時間：2022-04-02 10:57:27
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論文摘要:針對目前公立高等學校在固定資產管理方面存在的問題,提出了相應的解決辦法,以此來加強高校固定資產的日常管理、提高固定資產的使用效率。
論文關鍵詞:高校;固定資產;資產管理
我國公立高校固定資產,是國有資產的重要組成部分,是高校開展教學和科研活動所不可或缺的物質基礎,也是高校賴以生存和發(fā)展的重要資源和堅實保障。目前,隨著近些年高等院校在校生人數(shù)的不斷增加和高校規(guī)模的不斷擴大,高校的固定資產占學?？傎Y產的比重越來越大,據(jù)不完全統(tǒng)計,高校固定資產已占資產總額的80%左右。與此同時,高校在固定資產管理方面所存在的管理混亂、資產使用效率低甚至資產流失等問題也越來越嚴重。如何確保高校固定資產安全、完整、提高資產使用效率成為市場經濟條件下高等學校資產管理的一項重要內容。
一、高等學校固定資產管理的內容
根據(jù)1997年《教育部所屬高等學校固定資產管理辦法(試行)》,單項價值在100元以上,耐用期超過一年或者單項價值不足100元但耐用期限超過一年的大批同類教學、科研設備。除此之外,某些價值雖然不高,耐用期較短但比較珍稀的財產,相關高校也應列入固定資產。高校固定資產從部門上劃分可以分成四類:教學、行政、科研、后勤;按類別上可以劃分為五類:儀器設備、家具、房屋建筑、圖書、車輛。固定資產管理的主要內容是:固定資產范圍、分類和單價的確定;固定資產增加、使用、維護和處置;固定資產清查盤點等。
隨著高校擴招政策的實施,高等院校的規(guī)模不斷擴大,高校固定資產的數(shù)量和種類也都在不斷增加中,近年來雖然高校固定資產的管理正在逐步向規(guī)范化、科學化、現(xiàn)代化方向邁進,但在現(xiàn)階段,我國很多高校特別是公立高校在日常管理方面仍存在不少的漏洞和缺陷。
二、公立高校在固定資產管理方面存在的常見問題
1.責任落實有問題,管理制度不健全
在當前形勢下,很多公立高校都依據(jù)國家相關部門的要求制定了各項固定資產管理制度,各院?；旧隙加幸晃桓毙?院)長,各院系有一位副系主任分工負責固定資產管理人。但在實際的工作中,上至學校主管領導下至院系具體負責人,很多人都是身兼數(shù)職,一人從事多項工作,承擔多重責任。對固定資產的管理或是重視不夠或是無睱顧及,形成監(jiān)管責任的缺位。其次,相當數(shù)量的高校分管財務的領導既不是科班出身,又缺乏相應的財務管理知識,造成實際領導能力上的缺位。
此外,大部分高校都依據(jù)上級主管部門的要求及本校實際制定了相關的固定資產管理規(guī)定,但很多制度要么與學校的現(xiàn)實相脫離,要么含糊籠統(tǒng),只是墻上畫虎紙上談兵,造成有制度無落實的監(jiān)管漏洞,導致學校固定資產損毀或流失現(xiàn)象頻發(fā),在一定程度上影響了學校的發(fā)展。
2.資產管理機構不統(tǒng)一,造成權責不明,資源利用率不高
當前高校對固定資產的管理模式一般是:賬物分管、歸口管理。也就是財務部門負責固定資產價值的核算,各使用部門負責所使用固定資產的管理;固定資產按類別由歸口部門管理,如設備部門負責教儀設備的管理;總務部門負責房屋、建筑物與辦公設備的管理;圖書館負責圖書雜志的管理等。學校沒有設立專門的固定資產管理機構,來對固定資產進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調和監(jiān)督。從表面上看,上述這些部門都在管理,實際上卻沒有一個部門對固定資產統(tǒng)籌負責。由于管理形式多為條塊式分割,且為多頭管理,加之部門間常常缺少溝通和協(xié)調,導致高校對相關部門資產的管理使用缺乏有效的監(jiān)督、檢查和控制,權責不明晰,造成固定資產管理上的混亂。其次,這種僵化的多頭管理模式不利于資源共享。在高校的固定資產管理中,除了少數(shù)大型儀器設備實行共用外,絕大部分固定資產都屬于各院系或者各部門所有,由部門自主管理。在目前的情況下大多數(shù)學校內部部門與部門之間,院系與院系之間施行獨立的財務核算體系,各部門各自為政,追求各自的經濟利益,固定資產各為其用,其他部門在借用時大費周折甚至無權使用。學校固定資產無法實現(xiàn)資源共享的問題造成固定資產重復購置,閑置浪費或資產利用率不高,也在一定程度上造成固定資產的貶值。如這幾年高校多部門爭相購買電腦、投影、攝像機等數(shù)碼類產品,而在實際的工作過程不少產品使用效率并不高,甚至長期閑置,這樣無疑會使固定資產的無形損耗加大,造成固定資產的極大浪費。
3.賬物管理與實物管理脫節(jié),造成高校固定資產流失
當前我國高校固定資產普遍存在種類多、數(shù)量大、分布廣、時間久的特點,不易澄清底數(shù),而且往往在清查時只注重點數(shù),而不注重物品的好壞。對固定資產的使用狀況長期不了解,致使固定資產賬實不符,賬、卡、物不符的現(xiàn)象普遍存在。賬實不符的主要原因有:一是資產管理缺少統(tǒng)一監(jiān)管,財務部門和分散的資產管理部門對固定資產的分類及臺賬不統(tǒng)一,存在差異,財務部門、資產管理部門和資產使用部門之間信息不暢通、不對稱;二是學校內的二級學院用自籌資金購置的固定資產,很少在學校財務部門和資產管理部門建賬;另外一些捐贈或劃撥的固定資產也存在沒有在財務部門和資產管理部門入賬的問題;三是隨著政策的改變及教職工工作崗位的變更,某些房屋等固定資產的性質及所有權問題已經發(fā)生轉移,但有關部門沒有到財務部門及資產管理部門辦理資產注銷手續(xù)及變更手續(xù)。但相應的變更手續(xù)不完善,致使管理部門資產統(tǒng)計時,出現(xiàn)賬物與實物不符的問題。
三、加強高等學校固定資產管理工作的主要措施
建立健全高校固定資產管理的各項規(guī)章制度,統(tǒng)一實施 產權管理,堅持所有權和使用權相分離,資產管理與財務管理相結合,推動資產的合理配置和節(jié)約,加快高等學校固定資產整合與共享共用,保證固定資產的安全和完整,促進高校的可持續(xù)發(fā)展是目前高等學校固定資產管理的任務。加強高等學校固定資產管理工作的主要措施如下。
1.強化管理意識,明確管理責任
俗話說,“兵馬未動糧草先行”,高校的領導要充分認識到固定資產管理工作對高校中心工作的保障作用,在思想上高度重視學校的固定資產管理工作,積極采取有效的管理措施,既保證固定資產的完整好用,又要研究探索資源合理配置,為固定資產的投資提供依據(jù)。其次,高校的固定資產管理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程,要加強對高校固定資產的管理必須堅持“統(tǒng)一領導,歸口管理,分級負責、責任到人、管用結合”的原則。強化國有資產管理,在資產管理中要明確領導負責制,簽訂主管責任書,主管領導要強化固定資產責任意識。
2.改善管理機構,健全規(guī)章制度
高校要依據(jù)國家規(guī)定及本校實際,建立一個專業(yè)、高效、獨立的固定資產管理部門,統(tǒng)一對全校的固定資產進行檢查、調度、維修等,徹底解決多頭管理的問題。資產管理部門要認真執(zhí)行國家的有關法律、法規(guī)和政策,出臺相應的固定資產管理辦法,制定完善資產管理制度,負責日常工作的組織、協(xié)調與實施,對學校的教學科研設備、行政辦公設備、房屋、地產等進行一級管理和監(jiān)督。財務部門要強化一級核算,側重于掌握國有資產總值,實行總量控制。各基層學院及職能科室要指定必要的專職或兼職管理人員,負責儀器設備的管理、使用和維護工作?？傊?要各司其職,形成相互監(jiān)督、相互制約的監(jiān)督管理機制。
(1)嚴格落實固定資產清查制度。對固定資產首先要摸清家底,建立管理固定資產的賬卡制度,詳細建帳立冊,管理部門和使用單位,都要對每一項資產建立品名、使用人、責任人等要素齊全的固定資產明細賬或卡片,便于隨時查對。其次要定期清查,盤活存量。要嚴格執(zhí)行資產清查制度。清查過程中不僅要做到帳實相符,帳與帳相符,還要對資產的使用情況,使用效率等做到心中有數(shù),特別是在固定資產需要更新改造時,哪些可以繼續(xù)使用,哪些需要淘汰做到心中有數(shù)。盤活現(xiàn)有固定資產,提高資產的使用效率,減少重置和閑置。
(2)完善固定資產增添和采購制度。固定資產的采購,要根據(jù)勤儉辦學的方針,從需求出發(fā),立足實際,精打細算,堅決避免鋪張浪費和隨意購置。增添固定資產必須按照學校發(fā)展規(guī)模、專業(yè)設置、科研方向進行全面規(guī)劃。固定資產采購要嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的采購制度,對一般資產的采購,要實行公開招標采購制度,對大型的儀器設備還要采用采購論證制度,杜絕盲目采購。
(3)強化固定資產內控制度。在固定資產管理中,執(zhí)行各項內控制度非常重要,要建立健全固定資產出入庫制度、固定資產日常維護制度、固定資產報損報廢制度、固定資產使用制度等,并加強對各項制度落實的監(jiān)管,實行嚴格獎懲。對固定資產因使用人或管理人保管不力、管理不善,以致發(fā)生被竊、遺失、損壞等情況的,應嚴肅認真地查清責任,除責令賠償外,還要視情節(jié)輕重給予適當處分。
同時也要大力表彰在固定資產管理工作成效顯著,效益突出的部門和個人,調動大家的工作積極性,以提高大家對固定資產的維護意識。
3.加強資產審計,促進資產保值增值
資產審計工作非常重要,固定資產管理能否規(guī)范高效,資產審計是一項一項基本手段,也是一種有效屏障。再好的方法制度,沒有有效監(jiān)管,也會逐漸棚架。加強固定資產的審計工作,使之常態(tài)化、規(guī)范化、定期化,防范出現(xiàn)舞弊行為,及時堵塞管理工作中出現(xiàn)的漏洞,從而為資產管理實現(xiàn)保值增值發(fā)揮良好作用。資產審計不僅要對固定資產的采購、報廢、清查、清理等全過程進行監(jiān)督,還要定期對本單位固定資產及其經濟效益進行審計,提高固定資產的營運收益。要重點對固定資產是否得到了充分利用,是否有固定資產不入賬,固定資產有無外借、挪用,特別是固定資產有無侵占、私用、流失現(xiàn)象,進行嚴格細致的審計,切實解決固定資產賬實不符、保管不善、閑置浪費以及非法侵占等問題。
4.借助計算機輔助系統(tǒng)實現(xiàn)動態(tài)式創(chuàng)新管理
高校固定資產非常繁多,固定資產管理也是一項非常復雜的系統(tǒng)性工程,高校應該充分發(fā)揮自身的技術優(yōu)勢,積極創(chuàng)新管理手段,利用計算機網絡等先進手段,研究探索固定資產管理的先進模式,開發(fā)相應的固定資產管理軟件系統(tǒng),變靜態(tài)管理為動態(tài)管理,事后監(jiān)督為事前審查和實時監(jiān)控,形成網絡化、信息化、動態(tài)化、實時化、全局化的管理體系,從而在節(jié)省人力、物力、財力的前提下,全面、及時、準確地反映固定資產的增減、調配、使用等各種情況,并在學校各部門、各單位之間實現(xiàn)信息互通和信息共享,實提高工作效率,提升管理質量,為學校高層管理者提供決策參考依據(jù),實現(xiàn)資源的最大化利用。
總之,加強高校的固定資產管理,將教育資源的合理利用與學校的發(fā)展緊密結合,提高資產利用效率是目前高校大規(guī)模擴招情況下保持高校持續(xù)發(fā)展的有效途徑。
內容提要：國有資產管理體制的改革，是一個影響面巨大的工程。作為正式的制度安排，國有資產管理體制的有效運行，是中國經濟持續(xù)、穩(wěn)定增長最重要的基礎之一。隨著中國近年來的經濟增長再次表現(xiàn)出過熱現(xiàn)象，為避免引發(fā)通貨膨脹，有必要在各個方面進行適當?shù)暮暧^控制，其中就包括國有資產管理體制的改革和重構。本文從新的理論視點出發(fā)，針對幾個相關基本問題展開一定的分析，以期為國有資產管理體制改革尋找強有力的支撐點。
關鍵詞：國有資產 法治 分權制衡 國有資產管理體制
黨的十六大以來，國有資產管理體制的改革又成為熱點問題。改革國有資產管理體制是我國經濟體制改革的重大任務，是國有經濟關系的根本性調整，必將在更深層次上觸動原有的行政格局和利益格局，其改革難度可想而知。從這個意義上說，國有資產管理體制改革無異于一次體制革命，一次制度創(chuàng)新。
中國入世后，按照社會主義市場經濟的要求完善和改進國有資產的管理、運營體制，迎接入世挑戰(zhàn)，有著重要意義。國有資產流失的現(xiàn)象，表面上看，僅僅是國有資產流失問題，實際上它集中反映了目前國有資產管理體制存在的諸多問題。因此，要想制止國有資產的流失現(xiàn)象，就必須從根本上入手，改革目前與社會經濟發(fā)展不相適應的國有資產管理體制。同時，經濟過熱所帶來的負面影響也要求國有資產管理體制必要的改革和重構。構建新的國有資產管理體制，應當首先從根本上把握其邏輯原點和立論基礎；只有對這些理論背景進行必要的了解，才能把握改革的實質和現(xiàn)實的需求，才能提出適合未來我國社會經濟發(fā)展的具體構建方案。
一、法治：國有資產管理體制重構的前提要求
在一個崇尚法治的社會里，法律具有至上的效力。因此，如果我們意圖把一件非常重要的事情穩(wěn)定、有保障的推行下去，那么將其上升到立法層面是非常重要的。古羅馬法學家塞爾蘇斯曾說過：“法乃善與正義之術?！币簿褪钦f，在發(fā)展迅速的商品經濟中，只有通過法律來規(guī)制整個社會經濟活動，才有可能實現(xiàn)實質上的正義并最終成為“善社會”。
現(xiàn)代市場經濟發(fā)展中政府職能演進的歷史表明，國家權力重心下移是歷史的必然潮流和內在選擇。行政權力本位、國家本位要讓位于社會本位，官本位應讓位于民本位。①通過建構更為健全的法律體系，有效地控制政府權力，規(guī)范政府行為，乃是國有資產管理體制改革的必然選擇。
市場經濟是法治經濟，法治文明的成熟性又是市場經濟實現(xiàn)的必要條件。美國法學家伯爾曼曾精辟地指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！边@表明，法律權威必須來自于人們對法律的信仰和崇尚，法律信仰意味著法律至上觀念的確立。
中國要發(fā)展市場經濟，就必須首先堅持對法治的信仰，不應當以過度的行政干預代替法律控制。制度的生命力在于創(chuàng)新，以創(chuàng)新來彌補舊制度所暴露出來的種種缺陷，以創(chuàng)新來適應社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。
法治意味著正確的控權制度的存在，意味著有效的分權制衡原則的遵守。嚴格的法治，要求公共權力從消極被動的狀態(tài)中脫離出來，通過完善的法律規(guī)范體系全方位地發(fā)揮作用。因此，就國有資產管理體制而言，我們應當把法治的基本要求體現(xiàn)在體制改革的實踐中，并且貫徹到國有資產的運營、管理和監(jiān)督上。
二、發(fā)展理念：國有資產管理體制重構的指路牌
發(fā)展理念至少包括有快速發(fā)展的理念以及持續(xù)發(fā)展的理念。
快速發(fā)展的理念側重于社會經濟發(fā)展的速度。但區(qū)別于單純的市場經濟增長觀，快速發(fā)展理念在注重經濟快速發(fā)展的同時，還要求國家與市場的良性互動。我國正處在社會經濟高速發(fā)展的階段，如何協(xié)調個人利益、社會利益以及國家利益之間的復雜關系，成為經濟發(fā)展面臨的重大問題。“羅馬城不是一天建成的”，社會經濟的發(fā)展不能一蹴而就，不是一朝一夕能解決的問題，它受客觀經濟環(huán)境的制約，需要分步而行，單純的物質增長觀到頭來只能使經濟發(fā)展陷入后勁不足的窘境。社會經濟要想得到良性發(fā)展，制約經濟發(fā)展的制度障礙就應當接受改革，制度就需要完善和創(chuàng)新。國有資產管理體制的重構，便是現(xiàn)代快速發(fā)展理念的要求。單以快速發(fā)展理念來指引國有資產管理體制的重構，還遠遠不夠，持續(xù)發(fā)展的理念也同樣具有重要的指導意義。
持續(xù)發(fā)展理念的著眼點是整體、協(xié)調、長遠的發(fā)展，這與國有資產管理體制改革的目標不謀而合，因此，兩者具有共通性。二十一世紀，可持續(xù)發(fā)展無疑將成為人類社會不約而同的選擇。文明社會的向前推進，顯現(xiàn)出傳統(tǒng)發(fā)展觀的根本缺陷：忽視了現(xiàn)代經濟社會的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的前提條件是要維持自然生態(tài)財富的非減性；否定了自然資源和自然環(huán)境的承載力。②而持續(xù)發(fā)展的理念，注重的是社會資源的有效利用，在有效利用的同時還積極的對社會資源進行必要的保護，實現(xiàn)以人為本以及代際代內公平的價值觀。
現(xiàn)代國有資產的管理已經不再以一般會計計量的保值增值為目標，而轉以最大限度地滿足人民公共需要和最大限度地節(jié)省社會資源為目標。這一顯著變化表明我國正在從傳統(tǒng)的追求簡單經濟增長的思維模式向經濟效益與社會效益相結合的可持續(xù)發(fā)展思維模式進化。國有資產管理體制的重構，應當協(xié)調好存量利益（多指自然資源資產）和增量利益（以經營性資產為主）之間的關系，把握經濟發(fā)展的必要尺度，既不能過快也不應過慢，使經濟發(fā)展走上良性增長的道路。這恰恰說明發(fā)展理念是國有資產管理體制重構道路上的“方向牌”。
三、走出誤區(qū)：重新認識國有資產管理體制重建與國企改革的關系。
長期以來，我們在談到國有資產管理體制改革的同時，一定會不約而同地提及國企改革。誠然，二者在很大程度上有著密切的聯(lián)系。但是，它們的關系到底真的如同許多文章和論著所認為的那樣嗎？國有資產管理體制改革真是國企改革的矛盾集中的焦點和國企改革進程中的重要措施之一嗎？我覺得這種觀點有本末倒置之嫌。國有資產作為一種為全民的公共利益服務的資產，更多地表現(xiàn)公共產品，以及關乎國計民生的資產，它包括有以企業(yè)資產為主的經營性資產，行政事業(yè)性資產和自然資源性資產?？梢哉f，國有企業(yè)或國有控股參股企業(yè)的財產屬于經營性資產，這是毫無疑問的。實際上，國有資產可以表現(xiàn)為包括國有企業(yè)在內的許多能夠為社會公共利益服務的形式。試問，一個屬概念如何能包含整個種概念呢？
相對于國有企業(yè)改革而言，國有資產管理體制改革乃是一個涉及面更廣的體制變革，國有企業(yè)改革可以說是國有資產管理體制改革的重大步驟和聚焦點之一，但不能相反地把國有資產管理體制改革說成是深化國有企業(yè)改革的關鍵，把國有資產管理體制改革變成國有企業(yè)深化改革的“配套工程”。這是多年來我國許多學者和政府或企業(yè)管理人士的一個認識誤區(qū)。只有盡快走出這個誤區(qū)，才有助于我國國有資產管理體制重建的整體藍圖的早日實現(xiàn)和健康穩(wěn)定的運行。
四、分權制衡理論在國有資產管理體制改革中的適用問題
在國有資產管理體制的改革中，分權制衡理論是否真的可行？
分權制衡理論最先來源于國家政治理論和實踐，是西方權力監(jiān)督制度的理論基石。其理論宗旨是：社會的公正、公民權利的實現(xiàn)，民主的保障取決于權力不被濫用。但權力是具有腐蝕性的，不受制約的權力將被濫用，防止權力濫用
的最有效辦法就是以權力約束權力。③ 然而，西方分權制衡原則在防止權力集中、權力獨斷的同時，又導致了權力斗爭，權利內耗；它在保證權力運行的規(guī)范性、穩(wěn)定性的同時，又導致了權力運行的官僚主義、形式主義；在促進、保障民主權利的同時又導致了民主假象、民主扭曲；而在防止權力濫用、權力偏私的同時，又未能根除權力腐敗、政治丑聞等現(xiàn)象。也就是說，分權制衡理論的工具理性在一定程度上犧牲了該理論的價值理性，它以一套精心設計的可控制、可預見、可計算的權力運行制度在無形之中消耗了人的倫理價值。
那么，這種存有內在矛盾的分權制衡理論是否真的可以在國有資產管理體制重建中得到有效運用，并產生人們預期范圍內的效果呢？這是很值得認真考慮的問題。對于經濟領域的國家權力，分權并不是主要的，最主要的是如何最大限度地保障權力行使的科學化程度，即正確反映客觀經濟規(guī)律的程度問題。就此，有學者甚至提出“三權分立的模式只能用以分析國家政治權力結構，而不能用于分析國家經濟權力結構；經濟權力是一個統(tǒng)一體，不能借用政治權力的分權模式來分解和分析經濟權力。”④誠然，分權制衡原則有利于政企分開、政資分開，實現(xiàn)了政府公權力從行政干預向法律控制的過渡。但是，那些輕率地提出各種源于分權制衡理論的具體方案而不去探究其適用效果如何的做法并不利于相關體制重建的進行。
我們應當看到，在目前的一套國有資產管理體制中，制度監(jiān)督是處在缺失狀態(tài)之中的。權利要是沒有責任的限制和約束，就可能產生濫用的危險。完善和健全監(jiān)督國有資產管理的法律制度就相應地具有現(xiàn)實的必要性。但是，這種權利制衡機制不完善的制度，使權利在運行過程中，難免出現(xiàn)虛位監(jiān)督、弱位監(jiān)督、甚至監(jiān)督缺失的問題，從而導致大量權利濫用現(xiàn)象的發(fā)生。同樣的，當前提出的分層級授權、強化各層級相對獨立性的國有資產監(jiān)管模式方案，雖然將所有權、經營管理權和監(jiān)督權都確定下來，但始終無法避免因機械式的分權制衡機制所導致的形式主義或官僚主義以及那些有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策、制度歪曲、制度失效等現(xiàn)象的出現(xiàn)。⑤“觀念上的混亂，是非標準的模糊，錯誤的價值取向，以及人們被扭曲的心態(tài)都有可能使得對權利的約束與監(jiān)督起不到應有的作用”。因此，我們應當利用全方位的制度監(jiān)督來彌補分權制衡原則的不足，實現(xiàn)國有資產管理的效率最大化。
五、國有資產管理體制重構的法律經濟學探析
我國國有資產管理體制經歷了從計劃經濟到市場經濟環(huán)境的衍變，有關國有資產管理的法律雖然也頒布了不少，但明顯體現(xiàn)出龐多而繁雜的特點，而且在調整實際的資產運行中還存在嚴重的法律失效問題。如何解決國有資產管理法律制度嚴重失效的問題呢？我們可以先從分析法律實效和法律社會成本投入之間的關系入手來探討。
法律實效是指人們實際上按法律規(guī)定的模式去行為，法律被人們實際遵守、執(zhí)行或運用的程度。它是法律實施的直接社會效果，現(xiàn)實社會關系和法定模式越接近，法律實效越好，反之越差。⑥
影響國有資產管理法律的實效的主要因素是國有資產的數(shù)量和有關法律社會成本的投入。一定數(shù)量的國有資產關系，要獲得法律保障下的效率化運行，必須有對應的法律社會成本投入，否則必然發(fā)生法律失效；同時，過度投入法律成本，也是無效率的不經濟行為。因此，要實現(xiàn)我國國有資產效率化運行，發(fā)揮其在國民經濟中應有的重要作用，在我國法律社會成本投入能力有限且法律社會成本的投入對法律實效增長的邊際效用遞減的基本前提下，必須要適當調整國有資產在國民經濟中的比例，才能找到國有資產法律失效的癥結，最終獲得良好的法律實效。當然，對于已經投入或者將要投入的相關法律社會成本，我們也應當追求其最大的有效化——帕累托最優(yōu)（pareto efficiency），也就是說所投入的法律社會成本應當被最優(yōu)化的運用在相關領域即國有資產管理體制中，實現(xiàn)“‘物’盡其用”。
六、國有資產管理體制重構的功利主義法學分析
《財經》雜志刊登過的經濟學家許小年的文章曾經說道：在分析各種各樣的國有資產管理方案時，應當考察市場經濟中國有資產管理體制改革的邏輯原點，也就是應當把改革的深層次目的挖掘出來。為此，我們有必要深入探究體制改革的目的對于我國國有資產管理體制重構的決定力。
德國的功利主義法學家魯?shù)婪?？馮？耶林的法律哲學的核心概念就是目的。他把法律看作是實現(xiàn)功利目的的一種手段或工具（law as a means to an end），認為目的是全部法律的創(chuàng)造者和法律控制的驅動力。如果說目的是法律的創(chuàng)造者的話，那么有目的地用制定法的形式制定規(guī)則就是產生符合時代要求的法律體系的最佳方法。⑦
改革現(xiàn)存缺陷的國有資產管理體制，建構新的資產管理體制，至少可以實現(xiàn)以下幾項目標：生產資料公有制以實現(xiàn)更為平等的收入分配；國有企業(yè)作為推進工業(yè)化的工具；保證國家對戰(zhàn)略部門的控制；經營國有企業(yè)以實現(xiàn)充分就業(yè)；保證國家稅收；提供公共產品和服務；克服自然壟斷造成的市場失靈；國家作為大股東強化公司治理機制；利潤最大化或者資產的保值增值。⑧作為國家正式的制度安排，國有資產管理體制涉及社會的各方面利益。關于國有資產管理的相關立法就應當服務于體制改革的目的，以法律的強制力來保障國家宏觀調控目的的實現(xiàn)和微觀上各種利益的協(xié)調。
結語
制度對于經濟而言是一柄雙刃劍，如果制度能夠有效降低經濟制度運行的成本，就會促進經濟的發(fā)展，反之制度就會被淘汰，被改革。國有資產管理體制的有效運行，是中國經濟持續(xù)、穩(wěn)定增長最重要的基礎之一。國有資產管理體制的改革與重構是一項探索性工作。國有資產管理體制改革的新藍圖才剛剛展開，要真正將藍圖變成現(xiàn)實，還需要經歷一場深刻的革命。同時，國有資產管理體制改革還是一個不斷發(fā)展的過程，深層次的體制問題和矛盾，也將隨著國有資產管理體制的實踐進一步顯露，因此，這項改革也將隨著基本經濟制度和法律制度的完善以及國有資產布局的調整而不斷深化。
國有資產管理體制是關于國有資產管理機構設置、管理權限劃分和確定調控管理方式等方面的基本制度體系，是國民經濟管理體制的有機組成部分。改革開放以來，我國的國有資產管理體制經過不斷的改革和探索，逐漸摸索出了一套符合中國實際的國有資產管理模式。但就現(xiàn)行的國有資產管理體制而言，還存在很多問題， 需要進一步的完善。同志在黨的十六大報告中指出：“改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。……國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人責任，享有所有則權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”十六大報告為我國國有資產管理體制的改革指明了方向。由此，本人查詢了大量書籍和相關資料將西方主要國家的國有資產管理模式進行歸納總結，并提出了自己的一些看法，希望能為我國的國有資產管理體制改革有所幫助。 一、西方主要國家的國有資產管理模式
1、日本
日本的國有企業(yè)分為三類：直營事業(yè)、特殊法人事業(yè)和第三部門。直營事業(yè)是由中央政府或地方政府投資興建并直接經營的國有企業(yè)；特殊法人事業(yè)是指由按國家特別企業(yè)法設立的法人經營的國有企業(yè)；第三部門是由中央政府、地方政府和私人企業(yè)共同投資建立的具有混合經濟成分的國有企業(yè)。其中以特殊法人事業(yè)為最多。日本的多數(shù)國有企業(yè)主要分布在鐵路、郵政、電信、基礎設施等公共事業(yè)以及金融、煙草、鹽業(yè)等行業(yè)。它的國有資產管理模式是一種集權式的管理模式。主要內容包括：(1)國有資產的管理機構由執(zhí)行機關、咨詢機關和監(jiān)察機關組成。執(zhí)行機關是直接執(zhí)行國有資產管理事務機關，由各個政府主管部門和大藏省組成，大藏省是國有資產的總轄機關。咨詢機關由國有資產中央審議會和地方審議會兩級組成，負責回答執(zhí)行機關的詢問、提出建議。監(jiān)察機關負責對國有資產在運營、處置、管理等方面的監(jiān)督。(2)在進行民營化改革前，日本的國有企業(yè)實行的是行政機關直接經營的國營企業(yè)組織形式。政府主管部門決定企業(yè)的人事任命，國有企業(yè)的工作人員受國家公務員法的約束。如日本99個特殊法人中，85家的總裁等領導成員由主管大臣任命，10家需主管大臣批準，只有4家自主決定；盡管各個企業(yè)有獨立核算的財務會計制度，但在財務處置上受到政府的嚴格控制和監(jiān)督。尤其在企業(yè)預算的制定、執(zhí)行、結轉以及資金的籌借、使用等方面，均需得到主管大臣的許可。企業(yè)利潤部分需全部上繳國庫。未經批準企業(yè)不得動用。虧損由政府彌補。(3)日本的國有企業(yè)多數(shù)根據(jù)特別事業(yè)法設立，對國有企業(yè)依法管理是日本國有資產管理的一個特色。日本圍繞國有資產的管理、運營建立了比較完備的法律體系。立法規(guī)定了國有企業(yè)的經營范圍、承擔的義務和責任，規(guī)定了各管理機關的職權及權利行使方式：在立法的規(guī)范下，日本的相當一部分國有企業(yè)形成了由國家直接加以管理的廣泛而有系統(tǒng)的組織性，這是其他國家的國有企業(yè)所沒有的特點。
2、英國
英國的國有企業(yè)也可以分為三類：政府直接管理的國有企業(yè)、具有獨立法人地位的國有企業(yè)、公私合營的國有股份公司。英國國有企業(yè)的分布范圍在撒切爾夫人推行“私有化”前十分廣泛，除公共事業(yè)、基礎設施等領域外，還廣泛進入制造業(yè)等競爭性行業(yè)。國有企業(yè)發(fā)展高峰時，國有企業(yè)產值占到英國國民生產總值的13％左右，固定資產占20％多，職工人數(shù)占總勞動力的80％左右。英國國有資產管理體制的特點可以歸結為以下幾點：(1)英國國有企業(yè)大多采取董事會領導下的經理負責制。由董事會作為連接政府和國有企業(yè)的橋梁，使政府的政策意圖通過董事會得到貫徹執(zhí)行，又使企業(yè)享有一定的經營自主權；(2)英國對國有企業(yè)的管理可以歸結為三個方面：任免董事會成員、控制企業(yè)的
財務和制定企業(yè)目標。主管大臣任命所有的董事會成員，規(guī)定國有企業(yè)的財務處置權限，并要求企業(yè)努力完成政府主管部門制定的盈利、扭虧等財務指標；(3)英國議會是國有資產的最高管理機構。英國議會通過立法管理和控制國有企業(yè)，國有企業(yè)的建立、改組、廢除以及非國有化等重大問題必須由議會通過專門的法令決定，否則不具有法律效力。議會立法明確了國有企業(yè)的職責、機構、權力義務，未經議會同意不得改變。國有資產的具體管理，議會授權給各主管部門，委托他們進行具體管理。各部門必須就所授權力的實施和決策對議會負責。(4)英國政府的各主管部負責國有資產的具體管理 ，其中財政部從總體上對國的財務負責，確定對國有企業(yè)的資助額、審批各主管部門投資報告，并對財政撥款的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。
3、法國
法國的國有企業(yè)按其法律形式分為三類：從事工商業(yè)活動的行政性公共事業(yè)機構、工商業(yè)性質的公共事業(yè)機構和企業(yè)、國家掌握部分股票的混合公司。法國國有企業(yè)主要在能源、交通通信、原材料、加工制造、銀行和保險等幾大在本國國民經濟中占有重要經濟地位的領域中，這使法國成為西方國有化程度最高的國家。1990年法國國有企業(yè)產值占國總值的18％，投資額占全國總投資的27.5％，出口額占25%，股份制是法國國有企業(yè)最基本的資產組織形式，并且國有企業(yè)是國有資本和私人資本相互融合的混合公司。國有企業(yè)內部組織一般實行董事會下的經理負責制。董事會的組成實行“三方代表制”原則，國家代表、企業(yè)職工代表和與企業(yè)的專家、知名人士代表各占董事會成員的1／3。這是法國國有企業(yè)的一個特點。
法國處理國家和國有企業(yè)之間關系的基本原則是：既保證國家對企業(yè)的所有權和領導權，又要保證企業(yè)擁有一定的經營權，使大多數(shù)國有企業(yè)能夠按照一般經濟法則和市場規(guī)律。法國的國有資產管理體制的特點如下：
第一，對國有企業(yè)實行“三重監(jiān)督”，由政府各部門、議會和審計院三方面分別實行管理和監(jiān)督。政府的管理：(1)明確國有企業(yè)的資產所有者，國家對企業(yè)的直接控股權由財政經濟部門持有，間接控股權由國家銀行和金融機構持有；(2)明確國有企業(yè)的管理部門，負責國有企業(yè)的資產管理和領導，影響企業(yè)展方向和戰(zhàn)略。財政部是國有企業(yè)財政方面的主管部門，決定企業(yè)獲得的財政撥款數(shù)量和國家的參股范圍，其他相應政府部門負責企業(yè)的經營管理。(3)政府控制國有企業(yè)的主要手段：一是決定企業(yè)的領導層，或者是任命企業(yè)董事長，或者是任命董事會中的國家代表、知名人士和專家代表；二是向企業(yè)派駐國家稽查員和主管部門代表，監(jiān)督國有資產的經營情況；三是掌握重大投資、收入分配及價格制定等方面的決策權，議會主要是起監(jiān)督作用，通過議會的調查委員會和監(jiān)督委員會就有關事項進行調查處理。審計院負責每年對國有企業(yè)的賬目進行事后稽核，檢查企業(yè)財務收支是否合乎規(guī)定，評估企業(yè)的經營績效。
第二，對國有企業(yè)實行分類管理。法國政府根據(jù)企業(yè)是否具有競爭性，行業(yè)是否存在規(guī)模效益以及是否需要大量基礎設施投資等三個標準，把國有企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)兩種，并取不同的管理方式。法國的壟斷性國有企業(yè)主要集中在能源、交通、郵電通信等基礎產業(yè)和基礎設施部門。對這些企業(yè)，政府控制程度較高，管理較為嚴格，企業(yè)的自主權相對較少。企業(yè)的投資規(guī)模、借款數(shù)量、產品和勞務的定價以及工資的增長幅度等都由政府決定；競爭性國有企業(yè)所處的行業(yè)主要是加工工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)和服務業(yè)，這些行業(yè)中存在有大量的私人企業(yè)、國內國外有眾多的競爭對手。對競爭性國有企業(yè)，政府的管理僅限于任命企業(yè)的主要領導人和對資產的流入流出進行監(jiān)督，而非直接控制。企業(yè)擁有較大的經營自主權，基本與私人企業(yè)處于平等的競爭地位。
第三，建立健全國有資產管理法規(guī)。法國從國家與國有企業(yè)的關系、國有資產的企業(yè)組織形式、企業(yè)領導體制，到國有資產的財務、稅收、審計、雇工、工資以及計劃合同等各個方面，都有明確的法律法規(guī)，使政府的管理工作做到法律化、制度化。完備系統(tǒng)的國有資產法律體系為處理國有資產遇到的各類問題提供了法律依據(jù)，也為國有企業(yè)的生產經營活動提供了法律保障。
4、意大利
意大利的國有企業(yè)按照經營方式和隸屬關系的不同，可分為四種類型：(1)國有自治公司，這類國有企業(yè)一般處于國家壟斷行業(yè)，由相應的政府主管部門進行管理；(2)市政企業(yè)，這類企業(yè)一般是城市公共設施經營公司，大多數(shù)屬于地方政府所有；(3)國有化企業(yè)，企業(yè)資本完全屬于國家，經營方式與一般企業(yè)相似，但不是股份公司，由相應的政府主管部門管理；(4)國家參與制企業(yè)，即由國家控股公司以參股、控股方式管理的國有化程度不同的企業(yè)。這類企業(yè)基本上按照市場法則組織經營活動。其中，國家參與制企業(yè)是意大利國有企業(yè)的主要形式，也是意大利國有企業(yè)的特色。意大利國有企業(yè)的分布范圍很廣，幾乎沒有一個經濟部門不在其活動范圍之內，但以石化、冶金、機械、運輸工具制造、水電供應、電訊等資本密集型部門為主。
在國家參與制企業(yè)的基礎上，意大利形成了以中央專門機構綜合管理國有資產所有權、各控股公司分散管理國有企業(yè)的管理體制。整個管理體制分為三個層次：上層是經濟計劃部際委員會和國家參與部，中層是各級控股公司，下層是從事產品經營的參與制企業(yè)。(1)經濟計劃部際委員會的主要職能是：制定控股公司的政策目標、檢查計劃的執(zhí)行情 況、審查控股公司提出的國家撥款申請、協(xié)調政府不同部門的政策等；(2)國家參與部是意大利政府專職管理國家參與制企業(yè)的機構，它的職責是通過各大控股公司全面管理國家在各個生產部門和服務部門所擁有的股權，監(jiān)督和協(xié)調國家參與制企業(yè)的活動。具體為：第一，任免所屬控股公司的領導人、決定其董事會成員的組成。第二，為國家參與制企業(yè)確定總體經營目標和發(fā)展方針。第三，監(jiān)督國家參與制企業(yè)是否執(zhí)行本部指示，是否遵守經濟管理規(guī)章；(3)國家控股公司。伊里公司(IRI，即工業(yè)復興公司)、埃尼公司(ENI，即國家碳化氫公司)和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其所有權完全歸國家所有。它們的職責是負責管理國家擁有的企業(yè)股份，督促國家參與制企業(yè)執(zhí)行政府指示，指導、協(xié)調企業(yè)的投資、經營和生產活動，向企業(yè)提供必要的財政支持、信用擔保和信息技術、人才等服務，并保護企業(yè)的利益。國家通過控股公司購買或出售企業(yè)股份、行使股權，確保國有資產的保值增值；(4)參與制企業(yè)。這些企業(yè)具體從事生產經營活動，它們在市場上與私營企業(yè)處于同等地位。國家只參與企業(yè)總體經營目標的制定以及對企業(yè)主要領導人的任免，除此之外的一切事務由企業(yè)自主決定，企業(yè)享有很大的經營自主權。
二、借鑒意義
1、根據(jù)世界經濟潮流的發(fā)展變化，調整國有經濟發(fā)揮領導作用的產業(yè)和規(guī)模國有經濟在西方大多數(shù)國家的國民經濟中盡管扮演著為私人經濟服務的角色，但通過國有經濟的帶動和調控整個國民經濟的發(fā)展和運行，也普遍是國有經濟擔負的重任。因此從這個意義上說，國有經濟在國民經濟處于一種領導地位。不論是在煤炭、鐵路、鋼鐵和基礎設施建設等傳統(tǒng)的國民經濟主導部門中，還是在新興的主導產業(yè)--高科技產業(yè)中，都需要有國有經濟的強力支持。因為這些產業(yè)在建立之初都具有投資規(guī)模大、建設周期長、投資風險高的特點，私人資本無力或不愿進入，需要國有經濟開辟路徑。
西方主要國家進行的私有化運動，其中一個較為根本的出發(fā)點就是使國有經濟順應世界經濟結構的變化，調整國有經濟發(fā)揮作用的領域，重新確定國有經濟的領導地位。在將國有企業(yè)出售給私人投資者的同時，國有資本并沒有簡單地消失，全部用于彌補財政赤字，有相當一部分出售收入用于對高科技產業(yè)的投入。并且近年來西方各國普遍加大了對高科技產業(yè)的投入，尤其是對見效更慢的基礎理論研究的投入，形成了大量新的國有資產。
2、對國有經濟分類管理
從上面對各國國有資產管理體制的介紹中，可以看出分類管理是各國管理模式的共同特征。作為國有資產產權主體的國家，其行為目標具有多重性。國家的這些目標必然體現(xiàn)在國有資產的運行上。但是由于這些目標之間并不具有統(tǒng)一性，相互之間可能存在沖突，如盈利目標和就業(yè)目標的沖突。因此較好的方法就是對國有資產分類，使之分別承擔不同的目標。即使做不到涇渭分明；也應努力突出一項目標。
國民經濟中不同行業(yè)或部門的不同性質為國有資產的分類管理提供了客觀基礎。社會公共產品的提供主要依賴于各類國家機構的運行，支撐國家機構運行的國有資產當然不能以盈利為目標，只能僅以提高社會福利水平為目標；基礎設施和公用事業(yè)在國民經濟中居于基礎地位，具有較強的正外部性和自然壟斷性，在這些部門中國有資產的目標是在獲取規(guī)模收益的同時，為社會提供高效優(yōu)質的產品和服務，并以后者為重點。近些年來，不少 國家開始在鐵路、電信及電力等自然壟斷行業(yè)引進競爭機制，放棄國有資產一統(tǒng)天下的做法。其出發(fā)點就是為社會提供高效優(yōu)質的產品和服務，而不僅僅是使這些部門的國有資產自負盈虧；在國民經濟的關鍵和主導產業(yè)中，國有資產要擔負起產業(yè)領導的責任，不能單純追求盈利；除上述行業(yè)和部門之外，在其他競爭性行業(yè)中，國有資產只有盈利這一項目標，別無他求。當然，在特殊情況下，也不排除執(zhí)行國家的其他目標。
對國有資產分類管理，明確不同的追求目標，有助于增強管理的針對性，也有助于協(xié)調不同的政策目標，從而從整體上提高國有資產的利用效率。
3、集中與分散管理相結合，突出管理的權威性
我們上面所介紹的國家對國有資產基本上都采取了集中與分散相結合的管理體制。在縱向上，分為中央和地方兩級管理機構，地方服從中央；在橫向上，針對企業(yè)的財務、人事和業(yè)務分別設有相應的管理機構，其中以財務管理為重點。各國均明確國有資產的財務管理機構，并賦予其較大的權利，具有相當?shù)臋嗤?。因此國有資產的財務管理機構普遍成為國有資產管理的主導機構。
我國的國有資產管理體制已經確立了“統(tǒng)一所有、分級管理”的原則，但尚缺乏權威管理機構。借鑒西方各國的經驗，建議我國盡早將財政部確立為國有資產管理的主導機構，突出其權威，使其他管理機構在財政部的協(xié)凋組織下，形成管理合力，改變當前的國有資產管理不善的局面。
4、加強國有資產的立法管理，形成統(tǒng)一的國有資產管理法律體系
依法管理國有資產是發(fā)達國家的共同特征，國有資產管理的各個方面均有法律依據(jù)，甚至專門為某個國有企業(yè)立法，規(guī)范其設立、運行、管理和消亡等各個方面。并且立法的層次比較高，大多數(shù)是由國會通過。國有企業(yè)的私有化也是在有關立法的指導下進行的。依法管理國有資產，不僅提高了管理的權威性，保持了管理的連續(xù)性，也明確劃分了管理主體之間和管理主體與國有資產運行主體間的權利義務關系，確定了各自的職責邊界和權利范圍，使國有資產的運行具有穩(wěn)定性。依法進行國有企業(yè)改革則提高了改革的透明度和可預期性，不僅能夠有利于改革的順利進行，也有助于穩(wěn)定社會環(huán)境。
相比之下，我國的國有資產管理立法較為滯后，立法的系統(tǒng)性不強，層次也不高，缺乏應有的連續(xù)性和權威性。盡管國有企業(yè)改革已成為當前的工作重點，國有資產管理關系到國有資產的安全，但在立法上并沒有作為重點。目前國有資產管理立法的最高層次是以國務院令的《國有企業(yè)財產監(jiān)督管理條例》，其他有關法規(guī)全是一些部門規(guī)章。并且正是由于立法層次低，各部門自行立法，更加劇了部門間的利益爭奪，導致立法的不統(tǒng)一， 相互間難以協(xié)調甚至發(fā)生沖突。同時對一些立法難點卻又都避而不談。因此，要加強國有資產管理的立法工作，提高立法層次，樹立法律權威。只有如此才能改善國有資產管理混亂的局面。
固定資產是一項重要的生產資料，它在企業(yè)生產經營過程中有著舉足輕重的作用，雖然企業(yè)的性質有所不同，但企業(yè)對固定資產的管理和核算工作卻是大同小異。下面，將著重從固定資產的管理與核算兩個方面來對其進行分析，從而本著發(fā)現(xiàn)問題，解決問題的態(tài)度，提出相應的對策。
一、固定資產在管理方面存在的問題及對策分析。歸結起來，這方面的問題主要有以下4點：
1、固定資產購建審批手續(xù)制度不健全、不完善，缺乏計劃性，存在一定的隨意性，造成不能做到物盡其用和不能最大限度發(fā)揮其在生產經營中的作用。
2、執(zhí)行固定資產管理制度規(guī)定不嚴格，固定資產調撥不按規(guī)定辦理資產調撥手續(xù)，一些主管部門領導或經辦負責人員，不了解或不知道固定資產調撥應當按規(guī)定的程序來辦理必要的調撥手續(xù)，因此財務部門不能根據(jù)有關的資產調撥手續(xù)進行固定資產增減賬務處理，因而極易造成賬實不符。
3、賬、物管理工作脫節(jié)，賬面反映的資產規(guī)格型號多數(shù)填寫不全或為空白，存放地點或使用部門很多與實際不符，甚至不能準確填報，其結果直接導致賬面反映的資產，不能和實物一一加以對應，這就給資產管理部門，對其管理的某項資產做盤虧、報廢處理或進行改建、擴建，并由財務部門對該項資產進行增、減賬務處理時，造成難以準確確認原值和凈值的困難。另外，前面談到的由于未辦理調撥手續(xù)，其結果必然會造成資產入賬單位不掌握實物的真實存在情況，而資產使用單位也不可能知道實物價值及折舊情況，當實物到了報廢不能再繼續(xù)使用時，上述二單位均不能及時按規(guī)定進行有關報廢資產的賬務處理。
4、固定資產賬、物管理工作各職能部門之間分工不夠明確，職責不夠清楚，關系不夠理順，由于存在主、客觀等方面的原因，不能真正做到各司其職，各負其責。固定資產管賬和管物的部門主要應該有財務、資產管理、辦公室和資產使用部門。然而，許多企業(yè)的財務部門并沒有從財務管理的角度出發(fā)，認真做好每年至少一次的固定資產盤點工作，致使許多固定資產賬外管理等賬實不符問題得不到及時解決；資產管理部門對無調撥手續(xù)增加和減少固定資產的做法，也沒有及時提出糾正意見和采取補救措施；辦公室作為綜合管理部門，更沒有協(xié)助和配合好資產管理部門加強對辦公設備、家具、生活用具等非生產經營固定資產的管理，從而造成各職能部門對固定資產管理脫節(jié)，導致企業(yè)固定資產管理混亂。
固定資產從購建到使用，再到報廢、變價處理，都需要有一套嚴格的管理制度加以約束，從而達到避免固定資產流失的目的。然而，為數(shù)不少的企業(yè)對固定資產的管理，卻存在著相當多的問題，因此，加強固定資產管理便成為了企業(yè)經營者亟待解決的問題，對于管理上應當注意的事項和需要做的工作，主要包括以下三點：
1、健全和完善固定資產管理制度。
具體地說，就是以制度形式規(guī)范固定資產管理，使之形成一個有效的資產管理制約機制，它應當包括固定資產的范疇、確認標準、資產分類；固定資產的購建申請、資產交付、調撥轉移、盤盈、盤虧及報廢資產處理的審批辦法和辦理程序；固定資產的技術檔案資料交接保管；相關部門之間的職責劃分等項內容，對已制定的固定資產管理制度，尚需完善的部分要進一步加以完善、充實。
2、明確固定資產管理相關部門之間的職責分工，做到各司其職、各負其責。
財務、資產管理、辦公室和資產使用部門，均負有管理好固定資產，使其完好無損的責任，這些部門從各自工作職責出發(fā)，管理固定資產應當相互配合、各有側重，具體職責分工如下：
（1）財務部門：
——負責根據(jù)發(fā)票、交付使用資產清單、資產調撥單、投資協(xié)議、資產盤點表等入賬依據(jù)對購建、調撥、投資、捐贈、融資租入、轉讓、變賣、盤盈、盤虧、報廢等形式，增加和減少的固定資產數(shù)量和價值（包括原值、累計折舊和凈值）進行核算；
——負責組織、參與固定資產清查盤點和盤點結果資產價值的確認以及盤點表填報、盤點報告編報、盤點結果賬務處理等項工作；
——協(xié)助資產管理部門辦理資產調撥、變賣、報廢手續(xù)，填報相關資產價值工作；
——負責組織、參與企業(yè)固定資產目錄、分類方法、每項固定資產的預計使用年限、預計凈殘值、折舊方法等文件的編制工作；
——負責從財務管理角度監(jiān)督、檢查和指導各相關部門共同管理好固定資產。
（2）資產管理部門：
——負責固定資產購建計劃的審定、編制、匯總、報批工作；
——負責購建、調撥、投資、捐贈、融資租入、轉讓、變賣、盤盈、盤虧、報廢等形式，增加和減少固定資產有關審批手續(xù)和財務入賬手續(xù)的辦理工作；
——參與固定資產清查盤點工作，負責對盤盈、盤虧資產數(shù)量的確認，協(xié)助財務部門確定盤盈資產的重置完全價值，并負責盤盈資產完好率、報廢資產有無使用價值的技術鑒定和報廢資產審批等項工作，
——負責對固定資產規(guī)格型號、技術指標、存放地點、使用狀況、完好率等情況隨時掌握和記錄在案的工作；并側重對企業(yè)生產經營用固定資產進行管理；
——負責固定資產的技術檔案資料交接保管等項管理工作；
——負責參與企業(yè)固定資產目錄、分類方法、每項固定資產的預計使用年限、預計凈殘值、折舊方法等文件的編制工作；
——負責從資產管理角度監(jiān)督、檢查和指導各相關部門共同管理好固定資產。
（3）辦公室：
——負責辦公設備、辦公家具、生活用具和文體設施等固定資產購置計劃的審定、編報工作；
——參與固定資產清查盤點工作；
——負責對固定資產規(guī)格型號、技術指標、存放地點、使用狀況、完好率等情況隨時掌握和記錄在案的工作；并側重對企業(yè)非生產經營用固定資產進行管理；
（4）各資產使用部門：
——嚴格按照操作規(guī)程使用固定資產，進行精心維護和保養(yǎng)，確保固定資產完好無損；
——未經批準不得擅自借用、調撥、轉移、變賣固定資產；
——積極協(xié)助、配合財務、資產管理和辦公室等有關部門，參與固定資產盤點工作，確保固定資產賬實相符。
——接受財務、資產管理部門和辦公室關于固定資產管理工作方面的監(jiān)督、檢查和指導。
3、各級領導提高認識，支持固定資產管理工作是關鍵。
企業(yè)各級領導應當了解固定資產管理的重要性和注重對固定資產的規(guī)范管理工作，克服和改變“重生產經營、輕管理核算”的思想，充分認識固定資產是國有資產的重要組成部分，是企業(yè)生產最重要的生產資料之一，它的增值保值指標，也是企業(yè)一項重要的檢查考核內容，應積極支持和切實加強固定資產的管理和核算工作，這是搞好固定資產管理工作的關鍵所在。
二、固定資產在核算方面存在的問題及對策分析。
在這方面的問題主要有以下三點：
1、固定資產確認標準不統(tǒng)一，資產分類不統(tǒng)一。企業(yè)會計制度已明確規(guī)定了固定資產的確認標準，然而有些企業(yè)卻將符合固定資產確認標準的一些檢驗儀器、通信工具和文體設施等未做固定資產入賬處理；還有的企業(yè)在固定資產分類核算方面存在不規(guī)范問題，如有的單位將檢測儀器儀表、通信工具和生活用具都放在機器設備類別中，還有的企業(yè)不使用統(tǒng)一分類名稱，自行進行設置分類名稱，從而造成固定資產分類混亂；
2、固定資產折舊年限確定不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在對機器設備、辦公設備（如計算機、打印機）、通信工具（如移動電話）、生活用具（如電視機、空調、炊具）等資產計提折舊年限的確定，沒有做出明確、具體的規(guī)定，存在一定的隨意性
3、固定資產盤點流于形式，賬實不符問題和待報廢資產長期得不到處理。一些單位不同程度的存在對企業(yè)必須進行的固定資產清查盤點工作意義不明確、重視程度不夠、盤點工作走過場等情況，因此就不能做到及時掌握固定資產真實完整情況，致使前面所述，由于固定資產管理與核算不規(guī)范，造成的賬實不符問題和待報廢資產長期得不到處理。
針對上述問題，從核算方面應當注意的事項和需要做的工作，主要包括以下三點：
1、明確固定資產包括的范疇、確認標準，統(tǒng)一資產分類和折舊年限。
企業(yè)會計制度明確規(guī)定，使用期限超過一年的房屋、建筑物、機器、機械、運輸工具等生產經營用設備、器具、工具和單位價值在20__元以上，并且使用年限超過2年的非生產經營用設備物品，都應作為企業(yè)的固定資產入賬管理。
關于固定資產分類和確定折舊年限的問題，企業(yè)可以根據(jù)企業(yè)會計制度的規(guī)定，由財務和資產管理等有關部門參加，制定統(tǒng)一的固定資產目錄、分類方法、每項固定資產的預計使用年限、預計凈殘值、折舊方法等，將其編制成冊，并按管理權限，經過董事會或經理會議批準，報送有關部門備案，同時備置于企業(yè)所在地備查。上述經批準實施的有關內容，一經確定不得隨意變更，如需變更，仍然應當按照上述程序，經批準后報送有關各方備案，并在會計報表附注中予以說明。根據(jù)企業(yè)會計制度有關規(guī)定，建議固定資產按以下類別進行分類（僅供參考）：
（1）房屋建筑物
（2）交通運輸設備
（3）機器機械設備
（4）自空設備及儀器儀表
（5）通信設備
（6）辦公設備
（7）生活、文體設施
（8）其他
2、合理設置帳卡，正確核算資產價值。
企業(yè)會計制度規(guī)定：企業(yè)應當設置“固定資產登記簿”和“固定資產卡片”，按固定資產類別、使用部門和每項固定資產進行明細核算。據(jù)此，各單位財務應當設置總賬、固定資產明細賬和固定資產卡片對固定資產進行明細核算。固定資產明細賬（固定資產登記簿）應當按固定資產類別分設，它可以反映每項資產的名稱、規(guī)格型號、原值、累計折舊和凈值情況，每類賬簿前面幾頁應當設置分類資產匯總賬頁；固定資產卡片除明細賬反映的情況外，還可以比較詳細的反映該項資產存放地點、使用部門、附屬那些設備、資產調撥及增減變動情況，應當至少一式三份，財務、資產管理（資產管理、辦公室）、資產使用部門各一份。
3、切實做好固定資產清查盤點工作，及時處理盤盈、盤虧和待報廢資產。
企業(yè)會計制度規(guī)定：企業(yè)對固定資產應當定期或者至少每年實地盤點一次。對盤盈、盤虧、毀損的固定資產，應當查明原因，寫出書面報告，并根據(jù)企業(yè)的管理權限，經董事會或經理會議批準后，在期末結賬前處理完畢（行業(yè)會計制度規(guī)定經主管財政機關批準后予以處理）。這項工作是調整固定資產帳實不符、處理盤、盈盤虧和待報廢固定資產，解決許多固定資產遺留問題最重要最基本的方法之一，正確掌握和熟練應用這一方法十分有必要。這項工作應當在主管領導的支持和參與下，由財務、資產管理、辦公室和資產使用部門和有關人員相互協(xié)調配合共同完成，具體做法和步驟如下：
一是由財務部門根據(jù)財務賬簿記錄，逐項填寫“固定資產盤點表”中的有關資產名稱、規(guī)格型號、賬面數(shù)量、原值、凈值、存放地點（使用部門）等項內容。
二是各部門參加盤點人員依據(jù)上表反映的有關內容，對資產實際存在情況進行實地盤點。盤點過程中，凡是實物的規(guī)格型號、存放地點與賬面反映情況不符的，都應當由資產管理部門（辦公室）負責查實后予以糾正；凡是查無實物的，都作為盤虧處理，反之有實物存在，而且符合固定資產確認標準，賬面未做反映的資產，都要做盤盈處理，同時對盤盈資產的新舊程度予以鑒定和確認。盈虧原因應由資產管理部門負責查明，并要求在“備注”欄做簡要標注，如有必要應做單獨說明。
三是由資產管理部門負責對盤點過程中發(fā)現(xiàn)的毀損和無使用價值的待報廢資產進行技術鑒定，確認后，在盤點表中予以標注，其報廢原因要在“備注”欄做簡要標注，如有必要應做單獨說明；負責根據(jù)同類固定資產重置完全價值確認盤盈資產的原值。
四是財務部門負責協(xié)助資產管理部門確認固定資產重置完全價值，并根據(jù)固定資產新舊程度確認凈值；負責對該盤點表盤盈、盤虧和待報廢資產的原值和凈值進行匯總。據(jù)此，編寫“固定資產盤點報告”，包括4項內容：1.說明盤點依據(jù)、范圍、時間、參加部門和人員；2.說明盤點結果，盤盈、盤虧和待報廢資產金額；3.著重分別說明賬實不符和報廢資產形成的原因；4.提出初步處理意見，并說明有無過失人和保險 公司賠償責任，同時應對固定資產管理提出改進建議。
五是上報主管部門“固定資產盤點報告”和“固定資產盤點表”，同時對盤盈、盤虧和待報廢資產分別做相應的“待處理財產損溢”、“固定資產清理”和“固定資產”會計科目的增加、減少賬務處理。
綜上所述，企業(yè)在對固定資產的管理和核算中注意做好上述分析事項，企業(yè)在固定資產的管理和核算中所遇到的問題就會迎刃而解。
1999年，國務院頒布《金融資產管理公司條例》，相繼成立了華融、長城、東方、信達四家資產管理公司。它們分別受讓了工商、農業(yè)、中國、建設四家國有商業(yè)銀行擁有的1.3萬億元左右的不良資產，力圖通過對這些不良資產的收購、管理和處置，進一步運用市場化運作手段來解決國有大中型企業(yè)所存在問題，盤活國有商業(yè)銀行剝離的不良資產，實現(xiàn)國有企業(yè)的扭虧解困。
自資產管理公司成立以后，除通過債轉股方式處理不良資產之外，更多的是通過訴訟手段來處置不良資產、實現(xiàn)債權。僅以我院為例，2000年受理的以資產管理公司為訴訟主體的案件有16件，涉及金額達39388.91萬元。另據(jù)初步統(tǒng)計，由銀行作為訴訟主體參與訴訟，目前處于審理、執(zhí)行階段但尚未完全實現(xiàn)債權的存量案件，僅上述四家資產管理公司上海辦事處的已高達至少二千件。由于我國在不良資產管理的立法方面尚有欠缺，《資產管理公司條例》中也僅作了原則性規(guī)定，因此在現(xiàn)有的法律制度下，積極探索解決司法實踐中資產管理公司處置不良資產的訴訟方法，更好地保護國有資產，對促進有中國特色的不良資產處置工作無疑有著重大的現(xiàn)實意義和理論價值。為此，筆者結合辦案的體會，就當前資產管理公司涉訟案件中遇到的一些法律問題提出思考。
一、訴訟主體問題
1、資產管理公司按照總額轉讓形式收購銀行不良資產，能否作為原告起訴債務人
目前，四家資產管理公司在收購不良資產時所采用的方式主要兩種，即逐筆轉讓和總額轉讓。前者是按照帳面的借款逐筆與銀行簽訂債權轉讓協(xié)議，這種方式資產管理公司也可以逐筆通知債務人進行確認，而經過債務人確認的轉讓，一般不會發(fā)生訴訟主體資格之異議。但資產管理公司接收國有銀行的債權，涉及的貸款金額有一萬多億，債務人近一百萬戶，如果要求全部進行逐筆轉讓，逐筆確認，事實上是不可能的。因此，特別在農業(yè)銀行轉讓的債權中，很大一部分是采用總額轉讓的形式，即按照債務人或者按照借款階段，以帳面?zhèn)鶛嗫傤~不分具體筆數(shù)進行轉讓，這樣資產管理公司通知債務人也不可能逐筆進行確認。于是就出現(xiàn)債務人對轉讓債權中總額轉讓不予確認的情況。此時，資產管理公司就面臨著對沒被確認的債權是否具有訴權，是否能基于總額轉讓協(xié)議起訴沒有確認的債務人。對此筆者認為，只要總額轉讓協(xié)議成立，應當承認資產管理公司具有訴訟主體資格，這是因為在當前還存在著大量債務人惡意逃廢債務的情況下，給予資產管理公司訴權，可以通過實體審查，以司法手段解決債務人惡意逃避拖欠國家債務，有利于國家的正當利益和支持資產管理公司正常運行。
2、判決生效進入執(zhí)行階段后，銀行將債權轉讓給資產管理公司，資產管理公司作為新的債權人，能否依據(jù)判決提起強制執(zhí)行的申請
在這種情況下，即使債務人已對銀行與資產管理公司之間的債權轉讓表示確認，但由于資產管理公司不是案件的原告，提出強制執(zhí)行的申請，使一些法院在執(zhí)行程序中難以操作。對此，筆者認為可以在銀行作為強制執(zhí)行申請人向法院遞交執(zhí)行申請的同時，將債權轉讓協(xié)議一并遞交法院，由法院將資產管理公司作為執(zhí)行申請人進行立案。
3、銀行起訴后與資產管理公司簽訂資產轉讓協(xié)議后，資產管理公司是否可替代銀行承受原告的訴訟地位
實踐中對于這種情況，一般的審理思路是法院以銀行已不再是債權人為由駁回銀行的起訴或由銀行撤訴，再由資產管理公司另行起訴。應該認為，這樣的審理思路符合債務案件的一般審理原則，但在審理資產管理公司處理不良資產這樣的特殊案件中，無疑會帶來許多程序上的麻煩且增加訴訟成本。對此筆者認為，要解決這樣的問題，必須從理論上有所創(chuàng)新，實踐中有所突破。一般認為，訴權是當事人的一種權利，起訴、撤訴是當事人處分權利的具體表現(xiàn)。當事人既然在訴訟中能夠行使撤訴等權利，那么也能夠在訴訟中因實體權利轉移，將已行使的訴權一并隨實體權利的轉移而轉移，從而實現(xiàn)訴訟中的訴權轉移。這是因為訴權的基礎權利是實體法上的請求權，請求權轉移，訴權應當也可以一并轉移。事實上，訴訟中的訴權轉移在《民訴法》中也有類似規(guī)定，例如原告在訴訟中死亡，繼承人可以承受已死亡人的訴權成為案件的原告。這其中，繼承人雖不是案件的最初原告，但由于原告死亡事件的發(fā)生，引起了訴訟法律關系的變化，使繼承人承受為案件原告。當然，繼承人承受死亡人訴權成為案件的原告，法律是有明文規(guī)定的。如果參照這一法律精神，將在訴訟過程中因資產管理公司受讓銀行債權，從而作為承受方成為本案的原告，也不失為是一種實踐中的嘗試。對此做法，最高法院在2000年全國民事審判工作會議上已有表述（見此次會議中李國光副院長的講話），因此銀行在訴訟中將債權轉讓資產管理公司，資產管理公司就可以原告的資格參與訴訟，這樣不僅不損害債務人的權利，而且有利于銀行脫離訴訟的纏繞，有利于調動資產管理公司追討債務的積極性。當然這樣做必須符合二個條件，一是資產管理公司提出申請；二是經法院審查許可。具體做法可以是發(fā)生債權轉移后，法院裁定中止訴訟，通知資產管理公司。資產管理公司應及時向法院提出申請，并提供債權轉讓協(xié)議證明自己的訴訟權利，經法院批準后以受讓人身份替代銀行取得原告地位。
4、資產管理公司在各地的辦事處是否具有訴訟主體資格
目前，四大資產管理公司的總部都設在北京，在全國一些重大城市設立一些辦事處。因此，對于辦事處能否成為獨立的訴訟主體在審判實踐中也發(fā)生爭議，有人提出辦事處不應具備訴訟主體資格，應以總公司名義起訴。但按照《民訴法》第49條的規(guī)定和最高院《關于適用〈 民事訴訟法〉若干問題的意見》中的規(guī)定，依法成立具備一定的財產和組織機構，能夠獨立承擔民事責任的非法人組織機構，在其所能承擔的范圍內也可以成為訴訟主體。實踐中，一般只要從工商局領取了營業(yè)執(zhí)照的即可以成為相關案件的訴訟主體。資產管理公司在各地的辦事處，是根據(jù)國務院有關組建資產管理公司的文件規(guī)定，在各地設立并經當?shù)毓ど叹值怯?，領取營業(yè)執(zhí)照，其性質屬于“法人依法設立并領取營業(yè)執(zhí)照的分支機構”，顯然具有民事訴訟主體資格。
二、擔保效力問題
1、擔保人不簽收債權轉讓通知，擔保是否有效
實踐中，銀行與資產管理公司簽訂債權轉讓協(xié)議后，向債務人、保證人分別發(fā)出債權轉讓通知，在收到債權轉讓通知后，債務人一般均書面表示確認，而擔保人大多則不簽收轉讓通知，并在訴訟中以債權轉讓未經其同意為由要求免除擔保責任。我國《擔保法》第22條規(guī)定：“保證期間，債權人依法將主債權轉讓給第三人的，保證人在原保證范圍內繼續(xù)承擔保證責任，保證合同另有約定的，按照約定?！备鶕?jù)此項規(guī)定，若保證合同中無有關債權人應將債權轉讓通知保證人的特別約定，則適用無須通知擔保人原則，即債權人只需將債權讓與通知主債務人，即對保證人發(fā)生法律效力。這不同于主合同的變更而對保證人適用書面通知有效原則。對資產管理公司涉訟案件中的擔保人以上述理由要求免除擔保責任的，法院可按照《擔保法》規(guī)定的原則，對擔保人的這一抗辯不予支持。
2、最高額抵押中的單個具體債權轉讓，抵押權能否隨之轉讓
在國務院國辦發(fā)（1996）66號文件規(guī)定的資產管理公司收購國有商業(yè)銀行不良貸款債權中，許多貸款設置最高額抵押擔保，而《擔保法》第61條規(guī)定：“最高額抵押的主合同債權不得轉讓”。因此，按照該條規(guī)定資產管理公司接收的許多債權項下的最高額抵押合同將無效，抵押人將因此而免責，這使原本就回收困難的貸款債權將失去最后的保障。毋庸置疑，這種以抵押權限制債權人的轉讓權利，具有不合理性。最高額抵押權對于主債權并沒有嚴格的從屬性，一般認為如果抵押權所擔保的主合同債權額已經確定，這時發(fā)生主債權轉移的，抵押權可隨之轉移，而如果被擔保的債權額沒有確定，這時發(fā)生其中被擔保的單個具體債權轉移的，抵押權并不必然隨主合同債權的移轉而移轉。這樣一來，資產管理公司根據(jù)受讓的最高額抵押擔保下的具體單個債權提起的訴訟，就無法提出實現(xiàn)抵押權的訴請。目前，理論界有人就此問題進行了深入的研究和大膽的探索1，認為結合《擔保法》第59條，61條的規(guī)定僅指最高額抵押擔保的“一定期間”尚未結束時的主合同債權不得轉讓，“一定期間”之后的主合同債權與一般抵押債權并無不同，完全可以轉讓。為此，筆者認為，從民商法平等保護債權人和債務人的角度看，這種觀點應該是正確的。首先，對于最高額抵押擔保的“一定期間”已過的主合同債權，由于主合同債權已經確定，最高額抵押已轉化為普通抵押，此抵押權亦轉化為普通抵押權，因而主合同債權完全可以轉讓，沒有理由對此加以禁止；其次，如果禁止轉讓最高額抵押擔保的“一定期間”已過的主合同債權，不僅不利于銀行將不良貸款剝離至資產管理公司，也不利于資產管理公司對不良貸款的保全和處置。
三、管轄和訴訟時效問題
1、債權轉讓以后發(fā)生的訴訟能否依舊適用合同履行地原則進行管轄
在資產管理公司涉訟的借款案件中，案件性質由原來特定主體之間的借貸關系，轉變?yōu)槠胀ㄖ黧w之間的債權債務關系，因此，原先適用借貸糾紛案件管轄地的確定原則即合同履行地原則（由貸款經辦行所在地法院管轄），就面臨適用上的問題。這是因為，資產管理公司收購的銀行貸款涉及到全國各地的銀行，從省市到區(qū)縣，如果仍按照上述原則，資產管理公司勢必四處出擊，到全國各地的法院去起訴，這是根本不可能做到，即便能夠做到也必將大大增加國家處置不良資產的成本。因此，從訴訟的“兩便原則”和程序效率原則考慮，筆者認為應對資產管理公司涉訟案件進行集中審理，指定由一些債務比較集中的大、中城市的中級法院管轄。
2、債權轉讓后發(fā)生的訴訟能否不受訴訟時效的限制
在資產管理公司收購不良資產的實踐中，有人基于“資產管理公司管理全國各地數(shù)以萬億計的資產”，故建議“金融資產管理公司接收的不良資產，不受訴訟時效的限制，在該筆貸款處理完畢之前訴訟時效始終延續(xù)有效”。對此觀點，筆者不敢茍同。首先，訴訟時效是一種實體權利的喪失要件，對任何一種法律關系都是平等的，不能因法律關系的性質而有所變化；其次，訴訟時效的喪失是因為債權人怠于管理和未及時主張債權所致，因此，時效制度對于維護正常的社會秩序和法律秩序以及對保護債務人的合法權益具有十分重要的意義；再者，訴訟時效制度還有很多諸如中斷、中止等維護債權人權益的制度，資產管理公司完全可以充分利用這些制度，及時、有效地向債務人發(fā)出催討或者確認書，一經確認或者通知即可重新計算訴訟時效。因此，沒有必要也不可能因為要維護資產管理公司的局部利益而損害國家法律的統(tǒng)一性和嚴肅性。
在日常工作中，我們經?？梢月牭交蛘呖吹揭恍╆P于避免國有企業(yè)資產流失的報道，而對國家行政事業(yè)單位資產的現(xiàn)狀卻很少有人問津。但一些行政事業(yè)單位固定資產賬實不符，固定資產管理混亂，造成家底不清，導致大量的國有資產流失的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。其具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、各級領導重視不夠。許多單位的領導剛上任后都曾想把自己的家底清理一下，可隨著其他工作的繁忙和時間的推移，原來的想法和信心也被淡化和削弱，清理工作也就不了了之。
2、財務人員素質不高，加之調換頻繁，不能正確履行會計職能。如有的單位已調換好幾任財會人員，然而卻未按會計法的要求辦理交接手續(xù)，甚至賬簿和憑證仍保存在原財務人員手中。
3、有些代政府執(zhí)行收費的單位，常出現(xiàn)繳費單位用實物抵頂繳費的情況，而收費單位未及時登記入賬或變現(xiàn)，使這部分固定資產在賬外游離。如有些收費單位使用中的一些小汽車等就是這種情況，甚至“車隨人走”的現(xiàn)象也時有發(fā)生。
4、對已不能使用而變賣或報廢的固定資產不及時進行賬務處理，形成賬實不符。
這些問題產生的后果就是使國有資產失去財政監(jiān)督，造成流失，還會給滋生腐敗提供了溫床，針對上述問題，我們建議：
1、審計部門在對領導干部任期經濟責任進行審計時，應將固定資產管理使用情況作為衡量領導干部任期內經濟責任的一個重要方面，以提高他們的財經法制觀念和對國有資產管理的重視程序，避免“人離賬飄”、“新官不理舊賬”的現(xiàn)象發(fā)生。
2、提高財務人員的業(yè)務素質，增強財務人員的責任感，使會計法和相關行政事業(yè)單位的財務法規(guī)真正落到實處，對違反者追究其相應的責任。
3、國有資產管理部門應加強對行政事業(yè)單位國有資產的管理工作，組織檢查和清理工作，對行政事業(yè)單位的國有資產做到胸中有數(shù)，并定期檢查國有資產的管理和使用情況。
一、關于“國家所有”與“政府履行出資人職責”的關系
相比十五屆四中全會提出的“國家所有,分級管理”,十六大提出“在堅持國家所有的前提下,中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”,顯然是前進了一步。最明顯的進步在于政府職責由“管理”變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責”。
中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,的確存在一個明確政府(特別是地方政府)行使產權的邊界問題。政府作為出資人代表,產權(占有權、使用權、收益權、處置權)中哪些權利有,哪些權利沒有?如果地方政府履行出資人職責,把國有企業(yè)賣掉,資本利得歸誰?資本損失怎樣處理?由地方政府履行出資人職責,中央政府是不是就完全不管了?這些都是不能含糊的問題。
二、出資人職責是什么
明確政府行使產權的邊界,實際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責。十六大提出:中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統(tǒng)一,管資產和管人、管事相結合。這些說法,基本上勾勒出了一個人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。
首先是“享有所有者權益”。所有者權益,是一個物權或財產權的概念,法理上所界定的產權包括收益權、占有權、使用權、處置權。出資人代表行使后三項權利,歧義不大,關鍵是收益權。政府作為出資人代表所享有的收益權不同于自然人所享有的收益權。
其次是“權利、義務和責任相統(tǒng)一”。前面已經對出資人代表享有的權利進行了分析。政府作為出資人代表,所承擔的義務與責任也應當進一步明確。作為自然人產權主體,與獲得財產利得這種權利相對應,承擔資本虧蝕是一項義務。出資人代表則不同。如果國有資本發(fā)生虧蝕,出資人代表要承擔的不是經濟賠償(也賠不起),其義務更多地表現(xiàn)為責任——法律責任或者是政治責任。這也是十六大報告中強調“責任”這個概念的原因。
第三是“管資產和管人、管事相結合”。在國務院機構改革方案說明里,對國有資產監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)的“三管”職責做了界定:通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監(jiān)管,可以認為是管資產;代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會,通過法定程序對企業(yè)負責人進行任免、考核并根據(jù)其經營業(yè)績進行獎懲,可以認為是“管人”;指導推進國有企業(yè)改革和重組,擬訂國有資產管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度,依法對地方國有資產管理進行指導和監(jiān)督,承辦國務院交辦的其他事項,可以認為是“管事”。
對比《公司法》中關于股東代表(也就是所有者代表或出資人代表)職責的規(guī)定,我們發(fā)現(xiàn)兩者還有不小的差異。首先,在《公司法》中,沒有“管資產”一說,只對按資本管理原則行使所有權有明確規(guī)定。其次,“管人”一般是指任免公司董事、監(jiān)事,而不包括任免總經理(那是董事會的事),比較而言,機構改革方案說明中“企業(yè)負責人”的概念過于含糊。再次,“管事”主要指對企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權或資本交易方案及重大決議事項(如重大投資和債務)有股東表決權,這與國資委管的“事”有很大不同。
對比機構改革方案說明中的前言后語,我們也可以看出機構改革方案說明開宗明義地指出了國資委成立的指導思想:貫徹落實黨的十六大的要求,推動國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整。可見,國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整,應當是國資委該管的最重要的“事”。
參考國資委成立的指導思想和初衷,參照《公司法》的有關規(guī)定,我們認為國資委的職責應當是:制定國有資本營運戰(zhàn)略(包括制定戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略實施方案);按照國有資本營運戰(zhàn)略調整國有資本的布局和結構;編制國有資本經營預算和報送國有資本經營決算;選派和更換國有資本營運主體(包括國有資產經營公司和大型企業(yè)集團)的董事、監(jiān)事;考核國有資本營運主體的營運業(yè)績;決定國有資本營運主體的設立、分立、合并、變更等重大事項。
三、管資產、管資本還是管企業(yè)
現(xiàn)階段,國有資產、國有企業(yè)的提法,主要是受到行政管理體制的影響。國務院機構改革方案說明中指出:國資委的監(jiān)管范圍,確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產。地方所屬企業(yè)的國有資產,由改革后設立的省、市(地)兩級地方政府國有資產管理機構負責監(jiān)管。其他國有資產,依照相關的法律法規(guī)進行管理。這種說法頗有值得商討之處:其一,隨著股權多元化,原來意義上的國有企業(yè)會有私人資本、外資注入。此時,所謂中央和地方所屬企業(yè)中,哪些資產是國有資產?哪些資產是非國有資產?國有資產的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二,隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來越多,國有企業(yè)的提法不再恰當。即使是國有控股的企業(yè),也不能叫做國有企業(yè)。這類企業(yè)叫做國有資本參與企業(yè)為好。其三,“其他國有資產”包括什么資產?按照十六大報告的解釋,其他國有資產應當包括基礎設施和重要自然資源。但是這些資產也具有資本化的特征,能夠帶來資本收益。國資委對其管到清產核資,還是管到資本經營?不明確國有資本的概念,職責難以到位。
因此,在審視國有資本管理體制的未來走向時,應當重視國有資本的概念,而逐步淡化國有資產、國有企業(yè)的概念。
四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次
從滬深模式及其他一些地方的實踐來看,國有資本管理體制采取了建立國有資本管理委員會——資產經營公司——國有資本參與企業(yè)的三層次模式,以解決直接進行產權管理、國有企業(yè)過多、管理幅度過大的問題。仔細分析,這種模式還有更深層次的優(yōu)點:這三個層次當中,第一層次是一個政府機構,行使出資人代表職責。在這一層次里,主要解決的問題是明晰出資人代表形象,將國家的所有權職能與其他職能(主要是社會管理職能
)相分離,即所謂的“政資分離”;第二層次在《公司法》中被稱作“國家授權的投資機構”,其實質是一個資本營運公司。這一機構的目標主要是實現(xiàn)國有資本保值增值和完成國家財務戰(zhàn)略的具體任務。在這一層次里,主要解決的問題是分離所有權和經營權,專注于資本經營;第三層次是國有資本參與企業(yè),主要從事實體經營。在這一層次里,所謂的國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒有什么本質區(qū)別。國有資本可以參與其中,也可以隨時撤出。控股、參股或者出讓股權,都不會改變企業(yè)的實體經營。
三個層次中,第二、三層次除了要實現(xiàn)國家財務的一些戰(zhàn)略目標外,本質上與其他的投資公司、企業(yè)無異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國有資本管理體制的委托鏈條中,必須建立一種激勵和約束的均衡機制,其核心在于第一層次上從政治責、權、利向經濟責、權、利的順利轉化。政府受托管理國有資本是通過政治程序完成的,其有效性取決于政治體制的完善程度。政府在管理國有資產的過程中承擔的是政治責任,行使的是政治權力,享有的是政治利益。這是政府責、權、利的基本特征。但是從第二層次開始,財務主體主要承擔經濟責任——實現(xiàn)國有資本保值增值和促進國民經濟健康發(fā)展,享有經濟利益——完成受托責任所獲得的物質和精神滿足,行使經濟權利——國有資本營運的決策權。因此,國資委和國有資本營運公司自身的責、權、利是均衡的。但是,在國資委內部必須實現(xiàn)政治責、權、利向經濟責、權、利的轉化,這種轉化成功了,就能夠建立均衡的國有資本營運的激勵和約束機制,國有資本委托就可以順暢運作,國有資本出資人也就真正到了“位”。
五、“內部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結合問題
國資委除了管理職能,還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢?國務院機構改革方案說明中提到三條:代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會;通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監(jiān)管;依法對地方國有資產管理進行指導和監(jiān)督。前兩者是產權監(jiān)督,后者是行政監(jiān)督。顯然,這些都是國有資產管理體制內部的監(jiān)督。
國資委作為受托者,接受國務院的授權,自身也要受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者?我們認為,這一監(jiān)督主體必須來自國資委外部,而且應當是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監(jiān)督權是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督,包括制定《國有資本管理法》、審議和表決國資委編制的國有資本管理預算和決算、任免國資委主任等具體監(jiān)督形式。通過人大監(jiān)督,國有資本監(jiān)督層次進一步豐富,體制進一步完善,有利于監(jiān)督、決策、執(zhí)行三種職能的科學分立。通過以上分析我們也不難發(fā)現(xiàn),國有資產管理體制改革不可能一步到位,必須將其放到我國經濟轉型的大背景下考慮。國有資產管理體制改革的成功,有賴于市場經濟體制、政治體制、法律環(huán)境的不斷完善。
（一）現(xiàn)行國有資產管理體制的主要弊端
1.企業(yè)國有資產籠統(tǒng)為國家所有，國務院代表行使所有權，但是在中央和地方、政府部門與部門之間產權責任不清，缺乏責任約束，國有資產實質處于無人負責狀態(tài)。
2.許多政府部門既承擔公共管理職能，又承擔部分國家所有權職能，政企（資）職責不分。這使政府部門很難給自己準確定位，既妨礙了政府正常行使公共權力，又將國有企業(yè)作為行使公共職能的工具，讓企業(yè)承擔社會職能，造成政企職責錯位。
3.政府部門在企業(yè)之外以行政方式多頭干預；不是經營國有資本，而是管理國有企業(yè)。這種所有權與經營權混為一談的管理，造成了兩個結果：一是行政干預的“越位”，抑制了企業(yè)市場活力，致使國有資產運作低效率；二是企業(yè)內所有者“缺位”，弱化了產權約束，所有者權益往往被侵蝕。
（二）改革國有資產管理體制應主要解決4個問題
1.落實國有資本的管理、監(jiān)督和經營責任。國家由管企業(yè)轉向管資本。建立責權明晰的國家所有權委托體制，形成對每一部分經營性國有資產可追溯產權責任的體制和機制。
2.國有經濟布局和企業(yè)結構要進行有進有退的調整。政府從直接管理龐大的國有企業(yè)群，轉變?yōu)榭毓芍匾髽I(yè)和持有股份。國有資本由覆蓋各行業(yè)、各領域，向國家必須控制的行業(yè)領域集中，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
3.政府設出資人機構，與公共管理職能部門分開，受政府委托集中統(tǒng)一行使國家所有權。行使公共權力的部門不再承擔出資人職能，形成政企（資）分開的體制基礎。
4.實行國家所有權與企業(yè)經營權分離。出資人機構受國家委托擁有股權，依《公司法》以股東方式行使出資人權利、履行出資人職責；企業(yè)擁有法人財產權，在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。出資人機構不越權干預。
概括地講，改革國有資產管理體制的任務，是使國家由管企業(yè)逐步轉向運營資本；政府設立出資人機構，集中統(tǒng)一地行使所有權，實現(xiàn)政企（資）分開，所有權與經營權分離；出資人機構對投資和擁有股份的企業(yè)擁有股權，按《公司法》以股東的方式行使權利、承擔責任；包括國家投資和擁有股份的企業(yè)在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的法人實體和市場主體；出資人機構以實現(xiàn)政府政策目標和國有資本保值增值對國家承擔責任。
（三）建立適應市場經濟的國有資產管理體制
國有資產管理是涉及國有制實現(xiàn)形式，國有資產的管理、運營、監(jiān)督和公司治理等多方面相互關聯(lián)又相互制約的體制和機制。改革國有資產管理體制，絕不是各級政府設立一個專門機構就可以解決的問題。國有資產管理主要涉及4個方面：
1.國有資產的公共管理。如國有資產的立法，國有產權的界定、會計制度、統(tǒng)計、稽核、評估，國有資本經營預算的確定和對國有資本運營的監(jiān)督等。這屬于國有資產的公共管理職能，應由公共管理部門管理，形成全國上下的管理系統(tǒng)。
2.國家所有權的委托。在政企分離、所有權與經營權分離情況下，“國家”行使所有權必須經過一系列的委托。按目前的管理體制，委托的鏈條是國家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責；中央和地方政府設立專司國有資產管理的部門——出資人機構；出資人機構控股重要企業(yè)，對部分大型企業(yè)和企業(yè)集團進行“授權經營”。在這一體系中，核心的問題是委托的有效性。
3.國有企業(yè)的公司制改制和公司治理。政企分開、所有權經營權分離的企業(yè)制度基礎是公司制度。因此，國有企業(yè)必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結構。在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預“管”企業(yè)，轉變?yōu)槲谐鲑Y人機構以股東方式“履行出資人職責”；包括國家出資人在內的所有者通過股東會或產權交易市場保持對企業(yè)的最終控制權；企業(yè)擁有法人財產權，自主經營，成為獨立的法人實體。以此實現(xiàn)在所有權與經營權分離情況下保障國家所有者權益。
4.對國有資本運營的監(jiān)督。政府授權有關部門如財政部、審計署，對出資人機構進行審計監(jiān)督；出資人機構對授權經營的機構進行審計監(jiān)督。
（四）關于國有出資人機構
在要建立的國有資產管理體制中，缺位的是“代表國家履行出資人職責”的機構。按十六大要求設立國有資產管理機構，是建立國有資產管理體制的一個關鍵環(huán)節(jié)。
中央政府和省、市（地）政府分別設立的國有資產管理機構是受同級政府委托，代表國家履行出資人職責的專職機構——出資人機構。這個機構的設立解決了3個問題：一是這個機構明確的定位是“履行出資人職責”，并不是“管理國有企業(yè)”的職責。這就有利于從管企業(yè)向管資本轉變，實現(xiàn)所有權與經營權分離。二是政府行使國家所有權的部門與行使公共權力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標。這就從組織上實現(xiàn)了政資分開，體制上實現(xiàn)了政企分開。三是出資人機構“管資產與管人、管事相結合”。對政府而言，出資人機構集中、統(tǒng)一地行使所有權，形成責權明晰的可追溯產權責任的主體；對企業(yè)而言，這就構造了排他性地行使國家所有權的“老板”。
出資人機構對受托運營國有資本，擁有占有、使用、處分、收益的權利；以產權為紐帶，承擔投資企業(yè)的改革和重組、優(yōu)化國有資本布局和壟斷性企業(yè)的改革重組責任。出資人機構對同級政府負責：實現(xiàn)政府政策目標，承擔國有資產保值增值責任，接受政府的審計監(jiān)督。
因此，出資人機構不是原政府各部門管理國有企業(yè)的機構、職能和管理手段的簡單合并。由對企業(yè)的行政管理轉為履行出資人職責，出資人機構的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉變。
國有出資人職責概括地講主要有：
1.通過編制和執(zhí)行國有資本經營預算，對國有資本做有進有退的調整，保證重要國有及國有控股企業(yè)在某些重要行業(yè)關鍵領域的控制地位，提高國有資本投資回報。
2.推進投資的企業(yè)進行公司制改制，通過積極參與公司治理保障國有資本的權益。
3.會同財政部 門制定財務會計制度，以資產收益和現(xiàn)金收入處理顯形負債（不良債務）和隱性負債（對職工社會保障的歷史欠帳）。
4.監(jiān)督國有及國有控股企業(yè)財務報告的真實性。匯總國有及國有控股企業(yè)資產負債表，編制和監(jiān)控監(jiān)管資產的資產負債總表，從總體上改善資產負債結構，保持國有資本的安全性。
5.國有資產監(jiān)管機構向本級政府報告監(jiān)管工作、監(jiān)管資產狀況和其他重大事項，必要時應向公眾披露。
6.國有資產監(jiān)管部門接受同級財政和審計部門的監(jiān)督。
（五）建立國有資產管理機構要與抓大放小、國有經濟有進有退的調整結合
改革國有資產管理體制，必須與繼續(xù)調整國有經濟的布局和結構放在一起考慮。國有資產管理最重要的是國有產權委托有效性的問題。目前尚存國有企業(yè)約18萬戶，由過去從中央到地方成百上千個政府部門分別管理，現(xiàn)在集中于約300個國有資產管理機構“履行出資人職責”，會出現(xiàn)一系列問題。如果一個機構涉足的企業(yè)過多，就鞭長莫及；如果層層委托，就沒有效率。提高委托有效性，就要優(yōu)化國有資本布局，堅持抓大放小的方針，專注關鍵的少數(shù)，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
（六）出資人機構如何行使所有權
為堅持政企分開、所有權與經營權分離的原則，出資人機構如何行使所有權是關鍵的技術細節(jié)。要害是必須從制度和機制上嚴格區(qū)分以股東方式“履行出資人職責”和依照行政隸屬關系“管企業(yè)”的本質性差異。
在這里我們必須注意兩種傾向：一是防止企業(yè)內所有者繼續(xù)缺位，所有者權益被侵蝕；二是防止出現(xiàn)“婆婆加老板”，把企業(yè)管死。
1.所有者到位又不越位。設立出資人機構，“管資產與管人、管事相結合”，集中統(tǒng)一行使所有權，這是為克服所有者缺位邁出的關鍵一步?！肮苜Y產與管人、管事相結合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府在企業(yè)之外進行的行政干預或行政審批式的管。出資人機構要“管”的內容是履行出資人職責該“管”的內容，“管”的方式是出資人履行股東權利的方式。
所有權到位，就是出資人機構為行使所有權該管的人和事要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權益必須要做到的。
所有權不越位，就是出資人機構只當“老板”不當“婆婆”。只行使股東權利，決不干預企業(yè)的經營權、管理權。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必須的。
2.建立明晰的公司分權制衡機制。公司權利分為所有權、經營權、管理權和監(jiān)督權。我國《公司法》對4項職權各有明確界定，并分別由股東會、董事會、經理和監(jiān)事會行使。這是建立有法律保障的分權—制衡關系，形成有效的公司治理結構的基礎。
所有權：出資人行使所有權，就是保持對公司的最終控制地位。這是維護所有者權益所必須的。出資人的所有權體現(xiàn)為《公司法》賦予股東會的權利。
經營權：股東會選聘董事，組成公司經營決策機構——董事會。依《公司法》董事會擁有公司的經營權。
管理權：董事會選聘經理作為公司的經營管理者，董事會對公司重要事項做出決策后，交由經理主持公司的日常經營管理。經理依《公司法》享有經營管理權。
監(jiān)督權：監(jiān)事會代表股東對公司進行監(jiān)督，《公司法》賦予監(jiān)事會監(jiān)督權。
在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權、管理權，也要防止經營權、管理權架空所有權，排斥監(jiān)督權。只有公司的所有者、經營者、管理者、監(jiān)督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，既保障所有者的最終控制權，又使企業(yè)富有活力。
（七）國有企業(yè)有兩種類型，國有資產管理有兩種形態(tài)
在進行國有資產管理時，可以把國有企業(yè)分作兩類，一類是在某些特殊行業(yè)承擔或部分承擔公共責任的特殊企業(yè)，要保持“國有經濟控制國民經濟命脈”；另一類是競爭性企業(yè)，以贏利為目標，實現(xiàn)資產保值增值。為此，出資人機構管理和運營國有資本要承擔兩方面責任：一是在支撐國民經濟增長、保障國家安全方面實現(xiàn)政策目標；二是提高國有資本運作效率，實現(xiàn)保值增值。與此相對應，國有資產管理應當有兩種形態(tài)。
1.對特殊公司的監(jiān)控。極少數(shù)關系經濟命脈、國家安全、提供重要公共產品和服務以及天然壟斷行業(yè)的重要企業(yè)，如電網、電訊、軍工、石油和大型基礎設施等領域的重要企業(yè)屬特殊公司，它們是政府進行公共管理、實現(xiàn)公共目標的重要資源。政府投資的目的不僅是資產的增值，更重要的是承擔公共責任，保持國家的控制力。這類企業(yè)數(shù)量有限，但關系重大。為貫徹政府意圖，對這類企業(yè)出資人機構應直接持股、控股或獨資經營，國有資本不能輕易撤出，保持對這類企業(yè)的控制力，即進行企業(yè)形態(tài)的監(jiān)控。
2.對普通公司的運營。在一般競爭性行業(yè)，出資人機構并不依戀特定的企業(yè)，而是以投資回報最大化和國有資本的保值增值為目標，不斷優(yōu)化資本布局，進行有進有退的調整。由“管企業(yè)”，逐步轉換為“運營資本”。顯然，國家投資和擁有股份的企業(yè)大多數(shù)屬于這一類。
劃分兩類形態(tài)管理，是為了使各自有明確的目標，可以使用相應的管理手段和評價體系，便于準確地考核，提高監(jiān)管效率。
（八）出資人機構對特殊公司和授權經營機構的監(jiān)管
特殊公司和授權經營機構都類屬于國有獨資公司，應按《公司法》設立董事會、經理、監(jiān)事會，但不設股東會。盡管對它們的監(jiān)管有某些特殊性，但決不能離開公司治理框架，退回到政企不分、所有權經營權不分的老路。
出資人機構承擔監(jiān)管責任，可以通過4個渠道進行。
1.擬定或批準獨資公司、授權經營機構的章程，決定它們的設立、分立、合并、清算等事宜。
2.選擇經營者——董事會成員，并決定其薪酬。
3.簽定業(yè)績合同。這是出資人機構對國有獨資公司和授權經營機構業(yè)務監(jiān)管的重要手段。就政府意志、企業(yè)目標、年度預算、利潤分配、投資計劃等事項出資人機構與獨資公司和授權經營機構簽定1年或幾年的業(yè)績合同，形成硬約束。
在合同范圍內公司自主經營，出資人機構不再干預；合同雙方有超出業(yè)績合同的重要事項，應協(xié)議修改合同。
4.出資人機構派出監(jiān)事會，以業(yè)績合同為準進行審計監(jiān)督和業(yè)績評估。監(jiān)督結果報出資人機構，決定經營者的獎懲、去留。
（九）建立國有資產管理體制的難點
建立符合市場經濟的國有資產管理體制是重大的體制創(chuàng)新，涉及 多方利害關系的調整，我們必須克服許多困難才能實現(xiàn)初衷。主要的難點是：
1.面對龐大的國有企業(yè)群，鞭長莫及，即便中央和地市三級政府分別管理，將約18萬戶企業(yè)的國有股權分散給各個國有資產管理機構，每個機構也要面對500～1000戶企業(yè)。這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。黨的十六大把“調整國有經濟布局和結構”與“改革國有資產管理體制”統(tǒng)籌考慮是十分重要的。但“抓大放小”，減少國有資本覆蓋企業(yè)的數(shù)量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基礎。新的國有資產管理體制是建立在所有權與經營權分離基礎上的資產管理。因此，保障國家所有者權益的基礎是有效的公司治理。但是中國缺乏公司治理文化。目前的情況是，一方面國家所有權委托關系不清，激勵不足，約束軟化，內部人控制帶有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股獨大普遍存在，大股東行為不端正、小股東無能為力。因此實際上存在著一股人為扭曲公司治理的力量。這一情況如果不能改變，國有資產管理體制改革難以成功。
3.新設立的出資人機構如何正確行使所有權。市場經濟中，在所有權經營權分離條件下，股東可以通過兩種方式行使權利，即在股東會上行使表決權——“用手投票”，和在產權交易市場的股權交易——“用腳投票”。目前，出資人機構“用腳投票”的條件并不完全具備。在用腳投票不成、用手投票又難以解決問題的情況下，行政干預再度出現(xiàn)的可能性極大。況且以行政干預的方式“管企業(yè)”大家太熟悉了，以股東方式行使所有權又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有極大的難度的。
4.缺乏懂得和熟悉資本監(jiān)管的人才。出資人機構的功能和性質實際上相當于國家控股公司或國家資產管理公司。出資人機構成功的運作，需要有高水平的資本運營、企業(yè)評價、財務監(jiān)管等專業(yè)人員；為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱職的監(jiān)管人員。這些稀缺的人力資源的來源、選聘方式等都是沒有解決的問題。
（十）國有資產管理體制改革的風險
國有資產管理體制改革牽動全局，推進改革必須注意防范風險。
1.政府機構不再干預后，如果國家所有權繼續(xù)不到位，這就為企業(yè)內部人控制留出了更大的空間，資產和效益的流失在所難免。
2.在實行“管資產與管人、管事相結合”的情況下，如果出資人機構不轉變?yōu)椤肮苜Y本”，而繼續(xù)沿襲隸屬關系式的行政干預，成為“老板加婆婆”，那么就會把企業(yè)管死，退回到改革原點。
3.在新的管理體制下，中央政府和地方政府分別履行出資人職責，享有權利，承擔責任。在明確了產權責任后，如果地方政府為了保護所監(jiān)管企業(yè)的利益而強化區(qū)域分割、市場保護，就會為全國統(tǒng)一市場的形成進一步設置障礙。
4.國有資產管理機構如何行使產權責任。如果出資人機構的權力掌握不當或缺乏監(jiān)督，比如出現(xiàn)爭先“一賣了之”，或對經營者半賣半送等情況，很快就會把可能用于解決或部分解決對職工歷史欠帳和銀行不良債務的資源耗盡，那么就會進一步增加財政、特別是中央財政負擔，增加財政風險。
5.避免新形勢下的政企不分。在政府部門不直接干預企業(yè)后，國資管理機構不能成為黨委、政府、政府部門對企業(yè)行使公共管理職能的二傳手。不能把政府必須承擔的某些公共職能、過去政府管企業(yè)的某些做法通過國資管理機構這個“漏斗”灌到企業(yè)，形成新的政企錯位，使出資人機構和企業(yè)的目標變得模糊不清。
國有資產管理體制是一項牽動全局又十分復雜的改革，認真弄清改革的目標，所要建立的體制和機制，先立法、后行動，是改革取得成功所必需的。
迄今，有效的國有資產管理體制尚未得以確立起來。這是一個關系著國有資產運行效率的重要問題。因此，構建新型國有資產管理體制已經被提上議程。（注：在中國共產黨第十六次全國代表大會的文件中已經明確提出。）構建新型國有資產管理體制當然涉及諸多問題，本文囿于篇幅所限，擬對諸如國有資產終極所有者定位，在國家政體層次上從本源解決“政企分開”，國有資產管理體制的層級框架，國有資產的“人格化”機制等問題作一探討。
國有資產管理機構應設置于全國人民代表大會
國有資產管理機構設置于各級政府（注：如國務院與各級地方政府。）抑或設置于各級人大，這既是一個實踐問題，同時也是一個理論問題。它涉及諸如公有財產的終極所有者與代表者、在國家政體層次上的“政企分開”、國有資產的集中化管理等。我認為國有資產管理機構應設置于全國人民代表大會，而不應設置于各級政府。
社會主義的經濟本質即為財產的公有制，公有制可以進一步表達為財產的社會所有制。所謂財產的社會所有制，即社會主義社會的財產歸根結底是為全體人民所有。但是，全體人民并不能對社會財產直接行使生產職能，因而必須有一種形式能實現(xiàn)將社會財產委托給一定的社會生產組織來對其行使生產職能。但由于全體人民無法實現(xiàn)對社會財產的直接占有，因此全體人民也相應地沒有一種形式可以將社會財產直接委托給一定的社會生產組織。這種推定無非又給出如下結論：全體人民并不能成為社會財產的初始委托人，不具備行使初始委托人各項權利的能力。社會所有制既然不能以全體人民直接占有社會財產的形式來實現(xiàn)，那么總要給出一種替代形式來實現(xiàn)社會所有制。于是社會所有制現(xiàn)實地采取了這樣一種形式，即由社會主義國家代表全體人民來實現(xiàn)對社會財產的占有，這就是所謂國家所有制，即社會所有制（或公有制）是以社會主義的國家所有制來實現(xiàn)的，而為全體人民所有的財產也轉型為國有資產了。基于此，公有制財產的現(xiàn)實“初始委托人”將由國家來充當。
對于充當國有資產初始委托人的機構我們可以給出更進一步的規(guī)定：僅作為單純所有者的身份出現(xiàn)，其目標集中于促使國有資產的保值增值，因此，這一機構的目標不應是多元的；不能以強制性的行政手段干預生產組織的目標和行為；這種所有者機構不應是分散的、多層級的。全國人民代表大會應該成為執(zhí)行國有資產所有者職能的機構，全國人民代表大會這一組織形式本身便決定了它對全體人民意志、利益的代表者。我們可以將全國人民代表大會擬定為這樣一種機制：假設全體人民是社會財產的股東的話，那么人民代表便是股東代表，全國人民代表大會便是股東代表大會。因此它可以成為代表全體人民對國有資產行使重大決策的最高權力機構。一定的政治權力與法律權威是經濟關系的反映。全國人民代表大會作為國家的最高權力機構和立法機構，在具備了國有資產所有者身份的基礎上，其最高權力和立法權威才能得以真正確立。國有制的內在屬性決定了人大可以設置國有資產管理機構。在社會主義公有制的經濟制度中，當沒有更為理想的財產占有方式來實現(xiàn)公有制時，國有制可以被視為社會主義公有制的一種必然屬性。由于國有制經濟在社會主義經濟制度中有其客觀必然性，而全國人民代表大會又是對國有資產行使重大決策的最高權力機構，可以在它之中設立一個獨立的國有資產管理部門。
全國人民代表大會有別于行使社會管理職能的政府部門（后者一方面具有多重的目標最大化，另一方面具有強烈的行政化傾向，且這一傾向多是通過強制性方式實現(xiàn)的），因此在它之中設立的獨立的國有資產管理部門，能以單純的所有者代表身份出現(xiàn)，以國有資產的收益最大化為其一元化目標，并且可以避免采用政府部門的強制性的行政化手段來實現(xiàn)這一目標。
全國人民代表大會履行國有資產所有者職能，不會導致國有資產事實上的部門、行業(yè)所有制。
我們再來假設由政府部門履行國有資產所有者的職能，將會形成如下狀態(tài)：
政府的社會管理職能使其行為目標呈多元化，因而一方面難于約束單純的所有者目標，另一方面還可能以社會管理目標淡化甚至取代所有者目標。政府的強制性的行政化傾向使其難于避免對生產組織的行政化干預。而這種干預是典型的國家與國有企業(yè)行政制度框架的伴生物。如繼續(xù)由政府部門履行國有資產所有者職能，無疑意味著是對既有的國家與國有企業(yè)行政制度框架的“體制復歸”。政府作為一種系統(tǒng)，在實際運行中，又分解為諸多的層級式、網絡式子系統(tǒng)，如各級政府，各行業(yè)、部門行政主管機構，因此，政府部門履行國有資產所有者職能易于使國有制變形為事實上的各級政府、各行業(yè)、部門所有制，這導致了國有制的低水平實現(xiàn)程度。由全國人民代表大會行使國有資產所有者職能，由全國人民代表大會中設立的國有資產管理委員會來具體地履行這一職能，并由其充當國有資產的“初始委托人”。
新型國有資產管理體制的框架設計
一、委托——關系的一般分析。對于新型國有資產管理體制框架的設計，我們有必要引入委托——理論作為分析工具。在委托——關系中，如果委托人的信息是完全的，如對人的行為、努力、目標、產出等都是易于觀察到的，則委托人自身的收益也是易于推斷和準確地獲得的。但當委托人的信息是非完備時，如他對人的上述內容是難于觀察到的話，那么委托人的收益也是難于推斷和極為不確定的。因此，所謂委托人——人理論所要解決的問題可能是：在委托——關系中，如何防范在委托人信息不完備時可能遭致的來自人的“損害”。由此，斯蒂格里茨對委托——關系給出了這樣一個定義式的敘述：委托人——人的文獻涉及一個人——委托人（比如說雇主）如何設計一個補償系統(tǒng)（一個契約）來驅動另一個人（他的人，比如說雇員）為委托人的利益行動。所謂委托人——人問題其核心在于如何設計一個系統(tǒng)以實現(xiàn)委托人對人的有效激勵與監(jiān)督。
委托系統(tǒng)如果表現(xiàn)為一個較多層級的話，可能會產生如下問題：根據(jù)現(xiàn)論，每一層級關系都會因人與委托人的效用函數(shù)不一致和擁有的信息不對稱而發(fā)生問題，因此這種多層所產生的成本是較高的。層級愈多，則初始委托人與最終人的雙向信息傳輸愈易被遲滯和發(fā)生失真，因而委托人的利益和目標愈易被扭曲甚至遭致?lián)p害。過多的層級意味著有一個較長的委托鏈，這無疑會形成一個多層級的監(jiān)督關系（在初始委托人，和最終人之間的每一層級，既是上一層級的人，又是下一層級的委托人，因此本身又處于這樣一種關系中：它既要接受上一層級的監(jiān)督，又要履行對下一層級的監(jiān)督職能，而這種監(jiān)督并不是不花費成本的），從而加大關系的監(jiān)督成本。過多的層級將會使初始委托人的監(jiān)督動力在自上而下的委托鏈中趨于弱化，最終可能使初始委托人的監(jiān)督失去意義。
委托——理論作為分析工具給我們的啟示是，新型國有資產管理體制框架不應是多層級的。
二、現(xiàn)行國有資產管理體制框架的弊端所在。在現(xiàn)行的國有資產管理體制框架中，為了解決“政企不分”的問題，若干省市采取了這樣一種做法，即將同一行業(yè)或部門的企業(yè)原上級主管部門改變?yōu)閲匈Y產投資公司，由其對所屬企業(yè)
實施價值化管理，委派該類型機構人員進入所屬企業(yè)。據(jù)說這種投資公司可以在政府與企業(yè)之間形成一個隔離帶，從而實現(xiàn)“政企分開”。我們很難對這種實踐持肯定意見，其理由為：一是由政府系統(tǒng)實施的一種行政性授權，仍未跳出政府的社會管理職能與國有資產所有者職能混淆的窠臼，尤其是在本源這一層次便再次奠定了“政企不分”的基礎。二是行政性授權是難于杜絕政府對國有企業(yè)的行政性干預的，原因在于，從現(xiàn)有的實證觀察，僅把國有企業(yè)的原有主管部門改變?yōu)閲匈Y產投資公司，這種公司既沒有改變原來的行政主管部門的身份，現(xiàn)在又被賦予了國有資產所有者代表的身份，即由原來的單一身份現(xiàn)在轉變?yōu)殡p重身份，越發(fā)強化了這種公司對國有企業(yè)的行政性干預。三是這種行政性的國有資產投資公司依然管轄原有的所屬企業(yè)，因此既有的行業(yè)或部門分割的格局并未改變，從而使行業(yè)或部門難于形成一個正常的“進入”與“退出”機制，阻礙了資源的社會化配置（而資產的價值化管理的一個優(yōu)越性便是通過資本的流動機制實現(xiàn)資源的社會化配置）。四是可能產生的最嚴重的問題是，它本應是國有資產所有者的代表機構，但在現(xiàn)實運行中，可能會成為國有資產流失的一個渠道。五是這種多層級的委托——關系將會導致我們在一般分析中所指出的諸多弊端。
這種行政授權式的將國有企業(yè)原有主管部門改變?yōu)閲匈Y產投資公司的做法，就其現(xiàn)有的行政框架而言較少觸動，因而初始變動（只能稱其為變動，而不能稱其為制度變遷或者制度創(chuàng)新）似乎成本較低，但這種較低的行政框架變動成本將不足以彌補國有資產可能的高昂收益損失。鑒于此，我們認為不宜以政府行政性授權、將行業(yè)或部門主管部門改變?yōu)閲匈Y產所有者代表機構的實踐作為新型國有資產管理體制框架確立的方向。
三、新型國有資產管理體制框架具體形式。我們給出的新型國有資產管理體制框架設計代替可以描述為：國有資產管理委員會代表國家將國有資產注入國有企業(yè)后，它對國有企業(yè)的監(jiān)督并不需要多層級式的委托——關系。其具體實現(xiàn)方式為：由國有資產管理委員會直接向國有企業(yè)派駐董事會成員，以初始委托人與最終人之間直接的委托——關系來實現(xiàn)國家對國有企業(yè)的監(jiān)督。由于這種形式減少了委托——層級，因而避免了多層級委托——關系的弊端，使國有資產的初始委托人易于觀察、監(jiān)督人行為；弱化了國有資產初始委托人與最終人之間的信息非均衡程度；杜絕了國有資產在若干中間委托——層級的“滴漏”；既加快了國有資產初始委托人與最終人之間的雙向信息傳遞，也降低了雙向信息的失真與扭曲度。設立于全國人民代表大會中的國有資產管理委員會是一個非行政性機構，它不會以強制性的行政手段干預國有企業(yè)的經營管理行為。
新型國有資產管理體制中資產“人格化”機制的確立
在構建新型國有資產管理體制中我們還應確立國有資產的“人格化”機制。這里應包括兩個層次的內容，其一為國有企業(yè)經營管理者的資產“人格化”；其二為國有資產的所有者“人格化”。
一、國有企業(yè)經營管理者的資產“人格化”
（一）國有企業(yè)經營管理者資產“人格化”涵義：其一，國有企業(yè)經營管理者由非職業(yè)化的、身份多元化的主體轉化為職業(yè)化的、身份單一化的經理階層。其二，國有企業(yè)經營管理者的經濟行為必須在相當大的程度上滿足國有資產增值最大化的要求。其三，“資產專用性”（注：此處使用“資產專用性”這一用語，意在說明經理階層的能力已經收斂于對企業(yè)的專門化經營管理，而其經營能力的專業(yè)化已對自身形成了強烈的監(jiān)督性和約束性。其理由在于：經理人員的專業(yè)化、職業(yè)化，隱含著某一經理人員并非可以隨意將自己的人力資本出去從事其他職業(yè)，因而經理人員的能力不是“通約”的。某一極具專業(yè)性的經理人員將自己的人力資本轉移去從事其他職業(yè)，恐怕將要耗費相當高昂的交易成本。由此，將促使經理人員對自己現(xiàn)實的“崗位”的珍視。因為，一旦自己被“擠出”現(xiàn)有的專業(yè)性較強的經理職位，他將很難進入其他企業(yè)領域。而他不能從事經理職業(yè)，便意味著他的人力資本的貶值。）機制對國有企業(yè)經營管理者的人力資本形成硬約束。
（二）國有企業(yè)經營管理者資產非“人格化”特征表現(xiàn)。在現(xiàn)行國有資產管理體制中，國有企業(yè)實行的經營管理者制度安排，卻很難滿足資產“人格化”的要求，也無經營管理者人力資本貶值之虞。首先，在國有企業(yè)的既有經營管理者制度安排中，由于其前提條件為企業(yè)只是隸屬于政府的一個行政式經濟單位，因此邏輯上決定了政府將企業(yè)經營管理者視為其行政框架中的“行政官員”，即在政府看來，企業(yè)經營管理者與行政官員是“通約”的，企業(yè)經營管理者的角色與行政官員的角色是可以互相“反串”的，政府可以直接派遣行政官員進入企業(yè)充當經營管理者，也可以直接任命企業(yè)的經營管理者為行政部門的行政官員，二者之間絲毫沒有“身份”障礙。這樣一種行政式的企業(yè)經營管理者安排制度，是無需專業(yè)化、職業(yè)化的經營管理者的。其次，這樣一種企業(yè)經營管理者的制度安排，決定了經營管理者會形成扭曲的“經濟人”行為。由于企業(yè)經營管理者職務是政府的行政生成機制的產物，因此，經營管理者的評價是由縱向行政部門做出的。只要經營管理者的偏好與縱向行政部門的偏好甚至與縱向行政部門某一行政官員的偏好一致，他就會獲致肯定性的評價，而個人的職務也可能會獲得擢升（習慣的做法是將一個企業(yè)經營管理者升遷為政府某一行政部門的官員，以此作為對經營管理者評價的“獎勵”）。在這種制度中，企業(yè)經營管理者并不是追求企業(yè)的目標最大化和出資者資本增值最大化，而是個人行政性職務升遷目標最大化。最后，這種制度安排還決定了企業(yè)經營管理者并不具有“資本專用性”原則，因此也決定了企業(yè)經營管理者并無“人力資本”風險，即個人的命運并不必然地與對企業(yè)的經營績效或者說與國有資產增值最大化形成相關。在現(xiàn)實中，甚至會發(fā)生企業(yè)經營管理者雖經營績效劣化但卻獲得行政職務升遷的反?，F(xiàn)象（或許在這種制度安排中應該被視為正常）。一個沒有人力資本風險的企業(yè)經營管理者，可能并不會“心無旁騖”地將全部心智用于如何優(yōu)化對企業(yè)的經營管理，多種“退路”使他并無“后顧之憂”。
（三）如何確立國有企業(yè)經營管理者資產“人格化”機制。在新型國有資產管理體制中，應該通過以下若干制度確立國有企業(yè)經營管理者的資產“人格化”機制：一是經理生成制度。國有企業(yè)應以市場生成的方式選擇經理人員，即直接通過市場聘任經理人員?？紤]到有些國有企業(yè)仍由國有資本控股，雖然由于股權使然，國有資產管理機構可以直接向企業(yè)委派經理人員，但這種委派絕不等同于既有制度安排中的企業(yè)經營管理者行政化生成的機制。國有資產管理機構國有企業(yè)經理人員的選擇，將不再以行政官員“身份”轉換的方式來進行，應以市場生成的方式遴選經理“候選人”，然后再行委派。二是經理運行制度。由國有資本控股的國有企業(yè)其經理人員雖然是國有資產管理機構直接委派的，但這種委派與既有的政府對鐵路企業(yè)經營管理者的委派制度是不同的，即所委派的經理人員是沒有行政化“退路”的，他既然具有“資本專用性”，他就必須承擔自己的人力資本風險。一旦經營企業(yè)績效劣化，他就可能被“擠出”經理階層，而不會獲得行政性的職務遷徙甚至行政性的職務升遷。國有企業(yè)經理人員的這種人力資本風險，將會適當?shù)乇３忠环N壓力，使他們“專心致志”于國有企業(yè)的經營管理優(yōu)化。三是經理評價制度。國有資產管理機構對國有企業(yè)經理階層的評價，應收斂于其是否實現(xiàn)了國有資本增值最大化的要求。如果國有企業(yè)的經理人員無法正常地滿足這一要求，那么國有資產管理機構應令其“退出”所在國有企業(yè)。
二、國有資產的所有者“人格化”
（一）所有者“人格化”涵義。即某一財產無論如何總能追溯到某一具體的自然人主體。由于對財產的關切度取決于主體與財產的關系，因而自然人主體會對自己的財產表現(xiàn)出最大化的關切度。
（二）國有資產所有者“人格化”的難點。在現(xiàn)實世界中，國有資產無法追溯到具體的自然人所有者主體，其理由為：眾所周知，國有資產其實是全體人民占有的社會財產，由于在現(xiàn)實中無法給出一種全體人民直接占有社會財產的形式，于是只能由國家代表全體人民來實現(xiàn)對社會財產的占有，而為全體人民所有的財產也就轉型為國有資產了。但隨之 產生的問題是，國有資產的所有權難于實現(xiàn)“人格化”。從所有者角度看，國家或者派生的國有資本管理機構都只能是抽象的或虛擬的自然人主體，對國有資產的關切也很難達到自然人的程度。這一問題確實是構建新型國有資產管理體制的難點之一。而這一問題不解決，國有資產管理機構就不可能對國有資產的運營實施真正有效的監(jiān)督、約束和激勵。
（三）新型國有資產管理體制中確立所有者“人格化”的目的。其一，確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”，在于使國有資產所有者真正到位，像自然人一樣履行對國有資產運行的監(jiān)督、約束和激勵。其二，確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”，在于使行使國有資產運行監(jiān)督、約束和激勵職能的人員，像自然人一樣對國有資本的損益享有利益和承擔風險。其三，確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”，在于使國有資產管理者對國有資本的運行內生性地產生監(jiān)督的積極性。國有資產所有者“人格化”的確立程度，在一定意義上是國有資產管理體制完善程度的標志之一。
（四）如何確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”。在構建新型國有資產管理體制中，我們擬采取以下途徑解決國有資產的所有者“人格化”問題。其思路是：采取擬自然人所有者的舉措，確立國有資本損益與從事國有資本監(jiān)督管理人員的經濟損益與人力資本損益直接相關的機制。
其具體做法是：模擬企業(yè)經營管理者職業(yè)化機制，確立國有資產管理者職業(yè)化機制，使國有資產管理機構的人員和進入國有企業(yè)的國有資產出資者代表成為職業(yè)化的國有資產管理者。國有資產管理者轉型為職業(yè)化后，即刻剝離其行政官員身份，使其不再是行政官員的身份轉移，堵塞國有資產管理者與行政渠道的聯(lián)系。建立職業(yè)化國有資產管理者的激勵和風險機制。國有資產管理職能成為一種專業(yè)化職業(yè)，“資本專用性”原則對職業(yè)化的國有資產管理者也是適用的。
以這一原則出發(fā)，我們應當設計一個合理的對職業(yè)化國有資產管理者的激勵和風險機制，以此提高他們對國有資產的關切度，優(yōu)化他們對國有資產的監(jiān)護行為。激勵機制的基本內容是：其一，給出符合職業(yè)化國有資產管理者身份的薪酬制度；其二，如果國有資產管理者的行為促使國有資產增值，其個人經濟收益相應地提高，提高的幅度要制度化、量化。風險機制的內容是一旦職業(yè)化的國有資產管理者對國有資產的監(jiān)護出現(xiàn)嚴重的“敗德行為”，或其監(jiān)護行為導致國有資產收益下降甚至負收益，“資本專用性”原則將使其遭致“人力資本”損失的風險，令其“退出”職業(yè)化國有資產管理者隊伍，并不給留出一個“行政通道”，即某一職業(yè)化國有資產管理者被“擠出”該隊伍后不能轉換身份成為行政官員。
職業(yè)化國有資產管理者培育制度：一是職業(yè)化的國有資產管理者需要具備相當程度的國有資產管理，企業(yè)經營管理，國有資產股權化、證券化，產權交易，證券交易，資本市場的收購、兼并等方面的專業(yè)素質；二是職業(yè)化國有資產管理者形成機制的市場化、“進入”與“退出”的流動化，應有國有資產管理者后備軍。專業(yè)化、規(guī)范化的國有資產管理者培育制度可以提供這些條件。
固定資產是資金的實物形態(tài)，是保證完成各項行政工作和事業(yè)計劃所必須的物質條件。通過幾年來的審計發(fā)現(xiàn)，長期以來由于行政、事業(yè)單位重錢輕物，對固定資產管理不嚴、核算不實、記賬不規(guī)則，造成固定資產狀況不清。筆者認為應引起有關部門的重視。
1、一些行政、事業(yè)單位固定資產賬、制不夠健全，無固定資產卡片賬、無固定資產明細賬，無固定資產驗收、登記等各項制度。一些單位賬面只反映固定資產總值，沒有記載明細資產的實物數(shù)量及其價值，由于固定資產實行原始計價一慣制的辦法，單位會計無法確認盤存資產數(shù)量的多和少及其價值的增和減，賬面資產總值失去了對實物的控制。
2、增減固定資產不能及時、正確地進行賬務處理。導致賬物脫節(jié)、資產存量不清。審計中發(fā)現(xiàn)一些單位購入、捐贈的資產應入賬未入賬，變買或報廢的資產應核銷未核銷。甚至還有一部分單位購買、建造的辦公樓已使用多年，一直未入賬或仍掛在“在建工程”賬戶中。
3、出租資產管理不規(guī)范。審計發(fā)現(xiàn)一些單位出租部分辦公用房，收入未全部進賬，直接抵頂了賬外的單位招待費、福利費支出，財會部門對本單位租憑收入的情況沒有任何記錄，會計監(jiān)督失控。并且有的單位一部分資產長期在帳外出租、出借，其收入極易形成“小金庫”，容易誘發(fā)腐敗行為，不利于對資產的監(jiān)管。
4、固定資產的盤點不及時，或報損過于輕率。部分單位領導只重視購置，忽視日常管理。對于固定資產的管理意識不強，長期不予盤點，以致于有部分固定資產已長期不存在，單位領導卻一無所知，或即使知道也不愿意加以處理，形成長期掛賬。再者有部分領導對固定資產處置存在隨意性，未按有關程序報批。在處理上也過于輕率，有部分可以追回的資產或是礙于情面、或是怕麻煩不予追回，大筆一揮加以報損，造成資產的嚴重流失。
5、私下交易，長期滯留賬外或被借用。審計中發(fā)現(xiàn)有部分單位由于種種原因，主動或被動地與被征收對象達成默契，以對方提供的實物，如小汽車等，抵頂行政事業(yè)性收入，這些資產長期滯留賬外或被借用，逃避了正常的監(jiān)督檢查。
為合理、有效地利用固定資產，保障其完整與安全，確保國有資產保值增值，杜絕可能發(fā)生的違紀違規(guī)行為，現(xiàn)提出如下建議：
1、加強財會人員隊伍建設，努力提高財會人員業(yè)務素質、政治素質和道德水準。建立健全財會人員考核制度，并定期進行考核，對財會管理工作做得好的，要給予表彰獎勵；對考核不合格，不能勝任會計崗位的要及時進行調整。
2、每年應定期對固定資產進行盤點，發(fā)現(xiàn)問題及時查找原因并按有關規(guī)定、有關程序及時進行處理。尤其是領導變動時必須進行固定資產的盤點，讓前任領導走的明白，后任領導接的清楚，兩任領導對有所了解，也可以掌握領導干部在任職期限內的固定資產變動情況，為領導干部考核提供一個參考數(shù)據(jù)。
3、加大領導重視力度，對固定資產管理衽單位主要領導為全面責任人、分管領導責任人、使用部門負責人為直接責任人的三級管理責任制。明確有關責任人的職責范圍，定期考核責任履行情況。并對行政事業(yè)單位國有資產管理作為組織部門考核領導干部政績的一項重要內容，促使各單位“一把手”充分認識到管好用好國有資產的重要性，建立健全固定資產購建、保管、使用、維護和盤存等制度。把國有資產管理作為一項重要內容，列入本單位工作目標。
4、大力加強執(zhí)法檢查和監(jiān)督力度。國有資產管理部門和經濟監(jiān)督部門要把行政事業(yè)單位固定資產的真實完整和保值增值作為監(jiān)督的重點，及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題。促進行政事業(yè)單位強化內部管理，完善內控制度，建立健全自我約束機制。
前言
固定資產管理是企業(yè)經營管理的一部分，是企業(yè)經營管理的基礎，良好的資產管理可以減少浪費，提高資產的利用率，直接降低企業(yè)運行成本。固定資產進行規(guī)范化、制度化、科學化管理可以提高固定資產的利用率、完好率、使其發(fā)揮更大的效益。固定資產管理在企業(yè)經營管理中的作用
固定資產是指使用年限在一年以上，單位價值在規(guī)定標準以上，并且能在使用過程中保持原有實物形態(tài)的資產。具有投資時間長，技術含量高；收益能力高，風險較大；價值雙重存在；投資的集中性和回收的分散性等特點。我們電網企業(yè)的固定資產除了具備一般固定資產的特點外，還具有數(shù)量多、分類復雜、較為分散又更新迅速的獨特之處。正是由于電網企業(yè)固定資產的上述特性，給企業(yè)相關部門及時、準確地反映資產狀況和變化帶來了管理和核算上的許多困難，如何來做好固定資產的管理工作就顯得更為重要。
傳統(tǒng)意義上的固定資產日常管理是指企業(yè)對固定資產的投資、使
用、保管、維護、修理等各個環(huán)節(jié)和各使用部門所進行的管理。通過對固定資產的日常管理保證固定資產正常運轉，完整無缺，充分發(fā)揮固定資產的效能，提高其利用效果。下面從兩個方面談談固定資產管理在企業(yè)經營管理中的作用。
1.固定資產使用效率管理
以較小的力量獲得較大效果的現(xiàn)象成為杠桿作用。財務管理利用杠桿的目標是：在控制企業(yè)風險的基礎上，以較低的代價獲得較高的收益。
財務管理中的杠桿作用產生于固定費用的存在：生產經營過程中存在的固定費用（如計時工資、固定資產折舊、無形資產價值攤銷額、固定的辦公費用等，但不包括籌集資金和使用資金方面的費用），形成經營風險?；I集資金和使用資金過程中存在的固定費用（如債券利息、優(yōu)先股股利等），形成財務風險。也就是說，沒有固定費用的存在就無所謂杠桿作用。
為達到企業(yè)總風險程度不變而企業(yè)總收益提高的目的，企業(yè)可以通過降低經營杠桿系數(shù)來降低經營風險（可采取減少固定成本或擴大銷售的方法），而同時適當提高負債比例來提高財務杠桿系數(shù)，以增加企業(yè)收益。雖然這樣做會使財務風險提高，但如果經營風險的降低能夠抵消財務風險提高的影響，則仍將使企業(yè)總風險下降。于是，就會產生企業(yè)總風險不變（甚至下降）而企業(yè)總收益提高的好現(xiàn)象。
經營杠桿與固定資產投資規(guī)模的關系如下：
由此可見，通過控制企業(yè)固定資產投資規(guī)模可以作為企業(yè)經營杠桿系數(shù)的調整機制，在經營杠桿作用最大時擴大固定資產投資效果，即在此時固定費用最大化能取得更為明顯的效果。
2.固定資產折舊政策管理
由于固定資產可以在企業(yè)的生產經營過程中長期使用，并可以在多個會計期內為企業(yè)帶來經濟利益，因而，在企業(yè)采用權責發(fā)生制原則核算的條件下，按照配比原則的要求，需要將固定資產的價值按一定的分配方式在固定資產的折舊年限內進行分配，以正確計算產品成本和當期損益，這就是企業(yè)按照不同的折舊方法計提的折舊。企業(yè)在制定折舊政策時應考慮固定資產的磨損狀況、企業(yè)獲利能力、一定時期的現(xiàn)金流動狀況、納稅義務的考慮、資本保全與技術更新的考慮、會計信息的穩(wěn)定性等因素。
企業(yè)計提資產的折舊方法，直接關系到固定資產回收時間和某一時期的經濟效益，折舊的提取對企業(yè)籌資和現(xiàn)金流量、對企業(yè)投資、對利潤等等都有較大的影響，特別是對于固定資產規(guī)模較大的電網企業(yè)來講意義更是重大。
電網企業(yè)固定資產管理的現(xiàn)狀
電網企業(yè)是資金密集型企業(yè)，同時資產較分散，資產使用部門多，使用地點范圍大，可以說從市區(qū)到郊區(qū)，從平地到山坡，遍及轄區(qū)的每一個角落。同時結構分類復雜，覆蓋面大，可以分為輸電線路、變電設備、配電線路及設備、用電計量設備及通訊設備、自動化設備、工具器具、運輸設備、房屋建筑物、土地、福利設施等十幾大類。另外電網資產通常數(shù)量多，金額大，更新快，在管理上就要求及時準確反映這些變化，所有這些都為如何做好電網企業(yè)的資產管理工作提出了挑戰(zhàn)。
目前電網企業(yè)的固定資產管理基本上都能做到賬卡相符，在固定資產管理辦法中明確要求各單位要經常對資產進行清查盤點，每年至少全面清點一次，保證賬、卡、物相符，但是事實上電網企業(yè)的資產量大，分布廣，很難做到定期的盤點。同時還有一個普遍的問題就是，資產的實物管理與價值管理分屬不同的部門，財務不能及時反映資產的各種的變化，固定資產價值的真實性和財務帳面資產信息的準確性是值得推敲的。由此可見，就目前狀況來說電網企業(yè)的固定資產管理工作相對薄弱。總的看來無外乎如下幾個原因：
原因之一：領導重視不夠。領導重視的是企業(yè)直接的效益和安全生產狀況，其考核指標主要有：利潤總額、主營業(yè)務收入、資產總額、資產負債率、凈資產收益率、應收電費余額、購電量、公司經營電網線損率、售電量等。根據(jù)電網企業(yè)的特點，一直以來公司對固定資產更重要的要求是使用價值上的，即只要電網能夠安全地輸送電能，因而就比較容易忽視對固定資產經濟價值的管理。
原因之二：固定資產管理辦法相對滯后。要保證固定資產賬卡物一致，首先要保證各部門在管理上的一致性和連貫性。從物料領用的申請到發(fā)料、建卡、財務入帳，都應該有一套完整的管理流程，需要在固定資產管理辦法中用制度的形式確定下來，形成工作流程的標準化。資產管理是各個部門互動的管理，對企業(yè)管理水平有一定的要求，需要各個部門的協(xié)調配合。財務部門應作為資產綜合管理部門、生技部門作為主管部門、相關科室作為歸口管理部門、使用部門作為具體保管部門。而我們目前的固定資產管理辦法明顯存在職能部門之間工作不銜接，即存在多頭管理又有管理上的真空地帶，實物管理與價值管理沒有并軌，因此要搞好固定資產管理工作首先就要做到制度先行，有必要在管理制度上保證資產的日常管理。
原因之三：部分資產的產權問題。部分地區(qū)的10KV線路資產產權復雜，農電體制改革相對滯后，由于歷史原因，一條線路既有地方所屬，又有農網改造中投入，還有用戶投資形成，這對資產管理帶來了較多的不便和難度。也有一些城市的用戶工程產權沒移交，供電公司卻承擔了運行維護以及相應的安全責任。根據(jù)目前國家 稅務總局《關于執(zhí)行需要明確的有關所得稅問題的通知》（國稅發(fā)[20__]45號）規(guī)定，企業(yè)接受捐贈的貨幣性資產，須并入當期的應納稅所得，依法計算繳納企業(yè)所得稅。企業(yè)接受捐贈的非貨幣性資產，須按接受捐贈時資產的入帳價值確認捐贈收入，并入當期應納稅所得，依法計算繳納企業(yè)所得稅。對于此類用戶工程，企業(yè)入帳后將直接影響公司的現(xiàn)金流。因為對電網企業(yè)而言，稅是現(xiàn)錢，資產固有即存在，這就意味著要用一筆“活資金”去換“死資產”，從財務上來看這么一筆交易對企業(yè)而言是不經濟的，但事實上該資產本身又確實已經在為企業(yè)創(chuàng)造效益，由此導致用戶工程不能及時移交、入帳，這也為電網企業(yè)的固定資產管理埋下了弊病。
改進電網企業(yè)固定資產管理的建議
加強固定資產管理的宣傳，改變觀念，重視管理。領導的重視是做好工作的關鍵，應努力在提高認識上下功夫，要把企業(yè)的資產質量和財務狀況作為建立業(yè)績考核和績效評價的基礎，業(yè)績考核和績效評價要做到公平、公正、客觀、科學，必須保證企業(yè)有關資產及財務指標的統(tǒng)一、真實、完整、可靠和準確。建立企業(yè)經營業(yè)績考核和績效評價于固定資產管理掛鉤的體系，建立企業(yè)固定資產管理的激勵機制。
適應經濟體制改革的要求，樹立市場經濟觀念，建立系統(tǒng)的資產管理體制。針對供電企業(yè)長期以來形成的重生產輕管理，各自為政，隨意處置電力資產的現(xiàn)象，打破條塊分割，轉變思想觀念，增強國有資產的保值增值意識，實物管理和價值管理并舉，建立健全公司總部、分公司、班組三級的資產管理體系，并嚴格制定考核和獎懲制度。還要注意加強各級資產管理人員的協(xié)調，建立起資產管理信息傳遞及時、工作相互協(xié)調的管理模式，建立資產管理的網絡，便于及時發(fā)現(xiàn)資產管理中存在的問題，防止國有資產的流失
以清產核資工作為契機，解決歷史遺留問題，提高資產質量、優(yōu)化資產結構。清產核資的一個重要目的就是要充分利用清產核資的成果，結合企業(yè)實際，建立健全一套既符合今后電網企業(yè)實行新企業(yè)財務制度要求，又兼顧企業(yè)特性的資產管理制度，不斷完善企業(yè)內部控制制度和資產管理約束機制，并加以認真實施，繼續(xù)深化資產管理事前預測，事中控制和事后分析，以適應今后電網企業(yè)發(fā)展的新形式。
具體來看，首先，企業(yè)應完善公司治理結構，健全內部控制制度，在所有者和經營者之間建立起一種相互制約機制。其次，應建立以出資人管理制度為中心，以資本管理為突破口，企業(yè)資產與財務統(tǒng)一管理的模式。它具體包括企業(yè)資本投入、運營、收益管理，企業(yè)資本保值增值、評價考核等。為實現(xiàn)這個目標，國家頒布了統(tǒng)一的企業(yè)會計核算制度、會計報告格式，統(tǒng)一了對不同行業(yè)的監(jiān)管，對企業(yè)接受資產的捐贈等加強管理，從而達到防止企業(yè)國有資產流失的目的。再次，應加強企業(yè)資產管理的基礎工作。比如利用清產核資工作，摸清企業(yè)家底，核實財物，使賬外資產及時入賬；再如切實做好企業(yè)資產產權登記工作，進一步明確產權關系，糾正和制止侵害企業(yè)資產的行為，清理出那些長期脫離管理的企業(yè)資產
強化對資產的核算、監(jiān)督和審查，提高財務人員的管理水平。財務部門擔負著對電力資產核算、監(jiān)督和管理的重任。首先要強化對自己的要求，對新建資產要確保及時準確入帳，并正確計提折舊。對久拖未決的工程項目要督促有關方面及時編制決算。對隨意處置電力資產的行為要嚴肅處理，并令其補償損失。對該報廢的電力資產及時向主管部門申請報廢。對未在資產目錄中列出的新設備要及時向主管部門反映，并積極探討對策。同時財務人員不僅要努力學習財會業(yè)務知識，而且還要學習生產知識，熟悉生產技術設備，經常深入現(xiàn)場了解資產的使用、變動情況，加強與實物管理部門、使用保管部門的聯(lián)系，及時掌握資產變動情況。
四、結合ERP上線，展望上海電力公司固定資產管理的前景
隨著20__年國資委的設立，一整套全新的國有資產管理體制將隨之得以建立，其中明確提出了要實行權利、義務和責任的統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的管理體制。在這么一個大背景下，上海市電力公司以“科學發(fā)展觀”為指導，適時地提出了“實施ERP工程，構建精品電網”的宏偉計劃，將公司各個業(yè)務模塊集大成于一體，旨在靈活地將管資產與管人、管事相結合，大大提升了電網公司的整體管理水平和綜合競爭能力。
可以預見，ERP工程的成功實施也必將會使電力公司的固定資產管理水平躍上一個新的水平。它通過運用科學合理的資產管理手段對企業(yè)的固定資產管理模式進行業(yè)務流程的重組，明確相關職能部門間的溝通和職責，實現(xiàn)實物管理與價值管理的并軌，從而旨在通過自動化的資產管理系統(tǒng)自行監(jiān)控固定資產（比如重型機械）和商品（比如零件和原材料），并與會計系統(tǒng)和后勤系統(tǒng)相集成，使它能提供大量的功能，最佳化地用以控制和使用企業(yè)的資產。固定資產管理模塊是ERP項目的核心環(huán)節(jié)，它所倡導的管理模式的確改變了我們過去傳統(tǒng)的資產管理模式，將資產與管人、管事相結合的要求落到了實處：
實現(xiàn)資產變動管理與流程控制，加強動態(tài)監(jiān)督（管資產）；
通過實現(xiàn)跨部門流程處理，強調動態(tài)管理，加強資產監(jiān)控。系統(tǒng)根據(jù)預設業(yè)務流程，實現(xiàn)資產變動信息的自動記錄與傳遞，確保信息及時共享，達到數(shù)據(jù)規(guī)范準確的目的，并能對全公司資產的分布提供及時的掌控、分析與統(tǒng)計，強調對資產的統(tǒng)一調度和配置管理，提高資產的使用效率。
落實資產管理責任，防止資產流失，降低生產成本（管人）；
通過建立一整套資產損失責任追究制度，將資產管理的責任落實到每個資產的使用者，實施嚴密的資產控制與監(jiān)管，達到防止資產流失，杜絕產生帳外資產的目的，從而有效地控制資產的使用成本，提高資產保值增值能力。
加強內控機制，分清工作責任，使得管理及時、有效（管事）；
通過一體化的流程設計，使得資產管理不再只是部門級事務，實現(xiàn)跨部門的過程處理，有利于分清工作中的責任，督促企業(yè)建立健全各項資產管理制度，確保資產管理與信息的及時、完整、有效，將對資產管理落實為企業(yè)經營活動考核的一項重要內容，為企業(yè)做好資產的保值增值工作打好基礎。
五、總結
黨的十六大提出要建立“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有、使用”的國有資產管理新體制，其目的就是為了進一步增強企業(yè)對于國有資產管理方面的積極性和主動性。電網企業(yè)是 國民經濟的重要組成部分，關系國民經濟命脈，必須義不容辭地承擔起國有資產保值增值的責任，為確保黨的執(zhí)政基礎，提高黨的執(zhí)政能力作出不懈的努力。
作為電網企業(yè)來說，做好固定資產的管理工作又是所有基礎管理工作的核心，有必要實行資產化經營，在盤活存量，用活增量的基礎上，使企業(yè)資產高效益、低成本運營，實現(xiàn)資產的保值增值。隨著ERP過程的正式上線運行和業(yè)務流程的不斷整合，相信上海市電力公司將圍繞國網公司提出的“一強三優(yōu)”的目標，通過建立一整套科學合理的固定資產管理制度，繼續(xù)深化資產管理的基礎工作，在盤活現(xiàn)有資產的基礎上抓管理、出效益，逐步適應企業(yè)國有資產管理模式所提出的新要求，在不斷提升固定資產管理水平的基礎上，向建設國際一流電網公司的宏偉目標不斷邁進。
當前,對于國有資產能否管好,國有企業(yè)改革能否成功,國有經濟生命力如何這個問題已經越來越成為政府、企業(yè)及廣大群眾關注的焦點,也成為上至政府高官,下至平民百姓的熱門話題。因為這上接我國經濟體制改革成功與否,下連廣大人民群眾利益。本文就當前國有企業(yè)產生困難的原因及對策談些看法。
一、國有企業(yè)發(fā)展及改革中存在的問題
眾所周知,我國工業(yè)基礎差,經濟不發(fā)達,建國初期國有經濟只有少量的解放區(qū)軍工企業(yè)和接管部分官僚壟斷資本企業(yè),這些企業(yè)規(guī)模小,資產量少。據(jù)不完全統(tǒng)計,1952年我國國有資產總額只有12986億元。經過建國后40多年來的經濟建設,我國的國有經濟不斷發(fā)展壯大,特別是改革開放以來,國有經濟得到高速的發(fā)展,國有資產越來越雄厚,到1995年底,我國國有資產已經達到5.7萬億元,其中經營性資產4.5萬億元,非經營性資產1.2萬億元,統(tǒng)計表明,1949年以來,國有資產平均每年遞增12.4,其中1980年以來平均每年遞增14.5,1990年至1995年平均每年遞增17.9。
國有經濟所創(chuàng)造的財富維持了國家機關的正常運轉,壯大了國防力量,保證了國家的安全,促進了兩個文明建設?？梢哉f沒有國有經濟的物質基礎,就沒有社會主義政權的鞏固。
但是國有經濟的發(fā)展也同其他所有制經濟一樣,不是、也不可能是直線上升的,有時也帶有明顯的階段性。這種階段性既受國有經濟政策、政治環(huán)境制約,也與國際環(huán)境有著密切的聯(lián)系,當然也有自然環(huán)境的影響?？梢哉f,建國以后我國在相當長的一段時期內實行計劃經濟的管理手段,在當時我國工業(yè)化程度低,生產力水平不高,供應不足的情況下,是適合我國國情的,對我國經濟的發(fā)展起到了積極的作用,不但解決了占全世界1/5人口的吃飯和就業(yè)問題,而且為我國改革開放打下了堅實的經濟基礎。但是隨著科學的進步,技術的發(fā)展,生產力水平的提高,國內、國際經濟、政治環(huán)境的變化,繼續(xù)沿用計劃經濟的管理手段,繼續(xù)實行原有的管理體系,已經不能適應我國生產力發(fā)展的需要。因此,出現(xiàn)了國有企業(yè)經濟效益滑坡,虧損面逐年增大的趨勢,據(jù)不完全統(tǒng)計,全國獨立核算的國有工業(yè)企業(yè)虧損面1992年～1995年分別為22.7、29.8、32.7、33.5,1996年上半年則達到43.3,并且1996年一季度出現(xiàn)了全國性的整體虧損,國有資產的損失數(shù)額也逐年增大,據(jù)1994年全國開展清產核資的12.4萬戶國有企業(yè)的不完全統(tǒng)計,全部資產損失達2231.1億元,全部資金掛帳22069億元,損失與掛帳合計達4438億元,占這些企業(yè)全部資產的10.7。
上述問題的原因是多方面的,許多專家學者提出了不少看法,有的歸結為管理體制落后,政企不分,政資不分;有的歸結為企業(yè)目前存在三座大山:負債過高,冗員過多,社會包袱過重;有的認為主要是企業(yè)管理混亂,管理水平低。上面這些觀點都有一定的道理,都是從不同角度提出的。我個人認為,其中最重要和最直接的原因是管理制度不順,企業(yè)管理落后。雖然近10多年來,我國對國有企業(yè)的改革已經采取了許多措施,包括:放權讓利,推行承包經營責任制,實際兩權分離,進而到建立現(xiàn)代企業(yè)制度,什么藥方都用過了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往這些改革,停留在企業(yè)層面的多,政府層面的少,淺表性的多,深層次的少。因此,必須抓住問題的本質,改革才能見成效。
二、國有企業(yè)改革的關鍵在于建立起科學的國有資產管理、監(jiān)督和營運體系
如上所述,當前國有企業(yè)改革成效不明顯的主要原因是國有資產管理體制改革滯后,政企不分、政資不分仍困擾和阻礙著企業(yè)的發(fā)展。
傳統(tǒng)的體制下,國有資產所有者的職能被政府部門分割,造成了產權管理的多元化,政府各部門都可以所有者的身份向企業(yè)發(fā)號施令,政出多門、多頭管理,企業(yè)要對多個政府部門負責,但卻沒有哪個部門真正對國有資產的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確,企業(yè)缺乏應有的監(jiān)督的約束,尤其是那些直接歸各級政府管理的大企業(yè)集團,其產權歸政府所有,但政府是由各綜合經濟管理部門行使管理職能的,由于政府沒有授權由哪個部門進行監(jiān)管,結果是政府哪個部門都可以管企業(yè),但誰都管不了,誰都不負責任。政府對企業(yè)的情況完全靠聽匯報,對企業(yè)的內在情況不清楚,結果不出問題則可,一出問題就大得不得了,就要關閉乃至破產。
那么國有企業(yè)如何進行改革?這方面中央有了明確的規(guī)定,即對國有資產實行國家統(tǒng)一所有,政府分級監(jiān)管,企業(yè)自主經營的體制”。目前,理論界、學術界對于從建立國有資產管理委員會及其辦事機構,到中間或中介性的國有資產經營公司,再到生產經營企業(yè)三個層次的國有資產管理體制的框架,在認識上是統(tǒng)一的。近年來,各地也根據(jù)實際進行了大量的探索,目前全國已有上海、河北、內蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陜西、重慶、湖北、廣西等11個省、市、自治區(qū)及深圳經濟特區(qū)先后建立了新的國有資產管理體制。盡管各地做法不盡相同,但新的管理體系基本上是按照三個層次的框架建立的。其大致情況是:在省(直轄市)、自治區(qū)政府一級成立了國有資產管理委員會(簡稱國資委),下設國有資產管理辦公室(簡稱國資辦);在中間層建立資產經營公司;在下層是由企業(yè)群組成。這三個層次,在上層通過國資委直接管理資產經營公司,而不是靠各部門分工把關,這樣既能實現(xiàn)將政府各部門的社會經濟管理職能與資產所有者職能分開,又直接加強了對資產經營的監(jiān)督和領導,形成了有效的制約機制;在中間層建立了國有出資人制度,為資本運營構建合格的載體,使企業(yè)對投資主體負責,投資主體對出資人負責,出資人向政府負責,實現(xiàn)了國有資產監(jiān)管職能與國有資產經營職能的分離;在下層由國有獨資企業(yè)、國有控股、參股及合資企業(yè)群組成,這些企業(yè)根據(jù)國家法律擁有法人財產權,具有企業(yè)法人資格,依法自主經營、自負盈虧、照章納稅、獨立承擔民事責任,并具體承擔國有資產保值增值的任務,從而實現(xiàn)了國家終極所有權與企業(yè)法人財產權的分離,理順了政府與企業(yè)的關系,初步實現(xiàn)了政企分開。
實踐證明,這三個層次管理體制的推行和不斷完善,對于從深層次上改變政企不分,政資不分,多頭管理的局面是可行的,也是成功的。具體可以從深圳和上海改革的成效得以說明。
深圳是全國最早建立三個層次國有資產管理 、運營體系的城市。早在1987年7月該市就成立了市屬企業(yè)國有資產投資管理公司,主要負責市屬企業(yè)國有資產的產權管理及運營,成立初期也行使國有資產管理的職能。隨著改革的不斷深入,1992年9月深圳市又成立了市國有資產管理委員會,一年后成立了市國有資產管理委員會辦公室,作為市國資委的常設辦事機構,專門行使國有資產的行政管理職能。經過幾年的探索,目前已經初步形成了市國有資產管理委員會(下設國資辦)———市級國有資產經營公司———企業(yè)群”三個層次的國有資產管理經營新體制。
三個層次的國有資產管理體制建立以后,該市采取了許多行之有效的措施保證其順利運行。包括按經營規(guī)模、效益水平對企業(yè)進行分類定級;按行業(yè)類別和效益實行企業(yè)利潤分類上繳辦法;實行企業(yè)無行政主管部門制度;向國有控股企業(yè)和全資企業(yè)委派產權代表,參與企業(yè)重大問題決策,監(jiān)管國有資產運營,率先建立現(xiàn)代企業(yè)制度,強化企業(yè)管理,加強企業(yè)內部約束和政府對企業(yè)監(jiān)管等。到目前為止,已正式頒布《深圳經濟特區(qū)股份有限公司條例》、《深圳經濟特區(qū)有限公司條例》、《深圳經濟特區(qū)股份合作公司條例》等幾十個法規(guī)和規(guī)章,尤其是1995年該市《深圳經濟特區(qū)國有資產管理條例》的出臺,標志著國有資產管理法規(guī)、規(guī)章體系日趨完善,為現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運作打下了基礎,取得顯著的效果。截止1998年底,深圳市屬國有企業(yè)的凈資產為3477億元,自1980年以來每年遞增53,1998年實現(xiàn)利潤51億元,實現(xiàn)了國有資產保值增值。
上海市1993年按照三個層次建立新的國有資產管理運營體系后,到1995年底,先后將33家主管局撤銷轉制為經營公司或控股公司,并使國有資產管理體制改革與政府機構改革、人員分流結合起來,把撤局、組建公司、改制和授權經營同步進行,將管資產、管人相一致原則與黨管干部原則相統(tǒng)一,并享有對控股公司的監(jiān)管權、考核權、獎懲權與收益權。
上海市通過國有資產管理體制的改革和實踐,實現(xiàn)了較大范圍國有企業(yè)存量資產的調整和城市面貌的改觀。一方面,以控股公司的產品為龍頭,以產權為紐帶,組建了一大批企業(yè)集團,實際專業(yè)化協(xié)作,發(fā)展社會化大生產;另一方面,通過退城進郊、土地置換和盤活資產存量等措施,進行企業(yè)技術改造和資產重組,實現(xiàn)了優(yōu)勢企業(yè)的低成本擴張,城市的市政、公用設施和文化事業(yè)也得到了快速發(fā)展;再是通過企業(yè)間相互持股和環(huán)形持股,一大批企業(yè)由工廠制改變成為股份公司或有限責任公司,增強了凝聚力和約束力,培育和發(fā)展了行業(yè)優(yōu)勢。
上海紡織控股集團公司組建后,對市區(qū)工廠進行調整和土地置換,新辦第三產業(yè)1200多個,合資企業(yè)240個,改組有限責任公司14個,股份有限公司4個,關停并轉企業(yè)196家,撤銷138家,原所屬國有企業(yè)由320家減少到180家,妥善分流下崗的17萬人,控股公司由原55萬人減少到38萬人,繼招收18名空中乘務員的空嫂旋風”之后,又相繼推出了成千上萬的呼嫂尋呼臺”、“巴嫂(巴士)”、地嫂(地鐵)”等服務行業(yè),為上海減員增效戰(zhàn)略的實施,提供了成功的范例。文秘站版權所有
三、加強對企業(yè)的監(jiān)督,堅持改革與加強管理相結合
當前在認識上有個誤區(qū),似乎體制改革了,就一通百通,一順百順,企業(yè)效益自然會提高,這種看法是片面的。光講改革,不講管理,改革是無法成功的,改革的目標也無法實現(xiàn)。事實上,當前國有企業(yè)管理弱化,管理混亂,損失嚴重,已經到了十分嚴重的地步,據(jù)國家有關部門抽樣調查顯示,80以上的虧損企業(yè)是管理不善造成的。就我省而言,在前幾年清產核資中暴露的損失中,決策失誤千萬的損失比重較大,當中尤以對外投資最為突出。現(xiàn)在有的企業(yè)對外投資未經充分論證,盲目性較大,結果投資之時就是虧損之日。還有的盲目設點拉線,投資鏈條長,結果連自己有多少個子孫都搞不清楚。此外盲目借出款項,盲目對外擔保,出現(xiàn)嚴重的風險。值得一提的是,在中外合資合作企業(yè)中,由于外商資金不到位,有的是合資、合作企業(yè)設立后,以合資、合作企業(yè)的名義借款(或擔保)作為外商投入資金,結果一旦造成損失債務全由中方背起來,這種例子也是不少見的。造成這種情況的原因既有水平問題,也有管理問題,但是最重要的是應建立起激勵和約束機制,使企業(yè)廠長(經理)感到有壓力。現(xiàn)在企業(yè)經營狀況的好壞并沒有與經營者的利益直接掛起鉤來,經營好了沒有得到實惠,經營差了也不負責任,出了問題只要自己沒把錢裝腰包仍然萬事大吉,這個單位搞不好調到另外一個單位去照樣可以當官,這樣的一種機制打擊了先進,保護了落后,也出現(xiàn)了一些投機鉆營和短期行為。我認為,加強管理應該堅持內部和外部相結合的方針,內部管理主要是提高管理水平,建立內部控制制度,但是內部人控制制度目前很難奏效,因為現(xiàn)在是廠長經理說了算,你要么堅持原則看飯碗,要么保飯碗說假話。因此,加強政府對企業(yè)管理尤其重要,但加強管理并不是捆住企業(yè)手腳,不能采取計劃經濟那一套行政辦法,而應該用政策進行規(guī)范,用制度約束和監(jiān)督考核的辦法。
最近幾年深圳市對資產經營公司和市屬企業(yè)的管理方面有許多獨特的做法。首先,該市人大通過了《深圳經濟特區(qū)國有企業(yè)法定人代表任期經濟責任審計條件》,加強了企業(yè)法定代表人任期經濟責任的監(jiān)督,客觀、公正地評價其經營業(yè)績,保障了國有資產的安全與增值;其次是采取下派財務總監(jiān)的辦法,財務總監(jiān)不但可以列席企業(yè)董事會議,了解企業(yè)運作的全過程,而且審核財務報表、監(jiān)督資金運作情況,真正達到監(jiān)督的目的。深圳市加強企業(yè)管理、監(jiān)督,企業(yè)效益不斷提高,即使遭受金融風波和自然災害的沖擊比較嚴重,1998年度仍然實現(xiàn)利潤比1997年度上升。事實說明,只要堅持改革與管理相結合,企業(yè)不但可以走出困境,而且能夠創(chuàng)造較高的經濟效益。
四、國有企業(yè)改革應堅持實事求是 的方針
國有企業(yè)改革涉及到方方面面的問題,情況非常復雜,當前要注意防止和克服以下幾種傾向。
一是不能盲目追求速度。當前有的地方為了趕速度,不顧客觀實際,搞指令性計劃,要求在一段時間內全部完成改制計劃。應該說,改制有個計劃是對的,但計劃應該實事求是,要因地制宜,不能強求一致,要成熟一個轉一個。否則即使轉了,也是換湯不換藥。
二是改制應講究實效?，F(xiàn)在有的企業(yè)改制圖形式,趕時髦,為組建企業(yè)集團搞拉郎配;改變主管廳(局)為公司,把牌子一換,結果機構沒變,管理方法沒變,職能也沒改變;組建經營公司不但未能減少行政干預,而且增加了新的婆婆。這些不講究實際的改革,不但起不到應有的作用,反而勞民傷財。
三是改制應采取多種形式。現(xiàn)在有一種誤解,似乎一搞改制就只有搞貼身經營”,搞員工持股;一搞抓大放小就只有賣企業(yè)。于是出現(xiàn)了不顧企業(yè)和職工的反對,把本地好企業(yè)全賣光,似乎賣得越徹底越好。有的企業(yè)借改制之機化公為私,最近朱總理就曾兩次對安徽揚子集團改制中化公為私問題進行指示,提出這種改制”問題很多,父職子繼,把國有企業(yè)變成家族企業(yè),要嚴肅處理,吸取教訓。
四是要正確認識國有經濟?，F(xiàn)在有的人把國有企業(yè)存在的困難和問題都歸結到所有制問題,有的甚至懷疑公有制的優(yōu)越性,這是十分片面的。任何所有制都有優(yōu)劣,關鍵是如何去揚長避短。就西方發(fā)達的資本主義國家而言,他們許多現(xiàn)代大企業(yè)大多都是委托聘用的經理人員作為其人控制企業(yè)經營,他們本身也并沒擁有企業(yè)產權,但他們對于不屬于自己所有的他人財產,為什么能夠兢兢業(yè)業(yè),盡智竭力呢?其奧妙在于有一個經理市場和企業(yè)家職業(yè)利益風險機制。企業(yè)家是一種資本化的商品,一旦經營失敗,不但資本家要跳樓,企業(yè)家也要跳樓。西方這些先進的管理方法和經驗,是值得我們吸取的。對于我國的國有企業(yè)而言,隨著我國市場經濟的逐步完善,隨著國有資產新體制的建立和企業(yè)激勵約束機制的形成,我國國有企業(yè)是可以也是能夠辦好的。
近年來,我國的新事業(yè)單位會計制度下事業(yè)單位資產管理出現(xiàn)了許多問題和需要進一步改進的地方,使得一些企業(yè)和單位的資產管理的工作質量和效率都大幅度下降,對我國社會主義市場經濟的持續(xù)高速發(fā)展和一些企業(yè)單位的長遠發(fā)展起了極大的限制作用。為了應對這種情況,本文對新事業(yè)單位會計制度下事業(yè)單位資產管理進行了一些研究并且針對一些發(fā)現(xiàn)的問題提出了一系列改善的措施,希望可以起到一些作用。
一、新事業(yè)單位會計制度下事業(yè)單位資產管理中存在的問題
1.新事業(yè)單位會計制度下企業(yè)資產的使用效率不高
大家都知道,目前,依靠國家政策撥款仍然是社會中各個企業(yè)單位的主要的資源來源。雖然,隨著企業(yè)制度的不斷完善,企業(yè)內部的不斷改革,大多數(shù)企業(yè)已經對財政和非財政收入進行了詳細地劃分以及核算規(guī)范,但是那只是制度方面的完善,在現(xiàn)實的資產管理的過程中,仍然有許多未解決的問題,導致了財政收入與非財政收入仍然沒能被明確地區(qū)分出來。這類問題主要突出在企業(yè)中固定資產的使用方向,很多企業(yè)為了提高自身利潤,花錢引進了許多貴重設備,但是,這些設備使用完后,就被放在那里,造成了社會資源的極大浪費,同時也是對自身企業(yè)資源的一種巨大的浪費。
2.企業(yè)單位對不用資產的處置不合理
不管是原來的會計制度還是新出臺的會計制度,對于資產的處置都沒有做出明文規(guī)定,大部分企業(yè)單位是在有人檢查的時候做一下表面工作,根本都沒當回事,而檢查者也只是做一下面子工作,走一下規(guī)定的流程,也不去了解資產處置的實際情況。大部分企業(yè)在這方面是采用將設備搬離甚至直接丟棄的不合理的手法,使得這些資產的實際價值得不到充分的發(fā)揮和利用,大多是到了儀器的規(guī)定使用期限后就進行報廢或者變賣。
3.資產管理的制度方面存在不完善的地方
現(xiàn)在,我國有許多企業(yè)單位的資產管理制度很不完善,比如有的單位只關心設備的使用情況,但是對于設備的維護和安置工作卻不盡合理,甚至沒有專門的工作人員去完成這些事,從而導致了許多工作根本不能開展。更有部分單位就沒有企業(yè)資產的保險機制,內部審計工作只是為了應付上級檢查,做做表面文章,同時,這些工位的形同虛設也間接導致了許多具有高素質的人才流走,給企業(yè)帶來了巨大的經濟和人才損失。有的企業(yè)單位竟讓將審計工作視為資料的準備,并不能居安思危,沒有做好面對風險的安全防范意識,很多潛在危險不能及時解決,一旦爆發(fā),后患無窮。
二、新事業(yè)單位會計制度下事業(yè)單位資產管理的一些措施和建議
1.首先企業(yè)必須制定一系列會計制度,并且要要求相關人員嚴格執(zhí)行企業(yè)單位所制定的規(guī)章制度,建立健全企業(yè)制度,有法可依、有法必依,以此來確保企業(yè)單位內部審計工作的規(guī)范性。當企業(yè)內部的資產發(fā)生變動時,相關的人員要能及時確定變動情況,設計的資金來源、去向等情況,對一些細小的事情進行詳細掌握,如果有什么疏忽或者錯誤,及時采取補救措施,讓企業(yè)的審計工作真正的具有一定的真實性和完善性。
2.企業(yè)要培養(yǎng)一些具有專業(yè)素質的市場人才。為了保證企業(yè)內部的會計資產管理工作能有效進行,必須培養(yǎng)大批具有高素質的相關人才,組織工作人員進行相關知識的培訓,定期組織他們進行學習,提高企業(yè)工作人員的整體工作水平,也能相應地提高人員的素質,要時刻明白,員工個人的工作能力對于企業(yè)發(fā)展所能起到的重要的作用。除此之外,企業(yè)單位還要對相關的法律知識具有一定的掌握能力,加快企業(yè)的轉型,將之前的舊觀念盡快拋棄,真正明白資產管理對于企業(yè)發(fā)展的巨大作用。
3.企業(yè)單位加強對預算的管理。會計人員要結合企業(yè)發(fā)展的實際情況,對資產管理的現(xiàn)狀進行詳細了解。造成企業(yè)單位的資源巨大浪費的主要原因,就是相關人員的預算工作做得不到位,其中最為突出的就是企業(yè)內部的預算存在著很大的問題。為了能夠有效解決這一問題,在企業(yè)內部的資產管理工作中,企業(yè)高層要充分了解企業(yè)中資產管理的實際情況和企業(yè)的需要,通過對市場行情的有效判斷,決定企業(yè)是否購置一些貴重的設備,對于怎樣處置那些沒用的但是沒有報廢的資產,以及對于那些已經到了規(guī)定年限的設備該怎樣處理等問題做出正確的判斷,提高企業(yè)資產的利用率。
三、結束語
新的企業(yè)內部會計管理制度的實施已經有一年了,它在企業(yè)的資產管理的建設中起到了毋庸置疑的作用,對資產管理效率的提高方面也做出了巨大的貢獻。本文在對企業(yè)內部資產管理的影響方面,對于企業(yè)內部存在的一些問題進行了闡述,以及針對存在的問題制定了一些相關的措施,希望能夠為企業(yè)單位內部新制度下進行資產的高效管理提供一些具有實際性的作用。
我市的行政事業(yè)單位國有資產管理改革從開始，幾年來，緊緊圍繞提高資產管理效能，提高資產使用效益這個中心，積極推進國有資產管理體制改革，探索在市場經濟新形勢下行政事業(yè)單位國有資產管理工作的新體制、新機制，收到了良好的效果。隨著改革的深入，市場經濟環(huán)境的變化，國家宏觀經濟政策的調整，現(xiàn)有的體制和機制已不能很好的適應新形勢的需求，這就要求我們必須進一步解放思想，調整思路，用更加開放的思維，更加有效的機制，更加有力的工作把國有資產經營好，把國有資產管理這篇文章做大。
一、我市國有資產管理改革的基本做法
（一）設立專司機構，明確職能定位。市政府發(fā)文成立了市非經營性國有資產管理局（以下簡稱國產局），正縣級事業(yè)機構，掛靠市財政局，由市財政局副局長兼任國產局局長。市國產局編制12人，內設綜合、產權管理、資產評價三個科室，從而明確了行政事業(yè)單位國有資產的管理主體。市國產局作為管理行政事業(yè)單位國有資產的專司機構，按照統(tǒng)一政策、分級管理的原則，對全市行政事業(yè)單位國有資產工作進行宏觀管理；對市本級行政事業(yè)單位國有資產實施監(jiān)督管理。同時，在職能定位上，將其定位在延伸財政職能上，資產管理工作緊緊圍繞財政中心工作來進行。
（二）推動資產的整合。在保證行政事業(yè)單位正常運轉的前提下，對資產優(yōu)化整合是國有資產管理體制改革的重要內容，是提高資產使用效益的主要方面。市本級先后啟動了行政中心、建設大廈、文化藝術中心、老干部活動中心等重點資產整合項目。通過這些資產整合項目的實施，既完善了城市功能，改善了機關辦公條件，又整合了大量的閑置房地產，從而激活存量資產，實現(xiàn)保值提效。通過盤活行政事業(yè)單位國有資產，拓寬了財政收入渠道，增加了地方可用財力，實現(xiàn)了資產管理和資金管理的有效結合。近幾年，通過統(tǒng)一管理國有產權，對國有資產統(tǒng)一整合運營，全市累計實現(xiàn)國有資產收入5億多元，
（三）改革國有資產的配置模式。在全市初步建立了資產構建預算制度。資產購建預算是從源頭上管理資產“進口”的主要環(huán)節(jié)，是規(guī)范資產配置，實現(xiàn)資產配置科學性、均等性、計劃性的重要的國有資產管理制度，是部門預算的一個重要組成部分。資產構建預算從制度層面可以有效解決在資產配置上的盲目性、隨意性和失衡性，減少了盲目配置、重復配置，節(jié)約了財政資金，是“模式”一個重要亮點，在全國國有資產管理工作會議上交流推廣。
（四）實行產權集中管理。市政府授權市國產局對市級行政事業(yè)單位的產權集中統(tǒng)一管理，將原來市級各行政事業(yè)單位的《房屋所有權證》、《國有土地使用證》集中收繳到市國產局，由市國產局代表市政府擁有市級所有行政事業(yè)單位全部國有資產的產權并對所管資產行使產權管理、收益管理和財務管理權，對單位辦公用房實行余缺調劑，徹底杜絕和防止因所有權不明而引發(fā)的各種國有資產流失現(xiàn)象。產權變更后各占有使用國有資產的行政事業(yè)單位只有資產使用權，沒有資產處置權，有效的解決了資產分散管理中存在的隨意處置國有資產的問題。
二、改革目前所面臨的困境
我市的行政事業(yè)單位國有資產管理改革雖然取得了一定的成效，但與市委、市政府的要求、與社會經濟發(fā)展的要求還有一定的差距，在行政事業(yè)單位國有資產改革深化中遭遇瓶頸，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
（一）目標定位。我市的國有資產管理改革當初是以資源整合為切入點的，是以保值提效為目標的，是在整合置換中盤活存量資產，提高資產效益，增加財政收入。因此我們的工作重心在整合置換上，市政府還就此下發(fā)了三年整合規(guī)劃。盡管規(guī)劃中提出了宜租則租、宜處置則處置，宜開發(fā)則開發(fā)的運營思路，但作為運營主體的資產開發(fā)沒有取得突破性進展。從目前的情況看把目標僅僅定位在整合上是不能把資產這篇文章做大的，必須把目標定位在經營上，通過有效的經營，把文章做大。
（二）體制束縛。行政事業(yè)單位國有資產所有權屬政府，市非經營性國有資產管理局是政府授權管理市級行政事業(yè)單位資產的一個行政機關，不具備投融資資格，也不具備經營開發(fā)資格。由于缺乏一個對資產有效經營的平臺，因此無法對資產開展有效的經營。因此要適應新形勢，把資產經營這篇文章做大，就必須搭建一個公司化的經營平臺，實現(xiàn)對資產的有效經營。
（三）思想解放不夠。這幾年改革過程中我們也一直思考如何有效的利用好國有資產，也考慮到開發(fā)經營，但由于擔心不符合國家對行政事業(yè)單位資產管理的要求和規(guī)定，擔心過度商業(yè)化，會增大政府風險，因而，讓猶豫禁錮了我們的思路，捆住了我們的手腳，制約了我們的工作。
三、深化我市國有資產管理體制改革的建議
（一）、我市資產基本狀況
根據(jù)資產清查結果表明，截止12月31日，全市行政事業(yè)單位資產總額48.5億元。其中，行政資產總額14.4億元，事業(yè)資產總額34.1億元。市本級資產總額10.8億元，行政資產2.4億元，事業(yè)資產8.4億元。
按可經營資產情況看，市本級行政事業(yè)單位擁有土地5361畝，其中城市規(guī)劃區(qū)內2014畝，規(guī)劃區(qū)外3347畝；房屋105萬平方米。按目前我市房地產市內工廠行情測算，市本級的可用資產總值約為28億元。
資產經營的基本思路
金融危機爆發(fā)后，擴大內需保增長的
任務十分繁重，特別是我們以投資帶動為主要特征的增長方式，在突破發(fā)展中保增長的任務更重、壓力更大，對資金的需求也更加迫切。因此，我們必須審時度勢，充分運用所擁有的資產優(yōu)勢，進一步解放思想，深化改革，調整工作思路，轉變工作重心，把把工作重心由過去的以整合為重點，轉向以全面經營為重點；把運營方式由以置換為重點轉向開發(fā)、轉讓、出租并舉，有形資產、無形資產、資源性資產經營并重的軌道上來。對于目前具備通過轉讓、開發(fā)、出租進行直接經營的房地產可直接開展經營，對于目前不具備直接經營條件的房地產，可通過房地產抵押融資的方式，實行買地開發(fā)滾動經營，或者以直接投資的方式進行資產經營，使所有的房地產都能夠成為政府可經營的資本。實現(xiàn)真正盤活國有資產，實現(xiàn)資產資本化，實現(xiàn)資產效益最大化，實現(xiàn)資產經營可持續(xù)發(fā)展的目標。經過有效運營，力爭五年內為市本級建設融資3--5億元，全市實現(xiàn)國有資產收益10億元以上，其中市本級5億元以上。（三）加快體制轉變，構建經營平臺
調整管理體制，構建經營平臺，是實現(xiàn)資產資本化，對資產進行有效經營的基礎。因此，我們建議成立市公共資產投資運營公司，將市本級的行政事業(yè)資產整體打包，以劃撥過戶、授權經營或參股等形式注入公共資產投資運營公司，同時將市非經營性國有資產管理局更名為“市公共資產管理局”，實行市公共資產投資運營公司與市公共資產管理局實行兩塊牌子，一套人馬。由市公共資產管理局行使行政事業(yè)單位國有資產監(jiān)督管理的職能。由市公共資產投資運營公司行使管資產的經營、開發(fā)、融資、投資職能。使公共資產投資運營公司具有投融資、經營開發(fā)、物業(yè)管理三個資產經營平臺的功能，其運行目標為：
投融資平臺
打造成我市繼城投公司之外的又一重要融資平臺，利用國有資產，以抵押擔保的形式，通過銀行貸款、發(fā)行債券等方式,吸引各種社會資金進入重點建設領域。具體可以采取以下方式：
一是抵押貸款。以國有資產整合為基礎，在充分進行風險評估的基礎上，以資產作抵押，加強同國家政策性銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機構的合作,形成以銀行貸款為基礎,其他金融機構資金為補充的信貸融資格局，為政府實現(xiàn)經濟社會發(fā)展目標提供融資服務。
二是發(fā)行企業(yè)債券。政府授權發(fā)行企業(yè)債券，在資本市場進行融資，用于地方基礎設施建設，財政實施擔保并承擔債券利息。遼寧鐵嶺投資債的成功發(fā)行就為我們很好的借鑒。8月21日發(fā)行的“鐵嶺投資債”發(fā)行總額6億元，票面利率為8.35%，期限7年，在全國銀行間市場和深圳證券交易所同時發(fā)行，發(fā)行當日全部售完。鐵嶺市委、市政府創(chuàng)新政府投融資體制機制，本著“資源資產化、資產資本化、資本證券化”的發(fā)展思路，在整合運營政府社會公共資源和國有資產的基礎上，搭建起市場化投融資平臺，成立鐵嶺公共資產投資運營有限公司，“鐵嶺投資債”就是通過鐵嶺公共資產投資運營公司發(fā)行，以沈鐵工業(yè)走廊開發(fā)基金償還。同時，鐵嶺市政府承諾：若沈鐵工業(yè)走廊開發(fā)基金存在償債缺口，將安排其他財政收入進行償還。
三是開展股權合作。對于關乎全市經濟布局和產業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的競爭性領域項目，資產投資運營公司代表市政府和市財政(國資)局作為出資人，用市場化方式對此類項目的市屬國有股權進行管理,依照《公司法》行使股東權利,履行股東義務。
四是啟動民間借貸。對項目不大、有營利的項目可鼓勵干部職工入股，募集項目發(fā)展資金。但此方式籌集資金量少，風險大。
五是積極發(fā)展多元化融資體制。特許經營權是政府重要的無形資產，因此在項目建設上可運用“建設—經營—轉讓”的方式，即bot模式進行融資。它是指政府和項目發(fā)起人簽訂特許權轉讓的協(xié)議，由項目發(fā)起人組織成立的項目公司承擔大型基礎設施項目的融資設計、建設、運營和維護的任務，同時，在規(guī)定的特許期內，擁有該項目的所有權并收取費用，用來償還項目的債務，并獲得預期的投資回報。在特許期結束后，項目將無償移交給政府。利用這種形式，對于我市自有資金匱乏，但同時具有機遇優(yōu)勢、項目優(yōu)勢的實際情況，可以以此引進資金，擴展籌資渠道，增加籌資規(guī)模，切實解決建設資金供需之間的矛盾具有很強的現(xiàn)實意義和可操作性。
經營開發(fā)平臺
按照宜開發(fā)則開發(fā)、宜處置則處置、宜出租則出租的工作思路，充分利用現(xiàn)有資產，繼續(xù)促進資源優(yōu)化整合，加快開發(fā)經營，擴大投資范圍，實現(xiàn)資產增值。經營開發(fā)平臺主要職能為：
一是資產經營的載體和主體，負責資產開發(fā)、轉讓、出租等經營業(yè)務。
二是負責對原政府部門投資舉辦的經濟實體進行整合，并對其實行集約化、集團化、規(guī)?；洜I，充分發(fā)揮資產的規(guī)模效益。
三是進行自主開發(fā)。對增值潛力大，開發(fā)價值高的項目，實行自主開發(fā)，以實現(xiàn)國有資產收益最大化。對有的資產可按照開發(fā)--轉讓（出租）的方式進行經營，對有的資產可按照抵押--融資--收購（征地）--開發(fā)--轉讓（出租）的方式進行經營。
四是夯實公司職責。按年度簽訂國有資產保值增值責任書，通過規(guī)范資產運營，建立國有資產補償機制，向財政上交國有資產收益、按期收繳國有資產占用費、土地出租收益金和利潤等手段，保證國有資產安全完整的運行，實現(xiàn)國有資產保值增值。
物業(yè)管理平臺
一是為行政事業(yè)提供統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)服務，維持辦公資產的簡單再生產（資產維護），節(jié)約財政支出。
二是公平參與物業(yè)市場競爭和經營。
需要配套的政策
一是成立市公共資產運營投資公司，并將市非經營性國有資產管理局更名為“市公共資產管理局”，兩套機構合署辦公，實行兩塊牌子一套人馬。
二是按照產權集中管理的要求將市級行政事業(yè)資產全部更名過戶在市公共資產管理局名下，免收更名過戶的相關費用。以劃撥過戶、授權經營等形式將市級行政事業(yè)單位資產注入公共資產投資運營公司。
三是按公司法建立完善的公司法人治理結構，確保公司業(yè)務的有效、有序開展。
我國金融資產管理公司運作模式探析
摘要:金融資產管理公司權力過大,易產生舞弊行為,商業(yè)銀行也會借機擴大債權,應確定剝離不良資產標準并保證資產處置公正和透明。以發(fā)行債券、向金融機構借款、中央銀行再貸款、商業(yè)借款等方式籌集收購資金時應注意其適用條件及額度。通過債轉股、咨詢、證券化、折價出售等手段提高不良資產回收率。通過制定法律、健全資產管理公司機制,提高資產處置效率。債轉股應以企業(yè)產品對路、工藝先進、管理水平高、領導班子強、經營機制符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求為條件。要使資產證券化順利進行,需通過財政擔保、保險公司和其他銀行擔保、超額抵押、中央銀行再貸款等方式提高資產化債券的信用等級。
關鍵詞:金融資產管理公司;運作模式;債權轉股權;資產證券化
為支持國有企業(yè)改革,防范和化解金融風險,中國信達、長城、華融和東方等4家金融資產管理公司已先后正式成立。新成立的4家金融資產管理公司是具有獨立法人資格國有獨資金融企業(yè),其主要業(yè)務有四部分:一是債務追償和重組,資產置換、轉讓和銷售,企業(yè)重組,債權轉股權及階段性持股;二是投資咨詢和顧問,財務及法律事務咨詢和顧問,企業(yè)審計及破產清算,資產及項目評估;三是商業(yè)借款,向金融機構借款,向中央銀行申請再貸款,發(fā)行債券;四是資產管理范圍內的推薦上市和債券股票承銷,直接投資、資產證券化。
各國都成立了專門的機構來重組銀行的不良資產,主要基于兩方面考慮。一方面是銀行積累的不良資產規(guī)模很大,單靠銀行自身的盈利和正常的呆賬核銷已難以化解這些不良資產;另一方面是由于分工經營的限制,銀行盤活不良資產總是遇到種種限制和困難,資產管理公司所具有的特許的法律、政策優(yōu)惠和多種業(yè)務手段,有利于提高不良資產的回收率,從而在整體上提高資源的配置效率。
各國資產管理公司的主要使命是收購、管理、處置商業(yè)銀行剝離的不良資產。與國外相比,我國4家金融資產管理公司除了這一使命外,還同時肩負著推動國有企業(yè)改革的使命。即運用債權轉股權、資產證券化、資產置換、轉讓和銷售等市場化債權重組手段,實現(xiàn)對負債企業(yè)的重組,推動國有大中型企業(yè)優(yōu)化資本結構、轉變經營機制,最終建立現(xiàn)代制度,達到脫困的目標。
一、當前金融資產管理公司運作的難點
（一）道德風險問題。金融資產管理公司的成立,為商業(yè)銀行卸去了一個沉重的包袱,同時賦予資產管理公司本身處理不良資產很大權力。因此,很容易產生商業(yè)銀行借機擴大不良債權和資產管理公司本身徇私舞弊,造成國有資產流失的道德風險。避免商業(yè)銀行借機擴大債權,就必須確定從銀行中剝離不良資產的標準。
1．確定時間。我國4家金融資產管理公司確定剝離的是1996年底前的不良資產。這是因為在《商業(yè)銀行法》頒布以前,4家國有商業(yè)銀行缺乏經營自主權,并承擔了大量的政策性業(yè)務,相當一部分不良資產是因為承擔的政策性業(yè)務過多造成的。
2．合理確定剝離的不良資產的數(shù)量和范圍。剝離不良資產的目的是使4家國有商業(yè)銀行在剝離不良資產后達到相當健康的標準,從而穩(wěn)健運營。對不良資產劃分的方法要繼續(xù)沿用“一逾兩呆”的傳統(tǒng)辦法,這樣便于操作。
金融資產管理公司平價收購商業(yè)銀行的不良資產,由于不良資產的實際價值低于其賬面價值,以平價收購,意味著不良資產形成的損失完全由金融資產管理公司承擔。因此,資產管理公司不可能盈利,只是虧損多少的問題。鑒于此,必須制定合適的標準加強對金融資產管理公司的考核。使金融資產管理公司保持整個資產處置程序的公正性和透明度,杜絕操作中的隨意性。同時,應設計市場化的機制,防止資產管理公司內部工作人員徇私舞弊,使國家遭受損失。
（二）資金問題。資金問題是金融資產管理公司成功的一個前提條件。4家金融資產管理公司將按賬面值收購商業(yè)銀行的不良資產,然后進行處置。每一家所需的幾千億元的收購資金來源包括注冊資本、發(fā)行公司債券、商業(yè)借款、向金融機構借款、人民銀行再貸款、營業(yè)收入。其中,注冊資金100億元人民幣由財政全額撥入。不過,對金融資產管理公司來說,彌補幾千億元不良資產造成的損失,100億元是遠遠不夠的。直接融資即金融資產管理公司發(fā)行債券,鑒于金融資產管理公司的特殊性應由財政擔保;向金融機構借款額要低于可以回收的不良資產額,以保證國有銀行的信貸資金安全,避免國有銀行發(fā)生新的不良資產;中央銀行再貸款是投放基礎貨幣,要防止發(fā)生通貨膨脹;商業(yè)借款要有法律和政策優(yōu)惠。
（三）不良資產的回收率問題。要提高不良資產的回收率,就必須弄清不良資產形成的原因。我國不良資產形成主要有以下幾點原因:1．信貸資金財政化,用銀行貸款充當國有企業(yè)和建設項目的資本金;2．金融機構經營管理混亂,大量貸款投入到房地產和股市中收不回來;3．政府干預,銀行對經營管理水平低下、重復建設、產品無銷路的國有和集體企業(yè)發(fā)放的貸款;4．企業(yè)還款意識不強,盲目借款,盲目擴張。
金融資產管理公司運作后,對占較大比例的承擔財政職能的信貸資金而形成的固定資產,可以通過債權轉股權的手段有效降低企業(yè)和建設項目的資產負債率,使企
業(yè)減輕財務負擔,然后通過重組和包裝上市等手段,最大限度地收回資金;通過對企業(yè)提供管理咨詢、充當財務顧問,促進重復建設的企業(yè)和項目兼并和重組;對房地產貸款證券化;對政府干預、泡沫經濟破滅、企業(yè)盲目擴張等無法救活的企業(yè)的不良資產可以采用大宗折價出售等方式收回資金。所以,不良資產的回收率應當是比較理想的。（四）金融資產管理公司效率問題。4家金融資產管理公司涉及數(shù)十萬家企業(yè),如果處置不良資產效率不高,一方面會影響不良資產的回收效率,另一方面可能會使化解不良資產的過程無限制地延長。為此要做到:對外為金融資產管理公司提供寬松的法律環(huán)境和政策環(huán)境;對內要建立有效的激勵機制和約束機制。從目前的情況看,金融資產管理公司的一些業(yè)務手段還缺乏明確的法律依據(jù),有的甚至與現(xiàn)行的法律相抵觸。因此,有必要制定一部《金融資產管理公司特別法》。政府要給予金融資產管理公司更多的政策和手段,如自主決定不良資產的轉讓價格,能夠開展各項投資銀行業(yè)務等。金融資產管理公司內部要建立市場化的激勵機制和約束機制,否則,不良資產的處置效率就不一定明顯高于國有商業(yè)銀行自身。
二、債權轉股權:金融資產管理公司運作的突破口
4家金融資產管理公司都把債權轉股權作為運作的突破口。所謂債權轉股權,就是將國有企業(yè)所欠的30金融資產管理公司債務轉變?yōu)楣蓹?使金融資產管理公司由債權人變?yōu)楣蓶|,國有企業(yè)由債務人變?yōu)橛山鹑谫Y產管理公司持股的公司。
債權轉股權,是國有企業(yè)和金融資產管理公司博奕選擇的一種結果。
首先,從國有企業(yè)來看,愿意債轉股的比較多。因為大部分國有企業(yè)資產負債率都很高,債轉股后,企業(yè)不必再付利息,大大減少了企業(yè)的財務費用,降低了企業(yè)的資產負債率。具體講,有3類企業(yè)迫切希望債轉股。第一類是發(fā)展前景良好,經營管理較好,但債務負擔重,缺乏償債能力的企業(yè)。這些企業(yè)債轉股后可以輕裝上陣,更好地發(fā)展。第二類是目前債務負擔沉重,經營尚可,但前景極不確定的企業(yè)。這些企業(yè)債轉股的目的不僅在于減輕當前的財務負擔,還要與銀行分擔將來經營的風險。第三類是目前債務負擔沉重,經營困難且前景不好的企業(yè)。這類企業(yè)債轉股的目的是逃避債務。
從金融資產管理公司角度看,只有將經營狀況、發(fā)展前景良好的企業(yè)進行債轉股才符合自己的利益。因為對金融資產管理公司來說,只有在資本金安全,在債轉股后收益有所增加或至少保持不變時,將債權轉化成股權才是適當?shù)?這時他們也才愿意債轉股。國家經貿委、中國人民銀行關于債權轉股權規(guī)定了五個基本條件:1．產品品種適銷對路,質量符合要求,有市場競爭力;2．工藝設備為國內、國際領先水平,生產符合環(huán)保要求;3．企業(yè)管理水平較高,債權債務清楚,財務行為規(guī)范;4．企業(yè)領導班子強;5．轉換企業(yè)經營機制的方案符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,各項政策措施有力、減員增效、下崗分流的任務得到落實。可以說,符合這些條件的企業(yè)也是好企業(yè)。
債轉股并沒有給企業(yè)注入新的資金,它只是改變了企業(yè)的財務狀況。但債轉股改變了企業(yè)的股權機構,使金融資產管理公司成為企業(yè)的股東,參與企業(yè)的決策和經營管理。因此,債轉股最主要的效果是促使企業(yè)改善經營管理機制。
三、資產證券化:資產管理公司核心業(yè)務
所謂資產證券化就是將缺乏流動性但仍具有未來現(xiàn)金流量的不良資產,通過結構性重組、真實出售、破產剝離以及信用升級等手段轉變成為可以在資本市場上出售和流通的證券,以融通資金、改善信貸資產質量。資產證券化克服了銀行貸款期限長、流動性差的局限,使銀行貸款成為流動性的證券。通過資產證券化,有利于商業(yè)銀行調整資產結構,改善資產質量,擴大資金來源,分散信用風險,增加業(yè)務收入。
我國金融資產管理公司不良資產證券化有一定難度。首先,我國資本市場容量有限,難以發(fā)揮證券市場流動性優(yōu)勢。資產證券化是依托資本市場的,用流動性帶來盈利性和安全性。世界發(fā)達國家在處理銀行不良資產過程中,都是依托資本市場,特別是債券市場,以減少債務重組的成本。我國的資本市場還處于欠發(fā)達時期,特別是沒有一個具有深度和廣度的債券市場,公司債券市場很小,機構投資者的規(guī)模和實力很弱,吸納不良資產的能力有限。其次,資產證券化的一個基本要求是能夠將這些資產按照風險、金額、還款期限等各方面因素分組打包,使每組中的資產在各方面特征上都基本一致,從而才可能對其進行分析和定價。而我國銀行不良資產中大部分屬于對虧損企業(yè)的貸款,這些債權中許多記錄不全,債務人產權關系不明,很難衡量風險,至于將資產進行分組打包、證券化、定價等,處理起來難度大。最后,債權證券化需要債務追償上的充分服務,以及這方面配套的法律和操作規(guī)范。債權人如果無法有效追賬,則債權失去價值;如果追賬沒有成熟的規(guī)范,債權一旦證券化,原來的債權人就會有道德風險,不會全力以赴追賬,各個債券投資者又只在每項債權中擁有很小的份額,也不可能自己去追賬,結果使證券大大貶值,影響債券市場的發(fā)展。
要使金融資產管理公司不良資產證券化順利進行,一個可行的選擇是提高資產化債券的信用等級。增加信用等級的方法有以下幾種:
1．財政部門擔保。由政府對債券提供擔保,當不良資產的清償出現(xiàn)問題時,由財政部門彌補該清償缺口,以保證債券持有人的利益。
2．超額抵押。用超額不良資產作為發(fā)行債券的抵押擔保物。
3．保險公司和其他銀行的擔保。
4．中央銀行再貸款支持。這幾種方法可綜合使用。只有債券的安全性得到了充分保證,債券才能順利發(fā)行,融資成本才會降低,資本市場才能更加發(fā)展壯大。
