時間：2022-04-08 10:42:33
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充分發(fā)揮司法行政職能作用 全力維護社會和諧平安
社會和諧平安是經(jīng)濟社會發(fā)展、人民安居樂業(yè)的前提和基礎(chǔ)。司法行政機關(guān)是政法系統(tǒng)和政府部門的重要組成部分，承擔著法律保障、法律服務(wù)和法制宣傳三項基本職能，在維護社會和諧體系中既是保障力量，又是建設(shè)力量，具有不可替代的作用。當前，南昌市正處在全面加速打造“帶動全省發(fā)展的核心增長極”的重要時期，充分發(fā)揮司法行政職能作用，為南昌加速打造核心增長極營造和諧平安的社會環(huán)境是全市司法行政系統(tǒng)的重大使命任務(wù)。
堅持發(fā)揮法律保障在維護社會和諧平安中的重要基礎(chǔ)性作用
司法行政機關(guān)擔負人民調(diào)解、勞教戒毒、社區(qū)矯正、安置幫教等法律保障職能，在構(gòu)筑社會和諧體系中兼具源頭防范、社會防衛(wèi)等多重功能，是維護社會和諧平安的重要基礎(chǔ)。
注重源頭治理，發(fā)揮好人民調(diào)解的“第一道防線”作用。人民調(diào)解被西方法學界譽為“東方一枝花”，在化解矛盾中具有獨特優(yōu)勢，是維護社會和諧的重要“減壓閥”。南昌市人民調(diào)解工作突出“四個著力”。一是著力加強組織建設(shè)，在夯實市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）“四級”調(diào)委會的同時，不斷拓展新型領(lǐng)域和跨區(qū)域調(diào)解組織建設(shè)，積極推進調(diào)解組織覆蓋面，如建立了南昌市醫(yī)療、物業(yè)、環(huán)保等多個行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織。在健全調(diào)解組織的同時，注重加強人民調(diào)解制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)，規(guī)范工作流程和文書制作，提高糾紛調(diào)解成功率和調(diào)解協(xié)議履行率。二是著力推進“大調(diào)解” 工作機制建設(shè)，積極開展訴調(diào)、檢調(diào)、警調(diào)對接工作，將人民調(diào)解納入綜合治理、平安建設(shè)大平臺，進一步健全完善“三調(diào)聯(lián)動”的大調(diào)解工作機制。如成功推進了南昌市醫(yī)患調(diào)處中心和高新區(qū)道路交通速裁機制建設(shè)。三是著力加強人民調(diào)解組織隊伍建設(shè)， 按照專業(yè)化的要求配強調(diào)解隊伍，狠抓調(diào)解員的培訓工作，提高其政治素質(zhì)、法律知識和調(diào)解技能。四是著力開展矛盾糾紛“大排查、大調(diào)解”專項活動和經(jīng)常性的矛盾糾紛排查調(diào)處活動，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)。全市每年成功調(diào)處各類矛盾達2萬余件，有效避免了各類矛盾糾紛激化升級，保障了社會和諧平安。
注重履行“第一責任”與堅持“首要標準”的有機統(tǒng)一，發(fā)揮好勞教戒毒在維護社會和諧平安、促進社會公平正義中的重要功能作用。一是確保監(jiān)所的安全。勞教戒毒場所的安全直接關(guān)系公共安全和社會和諧。南昌市司法行政機關(guān)堅持把勞教戒毒場所安全作為重中之重，嚴格落實安全各項制度規(guī)定，健全完善了以“四項機制”和“四防一體化”為主要內(nèi)容的安全長效工作機制，實現(xiàn)了無脫逃、無重大所內(nèi)發(fā)案、無重大疫情、無重特大安全事故的“四無”工作目標。二是切實提高教育改造質(zhì)量。把更多的勞教戒毒人員教育改造成為守法公民，是降低重新違法犯罪率的基礎(chǔ)，對減少社會不和諧因素具有治本作用。南昌市司法行政機關(guān)以開展 “五好監(jiān)所”競賽、“教育質(zhì)量年”和績效管理活動等為載體，堅持把教育挽救勞教戒毒人員作為中心任務(wù)，探索建立教育改造質(zhì)量評估體系，加強對戒毒人員教育的針對性，有效提高了教育改造質(zhì)量和強制戒毒工作效果。三是狠抓場所日常管理。科學嚴謹?shù)膱鏊粘９芾黻P(guān)系監(jiān)所安全和教育改造質(zhì)量。南昌市司法行政機關(guān)切實加大監(jiān)所日常管理、所情分析研判、矛盾排查化解、安全生產(chǎn)工作力度，建立應(yīng)急指揮中心，實施應(yīng)急演練，完善場所安防設(shè)施，始終牢牢把握場所安全工作的主動權(quán)，切實有效提升監(jiān)所“四位一體”安防水平。
注重以人為本，發(fā)揮好社區(qū)矯正、安置幫教等工作在促進社會和諧平安中的基礎(chǔ)性保障作用。刑釋解教人員、社區(qū)服刑人員等特殊人群，是影響社會和諧的重要因素。目前，南昌市在冊社區(qū)服刑人員已達2688 人，處于安置幫教期的刑釋解教人員近 8000余人，扎實做好這類特殊人群的教育管理服務(wù)工作，關(guān)系社會和諧平安。南昌市從建設(shè)全市一體化的特殊人群綜合信息管理運用平臺入手，于去年11月在全省率先建成了市級社區(qū)矯正及安置幫教中心，全市錄入社區(qū)矯正人員信息2510人，錄入比率達到95%以上，納入gps定位監(jiān)管的社區(qū)矯正人員1262人，占全部應(yīng)納入監(jiān)管人數(shù)的90%以上，基本實現(xiàn)社區(qū)矯正工作的管理網(wǎng)絡(luò)化、執(zhí)法規(guī)范化、定位動態(tài)化，形成了有效監(jiān)管、科學監(jiān)管的良好局面，社區(qū)矯正人員重新犯罪率控制在千分之一以下。南昌市安置幫教工作嚴格落實必接必送等“無縫對接”措施，突出做好技能培訓、過渡性安置和就業(yè)指導等管理服務(wù)工作，全市共建設(shè)過渡性安置幫教基地26個，今年全市新出監(jiān)所刑釋解教人員539人，接送率100%，安置就業(yè)60人，其中“三無” 刑釋解教人員安置率達100%；在冊刑釋解教人員重新犯罪率為1.56%，繼續(xù)保持穩(wěn)步下降趨勢，新接人員無一人重新犯罪。
堅持健全完善法律服務(wù)體系，以服務(wù)發(fā)展和保障民生為重點促進社會和諧平安。
發(fā)展是硬道理，是解決各種矛盾的根本；民生改善，是社會和諧平安的物質(zhì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)；抓住發(fā)展和民生，就是抓住了社會和諧平安的關(guān)鍵。司法行政工作特別是律
師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務(wù)等工作，在服務(wù)發(fā)展，保障民生，促進社會和諧平安方面具有重要保障性作用。
拓展服務(wù)領(lǐng)域，努力為南昌打造核心增長極提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。立足服務(wù)經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展，南昌市以律師、公證為代表的法律服務(wù)業(yè)積極開展“企業(yè)大走訪”、“法企大聯(lián)姻”、“法律體檢”等活動，主動服務(wù)全市新一輪行政審批制度、投融資體制改革、千百億產(chǎn)業(yè)及地鐵等重大項目落地開工、重要工程征地拆遷、重點企業(yè)上市融資，切實履行政府、企業(yè)、社會團體等法律顧問職責，積極為企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護、發(fā)展戰(zhàn)略制訂、貿(mào)易爭端解決、法律風險預(yù)警防范等提供多樣化法律服務(wù)，有效發(fā)揮法律服務(wù)工作在保障市場交易安全和效率、增強市場誠信、維護經(jīng)濟秩序等方面的獨特作用。如南昌市西湖區(qū)公證處圍繞經(jīng)濟發(fā)展、舊城改造、房屋征收等工作，積極參與了吉蓮高速公路招標現(xiàn)場監(jiān)督、金融機構(gòu)抽獎現(xiàn)場監(jiān)督、樓盤選房現(xiàn)場監(jiān)督、法定代表人授權(quán)委托書、銀行保函公證，為地鐵軌道1號線、洛陽路隧道工程動遷戶提供各項公證，為軌道征收評估機構(gòu)選定抽簽進行現(xiàn)場監(jiān)督，為桃花鎮(zhèn)觀洲村、老洲村、大塉村農(nóng)民公寓分戶抽簽及朝陽農(nóng)場拆遷安置房分房抽簽提供現(xiàn)場監(jiān)督等法律服務(wù)。
規(guī)范行業(yè)管理，努力做好民生領(lǐng)域法律服務(wù)工作。法律服務(wù)工作既能反映社會訴求，又能規(guī)范社會行為，為此，南昌市強化規(guī)范行業(yè)管理，積極引導法律服務(wù)工作者牢固樹立對法律負責、對人民負責、對社會負責的觀念，切實加強行業(yè)自律，主動服務(wù)就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等民生建設(shè)領(lǐng)域，為廣大群眾依法表達訴求、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、保障合法權(quán)益、解決矛盾糾紛提供規(guī)范化、法制化、機制化的渠道和途徑。南昌市在不斷完善律師誠信體系建設(shè)，不斷推進公證規(guī)范化管理的同時，于今年6月成立了“全市基層法律服務(wù)工作者協(xié)會”，推動基層法律服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展，并制定下發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進律師工作的意見》、《關(guān)于規(guī)范司法鑒定工作的意見》、《關(guān)于規(guī)范交通事故傷殘司法鑒定委托工作的若干規(guī)定》等規(guī)范性文件；20__年，在全省公證機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)評比中，南昌市共有4家公證處進入全省公證機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)工作前十名；南昌市還進一步完善規(guī)范律師參與調(diào)解、信訪工作機制和保障政策，每年律師參與接待來訪案件都達300于起。全市律師業(yè)每年辦理各類訴訟案件及非訴訟法律事務(wù)近萬件，公證業(yè)每年辦理各類公證業(yè)務(wù)近4萬件。 >，！<<br />促進社會公平，努力加大對困難群眾的法律援助力度。法律援助使困難群眾和特定當事人平等獲得法律保護，關(guān)乎社會公平正義。從20__年起，南昌市將法律援助工作納入民生工程，在構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)三級法律援助機構(gòu)，實現(xiàn)“一鄉(xiāng)一站”（法律援助工作站）、“一村一員”（法律援助聯(lián)絡(luò)員）的基礎(chǔ)上，健全完善了工、青、婦、老、殘社團組織和監(jiān)所、農(nóng)民工聚焦地等法律援助站點建設(shè)，逐步形成了縱向到底、橫向到邊的工作網(wǎng)絡(luò)，為有效實施法律援助工作打下了堅實基礎(chǔ)。針對群眾生產(chǎn)生活出現(xiàn)的新情況，南昌市法律援助機構(gòu)進一步降低了法律援助門檻，將援助經(jīng)濟困難標準放寬至現(xiàn)行城鄉(xiāng)最低生活保障標準的1.5倍至2倍，實現(xiàn)了“能援盡援、應(yīng)援盡援”。近年來，南昌市每年辦理法律援助案件近3000件，辦理其他事項的法律援助2萬余起，受援群眾滿意率達到100%，市法律援助中心被評為“全國法律援助群眾滿意窗口”和“南昌市十佳群眾滿意窗口單位”。
堅持法制宣傳與法治實踐相結(jié)合，為維護社會和諧平安營造良好法治環(huán)境。
法治是治國理政的基本方式，是維護社會和諧的重要保障。近年來，南昌市認真貫徹落實“六五”普法依法治市規(guī)劃和市委《法治南昌建設(shè)綱要》，大力加強法制宣傳教育工作，積極開展法治城市創(chuàng)建活動，努力為南昌打造核心增長極營造良好的法治環(huán)境。
著力抓好領(lǐng)導干部、公務(wù)員及青少年等五類重點人群的學法用法。繼續(xù)打造和完善了“春節(jié)上班第一天全市領(lǐng)導干部法制講座”、“千名領(lǐng)導干部講千堂法制課”、“紅鈴鐺法制快車進校園”等特色普法品牌；建立完善了黨委（黨組）中心組學法、政府常務(wù)會議前學法、人大常委會任命干部考法、副科以上領(lǐng)導干部考法等制度，每年都組織全市近1.5萬名副科以上領(lǐng)導干部參加法律知識考試; 健全完善了“法制副校長”、“三官二員”（警官、檢察官、法官、司法助理員、綜治工作 信訪員）進社區(qū)（鄉(xiāng)村）等制度，全市100%的中小學都配備法制副校長，95%以上的社區(qū)（鄉(xiāng)村）實現(xiàn)了“三官二員”進駐的常態(tài)化。
著力創(chuàng)新普法手段及載體，不斷推進“法律六進”活動。創(chuàng)辦發(fā)行了以“傳遞高層法治聲音、交流法治工作經(jīng)驗、展示法治建設(shè)亮點、記錄法治南昌進程”為辦刊宗旨的《法治南昌》雜志；組織了“百萬網(wǎng)民學法律”知識競賽活動，近二年有20多萬干部職工及學生參加了網(wǎng)上答題；開通了“南昌市普法手機報”，通過手機彩信對市民進行法制宣傳，至今累計發(fā)送160余萬條手機彩信；8個縣區(qū)建成了各具特色、主題鮮明的法治文化主題公園。此外，南昌市完成了市縣級100米、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）50米，社區(qū)（村） 30米的全市法制宣傳長廊工程建設(shè)，還編印了《南昌市家庭法律顧問手冊》共計15萬冊免費發(fā)放到全市每戶家庭；各縣區(qū)創(chuàng)新開展了“巴士在線”、“農(nóng)民工法制夜校”、“法治文藝下鄉(xiāng)”等形式多樣的“法律六進”活動。
著力提升群眾法律意識和依法維權(quán)能力，引導群眾依法表達訴求，依法解決矛盾和問題。在每年廣泛宣傳普及《憲法》等重點法律法規(guī)的同時，市普法辦還聯(lián)合綜治、公安、婦聯(lián)、環(huán)保、消協(xié)等職能部門廣泛利用“綜治宣傳月”、 “3·15”消費者權(quán)益日、 “5·12”全國“防災(zāi)減災(zāi)日”、“6·26”禁毒日、“12·4”法制宣傳日等時機開展各類主題法制宣傳活動，通過采取法律咨詢、案例展示、法制文藝演出、現(xiàn)場受理法律援助等多樣的廣場宣傳形式，引導群眾自覺把法律作為指導和規(guī)范自身活動的基本行為準則，以理性合法方式表達訴求，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的好習慣。
著力開展法治城市創(chuàng)建活動，深入推進依法治市實踐。法律秩序是最穩(wěn)定的秩序，一個地方社會管理的法治化水平關(guān)系一方社會的和諧平安。南昌市把開展法治南昌創(chuàng)建活動作為依法治市工作的創(chuàng)新載體，成立了以省委常委、市委書記為第一組長的市委法治南昌創(chuàng)建工作領(lǐng)導小組及其辦公室，建立完善了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導，人大、政府、政協(xié)各司其職，機關(guān)部門分工負責、相互配合、上下聯(lián)動、有序推進的法治南昌建設(shè)工作機制；把法治南昌創(chuàng)建工作納入了全市年度綜合目標績效考評，每年依據(jù)各自法治建設(shè)職責對全市13個縣區(qū)和87個市直部門（單位）進行考核，并將重大行政違法行為、行政敗訴、發(fā)生國家賠償案等剛性指標列入考評細則；建立完善了《南昌市“法治縣（區(qū)）”創(chuàng)建考核實施辦法及評分標準》、《南昌市“法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”創(chuàng)建考核實施辦法及評分標準》、《南昌市“法治建設(shè)先進單位”考核管理辦法》等系列法治南昌創(chuàng)建考評體系，積極推進法治縣（區(qū)）、法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、法治單位、民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建工作，夯實法治南昌建設(shè)基層基礎(chǔ)。目前，全市已命名“民主法治示范村（社區(qū)）”1037個，其中國家級6個，省級45個，市級376個，縣區(qū)級610個，創(chuàng)建率達到61%。今年初，南昌市作為全省唯一設(shè)區(qū)市被司法部評為“全國法治城市創(chuàng)建先進單位”。
堅持突出重點、創(chuàng)新舉措，努力為南昌市打造核心增長極營造和諧的社會環(huán)境。
司法行政工作“點多、線長、面廣”，較之先進地區(qū)南昌市司法行政工作仍存在著普法實效不強、基層基礎(chǔ)薄弱、創(chuàng)新推進不夠、隊伍建設(shè)有待加強等問題。面對新形式、新任務(wù)、新要求，全市司法行政系統(tǒng)要堅持瞄準問題、突出重點、創(chuàng)新舉措、狠抓落實，努力為南昌市打造核心增長極營造和諧的社會環(huán)境。
加強普法依法治市工作，促進社會管理法治化。一是全市司法行政系統(tǒng)要以“黨的十八大精神”為指引，以深入推進法治南昌建設(shè)作為全市普法依法治市工作新載體，認真貫徹落實市委《關(guān)于進一步加強法治南昌建設(shè)的意見》（洪發(fā)［2013］15號）文件精神，扎實做好“六五”普法規(guī)劃的組織實施工作，繼續(xù)深化“法律六進”活動，積極創(chuàng)新法制宣傳教育載體和方式方法，努力在基層法制宣傳 “六有”、“四占領(lǐng)”上下功夫、見成效，不斷提高法制宣傳教育滲透力和實效性。二是要繼續(xù)突出抓好以領(lǐng)導干部、公務(wù)員及青少年為主的五類重點人群的學法用法，探索建立非選任制領(lǐng)導干部任前法律知識考試制度和領(lǐng)導干部訴法制度；繼續(xù)加強法制宣傳長廊、電子顯示屏、法治主題公園(廣場)等陣地建設(shè)，推進“一區(qū)一品”的法治文化建設(shè)，弘揚法治精神，努力提高干部群眾依法行政、依法管理、依法辦事和依法化解矛盾糾紛的能力和水平。三是要深入開展地方、行業(yè)、基層等多層次多領(lǐng)域依法治理，積極推進法治縣（區(qū)）、法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、民主法治示范村（社區(qū)）、法治單位等系列法治創(chuàng)建活動，進一步夯實社會管理法治化基礎(chǔ)，提升社會法治化管理水平，努力在全社會形成尊重法治、崇尚法治、厲行法治的良好氛圍。
加強法律保障、法律服務(wù)工作，促進社會安全穩(wěn)定和諧。一是切實保證勞教戒毒場所的安全。要積極應(yīng)對勞教制度改革帶來的影響，堅決貫徹中央決策和上級部署，保持勞教系統(tǒng)干警隊伍的穩(wěn)定；要堅持監(jiān)管工作“首要標準”，落實場所安全防控各項措施，認真總結(jié)監(jiān)所多年“四無”目標取得的好做法、好經(jīng)驗，完善監(jiān)所安全穩(wěn)定工作制度及長效機制，切實提高監(jiān)所安全穩(wěn)定工作的制度化、規(guī)范化、科學化水平，以監(jiān)所的持續(xù)安全穩(wěn)定直接服務(wù)于全市社會和諧平安。二是切實推進社區(qū)矯正和刑釋解教人員管理創(chuàng)新。要全面落實《社區(qū)矯正實施辦法》，進一步完善事前調(diào)查評估、定置監(jiān)管、應(yīng)急處置等機制，健全全市一體化的特殊人群綜合信息管理平臺，提高社區(qū)矯正及安置幫教監(jiān)管中心建設(shè)和運行水平；探索建立社區(qū)矯正經(jīng)費全額保障制度，落實必接必送等“無縫對接”措施，綜合運用監(jiān)管、教育、心理矯正、幫扶等手段，不斷提高社區(qū)矯正工作水平和安置幫教效能，努力從源頭上預(yù)防和減少犯罪。三是切實加強社會矛盾排查化解工作。要認真貫徹落實《人民調(diào)解法》，深入開展矛盾糾紛“大排查、大調(diào)解’’專項活動，大力推進人民調(diào)解組織進社區(qū)、進企業(yè)、進行業(yè)；借鑒全市醫(yī)患糾紛、 交通事故調(diào)解經(jīng)驗，積極推進在勞動爭議、征地拆遷、環(huán)境保護、食品安全等疑難復(fù)雜領(lǐng)域健全完善專業(yè)調(diào)解組織，進一步推動人民調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)，扎實構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動”工作格局。四是切實發(fā)揮法律工作者在維護社會穩(wěn)定中的專業(yè)優(yōu)勢。要引導廣大律師及基層法律工作者通過依法辦理非訴訟法律事務(wù)，為政府部門依法行政、企業(yè)依法經(jīng)營、公民依法辦事提供法律咨詢，從源頭上預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生；健全完善律師參與調(diào)解、信訪、法律援助及重大敏感案件、群體性事件處置的工作機制和保障政策，協(xié)助政府引導群眾依法理性表達訴求，促進矛盾糾紛妥善解決。
加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，促進保障能力和服務(wù)水平提升。一是加快市級司法業(yè)務(wù)用房和市勞教戒毒場所改擴建工程建設(shè)，加強對各縣、區(qū)司法業(yè)務(wù)用房工作督導，爭取黨委、政府和有關(guān)部門的支持，多渠道籌措資金，改善市、縣司法行政技術(shù)和業(yè)務(wù)裝備條件，提升保障能力。二是加快推進基層司法所規(guī)范化建設(shè)，深入開展“五好”司法所創(chuàng)建活動，要以落實司法所人員編制、機構(gòu)級別、經(jīng)費保障等為重點，通過爭取中央政法專編、地方行政事業(yè)編或政府購買公益性崗位等多種方式，解決司法所人員短缺困難，把解決司法所長副科級待遇作為“一把手”工程，配齊配強司法所力量。要堅持“建管并重”，全面履行司法所各項職能，真正把司法所建成基層司法行政工作的“一線指揮部”和綜合服務(wù)平臺。三是加快推進法律服務(wù)行業(yè)的監(jiān)督管理，要加強國家司法考試的組織管理，確保萬無一失；要加大律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定等法律服務(wù)行業(yè)案卷規(guī)范化建設(shè)，視辦案質(zhì)量和公信力為生命線，探索建立行業(yè)評價制約機制；要健全完善行業(yè)誠信體系建設(shè)，加強法律服務(wù)信息平臺建設(shè)，引導法律服務(wù)行業(yè)向規(guī)?；⒁?guī)范化發(fā)展；要強化社會監(jiān)督，不斷提升法律服務(wù)工作群眾滿意度。
加強隊伍建設(shè)，促進司法行政干警素質(zhì)和能力提升。一是切實加強人才隊伍建設(shè)。要健全完善干部任職競崗選拔制度、干警績效量化考核體系及干部教育培訓體系，形成良性健康的用人機制和導向；要認真落實從優(yōu)待警各項政策措施，大力推進司法行政文化建設(shè)，不斷增強廣大干警的認同感、歸屬感和責任感。二是切實加強能力素質(zhì)建設(shè)。要堅持開展政法干警核心價值觀教育活動和創(chuàng)先爭優(yōu)活動，以學習型黨組織建設(shè)為抓手，不斷增強基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力；要把政治素養(yǎng)、法律知識、業(yè)務(wù)技能和科學文化知識培訓有機結(jié)合起來，努力建設(shè)一支忠誠可靠、執(zhí)法為民、務(wù)實進取、公正廉潔的司法行政干部隊伍。三是切實抓好黨風廉政建設(shè)。班子成員要帶頭認真落實中央、省、市關(guān)于改進工作作風，密切聯(lián)系群眾的各項規(guī)定，扎實開展以“為民、務(wù)實、清廉”為主題的群眾路線教育實踐活動，促進干部作風持續(xù)轉(zhuǎn)變；要扎實推進有司法行政特色的懲防體系建設(shè)，切實加強依法行政和政務(wù)公開工作，按照政治清明、政府清廉、干部清正的要求，以公開促公正，以法治樹權(quán)威，不斷增強司法行政機關(guān)執(zhí)法公信力。
依法行政是依法治國的重要部分。有資料表明，在數(shù)以千計的法律法規(guī)中，屬行政執(zhí)法范疇的占了八成以上。毫無疑問，要實施依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，就必須花大力氣抓好行政執(zhí)法工作。近年來，隨著依法治理的深入開展，行政執(zhí)法工作取得了很大的成績。但是，由于種種原因，目前群眾抱怨過多，頗有微詞的依然是行政執(zhí)法問題。事實上，權(quán)大于法、情重于法、貪贓枉法的現(xiàn)象在行政執(zhí)法中的確時有發(fā)生，這不僅損害了黨和政府在人民群眾中的聲譽和形象，而且嚴重破壞了法律的尊嚴，影響了社會主義法制建設(shè)。權(quán)力缺少監(jiān)督，必然導致腐敗。我認為，要遏制行政執(zhí)法中的腐敗現(xiàn)象，確保行政執(zhí)法走上“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”法治軌道，就必須建立一種從內(nèi)到外、從上到下全方位的監(jiān)督制約機制。
一、抓好法制教育，構(gòu)筑一道自我約束的思想防線
從歷史上看，我國是一個有著幾千年封建史的國家，封建專制意識濃厚，官本位思想、特權(quán)思想盛行。這些東西正是法治的大敵。可以說，在行政執(zhí)法中出現(xiàn)的以權(quán)壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題，主要是根深蒂固的封建專制思想在作祟。行政執(zhí)法的主體是各級領(lǐng)導干部以及各級行政機關(guān)的工作人員。因此，依法行政至關(guān)重要的一點，就是加強對領(lǐng)導干部和行政機關(guān)工作人員的思想教育，為他們構(gòu)筑一道法律至上的思想防線。當前，我們應(yīng)該將領(lǐng)導干部和行政機關(guān)工作人員的普法教育作為一個重點。通過開展深入的法制教育，促使領(lǐng)導干部和行政機關(guān)工作人員轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位思想、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念。思想是行動的先導。領(lǐng)導干部和行政機關(guān)工作人員只有解決了思想問題，增強法律意識和法制觀念，提高嚴格依法辦事的自覺性，才有可能做到自我約束，摒棄私心雜念，抵制各種歪風邪氣的侵襲，確保秉公執(zhí)法，文明處事。也只有這樣，依法行政、嚴格執(zhí)法才會有堅實的基礎(chǔ)。
二、防微杜漸，建立嚴密的內(nèi)部監(jiān)督機制
要做到依法行政，文明執(zhí)法，關(guān)鍵要從行政執(zhí)法部門內(nèi)部抓起，建立嚴密的內(nèi)部監(jiān)督機制，正本清源，防微杜漸。首先，要嚴格實行收支兩條線。全面推行行政執(zhí)法部門的執(zhí)法經(jīng)費由財政部門核撥，行政部門在執(zhí)法中的罰沒收入和行政性收費全額上繳財政，并納入財政預(yù)算管理的制度。徹查部門設(shè)置的小金庫、小錢柜，以期從源頭上堵塞亂收費、亂處罰。其次，要建立和實施執(zhí)法責任制和錯案（執(zhí)法過錯）責任追究制。要根據(jù)憲法和法律的要求，將行政法律法規(guī)分門別類，按其內(nèi)容確定實施的行政機關(guān)，并層層分解落實到各有關(guān)職能部門及崗位，明確執(zhí)法職責，促使執(zhí)法工作規(guī)范化、制度化，全面提高執(zhí)法水平。同時，要把實施“兩制”與國家公務(wù)員的考核獎懲制度結(jié)合起來，明確考核標準和獎懲辦法。對執(zhí)法成績突出者予以獎勵，對執(zhí)法過錯者予以堅決追究，對情節(jié)嚴重者，要給予行政處分直至調(diào)離、清除出執(zhí)法隊伍。第三，要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。一要把好進人關(guān)。通過公開招考，選拔、錄用執(zhí)法人員，努力建設(shè)一支思想素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的執(zhí)法隊伍。二要建立黨風廉政建設(shè)責任制。加強廉政監(jiān)督，堅決糾正以權(quán)謀私、吃拿卡要的不正之風，嚴肅查處違紀違法行為。三要實行定期交流和輪換崗位制度。執(zhí)法機關(guān)的負責人要定期交流，重要崗位執(zhí)法人員要定期輪換。第四，要加強監(jiān)察、審計監(jiān)督。監(jiān)察、審計部門同屬政府行政機構(gòu)序列。在建立行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機制中，要充分發(fā)揮監(jiān)察和審計部門的作用。要通過監(jiān)察、審計部門的有效監(jiān)督，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和行政執(zhí)法中的不正之風。
三、推行政務(wù)公開，接受社會和人民群眾的監(jiān)督
在不少行政糾紛案件中，人民群眾最不滿意的就是某些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中沒有充分陳述行政收費、行政執(zhí)罰的依據(jù)和標準，認為他們是在搞“暗箱作業(yè)”。這種行政執(zhí)法缺少透明度的做法，說輕些是有關(guān)人員素質(zhì)低下、態(tài)度生硬，說重點是執(zhí)法人員剝奪了人民群眾的知情權(quán)，不敢接受人民群眾的監(jiān)督。這是與我們黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨相違背的，也是與依法治理的基本原則背道而馳的，我們必須高度正視這個問題。行政公開，是依法行政的一項重要原則。實踐也充分證明，政府行政部門只有無條件地全面地推行行政公開，將所有行政執(zhí)法行為置于全社會和廣大人民群眾的監(jiān)督之下，才有可能做到依法行政、公正執(zhí)法。首先，要加強對行政法律法規(guī)的宣傳力度。行政執(zhí)法的主要依據(jù)是行政法律、法規(guī)、規(guī)章。因此，行政執(zhí)法部門要各司其職，采取多種形式將負責實施的法律、法規(guī)、規(guī)章予以廣泛宣傳，做到家喻戶曉，深入人心，提高人民群眾學法、知法、守法的自覺性，為依法行政、公正執(zhí)法創(chuàng)造良好的社會氛圍。其次，要全面實行行政執(zhí)法公示制。行政執(zhí)法的主要客體是廣大人民群眾。人民政府為人民，人民政府要接受人民的監(jiān)督。在行政執(zhí)法過程中，有關(guān)行政部門要本著對人民負責，自覺接受人民群眾監(jiān)督的態(tài)度，將執(zhí)法的依據(jù)、程序公之于眾，并告知當事人不服執(zhí)法決定的申訴方式，以增加行政執(zhí)法的透明度。當事人向行政機關(guān)了解執(zhí)法依據(jù)和程序時，行政機關(guān)要耐心做好解釋、說服工作。實行行政執(zhí)法公示，一方面保證人民群眾的知情權(quán)，另一方面有利于人民群眾對行政執(zhí)法行為予以監(jiān)督，這是遏制行政執(zhí)法“三亂”（亂攤派、亂收費、亂罰款）現(xiàn)象的一種有效措施。
四、務(wù)求實效，強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督
我們要做好對行政執(zhí)法的監(jiān)督，切實行使憲法、法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，采取各種有效的措施，強化執(zhí)法監(jiān)督力度，促進依法行政。首先，要認真做好規(guī)范性文件的審查工作。政府行政執(zhí)法行為，除了依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)外，許多時候是以政府的規(guī)范性文件為尚方寶劍的。而行政執(zhí)法中出現(xiàn)的一些亂收費、亂處罰問題，往往根源就出在規(guī)范性文件上。因此，我們要抓好對行政執(zhí)法的監(jiān)督，審查政府規(guī)范性文件是其中重要的一環(huán)。要建立政府及其行政部門及時向人大報送規(guī)范性文件的制度。要以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，及時組織力量審查政府報送的規(guī)范性文件。一旦發(fā)現(xiàn)有與法律法規(guī)相違背的，要迅速向政府提出監(jiān)督意見直至撤銷該規(guī)范性文件，以便從源頭上堵塞違法行為。其次，要采取各種有效形式監(jiān)督行政執(zhí)法。一要抓好執(zhí)法檢查。有
計劃、有目的地開展執(zhí)法檢查，確保有關(guān)行政法律法規(guī)在本行政區(qū)域的正確實施。二要抓好個案監(jiān)督。對在執(zhí)法檢查以及接待人民群眾的來信來訪中發(fā)現(xiàn)的違法或嚴重處置不公的行政執(zhí)法案件，要及時進行個案監(jiān)督，維護法律的尊嚴和人民群眾的利益。三建立和實施執(zhí)法責任制和錯案（執(zhí)法過錯）責任追究制，是推進依法治理的重要措施之一。要發(fā)揮自身的職能作用，加強對行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督，特別是要加強對錯案、執(zhí)法過錯的監(jiān)督，追究有關(guān)人員的責任，確保依法行政。
五、敢于曝光，發(fā)揮輿論監(jiān)督的特殊作用
輿論監(jiān)督，是一種受之于眾的社會性的監(jiān)督形式。由于這種監(jiān)督的公開性，往往會產(chǎn)生一種其他監(jiān)督形式所無法替代的特殊效應(yīng)?，F(xiàn)實情況表明，某些違紀違法的行政執(zhí)法事件，采取諸如紀律處分、通報批評等內(nèi)部處理形式，往往會觸動不大，甚至對某些有關(guān)部門及責任人來說，還會無動于衷，過后依然我行我素；而事件一旦被報紙、電臺、電視臺等新聞媒體公開披露后，就會產(chǎn)生一連串的震動效應(yīng)：當事人會受到社會輿論的譴責、組織的處理甚至被追究法律責任；當事人所在單位會迅速采取補救措施整改工作，以盡快消除負面影響；有關(guān)行政執(zhí)法部門會以此為鑒，開展教育活動，抓好防范工作，等等。因此，要搞好對行政執(zhí)法的監(jiān)督，就要敢于曝光，發(fā)揮輿論監(jiān)督的特殊作用。首先，新聞記者要勇于負起責任。輿論監(jiān)督，是黨和人民賦予新聞工作者的崇高職責。被譽為“無冕之王”的新聞記者，要不負眾望，敢于為民請命，伸張正義，揭露行政執(zhí)法中種種腐敗現(xiàn)象，反映廣大人民群眾的心聲。其次，各級黨委、人大、政府要做輿論監(jiān)督的后盾。新聞媒體是黨和人民的喉舌，新聞單位行使監(jiān)督權(quán)就是行使人民的民主權(quán)利的體現(xiàn)，理應(yīng)受到法律的保護和全社會的支持。因此，各級黨委、人大、政府要從懲治腐敗，推進依法治國的高度著眼，克服地方保護主義思想，不怕露丑，做輿論監(jiān)督的堅強后盾，大力支持新聞媒體對行政執(zhí)法中所存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象所進行的揭露和鞭撻，以警效尤，推動依法行政、公正執(zhí)法。
綜上所述，對行政執(zhí)法的監(jiān)督應(yīng)該是一個由多方面組合起來的系統(tǒng)工程。如果能夠把這個在黨委的領(lǐng)導下的以內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)、以人大監(jiān)督為主體、以社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督為輔助的全方位的立體監(jiān)督體系建立起來，多管齊下，形成合力，那么，行政執(zhí)法活動就一定會朝著健康、有序的方向發(fā)展。
推進工商行政管理工作制度化、規(guī)范化、程序化和法治化建設(shè)，是認真學習貫徹黨的十七大精神、全面深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建工商行政管理工作長效機制的要求，是實現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域由低端向高端延伸、監(jiān)管方式由粗放向精細轉(zhuǎn)變、監(jiān)管方法由突擊性和專項性治理向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變、監(jiān)管手段向傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的迫切需要。本文結(jié)合基層工商行政管理工作實際，就如何推進“四化”建設(shè)談幾點粗淺認識。
一、著力加強隊伍建設(shè)——推進基層工商行政管理“四化”建設(shè)的前提和基礎(chǔ)
推進“四化”建設(shè)，需要建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊伍，否則，一切無從談起。要按照黨的十七大關(guān)于“以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程”的精神，認真貫徹落實國家工商總局關(guān)于建設(shè)政治過硬、業(yè)務(wù)過硬和作風過硬的高素質(zhì)干部隊伍的決策部署，把建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍放在全局性、根本性和基礎(chǔ)性位置抓緊抓好。要大力加強教育培訓，著力提高領(lǐng)導班子和干部隊伍的思想理論水平，充分認識推進“四化”建設(shè)的重大意義，切實增強推進“四化”建設(shè)的責任感和緊迫感，加強中國特色社會主義理論體系的學習教育，以馬克思主義中國化最新成果武裝頭腦，強化工商行政管理理論和業(yè)務(wù)學習研究，加強市場經(jīng)濟、經(jīng)濟管理、法律法規(guī)、信息科技等科學文化和業(yè)務(wù)知識學習，著力提高各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部推進“四化”建設(shè)的理論思維和戰(zhàn)略思維能力，增強全面深入貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性、堅定性和創(chuàng)造性；在著力加強干部隊伍的思想、理論和業(yè)務(wù)能力建設(shè)的同時，要堅持不懈地加強干部隊伍的組織、作風、制度和反腐倡廉建設(shè)，加強基層黨組織和黨員隊伍建設(shè)，為著力提高干部隊伍監(jiān)管執(zhí)法服務(wù)能力和水平，推進“四化”建設(shè)提供堅強的思想、政治和組織保障。
二、全面推進依法行政——推進基層工商行政管理“四化”建設(shè)的核心
工商行政管理機關(guān)是國家市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能部門，職能定位決定工商行政管理各項工作都必須依法行政。工商行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件是工商機關(guān)推進法治化建設(shè)的依據(jù)，同時，工商行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件確定了工商機關(guān)履行有關(guān)職責的方式、步驟、途徑、時限等程序性要求。此外，法律、法規(guī)及規(guī)章是最高層次的制度，因此，依法行政成為連結(jié)基層工商行政管理工作制度化、規(guī)范化、程序化和法治化建設(shè)的紐帶，是推進“四化”建設(shè)的核心。目前，基層工商行政管理依法行政形勢不容樂觀，干部隊伍的法律素質(zhì)整體偏低，不按法定權(quán)限和程序辦事，履行職責越位、錯位和失位等問題時有發(fā)生，推進依法治市任務(wù)艱巨，需要大力加強法制建設(shè)，加強法制宣傳教育，樹立和筑牢依法治國理念，著力提高干部隊伍的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，堅持嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法和廉潔執(zhí)法，全面提高和規(guī)范行政許可、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制、行政征收、行政執(zhí)法監(jiān)督等執(zhí)法行為，全面提高依法行政水平。要以深入貫徹國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政實施綱要為動力，樹立和筑牢積極行政、合法行政、合理行政、有效行政理念，筑牢監(jiān)管執(zhí)法就是服務(wù)的意識，全面深入總結(jié)分析目前的監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀，找出找準監(jiān)管執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，全面加大監(jiān)管力度，嚴格依法行政，依法辦事，遵循法定權(quán)限和程序，全面規(guī)范執(zhí)法行為，全面推進依法行政，促進“四化”建設(shè)整體推進。
三、加強制度建設(shè)——推進基層工商行政管理“四化”建設(shè)的關(guān)鍵
制度建設(shè)更具有全局性、根本性、穩(wěn)定性和長期性，是管理的有效手段和方式，要按照以制度管權(quán)、用制度管人、按制度辦事的要求，全面加強制度建設(shè)，有效彌補法律、法規(guī)、規(guī)章及政策的不足或者通過制度建設(shè)使法律、法規(guī)、規(guī)章及政策具體化。通過全面加強制度建設(shè)，有效推進管理的程序化和規(guī)范化建設(shè)，有效保障和促進法治化進程。要按照科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政要求，著力建立健全領(lǐng)導班子建設(shè)各項制度，建立健全黨組中心組學習教育、重要問題集體研究決定、重大決策征求意見、重要決策公開、重要決策監(jiān)督等制度，努力提高領(lǐng)導和管理水平；要以加強干部隊伍建設(shè)和管理為核心，加強內(nèi)部管理事務(wù)管理制度，建立健全干部隊伍學習教育、干部隊伍監(jiān)督、干部選拔任用、干部培養(yǎng)和交流、經(jīng)費預(yù)算管理、固定資產(chǎn)管理、安全保衛(wèi)、環(huán)境衛(wèi)生、黨風廉政建設(shè)、精神文明建設(shè)、車輛管理等制度；要以推進監(jiān)管執(zhí)法職能到位和規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為為核心，建立健全企業(yè)個體登記監(jiān)管、消費維權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理、市場監(jiān)督檢查、商標監(jiān)管、廣告監(jiān)管及經(jīng)濟違法案件查處等制度。
四、推進信息化建設(shè)——推進基層工商行政管理“四化”建設(shè)的重要途徑
近年來，隨著工商系統(tǒng)信息化
建設(shè)的不斷深入，信息技術(shù)成果轉(zhuǎn)化運用取得了明顯成效，依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進和規(guī)范了企業(yè)個體注冊登記監(jiān)管、消費維權(quán)、行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法及系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)管理。實踐證明，信息化建設(shè)是推進辦公自動化、節(jié)約監(jiān)管執(zhí)法成本、整合監(jiān)管執(zhí)法資源、提高監(jiān)管執(zhí)法科技含量、規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為、增強執(zhí)法效能的重要途徑，推進“四化”建設(shè)需要大力加強信息化建設(shè)，以信息化建設(shè)保障和促進“四化”建設(shè)。要加大資金投入，大力加強信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建適應(yīng)新形勢需要的網(wǎng)絡(luò)平臺；要大力加強干部隊伍教育培訓，掌握信息技術(shù)基本知識和技能，同時，大力培養(yǎng)和引進專業(yè)技術(shù)人才；要大力加強業(yè)務(wù)軟件的研究開發(fā)和應(yīng)用，在著力加強技術(shù)與業(yè)務(wù)有力結(jié)合和統(tǒng)一上下功夫，加快信息化成果轉(zhuǎn)化運用力度，提高信息化建設(shè)的科學性，增強信息技術(shù)的針對性和實效性，拓展信息技術(shù)運用領(lǐng)域，強化信息技術(shù)在提升職能效能方面的作用發(fā)揮。
五、加強保障機制建設(shè)——推進基層工商行政管理“四化”建設(shè)的必備條件
推進“四化”建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要與之相匹配的物質(zhì)基礎(chǔ)和環(huán)境條件來支撐和保障，否則，會造成“巧婦難為無米之炊”。工商系統(tǒng)實行省以下垂管近十年，相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)雖然取得明顯成效，但目前的經(jīng)費供給只能確保日常辦公正常運轉(zhuǎn)，與新形勢新任務(wù)要求相差甚遠，需要大力加強基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)，只有加大基層硬件建設(shè)投入，才能更好地解決好信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法裝備建設(shè)、基本建設(shè)、干部隊伍建設(shè)等面臨的很多問題，為推進“四化”建設(shè)創(chuàng)造必備條件。內(nèi)和還需要外順，要建設(shè)良好的外部環(huán)境保障機制，加強對外匯報、請示、溝通、協(xié)調(diào)和配合，著力營造良好的監(jiān)管執(zhí)法外部環(huán)境，力求得到地方黨委的理解、重視和支持，得到政府其他職能部門的通力合作和協(xié)調(diào)配合。此外，在保障機制方面，建議抓緊健全完善工商行政管理法律、法規(guī)及規(guī)章，進一步解決好有法可依的問題，同時，需要國家進一步解決好產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測體系建設(shè)等問題，進一步為查處制售假冒偽劣等違法行為提供保障。
摘要:激勵是人力資源管理的核心問題,它對于充分調(diào)動組織成員工作的積極性、創(chuàng)造性,吸引和留住人才以及提高個人和組織績效都具有決定性的意義。在中國政府行政管理中運用馬斯洛的需要層次理論,結(jié)合行政管理的具體特點,完善公務(wù)員績效考核和有效激勵體系,是提高公務(wù)員工作的積極性、創(chuàng)造性,提高行政效率的科學選擇。
關(guān)鍵詞:需求層次理論;行政管理;激勵;績效
一、中國行政管理中的激勵問題
1.約束不對稱、重監(jiān)督而輕激勵
加強監(jiān)督,對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監(jiān)督只是問題的一個方面,并通常具有滯后性和對公務(wù)員激勵的被動性,激勵成效有限。因此,除了加強監(jiān)督以外,還應(yīng)該強化內(nèi)在激勵機制,從積極方面引導廣大公職人員敬業(yè)務(wù)實,拒腐防貪,從源頭上減少公務(wù)員的失職行為,并進一步提高行政效率。
2.考核激勵的作用難以得到體現(xiàn)
考核激勵的作用機制主要通過將考核結(jié)果與公務(wù)員的獎懲、職務(wù)升降、級別和工資的調(diào)整等掛起鉤來,促使公務(wù)員積極工作,盡職盡責。而公務(wù)員考核是一項十分復(fù)雜的工作,稍不注意就易產(chǎn)生考核誤差,影響對公務(wù)員德才表現(xiàn)的準確評定,影響考核對激勵功能的發(fā)揮。我國目前對公務(wù)員只進行定性考核,如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)2007年年終考核,有48名公務(wù)員參加考核,除了4名公務(wù)員為優(yōu)秀外,其余44名公務(wù)員均為合格,“不合格”一檔形同虛設(shè)。這種考核無疑有失全面和客觀公正,甚至沒有體現(xiàn)出考核的意義。
3.干部選拔機制中缺少激勵
中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優(yōu)原則體現(xiàn)不夠,科學的具體的操作規(guī)范也不夠健全,干部選拔過程中缺少激勵,缺乏活力,必然導致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定,收入與努力無關(guān),與組織目標完成情況無關(guān),其結(jié)果是玩忽職守、無所作為、消極怠工等“搭便車”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。這從根本上說,不是某個人的過失和責任,而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導致的結(jié)果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國行為科學家亞伯拉罕·馬斯洛(A. H. Maslow)于1943年出版的《動機激發(fā)論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認為,人的價值體系中存在著兩類不同的需要,一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸芑驔_動,稱為生理需要,另一類是隨生物進化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要,稱為高級需要。據(jù)此,馬斯洛把人類的需要按其重要性和產(chǎn)生次序分為五個層次,即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現(xiàn)的需要[1] 。
行為學家們依據(jù)馬斯洛的需要層次說,將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應(yīng)成表,為管理的實踐提供指南[1]:(1)生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環(huán)境,管理策略可表現(xiàn)為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫(yī)療保健制度、工作時間(休息),創(chuàng)造健康工作環(huán)境,住宅和福利設(shè)施。(2)安全需要方面的激勵因素為職位保障,意外事故防止,管理策略為安全生產(chǎn)生活條件、危險工種的營養(yǎng)福利制度、合理的用工制度、離退休養(yǎng)老金制度、健康和意外保險制度、失業(yè)金制度等。(3)隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關(guān)系、組織的認同,其管理策略為和諧工作小組和良好人際關(guān)系、協(xié)商和對話制度、互助金制度、工會及其他團體活動、娛樂制度、教育訓練制度。(4)尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權(quán)力與責任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較,管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優(yōu)的進修制度、委員會參與制度與提合理化建設(shè)制度。(5)自我實現(xiàn)的需要方面的激勵因素有能發(fā)揮自己特長的組織環(huán)境、承擔有挑戰(zhàn)性的工作,管理策略為決策參與制度、建立攻關(guān)小組、提倡創(chuàng)造性工作、發(fā)動職工研究發(fā)展規(guī)劃、交給職工挑戰(zhàn)性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制
薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經(jīng)濟社會中的作用已經(jīng)超出了物質(zhì)激勵的范圍,成為兼具物質(zhì)和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學家孔茨曾指出:“金錢對那些撫養(yǎng)一個家庭的人來說要比那些已經(jīng)功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人,就重要得多?！盵2]
在中國公共部門傳統(tǒng)的人事管理中,公職人員的薪酬一直實行等級工資制,一般工資水平是社會平均工資;西方一些發(fā)達國家實行高薪金的公務(wù)員制度,一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情,目前不可能實行高薪金公務(wù)員制,但近年來公務(wù)員待遇的提高體現(xiàn)了決策者們對薪酬因素的重視。目前,中國公務(wù)員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業(yè)及其他行業(yè)爭奪人才的競爭中增加了優(yōu)勢。但是,要使金錢成為一種真正有效的激勵因素,必須保證“在各種職位上的人們,即使級別相當,但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業(yè)績”。也就是說,薪酬應(yīng)當與績效掛鉤,才能真正起到激勵的作用。目前,在西方一些國家,以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點,即“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟市場的工資水平,并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異,他們工資報酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績的好壞,工作成績越好,所得到的報酬就應(yīng)該越多。這一論點意味著傳統(tǒng)的、強調(diào)統(tǒng)一的公務(wù)員制度應(yīng)該被取代。盡管公務(wù)員無疑也會
受到經(jīng)濟利益的誘惑,但在以前,公務(wù)員作為一個整體有著強烈的服務(wù)意識,并將為公眾服務(wù)作為他們努力的目標。然而,金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段?！盵3] 3.權(quán)力激勵——公務(wù)員自我實現(xiàn)的需要
國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權(quán)力,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對社會公共資源進行管理和盡可能合理地配置,以實現(xiàn)公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉(zhuǎn),源源不斷地生產(chǎn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的過程中,權(quán)力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。
公職人員處于何種行政職位,就擁有相應(yīng)的行政權(quán)限,職位越高,所享有的權(quán)力就越大。公職人員在行使權(quán)力,滿足對物和人的支配欲望的同時,也在某種程度上達到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現(xiàn)的需要,使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此,建立并完善公共部門人力資源管理中的權(quán)力激勵體制,不僅是可行的,而且是必要的。權(quán)力對于各級公務(wù)員的激勵作用集中體現(xiàn)在,為了能夠支配更多的人力和物力資源,必須在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)勤奮工作,取得顯著的成績,得以受到提拔,從而能夠行使更高職位上更大范圍的權(quán)限。
在建立權(quán)力激勵體制過程中,必須在廣大公職人員特別是領(lǐng)導干部中樹立起正確的權(quán)力觀,避免出現(xiàn)“為了掌權(quán)而掌權(quán)”的不良傾向。要明確公共權(quán)力是人們賦予的,是用來更好地合理配置社會資源,為社會提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。合理的運用權(quán)力激勵,不僅能夠激發(fā)公職人員的工作熱情,進一步提高公共部門的行政效率,而且可以在某種程度上減少權(quán)力腐化和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、豐富激勵手段,完善公務(wù)員激勵機制
1.拓寬激勵渠道,注重加薪、休假等激勵方式
有時將公務(wù)員晉升到一個其無法很好發(fā)揮才能的崗位,不僅不是獎勵,反而使公務(wù)員無法很好發(fā)揮才能。在晉升中,并不一定是業(yè)績最好的人得到晉升就是公平。業(yè)績優(yōu)秀者應(yīng)該得到獎勵與表彰,但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應(yīng)在晉升標準與要求中明確說明,并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優(yōu)秀公務(wù)員應(yīng)有足夠的表彰與補償,以體現(xiàn)他們應(yīng)有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務(wù)員合理地自我定位,從而可以不必將職務(wù)晉升作為自己的唯一目標,找一個自己能游刃有余的崗位好好發(fā)揮自己的專長。
2.在工作設(shè)計方面,盡量豐富工作內(nèi)容
可以根據(jù)工作性質(zhì)、內(nèi)容,采取工作輪換、工作豐富化等工作設(shè)計方法,盡量豐富工作內(nèi)容。對公務(wù)員工作內(nèi)容的改善及對其工作行為的認同和獎勵,可以使公務(wù)員對自己的工作產(chǎn)生滿足感、成就感,從而促使工作不斷創(chuàng)新。如因人而異地安排工作,由于每個公務(wù)員個性特征、興趣愛好、職業(yè)生涯規(guī)劃不同,對崗位的要求也不盡一致,因而須建立崗位流動機制,使公務(wù)員能感到工作的樂趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務(wù)員行政智慧和行政實踐經(jīng)驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結(jié)果的兌現(xiàn)有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發(fā)揮以良好的行政文化為基礎(chǔ),促進行政文化的建設(shè),要鼓勵公務(wù)員樹立社會公共利益至上的意識,成為協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系的主體,促進公務(wù)員對政府工作的主動參與,有效維護國家和集體的利益。如果能做到公務(wù)員都相信:職位只是分工,薪酬體現(xiàn)貢獻,那公務(wù)員就不會去追求層級的發(fā)展,而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作的內(nèi)容,這樣才會提高效率。隨著公務(wù)員整體素質(zhì)的提高,群眾之間、干群之間溝通會更容易,健康和諧的人際關(guān)系氛圍會為和諧公務(wù)員隊伍建設(shè)提供有力的保障。
中國環(huán)境行政管理在農(nóng)村非常薄弱,民族自治機關(guān)在農(nóng)村的環(huán)境行政管理更是幾近缺失,導致民族地區(qū)農(nóng)村環(huán)境處于無人監(jiān)管的境況。民族自治機關(guān)在農(nóng)村環(huán)境行政管理失靈的表現(xiàn):一是民族自治機關(guān)環(huán)境行政管理體制不完善,難以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)管的需要;二是民族自治機關(guān)環(huán)保行政決策機制不科學,缺乏環(huán)境與發(fā)展兼顧的綜合決策機制;三是民族自治機關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法理念落后,手段單一,效率低下;四是民族自治政府權(quán)力介入時的各種扭曲現(xiàn)象,影響了行政執(zhí)法效果;五是中央政府設(shè)立的環(huán)境管理制度在民族地區(qū)農(nóng)村很難得到完全的落實;六是對民族地區(qū)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益配置不公,導致引導性環(huán)境政策在農(nóng)村失去市場。
一、民族自治機關(guān)環(huán)境行政管理體制不完善,難以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)管的需要環(huán)境管理體制是環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導隸屬關(guān)系和環(huán)境管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。完善的環(huán)境管理體制,是國家環(huán)境戰(zhàn)略方針、政策、制度得以貫徹執(zhí)行的保障。
中國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是按照輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的管理體制。國務(wù)院設(shè)立了環(huán)境保護部,各級地方政府都設(shè)立了環(huán)境專門機構(gòu),工業(yè)集中的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 也大都設(shè)立了專門機構(gòu)或者由有關(guān)部門監(jiān)管,甚至較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)?？?(室) 與環(huán)保專職人員。
但是,絕大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 沒有設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu),環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理工作基本處于空白狀態(tài)。為數(shù)不多的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 環(huán)保監(jiān)督部門,也由于沒有足夠的人員和經(jīng)費支付眾多行政管理成本,環(huán)保職能基本沒有履行。農(nóng)村地域廣闊,環(huán)境問題具有小、多、雜等特點,鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 環(huán)保部門人力、物力、財力都很缺乏,難以勝任廣闊農(nóng)村面臨環(huán)境污染防治的重任。如有條件,在村一級建立環(huán)境保護管理機構(gòu),在村民小組設(shè)立環(huán)保聯(lián)絡(luò)員能起到更好的效果,而中國農(nóng)村離這一目標還相距甚遠。
中國的環(huán)境管理一直按照行政區(qū)劃進行,對于跨行政區(qū)和流域的生態(tài)保護和污染控制缺乏管理機制和控制措施。在局部利益的驅(qū)動下,各區(qū)域和流域發(fā)展相互脫節(jié),使民族地區(qū)之間、民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的協(xié)調(diào)都相當困難。由于資源的多頭管理,在相同地區(qū)同時存在多種規(guī)劃,如土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等,但沒有統(tǒng)一的綜合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。區(qū)域和流域管理體制的缺陷,使得農(nóng)村環(huán)境管理矛盾重重。
二、民族自治機關(guān)環(huán)保行政決策機制不科學,缺乏環(huán)境與發(fā)展兼顧的綜合決策機制民族地區(qū)由于經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱,脫貧致富的壓力還很大,所以,在發(fā)展與環(huán)境保護之間,政府總是對發(fā)展格外偏好,因為龐大的政府隊伍與公共部門需要解決開支與生存問題,要通過發(fā)展生產(chǎn)解決當?shù)氐南聧従蜆I(yè)問題,緩解社會壓力,以經(jīng)濟發(fā)展水平為主要標準的政績考評制度更促使各級政府急迫追求經(jīng)濟效益。如此一來,民族自治機關(guān)在決策的時候,自然更多考慮發(fā)展利益,而較少關(guān)注環(huán)境保護,尤其在兩者相沖突的時候,最后往往是發(fā)展優(yōu)先。
由于地方保護主義,當?shù)胤剿揭媾c全社會公益相矛盾的時候,地方政府為了自己的利益,他們不惜損害環(huán)境公益,這種行為可能發(fā)生在各級政府的身上,只要他們不考慮全球范圍內(nèi)的人類整體利益,他們那里的環(huán)境私益就永遠不等于環(huán)境公益。在此前提下,地方政府在決策時可能就會無視自己地域內(nèi)的污染現(xiàn)象,縱容或支持他們耗用當?shù)刭Y源,向更大的公共場所或其他地區(qū)排污,而不顧由此造成的更大范圍內(nèi)的環(huán)境與資源損害。也就是說,這個時候的地方政府已經(jīng)代表農(nóng)村成為博弈的一方而存在了。比如,在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災(zāi)時,一個本該有保護紅豆衫責任的政府部門為了地方經(jīng)濟利益居然承擔起了收購樹皮的業(yè)務(wù)。
市場信息不對稱是造成“市場失靈”的一個因素。然而,以科層形式組織起來的政府也難以掌握充分的信息,政府掌握的信息不足,使政府很難做出正確決策,更危險的是,政府干預(yù)過程中往往會出現(xiàn)信息扭曲,每一級政府都是進行理性選擇的,他們會對信息進行搜集、加工、處理、篩選,下級政府對上級政府往往采取報喜不報憂,或者是擴大成績而隱瞞問題,使信息失真,并導致決策失誤。
即使政府象一個超人擁有充分的信息,通過政治過程來在不同的方案中作選擇仍然會很困難。政府的決策會影響到許多人,但真正參與決策的只是少數(shù)人,不管選舉人怎樣產(chǎn)生,他們在決策時都會不自覺地傾向自己所代表的階層或集團的偏好與利益,即政治家和政府官員很難真正維護“最大多數(shù)人的最大福利”。即使選舉人有代表各階層人民的利益的愿望,但由于政府不存在可以準確及時反映公眾對公共物品偏好的有效機制,使得民選政府的決策是否符合大多數(shù)人的利益是值得懷疑的。尤其在偏遠的民族自治地區(qū)的農(nóng)村,能代表農(nóng)民心聲的決策者少之又少,農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益自然在決策的時候是最容易被忽略的。
隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展,各類行政案件的相繼出現(xiàn),使得受案范圍也在實踐中逐漸顯現(xiàn)出了它的缺陷與不足,并對行政訴訟的有效實施產(chǎn)生了一定的影響。我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍存在著一系列的局限,在實踐也制約著行政訴訟的施行,因此,為了更好的發(fā)揮行政訴訟受案范圍的作用,應(yīng)對其進行全面的認識,并找出相應(yīng)的問題所在,提出解決措施,進而完善行政訴訟受案范圍。
關(guān)鍵詞:受案范圍 行政行為 主要局限 完善
一、 行政訴訟受案范圍的基本含義
“行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件、解決行政爭議的范圍,也就是說法院對于哪些案件予以受理,哪些案件不予以受理?！薄?】它既關(guān)系著行政相對人行使訴訟權(quán)利的范圍,也關(guān)系著人民法院行使司法審查權(quán)的范圍。
我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定從總體上指明了行政訴訟受案范圍的判斷標準,也即法院受理的是行政機關(guān)做出的涉及侵害行政相對人的合法權(quán)益的具體的行政行為。而《行政訴訟法》第11條又明確規(guī)定了具體行政行為的審理范圍,包括:“行政處罰行為、行政強制措施、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)的行為、頒發(fā)許可證和執(zhí)照的行為、涉及保護公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的不作為的行為、發(fā)放撫恤金的行為和違法要求行政相對人履行義務(wù)的行為等?！?
二、 我國行政訴訟受案范圍存在的主要問題
隨著我國法制建設(shè)的進步和社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展,原有的法律、法規(guī)關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)實的需要,并且逐漸暴露出了它的不足。
行政訴訟法律明確規(guī)定法院受理的行政訴訟案件是涉及相對人利益的具體行政行為的案件,而把抽象行政行為的案件排除在司法審查的范圍之外。抽象行政行為是指行政機關(guān)做出的行為,是針對不特定的公民、法人或其他組織的,它具有普遍的約束力。具體行政行為產(chǎn)生的影響是針對個別的、具體的行政相對人而言的,而抽象的行政行為則是針對大眾的、廣泛的社會群體而言的;不合法的具體行政行為造成的損失是局部的、有限的,而不合法的抽象行政行為造成的損失則是大范圍的、多層次的。如果法院不對違法的抽象行政行為進行合理有效的審查與監(jiān)督,那么就很有可能因為違法的抽象行政行為而造成大范圍的侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。因此,也可以說,不合法的抽象行政行為的危害性更大。
我國行政訴訟法明確規(guī)定,“法院管轄受理行政機關(guān)侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為,除了法律、法規(guī)的特別規(guī)定外,法院不受理侵犯其他的權(quán)利的行政行為。”【2】人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利是公民所享有的權(quán)利中的最基本的權(quán)利,但是在訴訟中,如果只對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)予以規(guī)定,而忽視對其他權(quán)利的規(guī)定保護,則會造成公民的其他權(quán)利得不到保護。也即當公民的其他合法權(quán)利受到行政機關(guān)的侵害時,卻不能尋求司法救濟,得不到司法救濟的保護,不利于更大限度的保護公民的合法權(quán)利。
在審查行為上法院只審查外部行政行為,而不對內(nèi)部行政行為進行審查。
行政訴訟法在行為審查的規(guī)定上,同樣的對行政行為的范圍作了規(guī)定,即只審查外部的行政行為,而不對內(nèi)部行政行為進行審查?！皟?nèi)部行政行為主要有兩種:一種是具有人事性質(zhì)的,也即行政機關(guān)對內(nèi)部的工作人員在工作、業(yè)務(wù)、表現(xiàn)等情況下的獎懲、任免等決定;還有一種是涉及工作性質(zhì)上的行為,比如說上級公務(wù)員領(lǐng)導對下級公務(wù)員的批示、命令或是對下級的報告的審查、批準等。”【3】兩類不同性質(zhì)的行政行為,在行政訴訟受案范圍的規(guī)定上也有差別。第一類具有人事性質(zhì)的行為,雖然不直接涉及相對人的利害關(guān)系,但是卻牽涉到了行政機關(guān)內(nèi)部工作人員的利益問題;第二類具有內(nèi)部工作性質(zhì)的行為,幾乎完全不涉及行政相對人的利益。我國司法領(lǐng)域完全排除了對內(nèi)部行政行為的監(jiān)督審查,不利于保護由于其內(nèi)部的決定而侵犯到的公民的利益,因為在實踐中,在很多情況之下,行政機關(guān)所做出的內(nèi)部行政行為和其所做的外部行政行為并沒有很大的差別,而且,有些內(nèi)部行政行為也直接或間接的影響著行政相對人的利益,如果簡單的把行政機關(guān)所做出的內(nèi)部行政行為排除,將可能會導致一些涉及內(nèi)部行政行為的外部行政行為或是涉及外部行政行為的內(nèi)部行政行為被排除,不利于保護相對人的合法權(quán)益,也不利于完善我國的司法救濟程序。比如說,2002年重慶郵電學校的兩名同學因為偷吃禁果而導致懷孕,隨后學校給予了勒令退學的處分,同年底,由于兩名同學不服學校勒令退學的處分,便向該市南岸區(qū)法院提起訴訟,要求法院判決撤銷學校的決定,但是這兩人的訴訟請求被駁回。隨后,兩人便向該市一中院提起上訴,但是該市一中院經(jīng)過審理之后,以重慶郵電學院對兩名同學的處分屬于法律、法規(guī)、規(guī)章所授權(quán)的內(nèi)部行政行為,而不屬于行政處罰行為,不具有可訴性為由做出駁回上訴、維持原裁定的終審裁定。這個案件從實踐說明了法院對有些內(nèi)部行政行為不進行審查,就會侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)利,不利于保護相對人的權(quán)利。因此,在實踐中應(yīng)該適當增加內(nèi)部行政行為的可訴范圍。
沒有對公益訴訟的規(guī)定
行政訴訟法對可以提起訴訟格的原告做了嚴格的限制,只有認為行政機關(guān)所做出的具體的行政行為涉及到了自身的合法權(quán)益時,才有權(quán)提起行政訴訟。但是當違法的行政行為侵害的利益主體是不特定的時候,則被侵害的不特定的相對人便沒 有權(quán)利,也無法向法院提起訴訟以保護、救濟自己的權(quán)益;或是當具體的行政行為侵害的相對人是特定的、具體的時候,但由于相對人訴權(quán)意識的薄弱或是不具有與行政機關(guān)相抗衡的能力時,這時的相對人沒有提起訴訟,也沒有使自己的權(quán)利得到保護,國家或社會處于保護公眾的權(quán)益或是保護社會弱者的利益,應(yīng)該代替其提起訴訟,來保障相對人的權(quán)利。
三、完善我國行政訴訟受案范圍的一些思考
逐步將抽象行政行為規(guī)定在受案范圍之內(nèi)
由于抽象行政行為針對的是不特定的相對人,所以它產(chǎn)生的實際影響遠遠大于具體行政行為對相對人產(chǎn)生的實際影響,但我國行政訴訟法在受案范圍的規(guī)定上,基本上排除了法院對抽象行政行為受理的可能性,這樣既不利于更大范圍內(nèi)保護相對人的合法權(quán)益,也不利于法院對行政機關(guān)在行使權(quán)力過程中的監(jiān)督,因此,擴大行政訴訟的受案范圍,逐步把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍是理論與現(xiàn)實的需要。
擴大受案范圍對權(quán)利的保護范圍
“雖然法律賦予了我國公民的廣泛的合法權(quán)利,但在行政訴訟中,法律卻只規(guī)定審查、受理侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為,忽視了對其他權(quán)利的救濟,而行政訴訟又是行政法律體系中最主要的救濟方式。”【4】如果在救濟方面,行政訴訟只局限于保護人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),而對其他的合法權(quán)利不予保護,就不能充分發(fā)揮行政訴訟的司法作用,不利于保護相對人的合法權(quán)益,不利于有效的監(jiān)督行政機關(guān)權(quán)力的行使。
把內(nèi)部行政行為納入受案范圍之內(nèi)
國外的許多國家在審理行政訴訟的受案范圍時,并沒有區(qū)分內(nèi)部與外部行政行為,而我國《行政訴訟法》在對行政訴訟的受案范圍的內(nèi)容上卻做了明確的規(guī)定,規(guī)定法院只審查行政機關(guān)的外部行政行為,而把行政機關(guān)涉及內(nèi)部工作人員的內(nèi)部行政行為加以排除。在對待內(nèi)部行政行為時應(yīng)該分情況來確定,對涉及工作性質(zhì)的行為,如果完全沒有涉及到侵犯相對人的權(quán)利時,可以排除在行政訴訟受案范圍之外,而對涉及到內(nèi)部工作人員的利益問題上時,應(yīng)承認侵害內(nèi)部工作人員的合法權(quán)益的事實。
適當增加公益訴訟
《行政訴訟法》對提起行政訴訟的相對人的嚴格限制忽略了我國的具體情況,使得當行政行為侵害不特定的當事人時,被侵害的不特定的相對人卻沒有權(quán)利提起訴訟,也無法通過司法的角度獲得權(quán)利的保護,間接的損害了大多數(shù)人的合法權(quán)益。同時,還有一部分人由于自身的能力問題或是經(jīng)濟狀況而無法提起行政訴訟,以救濟自己的受損的合法權(quán)益,其他有能力或有條件的人又沒有權(quán)利提起訴訟,這樣就損害了相對人權(quán)利救濟的實現(xiàn)。因此,應(yīng)該逐步擴大公益訴訟的可能性,以使得合法權(quán)益能得到更好、更大范圍的保護。
在傳統(tǒng)的行政管理模式中,工商行政機關(guān)一般采取行政檢查、行政許可、行政處罰等強制性手段來實現(xiàn)職能到位,因為此類剛性監(jiān)管方式好似重拳出擊,立馬見效,立顯權(quán)威。但實踐中也易于出現(xiàn)摩擦,激化矛盾,引發(fā)行政管理機關(guān)與相對人之間的對立和沖突。而與剛性監(jiān)管方式相對應(yīng)的是,近年來行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助等柔性監(jiān)管方式在工商行政管理實務(wù)中運用得越來越多,越來越廣,并發(fā)揮出特殊的管理功能。
所謂行政指導,就是行政機關(guān)在其職責范圍內(nèi)為實現(xiàn)一定的行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。其行為依據(jù)是多元的(如軟法),行政指導這一行為方式、管理機制乃至行政職能的出現(xiàn)和廣泛運用具有特殊的社會背景。這是因為,處于社會轉(zhuǎn)型期的我國行政執(zhí)法機關(guān)普遍面臨著體制不暢、環(huán)境復(fù)雜、職能交叉、手段不足等問題,有必要通過機制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新來提高執(zhí)法水平和服務(wù)實效,而行政指導則是一個重要的選項。行政指導作為一種不具有國家強制力的柔性監(jiān)管方式,注重與行政相對人之間的溝通與協(xié)調(diào),方式靈活多樣,能有效彌補立法缺失,降低執(zhí)法成本,化解社會矛盾,實現(xiàn)利益均衡,有利于形成行政執(zhí)法機關(guān)與相對人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。
具體說,行政指導有著補充和替代、輔導和促進、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等特殊作用。推行行政指導不僅是行政管理改革的趨勢,也是工商行政管理工作發(fā)展到一定階段的必然要求。實踐證明,一些基層工商部門確立新型服務(wù)理念,推行行政指導,采用指導、勸告、建議、提醒、說服、疏通等非強制性手段來彌補單一強制手段的不足,這方面的探索和實踐已經(jīng)取得了積極的效果。但是,任何事物的出現(xiàn)或某種行為方式的改變都具有一定的兩面性,只重視其積極的一面而忽視其可能帶來的消極一面,容易顧此失彼,反之,過分放大負面效應(yīng),又可能出現(xiàn)因噎廢食的現(xiàn)象。因此,有必要認真研究工商行政管理部門的職能特點,在實施行政指導的具體實踐中注重弘揚積極面,抑制消極面,切實發(fā)揮行政指導的應(yīng)有功能和實際成效。弘揚行政指導的正面效應(yīng),首先要把以人為本作為工商部門行政指導的價值追求。以人為本突出了人的核心價值,彰顯人是最根本的,也是最重要的。
工商行政管理機關(guān)開展行政指導應(yīng)當把人作為工作的出發(fā)點和落腳點,進而言之,就是工作行為和工作目標要體現(xiàn)企業(yè)和群眾的要求,符合企業(yè)和群眾的愿望,保障企業(yè)和群眾的合法權(quán)益。通過行政指導所推崇的柔性管理方式,著實改變行政管理者與相對人之間的不對等地位,讓被管理者與管理者“平起平坐”,有效架起溝通協(xié)商的橋梁,營造政企平等、政民互動的友好環(huán)境,讓企業(yè)群眾享有更多的話語權(quán)、選擇權(quán)和決定權(quán)。比如,無錫工商系統(tǒng)率先推行的行政處罰說理式文書,就較好地改變了過去的“判決”式語調(diào),把法、理、情融入其中,使行政處罰的標準從“合法”的基本要求上升到“合法、合情、合理”兼而有之的新高度,這種創(chuàng)新,不但沒有削弱行政管理機關(guān)的“權(quán)威”,而且使行政處罰相對人感受到了人本尊嚴,也使過去一些被處罰對象從“口服心不服”逐步變?yōu)楝F(xiàn)在的“口服心亦服”。其次,要把和諧穩(wěn)定作為工商部門行政指導的工作主線。
和諧穩(wěn)定是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要前提,沒有和諧穩(wěn)定的環(huán)境,經(jīng)濟社會的發(fā)展就失去了保障。工商行政管理機關(guān)負有市場監(jiān)管的重要職責,構(gòu)建并維護和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境是義不容辭的責任。相對于剛性監(jiān)管方式而言,行政指導這一柔性監(jiān)管形式為工商部門維護和諧穩(wěn)定大局找到了切入點。因此,工商部門在開展行政指導時,要堅持把維護和諧穩(wěn)定納入題中,做好做足“柔”字文章。比如,當前各級工商部門都對流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管“提心吊膽”,責任重、壓力大已經(jīng)成為不爭的事實。從當前實踐來看,流通領(lǐng)域食品安全問題的確十分復(fù)雜,僅靠“嚴管狠打”是遠遠不夠的,必須對流通領(lǐng)域食品經(jīng)營者輔之以強有力的行政指導,通過前期行政教育、行政告誡、行政勸導、行政獎勵等柔性管理措施,促使食品經(jīng)營者逐漸養(yǎng)成誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營的良好職業(yè)道德習慣,從源頭上著力營造放心安全、和諧穩(wěn)定的消費環(huán)境。第三要把民主行政作為工商部門行政指導的基本理念。柔性管理與剛性管理的結(jié)合,能夠充分表達、實現(xiàn)和維護相對人的愿望和權(quán)益,這其中柔性管理應(yīng)當體現(xiàn)更多的民主特征。
行政民主化的優(yōu)點在于,一是具有廣泛參與性。這些參與主體延及公民而不再是局限于行政管理相對人,作為行政主體的工商行政管理機關(guān),在民主行政意識上要具有很強的為民服務(wù)意識、適度管理與社會自治意識、法制意識等,達到民主行政真正意義上的目的和要求。二是雙邊互動性。民主行政改變了行政機關(guān)與行政管理相對人之間的不對稱態(tài)勢,行政指導的過程成為彼此發(fā)生作用或變化的過程,通過雙邊互動找到共同點、消除分歧點并形成默契,進而取得積極的結(jié)果。三是平等協(xié)商性。行政管理機關(guān)在實施行政指導>:請記住我站域名/
行政指導在行政管理實踐中的積極作用已經(jīng)不言而喻,但在目前尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的情況下,運用不當亦可能產(chǎn)生負面效果。抑制行政指導可能在實踐中出現(xiàn)的問題,應(yīng)當把重點放在以下四個方面:一要防止規(guī)避法律責任。行政指導作為行政執(zhí)法和行政監(jiān)管的重要補充,其法律關(guān)系尚未理順,角色也不夠明確。在工商部門具體工作實踐中,哪些需要運用執(zhí)法或監(jiān)管手段基本能夠明確,但哪些需要運用行政指導手段并無明確規(guī)定。如果過度運用行政指導,弱化執(zhí)法職能,對一些需要加以懲處的經(jīng)濟違法行為不動“真格”,有可能導致法律形同虛設(shè),也有可能使一些違法行為以要求行政指導為名趁機規(guī)避法律責任。因此,行政指導也必須要用一定的行政程序來進行規(guī)范,明確行政指導的適用類型、工作對象、指導內(nèi)容、過程監(jiān)督、結(jié)果評價等,使之與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管剛?cè)岵?、相得益彰。二要防止懈怠行政職責。所謂行政職責是指行政主體在行使國家行政管理活動的過程中,所必須承擔的法定義務(wù)。其法律特征是義務(wù)性、法定性、強制性。也就是說,行 政機關(guān)工作人員如果不按照一定要求履行法定的行政職責,勢必要受到“問責”。而行政指導雖然是行政管理創(chuàng)新的重要課題,但在法律層面上仍有許多不確定因素,至少目前還未上升到行政職責的范疇?；诖?工商行政管理部門在實踐中要適度并恰當運用行政指導手段,不僅要防止以行政指導來替代行政監(jiān)管和行政執(zhí)法,同時還要防止因行政指導不當而懈怠行政職責。三要防止出現(xiàn)變相干預(yù)。由于行政指導涉及的內(nèi)容比較豐富,方式方法比較靈活,因而決定其在行政管理工作中的應(yīng)用范圍也相對比較寬泛。但值得注意的是,在當前行政指導尚無明確規(guī)范的情況下,實踐中可能會出現(xiàn)因行政指導運用不當,從客觀上給相對人帶來不利影響,或個別人員借行政指導之名、行變相干預(yù)之實,損害相對人合法權(quán)益的情況。比如,在行政指導過程中,倘若缺乏民主協(xié)商,依舊“我說你聽”、“我教你做”;忽視對等地位,依舊以管理者自居,行政指導就難免會變味為權(quán)力行為,繼而也就失去了行政指導的作用和意義。四要防止滋生腐敗行為。行政指導與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管一樣,需要很強的公正性來保障,否則就沒有公信力。因此,要注意防止行政指導動機不盡純正的現(xiàn)象發(fā)生,比如對應(yīng)當受到行政處罰的經(jīng)濟違法行為濫用行政指導,甚至以適用行政指導還是適用行政處罰的“自由裁量權(quán)”來暗示或要挾相對人,從中牟取私利,發(fā)生腐敗行為。對此,必須建立健全相應(yīng)的配套制度和措施,在工作程序、審批手續(xù)、監(jiān)督機制上進行嚴格把關(guān)。同時,加強對工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓,正確實施行政指導,避免因方法不當而發(fā)生失職瀆職行為。
高校行政管理,是指高校黨政部門對學校事務(wù)的組織管理活動,是高校在設(shè)定了工作的目標之后,通過運用一定的行政方法和行政措施,領(lǐng)導全體教職員工和學生利用既有資源完成學校的各項工作任務(wù),實現(xiàn)既定工作目標的組織活動。高校行政管理的主要工作在于處理好教職工、學生與黨政部門的關(guān)系;教學、科研與管理的關(guān)系;個人與集體的關(guān)系;民主與集中的關(guān)系以及繼承與發(fā)展的關(guān)系。
一、提高高校行政管理效率的意義
高校行政管理效率的高低集中體現(xiàn)高校管理與服務(wù)的水平,直接反映高校的對外形象。俄國教育家烏申斯基認為學校的三要素為:行政管理、教育與研究。教育與研究是高校的基本社會功能,它們的實現(xiàn)需要由行政管理做基礎(chǔ),需要發(fā)揮好行政管理的服務(wù)功能。隨著我國各項事業(yè)的發(fā)展,高校行政管理水平在取得了長足進步的同時,也面臨著新的形勢和新的問題。這對高校行政管理提出了新的要求。當前,許多高校在迎接新形勢和新問題的過程中顯得緩慢而被動。在這樣的大背景之下,正確認識和分析高校行政管理的特點、提高效率的意義及面臨的新問題,據(jù)此得出問題的原因并采取針對性的應(yīng)對措施,探求提高管理水平和效率的方法和路徑,是服務(wù)“科教興國”和“人才強國”戰(zhàn)略,實現(xiàn)高?！芭囵B(yǎng)人才、研究科學、服務(wù)社會”三大社會功能的必然要求。具體來說,提高高校行政管理效率的意義主要體現(xiàn)在以下幾點。
(一)是高校提高競爭力的必然途徑
伴隨著高等教育的飛速,高校之間的競爭愈演愈烈,更是擴大到國際范圍。但高校間競爭的層次反而有所降低,從原先高水平的學術(shù)競爭,演變成低級別的生源爭奪競爭。例如當前香港高校和內(nèi)地高校之間對優(yōu)秀生源的爭奪越來越激烈,內(nèi)地高校之間也存在著激烈的生源爭奪競爭。高校之間的競爭本質(zhì)上是科研與教學水平、人文素養(yǎng)以及行政管理水平等綜合實力的競爭。高校在競爭中的成敗實際上取決于自身實現(xiàn)三大社會功能的優(yōu)劣程度,高校如果想在激烈的競爭中處于優(yōu)勢地位,就應(yīng)通過提高自身的行政管理效率,來提升自身的科教水平和人文素養(yǎng),最終以綜合實力戰(zhàn)勝對手。
(二)是高校管理體制改革的需要
當前我國處于社會轉(zhuǎn)型期,各項事業(yè)高速發(fā)展,社會的快速發(fā)展對高校的管理體制提出了新的更高的要求,進行高校管理體制改革已成為社會各界的呼聲。高校管理體制改革有賴于高效率的行政管理能力。當前我國高校管理體制改革取得了較大的進步,在機制轉(zhuǎn)化、減員增效和精簡機構(gòu)等方面取得了一定的成績,但成績不夠大,改革的速度比較緩慢。這就要求提高行政管理的效率以加快高校管理體制改革的速度。
(三)是高校社會形象的重要決定因素
高校行政管理部門的職能不僅限于從事高校日常的行政管理,為教學和科研工作提供服務(wù),而且還要充當高校與社會各界交流的紐帶。因此,高校行政管理效率的高低直接影響社會各界對高校的看法,直接關(guān)乎高校自身的形象。另外高校行政管理效率的高低直接影響高校的科研工作和教學工作,從而影響高校三大社會功能的實現(xiàn)情況,這就間接地影響了高校自身在社會中的形象。因此,提高高校行政管理效率是高校塑造良好社會形象的必由之路。
二、高校行政管理中存在的主要問題
(一)管理制度落后制約管理效率提高
當前高校的行政管理制度比較機械、單一,主要依靠崗位目標責任制和各類規(guī)章制度對管理人員的行為進行約束,這雖然能夠保證政令的暢通與落實,但卻極大地壓制了管理人員的積極性和創(chuàng)造性。在這種管理制度之下,管理人員容易產(chǎn)生“不求有功,但求無過”的思想,滋生思想惰性,辦事循規(guī)蹈矩而又缺乏服務(wù)意識和競爭意識,這就嚴重地制約了高校行政管理效率的提高。
(二)權(quán)力過于集中導致管理框架存在不合理性
由于高校管理模式存在路徑依賴的現(xiàn)象,長期實行的權(quán)力集中的管理模式得以沿襲至今,各級管理機構(gòu)和人員按照崗位的級別被限制在各自的權(quán)責范圍內(nèi),由上到下層層節(jié)制,權(quán)力過分向上集中,形成金字塔式的組織管理框架。這種管理框架雖然便于保障管理工作運行的平穩(wěn),卻容易滋生“官本位”的思想。在這種管理框架之下,領(lǐng)導具有極大的權(quán)威,民主氛圍欠缺,管理人員唯上不唯下,為了向領(lǐng)導負責甚至犧牲工作效果。權(quán)力的過分集中容易導致資源分配的不合理,可能削弱科研和教學在高校工作中的核心地位,容易形成管理人員的權(quán)力崇拜。
(三)機構(gòu)設(shè)置和人員安排缺少科學性
高校行政管理機構(gòu)在設(shè)置上模仿政府機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置,導致了高校行政管理機構(gòu)臃腫、權(quán)責不清、令出多門、人員冗雜、人浮于事、決策和執(zhí)行效率低下等問題。機構(gòu)設(shè)置和人員安排的不科學導致部門和人員職責的重疊,同一件事情往往涉及到幾個部門或幾個管理人員。一旦出現(xiàn)問題,部門和人員之間相互推諉和扯皮的現(xiàn)象屢見不鮮。這在增加了高校行政管理成本的同時,反而降低了行政管理的效率。在當前國家整合教育資源,高校合并頻現(xiàn)和高校擴招的背景下,高校行政管理機構(gòu)進一步的龐大帶來了管理問題的進一步嚴重。
(四)管理方法和理念跟不上時代要求
當前是知識經(jīng)濟和信息大爆炸的時代,新的理論和技術(shù)層出不窮,促進了整個社會的快速發(fā)展。而很多高校行政管理人員卻并未跟上時代的步伐抓住社會發(fā)展帶來的機遇,對新知識、新方法、新理念的認識和掌握不足。仍在憑過去的經(jīng)驗和方式從事高校行政管理工作,甚至固步自封,抵制新知識、新方法和新理念。高校行政管理工作有涉及面廣、涉及對象復(fù)雜多樣、工作量大和重復(fù)性相似性工作內(nèi)容多等特點。實踐證明傳統(tǒng)的工作方法和理念已經(jīng)跟不上時展的要求,難以滿足高校行政管理工作的要求,成為制約高校行政管理效率提高的巨大障礙。
(五)人員素質(zhì)有待提高
“培養(yǎng)人才、研究科學、服務(wù)社會”是高校的三大社會功能,教學和科研工作理應(yīng)處于高校工作的核心地位。但高校的行政管理工作也應(yīng)得到足夠的重視,以服務(wù)好高校的教學科研工作。當前許多高校并未認識到行政管理工作的重要性,只重視改善教學科研條件和增強師資力量,忽視了對行政管理隊伍的建設(shè)和投入。導致當前高校行政管理隊伍中普遍
存在管理人員來源復(fù)雜,專業(yè)管理知識欠缺和業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等情況。這就嚴重制約了高校行政管理工作水平的提高,進而影響到高校教學和科研工作的開展。與此同時,許多高校也并未重視對行政管理人員業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)和提高。高校行政管理人員處于一種受忽視的氛圍之下,工作的積極性、主動性和創(chuàng)新精神受到打擊,缺乏職業(yè)使命感和歸屬感,更遑論高校行政管理水平的發(fā)展和提高。 三、提高高校行政管理效率的措施
(一)完善行政管理工作績效管理體系
高校行政管理工作績效管理體系的完善,是改善當前落后的管理制度,從制度層面提高管理工作效率的現(xiàn)實措施。應(yīng)從以下四個方面進行:首先,明確各崗位的職責。通過科學地分析各個崗位的特點,明確崗位的職責內(nèi)容、職責權(quán)限和職位要求。然后根據(jù)崗位特點和人員特點來安排合適的人員,實現(xiàn)人員與崗位的匹配。其次,制定合理的績效考核目標。通過全面考慮各崗位的特點和性質(zhì),制定合理可行的績效目標,激發(fā)人員的積極性。再次,制定科學的績效考評辦法。在制定了合理的績效考核目標之后,績效的考評辦法就成為保障目標實現(xiàn)的重要手段。制定科學、合理、全面、可行的考評辦法,對管理人員工作中的表現(xiàn)進行考評,以確定獎懲程度。最后,有效地利用考評結(jié)果。將考評結(jié)果和管理人員的教育培訓機會、職位晉升和薪酬調(diào)整等聯(lián)系起來。同過考評結(jié)果對行政管理人員進行引導,激發(fā)他們提高工作效率的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
(二)改善行政管理體制并調(diào)整管理部門和精簡人員
當前高校普遍建立起校、院兩級行政管理體制,以應(yīng)對辦學規(guī)模的擴大。但這種管理體制下權(quán)力還是處于過于集中的狀態(tài),這不利于提高院系的運作靈活性,壓制了基層組織創(chuàng)新的積極性。權(quán)力的過于集中還會使上層管理人員面臨道德和法律風險,滋生“官本位”的思想。高校行政管理的權(quán)力分配格局應(yīng)進一步下移,使基層管理組織具有更多的權(quán)力和自主性。同時調(diào)整行政管理部門和精簡管理人員。通過合并和裁撤等方式使部門權(quán)責進一步清晰,部門間工作范圍的界限進一步明確。依照部門職責精簡管理人員,以杜絕部門或人員之間扯皮、推諉的現(xiàn)象,提高工作效率。
(三)提高管理人員的綜合素質(zhì)并引入先進的管理理念和方法
行政管理人員的綜合素質(zhì)是影響高校行政管理效率的直接因素之一。綜合素質(zhì)包括:工作能力、道德修養(yǎng)、業(yè)務(wù)知識、政治思想以及工作觀念等內(nèi)容。通過培訓和組織學習等方法使管理人員樹立民主的管理理念,改變行政權(quán)力至上的思想,提高管理工作的能力和自身的道德修養(yǎng),從而提高自身的綜合素質(zhì)。同時注重現(xiàn)代先進管理理念和方法的引入和學習,以此來提高在崗人員的綜合素質(zhì)。另外,需要提高對人員聘用環(huán)節(jié)的重視,通過引入管理合約機制和崗位競聘機制等先進方法,從源頭上提高管理人員的綜合素質(zhì)并做到人崗匹配。
行政監(jiān)察應(yīng)當是一種主動性的監(jiān)督方式,但是由于某特特殊原因的存在,例如監(jiān)察體制的問題,往往實踐中表現(xiàn)出來是一種事后監(jiān)督,一種“馬后炮”式的行政監(jiān)察。只有對國家和人民的利益造成嚴重損害的時間,我們才進行嚴厲查處。這對國家和監(jiān)察個人都是一種嚴重的損失。由于缺乏即時監(jiān)察,有些地方甚至出現(xiàn)了邊腐敗邊提拔,甚至出現(xiàn)了腐敗越多提拔越快的不正常的現(xiàn)象。例如江西省原副省長胡長清在一個較長的時期內(nèi)大肆收受賄賂,保養(yǎng)情人,偽造學歷和學位。還有上海市原市委書記陳良宇,初步查處的“社保案”也是長期積累的結(jié)果[1]。這些違法亂紀的行為為什么沒有第一時間內(nèi)查處,說明監(jiān)察的方式還是存在一定的缺陷。
透明就是將各級行政監(jiān)察機構(gòu)的運行程序、過程以及結(jié)果處于一種公開的狀態(tài),監(jiān)察機構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部,這種體制的優(yōu)勢在于監(jiān)察機構(gòu)更有利于熟悉情況和收集情報。但實際上普通百姓對監(jiān)察工作到底是如何運行的,運行的結(jié)果是什么知之甚少或根本不知,雖然我國一直在推行“兩公開一監(jiān)督”制度,但是在具體的操作過程中,根本不是法律和憲法規(guī)定,往往是考慮某些領(lǐng)導的個人意志。該級行政機關(guān)人為設(shè)置障礙以阻礙監(jiān)察工作,不愿披露內(nèi)部的違法亂紀行為,從而影響了監(jiān)察活動所應(yīng)有的透明度,導致行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察決定或建議難以執(zhí)行。許多準備被查處的案件經(jīng)常會被有關(guān)部門以注意社會影響為由擱置,或者內(nèi)部消化處理,所以社會公眾根本無法了解真實情況,監(jiān)察運行過程及結(jié)果的公開化更是無從談起。長期以往,必然影響行政監(jiān)察機構(gòu)的辦事效率和行政權(quán)威。
被判處死刑的原山東泰安市委書記胡建學有句“名言”:“官兒當?shù)骄旨?就沒人能監(jiān)督了?！边@話在多大程度上反映了客觀現(xiàn)實[2]。例如,陳希同、王寶森在東窗事發(fā)之前,種種腐敗行為已持續(xù)多年,而且愈來愈明目張膽,可是監(jiān)察機關(guān)的基本的監(jiān)督職能、罷免程序,甚至連質(zhì)詢這種起碼的監(jiān)督程序都沒有進行?可見我國的行政監(jiān)察程序?qū)嵺`中存在的諸多問題。
1.程序應(yīng)體現(xiàn)便民性
行政監(jiān)察程序應(yīng)體現(xiàn)便民性。在信息化的時代影響下,行政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當充分利用現(xiàn)代通訊手段,增加工作的透明度,提高工作效率,同時也為行政相對人的投訴和舉報提供方便,不斷地完善行政監(jiān)察程序。增加公民的投訴渠道,可以通過信件、傳真、電話和電子郵件等方式提出投訴。政務(wù)公開、便民原則是目前國務(wù)院反復(fù)強調(diào)的一項非常重要的工作,只有公開便民才能使人民群眾了解到行政機關(guān)的工作情況,才便于人民群眾監(jiān)督,便于社會監(jiān)督。隨著《政府信息公開條例》的頒布和實施,監(jiān)察機關(guān)的一項法定義務(wù)就是依法公開有關(guān)信息。比如說那些對于社會的廣泛關(guān)注,涉及人民群眾切身利益的有關(guān)專項檢查,監(jiān)察機關(guān)也有義務(wù)通過一定形式向社會公布,使人民群眾了解監(jiān)察機關(guān)有關(guān)工作并且接受監(jiān)督。在這方面,將政務(wù)公開的問題寫入了行政監(jiān)察法,對于進一步貫徹落實好政府信息公開條例具有重要的作用。
2.救濟應(yīng)秉承司法程序
一項制度是否完備,權(quán)利救濟機制的建立是重要的標志之一。當公民權(quán)利受到政府或政府官員的侵害時,行政復(fù)議、行政訴訟是我們通常采用的基本方式?？蓪嵺`中,這些救濟手段的弊端已經(jīng)無法完全滿足公民權(quán)利救濟的需要。一方面,行政訴訟受到訴訟成本和司法體制的制約。另一方面,由于公民對行政復(fù)議缺乏足夠的認識,以及公民對行政復(fù)議這種救濟方式信任度的逐漸下降,行政復(fù)議程序的廣泛適用也有一定的局限性。因此開辟和增加新的權(quán)利救濟途徑是必要的。行政監(jiān)察就是一種彌補上述兩種手段缺陷的最佳途徑。行政監(jiān)察機關(guān)工作人員在履行職責過程中也完全有可能作出侵害監(jiān)察對象以及其他公民合法人合法權(quán)益的行政監(jiān)察行為,如何對行政監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督?我國行政監(jiān)察監(jiān)督采用系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的方式,即:由作出監(jiān)察決定的行政檢察機關(guān)進行復(fù)審或者由上一級監(jiān)察機關(guān)進行復(fù)核。完全交給行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部處理,這與“自己不得成為自己案件的法官”的原則相違背,并且可能造成不公正或給人以不公正的印象。因此,筆者認為應(yīng)當將行政監(jiān)察機關(guān)置于人民法院的司法監(jiān)督之下,也就是說,只要相對人認為監(jiān)察機關(guān)作出的不履行法定職責、超越職權(quán)、違法要求履行義務(wù)等具體行政行為侵害了自己的合法權(quán)益,且在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍之內(nèi),均應(yīng)允許依法提起行政訴訟。
3.發(fā)展電子政務(wù)
把電子政務(wù)的發(fā)展作為重要的預(yù)防行政監(jiān)察措施看待,主要是因為它具有如下預(yù)防腐敗的功能:一是可以通過網(wǎng)路實現(xiàn)政務(wù)的公開、透明;二是可以借助計算機程序減少人為因素的干擾,防止公務(wù)員濫用自由裁量權(quán),從而加大制度和規(guī)則的執(zhí)行力度;三是可以對政務(wù)實施全程監(jiān)察和實時監(jiān)察。韓國利用電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提高了政府行政過程的透明度,報統(tǒng)計資料,大學生申請優(yōu)惠貸款等都可以直接在網(wǎng)上操作。韓國首都首爾在20世紀末開發(fā)“民愿處理在線公開系統(tǒng)”,將與市民生活息息相關(guān)的10個領(lǐng)域54項行政業(yè)務(wù)處理過程在互聯(lián)網(wǎng)上公開。市民可以利用網(wǎng)絡(luò)這一平臺查看和確認與自己相關(guān)的民愿申請被怎樣處理,提出處理有誤的問題,實施全天候監(jiān)察,從而防止公務(wù)員拖延業(yè)務(wù)或處理不當[3]。
4.設(shè)立舉報制度
根據(jù)西方有關(guān)機構(gòu)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,國家行政監(jiān)察的案件其中超過50%的案件來自相對人的舉報。因此,筆者認為我國也應(yīng)當設(shè)立舉報制度。目的是 為了適應(yīng)行政監(jiān)察工作的發(fā)展需要。監(jiān)察工作的一個基本原則就是密切聯(lián)系群眾,因此應(yīng)當信任群眾。監(jiān)察機關(guān)建立舉報制度,公民、法人或者其他組織對于那些違反行政紀律行為的工作人員,隨時有可以向監(jiān)察機關(guān)提出控告或者檢舉。對實名或者匿名的舉報,監(jiān)察機關(guān)應(yīng)依法受理并應(yīng)當及時給予回復(fù)。對于舉報人擔心的自己及其親屬的人身安全,監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)對受理舉報事項、舉報情況以及相關(guān)的信息予以嚴格保密,保護行政相對人的合法權(quán)益。行政監(jiān)察法規(guī)定:“泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關(guān)的信息的,依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任”。
論文摘要 隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,社會矛盾日益凸顯,公安機關(guān)依法行政的呼聲越來越高。目前,我國公安行政執(zhí)法監(jiān)督正處在完善階段,盡管已經(jīng)初步形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的監(jiān)督體系,但仍存在著監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督程序不完善等問題,監(jiān)督機制仍需進一步完善。
論文關(guān)鍵詞 依法行政 法治 公安依法行政 監(jiān)督機制
隨著社會的不斷發(fā)展與進步,行政管理體制也經(jīng)歷著變革,21世紀以來,我國經(jīng)歷了加入WTO、舉辦奧運會等重大事件,依法行政,建設(shè)社會主義法治國家被逐步提上重要議程。公安機關(guān)作為行政機關(guān)之一,其依法行政的建設(shè)進程直接影響著我國依法行政建設(shè)進度。有資料顯示,在數(shù)以千計的法律法規(guī)中,屬行政執(zhí)法范疇占八成以上,公安行政執(zhí)法占行政執(zhí)法實際工作量的一半以上,且公安行政執(zhí)法涉及的范圍十分廣泛,每個老百姓的切身利益都直接受到影響。毫無疑問,依法行政,建設(shè)社會主義法治國家,必須一方面著力公安行政執(zhí)法工作,另一方面著力執(zhí)法監(jiān)督工作。近年來隨著依法治理的深入開展,公安行政執(zhí)法工作取得了較大成績,但群眾依然時有抱怨。事實上,權(quán)大于法、權(quán)重于法、貪張枉法等等現(xiàn)象在公安行政執(zhí)法中確實時有發(fā)生的,各種黑惡勢力的保護傘也大多存在于公安機關(guān),這不僅損害了黨和政府的聲譽和形象,也嚴重破壞了法律的尊嚴,影響了社會主義法治建設(shè)進程。權(quán)力缺少監(jiān)督,必然導致腐敗。要遏制行政執(zhí)法中的腐敗現(xiàn)象,確保公安行政執(zhí)法走上“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”的法治軌道,就必須建立健全一種從內(nèi)到外、從上到下的全方位監(jiān)督機制,使其符合時代的要求。
一、公安行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)涵
公安執(zhí)法監(jiān)督是指憲法規(guī)定的各執(zhí)法監(jiān)督主體對公安機關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督,包括公安行政執(zhí)法監(jiān)督和公安刑事執(zhí)法監(jiān)督兩個方面。公安執(zhí)法監(jiān)督工作的首要原則是依法監(jiān)督,依法監(jiān)督的前提是有法可依,有一個統(tǒng)一、完整、具有可操作性的監(jiān)督法律體系可依。其基本特征為:
1.監(jiān)督主體的廣泛性。目前,我國形成了公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的公安行政執(zhí)法監(jiān)督體系,監(jiān)督的主體主要有公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門、上級主管部門、人大、紀委、檢察、監(jiān)察、人民群眾及社會媒體等,形成了廣泛的監(jiān)督體系。
2.監(jiān)督對象的特定性。公安行政執(zhí)法監(jiān)督的對象是公安機關(guān)的行政行為及其人民警察的執(zhí)法活動的合法性與合理性及其遵守黨紀的情況。
3.監(jiān)督過程的程序性。監(jiān)督主體依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的程序進行監(jiān)督,不得隨意進行監(jiān)督,以確保公安行政執(zhí)法的權(quán)威性。
4.監(jiān)督形式的多樣性。各監(jiān)督主體通過檢查、審查、調(diào)查等多種形式對公安行政執(zhí)法進行監(jiān)督
二、我國公安行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀及建議
(一)公安行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀
目前,我國建立起了一套監(jiān)督主體廣泛性、監(jiān)督形式多樣性、外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的公安行政執(zhí)法監(jiān)督機制。監(jiān)督機制的確立與運行,對于及時發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法工作中存在的問題,加強公安隊伍建設(shè),改進公安行政執(zhí)法工作,保護公民合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用。但從總體上看,目前公安監(jiān)督制約機制的建設(shè)、監(jiān)督力量的整合、監(jiān)督隊伍自身建設(shè)與肩負的使命、承擔的責任相比很不適應(yīng)。仍然存在各監(jiān)督部門職責劃分不清,工作配合與銜接不夠,整體監(jiān)督合力還未形成,監(jiān)督工作的力度不夠大,一些地方還不適應(yīng)公安工作和公安隊伍建設(shè)的客觀需要等等問題。
(二)當前我國公安行政執(zhí)法監(jiān)督不到位的原因及建議
1.執(zhí)法監(jiān)督體制不盡合理,執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全。應(yīng)完善公安行政執(zhí)法國家機關(guān)監(jiān)督,形成完整的監(jiān)督體系。國家機關(guān)監(jiān)督作為公安行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分,起著舉足輕重的作用。但是,目前我國國家機關(guān)監(jiān)督存在著監(jiān)督部門過多,職責不清,互相推諉等現(xiàn)象,嚴重影響了監(jiān)督的實效。唯有通過精簡機構(gòu),明確分工,清晰全責才能有效解決。具體來說,首先從監(jiān)督主體上,規(guī)定監(jiān)察、紀委、檢察機關(guān)為法定的監(jiān)督機關(guān),確保監(jiān)督到位。其次明確監(jiān)察、紀委、檢察機關(guān)的職責,對三監(jiān)督機關(guān)以分工,監(jiān)察機關(guān)主要對公安行政執(zhí)法過程中不合理的行為予以監(jiān)督糾正,紀委則對公安行政執(zhí)法過程中違紀行為進行監(jiān)督糾正,檢察機關(guān)則對公安行政執(zhí)法過程中的違法行為進行監(jiān)督糾正。再次對三監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督程序予以明確規(guī)定,成立一個聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督小組,對公安行政執(zhí)法違法違紀行為統(tǒng)一受理,接受群眾舉報,進行初查,形成報告,然后根據(jù)分工移送相關(guān)職能部門查處處理。最后,規(guī)定監(jiān)督責任,對監(jiān)督主體不作為,徇私舞弊等違法亂紀行為加以規(guī)定,確保有權(quán)必有責,違法必究。
2.監(jiān)督不力,懲處不嚴,監(jiān)督主體獨立性、權(quán)威性不強,影響監(jiān)督實效。應(yīng)理順公安行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機制,提高監(jiān)督主體地位,增強監(jiān)督合力與實效。監(jiān)督機制應(yīng)有一個主次之分,不僅靠某一方面的監(jiān)督有一定的局限性,只有各種監(jiān)督形成合力,才能發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督真正的實效。因此,公安機關(guān)內(nèi)部應(yīng)進一步研究內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的科學設(shè)置和職能分工,最大限度整合公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督力量,調(diào)整合并有關(guān)監(jiān)督部門及職能,理順內(nèi)部監(jiān)督體制,確保內(nèi)部監(jiān)督有效運轉(zhuǎn)。
3.社會監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。應(yīng)當進一步健全警務(wù)公開制度,增強公安行政執(zhí)法權(quán)運行的透明度,進一步完善輿論監(jiān)督機制,正視新聞媒體的特殊輿論監(jiān)督功能。黨的十七大報告明確提出:“確保權(quán)力正確行使,必須讓權(quán)力在陽光下運行?！睂残姓?zhí)法全力而言,必須采取各種有效措施,建立健全警務(wù)信息公開制度,提高公安執(zhí)法工作的透明度,以確保權(quán)力的正確行使。警務(wù)工作直面群眾,社會公眾對公安行政執(zhí)法最有發(fā)言權(quán),“讓群眾來監(jiān)督批評,只有好處,沒有壞處”?？偠灾?建立具有中國特色、符合中國國情需要的公安行政執(zhí)法監(jiān)督制度,是有效遏制公安機關(guān)腐敗的重 要手段,是貫徹、落實執(zhí)法為民理念的重要途徑和保障,是踐行“三個代表”、落實科學發(fā)展觀的必然要求,也是我國建設(shè)社會主義法治國家,實現(xiàn)依法治國的必要條件。只有不斷完善公安行政執(zhí)法監(jiān)督機制,加強對公安行政執(zhí)法監(jiān)督,才能有效遏制公安行政執(zhí)法違法亂紀行為;才能有力預(yù)防和打擊人民警察貪污腐敗現(xiàn)象;才能確保公安行政執(zhí)法走上“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法治軌道;才能早日實現(xiàn)依法行政、建立社會主義法治國家的歷史任務(wù)。
隨著依法治國方略的深入實踐和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，在建設(shè)法治化國家的目標推動下，司法行政事業(yè)面臨著前所未有的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。做好新時期司法行政信息工作，對于司法行政事業(yè)搶抓機遇，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，實現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展，將有著重要的促進作用。
一、司法行政信息工作的主要作用
司法行政信息產(chǎn)生于司法行政工作，通過采寫編寫等信息組織工作，反作用于司法行政工作，促進司法行政事業(yè)的發(fā)展。新形勢下，在知識經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化等眾多因素的推動下，我國的改革開放和民主法制建設(shè)進入一個更加自覺發(fā)展的歷史時期，給司法行政事業(yè)的發(fā)展注入了新的活力，而司法行政事業(yè)的改革與發(fā)展必將更加凸現(xiàn)信息工作的地位和作用。
新時期司法行政信息工作的作用主要體現(xiàn)在四個方面：
（一）宣傳作用。在我國，由于法制建設(shè)的歷史較短和特殊的司法體制，社會對司法行政的職能缺乏普遍了解，這在一定程度上影響和制約了司法行政事業(yè)的發(fā)展。司法行政信息工作通過特定的載體，將司法行政系統(tǒng)圍繞黨委、政府中心任務(wù)開展的各項工作，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步所發(fā)揮的職能作用，以及以司法行政的眼光透視社會現(xiàn)象的建議與看法，及時反映給各級領(lǐng)導和有關(guān)部門，使其更多地了解司法行政，從而在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實踐中，更多地關(guān)心和支持司法行政工作，更加重視發(fā)揮司法行政職能作用。
（二）協(xié)調(diào)作用。協(xié)調(diào)是事物發(fā)展的基本條件。司法行政在發(fā)揮職能和自身發(fā)展過程中，必然會遇到各種矛盾、困難和問題。自覺運用信息做好協(xié)調(diào)工作，有利于促進司法行政各種矛盾、困難和問題的解決。信息的協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在兩個方面：
一是便于解釋問題。司法行政工作中出現(xiàn)的一些問題，原因是多方面的。往往與一個地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、法治等現(xiàn)狀有著密切的關(guān)系，有主觀上也有客觀上的。司法行政部門往往不便于更多地進行正面解釋，如果利用正面信息進行反映或利用問題類信息對原因進行剖析，能夠起到較好的解釋作用，使有關(guān)領(lǐng)導和部門對司法行政工作給予充分的理解。
二是便于同時向眾多領(lǐng)導和部門進行溝通。在工作中常常需要就某一個問題向眾多領(lǐng)導和部門進行溝通，爭取理解和支持。運用信息，能較好地起到這種作用。
總之，運用得當，信息工作可以成為領(lǐng)導協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的一種重要手段，使領(lǐng)導輕裝工作。
（三）交流作用。目前，司法行政工作的信息載體，多數(shù)單位設(shè)定為簡報和重要信息專報兩種。一般來說，簡報的發(fā)送范圍比較廣，重要信息專報作為上報信息的載體，往往也在系統(tǒng)內(nèi)部作擴大發(fā)行，這就使信息工作的交流作用得到更好地發(fā)揮。來自司法行政各個業(yè)務(wù)條線和基層單位的做法、體會以及對問題的研究探討，通過信息進行交流，能夠起到相互啟發(fā)、相互激勵的作用，促進司法行政事業(yè)整體發(fā)展。
（四）引導作用。簡報、重要信息專報等信息載體作為機關(guān)準文件，對基層工作有著明顯的引導作用。司法行政系統(tǒng)各單位、各部門，通過接收司法行政信息，全面了解司法行政全局情況，有利于正確分析和評估本單位、本條線工作形勢，正確決策和科學制定工作計劃。這類信息比較多，如領(lǐng)導對司法行政工作的言論與指示，司法行政重要會議的精神，對各類先進典型的宣傳，以及對苗頭性、傾向性事物的剖析和對具體問題的探討研究，等等。
二、存在的問題
筆者認為，第一是單一化。目前司法行政信息工作都在辦公室，這是對信息進行層級管理和科學管理的要求，因此，不能忽視或減輕各業(yè)務(wù)條線對信息工作的責任感。辦公室在信息工作的組織、管理方面，應(yīng)注意發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門做好信息工作的優(yōu)勢。信息工作的內(nèi)在規(guī)律客觀要求其責任必須是多元的，工作必須是全員的。因為信息工作具有整體性、全局性、滲透性和創(chuàng)新性。
第二是寫法不清。常見的問題是將信息寫法等同于新聞消息的寫法。司法行政作為政府的職能部門和政法系統(tǒng)的組成部分，其工作信息屬于政務(wù)信息，在寫法上雖然具有新聞消息的某些特征，但二者畢竟有著嚴格的區(qū)分。一是服務(wù)對象不同。二是傳遞載體不同。三是使用的價值不同。
三、司法行政信息的主要內(nèi)容
司法行政信息內(nèi)容十分豐富，既有司法行政自身改革與發(fā)展的工作動態(tài)與理論探索，也有推進地方法治化進程的理論思想和實踐活動，還有圍繞黨委政府中心任務(wù)開展的各項工作與建議。正確認識司法行政各類信息，是做好司法行政信息工作的重要前提。
司法行政信息從用途上大致可分為上報信息、交流信息、提示信息。上報信息是指為上級領(lǐng)導和機關(guān)了解情況、指導工作、作出決策服務(wù)的信息。交流信息主要是指一定層級下的司法行政各單位進行工作情況溝通，為各單位更好地貫徹落實上級指示，結(jié)合本地實際開展工作服務(wù)的信息。提示信息則是指信息制作機關(guān)對下屬單位的工作要求和希望。
筆者認為，做好司法行政信息工作，必須在充分認識信息工作意義的基礎(chǔ)上，努力做好加強工作組織程度、提高信息服務(wù)水平、促進信息成果轉(zhuǎn)化“三項措施”。
（一）落實措施，在加強信息工作組織程度上做文章。做好信息工作的關(guān)鍵在于組織、制度、技術(shù)等措施是否落實到位。
一是健全組織網(wǎng)絡(luò)，提高信息反饋的靈敏度。司法行政信息發(fā)生在司法行政領(lǐng)導工作、管理工作和業(yè)務(wù)工作的各個層面，有機地存在于司法行政的各項具體工作中，只有建立健全信息工作的層級管理機構(gòu)和信息員隊伍，形成嚴密的信息工作組織網(wǎng)絡(luò)，才能及時捕捉和采編到大量有價值的信息。
二是強化激勵機制，提高信息工作的主動性。司法行政信息工作的客觀規(guī)律和內(nèi)在要求，決定了信息工作的全員性。因此，必須強化激勵機制，變一般要求為剛性任務(wù)。要結(jié)合司法行政工作實際，把年度信息工作的目標量化分解到機關(guān)處室和基層單位及信息直報點，納入目標考核和評先條件，實行信息工作計分考核，落實定期通報和年終表彰等措施，做到單位有指村，個人有任務(wù)。同時，認真執(zhí)行上級關(guān)于緊急信息限時報送的有關(guān)規(guī)定，對漏報、遲報、瞞報重大信息的單位實行責任追究制度。
三是運用現(xiàn)代技術(shù)，提高信息工作的時效性。信息對時效有著特殊的要求，喪失時效往往導致信息價值的減少甚至滅失。做好信 息工作除信息工作人員要有良好的工作作風外，還需要較強的技術(shù)支撐。司法行政機關(guān)和基層單位應(yīng)注意加大對現(xiàn)代辦公設(shè)施的投入，重視加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。信息工作人員也要注意學習現(xiàn)代化辦公知識和技能，運用現(xiàn)代辦公設(shè)備，提高工作效率。
（二）提高素質(zhì)，在提高信息質(zhì)量上下功夫。信息工作是一項政策性、法律性和業(yè)務(wù)性都比較強的綜合性工作，是一項政治任務(wù)，要求信息工作人員有較高的政治理論水平、較強的分析綜合能力和良好的知識素養(yǎng)。不斷提高信息工作人員基本素質(zhì)，是做好信息工作的重要基礎(chǔ)。提高信息工作人員素質(zhì)，除有關(guān)部門要加強培訓和業(yè)務(wù)指導外，信息工作人員自身應(yīng)加強學習和鍛煉。一要有刻苦鉆研的學習精神。認真學習馬克思主義世界觀和方法論，學習現(xiàn)時代黨的政治理論，特別是鄧小平理論，時刻保持政治上的清醒，不斷增強政治敏感性和政治鑒別力。同時還要加強法律、金融、科技、文化等知識以及信息作業(yè)務(wù)的學習，努力擴大知識面，提高業(yè)務(wù)能力。二要有堅定正確的政治立場。自覺與黨中央保持高度一致，努力把握好信息工作的服務(wù)方向，立足本職，胸懷全局，切實提高信息工作的服務(wù)質(zhì)量。三要有嚴謹細致的工作作風。從事信息工作的同志對自己要高標準、嚴要求，堅持實事求是、科學高效的原則，認真采集、篩選和編輯信息，切實把好信息報送關(guān)，決不能出現(xiàn)任何差錯。四要有團結(jié)互助的協(xié)作精神。信息工作涉及方方面面，各單位各部門要密切配合，團結(jié)協(xié)作，特別處理一些反映司法行政全面工作和重大突發(fā)性事件的信息，要從大局著想，齊心協(xié)力，確保及時、準確、全面地收集和上報。
（三）深度開發(fā)，在實現(xiàn)信息滾動增值上求實效。信息的作用在于運用，信息的價值在于開發(fā)。對靜態(tài)的信息成果進行動態(tài)開發(fā)，促進信息成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)信息滾動增值，是信息工作服從并服務(wù)于中心工作的基本要求。
一是注意對策研究，努力將信息成果轉(zhuǎn)化為決策成果。從本質(zhì)上說，信息是為決策服務(wù)的，但由于信息工作屬于機關(guān)工作，而決策屬于領(lǐng)導行為，信息成果并不能自然地成為決策成果。促進信息果轉(zhuǎn)化為決策成果，是信息工作的最高目標。機關(guān)工作人員應(yīng)針對信息成果中的問題和建議，聯(lián)系司法行政工作實際，進行研究和論證，協(xié)助領(lǐng)導制定決策預(yù)案。
二是重視信息調(diào)研，努力將信息成果轉(zhuǎn)化為理論成果。信息是實踐的結(jié)晶，在提出問題和反映做法中，蘊含豐富的理論成份。由于時效的要求和篇幅的局限，信息往往只從某個側(cè)面對工作進行濃縮化反映。機關(guān)工作人員獲取信息成果后，應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)工作開展深度調(diào)研，進行一番“拓廣度”和“掘深度”的理性思考，使信息成果中的理論成份更加完整和系統(tǒng)，形成理論成果，融入司法行政重要文稿，實現(xiàn)信息成果在更高層次、更廣范圍上增值。
三是搞好信息指導，努力將信息成果轉(zhuǎn)化為實踐成果。信息源于實踐，還必須回過頭來指導實踐。司法行政機關(guān)和基層單位要重視運用信息成果指導工作，通過信息來落實完善有關(guān)工作計劃和措施，形成工作與信息的良性互動，促進司法行政工作健康有序的發(fā)展。
煙草專賣稽查人員與管理相對人之間存在著矛盾。處理得當，矛盾得以緩和、化解，處理不當，矛盾有可能激化而向相反方面轉(zhuǎn)化。因此，執(zhí)法中要盡可能運用技巧取得管理相對人的理解和配合，使執(zhí)法過程平穩(wěn)有序，取得成效。管理相對人一般可分為積極配合型、中間型、消極抵觸型三種，后兩種類型的人占大多數(shù)。執(zhí)法中，即使是性質(zhì)、情況類似的案件，同樣的處罰對象，但如果我們不同的執(zhí)法者，以不同語氣態(tài)度及措辭，用不同的處理方式，效果往往是不一樣的，社會上的群眾反響也不一樣，因此講究執(zhí)法技巧已是稽查隊伍建設(shè)面臨的一個重要課題。
一、形象展示技巧煙草行政管理部門要通過各種形式來樹立自己的良好形象，減少管理相對人的心理對抗，縮短管理過程，從而使執(zhí)法工作順利地開展。
1、外觀形象展示。經(jīng)過適當?shù)拇蛟?、修飾和包裝，并賦予一定內(nèi)涵，使相對人透過這種“形象展示”，感受到法律的尊嚴。
2、內(nèi)在形象展示。這是煙草執(zhí)法形象的靈魂。在執(zhí)法過程中充分體現(xiàn)出的煙草專賣執(zhí)法人員的內(nèi)在素養(yǎng)，包括政治思想素質(zhì)，文化科技業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時又要體現(xiàn)出大局意識，集體主義思想和奉獻精神，同事間的互助精神及忠于職守、文明禮貌等執(zhí)法形象。
二、規(guī)范文明的語言技巧
俗語說：一句話說得好惹人笑，說得不好惹人跳，在煙草執(zhí)法中語言特別有講究，不同的話在不同的情況與狀態(tài)下對不同的人講，有時就象催化劑一樣，會促使矛盾向不同的方向轉(zhuǎn)化。
1、規(guī)范管理，文明用語
煙草執(zhí)法是煙草行政管理機關(guān)以國家的名義行使行政權(quán)力，并通過執(zhí)法體現(xiàn)了執(zhí)政為民的本質(zhì)，執(zhí)法人員一言一行要文明有禮貌，嚴肅而莊重，說話有分寸，不能說臟話、粗話。作為受處罰者，在一般情況下，其心態(tài)是抵觸的。當管理相對人內(nèi)心感受到執(zhí)法人員對其人格的尊重時，會喚起其理性的思考，促使其抵觸情緒的弱化，乃至消除。
2、法律意識，規(guī)范用語
在執(zhí)法過程中，我們用語言體現(xiàn)法律意識，也是宣傳法律法規(guī)的重要手段之一，無論在何時何地，面對任何被處罰者，都要始終保持法律意識，用規(guī)范的語言，對管理相對人講清楚其需要提供的有關(guān)證據(jù)，交待清楚其違法事實和違反法律法規(guī)的條款，本機關(guān)處理、處罰的決定情況等。
3、簡明扼要，通俗用語
案件查處的過程，也是我們使管理相對人順利完成從“接受?邛認同?邛自覺守法”的過程。因此辦案中我們用通俗而便于溝通的語言把以法治國，以德治國的大道理簡約成老百姓容易接受的通俗用語，傳遞給我們的管理相對人，使外在的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為管理相對人的內(nèi)心守法需求，使他們迫切地感受到我要學法，我要守法，從而變成自覺的行動，從根本上保證煙草專賣及其相關(guān)法規(guī)的實施。
三、環(huán)環(huán)相扣的詢問技巧
詢問在執(zhí)法辦案中十分重要，詢問得當，可使撲朔迷離的案情陡然真相大白，詢問得不好，會使并不復(fù)雜的案情突然斷鏈，結(jié)果造成案件的流失。
1、詢問中平等待人、平常心待人
管理相對人既是我們的管理對象也是我們的服務(wù)對象，規(guī)范他們的經(jīng)營行為，為他們營造公平、公正的市場經(jīng)濟環(huán)境，為市場經(jīng)濟健康有序地發(fā)展保駕護航是我們的職責。就公民權(quán)利而言都是平等的，在執(zhí)法中平等相待是管理相對人很敏感的問題，如果我們自認為高高在上，以審問的口氣來詢問，結(jié)果常會招致管理相對人反感，反使我們自己處于被動的局面。
2、詢問中始終把握好案件主題
為確保立案和案件質(zhì)量，詢問中要緊緊把握住案件主題進行，提問必須按照法律法規(guī)要求，嚴格執(zhí)法程序，層次清楚，觀點鮮明，要求管理相對人回答明確，如對方回答偏離主題要及時巧妙地加以點撥與引導。
3、詢問中增強與管理相對人的相容性與親和力
誠懇真摯，認真耐心地聽取對方的意見，讓他們把話講完，弄清事實真相，理順案情中的各種關(guān)系，動之以情，曉之以理，心平氣和地指出存在的問題，使對方充分認識自己的錯誤所在。
4、詢問中靈活機動的形式
一件事百樣做，一句話百樣說，緊緊抓住主線條，針對不同的案件案情，不同的人，不同的情況，根據(jù)對方的個性特點，思想情緒，精神狀態(tài)等采取不同的詢問形式。同時打消當事人不必要的警覺與防備，使其講出真話實情。
四、剛?cè)嵯酀倪M退技巧
執(zhí)法辦案沒有任何現(xiàn)成的模式可以套用，需要執(zhí)法人員隨機應(yīng)變，靈活機動，因地制宜。有時案情不易一次弄清，不必強行，盡可能做好現(xiàn)有證據(jù)的取證工作，進行“冷處理”，總結(jié)經(jīng)驗教訓，分析原因，以利有針對性地再戰(zhàn)；對一些不太復(fù)雜的案件，如在對銷售假冒卷煙窩點的查處時，抓住主要矛盾和關(guān)鍵，把量大影響大、有利于立案的證據(jù)取實；而對一些量小，既耗人力又費時間的無關(guān)緊要，可取而又不可取的無舉足輕重的證據(jù)可以適當?shù)亍胺拧?，一來不要撿了芝麻丟了西瓜，二來有利于矛盾的緩解，三來避免時間拖延過久，防止意外情況發(fā)生，因為在某些執(zhí)法活動中時效性尤其重要；但如遇有不明群眾圍攻，一觸即發(fā)，有可能引起一定負面社會影響的案情時，要保持良好的心理素質(zhì)和處理能力，沉著、冷靜應(yīng)對，注意防止矛盾激化，不能意氣用事地“以牙還牙”，此時可以考慮暫緩，這種“緩”不意味著退縮，更不是害怕，而是審時度勢，顧全大局的明智之舉，同時也是為了更好地依法行政，維護國家的尊嚴和廣大人民群眾的利益。執(zhí)法中要把握住分寸，掌握能伸能曲的技巧，進退自如地依法行政，以維護國家行政執(zhí)法機關(guān)的威嚴和執(zhí)法人員的尊嚴，同時也為我們自身營造寬松的執(zhí)法空間。
摘要:行政管理效能評估是指對行政機構(gòu)的行政管理能力和水平進行監(jiān)督檢查,通過對行政管理結(jié)果的考察評估,促進行政管理能力和水平的提升。筆者在提出如何尋找行政管理評估的有效性問題后,論述了經(jīng)濟學上的成本一收益分析方法,探討了利用該方法進行行政管理效能評估的可行性以及實施過程中的主要內(nèi)容。
關(guān)鍵詞:行政管理;效能評估;成本收益;機制
行政管理工作是各類行政機構(gòu)的一項經(jīng)常性、主導性工作,提高行政管理效能是行政管理的首要目標。行政管理效能評估是指對行政機構(gòu)的行政管理能力和水平進行監(jiān)督檢查,看其是否認真貫徹執(zhí)行了國家的法律法規(guī)、方針政策以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,是否認真、正確地履行了自己的職責,是否努力為人民服務(wù),是否降低了行政成本。具體內(nèi)容包括,(1)是否依法依規(guī)辦事。即在行政管理中是否執(zhí)行了黨和國家的方針政策,是否遵守國家的法律法規(guī),是否按規(guī)定的程序辦事,是否執(zhí)行了內(nèi)部行政管理制度。(2)是否完成計劃。計劃既是行政管理的指南,又是行政管理的目標,也是行政機構(gòu)之間的一種定約形式。定約的執(zhí)行情況就成為評價行政管理效能的一個重要標準。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、財力、時間和條件,充分發(fā)揮了現(xiàn)有潛力,最大限度地調(diào)動了人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性,取得了理想的行政管理效能。
一、行政管理效能評估的有效性
行政管理效能越來越多地成為考量行政機構(gòu)行政能力的指標,但是由于行政管理效能評估機制的缺位,行政機構(gòu)進行行政管理效能評估存在著不科學、不合理的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在:一是效能評估不及時,不能有效發(fā)現(xiàn)行政管理中出現(xiàn)的低效問題,不能及時對管理方案進行糾正和完善;二是效能評估不到位,不能評估到行政管理中的每個環(huán)節(jié)。評估了面上的工作,不能深入到點。或者正相反,評估了個別點上的工作,忽視了整個面的工作。
行政管理效能評估方法選擇的不恰當,往往是由于不能選擇成本一收益比最低的行政管理效能評估方法。為了更好地發(fā)揮行政管理效能評估的作用,就要提高行政機構(gòu)科學決策的水平,就要設(shè)計更好的效能評估工作程序。以成本一收益為核心的績效評估可以為行政管理效能評估提供科學工具,有助于工作程序的科學化,有助于提高行政管理效能評估質(zhì)量。通過成本一收益分析,一是對不同行政管理領(lǐng)域及相應(yīng)行政管理效能評估的成本和收益進行比較,能選擇具有最高凈收益的行政管理效能評估的目標;二是對不同行政管理效能評估方法的成本一收益比較,能選擇行政管理成本最低、凈收益最高的行政管理效能評估方法。
二、成本一收益分析方法
成本一收益分析是指以貨幣單位為基礎(chǔ)對投入與產(chǎn)出進行估算和衡量的方法。它是一種計劃方案,是預(yù)先做出的。在市場經(jīng)濟條件下,任何一個單位在進行經(jīng)濟活動時,都要考慮具體經(jīng)濟行為在經(jīng)濟價值上的得失,以便對投入與產(chǎn)出關(guān)系有一個盡可能科學的估計。成本一收益分析是一種量入為出的經(jīng)濟理念,它要求對未來行動有預(yù)期目標,并對預(yù)期目標的幾率有所把握。經(jīng)濟學的成本一收益分析方法是一個普遍的方法。經(jīng)濟學可以用它來研究各種條件下的行為與效果的關(guān)系,探究如何以最小的成本取得最大的收益。將成本和收益的概念推而廣之,幾乎可以無所不包,其他社會科學也可運用它來分析人的行為。
行政管理行為是一種公共物品,是既無排它性又無競爭性的物品,是供整個社會共同享用的物品。事實證明,公共物品的生產(chǎn)和消費不能完全由市場上的個人決策來解決,必須由行政機構(gòu)提供,這就是行政機構(gòu)行為的指向和價值。用成本一收益分析方法來分析行政機構(gòu)管理行為的效率是可行的,對于行政管理效能評估工作同樣也可以用成本一收益分析方法來考察其有效性和可行性。
行政機構(gòu)的成本一收益分析是一項艱難的工作,行政機構(gòu)管理行為的對象是龐大的社會成員,每個人的價值取向不同,分析所用的數(shù)據(jù)收集更是一項復(fù)雜的工作,但是,不建立一個有效的評估機制進行有效地評估,就可能因為無效的行政管理行為導致的行政成本提高,資源浪費更是難以計算。相對來說,建立行政管理效能有效評估機制不失為一項正確的選擇。
三、建立符合成本一收益原則的行政管理效能評估機制
行政管理效能有效評估機制的建立和運行是非常復(fù)雜的,其中的制約因素很多,有政治問題,涉及價值沖突、權(quán)力沖突;有法律問題,涉及評估機制的法律框架;有技術(shù)問題,涉及評估的適用范圍、分析方法、以及質(zhì)量控制和結(jié)構(gòu)設(shè)計;還有行政文化傳統(tǒng)等等。
借鑒經(jīng)濟領(lǐng)域有效評估的成功經(jīng)驗,在行政管理效能評估中引入有效評估機制要做以下工作。
1.制定法規(guī),確立行政管理效能的有效評估制度。行政管理效能評估是行政機構(gòu)進行行政管理的必要內(nèi)容,所以,此項工作要依法依規(guī)進行,需要相應(yīng)的法規(guī)規(guī)范。
2.確定行政效能評估有效評估的適用范圍。要充分考慮到分析能力、資源有限性以及效率等,應(yīng)根據(jù)當前的實際情況確定行政效能評估中有效評估程序的適用范圍,可集中在關(guān)鍵部門、關(guān)鍵領(lǐng)域,針對突出問題,從而增強行政管理有效評估的可信度和可用性,由點到面,不斷摸索經(jīng)驗,穩(wěn)步推進。
3.確定行政管理效能評估機制的責任,要具體落實到相應(yīng)部門,明確職責、明確任務(wù)、明確方法。
4.使用統(tǒng)一、靈活的分析方法。對所有行政管理效能評估事件都運用成本一收益分析方法進行分析,具體的分析方法可根據(jù)對可行性和成本分析的實際判斷來確定。在選擇分析方法時要有一定的靈活性,因為好的分析需要一定的專業(yè)判斷,不能拘泥于一種方法,也不可能只用一種方式。
5.尋找有效的數(shù)據(jù)收集機制。數(shù)據(jù)收集是有效評估最困難的環(huán)節(jié)之一,有效的評估取決于有效的數(shù)據(jù)收集,有效的數(shù)據(jù)收集是做出正確評估的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)收集的方法是:(1)直接征求公眾意見,尤其是受行政管理行為影響的公眾的意見,具體方法有公開問卷調(diào)查、接待來訪、熱線電話、網(wǎng)絡(luò)收集等等,這種收集方法得到的數(shù)據(jù)要進行認真分析,去偽存真,要保證數(shù)據(jù)的真實;(2)相關(guān)學術(shù)機構(gòu)的研究成果,對于政府工作,相關(guān)研究機構(gòu)也在做一定的數(shù)據(jù)收集,其中的部分數(shù)據(jù)是有價值的。
6.相關(guān)信息的公開。行政管理效能評估的分析、資料及其數(shù)據(jù)收集過程要公開,要接受群眾的監(jiān)督。
總之,行政管理效能評估機制不僅涉及復(fù)雜的制度設(shè)計、技術(shù)操作,還涉及政治、經(jīng)濟、文化等不同層面的問題。實踐中,可區(qū)分不同行政管理效能評估對象,有針對性地選擇一些具有普遍性或者是突出的問題進行分析、實驗,從而找出一種具有可操作性、可行性而且較為穩(wěn)妥的評估方法。
摘要：具體行政行為概念是中國行政法上作為進入行政訴訟“通道”的功能性概念；而德國行政法上的行政處分概念曾經(jīng)也承擔這一“角色”。本文從具體行政行為面臨的問題著手，在法規(guī)范的語境中，對兩者之間的法律特征進行比較分析，以期借助大陸法系的優(yōu)勢理論來完善中國行政訴訟制度中的問題。文章認為，鑒于目前學界對具體行政行為概念的諸多歧義，有必要對這一作為行政訴訟“通道”的功能性概念重新命名。
關(guān)鍵詞：行政處分概念，具體行政行為概念，法律特征
一、問題和方法
長期以來，行政處分（verwaltungsakt）概念一直是德國行政法上的中心課題，[1]從純粹學理的角度，行政處分因其“設(shè)權(quán)性”而被視為行政法上的法律行為；更具重要意義的是，它是一個為適應(yīng)行政訴訟實踐的需要而設(shè)置的“功能創(chuàng)設(shè)性”概念，即相對人提起行政訴訟以行政處分的存在為前提。基于行政法控制行政權(quán)、保護人權(quán)的基本精神，德國學理界和司法實務(wù)界長期致力于對行政處分概念作擴張性的解釋，以起到擴大人民訴權(quán)、加強司法權(quán)對行政權(quán)的控制之目的。晚近德國、中國臺灣等國（地區(qū)）的行政訴訟制度趨向于廣泛地打開訴訟之門，在受案范圍上確立了“一切非憲法性質(zhì)之公法爭議”的標準。相應(yīng)地，行政處分在救濟法上的功能也將悄然改變，即從提請救濟的前提要件功能轉(zhuǎn)換為決定訴訟種類等功能。[2]
中國行政法上的具體行政行為概念最終確立于1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布，該法亦將具體行政行為作為提起行政訴訟的前提條件。因此，它與德國行政法上傳統(tǒng)的行政處分概念的地位十分相似，也是中國行政法上的“功能性”的概念。2000年施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）雖未直接涉及具體行政行為的定義[3]，但通過對不具有強制性的行為、具有普遍約束力的行為以及行政機關(guān)內(nèi)部獎懲、任免行為的排除，對具體行政行為概念作了擴大解釋，從而使其涵蓋的范圍“不僅包括法律行為，而且包括事實行為；不僅包括單方行為，而且包括雙方行為；不僅包括侵益性行為，而且包括賦權(quán)性行為；不僅包括剛性行為，而且包括柔性行為”。[4]最高人民法院的這一努力旨在擴大我國行政訴訟的受案范圍，雖然尚未達致“廣泛地打開訴訟之門”的效果（抽象行政行為、內(nèi)部行政行為均未納入受案范圍），但在客觀上反映了中國的行政訴訟制度以德國法為師的一貫立場。
由于理論研究的薄弱和司法審判經(jīng)驗的缺乏，中國的行政法學和司法實務(wù)界對具體行政行為概念的認識仍然存在許多問題。例如，學界一般認為具體行政行為是產(chǎn)生法律效果的行為，因而屬于行政法律行為，所謂法律效果，是指在行政主體與行政相對人之間產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[5].依此推論，則行政法上的事實行為應(yīng)當是不產(chǎn)生法律效果、不導致行政主體與行政相對人之間產(chǎn)生行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為，但學界同時又把諸如“行政主體或執(zhí)法人員違法使用武力”[6]等對相對人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行為視為行政事實行為，其間區(qū)分法律行為與事實行為的標準顯然是模糊不清的，從而導致具體行政行為涵蓋范圍的不確定；再如，具體行政行為與抽象行政行為的劃分標準這一直接決定具體行政行為功能范圍的問題至今未能形成共識，仍然困擾著中國大陸的學者和法官；[7]等等。這些問題使得具體行政行為概念在一定程度上陷入了困境，以至于有人主張廢棄這一概念，擴大行政訴訟的受案范圍。
筆者認為，就中國行政訴訟制度的現(xiàn)狀而言，保留一個作為進入訴訟程序“管道”的“功能性”概念仍然是必要的，受案范圍的擴大是一個循序漸進的過程，盲目地擴大受案范圍將導致制度與社會政治環(huán)境相脫節(jié)，進而削弱行政訴訟制度的“實效性”（effectiveness）?！氨容^法有時能使我們超越比利牛斯山”[8]，德國學界和實務(wù)界為擴大受案范圍對行政處分概念所作的一些列擴張性解釋對于我們完善具體行政行為概念或許是大有裨益的。在法律方法的意義上，對某一法律概念的界定關(guān)鍵在于以法規(guī)范為基本語境、把握概念的結(jié)構(gòu)性要素或基本法律特征，對之進行法解釋學層面上的操作，[9]而不是著重于其定義，只有這樣，才能準確地理解其內(nèi)涵及外延。深諳法律學方法（Juristic Methode）的德國學者正是在這一路徑上對行政處分概念進行了精致的錘煉。這一方法尤其值得中國學者效仿，一些中國學者傾向于將法律學操作意義上的具體行政行為的特征，導入哲學等非規(guī)范研究的方法，人為地將問題復(fù)雜化，[10]從而使其研究結(jié)果缺乏可操作性。本文試圖在一個法規(guī)范的語境中，以比較分析為基本思路，對行政處分和具體行政行為的各項法律特征進行法解釋學意義上的探討，以期借助大陸法系的優(yōu)勢理論完善中國行政法上的具體行政行為概念。這一分析過程實際上也是一個完善我國行政訴訟受案范圍的思考過程。
二、行政處分概念與具體行政行為概念法律特征的比較分析
中國行政法上具體行政行為概念創(chuàng)設(shè)在很大程度上是對德國法中行政處分概念的借鑒。[11]因此，兩個概念的法律特征基本相同，大陸法系的通說認為，行政處分概念具有“行政機關(guān)所發(fā)”、“公法（行政法）案件”、“單方行為”、“外部行為”、“產(chǎn)生直接的法律效果”和“個別案件”等法律特征。[12]除了“單方行為”這點以外，[13]具體行政行為的法律特征與行政處分大致雷同。對于這些法律特征的解釋，決定著其功能范圍（行政訴訟受案范圍）的大小以及在救濟程序中的可操作性程度。以下擬就兩個概念的各項法律特征作一比較性的探討。
1、行政機關(guān)（或行政主體）的行為
行政處分首先必須是行政機關(guān)所為之行為，而具體行政行為則被認為是行政主體的行為（受行政主體委托的組織和個人也可作出具體行政行為，但它本身不能成為行政主體）。中國行政法上的行政主體這一稱謂蓋受大陸法系行政主體概念的影響，但兩者之間的涵義卻有所不同。大陸法系傳統(tǒng)行政法學將行政主體等義于公法人[14]，是指在行政法上具有獨立的法律人格及一定職權(quán)且
得設(shè)置機關(guān)，并藉此實現(xiàn)其行政上任務(wù)之組織體。行政主體的成立須有公法上的依據(jù)。但因公法人資格的取得非常不容易，隨著行政法學的發(fā)展，行政主體的涵義逐漸趨向于廣義，即不以具有公法人地位為條件，凡公法上之獨立組織體，有特定職權(quán)得設(shè)立機關(guān)以達成其任務(wù)者，均屬行政主體。廣義的行政主體概念包括國家、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同層次的市，不具公法人地位的機關(guān)、學校或其它營造物等，私法人及自然人如依法獲得公權(quán)力之授權(quán)，亦可成為行政主體。[15]行政機關(guān)是行政主體所設(shè)置的獨立組織體，它可在一定的職權(quán)范圍內(nèi)代表行政主體對外行使該權(quán)力，其效果則歸屬該行政主體。簡言之，行政機關(guān)乃行政主體的意思表示機關(guān)，它是行為主體而非權(quán)利、義務(wù)主體，它的行為效果均由作為權(quán)利、義務(wù)主體的行政主體承擔。由于行政主體范圍的廣泛，行政機關(guān)已不能與憲法分權(quán)制度下的行政權(quán)組織相等同。[16]大陸法系的通說認為，對行政機關(guān)的確認應(yīng)從實質(zhì)意義的行政觀點出發(fā)，如立法機關(guān)對其內(nèi)部職員作出任免時，法院從事律師登錄等行政事務(wù)及對院內(nèi)職員作出任免時，公立或私立學校在錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發(fā)畢業(yè)或?qū)W業(yè)證書時，公法團體在行使法律授予的公權(quán)力時，乃至私人或私人團體在行使依法授予的公權(quán)力時，均被看作實質(zhì)意義上的行政機關(guān)。[17]實質(zhì)意義上的行政機關(guān)與廣義的行政主體概念范圍相吻合，這一理論極大地拓展了行政處分概念的范圍，從而擴大了人民的訴權(quán)。
在中國的行政法學中，行政主體不是法律概念，而是法學概念，系指依法擁有獨立的行政職權(quán)，代表國家以自已的名義行使行政職權(quán)并承受行為效果的組織。[18]與大陸法系行政主體概念不同的是，中國行政法學中的行政主體既是行為主體，又是權(quán)利義務(wù)主體，具體行政行為由行政主體實施并承擔行為效果；行政主體只能是組織而不能是個人。行政主體由組織法意義上的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織來充任。當行政機關(guān)對外行使行政職權(quán)時，法律、法規(guī)授組織對外行使該職權(quán)時，即成為行政主體。行政主體理論的建立標志著中國行政法在確定具體行政行為的實施者這一問題上，已采用部分實質(zhì)行政的標準而非僅限于形式意義上的行政機關(guān)。但對實質(zhì)性標準的適用仍然是不徹底的，學界和實務(wù)界在認定法律、法規(guī)授權(quán)組織時往往從法律條文的形式上判斷，而沒有從實質(zhì)行政標準著手。按照目前的行政主體理論，相當一部分行使著實質(zhì)意義行政權(quán)的組織（如壟斷性的公用事業(yè)組織、某些執(zhí)政黨組織等）都不能被視為行政主體，其行為均不可能納入司法審查的范圍。
在中國行政法的初創(chuàng)和發(fā)展階段，行政主體理論的積極意義在于解決行政訴訟中的被告認定標準，但從法學理論的角度而言，中國行政法上的行政主體仍然是一個不成熟的概念，行政主體僅僅從形式意義上被界定為行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織，以此可以和行政訴訟的被告認定標準相銜接，但《若干問題的解釋》已將行政訴訟的被告擴大至“法律、法規(guī)、規(guī)章”授權(quán)的組織，這是否意味著行政主體理論有必要進行修正？倘若行政訴訟的被告范圍在司法實務(wù)中不斷地擴大，行政主體概念是否要隨之進行無休止地修正？這反映了中國的行政主體概念過于依附于司法實務(wù)的功能而缺乏理論厚度。從長遠來說，行政主體理論應(yīng)當吸收大陸法系的實質(zhì)行政標準，塑造自身的理論品格。
2、公法（行政法）上的行為
在大陸法系，公法通常僅指憲法與行政法，行政機關(guān)所為憲法或國際法上的行為，大多為統(tǒng)治行為，不屬行政法的調(diào)整范圍。因此，行政法是國內(nèi)公法。確定行政處分的范圍，首先要對公法與私法進行劃分。這個問題向來是在陸法系行政法學中的重要課題，就行政法而言，其重要的功能在于法律救濟途徑的規(guī)范之上，即公法爭議須通過行政訴訟的方式救濟。[19]因此，公法與私法的區(qū)分，已不僅僅是純理論上的問題，而且涉及行政處分概念在行政訴訟中的涵蓋范圍和可操作性程度。
公法與私法的二元論是大陸法系的傳統(tǒng)理論，但公私法的劃分標準并無統(tǒng)一的學說，歸納起來，主要有利益理論和服從理論兩種[20].前者依法律所要保障規(guī)范的利益是公益或是私益來區(qū)分公法及私法；后者以法律所規(guī)范對象的平等性與否來區(qū)別公私法。近來流行的“修正主體說”和“綜合說”，其理論基礎(chǔ)為修正服從理論，該理論認定實質(zhì)意義上的權(quán)力服從關(guān)系為公法（行政法）關(guān)系，[21]在這種理論的影響下，行政處分作為公法上的行為，具有如下特點和發(fā)展趨勢：
第一，一個行為是否構(gòu)成行政處分，必須以行為的性質(zhì)為基準。凡是行使公權(quán)力的行為，而行為對象處于權(quán)力服從關(guān)系的地位，則不論行為主體是國家機關(guān)或私人，則該行為是行政處分，這也正是行政處分的實施者既可能是組織法意義上的行政機關(guān)，也可能是法院、立法機關(guān)、營造物、私人等的原因。
第二，以行為性質(zhì)作為確定行政處分的基準，從而將某些獨占經(jīng)營事業(yè)與營造物利用關(guān)系納入公法關(guān)系，行政處分概念的涵蓋的范圍呈現(xiàn)出擴張的趨勢。如，德國、臺灣和日本將郵政業(yè)務(wù)、電信業(yè)務(wù)視為公法關(guān)系，理由是，郵政、電信等為國家獨占經(jīng)營之事業(yè)，人民除此別無選擇余地，其利用關(guān)系具有強制性，且利用方法與價格完全由行政主體單方?jīng)Q定，使用人必須遵守；為了業(yè)務(wù)的推行，法律還賦予郵政、電信部門以公權(quán)力，因此，郵政、電信的利用關(guān)系應(yīng)視為公法關(guān)系，其利用許可應(yīng)看作行政處分。[22]
第三，“統(tǒng)治行為”向來為行政法的調(diào)整對象所排除，如總統(tǒng)任免大法官、緊急命令或處分、授予榮典、行使特赦等，但德國近來傾向于承認總統(tǒng)的特赦乃至授與或撤銷榮典的行為是行政處分，理由是這類行為仍受法律的拘束，尤其不能耐抵觸平等與比例原則，自然成為為司法審查對象。
總之，在公、私法劃分問題上，實質(zhì)上標準的確立，極大地擴張了公法的調(diào)整范圍和行政處分概念的范圍。
中國正統(tǒng)的法學理論并不主張公、私法的劃分，但對行政法律關(guān)系與其它部門法法律關(guān)系（尤其是民事法律關(guān)系）進行區(qū)分，仍然是中國的行政法不可回避的問題。中國行政法的通說認為，具體行政行為以行政職權(quán)的存在為前提，強調(diào)它的公權(quán)力性質(zhì)，綜觀各種學術(shù)觀點及行政立法的規(guī)定，中國行政法對行政法律關(guān)系的定位采取的是一種“實質(zhì)意義與形式意義相統(tǒng)一”[23]的標準。一方面在論及行政法與民法的區(qū)別時，強調(diào)行政法律關(guān)系的“權(quán)力性、命令性和關(guān)系雙方的不平等性”，[24]“不管主體是誰，只要是國家的事務(wù)管理或社會的公共管理，均屬行政”，[25]這與大陸法系的權(quán)力服從理論相似；但另一方面，行政職權(quán)的承擔者行政主體又僅限于形式意義上的國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織，從而將大量行使著實質(zhì)意義
上行政權(quán)的社會組織、事業(yè)單位、黨組織的行為排除在行政法的范圍之外。
總的來說，目前中國行政法的調(diào)整范圍小于大陸法系行政法，具體行政行為作為行政法上的行為其適用范圍也十分有限。中國行政法應(yīng)在目前的憲政體制和制度環(huán)境中，盡量采用實質(zhì)行政的標準。擴大調(diào)整范圍從而擴張具體行政行為的范圍及司法審查的范圍。
3、外部行為
將行政行為分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為，是德國行政法的一貫做法。所謂內(nèi)部行政行為，是指不發(fā)生外部效力的行政內(nèi)部活動，如機關(guān)內(nèi)部的職責分配、人員配置、公文流程等事項，以及行政內(nèi)部的意見交換、請示與指示監(jiān)督等。關(guān)于行政機關(guān)的內(nèi)部行為，相對人不得提起行政爭訟。所謂外部行政行為，系指行政機關(guān)執(zhí)行法律行政命令或作成行政處分，對相對人發(fā)生一定效力的活動。行政處分是對外發(fā)生法律效力的行為，屬外部行政行為。如何劃分外部行政行為與內(nèi)部行政行為，直接關(guān)系到行政處分概念范圍的大小。
在德國，內(nèi)部行政關(guān)系與外部行政關(guān)系的區(qū)別，一直與“特別權(quán)力關(guān)系”理論的演變交織在一起。傳統(tǒng)理論將行政法律關(guān)系分為“一般權(quán)力關(guān)系”與“特別權(quán)力關(guān)系”。“一般權(quán)力關(guān)系”是指行政機關(guān)基于公權(quán)力的作用，對其所管轄的相對人行使管理的關(guān)系，例如警察權(quán)與征稅權(quán)等。而“特別權(quán)力關(guān)系”是指國家或公共團體等行政主體，基于特別法律原因，在一定范圍內(nèi)對相對人有概括的命令強制權(quán)力，而另一方面相對人負有服從義務(wù)者。[26]“特別權(quán)力關(guān)系”的范圍包括：（1）公法上的勤務(wù)關(guān)系，如國家機關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系，部隊與軍人的關(guān)系等；（2）公法上的營造物利用關(guān)系，如學校與其學生的關(guān)系、監(jiān)獄與其犯人的關(guān)系；（3）公法上特別監(jiān)督關(guān)系，國家與公共團體（地方自治團體）、國家與特許企業(yè)等之間的關(guān)系。[27]“特別權(quán)力關(guān)系”因與機關(guān)內(nèi)的指示有密切關(guān)系，因而是一種內(nèi)部行政關(guān)系。傳統(tǒng)理論將“特別權(quán)力關(guān)系”定位為“力”的關(guān)系而非“法”的關(guān)系，即特別權(quán)力人對行政相對人享有概括的下命權(quán)，相對人的義務(wù)具有不確定性，排除法律保留原則的適用，有關(guān)相對人不得提起爭訟，因此，特別權(quán)力人對相對人權(quán)利義務(wù)處置均不適用行政處分。二戰(zhàn)以后民主、人權(quán)理念的盛行，要求法律大幅度、廣泛地保障人民的基本權(quán)利，“特別權(quán)力關(guān)系”理論遭到廣泛的批判。70年代，德國行政法徹底揚棄了“特別權(quán)力關(guān)系”理論，目前的通說認為，只要相關(guān)的措施涉及到行政相對人的基礎(chǔ)權(quán)利，足以影響個人地位，即視為行政處分允許提起爭訟。“特別權(quán)力關(guān)系”理論的改弦更張，大規(guī)模地縮小了內(nèi)部行政行為范圍。行政處分概念的“外部性”特征，逐漸失去了原先的重要意義，判斷一個行政活動是否行政處分，以具體個案對行政相對人權(quán)利、義務(wù)有無規(guī)制為準。換言之，行政活動是否對相對人發(fā)生法律效力，才是問題的關(guān)鍵。
內(nèi)部具體行政行為和外部具體行政行為，是中國學者研究行政行為時常用的一種分類。內(nèi)部行為是行政主體代表國家對隸屬于自身的組織、人員和財物的一種管理；[28]外部行為亦稱為公共行政行為，它是行政主體對“社會行政事物的一種法律管理”。[29]區(qū)分兩者的關(guān)鍵在于行為所針對的對象與行政主體是否有行政隸屬關(guān)系以及行為的效力是對內(nèi)的還是對外的。發(fā)生對內(nèi)效力的內(nèi)部具體行政行為即使對內(nèi)部行政相對人的權(quán)益構(gòu)成侵害，亦不構(gòu)成行政復(fù)議和行政訴訟的理由。中國行政法盡管沒有提出所謂的“特別權(quán)力關(guān)系”理論，但亦將行政機關(guān)對公務(wù)員的任免、懲處行為劃入內(nèi)部行政的范圍，免受司法審查。而部隊與軍人、監(jiān)獄與受刑人之間的關(guān)系似乎并未納入中國行政法的調(diào)整研究范圍之內(nèi)。在這一方面，正如一位德國學者所言：在中國，“許多涉及國家與公民關(guān)系的重大問題并不在行政訴訟范圍內(nèi)，例如公務(wù)員與其所屬行政部門之間的關(guān)系問題，學生與學校之間的關(guān)系問題，軍人與其所屬部隊的行政部門之間的關(guān)系問題，學生與學校之間的關(guān)系問題等等，”“本世紀五、六十年代西方行政法中所用的‘具體行政行為’如今支配中國行政法的實踐”。[30]
如今，這一局面正逐步得以改變，1998年發(fā)生的“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位案”似乎是一個轉(zhuǎn)折點，法院依據(jù)《中華人民共和國教育法》第21條、22條，《中華人民共和國學位條例》第8條的規(guī)定，認定被告北京科技大學為受法律、法規(guī)授權(quán)行使一定行政職權(quán)的組織，從而將此案適用《行政訴訟法》予在解決。此案的意義在于，第一次將學校與學生的關(guān)系納入行政訴訟的調(diào)整范圍之內(nèi)。[31]此后，發(fā)生了一系列學生起訴高等學校的案件，如“劉燕文訴北京大學拒絕頒發(fā)博士畢業(yè)證、學位案”等。
與德國法目前的狀況相比，中國的內(nèi)部行政行為之范圍顯得過于寬泛。內(nèi)部行政與外部行政的劃分，本來是基于權(quán)力分立和保持行政效能的考慮，使內(nèi)部行政免受司法審查從而讓行政權(quán)保有一定彈性、不受過份拘束。但過于強調(diào)這一點則有犧牲人權(quán)保護之嫌。在受案范圍的確定上，不應(yīng)過于強調(diào)具體行政行為的“外部性”特征，大陸法系的相關(guān)理論與實踐顯然值得我們借鑒學習。
4、單方行為（或包括雙方行為）
行政處分必須是行政機關(guān)的單方行為，這個特征使它與現(xiàn)代行政另一活動方式行政契約相區(qū)別。區(qū)別行政處分與行政契約的關(guān)鍵在于：前者僅由行政機關(guān)單方意思即可產(chǎn)生法律效果，毋須相對人的同意亦可生效；后者由雙方或多方意思表示的合致才能成立。
但某些行政處分的作出，須相對人事先申請或事后同意（受領(lǐng)）或既須事先申請又須事后同意，這類行為被稱為相對人參與的行政處分。它們在程序、規(guī)范內(nèi)容及效力上，與行政契約頗有相似之處，容易使人混淆。德國法的理論認為，區(qū)分行政契約和相對人參與的行政處分的標準主要在于考慮行政機關(guān)的意思表示是行政契約中的要約或是行政處分的意思，從客觀上對這個意思表示加以評斷。[32]在實務(wù)上，一般以行為最后形成的書面文件是由行政機關(guān)單方簽署或由雙方共同簽署而定，即凡是僅有行政機關(guān)單方簽署的，即推定為須相對人參與的行政處分，由雙方當事人共同簽署的，推定為行政契約。在中國的行政法中，“相對人參與”的具體行政行為主要表現(xiàn)為“依申請的行為”，如
行政許可。
值得一提的是，最高人民法院《若干問題的解釋》在對行政訴訟受案范圍作出規(guī)定時，并未將雙方行政行為排除，這可以視為最高人民法院對具體行政行為的涵義所作的擴張性解釋，從而使得具體行政行為概念與行政處分概念發(fā)生了區(qū)別：具體行政行為包括雙方行為，而行政處分僅指單方行為；中國的具體行政行為是一個囊括了行政契約的廣義的概念。
行政處分、具體行政行為是行政機關(guān)（行政主體）所為公法上的就具體事件、針對確定相對人的權(quán)利義務(wù)的行為。事件具體、相對人確定這兩項特征使行政處分概念與行政命令[33]概念、具體行政行為概念與抽象行政行為概念相區(qū)別，在行政訴訟實務(wù)上具有重要意義。
從理論層面上說，事件具體、相對人確定是行政處分與具體行政行為共同的特征，但就該特征而設(shè)置的技術(shù)性操作規(guī)則而言，兩者之間的完善程度卻存在著巨大的差別。行政處分概念形成了一套與行政命令相區(qū)別的、極具操作性的技術(shù)性規(guī)則。
一般來說，行政處分是規(guī)制個別事件的行政行為，這個特征構(gòu)成了行政處分與行政命令的重要區(qū)別。行政活動的對象為不確定的多數(shù)人，其內(nèi)容是一般（抽象）性規(guī)范的，是行政命令；若行政行為的對象為確定人，其內(nèi)容是具體的事實關(guān)系，則此行政活動是典型的行政處分。從上述兩者之間的基本特征的差異延伸，還能得出另一區(qū)別標準，即效力是否具有持續(xù)性：行政命令可反復(fù)適用，而行政處分通常只能一次完成。但這只不過是行政命令、行政處分的原型，行政事務(wù)的復(fù)雜性使得它們在具體個案中并不常常以這種典型的面目出現(xiàn)。德國的理論及實證法皆已承認行政處分的一項“變體”，即“一般處分”概念?！耙话闾幏帧庇址譃椤芭c人有關(guān)的一般處分”和“物的一般處分”。前者是指相對人為確定或可確定之多數(shù)人，作為處分內(nèi)容的事實關(guān)系具體而明確的行政處分。[34]如“警察下命某街道在固定時間內(nèi)禁止通行”，在這個命令中，事件是具體、明確的，所針對的人似乎是不特定的，但在“固定時間內(nèi)”行經(jīng)特定街道的人實際上是可確定的；再如警察用于指揮交通的紅綠燈裝置所作的命令，紅燈亮意味著禁止通行（事件具體），受紅燈管制的相對人似乎是不特定的，但實際上受某一特定的紅燈信號所約束的相對人是可確定的；后者是指內(nèi)容具體，但所針對的人不確定的處分，如將某一建筑列入古跡保護、開放公共設(shè)施供公眾使用等?！拔锏囊话闾幏帧北灰暈樾姓畈坏锰崞鹦姓幵A；而“與人有關(guān)的一般處分”則相反。確立“一般處分”概念的意義在于，在介于典型的行政處分、行政命令之間難于區(qū)分的中間狀態(tài)中，將事件具體相對人似乎不特定，但在特定的時空范圍內(nèi)可確定的個案劃入行政處分的范圍，從而擴大了司法救濟的對象。依據(jù)事件是否具體、相對人是否確定兩項標準對行政處分、行政命令所作之區(qū)別可用下列關(guān)系說明：
第一，事件具體、相對人確定。這是最典型最常見的行政處分。
第二，事件具體、相對人不確定（不特定多數(shù)對象）。這種情況屬行政命令（包括物的一般處分），如某市政府下命在市區(qū)內(nèi)禁放煙花爆竹，事件具體明確（禁放煙花爆竹），但針對之相對人無法確定。
第三，事件具體相對人不特定，但在一定期間內(nèi)可確定（依一般性標識可確定）。此種情況是“與人一般處分”，可提起行政爭訟。如市政府下命在元旦期間市區(qū)內(nèi)禁放煙花爆竹，由于受“元旦”這一特定期間的限制，相對人是可確定的。
第四，事件不具體（抽象），相對人確定。此種情況亦屬行政處分。如行政機關(guān)對一個工廠頒布的處分，命令該廠對一切妨害環(huán)境衛(wèi)生的事項，如廢氣、廢水、噪音都負有排除之義務(wù)。
第五，事件不具體（抽象），相對人亦不確定（不特定的多數(shù)人），這是典型的行政命令。
隨著“一般處分”概念及其相關(guān)規(guī)則逐漸形成，[35]大陸法系的行政訴訟已不再為行政處分與行政命令的難以辯識所困擾。
在中國的行政法中，具體行政行為與抽象行政行為的劃分標準問題一直困擾著理論界和實務(wù)界?！缎姓V訟法》及其相關(guān)司法解釋沒有對這個問題作出任何具有操作性的規(guī)定，學理界對此問題雖有研討，[36]但并未取得令人滿意的結(jié)果。目前學界對這一問題最具說服力的觀點為：以“能否反復(fù)適用”為標準區(qū)分兩者，或者外加“是否有溯及力”、“行為適用的次數(shù)”等標準作綜合判斷。但仍未解決如何確定相對人這一技術(shù)性難題。一些學者則從哲學和邏輯學的角度對“具體”與“抽象”的分類方法進行批評與否定。
筆者認為，具體行政行為與抽象行政行為的劃分是一個法律學操作方法（Juristic Methode）意義上的問題，從哲學本體論角度的研究已經(jīng)超出了規(guī)范法學所能承載的范圍，中國學者與其苦苦地“自尋出路”，倒不如直接引進德國法上較為成熟的規(guī)則和標準。
6、直接發(fā)生法律效果的行為
行政處分、具體行政行為必須是行政機關(guān)（行政主體）直接發(fā)生法律效果的行為，也就是對相對人權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生規(guī)制的行為。這一特征使其成為行政法上的法律行為。值得關(guān)注的問題是，行政法律行為的理論基礎(chǔ)已從最初的源自民法的“效果意思表示說”演變成現(xiàn)今通行之“客觀意思說”。判斷一個行政行為是否為法律行為，只以該行為是否直接發(fā)生法律效果，是否對行政相對的人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生拘束（規(guī)制）為斷，而不管該法律效果是依行政機關(guān)（行政主體）的意思表示，還是依法律規(guī)定而生。“客觀意思說”擴張了行政法律行為的涵蓋范圍。與此相應(yīng)，行政事實行為應(yīng)該界定為對相對人不直接產(chǎn)生拘束（法律效果）的行為。
這個標準已使行政法上的法律行為與民事法律行為發(fā)生了根本的區(qū)別。問題在于，學者們對這個標準的游離不定，時而用民事法律行為的“法效意思說”來詮釋行政法律行為和事實行為，時而又回歸到這個標準上來，從而造成理論上的混亂。[37]
三、結(jié)語：重置行政訴訟“功能性概念”
行政處分概念、具體行政行為概念的涵蓋范圍及其可操作性完全取決于對其法律特征的詮釋，德國行政法上成熟的行政處分理論可以為解決具體行政行為概念面臨的諸多問題提供借鑒。需要明確的是，這兩個概念完全是為適應(yīng)行政訴訟受案范圍的需要而設(shè)置的“功能性概念”，在其擴張解釋（為了擴大受案范圍）的過程中，必然會與學理的要求產(chǎn)生沖突，如，由于受到經(jīng)典民事法律行為理論的影響，學者總是不自覺地用民法上的“法效意思說”來理解具體行政行為，[38]從而導致學理與實踐的沖突。
筆者認為，鑒于目前學界對具體行政行為概念的諸多歧義，有必要對這一作為行政訴訟“通道”的功能性概念重新命名。其實，最高人民法院《若干問題的解釋》用“行政行為”這一稱謂取代具體行政行為已隱含了這種傾向，但在《行政訴訟法》作出相關(guān)的修改以前，我們尚不能認為具體行政行為這一稱謂已壽終正寢。對具體行政行為概念進行重新命名，并不意味著中國的行政訴訟制度將 “廣泛地打開訴訟之門”，象德國那樣進入“任何非憲法性質(zhì)的公法爭議均可訴訟”的階段。因此，本文的分析對于完善中國行政訴訟的“通道”仍然具有現(xiàn)實意義。筆者建議，中國行政法不妨用“行政處理決定”或“行政處理行為”的稱呼取代“具體行政行為”這一名稱。“行政處理決定”或“行政處理行為”隱含有行政主體對行政相對人的權(quán)利、義務(wù)作出處置、規(guī)制之意，實屬適宜之稱謂。
摘要:學術(shù)管理與行政管理是大學管理的重要組成部分,本文首先明確界定了大學學術(shù)管理與行政管理的概念,對學術(shù)管理與行政管理之間的關(guān)系進行了分析,并歸納了學術(shù)管理與行政管理的現(xiàn)狀。在明確了兩者的關(guān)系之后,針對當前我國大學教育中學術(shù)管理與行政管理存在的一些問題,提出了協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的一些具體的改革建議及途徑。
關(guān)鍵詞:大學管理;學術(shù)管理;行政管理;協(xié)調(diào)途徑
在全國政協(xié)十一屆二次會議第三次全體會議上,九三學社中央副主席、全國政協(xié)提案委員會副主任邵鴻發(fā)言建議,淡化行政權(quán)力對高等院校的約束和干預(yù),明確“取消高等院校的行政級別,改變大學校長的產(chǎn)生方式,民主遴選大學校長”。隨著世界經(jīng)濟向知識經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變以及我國大學的擴招,大學的學術(shù)管理體制和行政管理體制顯得與時代環(huán)境越來越不相適應(yīng),這一現(xiàn)象值得關(guān)注6。
一、大學學術(shù)管理和行政管理的辨證關(guān)系
學術(shù)管理是指對高等教育中學術(shù)性事務(wù)和活動的管理,大學的學術(shù)管理是指對高校內(nèi)部學術(shù)性事務(wù)和活動的管理。學術(shù)管理是高校管理區(qū)別于其他社會管理的重要特征,是高校管理的核心內(nèi)容。大學行政管理,是指大學內(nèi)部管理主體依據(jù)學校章程和某種民主程序及上級賦予的職權(quán),運用有效的管理方法對學校工作的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制,帶領(lǐng)和引導師生員工,充分利用各種資源,有效地完成學校工作任務(wù),實現(xiàn)預(yù)定目標的組織活動7。
大學學術(shù)管理與行政管理之間的關(guān)系復(fù)雜,兩者在功能上相互統(tǒng)一,相互支持,相互扶助,在實際運行中又相互交織,相互矛盾。它們之間既有內(nèi)在聯(lián)系,又存在差異。
(一)學術(shù)管理和行政管理統(tǒng)一于大學管理的整體,是大學管理系統(tǒng)不可分割的有機組成部分大學學術(shù)管理和行政管理相輔相成,共同服務(wù)于學校的整體目標。從系統(tǒng)的角度來講,要保持系統(tǒng)的有效性,就必須優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和外部交換的暢通。在大學內(nèi)部,通過大學行政管理來協(xié)調(diào)校、院、系和各部門之間的關(guān)系,以維持整個學校的正常運轉(zhuǎn),同時又要協(xié)調(diào)好學校與社會的關(guān)系,如教育經(jīng)費問題、社會對人才的需求問題、資源配置等。換言之,大學行政系統(tǒng)是大學系統(tǒng)良性運轉(zhuǎn)的保證體系和支撐平臺。與此同時,一所大學的發(fā)展,主要表現(xiàn)為學科的發(fā)展和學術(shù)水平的提高,表現(xiàn)在學校不斷追求新的學術(shù)目標,探索新的科學發(fā)展途徑和技術(shù)方法,并且通過努力在學術(shù)上保持先進水平,這是高校的發(fā)展規(guī)律決定的。大學學術(shù)管理的作用在于規(guī)劃發(fā)展方向,選擇發(fā)展戰(zhàn)略,激勵學校創(chuàng)新,使學校達到一個更高級的狀態(tài),正是大學行政管理與學術(shù)管理的共同作用,才能保證大學在整體穩(wěn)定有序的狀態(tài)下不斷發(fā)展和提高。
(二)學術(shù)是大學理念的精髓,行政管理為學術(shù)管理提供支持與服務(wù)
學術(shù)管理的目的在于求得學科發(fā)展,創(chuàng)造學術(shù)自由的氛圍,提高大學的學術(shù)水平。大學學術(shù)管理必須符合高等教育發(fā)展的規(guī)律,必須遵循高等學校學術(shù)活動的內(nèi)在規(guī)律。學術(shù)事務(wù)的管理是由相關(guān)學科的專家權(quán)威來完成的,他們用所擁有的知識和人格力量來影響他人。大學學術(shù)管理的重心在基層,由此形成的管理信息交流關(guān)系往往是橫向的。這一點,與縱向以信息交流為主的行政管理結(jié)構(gòu)有很大差別。激勵學術(shù)系統(tǒng)有序和高效的運行是提升學科水平和推動學校發(fā)展的關(guān)鍵。以學術(shù)管理為主的大學管理結(jié)構(gòu)模式的典型代表是一些歐洲大陸國家,如德、法和意大利等國,以及日本的一些國立大學。
學術(shù)的發(fā)展事關(guān)大學的成敗興衰。立足于學術(shù)水平的提高和努力追求學術(shù)聲譽己明顯成為當代大學進行學校規(guī)劃、運行、管理和評價的重要內(nèi)容?！睹绹侣勁c世界報道》周刊每年一度的最佳大學排行榜的評估指標中,“學術(shù)聲譽”一項占總分分配的25%,足可見美國對大學學術(shù)的重視程度。大學處于整個學校教育體系的最上層,歷來被稱為傳承、批判和探索高深學問的殿堂。大學的邏輯起點首先應(yīng)該是學術(shù),高水平的大學更不能例外。對此蔡元培先生認為“所謂大學者,非僅為多數(shù)學生授課,造就一畢業(yè)生之資格而已也,實也為研究學術(shù)之機關(guān)”。朱九思先生在談及他的大學觀時也指出:“大學是研究高深學問和培養(yǎng)高級人才的場所。大學的根本特征可以概括為兩個字:‘學術(shù)’”。沒有學術(shù),大學就失去了靈魂8。
我國的一些學者在對美、英、法、日、俄等國家著名大學深入研究后,提出了世界一流大學應(yīng)具備的主要特征:人才培養(yǎng)出類拔萃;學科建設(shè)領(lǐng)先;師資隊伍學術(shù)造詣深厚;科研成果新;辦學層次高;面向世界;經(jīng)費充足。不難發(fā)現(xiàn),這些特征的“焦點”集中在“學術(shù)”上。因為大學是一個學術(shù)機構(gòu),是探求高深學問,培養(yǎng)高級人才的重要場所。大學區(qū)別于其他性質(zhì)學校的標志是學術(shù),而學術(shù)的成敗得失則在于學術(shù)管理9。
大學學術(shù)管理是學校管理的中心,行政管理為學術(shù)管理提供支持與服務(wù),如果行政管理偏離了這個中心,出現(xiàn)行政管理“越位”,進而導致學校泛行政化,那么大學作為一個學術(shù)組織也就不存在了,大學也將不是大學。
(三)學術(shù)管理與行政管理相互交叉,學術(shù)管理的效能依賴于行政管理是否高效
學術(shù)目標與政策的形成是自上而下的,經(jīng)過逐級論證和協(xié)商,最終集中在學校得出整體的學術(shù)管理的計劃方案。然而,對學術(shù)管理的目標決策的認可,表現(xiàn)為將這一學術(shù)發(fā)展
目標列入學校的總體目標并予以實施,其實施過程即納入了行政管理系統(tǒng)。于是,學術(shù)管理的某些因素和過程就轉(zhuǎn)化為行政管理。人們判斷學術(shù)管理決策是否正確,還必須看這一決策下的學科發(fā)展實際情況如何。顯然,這一點又要受決策實施過程的影響?？梢?行政系統(tǒng)是否高效,直接關(guān)系到學術(shù)管理的實效。此外,從行政管理角度制定的政策對學科發(fā)展會產(chǎn)生影響來看,大學的行政管理是著眼于完成大學的社會職能和提高辦學效益。
(四)行政系統(tǒng)是大學管理與發(fā)展不可或缺的組織體系
大學行政管理的目的是使大學充分發(fā)揮作為教育和科研機構(gòu)的作用,提高辦學效益。行政管理首先必須對學校資源進行合理配置,包括人力、財力、物力的投入和分配,以維護系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。行政管理主要執(zhí)行上級的批示,權(quán)力結(jié)構(gòu)由上而下逐級進行。大學行政系統(tǒng)運作的規(guī)范化、程序化、制度化是實現(xiàn)學校整體目標的基本要求。面對信息時代的挑戰(zhàn),高校知識創(chuàng)新和自身發(fā)展壯大的任務(wù)十分艱巨,這涉及到學校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、學科建設(shè)、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)模式、教學改革等各個方面。如何在這個關(guān)鍵時刻把握學校建設(shè)發(fā)展方向,揚長避短,發(fā)揮優(yōu)勢,使有限的人、財、物最大限度的發(fā)揮作用,這就要求行政管理工作發(fā)揮支柱作用,運用管理的手段對學校各項工作進行協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督。優(yōu)化的管理能充分發(fā)揮各行政部門的職能,會使學校各方面的工作協(xié)調(diào)的運作起來,從而保證各項工作的順利開展,并能取得預(yù)期的效果。
總之,學術(shù)管理與行政管理在功能上相互補充、相互配合、相互支持,二者缺一不可。
二、當前我國大學學術(shù)管理和行政管理中存在的問題
當前,我國大學管理體制過分強調(diào)行政權(quán)力的作用,忽視或削弱了學術(shù)管理的功能,在一定程度上抑制了廣大教師的積極性和主動性,阻礙了學校的內(nèi)涵發(fā)展。
(一)大學學術(shù)管理中存在的問題
近些年來,我國大學的事業(yè)單位性質(zhì)、行政職能不斷得到強化,而學術(shù)機構(gòu)的性質(zhì)日趨減弱,非常突出的一個表現(xiàn)就是在大學管理上主要沿襲國家的行政管理體制,大學內(nèi)部管理體制是國家行政管理體制在大學的滲透,嚴格套用行政管理的科層化模式。導致了大學的核心職能——教學科研被涂上了嚴重的行政色彩,學術(shù)管理顯現(xiàn)了嚴重的行政化傾向。 在學術(shù)管理上,相應(yīng)的管理機構(gòu)總是沿襲“自上而下”的行政管理模式,校部職能部門在學術(shù)發(fā)展方向、人員編制、課程編制、科研課題等學術(shù)問題上有較大的決定權(quán),而最熟悉本院系教學和科研活動的基層管理機構(gòu)和廣大教師沒有發(fā)言權(quán),只是處在一種執(zhí)行命令的被管理地位。
高校學術(shù)活動的內(nèi)在規(guī)律決定了教授治校及教授參與學術(shù)管理的必要性。教授更大程度上進入行政管理有利于倡導“學術(shù)自由”的氛圍,提高管理的效率。但是由于目前高校教授介入管理活動有限,權(quán)力過于向上集中,形成倒金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu),大學教授和研究人員常常感到被行政權(quán)力所左右,影響基層創(chuàng)造性的發(fā)揮,也影響了大學學術(shù)創(chuàng)新所要求的組織柔性化、靈活性。
(二)大學行政管理中存在的問題
大學本是知識、信息、人才薈萃的地方,其中不乏行政管理的理論家和實干家,但實際上,大學行政管理存在諸多問題,造成教育資源的浪費,決策缺乏民主等,導致整個管理水平不高。
長期以來受“官本位”思想的影響,我國大部分高校形成了一種以黨政管理為核心的運行模式,使大學與政府機關(guān)一樣,習慣于以行政管理模式來建立組織架構(gòu),大學的學術(shù)權(quán)力很大程度上被行政權(quán)力所取代。例如職稱評定基本上是由行政系統(tǒng)確定的,在課題審批、論著評獎等本應(yīng)是學術(shù)管理的事務(wù)中也摻雜了大量的行政管理,并且行政權(quán)力的作用有時超過了學術(shù)權(quán)力的力量。正是由于行政權(quán)力起主導作用,并用效率化的行政衡量尺度來要求教學與科研工作,從而造成了學術(shù)研究人員不是著重學術(shù)力量,而是唯行政權(quán)力是瞻,導致了學術(shù)的急功近利、泡沫化和以贏利為目的的學術(shù)欺騙。
同時,在行政管理系統(tǒng)中,存在行政管理職責不明、行政管理關(guān)系不清、政策法規(guī)不配套,如長期以來,由于觀念的陳舊,對行政管理工作重視程度不夠,在行政管理工作中往往出現(xiàn)無法可依的局面,最終導致工作失誤;管理隊伍結(jié)構(gòu)不盡合理,如目前我國培養(yǎng)行政管理專業(yè)人才的院校很少,現(xiàn)有的管理人員大都沒有受過專門訓練,現(xiàn)代管理的知識貧乏,往往辦事主觀臆斷,只是憑經(jīng)驗辦事。
三、協(xié)調(diào)兩種管理關(guān)系,提高我國大學管理效能的途徑建議
完善大學的學術(shù)管理與行政管理,協(xié)調(diào)學術(shù)管理與行政管理之間的關(guān)系,才能使之對高校改革和發(fā)展發(fā)揮最大的功效。針對我國大學學術(shù)管理與行政管理存在的問題,筆者提出以下協(xié)調(diào)途徑:
(一)淡化行政權(quán)力,打破大學與政府的行政隸屬關(guān)系
行政干預(yù)權(quán)力太大,導致了官員的“尋租”行為,如大量的政府官員通過非正常途徑去讀學位,而大學的領(lǐng)導和教授也樂于接受他們,因為他們通過行政干預(yù)可給學校和教授本人帶來實際利益。大學行政化改革,要打破大學與政府的行政隸屬關(guān)系,建立法治框架中的大學和政府的委托關(guān)系。需要制定有關(guān)立法,確定國立大學體制改革的思路、目標。從取消高等學校的行政級別開始,通過建立大學撥款委員會、實行校長遴選制度等現(xiàn)代大學制度建設(shè),使部屬高校成為首先落實自主權(quán)、自主辦學的高等學校。
(二)充分發(fā)揮學術(shù)組織和機構(gòu)在學校管理和決策中的作用
大學行政化,嚴重地擠壓了平等自由的學術(shù)論辯空間。在官場,講究的是服從,下級服從上級,行政系統(tǒng)才可能有效運轉(zhuǎn);在大學,追求的是自由平等的獨立思考。兩者方枘圓鑿,不可混一。大學泛行政化,使學校處于嚴密的行政體系之下,那么,教學科研人員本該自由平等的學術(shù)論爭首先就成了權(quán)力大小的較量。這和自由平等的學術(shù)精神背道而馳。在落實黨委領(lǐng)導下的校長負責制的過程中,要處理好領(lǐng)導與負責、集體與個人、分工與合作等方面的關(guān)系。黨委會作為大學中的最高決策機構(gòu),應(yīng)該吸收相當比例的黨員、教授和學術(shù)人員參加,使學術(shù)人員在黨委會中發(fā)揮重要作用。同時,我們也要充分發(fā)揮學術(shù)組織和機構(gòu)在學校管理和決策中的作用。當前最緊要的是要在體制上為學術(shù)權(quán)力參與管理定位,不能讓學術(shù)組織和學術(shù)機構(gòu)只是提意見和建議,而是應(yīng)該讓他們參與到咨詢、決策、審議、監(jiān)督、保證等主要環(huán)節(jié)中去,淡化大學的權(quán)力意識,還大學充足的自由民主的學術(shù)空間。
(三)改變大學校長的產(chǎn)生方式,實行民主遴選
校長應(yīng)該是一所大學學術(shù)管理與行政管理兩大系統(tǒng)共同的靈魂,校長的辦學理念、教育思想,對一所大學有著極其重要的影響。目前在我國有的高校,校長作為大學的法人,其作用尚沒有得到很好地發(fā)揮。如何在大學內(nèi)部形成以校長為首的行政管理系統(tǒng)和以教授為主的學術(shù)權(quán)力系統(tǒng),如何協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系,校長負有重要責任?，F(xiàn)代高等教育的發(fā)展,要求大學校長必須擁有現(xiàn)代的教育理念,豐富的管理經(jīng)驗,較強的社會活動能力,這就要求大學的校長必須朝職業(yè)化方向轉(zhuǎn)變。為此,有必要建立新型校長遴選機制,在大學理事會的領(lǐng)導下,組織專門的校長遴選委員會,按照校長任用要求選拔、任用校長。
(四)完善學術(shù)委員會制度,提高學者專家參與學術(shù)事務(wù)決策的積極性,保證其權(quán)利的行使為了保證學術(shù)的改革發(fā)展,保證學術(shù)委員會站在學校整體大局和長遠利益的立場上,對學術(shù)事務(wù)進行管理和決策,大學校長及主管學術(shù)事項的副校長,教務(wù)、科研、研究生教育等 業(yè)務(wù)職能部門的負責人,各學院院長或系主任等,應(yīng)當是當然的委員人選。所有委員都應(yīng)具備這一條件,他們必須是某一學科領(lǐng)域的專家,有教授的頭銜。但同樣,為了發(fā)揮教授參與學術(shù)事務(wù)決策和管理的積極性并充分利用他們的專業(yè)影響和專業(yè)智慧治理學校,同時防止學術(shù)組織的行政化傾向,未擔任行政職務(wù)且在學術(shù)上所建樹的教授在學術(shù)委員會中的比例必須合理增加。
(五)應(yīng)成立大學理事會,負責學校重大事項
目前,高等教育正在發(fā)生重大的變化,大學已經(jīng)從社會的邊緣走向社會的中心。大學將通過知識的創(chuàng)新更大地參與社會發(fā)展。科學技術(shù)飛速發(fā)展,學術(shù)組織變化迅速,高等教育內(nèi)部也在不斷改革,學分制的全面實施,教學方式的現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化等等,使得大學內(nèi)部的行政管理關(guān)系發(fā)生著十分重大的改變,過去比較穩(wěn)定的行政管理模式已經(jīng)受到重大的挑戰(zhàn)。學術(shù)組織變遷的形勢,使越來越多的大學開始注重整體戰(zhàn)略規(guī)劃與管理,為此有必要成立大學理事會,負責學校重大事項,包括戰(zhàn)略發(fā)展方向、校長遴選、預(yù)算審批等決策。大學理事會組成成員可包括:人大代表、政府官員、大學教授、知名校友、學生代表、社會賢達。
(六)優(yōu)化行政管理機制,營造學術(shù)氛圍,充分發(fā)揮基層教師在大學發(fā)展中的作用
營造尊重教師和學術(shù)的良好環(huán)境。大學是知識密集和人才云集的地方,行政管理系統(tǒng)必須從政策上、制度上制定有利于調(diào)動他們創(chuàng)新積極性的機制,使管理系統(tǒng)為知識創(chuàng)新服務(wù)。在學術(shù)上要保障他們自由探索的權(quán)力和學術(shù)研究的條件,在決策時應(yīng)尊重教師們的意愿。要通過整合科研力量、培育科研群體、開辟科研陣地、形成拳頭成果等措施,不斷提升大學的學術(shù)地位和社會影響,營造濃厚的學術(shù)氛圍。通過采取各種激勵手段,激發(fā)大學教師自愿地將隱性知識如教學技巧、科研手段通過隱喻、象征的方式表達出來,并通過以課題組、交叉學科團隊等形式推動知識共享,讓外部知識融入組織內(nèi)部、個人知識上升為組織知識,從而不斷增強大學的學術(shù)實力。
四、小結(jié)
在大學內(nèi)部,學術(shù)管理和行政管理在功能上應(yīng)是相互支持、相互協(xié)調(diào)、相互補充,在運行特點上又有一定差異甚至矛盾。兩種管理的互動關(guān)系的研究和分析對改革和優(yōu)化大學管理框架、提高運行機制的效率有不可忽視的作用,因此,這方面的研究有待更進一步深入。
