jiān)督機制監(jiān)督的范圍和領域較廣,所以另一方面,也是更為重要的一方面是健全和完善計生行政事業(yè)自身的監(jiān)督機制。
四、結語
總之,在社會轉型時期,在新舊管理體制的轉換過程中,計生行政執(zhí)法領域存在一些問題是難以避免的,但只要我們正視這些問題,并不斷探索各種解決的方法,這些問題是一定會得到解決的。
作者簡介:
趙作杰,渭源縣會川鎮(zhèn)計劃生育辦公室主任。
一、我國政府體育事業(yè)管理方式的回顧
我國現代體育從西方傳入至今,大致經歷了三個階段:
第一階段,19世紀末到20世紀中葉,現代體育傳入中國。但由于舊中國連年戰(zhàn)爭,經濟發(fā)展遲緩,現代體育雖然得以傳入,但運動技術水平長期處于極為低下的水平。
第二階段,上世紀50年代初到70年代末。新中國成立后,為了打破國際敵對勢力的封鎖,利用體育作為展示新中國形象、提高我國國際地位的重要手段。由國家集中全社會資源,建設專業(yè)運動隊伍,通過體育運動成就來體現社會主義優(yōu)越性,是最大的政治需要。這一時期,體育為政治服務、為外交服務的特點十分突出。經過20多年的努力,我國在體育戰(zhàn)線上把計劃經濟的威力發(fā)揮到極致。
第三階段,20世紀70年代后期到上世紀末,這是我國改革開放,市場經濟體制建立的重要階段。在改革開放這一偉大的社會變革中,伴隨著我國重返國際奧運舞臺,體育扮演了極為重要的特殊角色,在激發(fā)愛國主義熱情,增強民族凝聚力方面發(fā)揮了不可替代的作用。20世紀80年代是中國專業(yè)競技運動體制的黃金時期,取得了輝煌的業(yè)績,我國的體育綜合實力已經大大超過綜合國力在世界上的排名。在這一階段,中國體育運動開始打破封閉,逐步開放,專業(yè)競技體制形成并鞏固,競技體育在國際上取得了輝煌的成就。由于我國市場經濟體制的逐步建立,市場經濟必然導致全社會普遍的價值重建。隨著政治功能的弱化,體育的其他功能越來越被人們關注。政府對體育事業(yè)的管理職能也隨之發(fā)生變化,長期以來由政府包辦的體育事業(yè)面臨著深刻的改革。
新中國成立以來,從1949年到黨的十一屆三中全會召開的30年里,我國體育一直是在計劃經濟體制下運行和發(fā)展的。高度集中的計劃經濟體制在體育發(fā)展中起著至關重要的作用,“舉國體制”的建立與計劃經濟體制高度相關,計劃經濟體制特有的集權能力使我國在很短的時間里迅速提高了部分競技運動項目的水平,運用行政手段推廣和普及了學校體育和群眾體育,集中資源培養(yǎng)、造就了一支體育工作者隊伍。這一時期體育事業(yè)管理方式既針對競技體育發(fā)展,也針對群眾體育發(fā)展,它是一種組織資源,在這種體制下,政府的宏觀調控作用得到極大的發(fā)揮。
隨著我國社會經濟條件的變化和體育事業(yè)自身不斷的發(fā)展,計劃經濟體制下的體育組織管理方式固有的缺陷日益暴露,即“一切體育事務都由政府的體育行政部門來操辦和控制”的方式已經對我國體育事業(yè)的發(fā)展帶來非常不利的影響。1992年全國體育工作會議上明確提出要發(fā)展我國的體育產業(yè),1996年全國人民代表大會八屆四次會議通過的《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》進一步明確了我國體育要走“社會化、產業(yè)化的道路”,特別是2002年8月首次以國務院名義召開的全國體育工作會議和《中共中央、國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》的頒布,更進一步明確提出了新時期我國體育體制改革的總目標是要形成“有利于體育事業(yè)發(fā)展的組織架構和適應社會主義市場經濟要求的運作方式”。由此,以政府自身改革為主的政府體育管理職能轉變的探索得到進一步的深化和發(fā)展。
到本世紀20年代,我國人均GDP將翻兩番,實現全面小康社會的目標。居民消費結構將隨收入水平的提高發(fā)生變化,從衣食住行的基本層次向文化娛樂、教育保健等方面較高層面發(fā)展。體育在滿足人民娛樂健身消費方面將發(fā)揮越來越重要的作用。隨著我國綜合國力的持續(xù)增強,體育作為生產健康的產業(yè),將在我國社會主義市場經濟中占據重要的地位,發(fā)揮越來越重要的作用。新世紀的中國體育正在與國際接軌,以適應現代體育功能轉化的趨勢。不僅要通過體育來彰顯民族精神,弘揚愛國熱情。同時,還要發(fā)揮現代體育的其他功能,使體育比賽和表演成為現代文化娛樂的主要載體之一。
應該看到,體育活動的本質是文化的而不是經濟的,它起碼不是一個傳統意義上的生產部門。但是,文化對經濟可以有積極的促進作用,新時代,我國體育不但要為提高國民素質服務,而且要積極通過體育的綜合功能,以健康為導向,滿足現代社會人們越來越廣泛多樣的身心需求。
二、我國體育事業(yè)傳統模式的缺陷
新中國成立以來,我國體育事業(yè)蓬勃發(fā)展,政府體育行政部門從無到有,并在管理全國體育事業(yè)發(fā)展過程中形成了比較完善的發(fā)展模式;但按照社會主義市場經濟體制的基本要求,我國現有的體育事業(yè)發(fā)展模式尚存在明顯缺陷。主要表現是:
第一,政府機構自身改革滯后。政府體育管理職能的有效發(fā)揮有賴于政府本身的改革。當前政府體育行政機構政事不分、管辦不分,致使體育事業(yè)在很大程度上成為了體育局系統內的事業(yè)。同時,社會體育組織職能虛化,社會各方面興辦體育的積極性、創(chuàng)造性很難發(fā)揮。
第二,在體育私人產品和(準)公共產品管理方面,政府職能定位不清。在觀念上視體育為純公益性事業(yè),在實踐上把體育機構作為事業(yè)型單位來對待,排斥公有制以外的體育企事業(yè)單位的生存和適度發(fā)展,這顯然違背了社會主義體育事業(yè)的所有制結構應該和我國多層次的生產力結構相適應的基本準則,在一定程度上制約了體育事業(yè)的發(fā)展。
第三,政府對體育事業(yè)的財政投入難以確保。由于我國體育事業(yè)發(fā)展的職業(yè)化、產業(yè)化、市場化程度很低,不能很好的按市場需求來擴大體育服務和發(fā)展體育產業(yè),使得體育事業(yè)發(fā)展經費的來源渠道單一,經費異常緊張。尤其在體育事業(yè)整體的物質技術基礎還比較薄弱的情況下,沒有財政投入的持續(xù)增加就難以確保政府對體育事業(yè)發(fā)展始終保持足夠的控制力。而隨著經濟全球化的到來,各國之間的相互交往日趨頻繁,體育事業(yè)規(guī)模日益擴大,體育經費需求日益增加與國家財政供給乏力之間的矛盾越來越突出。
第四,體育資源利用的低效率。體育資源分配中的平均主義和計劃經濟條件下的用人制度使得體育事業(yè)單位缺乏應有的活力和動力,各種體育資源浪費嚴重,體育管理工作效率和效益低下,制約體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
三、市場經濟體制下政府體育管理職能的再定位
目前國際上體育管理方式大致可概括為兩種:政府辦體育和社會辦體育。它們的區(qū)別體現在辦體育的主體、動力和資源配置方式三方面。政府辦體育的主體是各級政府的體育行政部門,動力源于滿足政府的需求以及由此得到的財政投入和自身擁有的行政權力,資源則是用計劃手段來進行配置; 社會辦體育的主體是各類事業(yè)法人、社團法人、企業(yè)法人和自然人,動力源于滿足大眾多樣化的體育需求以及由此得到的實際利益,而資源是由市場機制來進行配置的。因此,從實質上講,政府辦體育是指通過行政力量來管理體育的方式,而社會辦體育則指通過市場力量來管理體育的方式。
自20世紀60年代開始,出現了世界性的政府改革大趨勢。新的政府理念為各國政府管理職能轉變提供了嶄新的思路,代表著政府管理職能轉變的新趨勢,其中,也包含了政府的體育管理職能的再定位。
第一,政府服務以公眾或市場為導向。新的政府行政理念注重政府的服務作用,認為政府的社會職責是根據公眾的需求向公眾提供服務。我國的體育管理工作已經處于新的市場經濟環(huán)境中,過去那種以行政命令為政府行為導向的管理方式已不能給我國體育事業(yè)發(fā)展帶來活力,必須改革我國體育管理部門的決策機制,淡化計劃經濟下的行為方式,加強市場導向力度。
第二,政府重視提供公共服務的效率、效果和質量。新的理念認為政府行政必須關心其行為的產出和結果,在政府職能轉變過程中也應該相應的考慮改革成本,包括經濟代價、政治代價和人力資源代價等方面。這對于我國政府體育管理職能的轉變具有非常現實的指導意義。因此,我國的體育工作必須重視成本和收益,提高工作質量。
第三,政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。新的管理理念主張政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規(guī)模、精簡政府機構,減少開支,提高行政效率。我國政府體育行政部門應進一步強化宏觀間接調控職能(分級管理、授權監(jiān)管),微觀的直接操作則應交給相應的利益主體,從而實現微觀主體責、權、利的統一。
第四,政府行政中引入市場化模式。新的管理理念主張將市場機制引進到政府的管理活動中去。在體育領域,市場化模式可以表現為兩方面:一是政府體育行政部門采用私人部門成功的管理手段和經驗行使某些管理職能,如重視人力資源管理、強調成本———效益分析、提高效率等。二是政府體育行政部門應在公共領域的社會體育管理活動中引入競爭機制。
四、我國政府體育管理職能改革的重心、方式和關系
針對市場經濟體制下政府行政改革進程中出現的新趨勢,結合我國政府體育管理職能發(fā)揮現狀,有必要深入研究我國政府體育管理職能改革的重心、方向和關系。
第一,職能重心的轉變。按照社會主義市場經濟的客觀要求,政府體育管理職能的重心要向運用各種必要措施和合法手段,為每一個體育組織、團體和個人參加體育活動制定規(guī)則,為體育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的內外環(huán)境的方向轉變,并把主要注意力、發(fā)揮作用的基本點明確無誤地放到創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境和無法通過市場化資源配置方式得到有效解決的體育社會事務領域。
第二,職能方式的轉變。由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主,由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主,由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來,構造起在政府指導下的以滿足大眾多樣化的體育需求為動力,以市場為資源配置基本手段,激勵與約束并存、權力與義務對等的社會化的體育組織與管理方式的微觀基礎,承擔基本公共體育服務、公益性體育和有影響的重大競技體育項目的發(fā)展任務。目前我國在這幾方面雖已取得重大突破,但并未真正建立起理想的“組織架構”和“運作方式”,而僅僅處于向新體制的過渡之中。
第三,職能關系的轉變。不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權限的劃分問題,是實現政府體育管理職能轉變的關鍵環(huán)節(jié)。當前,應按照“要明確政府和社會的事權劃分,實行管、辦分離,把不應由政府行使的職能轉移給事業(yè)單位、社會團體和中介組織”的要求,①理順政府體育行政部門與體育總會、奧委會、運動項目管理中心、單項運動協會、各類體育企業(yè)以及其它社會體育組織之間的關系,進一步明確其“定位”,改善各微觀主體的運行不規(guī)范、職能不明確、自我生存能力弱以及組織化程度低等問題。
五、我國政府體育管理職能轉變的新途徑
1.精簡機構,適應市場化形勢
經濟全球化背景下,我國政府體育行政部門也將面臨一個更加開放的國際競爭環(huán)境,那種“無處不在,無所不能,包打天下”的角色與國際通行規(guī)則相悖,也與市場多元化的經濟結構不相適應。當務之急是按照政企分開、政事分開、事企分開、管辦分離和精簡、統一、效能的原則,簡政放權,集中精力把握大勢,增強宏觀調控部門的職能意識,能綜合協調和正確運用競爭、經濟杠桿的機制,讓市場機制更好的發(fā)揮作用。
2.從以直接參與體育事業(yè)發(fā)展為主向以為體育事業(yè)發(fā)展提供服務為主轉變
政府的體育行政部門不應再包攬由市場和社會承擔的事務,而應將其重點放在市場失靈、社會不能的公共服務領域,為體育事業(yè)的發(fā)展提供全方位、多角度、高質量的服務。
3.將政府體育管理部門的公共服務職能市場化
所謂公共服務職能市場化是指在體育事業(yè)的公共服務領域引進市場機制,將政府權威與市場交換的功能優(yōu)勢有機組合,提高政府功能輸出的能力,其目的在于利用市場功能的優(yōu)勢來彌補政府功能的劣勢。公共服務市場化恰恰是利用政府權威制度對公共服務的數量與質量進行決策,利用市場交換機制來提高公共服務的供給效率。
4.從體育資源配置職責向管理體育發(fā)展秩序職責轉變
市場經濟的本質特征是優(yōu)化資源配置,在經濟全球化背景下,如何將全球范圍的體育資源進行最有利的配置以便更好地提高優(yōu)勢體育資源的效率是各國政府關注的重要問題,但政府本身并不是這一問題的直接解決者。政府的職能應向管理體育發(fā)展秩序轉變。在經濟全球化背景下,體育事業(yè)的發(fā)展當中包含很多雙方或多方的合作與交易行為,這需要各方付出相當大的成本。如果市場秩序條件比較完備,交易的成功率就高,合作的成本就低,使市場主體預期收益得以順利實現,最終促進體育事業(yè)向前發(fā)展。體育發(fā)展秩序離不開一國的政治、經濟及法律環(huán)境,培育良好的宏觀大環(huán)境對于建立合理、良性的體育發(fā)展秩序非常重要。對良好宏觀大環(huán)境這一公共產品的供給只能由政府承擔,這不僅體現方便、節(jié)省和效率,而且也體現了社會的公正。
5.大力培育體育中介組織,建立、健全體育經紀人制度
社會中介組織是社會利益關系日趨多元化和復雜化的產物,是資源控制權由政府部門高度集中向社會和市場分散轉變的產物,同時它又促成多元化、社會化的資源控制體制和配置體制的形成。政府職能轉變需要中介組織來參與,因為它們是政府職能轉變的土壤,離開中介組織,容易出現權利真空,而這會使政府行政體制改革重新走入惡性循環(huán)。我國現階段的體育中介組織為數甚少,運作不規(guī)范,功能單一,組織機構不健全,缺乏強有力的管理和約束,對促進我國體育事業(yè)發(fā)展所起的作用非常有限。政府應該從制度、法律等方面為我國體育中介組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境和條件。在市場經濟條件下,體育經紀人的運行在激勵體育消費、繁榮和規(guī)范體育市場,以及推動體育產業(yè)發(fā)展方面起著越來越重要的作用,作為體育產業(yè)的后發(fā)國家,我們必須加快體育經紀人隊伍建設,為體育事業(yè)的發(fā)展提供不可缺少的人才支持和智力支持。
最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據，而主要應根據中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。
一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別
人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫(yī)療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發(fā)，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品 ，即所謂的“搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。
競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業(yè)享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。
二、關于第三部門及其與公共部門的關系
第三部門即公共企業(yè)或非政府公共機構既不同于競爭性工商企業(yè)，也不同于政府組織，但又既與競爭性工商企業(yè)相聯系，也與政府組織相聯系。在保羅·A薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯所著的《經濟學》一書中有這樣一道供討論的問題：“思考一下一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張紙上畫出這種序列并用下面這些例子填上：純粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、純粹公共?！盵2]（第1211頁）這個問題表明，從私人物品到公共物品之間存在一個鏈條，并且這個鏈條又存在著由細（私）到粗（公）的變化。同樣，在競爭性工商企業(yè)與政府組織之間也存在著一個鏈條，這個鏈條也是變化的，即第三部門由這樣一個鏈條構成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構。第一類組織即公益性企業(yè)，如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會提供公共服務或準公共物品，生產由政府壟斷，其服務或產品價格由政府定價；但實行企業(yè)化管理，自負盈虧，必要時由政府補貼。如果套用薩繆爾森等人的話來說，這類組織所生產的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性質屬于（競爭性）企業(yè)化傾向比較明顯的準公共部門。第二類組織即公共事業(yè)，如公立幼兒園、小學、中學；公立高等院校；政府投資興辦的科學研究機構；政府興辦的社會福利機構，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。這類機構的基本特征是：主要由政府投資，所需資金主要由財政提供，部分資金由其為社會服務所得收入予以補充；其基本功能是為社會提供公共服務或準公共產品，其服務或產品價格由政府定價；但一般不實行企業(yè)化管理，政府對這些組織實行必要的行政管制，要求這些組織的活動優(yōu)先體現政府的意圖，甚至直接用來為實現政府的目標服務。這類組織所生產的物品或提供的服務，按薩繆爾森的說法，是大部分公共的。第三類組織即非政府公共機構，如中國婦女聯合會、青年聯合會、學生聯合會、中國青少年基金會等，這類組織活動所需的經費一般可能由政府或財政提供，如中國婦女聯合會等組織便是如此；也不一定由政府或財政提供，如中國青少年基金會便是如此。但無論其經費是否由政府或財政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔著很多有關社會公共事務的管理工作或公共服務工作。這類組織所提供的服務基本上是純粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三類組織除了分別具有上述特征外，它們還有一個共同特征，這就是非營利性。當然由于這三類組織所具有的“公共性”程度的不同，它們所具有的“非營利性”程度也不同。一般說來，第一類組織還具有一定的“贏利”，即“非營利性”程度較低；第二類組織基本無“贏利”或只有少量“微利”，“非營利性”程度較高；第三類組織就其實質而言屬于完全無“贏利”組織，因而是真正“非營利性”的。可見，從“營利性”這一特征來看，第三部門由從“少量贏利”組織到“微利”組織再到“無贏利”組織這一系列組織或部門構成。
人們通常所說的公共部門應該既包括“純粹的”公共部門即政府組織，也包括“準”公共部門即第三部門。第三部門之所以被歸入公共部門，主要原因在于：第一，第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產或活動的基本目標是公益性，即為公共利益服務，這與政府組織即“純粹的”公共部門的目標是一致的。第二，第三部門市場化程度較低或非市場化，其生產、活動的內容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關系，甚至被當做政府組織用來實現其目標的一個重要工具。第三，第三部門為社會提供的產品也往往是一種公共物品或“準”公共物品，這與政府為社會所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當然，在現代市場經濟條件下，某些第三部門也應向私人資本開放，允許私人資本進入某些第三部門，毫無疑問這是對的，甚至是一種趨勢。但私人資本在這些領域的投資不可能是完全市場化的，它必須受政府的高度控制，其產品或服務價格必須接受政府的行政管制。第五，第三部門的“非營利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價值取向的目標或原則是一致的，即都是以一種“公益人”而非“經濟人”的面貌出現的。從這個意義上說，第三部門很難被歸入私人企業(yè)部門或競爭性工商部門，盡管它不屬于“純粹的”公共部門，將它稱之為“準”公共部門是合理的。
三、關于公共管理學的研究范圍及其與行政管理學之同異
什么是公共管理學？簡單地說，就是研究公共部 門管理過程及其規(guī)律的科學，主要是研究公共部門如何高效率地為社會提供公共服務和公共產品的科學。既然公共部門既包括作為“純粹的”公共部門的政府組織，又包括作為“準”公共部門的第三部門，因此，公共管理學不僅僅要研究政府組織的管理問題，而且也要研究作為第三部門的公益企業(yè)和事業(yè)組織、非政府公共機構的管理問題。政府組織的管理問題與第三部門的管理問題共同構成公共管理學的研究范圍。
從上述關于公共管理學的研究范圍的觀點看，公共管理學與目前我國學界所公認的行政管理學至少在研究范圍上存在著明顯的區(qū)別。早在20世紀30年代，英語中的PublicAdministration一詞就被譯為“公共行政”，至80年代這一學科在我國恢復時，“公共行政”一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學界的共同推動下，行政管理學作為一個相對獨立的學科被很快地發(fā)展起來。從那個時候起，我國的行政管理學就被定義為研究政府組織及其管理社會公共事務的規(guī)律的科學，這是人所共知的事實。也就是說，從目前我國的實際狀況看，行政管理學的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政府組織對社會公共事務的管理。至于第三部門的管理問題，即公益企業(yè)與事業(yè)組織的管理問題、非政府公共機構的管理問題，則在行政管理學的視野之外。
據此，我們認為，僅就研究范圍而言，行政管理學與公共管理學在以下方面是共同的：無論是行政管理學還是公共管理學都必須研究“純粹的”公共部門即政府組織的管理問題，把探討政府組織如何高效率地運用公共資源為社會提供更有效的公共服務或提供更多的公共產品作為自己的重要研究內容。因此，政府部門的組織問題、領導問題、決策問題、執(zhí)行問題、監(jiān)督問題及其管理過程中的規(guī)律性問題，既是行政管理學關注的重要問題，也是公共管理學關注的重要問題。對這些問題的關注和探究，構成了行政管理學與公共管理學的共性問題，也就是二者之間的相同點。
但是，公共管理學與行政管理學至少在以下幾個方面存在著差別：
第一，公共管理學的研究領域不僅僅是作為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規(guī)律問題，而且還應包括作為“準”公共部門的第三部門的管理及其規(guī)律性問題，而行政管理學的研究領域僅僅限于“純粹的”公共部門即政府組織的管理及其規(guī)律性問題。僅就這一點而言，公共管理學與行政管理學就存在著明顯的區(qū)別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說，前者所探討的范圍是后者的一部分。從這個意義上說，公共管理學與行政管理學的研究范圍之間的關系可以看成是整體與部分的關系。
第二，公共管理學所研究的是“純粹的”公共部門與“準”公共部門管理過程中共有的規(guī)律性問題。在公共部門中，“純粹的”公共部門與“準”公共部門之間是存在著明顯區(qū)別的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也就是說，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律。研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公共管理學的任務，而是行政管理學、公共事業(yè)管理學等學科的研究任務。同時，我們還應看到，“純粹的”公共部門和“準”公共部門既然都是公共部門，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規(guī)律外，還應有共同的管理方式和管理規(guī)律，研究各種公共部門所共有的管理方式和管理規(guī)律才是公共管理學的任務。由此看來，公共管理學的研究對象是全部公共部門所共有的管理方式與管理規(guī)律，而行政管理學的研究對象則僅僅是“純粹的”公共部門所特有的管理方式和管理規(guī)律。從這個意義上說，公共管理學與行政管理學的研究對象之間的關系可以看成是一般與個別的關系。
第三，公共管理學所關注的是公共部門如何高效率地利用現有公共資源為社會提供更多的公共服務和公共產品，它在研究“純粹的”公共部門即政府組織時，也是把政府組織當成一個為社會提供公共服務和公共產品的機構的，研究的重點是如何把政府機構自身管理好，以便更有效地為社會提供公共服務和公共產品；在公共管理學看來，包括政府組織在內的所有公共部門都是管理的客體，至于政府機構作為管理社會公共事務的主體地位，公共管理學則關心不多，而這一點正是行政管理學所十分強調的。行政管理學把政府機構既看成是管理的客體，又看成是管理的主體。當它把政府機構看成是管理的客體時，它所強調的是要把政府機構自身管理好；當它把政府機構看成是管理的主體時，它所強調的是要求政府把社會公共事務管理好。而在公共管理學的視野里，政府組織與工商企業(yè)一樣，只是性質以及方式不同罷了。因此，公共管理學更強調公共部門自身的管理，而行政管理學則更強調公共部門（“純粹的”公共部門）對社會公共事務的管理，這也是公共管理學與行政管理學的區(qū)別。
【摘 要】企業(yè)行政管理對于企業(yè)的生存和發(fā)展都具有顯著的影響作用,是企業(yè)立足市場競爭的根本保障。因此,正確認識企業(yè)行政管理對于企業(yè)發(fā)展的重要性以及當前企業(yè)行政管理存在的問題,并提出相應的改革措施與建議具有顯著的社會意義和現實意義。
【關鍵詞】行政管理;問題;改革;發(fā)展
一、企業(yè)行政管理作用
有效的行政管理制度可以保障企業(yè)的競爭力,提高企業(yè)的總體效益。我國企業(yè)可以通過有效的行政管理促進企業(yè)員工的學習與發(fā)展,建立學習型的先進企業(yè);也可以積極引進先進的技術與設備,并且將其轉化到企業(yè)的生產和發(fā)展中去。這樣,就能夠提高我國企業(yè)的科技競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力,增強我國企業(yè)的核心競爭力。
二、企業(yè)行政管理存在的問題
(1)企業(yè)的行政管理往往被忽視,照搬黨政機關的模式過多。當前,我國的很多企業(yè)都處于一種比較新興的發(fā)展階段,過多地重視企業(yè)的經濟效益,把生產和銷售發(fā)展主要的地位,其他部門幾乎可有可無。尤其在一些中小型企業(yè)當中,在管理方式上非常教條。有些企業(yè)甚至不去設置專門的管理機構和管理部門,沒有系統的管理體系。(2)一些企業(yè)管理缺乏現代化模式,無法做到真正的現代化管理。這些企業(yè)在日常的行政管理中只是粗獷地進行一些日常事務的登記。這樣不僅缺乏現代管理的手段,更是沒有現代管理的意識,而帶來的后果往往是企業(yè)事務部透明,間接地導致員工積極性受損。(3)企業(yè)行政管理體系不健全。目前我國企業(yè)行政管理的關注點仍然較為集中在企業(yè)行政活動中的具體事務上,例如辦公室的管理、后勤提供管理、檔案擺設管理等等,這樣的一種管理體系與市場經濟的發(fā)展并不匹配,從而也忽視了行政管理本身所能發(fā)揮的重大的作用。
三、企業(yè)行政管理改革措施
(1)選擇合適的企業(yè)行政管理模式。為了解決我國企業(yè)行政管理現存的一些問題,有必要在考慮企業(yè)的實際需要和企業(yè)行政管理的特點的基礎上選擇合適的企業(yè)行政管理模式。企業(yè)行政管理必須時刻著眼于為企業(yè)的經濟利益服務,這要求企業(yè)行政管理部門甘當幕后英雄,企業(yè)行政管理的理想境界應該是“潤物細無聲”。還必須強化企業(yè)行政管理部門的企業(yè)管理職能,社會上許多企業(yè)都設有企業(yè)管理部,但由于很大一部分企業(yè)管理職能往往還保留在企業(yè)行政管理部門,“企管口”和“行政口”二者的職能往往發(fā)生重疊和沖突。為了避免這種互相重疊和沖突造成的互相削弱,“行政口”與“企管口”必須合而為一,要將一般企業(yè)的“企業(yè)管理部”的職能注入企業(yè)行政管理部門,強化其企業(yè)管理職能。(2)選擇規(guī)范的企業(yè)行政管理模式。
目前我國企業(yè)行政管理中的“游擊作風”、“打亂仗”的現象是我們應當大力反對的。企業(yè)行政管理是企業(yè)內部管理不可缺少的一部分,如果沒有健全有效的內部管理,企業(yè)的制定的各項規(guī)章制度就不可能得到很好的執(zhí)行,經營者也不可能及時的發(fā)現企業(yè)經營管理中的失誤,從而給企業(yè)帶來敗局。所以為了改變這種現狀,企業(yè)行政管理的核心應該在于設置合理有效的行政管理規(guī)章制度和結構體制,使各部門各崗位在行政管理工作的協調下處于良好的運作狀態(tài)。(3)聯系實際開展工作。企業(yè)行政管理必須時刻著眼于為企業(yè)的經濟利益服務,反對“為管理而管理”;必須堅決擯棄形式主義,切實講究實效;必須大力講究勤儉節(jié)約,反對大手大腳;必須根據企業(yè)實際需要和可能采取靈活變通的方式方法,一切以企業(yè)利益為最高原則,反對泥古不化、因循守舊。(4)構建企業(yè)行政管理新體系。首先要構建企業(yè)行政管理的權力體系。構建企業(yè)行政管理的權力體系就是設計企業(yè)行政架構,企業(yè)行政架構的設計與應時而變是企業(yè)行政管理的核心內容,這一問題主要涉及企業(yè)組織的概念、類型、治理結構、組織結構設計的原理和內容、企業(yè)組織力量的整合、行政流程的結構設計、職能分解、崗位設置、人事相合等。其次要構建企業(yè)行政管理的技術體系。企業(yè)行政管理需要技術支撐,企業(yè)行政管理的技術體系包括:企業(yè)行政管理中的領導與管理,這部分是關于在組織中行政管理人員如何進行有效領導與管理的內容;企業(yè)行政管理中的溝通與協調;企業(yè)行政控制與監(jiān)督。
市場經濟條件下,企業(yè)行政管理對于企業(yè)的生存及發(fā)展具有重要的意義。有效的行政管理制度可以提高企業(yè)內部員工的積極性,有效的行政管理制度可以保障企業(yè)的競爭力,提高企業(yè)的總體效益。當前國內的企業(yè)行政管理存在管理模式單一、流于形式缺乏現代化管理模式等問題,針對這些問題企業(yè)應該根據自身的發(fā)展特點以及企業(yè)文化積極構建合適的、規(guī)范化的企業(yè)行政管理,為保證企業(yè)的長足競爭力,維持企業(yè)的長遠發(fā)展作出貢獻。
行政管理及其有效性主要以科學、效率、效果、效益為基本著眼點,立足于改革和創(chuàng)新,重在實效。它涵蓋著不同的層面,涉及到方方面面,是當前我國整個改革進程中日益引起人們關注的熱點,也是改革總體推進中一個至為重要的環(huán)節(jié)。隨著社會化大生產的深入展開,對日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強烈的必需,科學化管理的需求日益上升。實踐證明管理者素質的高低,在極大程度上影響著政務效率與質量。對新時期行政管理科學化問題的探討具有十分重要意義。
一、行政管理要達到理想的管理效果
管理是一個歷史范疇,其作為實踐是歷經無數人的努力,步步演變,才走向科學化。從最初的經驗管理發(fā)展到工業(yè)化時期的泰羅制和福特制管理,管理開始進入科學管理時期,科學管理是由組織、協調、合作、發(fā)揮每個人最高的效率,實現最大的富裕等多種要素結合而成的?，F代行政管理正在發(fā)生一系列的趨勢性變化,行政體制的改革逐步深入。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜繕斯芾怼Ｆ浯?是從單一管理發(fā)展為分層管理。再次,是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強調硬性行政命令約束,管理思維是非此即彼,容不得權變。而柔性管理認為管理存在彈性,管理者往往根據不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法,從而達到理想的管理效果。第四,從無風險管理發(fā)展為危機管理。
不僅僅是管理模式在變,管理的指導思想也在變。如“鯰魚效應”和“木桶原理”,面對被管理者的差異與管理環(huán)節(jié)問題的差異,最薄弱的那一個環(huán)節(jié),可能會導致管理上/:請記住我站域名/的麻煩與致命傷。因此,一名優(yōu)秀管理者應從最薄弱環(huán)節(jié)改進入手,去提升整體的管理績效。只有經常性檢查,經常性抓落實,抓責任制的貫徹才會獲得滿意的管理效果?，F代科學還告訴管理者,如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個學習型的組織,已是十分迫切的問題。傳統的管理認為,被管理者一次充電,受益終生,知識、才能運用只須儲備一次,便可應付全部的挑戰(zhàn)。
二、現行行政管理存在的誤區(qū)
當前,一些人戲稱流行的行政管理模式為“領導就是開會、管理就是收費、協調就是喝醉”,一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現,是一認識誤區(qū),在這種指導思想下進行管理將貽害無窮。首先,將開會布置任務,理解為科學決策的替代,這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的認識容易造成“會?！边B綿,管理者開了會就等于事情完成了,長此以往,落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策一切都是空的,管理的效能無從體現。其次,管理的中心任務是什么,把管理權限混同于單項財權行使、賺錢的行為,這是極端簡單化的表現。的確,好的管理可以產生經濟效益與社會效益,但管理不是為了收費了事。這是管理導向的錯誤,會造成管理可有可無,機構形同虛設,人浮于事,最終斷送了事業(yè)。再次,協調就是喝醉,這是將管理極端庸俗化的表現。當然,協調是需要將方方面面的利益進行平衡,對各方傾向、意見進行妥協,但絕對不是一喝了事。還有一種管理誤區(qū)就是多定制度,認為有了制度就有了管理。從而導致規(guī)章多如牛毛,有否貫徹執(zhí)行則無人問津。這種錯誤的認識容易造成“文山”現象,管理者須簽閱大量的文件,哪有時間、精力去真正管理呢?其實,有了制度不等于就有管理,有了制度,只是為管理準備了一些基本前提、準備了一些條件,這只是管理的開始,實際上,被管理者是否自覺執(zhí)行這些規(guī)章,這需要監(jiān)控、需要調研,這都是管理題中之義。制訂過多的規(guī)章等于沒有規(guī)章,因此,規(guī)章過濫也會影響管理的效能。
三、加快行政體制改革是促進政府管理創(chuàng)新的基本措施
1.推進政府職能的轉換,推進行政層次和行政機構改革
政府首先要明確自己的身份:一是公共產品和公共服務的提供者;二是良好社會環(huán)境的刨造者;三是人民群眾公共利益的維護者。而不應該受某些利益集團的左右。
在這個前提下。改革和完善政府職能要突出理順“四個關系”;理順政府與企業(yè)的關系;理順政府與市場的關系;理順政府與事業(yè)單位的關系;理順政府與社會中介組織的關系。不能“缺位”。針對當前政府工作存在的“錯位”現象。要強凋由“經濟管制型”轉變?yōu)椤肮卜招汀?即轉到為市場主體服務和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境上來。
2.推進與行政管理相關的宏觀管理體制改革
在推進行政管理體制改革中。不可避免地會涉及到與之相關的宏觀管理體制,如財政稅收改革、政府投資體制改革等。在財政體制改革方面,根據打造公共服務型政府的要求,應建立、健全公共財政體制,科學界定中央政府與地方各級政府之間的財政責任,并相應調整收支關系。
3.推進與行政管理體制改革緊密相關的社會管理和政治體制改革
隨著市場化以及參與經濟全球化的影響,我國的社會結構已經并正在繼續(xù)發(fā)生一系列新的變化。在這場中國歷史上從未有過的變遷面前。應該說社會體制改革是滯后于經濟體制改革的。如何推進社會體制改革,協調多元力量之間的關系,以最充分地調動一切積極因素,就成為制度創(chuàng)新的新課題,在探索社會運轉和社會服務新機制,形成一套與經濟市場化、政治民主化和文化多元化相適應的新型社會治理模式方面做出努力。此外,隨著人民群眾民主法治意識的增強和政治參與積極性的提高,對發(fā)展社會主義民主政治和落實依法治國基本方略也提出了新的要求。
論文摘要:行政管理 政府行為 行政行為
論文摘要摘要:當前行政管理面臨新的形勢,但我國現行的行政管理體制在觀念、管理方式、程序、隊伍建設和管理水平方面跟時代要求存在一定差距。按照政府行為的科學性、民主性、法治性要求,行政管理必須在嚴格依法行政、轉變政府職能、完善行政程序、加強行政監(jiān)督方面做出切實努力。
進入新時期,我國社會、經濟發(fā)展等各方面既迎來了新的發(fā)展機遇,也面臨著嚴重的挑戰(zhàn)。新的形勢對我國社會的影響是全方位的,非凡是在政治領域,其對我國的整個政府管理體系帶來了巨大的沖擊,促使我們必須正視現行行政管理體制中存在的新問題,并探索使之完善并適應市場經濟建設的行政管理模式。
一、我國行政管理中存在的新問題和不足
首先,我國現行的行政管理觀念有待改變。改革開放*&多年來,我國社會、經濟各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化,尤其是為了適應以市場取向為主導的經濟體制改革的需要,進行了四次大規(guī)模的政府機構改革,取得了很大的成就。但是,整個行政管理體制的改革仍然滯后于經濟體制改革,市場培植資源的運行機制尚未完善,社會保障體系方面的改革進展緩慢,尤其是和計劃經濟體制相適應的一些行政管理觀念尚未擯棄,諸如直接干預、微觀管理、人治管理等,在部分人的頭腦中根深蒂固;相反,許多和市場經濟體制相適應的行政管理觀念,如民主參和的管理、法治化管理、自治管理等,又尚未建立起來。假如不及時解決這個新問題,將難以和市場經濟比較發(fā)達的國家進行競爭。因為在市場經濟要求下,首先約束的是政府行為,要求政府必須遵守市場法則,制定符合市場經濟規(guī)律的經濟運行規(guī)則,盡快樹立和市場經濟體制相適應的行政管理觀念,加快行政體制改革的步伐,清除舊的管理體制、觀念和壟斷利益。我們要盡快擯棄那些在計劃經濟條件下形成的、被實踐證實已經是過時了的行政管理理念,形成新的符合市場經濟體制的行政管理理念。
其次,我國現行的行政管理方式有待改進。市場經濟要求在一切行政管理活動中,必須堅持以法律手段為主,尤其是在對外活動中必須按照國際慣例辦事,和國際接軌。為此,必須盡快建立起一個統一的、穩(wěn)定的、健全的社會主義市場經濟法律體系,提高政府管理人員的法律意識。中國在加入,-.的談判中,承諾按照,-.規(guī)則辦事/即應該按照被時間和實踐檢驗了的、被大多數國家和地區(qū)接受和公認的、迄今為止仍被視為公正和節(jié)約成本的國際規(guī)則辦事,再也不能片面強調所謂的“中國國情”“、中國特色”。過去,我們雖然也宣稱要按國際規(guī)則辦事,但往往是中國化的“國際慣例”,如我國目前雖然也實行了工程建設項目招投標制度這樣一些國際慣例,但由于缺乏有效的制約機制,在實際操作過程中往往不盡如人意。據國家有關部門對 0個國家投資項目的稽查發(fā)現,其中真正公開、公平招投標的只有’1,有"21的項目招投標失靈,未嚴格按照規(guī)定的要求進行。我們要切實改變行政管理方式,堅持以法律手段為主,建立一套規(guī)范的市場經濟法律體系,并使這套法律體系和國際上的規(guī)則相銜接,以便形成真正公平的市場競爭。就目前而言,必須系統地清理各部門的法律、法規(guī),對那些不符合法治精神的法規(guī)、規(guī)章,必須逐步進行修改、補充、完善。
第三,我國行政管理的程序有待完善。我國至今尚沒有統一的行政程序立法,既缺乏行政程序的憲法規(guī)范,也沒有缺乏法典化的行政程序予以規(guī)則。并且在現有的行政程序立法中,往往重事后程序,輕事前和事中程序。行政程序的參和性弱,公開度低,對違反行政程序的責任追究制度不健全。行政程序的參和性的強弱和公開度的高低,是行政程序民主化程度的重要體現。在我國,相當一部分行政程序缺乏民主性和參和性,沒有說明理由、聽證程序,甚至于當事人沒有申訴權。市場經濟需要我們按照行政管理程序辦事,提高辦事的效率,真正做到政務公開和依法行政。這對我國現行的行政程序提出了新的要求,必須按照法治化的要求構建完備、透明、適應國際規(guī)則的行政程序體系。
第四,我國公務員隊伍的整體素質和行政管理水平有待提高。由于各種原因,我國公務員隊伍的整體素質和行政管理水平在很多方面還不能適應新時期市場經濟建設和社會管理提出的要求。從總體上來看,我國公務員隊伍的素質還不高,政府行政管理水平也比較低,開放市場后,國外企業(yè)進來了,要求和國內企業(yè)平等競爭,從而需要政府提供公平的競爭環(huán)境,尤其是對各級政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務員的素質提出了更高的要求。非凡是各級政府的決策水平和行政領導的決策能力,這也是政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。所以說,在新的形勢下,我們必須不斷提高公務員隊伍的整體素質和行政管理水平。
二、完善行政管理對政府行為的要求
完善行政管理對政府行為提出了新的要求,這主要表現在以下三方面。首先,政府行為的民主性。在市場經濟中,企業(yè)而非政府才是唯一的經濟主體,企業(yè)的經濟自主權是其主體地位的真正體現。政府應將蠶食、侵奪企業(yè)的權利還給企業(yè),政府行為的政治價值定位是追求民主。通觀歷史,國家權力重心下移是歷史的潮流和內在選擇,其趨向表現為國家本位讓位于社會本位,官本位讓位于民本位。入世后,中國的這一歷史進程必將加快。民主在經濟緯度上表現為企業(yè)主位,在政治緯度上則凸現為人民主位,政府政治行為的民主性是其經濟民主性的集中體現,社會經濟主體的地位不斷強化和實現,必然促使其作為政治主體地位的強化和實現,這一歷史進程是不可逆轉的。按照市場規(guī)則運作決非僅在經濟框架范圍,更是政治觀念、制度設計及運作等方面的一系列變革。民主憲政觀念下的傳統文化改造、構筑民主的生存土壤對我們而言決非輕松,更非過時。政府行為的民主性是經濟民主的迫切需要,這就要求我們的政治制度設計、運作符合民主的人文關懷,擯除傳統體制下的政府行為的非民主性及民主不充分性,加快由管理行政向服務行政的現代政治行為模式轉換。政府行為的民主性是其科學性的前提。廣泛、充分地實現民主,汲取社會力量和資源,才可能從根本上保證政府行為科學性的實現。
其次,政府行為的科學性。實行市場經濟,非凡 是加入世界貿易組織,并不僅僅意味著中國以更加開放的姿態(tài)融入世界經濟,更意味著政府應在全球視角下解讀其管理行為。隨著我國經濟和世界經濟的進一步融合,政府間的交融、溝通進一步加強。借此機會學習、借鑒它國政府行為所體現出的時代進步意義和科技成果,可以促進我國政府行為的科學性。電子政府和網絡政府的迅速成長,行政信息的快速膨脹、政府行為的公開性和透明性等都需要我國政府擺脫傳統的和計劃經濟體制相適應的陳舊管理模式和管理行為。同時,在加入世界統一大市場后我國和世界的交往將進一步加深,和此相適應,政府間交流也應上升一個更高層次,諸如選派優(yōu)秀的公務人員出國學習、交流,邀請國外優(yōu)秀的管理專家到我國講學,加強政府間信息的溝通等。政府行為的科學性體現的是和意識形態(tài)、價值觀念無關的實踐理性,是全人類共同的進化文明。從政府行為的行政成本而言,科技界乃至政府內部都應努力提高我國行政技術的科技含量。在追求政府行為科學性的過程中,努力降低行政成本,這也是企業(yè)化政府、廉價政府的內在要求。
第三,政府行為的法治性。市場經濟是法治經濟,法治文明的成熟性是市場經濟實現的必要條件。政府行為的法治性是市場經濟中社會主體對政府行為的必然要求,也是政府面臨的一次嚴重挑戰(zhàn)。不論是具體行政行為,還是抽象行政行為,不但要符合形式法治的要求,更要符合實質法治的要求;不僅要符合實體正義的內涵,更要符合程序正義的內涵。在法治行政下,社會的主體地位從以往隱性、附從地位上升到顯性、主體地位。政府行為的法治性要求立法、司法、執(zhí)法、普法等諸環(huán)節(jié)加強法治建設,即嚴格依法行政,樹立法律在社會生活中的最高權威和終裁的法治意識。政府公務人員應該率先垂范,任何對法治的破壞即是對正義的最大諷刺。政府行為的法治性應在開放性、全球性的視角下,面向世界,面向現代化,更多地和國際接軌,而非盲目自閉地強調特色。從形式法治到實質法治,從法制行政到法治行政,對我們而言仍有很長的路要走,就目前而言,要有效地控制政府權力、規(guī)范政府行為、構筑社會權利的保障機制,這是政府行為法治性實現的重要舉措。
三、完善行政管理的途徑
適應全面建設小康社會,大力發(fā)展社會主義市場經濟的新形勢和依法治國的進程,建設法治政府,必須從以下幾個方面著手,完善我國行政管理體制。
首先,嚴格依法行政,將行政行為契合在法律和理性的框架之內。依法行政就要做到既嚴格地合法行政,又充分地合理行政。實施行政管理,應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。行政機關實施行政管理,必須遵循公平、公正的原則。平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧視。自由裁量權的行使應當符合正當的法律目的,排除不相關因素的干擾;所采取的辦法和手段應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的,應當避免采用損害當事人權益的方式。
其次,轉變政府職能,深化行政管理體制改革。要依法界定和規(guī)范經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能;推進政企分開、政事分開,實行政府公共管理職能和政府履行出資人職能分開,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性功能。行政機關應當根據經濟發(fā)展的需要,主要運用經濟和法律手段管理經濟,依法履行市場監(jiān)管職能,保證市場監(jiān)管的公正性和有效性,打破部門保護、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷,建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。要進一步轉變經濟調節(jié)和市場監(jiān)管的方式,切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時,完善政府的社會管理和公共服務職能。建立健全統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制,強化公共服務職能和公共服務意識,簡化公共服務程序,降低公共服務成本。
第三,加快行政程序建設,保證行政相對人的程序權利。行政機關實施行政管理,應當嚴格按照法定程序行使權力、履行職責。在行政管理過程中,要公平、公正、公開,聽取行政管理相對人的意見,要依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參和權和救濟權,并嚴格實行回避的制度。要切實保證行政管理相對人、利害關系人行政管理相對人、利害關系人,事前陳述和申辯,事后申請行政復議或者提起行政訴訟,以及對重大事項,要求聽證的權利。行政機關行使自由裁量權的,必須在行政決定中說明理由。對行政機關違法行使權力侵犯人民群眾切身利益的,嚴格實行責任追究。通過法律化和制度化的完備規(guī)范,切實保護行政管理相對人的程序權利。
第四,完善行政管理監(jiān)督制度和機制,強化對行政行為的監(jiān)督。要完善人大監(jiān)督,對行政規(guī)章和規(guī)范性文件,應當嚴格實行依法報送備案的制度,對報送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件,權力機關必須依法嚴格審查,做到有件必備、有備必審、有錯必糾,不能使這種備案審查流于形式。要完善司法審查制度,人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政管理活動依法實施監(jiān)督,對行政行為的合法性予以審查。同時,還必須加強行政機關的內部監(jiān)督。包括強化上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督和專門監(jiān)督。上級行政機關要建立健全經常性的監(jiān)督制度,通過層級監(jiān)督,加強對下級行政機關具體行政行為的監(jiān)督。強化監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關的工作,并和檢察機關密切配合,互通有無,形成監(jiān)督合力。最后,要完善 政協的民主監(jiān)督和社會監(jiān)督以及新聞輿論監(jiān)督。通過拓寬監(jiān)督渠道,完善監(jiān)督機制,促使行政管理工作嚴格依法、公正地進行
內容摘要:旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個重要內容,它直接關系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本文在對我國旅游景區(qū)資源特征分析的基礎上,從委托理論的角度提出了我國公共資源型景區(qū)的行政管理模式,促進我國旅游景區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞:旅游景區(qū) 行政管理 管理模式
旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個重要內容,它直接關系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。根據公共行政管理和旅游行政管理的基本理論觀點,旅游景區(qū)行政管理可以初步理解為:從中央到地方的各級人民政府,通過其授權的相關旅游職能機構,依據國家有關政策法規(guī)、方針、遵循旅游景區(qū)自身的發(fā)展規(guī)律和特點,對本國、本地區(qū)的旅游景區(qū)進行總體管理和綜合調控的過程。簡言之,就是旅游行政部門對旅游景區(qū)的總體管理。
張聽竹對風景名勝區(qū)的政府規(guī)制研究中指出,應取消地方政府對公共資源類景區(qū)的直接管理,使旅游景區(qū)變成一個小級別的行政單位,把資源保護的職能內生化,將旅游景區(qū)的所有權、管理權、經營權、收費權一體化,而劉秉升卻認為旅游景區(qū)作為旅游經營單位,從事企業(yè)化經營,政府在這個過程中應加強管理的力度,尤其是法制管理、規(guī)劃管理及技術管理。張凌云認為當前我國旅游景區(qū)實行行政事業(yè)性管理必須采取市場化的經營方式,推行企業(yè)化管理。張吉林在研究我國西部旅游景區(qū)管理模式時認為采用特許經營權委托的方式可能更有利于政府和企業(yè)目標的實現。
旅游景區(qū)資源特征分析
(一)景區(qū)資源壟斷性特征
旅游景區(qū)位置的獨特性、資源特點的唯一性、景區(qū)資產的不可分割性、游客觀光體驗的差異性,決定了景區(qū)的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對景區(qū)經營者收費必須實施經濟管制,否則,景區(qū)經營者可能濫用其壟斷地位,為獲取壟斷利潤而制定較高價格,從而損害公眾利益的實現。
(二)景區(qū)資源公共物品特征
經濟學研究表明,公共物品在不具有排它性的同時,根據其有無競爭性又可分為純公共物品和準公共物品。準公共物品一個非常重要的特點就是具有“擁擠性”,即公有資源消費者的數目從零增加到某一個可能大的正數,即擁擠點時,公有資源消費就顯得十分擁擠。在沒有超過擁擠點的范圍內,可以增加額外的消費而不會產生競爭,即每增加一個消費者的邊際成本為零;當超過擁擠點之后,增加更多的消費者將減少所有消費者的效用,增加額外消費者的邊際成本趨于無窮大。按照以上理論,風景名勝資源無疑屬于準公共物品。
(三)景區(qū)資源外部性特征
景區(qū)資源外部性表現為旅游者的消費不僅可以給景區(qū)帶來收益,而且景區(qū)所在地居民也都能從中獲利。因為旅游產品不僅可以給游客帶來休閑和娛樂,提高所在地區(qū)的環(huán)境質量而且?guī)恿水數氐幕A設施建設,提高了當地的知名度,增加了就業(yè)機會與隱性收入,從而提高了當地的整體社會福利,旅游地整體形象的推廣能大大促進當地旅游業(yè)的發(fā)展,會使旅游目的地的企業(yè)從形象推廣中獲得收益。
(四)景區(qū)資源信息不對稱性
信息不對稱性是指經濟效益的雙方對商品價格與質量的有關信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時,旅游目的地對旅游者來說是一個陌生的對象,旅游者在獲得關于產品的信息方面處于劣勢,旅游產品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴重的信息不對稱。信息不對稱會導致市場競爭秩序的紊亂,甚至會出現“劣品驅逐良品”的現象。景區(qū)資源只有通過政府正確信息的才能實現資源合理利用及社會公平。
基于委托理論的旅游景區(qū)行政管理模式
(一)委托理論概述
委托理論是過去30多年里契約理論最重要的發(fā)展之一。它是20世紀60年代末70年代初一些經濟學家通過深入研究企業(yè)內部信息不對稱和激勵問題發(fā)展起來的。委托理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下,委托人如何設計最優(yōu)契約激勵人。委托關系也廣泛地存在于旅游業(yè)中, 但是在旅游業(yè)中的研究和應用卻幾乎空白。
委托關系是隨著生產力大發(fā)展和規(guī)?；笊a的出現而產生的。其原因一方面是生產力發(fā)展使得分工進一步細化,權利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權利了;另一方面專業(yè)化分工產生了一大批具有專業(yè)知識的人,他們有精力、有能力行使好被委托的權利。實際上不管是經濟領域還是社會領域都普遍存在委托關系。為了使人的行為符合委托人的效用函數,委托人一方面對其人進行激勵;另一方面充分發(fā)揮“經理人市場”的監(jiān)督作用。
(二)委托管理模式
如果說公共型景區(qū)資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性,那么旅游景區(qū)企業(yè)作為自主經營、自負盈虧、獨立核算和承擔民事義務的企業(yè)則有權利根據自己的實際以最小的投入獲得最大的產出。依據委托理論,旅游景區(qū)資源行政管理過程中就產生了一系列的委托關系。
旅游景區(qū)實施委托模式的建議
(一)完善相關法律法規(guī)
目前,國家所頒布的有關旅游區(qū)(點)經營管理上的主要法律文件有《中華人民共和國文物保護法》、《風景名勝區(qū)管理暫行條例》以及《旅游景區(qū)(點)的質量等級規(guī)劃與評定》等。這些規(guī)定在一定程度上規(guī)范了旅游景區(qū)(點)的經營,促進了環(huán)境與資源的保護。但是,也應看到,隨著旅游業(yè)的發(fā)展,旅游景區(qū)在旅游業(yè)中的地位、作用已經不可同日而語,其所面臨的制約性因素也相繼發(fā)生了變化,一些條例在立法的高度和操作性上都已無法適應旅游業(yè)發(fā)展的需要。
此外,有很多是以“暫行條例”、“暫行規(guī)定”、“暫行辦法”等形式存在。這種法律的不成熟和不穩(wěn)定大大削弱了旅游法律的權威性,使其對旅游活動的管理、規(guī)范、指導和保障作用等功能被大大削弱。因此,旅游行政管理部門在對現有的旅游法規(guī)、規(guī)章進行完善的基礎上,對不同歸口管理單位的法律法規(guī)進行整合至關重要;同時,應加強旅游行政執(zhí)法的力度,統一處理旅游違法行為;此外,還可借鑒國際旅游發(fā)達國家的旅游立法經驗,促進旅游法制建設的現代化和國際化進程。
(二)合理規(guī)劃旅游景區(qū)
目前,在旅游景區(qū)的經營過程中,由于旅游資源大多屬于公共資源,大部分經營者、管理者都只追求其經濟利益,規(guī)劃缺乏長遠性,過度開發(fā)、先開發(fā)后治理的現象普遍存在。這就要求有關部門摒棄以往的資源導向的開發(fā)戰(zhàn)略,轉向創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)。創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)即景區(qū)必須面向市場、適應市場、對內部資源進行篩選加工。因此,國家相關旅
游行政部門特別是各地方政府旅游局首先應對旅游規(guī)劃工作給予足夠的重視。其次在規(guī)劃編制單位由旅游行政部門向社會公開招標,規(guī)劃編制完成后力求認真實施,使其在開發(fā)經營景區(qū)的過程中注重景區(qū)的長遠發(fā)展,加強對景區(qū)資源的長遠保護,將短期利益和長期利益結合起來,以實現旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。此外,在景區(qū)的開發(fā)經營過程中要顧及到周圍社區(qū)的發(fā)展,實現共贏局面。
(三)景區(qū)所有權與經營權相分離
景區(qū)景點多頭管理是我國目前旅游景區(qū)發(fā)展過程中面臨的一大頑疾,而其中最令人關注的就是旅游景區(qū)的所有權和經營權問題。因此,政府作為國家的最高管理者應該繼續(xù)推行產權制度改革,不僅要實現政企分開,把一部分職能轉讓給有能力、有責任的企業(yè)和承包商,從宏觀上給予企業(yè)一定的指導;而且政府應根據景區(qū)資源隸屬不同的行政管理主體的現狀,基于委托理論,把旅游行政管理部門應該作為國家旅游資源歸口管理的唯一法人,集中行使景區(qū)的行政管理權,原有歸口部門對其行為進行監(jiān)督管理和委托管理。這樣一來,旅游管理部門就有了明確的權限和職能,企業(yè)有了明確的責任,激發(fā)了企業(yè)的積極性和熱情。
(四)改善景區(qū)投資環(huán)境以擴寬資金來源
雖然近年來地方政府越來越重視旅游業(yè)的發(fā)展,相繼投入了大量資金,但是單靠政府單方面的投入是遠遠不夠的,致使許多景區(qū)景點的開發(fā)項目得不到資金支持。因此,積極營造良好的投資環(huán)境,吸引和引導投資成為擺在地方旅游管理部門眼前的迫切問題。首先,要積極促成平等競爭的市場環(huán)境。由于中國旅游企業(yè)以中小型為主,因此個體私營經濟在發(fā)展旅游業(yè)、完善旅游各個領域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運作時,不能享受外資企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策。此外,在費改稅之后,部分收費項目模糊,因企業(yè)而定,在這種情況下旅游企業(yè)通常要承擔比其他企業(yè)重的費用負擔。部分地區(qū)的相關部門巧立名目,對景區(qū)內的企業(yè)亂攤派,這就需要旅游主管部門對亂收費現象予以制止,提高企業(yè)投資的積極性,增加企業(yè)投資的信心。其次,增大銀行貸款力度。旅游管理機構應該本著發(fā)展旅游業(yè)的目的對旅游項目進行細化財務分析,做可行性研究和宣傳,以贏得銀行的信任和支持,努力增大銀行的貸款規(guī)模;再次,采用景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當地社區(qū)各出一部分資金的辦法成立旅游發(fā)展專項基金,由旅游管理部門負責基金的具體運作,景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當地社區(qū)給予一定的監(jiān)督以保證資金的實際用途。
(五)注重交叉地帶景區(qū)的開發(fā)與管理
目前,處在交叉地帶的許多景區(qū)景點,由于在行政劃分上同時屬于多個地區(qū)管理,導致出現了實際上的無人管理,或只從自己受益的角度規(guī)劃與開發(fā),注重局部利益,沒有形成大旅游的觀念。鑒于全國都存在許多處在交叉地帶的旅游資源,建議在這些區(qū)域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門的旅游發(fā)展組織,負責交叉地帶旅游資源的規(guī)劃與開發(fā),地方不再對其進行直接管理,而是托管形式。該組織直屬上一級旅游局并對其負責,但在景區(qū)的規(guī)劃與開發(fā)過程中地方各級相關部門要給予一定的配合和支持,爭取發(fā)揮特有資源的優(yōu)勢,實現帕累托最優(yōu)的共贏局面。
(六)加強景區(qū)人力資源開發(fā)與管理
雖然目前旅游從業(yè)人員日漸增多,但其從業(yè)人員整體素質水平層次不齊。根據《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年、2020年遠景目標綱要》要求,首先制訂旅游人才建設整體規(guī)劃。其次,從委托理論出發(fā),對旅游從業(yè)人員進行指定地點的集中培訓,提升區(qū)域整體服務質量。此外,加強對旅游教育的管理,包括控制和調整旅游教育整體結構;強化旅游人才素質教育;加強旅游學科和課程建設等。
【內容提要】政府的產生源于人民的公意達成和公意授權，這就決定了行政管理的服務性質。21世紀，服務將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務，為國家服務，為社會服務，將是行政服務的主要對象；而效率與效益，將是行政服務的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務的標準，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。
【關 鍵 詞】行政管理/服務/衡量尺度
21世紀，以服務為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國家、為社會服務，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務水平的內在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。
一、服務：21世紀中國行政管理的職能設計
管理在本質上就是服務，服務理所當然成為政府職能的必然選擇。21世紀中國政府必然也應樹立“小政府、大服務”的行政理念，進行職能的再設計。
1.管理就是服務 管理是社會發(fā)展到一定階段的產物，在本質上管理與服務是統一的。社會生產力的發(fā)展，使社會主體產生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權利讓渡出來，形成公共權力，由全體成員選舉的少數代表掌握。掌握權力的少數人根據其成員的要求，管理公共事務，維護組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。管理的實質，就是利用組織及其成員賦予的權力為公眾利益服務。因此，從本質上講，管理就是服務。
2.服務是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產物，它在本質上是一種為公民和社會共同利益服務的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務性質不可能改變，只不過是服務的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進社會的發(fā)展和進步服務，為社會日益增長的物質和文化需求服務，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應是為社會和公眾提供服務的行政。服務是政府的首要職能?，F代西方各國政府的職能再設計也正是出于這種選擇。
20世紀70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進行重新定位和設計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務職能，實現了由過去重管理控制輕服務、“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需求為中心”的轉變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發(fā)展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務”。因此，最終實現政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。
3.轉變觀念：“小政府”與“大服務”服務在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習慣于全面干預，強調行政管理。這首先是因為，我們的各級領導行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務機關，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務。我們的政府仍然習慣于“全能”角色，不該管的也要管，結果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會團體也習慣于政府的全面干預和行政控制，不僅不爭取自己應有的權利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權力主體沒意識到自己的權力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權力，忽視了權力主體的權力?，F代政府職能的轉變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務。其次，還要求權力主體觀念也要有所轉變，要認識自己的權力，爭取自己的權力，限制政府的權力，主動要求政府提供服務，最終實現“小政府、大服務”的理想格局。
二、政府該為誰服務
既然服務是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務呢？
1.為公民服務 從政治學角度理解：“契約理論”認為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎上的，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權能委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，充當公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務”，否則，公民有權收回委托之權能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機關本身并不直接創(chuàng)造社會財富，它們的運轉和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應有之義，應有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。
經濟學尤其是制度經濟學和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經濟學理論認為，政府管理過程就是基礎設施、治安、政策、法律等公共產品的生產過程。而公民則是政府提供的公共產品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質量的公共產品的生產與服務爭取消費者的支持。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務，而且要提供盡可能好的服務，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎。
各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務。
2.為國家服務 行政管理是國家發(fā)展的產物，它通過自身的管理活動來發(fā)揮、實現國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務于統治階級。行政管理在本質上是為國家服務的，政府代表并為國家的利益開展活動
。
任何國家都有安全的需要，從內外兩個方面表現出來。 內部安全是統治階級維護和鞏固自己的統治，防止政權喪失，保持國內穩(wěn)定。政府為實現內部安全，維護統治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協調和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護內部的安全和穩(wěn)定，為統治階級利益服務。外部安全就是要保證主權國家的主權和領土完整，不受它國侵犯，維護國家的尊嚴。政府代表國家通過外交、戰(zhàn)爭等方式實現國家的這種安全需要。
在內外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統治階級還要努力發(fā)展本國的經濟、文化、教育、科技等事務，以鞏固自己的經濟基礎。政府通過執(zhí)行經濟和社會事務的管理職能，為國家經濟文化等發(fā)展服務。當然，政府代表國家與它國開展經濟和科技等方面的競爭，進行綜合國力的較量，也是政府為國家服務的應有之義。
3.為社會服務 政府職能除了為國家服務和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務的非強制性的一面，這是由國家和社會關系決定的。專制社會，國家與社會的關系出現了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超?？刂啤，F代民主社會，才真正體現了社會決定國家，國家按照社會的指意運作的內在涵義。國家與社會的這種關系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權組織與社會、國家機構與社會民眾的關系。一句話，是上層建筑服務于經濟基礎的關系”，所以， 國家要為社會服務。政府則代表國家執(zhí)行這種服務職能，這種服務具體表現為政府為市場服務，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護市場秩序、進行宏觀調控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務，即“統籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協調、檢查監(jiān)督”；為社會良性行為服務，如：環(huán)境保護、治理污染、維護生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務，如提供公共產品、保障公民權益。
三、21世紀中國政府：掌舵而非劃槳
“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務，是我國各級政府必須思考的關鍵問題。
1.掌舵與劃槳 現代國家的政府，既具有決策與指揮的職責，又具有執(zhí)行和操作的職責。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標性的引導，而劃槳則是實現目標的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務，而“劃槳”則是具體的服務。
2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府，這是一個‘治理’的政府”。當代管理者也認為：“任何想要把治理和‘實干’大規(guī)模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事?！闭皇恰皩嵏伞钡臋C構，而是“決策機構”。因為“政府并不善于劃槳”，政府的職責只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務是保證服務提供得以實現。
3.滿足公眾的需要 政府是決策機構，如何掌舵，即提供什么樣的服務，并不能由政府自身說了算，而要根據服務對象，尤其是政府服務的直接受益人——公眾的要求而確定。
政府使用納稅人的錢，為公眾服務，理應“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務，滿足公眾的需要，就是說政府的服務要面向公眾，而不是面向權力；政府對公眾的利益、需要和要求應具有靈敏的反應能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務對象的滿意為標準。
4.把競爭機制注入到提供服務工作中去 政府服務也是一種經濟行為，需要進行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務中引入市場機制，把競爭注入到政府服務工作當中將有助于實現政府服務“低成本、高收益”的預期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務質量、打破政府壟斷的有效途徑。
政府服務中引入競爭機制，主要考慮三個方面。一是政府內部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務的機構，如印刷、會計、采辦、通訊數據處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務質量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓等通過招標方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務”，由市場來完成，可減輕政府負擔，以便政府更好地“掌舵”。
競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務質量有所改觀。
四、效率與效益：政府服務的價值評判
行政效率與效益是行政服務的核心問題，貫穿于行政服務的各個環(huán)節(jié)，是全部行政活動追求的目標，也是檢查政府工作質量的客觀標準，政府服務的好壞都要經過效率與效益這一對價值判斷標準的檢驗。高效率基礎上的高效益是良好行政服務追求的目標。
1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質與量的統一，包括質量和數量兩個方面的規(guī)定性。數量上的規(guī)定性，是指行政服務總產出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質的規(guī)定性，是指行政服務的社會和政治價值，看其是否達到了有益于社會，能夠為大多數人謀福利的既定價值目標，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。
“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務的價值評判標準，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別?！靶实扔谛б妫试礁?，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務活動遠離了原定目標，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負值，在一定條件下，兩者成反比。只有當兩者 以最恰當的方式結合起來，并產生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。
2.短期與長期的統一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當長的時間，才能作出恰當的評價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠利益，更不應為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠效率和效益的行政行為，都不可能真正實現行政服務的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當多的行政服務領域，例如環(huán)境保護等，更應把眼光放長遠些，把長遠利益與眼前利益結合起來，實現行政服務的短期與長期效率和效益的統一。
3.以“三個有利于”為標準，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統一及二者長期性的統一，都只是政府服務的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現效率基礎上的高效益。究竟什么樣的服務才是高效率基礎上的高效益，則有一套客觀的判斷標準和尺度：就是看政府服務是否有利于發(fā)展生產力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據“人民是否滿意”這個尺度來進行衡量。
我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產力水平很低，遠遠不能滿足人民和國家需要”，落后的生產力和人民日益增長的物質文化生活需求之間存在著嚴重的矛盾。這種現實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務是發(fā)展生產力”（鄧小平語）。通過生產力的發(fā)展，來增強社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據“三個有利于”標準進行判斷。我國的政府是服從和服務于這一根本任務的，其服務質量的優(yōu)劣，服務效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會主義的生產力，是否增強了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。
“三個有利于”是一種實踐標準。政府的服務是否達到了這一標準，最終要依據“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務是否符合人民的根本利益和長遠利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質量、高效率和高效益服務的最具權威性和決定性的價值評判。
隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的發(fā)展,農民的思想已經發(fā)生了很大的變化,農村工作已經出現了新情況、新問題。在建設社會主義新農村的進程中,如何抓好農村思想政治工作是我們必須面臨和深思的一個重要問題。
一、在新時期加強農村思想政治工作對基層行政管理工作的重要性
思想政治工作從根本上來說是做人的工作,人民群眾的理想信念、精神狀態(tài)最終決定我們事業(yè)的成敗。中共共產黨人早在1934年2月召開的“紅軍第一次全國政治工作會議”上就“突出強調了思想政治工作‘生命線’的地位?！薄八枷胝谓逃俏覀凕h的優(yōu)良傳統和政治優(yōu)勢,是我們黨領導群眾奪取革命和建設偉大勝利的傳家寶。”任何時候都不能放松思想政治工作,否則就會使人們的根本信仰、根本信念產生動搖,甚至迷失方向。改革開放以來,農村發(fā)生了翻天覆地的變化,農民收入增加,農村經濟穩(wěn)步發(fā)展,農村改革穩(wěn)定推進,甚至有不少地方過上了小康生活。同時應當清醒地看到,當前農業(yè)和農村發(fā)展中還存在著許多矛盾和問題,突出的就是農業(yè)生產滑坡,農村發(fā)展滯后,農民增收困難,與此相應的思想政治工作的作用越來越重要。
二、在新時期農村思想政治工作面臨的問題
改革開放以來,農村發(fā)生了復雜而深刻的變化。經濟成分、經濟利益的多樣化,生活方式、就業(yè)方式的多樣化給思想政治工作提出了新的課題。各種落后思想卷土重來,一些深層次矛盾逐漸顯露出來,給農村思想政治工作帶來壓力和挑戰(zhàn)。當前,農村思想政治工作面臨的問題有如下幾種表現:一是有的農民思想覺悟滑坡,對共產主義理想信念淡漠。由于有些地方對農村思想政治工作抓得不夠,再加上一些利益失調,甚至個別干部腐敗現象,有的農民對社會主義漸漸失去信心,價值觀混亂。二是思想政治工作地位下降,有的基層干部對思想政治工作認識不足。思想政治工作存在著一定程度的“假”、“大”、“空”、“形式主義”的問題,部分工作人員從主觀上忽視思想政治工作,為了政績,往往主要抓經濟建設,搞形象工程。對群眾的主觀思想看得比較輕,認為是一項可有可無的工作,看不到思想政治工作的緊迫性和重要性。有的干部素質偏低,精力不集中,工作方法簡單、模式化,缺乏靈活的工作藝術,這就導致思想政治工作難做,對思想政治工作缺乏信心。三是干群關系緊張。有的基層干部作風不硬,自身不廉,脫離群眾嚴重,搞特權主義,有的甚至走上犯罪的道路。于是群眾思想上存在抵觸情緒,影響思想政治工作的順利開展。有些集體單位經濟薄弱,村里各種開支都向農民伸手,這就導致農民負擔有增無減。四是農村集體觀念的弱化。家庭聯產承包責任制后,農業(yè)由集體經營轉為家庭經營。雖然一方面提高了農民生產勞動的積極性,但另一方面,個人主義、拜金主義、利己主義膨脹了。許多青壯年外出務工多年,根本不參與集體活動,更不交稅、交費。另外,隨著部分地方集體經濟的衰落,村集體吸引力弱化,農民不滿和失望情緒增加。
三、在新時期加強農村思想政治工作的措施
按照“十六屆五中全會”精神、保持共產黨員先進性要求以及同志在全國宣傳思想工作會議上的重要講話和中央“一號文件”的要求,針對當前農村思想政治工作領域中存在的各種問題,思想政治工作要從多方面進行創(chuàng)新、改革,加強針對性、主動性,提高實效性。
(一)發(fā)展農村經濟經濟上的落后會嚴重影響思想政治工作。發(fā)展是硬道理,經濟實力增強了,人民生活水平提高了,人民群眾自然會歸功于社會主義制度,這是最有力的思想政治工作。正如中央“一號文件”指出的農民增收困難“不僅是重大的經濟問題,而且是重大的政治問題?！比嗣袢罕娮⒅貙嶋H,這就要求我們抓住人民群眾的最現實、最關心、最直接的問題,維護好人民群眾的根本利益,使我們的政策和工作真正體現群眾的愿望,使群眾從經濟社會發(fā)展中得到更多實惠。因此,做好思想政治工作,就要大力發(fā)展經濟,增加農民收入。
(二)抓好隊伍建設隊伍建設是做好農村思想政治工作的關鍵,建設一支作風硬、業(yè)務精、能力強的干部工作隊伍是當務之急。首先,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的自身建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農村黨組織的核心力量,要從思想、作風、紀律各方面進一步提高黨委班子的政治敏銳性,嚴于律己、以身作則,自覺提高干部遵守規(guī)章制度的自覺性;加強廉政建設,不以權謀私,不請客送禮、行賄受賄,要始終保持黨員干部的一身正氣;繼續(xù)發(fā)揚黨的“三大優(yōu)良傳統”,艱苦樸素、勤儉持家,提高領導水平和藝術。其次,要加強村黨支部建設,建設一支領導能力強的班子。完善制度,做到財務、政務公開,接受百姓的監(jiān)督,管好農民的錢,用好農民錢。再次,加強干部隊伍自身建設。要按照“德才兼?zhèn)洹钡脑瓌t、民主的原則選擇好干部隊伍,不任人唯親,任人唯錢;堅決杜絕跑官賣官、拉選票的現象發(fā)生;教育、培訓干部,提高其文化水平和工作能力;加強政治與實踐的結合,樹立辦實事、講實效、求實績的政績觀。
(三)搞好宣傳工作充分利用農村廣播、電視、宣傳欄等方式加強宣傳工作,引導廣大農民正確認識社會發(fā)展規(guī)律,正確認識國家的前途和命運,提高農民對建設社會主義新農村的認識和對黨的方針、路線、政策的認同感和理解力。定期舉辦各種培訓活動,講政治,學文化,傳播科技知識,認識封建愚昧活動的危害性,堅定建設中國特色社會主義理想信念,樹立正確的人生觀、價值觀、世界觀。同時,要樹立典型,抓好群眾性學科學、學法律、比收入、比貢獻活動的開展,通過“文明戶”評選等活動倡導符合“小康”社會的健康、文明、嶄新的農村生活。
(四)加強法制建設依法治國方略已成為歷史的必然,在農村搞好思想政治工作同樣也離不開法制建設。在農村中要加大法制的力度,對那些以權謀私、通過不正當途徑致富而損害國家、社會、集體的人,要嚴格按照法行政辦事能力,文明執(zhí)法,正確處理好人民內部矛盾,維護農村社會穩(wěn)定。
