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財政研究論文:構(gòu)建和諧社會公共財政研究論文

摘要:公共財政是構(gòu)建和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策手段,構(gòu)建和諧社會也對財政建設(shè)提出了新的要求。當(dāng)前,我國財政對構(gòu)建和諧社會形成了一定制約,應(yīng)著力構(gòu)建“和諧財政”:完善財政轉(zhuǎn)移支付制度;努力解決“三農(nóng)”問題;完善稅收制度;促進(jìn)社會公平;建設(shè)“生態(tài)財政”。最終促進(jìn)人與自然的和諧相處,為和諧社會的建設(shè)提供必要的政策和財力支持。

關(guān)鍵詞:和諧社會;公共財政;生態(tài)財政

一、構(gòu)建和諧社會對財政建設(shè)的要求

社會是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng),由此也決定了和諧社會內(nèi)涵的復(fù)雜性和廣泛性。不同學(xué)者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認(rèn)為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關(guān)系;有的認(rèn)為,構(gòu)建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會利益均衡機(jī)制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認(rèn)為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側(cè)面闡述了和諧社會的內(nèi)涵。綜上所述,和諧社會是指社會內(nèi)部本身以及社會與其自身相關(guān)的事物之間保持的一種協(xié)調(diào)狀態(tài)。社會主義和諧社會既強(qiáng)調(diào)人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達(dá)到人與自然的和諧。

構(gòu)建社會主義和諧社會是一個長期的系統(tǒng)工程,需要社會各子系統(tǒng)之間良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應(yīng)積極運用財政政策使每個公民都能享受到經(jīng)濟(jì)增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發(fā)展,從而增強(qiáng)社會認(rèn)同感,避免各種不和諧現(xiàn)象的發(fā)生。與構(gòu)建和諧社會相適應(yīng)的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進(jìn)社會主義和諧社會的構(gòu)建與發(fā)展,又能保證財政體系自身和諧循環(huán)的財政方針、準(zhǔn)則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應(yīng)更加注重公共產(chǎn)品配置的公平,實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經(jīng)濟(jì)主體提供平等的財政條件。

二、財政政策對構(gòu)建和諧社會制約的主要表現(xiàn)

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設(shè)滯后,難免產(chǎn)生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區(qū)、城鄉(xiāng)差別問題;生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。以上不和諧因素的產(chǎn)生固然是多種因素綜合作用的結(jié)果,但與財政政策不完善也有很大關(guān)系,突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)不均等從公平角度講,同一個國家居民應(yīng)該享受到大致相同的公共產(chǎn)品和服務(wù),不因居住地區(qū)不同而有較大差別。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產(chǎn)品由各地方政府提供,在現(xiàn)行的財政政策框架下,地方性公共產(chǎn)品的多少與當(dāng)?shù)卣斄τ兄苯勇?lián)系,而政府財力又是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的。不同省區(qū)之間,特別是東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達(dá)8.58倍;并且同一省區(qū)內(nèi)財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區(qū)2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區(qū)的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力不同,不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)不均等。

2.“二元”財政結(jié)構(gòu)彰顯城鄉(xiāng)差別從構(gòu)建和諧社會的需要出發(fā),政府財政應(yīng)有助于縮小城鄉(xiāng)差別。相反,由于我國“二元”財政結(jié)構(gòu)的存在進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差別。一是政府對于同一種公共產(chǎn)品,在城鄉(xiāng)之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔(dān);而在農(nóng)村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農(nóng)民自己承擔(dān),財政只給予少量或根本不給補貼。二是社會保障制度不完善,廣大農(nóng)村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強(qiáng)了社會保障制度建設(shè),擴(kuò)大了社保對象范圍,但農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后。在占全國人口60%的農(nóng)村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮(zhèn)勞動者中實施,使得城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達(dá)22∶1。

3.居民收入分配差距持續(xù)拉大,財政調(diào)節(jié)乏力在市場經(jīng)濟(jì)條件下,財政的一個重要職能是調(diào)節(jié)收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當(dāng)前,收入分配差距在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現(xiàn)持續(xù)拉大的態(tài)勢。從整體上看,我國的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標(biāo)準(zhǔn),如果不采取措施予以解決,很可能引發(fā)社會動亂等不穩(wěn)定因素。現(xiàn)行財政調(diào)節(jié)功能存在明顯不足,主要體現(xiàn)在稅收調(diào)節(jié)作用未能充分發(fā)揮。一是不同收入階層稅負(fù)不均衡,從稅負(fù)公平角度而言,稅負(fù)應(yīng)與納稅能力相適應(yīng)。而我國事實上卻出現(xiàn)了中低收入者稅負(fù)相對過重,富人稅負(fù)輕的“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象。由于當(dāng)前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負(fù)過重。據(jù)統(tǒng)計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數(shù)。二是稅制體系不完善,財產(chǎn)稅相對缺失。根據(jù)國際經(jīng)驗,個人所得稅調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮必須要有與之相配套的財產(chǎn)稅。由于我國遺產(chǎn)稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發(fā)揮對高收入群體的“削峰”作用。

4.財政宏觀調(diào)控乏力,影響了人與自然的和諧相處

由于長期以來我國采取粗放式經(jīng)濟(jì)增長模式,導(dǎo)致自然資源大量消耗,環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成很大制約。然而,財政宏觀調(diào)控在推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮不夠,粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。

三、構(gòu)建和諧財政的設(shè)想

公共財政應(yīng)通過完善各種政策、制度,構(gòu)建“和諧財政”,為建設(shè)和諧社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,為公共服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)

實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會的要求。公共服務(wù)均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標(biāo)準(zhǔn)和居民的生存需求,提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。應(yīng)建立公共服務(wù)均等化的保障機(jī)制,重點是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是變基數(shù)法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付額,將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù),通過對各種因素綜合分析確定支付規(guī)模,提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)合理程度;二是采取靈活多樣的轉(zhuǎn)移支付形式。要把一般性補助、平級補助、專項補助、特別補助等形式有效結(jié)合;三是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付很大一塊是通過稅收返還形式進(jìn)行的,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區(qū)間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內(nèi)難以改變,為抵消其不利影響,應(yīng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu),重點向中西部貧窮地區(qū)傾斜。

2.加大解決“三農(nóng)”問題的財力支持力度,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

針對目前我國城鄉(xiāng)之間差距過大的現(xiàn)實,應(yīng)發(fā)揮財政政策導(dǎo)向作用,使財政收入分配適度向“三農(nóng)”傾斜,縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是財政投資重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。新增財政支出和固定資產(chǎn)投資向“三農(nóng)”傾斜,逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機(jī)制,大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),大力支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展,新增教育、文化、衛(wèi)生等財政支出應(yīng)主要用于農(nóng)村,進(jìn)一步改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件,推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點,完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度,逐步實現(xiàn)公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補貼政策。建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長效機(jī)制,維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)利益。四是增加農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)支出。對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn),增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力,有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,增加農(nóng)民收入。

3.完善稅收制度,促進(jìn)收入分配的公平縮小收入差距是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ),稅收制度則是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設(shè)計。個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的重點應(yīng)放在高收入階層,適當(dāng)減輕中等收入者的稅負(fù),通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應(yīng)將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調(diào)節(jié)力度,真正體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。同時,應(yīng)將各種補貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強(qiáng)稅收征管,提高稅務(wù)管理和監(jiān)督的技術(shù)水平,加強(qiáng)對偷稅、逃稅、避稅行為高發(fā)領(lǐng)域的監(jiān)管力度。對私營企業(yè)家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產(chǎn)開發(fā)商、知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監(jiān)控。三是適時開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。遺產(chǎn)稅是個人所得稅的補充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產(chǎn)稅的同時還應(yīng)開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產(chǎn)通過贈與方式逃避繳納遺產(chǎn)稅。

4.建設(shè)“生態(tài)財政”,促進(jìn)人與自然的和諧相處當(dāng)前,資源緊缺和環(huán)境污染等問題已對我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重制約,應(yīng)加強(qiáng)財政在生態(tài)社會轉(zhuǎn)型過程中的作用,支持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。在財政政策上,加大對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)的支持力度,建設(shè)“生態(tài)財政”,促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及節(jié)約型社會的建立,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。一是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。二是完善生態(tài)補償機(jī)制。進(jìn)一步完善排污收費制度,并按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補償”的原則,建立健全生態(tài)補償機(jī)制。三是大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。堅持開源與節(jié)流并重,通過稅收優(yōu)惠等政策積極引導(dǎo)社會資金進(jìn)入資源循環(huán)利用領(lǐng)域,促進(jìn)資源節(jié)約型社會的建立。

財政研究論文:公共財政研究論文

關(guān)鍵字：公共財政進(jìn)程市場化范圍

一、問題的提出20世紀(jì)90年代初建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)提出后，我國關(guān)于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設(shè)公共財政的要求；黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標(biāo)：黨的十六屆三中全會《決定》進(jìn)一步提出了健全公共財政體制的改革目標(biāo)。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財政制度配合已經(jīng)成為共識。但是，在總體認(rèn)識日漸清晰的同時，我們對公共財政具體內(nèi)容和活動范圍的理解卻比較混亂。本文的研究基于如下判定：公共財政的出現(xiàn)旨在糾正市場失靈。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的公共化決定了財政的公共取向，這是公共財政產(chǎn)生的制度性根源。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場—政府的動態(tài)關(guān)系決定著公共財政的范圍。因此，一種經(jīng)濟(jì)運行只要是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財政模式就必然應(yīng)該是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗的分析（注：由于時間跨度和各國的差異，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的口徑會有一定出入；另外轉(zhuǎn)軌國家數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也存在一定的質(zhì)疑。但不會對本文的觀點產(chǎn)生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結(jié)構(gòu)的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。二、市場經(jīng)濟(jì)中的公共財政Ⅰ：縱向演進(jìn)的線索就市場經(jīng)濟(jì)在資本主義制度下發(fā)展的一般歷史過程而言，公共財政范圍的變動大致可分為三個階段。我們以歐美的財政理論和美國的財政實踐為主來進(jìn)行考察：1.自由競爭時期的全面排斥階段。這一階段的市場被認(rèn)為從三個方面實現(xiàn)著自我調(diào)制節(jié)：（1）供給為自己創(chuàng)造需求，市場經(jīng)濟(jì)不會發(fā)生需求不足的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；（2）市場經(jīng)濟(jì)有趨于充分就業(yè)均衡的自然傾向；（3）利息率能調(diào)節(jié)儲蓄和投資達(dá)到均衡，政府不應(yīng)干預(yù)生產(chǎn)資源的配置。在這樣一個無阻力的自由放任的市場經(jīng)濟(jì)中，嚴(yán)重和長期的危機(jī)和蕭條狀況被認(rèn)為不可能出現(xiàn)，市場機(jī)制總會通過供求調(diào)節(jié)而自行得到恢復(fù)。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場的關(guān)系被對立起來，政府經(jīng)濟(jì)活動范圍局限于很小的領(lǐng)域?！傲畠r政府”決定了財政對資源的配置權(quán)也是弱小的、無足輕重的，公共收支規(guī)模較小、活動范圍狹窄（注：公共財政的形成是資產(chǎn)階級斗爭的結(jié)果，奪取公共收支的最后控制權(quán)是其形成的根本標(biāo)志。1787年英國國會通過“統(tǒng)一基金法案”，標(biāo)志著現(xiàn)代國家預(yù)算制度的確立。在美國由于整個世紀(jì)政府所需資金有限，加上關(guān)稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預(yù)算和會計法令以及預(yù)算署到1921年才確立。也就是說在聯(lián)邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規(guī)范的國家預(yù)算制度。）。“市場失靈”的范圍是以亞當(dāng)·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等。從1870年到第一次世界大戰(zhàn)，美國聯(lián)邦政府支出占gdp的比重平均低于3%；第一次世界大戰(zhàn)后到1930年前，聯(lián)邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛(wèi)·n·海曼：《公共財政：現(xiàn)論在政策中的應(yīng)用（第六版）》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發(fā)第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的一百多年中，資本主義經(jīng)濟(jì)事實上的確基本能夠靠市場機(jī)制本身的調(diào)節(jié)保持經(jīng)濟(jì)的正常運行。2.1929年大蕭條后的全面干預(yù)階段。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)，制度演進(jìn)產(chǎn)生的內(nèi)在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機(jī)和大蕭條爆發(fā)時，其嚴(yán)重程度已直接威脅到資本主義市場經(jīng)濟(jì)的生存，人們發(fā)現(xiàn)“一旦拋棄了完全競爭，那個推斷自由放任的作用很可能導(dǎo)致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復(fù)存在”（注：薩繆爾森：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第62頁，商務(wù)印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大量失業(yè)定義為一種由有效需求不足導(dǎo)致的短期非均衡狀態(tài)。主張政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達(dá)到充分就業(yè)的均衡，市場機(jī)制得以重新恢復(fù)。財政政策實施效果的核心在于消費傾向，其政策傳導(dǎo)過程表現(xiàn)為財政政策手段收入分配變化社會總需求改變財政政策目標(biāo)實現(xiàn)。這一階段“市場失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統(tǒng)范圍的“市場失靈”，更主要是指市場經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動、信息不對稱等。這些缺陷的彌補客觀上需要政府介入，在微觀領(lǐng)域以效率準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注公共產(chǎn)品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領(lǐng)域以公平準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注收入再分配和宏觀調(diào)控問題，通過政策調(diào)控穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運行。公共財政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)（注：musgrave，r.a.，thetheoryofpublicfinance：astudyinpuliceconomy.newyork：mcgraw-hillbookcompany，1959.）。財政活動的范圍隨著政府職能的擴(kuò)展而迅速擴(kuò)大。發(fā)達(dá)國家的政府支出從1960年占gdp的28%迅速上升到1994年的50%（注：imf工作人員：《世界經(jīng)濟(jì)

展望：1996年5月》，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。隨著對“市場失靈”認(rèn)識的深化，以及公共產(chǎn)品理論的確立，政府行為與市場活動形成了一體化和相互替代的關(guān)系，公共支出廣泛進(jìn)入新的“市場失靈”的領(lǐng)域，傳統(tǒng)的支出結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生調(diào)整。從美國聯(lián)邦支出的變動情況來看，1945-1975年國防支出占聯(lián)邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫(yī)療、收入保障、社會保障等轉(zhuǎn)移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會保障從0.29%上升到19.46%，整個轉(zhuǎn)性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯(lián)邦支出應(yīng)對“市場失靈”的領(lǐng)域已發(fā)生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯(lián)邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：財政支出結(jié)構(gòu)的以上變動，尤其是轉(zhuǎn)移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運用財政支出工具實現(xiàn)財政政策目標(biāo)的直接表現(xiàn)，也是政府直接實施其公平社會收入政策的表現(xiàn)。在收入方面，稅制結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了重大變化。在美國這一時期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)取代了早期以關(guān)稅等間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。所得稅尤其是個人所得稅實行累進(jìn)稅制起到了自動穩(wěn)定器的作用，配合了這一時期政府運用財政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)政策目標(biāo)的需要。3.“滯脹”之后的適度調(diào)整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經(jīng)濟(jì)”思想居于主流，公共財政范圍的擴(kuò)大促成了二戰(zhàn)后20多年的繁榮。但是由于財政政策只能通過心理因素的調(diào)節(jié)解決流通環(huán)節(jié)的疏導(dǎo)和價值實現(xiàn)問題，而并不解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)資本與勞動的內(nèi)在矛盾，只能緩解問題、暫時解決問題或使問題以被扭曲的方式出現(xiàn)，而不能真正消除市場實現(xiàn)危機(jī)的周期性出現(xiàn)，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀(jì)60年代中期以后發(fā)達(dá)資本主義國家出現(xiàn)的滯脹就是一個例證。隨著政府大量干預(yù)經(jīng)濟(jì)所暴露的失靈出現(xiàn)，20世紀(jì)80年代以來政府與市場的關(guān)系又進(jìn)入新的調(diào)整階段，貨幣主義、公共選擇學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派向新古典主義復(fù)歸，西方社會出現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮。20世紀(jì)90年代以后私有化已突破了原先被認(rèn)為自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。在這一背景下，政府支出占gdp的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續(xù)攀升的勢頭，趨于平穩(wěn)。支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些變化，從2000年美國聯(lián)邦支出來看，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束國防支出的比重進(jìn)一步下降到16.46%；轉(zhuǎn)移性支付總體上呈持續(xù)上升趨勢，已達(dá)到56.73%，但有關(guān)收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩(wěn)定，有關(guān)社會保障、醫(yī)療等福利性支出比重繼續(xù)上升；隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財政活動范圍的逐步趨于穩(wěn)定，公共支出的效率、公共產(chǎn)品的私人供應(yīng)受到重視（注：科斯理論的貢獻(xiàn)正是對公共產(chǎn)品一定要由政府提供提出了質(zhì)疑，推動了公共產(chǎn)品私人供應(yīng)問題的研究。）（如福利制度從公共生產(chǎn)轉(zhuǎn)向私人生產(chǎn)），資源的公共使用受到更嚴(yán)格的管理和調(diào)整。成熟市場經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)線索表明，市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現(xiàn)。這種失靈由傳統(tǒng)的公共性產(chǎn)品的提供擴(kuò)大到市場運行的機(jī)制性、功能性障礙，突出表現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)運行的不穩(wěn)定和收入分配不平等方面，內(nèi)在矛盾的調(diào)和需要政府的介入，調(diào)控成為一項重要的職能，公共財政范圍的擴(kuò)大和作用的增強(qiáng)使財政逐漸走向公共經(jīng)濟(jì)化。但是這種調(diào)和是動態(tài)的，市場的高級化本身會消化一部分失靈（注：一些交易費用學(xué)派的學(xué)者認(rèn)為，市場失效與市場發(fā)展的層次有關(guān)。市場失效只是說明了某種最簡單的契約形式，在節(jié)省交易費用和保證有效的激勵方面的失敗，并不是廣義的市場（包括企業(yè)制度等復(fù)雜的契約關(guān)系）的失敗。正像貨幣和銀行制度沒有發(fā)明出來時，人們發(fā)現(xiàn)很多經(jīng)濟(jì)活動將不能通過物物交換的低級市場進(jìn)行，人們可以說那是市場失效。實際上，正是低級市場的失效產(chǎn)生了對高級市場形式和制度創(chuàng)新的需要。（參見楊小凱：《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國經(jīng)濟(jì)》，第16-17頁，中國社會科學(xué)出版社1997年版）），使市場重新替代政府，同時政府的介入本身也有失靈的一面。二者的關(guān)系處于動態(tài)中，公共財政的范圍也必然處于實踐演進(jìn)中，呈現(xiàn)出從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、收入分配的公平，再到以福利化為導(dǎo)向的社會保障等特征?？梢哉f西方財政制度的演變史，是公共財政適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不斷發(fā)展和完善的歷史，公共財政始終以彌補市場失效為職能界定的依據(jù)。三、市場經(jīng)濟(jì)中的公共財政Ⅱ：橫向展開的比較除了市場經(jīng)濟(jì)縱向演進(jìn)中公共財政范圍的變動，在橫向展開的線索中，一般市場經(jīng)濟(jì)原則下形成的不同的市場經(jīng)濟(jì)制度模式、不同的政府—市場關(guān)系、不同的財政活動范圍，也是個分鮮明的。同樣在自由競爭時期，與英法為代表的財政少干預(yù)經(jīng)濟(jì)的自由主義思想相反，德國歷史學(xué)派提出并實施了國家干預(yù)主義的思想，希望通過國家干預(yù)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，克服其后進(jìn)性

。其基本觀點是反對古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由主義，主張實行社會改良主義，宣傳國家有機(jī)體學(xué)說，強(qiáng)調(diào)國家活動的生產(chǎn)性，主張擴(kuò)大財政職能和財政支出。德國歷史學(xué)派的出現(xiàn)和政府—市場關(guān)系模式的形成，顯然并不主要是市場經(jīng)濟(jì)一般意義的要求，而是其他多種因素作用的結(jié)果（注：這一思想雖然后來成為國家干預(yù)主義的淵源，特別是凱恩斯主義的論據(jù)，但事實上20世紀(jì)30年代開始的財政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的原理并不同于歷史學(xué)派的背景，而是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的一般要求，二者在出發(fā)點和目標(biāo)上都有差異。）。1929年大危機(jī)后，隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng)，發(fā)達(dá)國家的公共支出普遍擴(kuò)大，但是各國增長的幅度又存在很大的差異。美國政府支出占gdp的比重從1929年的10%左右上升到30%左右，最高年份在40%以上；瑞典中央政府支出占gdp的比重在20世紀(jì)早期低于7%，到20世紀(jì)末全部政府支出占gdp的比重已超過2/3（注：大衛(wèi)·n·海曼：《公共財政：現(xiàn)論在政策中的應(yīng)用（第六版）》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。）。20世紀(jì)80年代以后各國市場經(jīng)濟(jì)制度逐漸趨于成熟，公共財政的范圍和作用也趨于穩(wěn)定，政府—市場關(guān)系的差異性形成了市場經(jīng)濟(jì)體制下不同的制度模式。比如美國政府微調(diào)型市場經(jīng)濟(jì)模式，法國計劃引導(dǎo)下的市場經(jīng)濟(jì)模式，德國“市場經(jīng)濟(jì)＋國家調(diào)節(jié)＋社會保障”的社會市場經(jīng)濟(jì)模式，瑞典社會福利市場經(jīng)濟(jì)模式，日本政府導(dǎo)向型市場經(jīng)濟(jì)模式。政府支出比重的差異性反映了這種模式的多樣性。政府支出結(jié)構(gòu)的差異性也有助于描述這種特征。以1995年為例，在公共產(chǎn)品的支出中，美國的比重最高，其中主要反映了其作為超級大國在國防上的龐大開支；merit產(chǎn)品（優(yōu)值品）支出中，瑞典、法國、德國該項支出占gdp的比重都比較高，反映出對教育、健康等社會服務(wù)的重視，美國該項支出占gdp的比重雖然不高，但占政府總支出的比重卻最高，說明政府對這方面的支出也是十分看重的；轉(zhuǎn)移支付在各國政府支出中幾乎都處于最重要的位置，可以看出成熟市場經(jīng)濟(jì)國家對收入分配、社會福利的重視。瑞典的轉(zhuǎn)移支付占政府支出的比重雖然不是最高的，但占gdp的比重明顯高于其他國家，體現(xiàn)了福利國家的特征，法國、德國的此項支出也很大。經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出主要是指政府對自然壟斷行業(yè)的投資和對農(nóng)業(yè)等的補貼，德國、日本在這方面的支出比重明顯高出其他國家很多，體現(xiàn)出政府對這些領(lǐng)域的積極介入，美國該項支出占gdp的比重最低，則與其自由放任的市場經(jīng)濟(jì)特征有關(guān)。公債利息支出中，美國所占比重較大，反映了擴(kuò)張性財政政策的持續(xù)后果，瑞典所占比重較大則反映了福利開支過大帶來的壓力。不同市場經(jīng)濟(jì)制度模式的形成和公共財政范圍的差異性，表明在市場經(jīng)濟(jì)一般性規(guī)律之外，還有更多復(fù)雜的因素在改變著政府與市場效率的比較，在影響和決定著一國政府的職能和財政配置資源的權(quán)限。從上述國家的比較中，大致可以歸納出以下幾個方面的因素：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定著市場發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而決定了“市場失靈”的范圍和政府職能的范圍。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用會比較突出，政府既要培育市場發(fā)展，又要彌補市場不足，組織經(jīng)濟(jì)活動。東亞國家在經(jīng)濟(jì)起飛階段都實施過強(qiáng)有力的政府干預(yù)。（2）一國的國際地位和發(fā)展戰(zhàn)略的制約。先行國在其經(jīng)濟(jì)社會充分有序發(fā)展后開始進(jìn)入起飛階段，在國際競爭中享受先發(fā)優(yōu)勢。后起國大都在內(nèi)部未充分發(fā)育的情況下面對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的壓力，必須要通過制定有偏重的發(fā)展戰(zhàn)略，借助外部先進(jìn)技術(shù)和資金等后發(fā)性優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，而這一點是一般性的市場調(diào)節(jié)無法做到的。經(jīng)驗證明沒有發(fā)展戰(zhàn)略和國家創(chuàng)新機(jī)制的比較優(yōu)勢，只會使落后國家處于競爭的低端。國際競爭環(huán)境從外部決定了一國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，并最終決定了政府在發(fā)展戰(zhàn)略中的特殊作用。日本以私人企業(yè)制度為基礎(chǔ)，資源按市場原則進(jìn)行配置，政府以強(qiáng)有力的計劃和產(chǎn)業(yè)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)運行實行導(dǎo)向，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。（3）不同的國家性質(zhì)和政治制度的制約。財政對資源的配置并不是通過供求調(diào)節(jié)和價格波動來完成的，而是要通過特定的政治程序來安排，并受到特定的國家利益或政黨目標(biāo)的制約。比如美國分權(quán)自治的聯(lián)邦制度和三權(quán)分立的政權(quán)決定了其政治民主化程度較高，權(quán)力制衡機(jī)制較為完備，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)容易受到監(jiān)督；東亞國家大都具有政治專制與經(jīng)濟(jì)自由相結(jié)合的二元特征，政府對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用較強(qiáng)；瑞典模式的核心實際上是社會占統(tǒng)治地位的國家與私人資本主義之間的一種“歷史性妥協(xié)”，在混合經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上實行社會民主主義和廣泛的社會福利政策。（4）社會、歷史、文化等因素的制約。非經(jīng)濟(jì)因素的初始條件的差異對市場經(jīng)濟(jì)模式和公共財政范圍的影響不容忽視。比如美國堅持傳統(tǒng)的個人奮斗的信條，德國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的觀念受到康德國家的生產(chǎn)性功能、黑格爾國家“非物質(zhì)資本”論等思想的深刻影響，東亞國家政府作用的發(fā)揮則受到儒家倫理精神所塑造的集體主義、忠誠奉獻(xiàn)等思想影響。日本市場經(jīng)濟(jì)制度

模式的形成既受到歷史上農(nóng)業(yè)社會和財閥的影響，又受到二戰(zhàn)后特定統(tǒng)制時期的影響。四、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的財政公共化Ⅰ：csb、cis國家的考察（注：csb：中、南歐及波羅的海國家，包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、前南斯拉夫馬其頓地區(qū)、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。cis：獨聯(lián)體國家，包括亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、喬治亞、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、格魯吉亞、摩爾多瓦俄羅斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏克蘭、烏茲別克斯坦。有時還用到ceb：中歐及波羅的海國家，包括捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。）現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)總體上具有國家干預(yù)的特征。在正常演進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的范圍基本上同“市場失靈”的范圍相適應(yīng)，政府—市場的邊界有一個歷史形成和發(fā)展的過程。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，由于市場是通過體制轉(zhuǎn)換來建立，沒有自然形成的過程，人們的觀念、市場制度的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、轉(zhuǎn)軌中的體制關(guān)系等因素，使情況又更為復(fù)雜一些。既然以現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)軌的一般目標(biāo)模式，向市場機(jī)制的過渡就并不意味著政府從經(jīng)濟(jì)活動中完全退出，而是政府管理經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，即在體制轉(zhuǎn)換過程中、在未來新的市場體制基礎(chǔ)條件下，如何使政府職能處于恰當(dāng)?shù)奈恢?。另外，在?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，作為改革的設(shè)計者和主要推動力量的政府，還對市場形成本身起著重要作用。1989年以來，波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克以及俄羅斯等原蘇聯(lián)國家和東歐各國先后制定并實施“向市場經(jīng)濟(jì)過渡”綱領(lǐng)和計劃。在財稅體制轉(zhuǎn)軌方面，主要是按照“華盛頓共識”的方案，通過改革使國家財政向公共財政轉(zhuǎn)化，縮小原有的財政范圍和規(guī)模。財政職能轉(zhuǎn)變的重點是兩個：一是財政作為政府行為不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要是解決市場不能滿足的一些社會公共需要；二是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的方式由以直接行政方法為主轉(zhuǎn)向以間接經(jīng)濟(jì)方法為主，通過實行分稅制，在中央級預(yù)算中建立轉(zhuǎn)移支付項目。但在實際執(zhí)行中，情況遠(yuǎn)比預(yù)想的差甚至完全相反?！靶菘睡煼ā钡暮诵氖钦畯膫鹘y(tǒng)資源配置方式中迅速退出，這一步驟主要通過大規(guī)模的私有化和自由化來完成。但政府退出的結(jié)果并不是預(yù)期中的市場配置效率，而是產(chǎn)出的大幅下降，企業(yè)經(jīng)營狀況的持續(xù)惡化。在國家收入不斷減少的情況下，各國的財政收入、財政支出出現(xiàn)了大幅下滑的趨勢。一方面政府的迅速退出導(dǎo)致財政汲取能力的大幅下降。在轉(zhuǎn)軌國家中，企業(yè)曾經(jīng)是國家收入的主要來源，改革初期大量的國有企業(yè)進(jìn)行了私有化，國家對于這些企業(yè)失去控制就意味著對失去了對財政的控制，cis國家的政府收入占gdp的比重從1992年的38%下降到1998年31%，csb國家則從44%下降到了39%（注：worldbank，adeeadeoffiscaltransition，workingpaper（15031）。）。另一方面，財政支出比重的迅速下降意味著政府基本放棄了對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。cis國家總支出占gdp的比重從1992年的56%下降到2000年的33%；ceb國家的財政支出占gdp的比重從1992年的48%下降到2000年的42%.在這種新自由主義影響下，國家最大限度地離開市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)的大幅衰退和持續(xù)的通貨膨脹。以俄羅斯為例，1992年1月關(guān)于價格自由化的總統(tǒng)令在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)生效，標(biāo)志著以私有化、自由化和市場化為基本方向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌開始（注：其中主要的改革措施包括：（1）從1992年1月2日起，一次性大范圍放開價格，90%的零售商品和85%的工業(yè)品批發(fā)價烙由市場供求關(guān)系決定。（2）實行嚴(yán)厲的雙緊政策，即緊縮財政與貨幣，企圖迅速達(dá)到無赤字預(yù)算、降低通脹率和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的。（3）取消國家對外貿(mào)的壟斷，允許所有在俄境內(nèi)注冊的經(jīng)濟(jì)單位可以參與對外經(jīng)濟(jì)活動，放開進(jìn)出口貿(mào)易。（4）盧布在俄國內(nèi)可以自由兌換，由原來的多種匯率過渡到雙重匯率制（在經(jīng)常項目下實行統(tǒng)一浮動匯率制，在資本項目下實行個別固定匯率制），逐步過渡到統(tǒng)一匯率制。（5）快速推行私有化政策。）。在隨后的一年內(nèi)政府以最快的速度、最大的規(guī)模從資源配置中退出。配合政府管理經(jīng)濟(jì)職能的完全放棄，財政范圍不斷縮小，財政支出大大削減。政府過快退出帶來兩個方面的突出問題：一是轉(zhuǎn)軌過程中經(jīng)濟(jì)危機(jī)與財政危機(jī)形成對峙局面，導(dǎo)致穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與穩(wěn)定財政的措施相互矛盾。如果采取穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、遏制生產(chǎn)下降的措施，則必須運用政府手段擴(kuò)大投資；如果著眼于解決財政危機(jī)、壓縮預(yù)算赤字，則要求大幅削減政府支出，減少國家投資。二者的不相容性使穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定財政這兩個目標(biāo)不可能兼得。在這種矛盾下，俄羅斯政府采取了優(yōu)先穩(wěn)定財政貨幣的緊縮政策，但在短缺和衰退的背景下，必然導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的進(jìn)一步惡化。同時，緊縮財政政策還造成企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重，稅額竟占企業(yè)利潤的70%，而政府為追求無赤字預(yù)算又竭力壓縮國家集中生產(chǎn)性投資，結(jié)果整個經(jīng)濟(jì)缺乏投資主體和投資熱情。由于政府管理經(jīng)濟(jì)職能在轉(zhuǎn)軌初

期的迅速退出，政府支出從1992年占gdp的51.9%下降到1993年的39.9%，導(dǎo)致1992年基本建設(shè)投資總額減少45%，gdp增長率為-19.0%，通貨膨脹率高達(dá)1353.0%，社會再生產(chǎn)過程的循環(huán)和周轉(zhuǎn)條件被全面破壞。經(jīng)濟(jì)運行從此進(jìn)入漫長的恢復(fù)中，到2000年俄羅斯的gdp總量仍然只相當(dāng)于1990年的64%（注：worldbankcountryofficedata：maddision（1982）。）。二是形成了轉(zhuǎn)軌過程中的制度真空，使轉(zhuǎn)軌失去了應(yīng)有的駕馭?！靶菘睡煼ā钡氖〕四繕?biāo)設(shè)計上的脫離實際，其實施的路徑一開始就排斥和否定政府在轉(zhuǎn)軌中的作用，否定政府在市場制度形成中的作用，一味地追求理想市場條件下的理想結(jié)果，即只要讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用就可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。結(jié)果導(dǎo)致了新舊制度銜接上的制度真空，引發(fā)資源的非法配置，財政無法實施有效的干預(yù)。與此同時，政府在宏觀調(diào)控方面和保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)方面軟弱無力，經(jīng)濟(jì)衰退引發(fā)社會動亂和政治動蕩。這種轉(zhuǎn)軌給國家和人民帶來的動蕩和貧困一直延續(xù)了多年之后。才引起各方的反思?！叭A盛頓共識”因拒絕政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)軌中的積極作用而受到廣泛批評（注：stiglitz：moreinstrumentsandbroadergoais：movingtowardtheposterannuallecture（helsinki，finland）。）。1999年底普京總統(tǒng)提出“俄羅斯思想”，重新強(qiáng)調(diào)國家在政治、經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的作用，即通過政治上建立強(qiáng)有力的國家政權(quán)體系與加強(qiáng)中央權(quán)力，保證俄羅斯實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的改革（注：普京指出：1.俄羅斯必須在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域建立完整的國家調(diào)控體系，這是指讓俄羅斯國事政權(quán)體系成為國家經(jīng)濟(jì)和社會力量的有效協(xié)調(diào)員，使它們的利益保持平衡，確立合理的社全發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模、為目標(biāo)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件的機(jī)制。2.在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的方法上，今后只能采用漸進(jìn)的、逐步的和審慎的方法，切忌1990年代機(jī)械搬用西方經(jīng)驗的錯誤做法，強(qiáng)調(diào)俄羅斯必須尋覓符合本國國情的改革之路。3.重視社會政策。對俄羅斯來說，任何會造成人民生活條件惡化的改革與措施基本上已無立足之地。（［俄］普京：“千年之交的俄羅斯”，原載《獨立報》1999年12月30日））。在這種思想指導(dǎo)下，1999年俄羅斯經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)復(fù)蘇，1999年俄羅斯國內(nèi)生產(chǎn)總值增長5.4%，工業(yè)生產(chǎn)增長8.1%，基層企業(yè)的財政狀況良好，企業(yè)利潤同比增長2%，外貿(mào)順差約為400億美元；2000年在全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)頹勢的情況下，俄羅斯經(jīng)濟(jì)反倒爆出亮點，經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到9.0%，工業(yè)產(chǎn)值增長率約為9.5%，一些部門特別是輕工業(yè)部門增長更快，達(dá)到150-200%，投資比上一年增長了近20%，外匯儲備達(dá)到300億美元，全年的國際收支差額達(dá)到10年來最高值約600億美元，通貨膨脹率被控制在21%以內(nèi)。2001、2002年gdp分別保持了5.0%和4.3%的增長速度（注：imf，worldeconomicoutlook2003：growthandinstitution；俄通社－塔斯社莫斯科2000年12月21日電。）。五、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的財政公共化Ⅱ：中國樣本的分析從實踐來看，我國將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標(biāo)，是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作用不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財政改革不斷深化而逐步認(rèn)識和明確的。改革開放特別是1994年財稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財政的目標(biāo)模式，但我們已經(jīng)在財政“公共化”實踐中進(jìn)行了很多探索與突破。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)資源的配置服從于國家計劃，市場的作用受到排斥和禁止。高度集中的計劃管理體制決定了高度集中的財政管理體制，傳統(tǒng)的財政理論將財政職能定位于生產(chǎn)建設(shè)型，財政代替企業(yè)成為社會投資主體，成為社會再生產(chǎn)的主要構(gòu)成要素。全社會基本建設(shè)投資的80%以上由財政撥款安排，財政基本建設(shè)撥款在整個財政支出中占30-40%，居于首位。這一階段財政運行機(jī)制的基本特征是以低價收購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資為基礎(chǔ)，企業(yè)利潤上繳為主要形式的特殊財政收入機(jī)制（注：在1957-1977年的20多年里，通過農(nóng)副產(chǎn)品低價這一形式，逐民承擔(dān)了總額約6000億元的“低價暗稅”；1956年以后城鎮(zhèn)職工經(jīng)常性的工資升級被中止，在以后的20多年里基本沒有變動；企業(yè)留利率也一直很低，1978年只有3.7%.），大而寬的財政支出機(jī)制（注：財政職能延伸到社會各類財務(wù)職能中，包攬生產(chǎn)、投資乃至職工消費，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門的職能。），高度集中的財政管理機(jī)制。經(jīng)濟(jì)運行的好壞直接取決于財政投入產(chǎn)出的效果，財政安排生產(chǎn)、安排消費—積累比例、安排基建的效果。經(jīng)濟(jì)運行的矛盾直接反映為財政收支的矛盾。在這樣的體制背景下，財政的首要任務(wù)是直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)。我國財政公共化的改革是與市場化進(jìn)程相銜接的，在漸進(jìn)的過程中可明顯劃分為兩個階段。第一階段：財政通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領(lǐng)域推動經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制的市場化，以存量縮小的方式體現(xiàn)自身職能向公共化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。從改革開始一直到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架建立起來之前，是我國從計劃向市場轉(zhuǎn)軌一個比較長的量變積累期，

時間跨度大致從1978年到1992年。這期間從轉(zhuǎn)軌而言是要在打破舊體制約束的同時引入新體制的活力，并使新舊體制配置資源的能力和范圍發(fā)生此消彼長的變化，使新的體制逐漸醞釀、形成；就發(fā)展而言是要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長，到20世紀(jì)末基本達(dá)到小康，完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前兩步。因此這一階段的經(jīng)濟(jì)運行同時包含了改革與發(fā)展兩個主題，財政活動范圍的界定十分復(fù)雜。一方面財政作為計劃體制下資源配置的樞紐必須被打破，以便讓體制外的資源能夠?qū)で笞园l(fā)組合的方式，這就是我們講的財政放權(quán)讓利的過程。放的是資源配置權(quán)，讓的是配置資源的范圍，從而在計劃體制的邊界上才有了企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大、企業(yè)和個人收入分配比重的提高、銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的擴(kuò)大、物資流通的放松等等，而這一切正是形成以利益為導(dǎo)向、以供求為平衡、以資本社會動員和形成為核心的市場化機(jī)制的雛形。另一方面，在配置方式的轉(zhuǎn)型過程中，財政必須繼續(xù)承擔(dān)確保社會經(jīng)濟(jì)基本穩(wěn)定的任務(wù)，這其中包括保持財政－國有企業(yè)的紐帶關(guān)系（稅收）以確?；镜钠胶饽芰?、支撐能力；保持對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的較大投入以確保對經(jīng)濟(jì)總量的基本維持能力；保持對利益受損者的補貼以確保轉(zhuǎn)軌的平滑度。這時的財政既要主動推進(jìn)改革，又實際承擔(dān)著改革所帶來的損失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。財政對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)方式是多重的，既有直接作為生產(chǎn)主體、投資主體的部分，也有讓出一部分資源讓市場因素、市場主體經(jīng)營的部分。財政的角色是多重的，財政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系也比較混亂、復(fù)雜。由于市場機(jī)制尚在形成中，市場與政府的關(guān)系界定還不清晰，市場缺陷和對政府職能的要求不突出，財政的職能也缺乏清晰界定的前提和基礎(chǔ)。因此這一階段總體上是一個傳統(tǒng)資源配置方式逐漸被削弱、瓦解的過程，這種被削弱、被瓦解既表現(xiàn)為財政在經(jīng)濟(jì)增長中地位和比重的下降，也表現(xiàn)為財政體制內(nèi)部分權(quán)化過程中，中央財政地位和比重的下降。其實質(zhì)是財政對經(jīng)濟(jì)資源配置能力的下降和中央財政對整個財政資源配置能力的下降。由于與這種下降對應(yīng)的市場化配置資源和分權(quán)化配置資源的上升，因此在本質(zhì)上是一個機(jī)制轉(zhuǎn)換的過程、是一個制度變遷的過程。嚴(yán)格地講，財政在這一階段屬于被改革的對象，其體制變動既來自于改革的壓力，也來自于對維持基本平衡能力的底線的死守，因此還沒有找到適應(yīng)新體制要求的體制框架。但是這種漸進(jìn)退出所帶來的制度變遷效果是積極的，既推動了市場機(jī)制的逐漸形成，又保證了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。與俄羅斯相比，我國財政支出占gdp的比重雖然也呈下降趨勢，但這種趨勢是平滑的、漸進(jìn)的，體現(xiàn)著政府傳統(tǒng)職能的漸進(jìn)退出和市場機(jī)制的漸進(jìn)生成。另一個支撐這種漸進(jìn)退出的證據(jù)是在這一階段長期保持的財政對國有企業(yè)、居民等的各種政策性補貼。這些補貼在改革初期的迅速增長與財政支出占gdp比重的下降形成反向作用，在總量縮減的同時起到了結(jié)構(gòu)性補償?shù)男Ч?，對于價格改革和國有企業(yè)經(jīng)營起到了穩(wěn)定器的作用。第二階段：財政通過自身改革建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政體制框架，逐漸將財政公共化的目標(biāo)定位于彌補市場失靈，同時在這一過程中以增量拓展和存量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼續(xù)完成傳統(tǒng)職能的退出和對改革進(jìn)程的駕馭。1992年我國確立以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的終極目標(biāo)，并判定已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架后，我們實際上進(jìn)入了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善時期。在此以后的過程中，由于市場機(jī)制已經(jīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場的效率和失靈都同時暴露出來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性也在明顯地顯現(xiàn)出來，人們對市場、對政府有了更為深入的認(rèn)識（注：我們在政策導(dǎo)向上開始明確提出“我國市場發(fā)育還不成熟，必須加快市場體系的培育和發(fā)展……同時要看到，市場也存在著自發(fā)性、盲目性和滯后性的一面，國家必須對市場活動加以正確的指導(dǎo)和調(diào)控”。更為重要的是由于“我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控尤為重要……經(jīng)驗證明，微觀經(jīng)濟(jì)越放開，市場化的進(jìn)程越快，要求宏觀調(diào)控越有力和靈活有效。加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，要有必要的集中和相應(yīng)的手段”。（參見：《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》（1995年9月28日），《十四大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，第1468頁））。我們在實踐中逐漸突破了市場化初期將市場經(jīng)濟(jì)等同于無政府、將政府等同于“守夜人”的極端、古典思想的束縛，對財政地位及職能的認(rèn)識也就更深入了一步。即經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、傳統(tǒng)資源配置方式的轉(zhuǎn)換、財政按傳統(tǒng)方式配置資源能力的削弱，并不應(yīng)該等同于財政地位的被削弱。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，政府的介入為市場經(jīng)濟(jì)的運行提供了基本保證。財政面臨的根本問題是在推進(jìn)市場化改革、退出傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域的同時，如何通過職能轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新體制要求。1994年我們在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了工商稅制和分稅制財政體制的改革，第一次真正按照市場經(jīng)濟(jì)的要求建立新的財稅體制框架。在很短的時間內(nèi)迅速提高了中央財政收入占全國財政收入、財政收

入占國內(nèi)生總值兩個比重，1994-2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財政收入占全國財政收入的比重在體制調(diào)整后迅速由1992年前的38.6%左右提高到55%左右，實際運行中一直在52-56%之間。這次體制改革的實質(zhì)是財力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是財政在財權(quán)上的振興?！皟蓚€比重”的提高主要是通過稅制改革擴(kuò)大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財政分配關(guān)系所帶動的積極性的提高來實現(xiàn)的。這一改革改變了改革以來財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從1978年的31.2%下降到1994年的11.2%連續(xù)15年日益積弱的趨勢，增大了財力安排上總體的回旋余地，同時也在一定程度上增強(qiáng)了財政體制承載1998年以來積極財政政策的能力。因此，從實際效果來看，體制對市場化進(jìn)程的適應(yīng)與配合是積極的。但是體制在某些方面的過渡性特征也是明顯的，突出表現(xiàn)在財政職能的界定和各級財政的關(guān)系界定上，并導(dǎo)致財政在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式上缺乏明確的界定，財政收支結(jié)構(gòu)和范圍還不盡合理；財政在支持其他事業(yè)發(fā)展方面的職能界定還不清晰。這些過渡性特征仍然對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)成體制性的約束。在隨后的近10年中，我們的認(rèn)識和實踐又經(jīng)歷了一個不斷深化的過程。比如“集中財力，振興國家財政，是保證經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展的重要條件”（注：參見：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》（1997年9月12日），人民出版社1997年版。），強(qiáng)調(diào)“衡量財稅工作做得好不好的根本標(biāo)準(zhǔn)，就是要看是否有利于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會主義制度的鞏固，是否有利于維護(hù)好、實現(xiàn)好和發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益，是否有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和安全、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定”（注：參見：《關(guān)于財政稅收工作問題》（2000年1月19日），《建立穩(wěn)固平衡強(qiáng)大的國家財政》，人民出版社2000年版，第6-7頁。）?！霸谂Υ龠M(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展和增加財政收入的前提下，將財政支出主要用于滿足我國最廣大人民群眾的社會公共需要，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育和文化等方面的公共需要……”（注：參見李嵐清：《以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)逐步建立公共財政框架》（2000年11月20日），《以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)逐步建立公共財政框架》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第2-3頁。）。在此基礎(chǔ)上，黨的十六屆三中全會《決定》對新時期市場—政府的關(guān)系作了新的界定，明確提出在“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力”的同時，要“健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障”，要“切實把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。要在完善財稅體制的基礎(chǔ)上，“完善財政政策的有效實施方式”（注：參見《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，人民出版社2003年版，第12頁，第21-23頁。）。伴隨這一過程，我國在稅制方面的改革（如所得稅分享、稅費改革）、支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整（增加對社會保障、教育、科學(xué)等的支出）也在漸進(jìn)推進(jìn)中?？傮w上中國的經(jīng)濟(jì)改革是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。為了能夠充分利用已有的組織資源，保持制度變遷過程中社會的相對穩(wěn)定和新舊制度的有效銜接，政府在改革出臺的時機(jī)、步驟的把握、利弊的權(quán)衡、變遷進(jìn)程的調(diào)整等方面都起著決定性的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，財政也為推動制度變遷掌握著資源配置權(quán)限與范圍的進(jìn)退尺度，在市場培育和市場彌補兩方面發(fā)揮作用。中國政府在轉(zhuǎn)軌中的作用以及財政政策的效果也越來越受到國際組織的肯定。根據(jù)1996年世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士國際管理與發(fā)展研究院每年組織和公布國際競爭力評價，轉(zhuǎn)型國家國際競爭力比較要素及排名中，中國以26名的高分排列在所有轉(zhuǎn)軌國家的第一位。在對政府作用進(jìn)行評價時，中國在6個大的方面、30多個指標(biāo)綜合排名轉(zhuǎn)軌國家第一位。六、小結(jié)關(guān)于如何認(rèn)識公共財政的范圍，本文有如下基本看法：（1）財政活動的范圍是圍繞政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系展開的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這一問題轉(zhuǎn)化為政府與市場的關(guān)系。市場的私人特征和效率原則決定了財政的公共特征和公平原則。二者構(gòu)成了資源配置的兩種方式和兩種價值取向。因此研究公共財政的隱含前提是市場經(jīng)濟(jì)背景，首要內(nèi)容是這一背景下動態(tài)的政府—市場關(guān)系，也就是說，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求決定了政府職能的邊界，并最終決定了公共財政的范圍。（2）在這樣的認(rèn)識下，公共財政的研究既是一個理論命題，更是一個實踐框架。一種經(jīng)濟(jì)運行只要是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財政模式就必然應(yīng)該是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。只是囿于市場發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，其公共財政的進(jìn)展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統(tǒng)會有很大的不同。（3）并且財政在作為一個經(jīng)濟(jì)范疇的同時，也是一個政治范疇，既要強(qiáng)國富民，又要治國安邦。財政通過收支活動進(jìn)行的資源配置，從方式上講不是以價格波動

和市場出清來進(jìn)行，而是通過政治程序來完成；從目標(biāo)上講不僅局限于經(jīng)濟(jì)增長和效率最大化，還有特定的國家利益和目標(biāo)。因此不同的國家性質(zhì)和政治制度使公共財政的內(nèi)容和形式更為復(fù)雜。再加上社會、歷史、文化等因素的影響，同一個公共財政命題下，實踐框架呈現(xiàn)出多樣性和特殊性。（4）在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，關(guān)于政府職能強(qiáng)化、財政活動范圍擴(kuò)張的案例至少有兩種類型：一是市場過弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低條件下，政府干預(yù)以彌補市場功能的不足；二是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級階段，市場機(jī)制運行的內(nèi)在矛盾深化，需要政府進(jìn)行一定的替代和矯正。（5）對于轉(zhuǎn)軌國家而言，公共財政建設(shè)有著與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家完全不同的歷程。西方的公共財政是在市場形成與發(fā)展過程中、在政府財政活動中自然形成的；轉(zhuǎn)軌國家的公共財政則要在經(jīng)濟(jì)體制由計劃向市場轉(zhuǎn)軌過程中、在政府職能轉(zhuǎn)換中、在傳統(tǒng)計劃型國家財政的基礎(chǔ)上、通過政府的主動安排和作用來形成。不論轉(zhuǎn)軌路徑如何選擇，財政公共化的內(nèi)涵事實上都包括兩個步驟：一是以財政傳統(tǒng)職能的退出推進(jìn)市場化的形成，二是以逐漸生成的市場機(jī)制界定和規(guī)范財政活動的范圍。因此財政公共化與經(jīng)濟(jì)市場化的契合情況直接決定著轉(zhuǎn)軌的績效。關(guān)于“市場失靈”和公共財政的關(guān)系，從已有的實踐來看下列方面都曾經(jīng)是必須考慮的因素：（1）市場自身固有并隨其發(fā)展而發(fā)展的缺陷。包括在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，自由競爭必然導(dǎo)致壟斷，壟斷使市場價格高于均衡價格，市場交易量低于均衡交易量，資源配置達(dá)不到帕累托最優(yōu)，市場出現(xiàn)障礙；市場不能很好解決的經(jīng)濟(jì)行為外在性問題，無法協(xié)調(diào)的社會利益與私人利益的矛盾；市場機(jī)制不能有效解決的宏觀經(jīng)濟(jì)均衡問題。（2）市場發(fā)育不完善而出現(xiàn)的功能缺陷。主要是指由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場成長階段的限制，市場結(jié)構(gòu)和市場功能還殘缺不全，各種市場尤其是要素市場缺乏良好的組織，市場信息不靈敏、不準(zhǔn)確，不能及時正確地反映產(chǎn)品、勞務(wù)和資源的真實成本，從而導(dǎo)致市場本身應(yīng)具有的資源配置功能不能有效發(fā)揮。對于這種性質(zhì)的缺陷總體上要通過市場本身的發(fā)展來消除，但在轉(zhuǎn)軌過程中政府一定程度的彌補和替代、政府以積極措施促進(jìn)市場發(fā)育（如明晰產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)法制建設(shè)等），是必須兼顧好的兩個動態(tài)方面。（3）政府應(yīng)該退出尚未退出導(dǎo)致的市場缺陷。主要是指政府干預(yù)過多或不適當(dāng)干預(yù)所造成的市場扭曲，這是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中特有的現(xiàn)象。在從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府從傳統(tǒng)職能的退出、財政從傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域的退出，都不是一次性完成的，而是一個漸進(jìn)的過程。在政府退出與市場進(jìn)入的過渡狀態(tài)，傳統(tǒng)的“政府缺陷”仍然發(fā)生作用，配置的沖突和扭曲會普遍存在，如諸候經(jīng)濟(jì)、行政性壟斷、雙軌制、按隸屬關(guān)系劃分的財政體制等。這些缺陷的消除將取決于改革進(jìn)程。（4）轉(zhuǎn)軌過程中由于改革戰(zhàn)略的失誤、試錯、糾錯而產(chǎn)生的市場失靈。如激進(jìn)改革戰(zhàn)略失誤所造成的經(jīng)濟(jì)衰退、資源配置低效、非法、經(jīng)濟(jì)社會政治動蕩等，這種失靈的代價巨大，并且必然伴隨一個重新強(qiáng)化政府和培育市場的過程。另一類是由于有限理性和認(rèn)知能力不足而在“邊學(xué)邊干”中試錯的成本，以及對經(jīng)濟(jì)運行的影響。（5）在轉(zhuǎn)軌本身的發(fā)生、發(fā)展上的失靈。市場不可能在計劃體制下自發(fā)產(chǎn)生，不可能自發(fā)地設(shè)定轉(zhuǎn)軌的路徑，也不可能自發(fā)地推動轉(zhuǎn)軌向前演進(jìn)。政府必須始終對體制轉(zhuǎn)軌秩序進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)。政府是新制度的供給者，通過逐步制定和完善一系列符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來組織市場，完成制度變遷，軟弱的政府不可能完成推進(jìn)市場化進(jìn)程的任務(wù)。（6）制度屬性對市場的約束。市場調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮必須在國家法律、法規(guī)和計劃指導(dǎo)下進(jìn)行，必須考慮特殊的政治制度。引導(dǎo)非公有制主體在追逐利潤目標(biāo)的同時兼顧社會福利目標(biāo)，消除經(jīng)濟(jì)運行的盲目無政府狀態(tài)和保證社會資源的配置效率，要通過利益機(jī)制和制度約束來實現(xiàn)（注：例如鄧小平對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的制度性界定是，“我們的改革，豎持公有制為主體，又注意不導(dǎo)致兩極分化?！@就是堅持社會主義”。（《鄧小平文選》，第三卷，第139頁））。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的政府職能包括對沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對發(fā)展戰(zhàn)略的控制、對經(jīng)濟(jì)的保護(hù)、對變革路徑的選擇、對受損者的補貼、對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。總體上是在資源配置方式的替代過程中對制度設(shè)計、步驟、目標(biāo)，對由此對經(jīng)濟(jì)運行、社會穩(wěn)定等方面的影響加以控制和管理。轉(zhuǎn)軌本身是一個極為復(fù)雜的過程，財政活動的范圍覆蓋了上述所有的六個方面。評價政府行為和財政活動的標(biāo)準(zhǔn)并不是對某些西方規(guī)則的符合，而應(yīng)以經(jīng)濟(jì)運行的效率根本（注：1996年世界銀行發(fā)展報告《從計劃到市場》將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長期目標(biāo)界定為，“建立一種能使生活水平長期得到提高的繁榮的市場經(jīng)濟(jì)”，顯然對市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是有嚴(yán)格限定的。），至少狹隘地理解公共財政是難以滿足實踐要求的。

財政研究論文:地方財政研究論文

關(guān)鍵詞：財產(chǎn)稅地方財政稅收歸宿

一、引言

按照受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可分為全國性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區(qū)域的居民都能同等消費，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)，因而其他區(qū)域的地方政府不會提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價值補償，因而稅收收入和稅收權(quán)限的劃分也應(yīng)當(dāng)與公共產(chǎn)品的提供相對應(yīng)。為提供全國性公共產(chǎn)品而在全國范圍內(nèi)普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于地方政府。

作為地方支出項目的資金來源，財產(chǎn)稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學(xué)者對財產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學(xué)者也在試圖尋找能夠替代財產(chǎn)稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產(chǎn)稅稅負(fù)最終由誰負(fù)擔(dān)？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產(chǎn)稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和在地方財政中所應(yīng)發(fā)揮的作用，從而合理制定財產(chǎn)稅政策，改善地方財政狀況。

從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當(dāng)其他稅和政府支出不變時某種稅收的經(jīng)濟(jì)影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預(yù)算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結(jié)合所產(chǎn)生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預(yù)算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產(chǎn)稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿進(jìn)行一次全面的考察。

二、絕對稅收歸宿：誰負(fù)擔(dān)了財產(chǎn)稅

傳統(tǒng)觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產(chǎn)稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認(rèn)為財產(chǎn)稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關(guān)的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數(shù)量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負(fù)由土地所有者承擔(dān)。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴(kuò)展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數(shù)量），那么稅負(fù)則由土地所有者和土地使用者分擔(dān)，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長期內(nèi)可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預(yù)期收益，就將轉(zhuǎn)移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產(chǎn)稅能夠向前轉(zhuǎn)嫁給消費者。對于財產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)，傳統(tǒng)觀點指出，對土地部分課征的財產(chǎn)稅，取決于來自于土地所有權(quán)的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進(jìn)性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。

與傳統(tǒng)觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產(chǎn)部門、全國范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府服務(wù)水平）分析地方財產(chǎn)稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個經(jīng)濟(jì)中所有地區(qū)廣泛征收財產(chǎn)稅時的一般均衡效應(yīng)。他在模型中假設(shè)全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔(dān)全國范圍內(nèi)的財產(chǎn)稅。

Miesezkowskiki將這一效應(yīng)稱為財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進(jìn)性。該結(jié)論與上述傳統(tǒng)觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區(qū)，財產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產(chǎn)要素（土地和勞動力）的生產(chǎn)能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產(chǎn)稅歸宿中的貨物稅效應(yīng)，并指出，貨物稅效應(yīng)扭曲了經(jīng)濟(jì)中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。

可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設(shè)前提與結(jié)論的差異是顯著的。筆者認(rèn)為，這種差異的產(chǎn)生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點想要解釋的是某一特定地區(qū)的財產(chǎn)稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產(chǎn)稅歸宿。當(dāng)考察問題的角度發(fā)生變化時，結(jié)論產(chǎn)生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當(dāng)某一地區(qū)的財產(chǎn)稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區(qū)的消費者就將以更高的商品購買價格承擔(dān)這種貨物稅效應(yīng)。這時，財產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產(chǎn)稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應(yīng)時，似乎并不關(guān)心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區(qū)居民所負(fù)擔(dān)的稅收以及對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)所造成的扭曲。地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的增加，主要是通過貨物稅效應(yīng)產(chǎn)生影響，利潤稅效應(yīng)作用很小，因而總體效應(yīng)是累退的。其他地區(qū)的利潤稅效應(yīng)將被貨物稅效應(yīng)的收益所抵消，從而將所有稅收負(fù)擔(dān)留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負(fù)擔(dān)。從整個國家的財產(chǎn)稅體系上看，財產(chǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)則包含累進(jìn)性因素，但地方居民則視財產(chǎn)稅為累退的。由于財產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應(yīng)是問題的主要方面。

三、平衡預(yù)算歸宿：受益觀點與新觀點之爭

由于財產(chǎn)稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產(chǎn)稅歸宿時，考慮財產(chǎn)稅的用途顯然是必要的。對于財產(chǎn)稅的平衡預(yù)算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設(shè)消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區(qū)的公共服務(wù)相對于個人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共服務(wù)的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴(kuò)展：假設(shè)地方公共服務(wù)提供的是滿足私人需求的產(chǎn)品，因而公共服務(wù)的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務(wù)的有效性無關(guān)；通過居住用財產(chǎn)稅為地區(qū)服務(wù)籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共服務(wù)需求，換言之，與理想的稅收及支出對應(yīng)的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴(yán)密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務(wù)的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產(chǎn)稅作為一次性總付稅，相當(dāng)于支付地方公共服務(wù)的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應(yīng)。換言之，具有嚴(yán)格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房以及財產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價格上體現(xiàn)出差異的居住用財產(chǎn)課稅體系，相當(dāng)于不具有扭曲效應(yīng)的使用費。Fischel和White將這一方法擴(kuò)展至對工業(yè)資本征收的財產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動性。同樣，在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下，工業(yè)財產(chǎn)稅相當(dāng)于為政府公共服務(wù)支付的費用（GeorgeR.Zodrow，2001）。

另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎(chǔ)，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產(chǎn)稅用途的前提下，對原有模型進(jìn)行了修改，主要體現(xiàn)在四個方面：假設(shè)政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認(rèn)為其他地區(qū)的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內(nèi)生的；模型考慮地方公共服務(wù)對個人效用水平的影響，個人效用函數(shù)包括地方服務(wù)，允許個人對地方服務(wù)具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強(qiáng)調(diào)的個人對地方公共服務(wù)需求不同，允許個人在地區(qū)間流動，每個地區(qū)中的個體在其對公共服務(wù)的需求方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結(jié)果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結(jié)論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流動，且資本供給在全國范圍內(nèi)固定，財產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。

這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結(jié)論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費者價格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負(fù)擔(dān)完全由地方居民負(fù)擔(dān)。

新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區(qū)別在于前者得到結(jié)論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負(fù)擔(dān)產(chǎn)生于因課稅而導(dǎo)致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認(rèn)為，既然財產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯(lián)邦制的概念——各級次的政府在其范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務(wù)的價格，因而不產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)，對資本市場沒有扭曲效應(yīng)，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產(chǎn)稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進(jìn)的，從地區(qū)角度看則是累退的。

四、差別預(yù)算歸宿：財產(chǎn)稅的替代性收入來源

由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價值補償，財產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產(chǎn)稅的估價容易導(dǎo)致征納雙方的爭執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負(fù)擔(dān)格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產(chǎn)稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉(zhuǎn)移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛(wèi)生服務(wù)、開發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產(chǎn)品和服務(wù)籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務(wù)。因此，對于地方政府有義務(wù)提供的很多產(chǎn)品和服務(wù)（如貧困救濟(jì)、基礎(chǔ)教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。

除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產(chǎn)稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優(yōu)點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產(chǎn)稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產(chǎn)稅的稅基需由稅務(wù)管理部門進(jìn)行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認(rèn)為是武斷和不合理的，稅收收入與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產(chǎn)稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區(qū)購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。

更高級次政府的補貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務(wù)體系，家庭選擇適當(dāng)?shù)木幼〉貐^(qū)，以享有其希望得到的公共產(chǎn)品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務(wù)，稅收如同市場決定的價格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強(qiáng)調(diào)地方服務(wù)的平等性，地方政府應(yīng)發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，中央分配大量的補助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認(rèn)為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進(jìn)稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負(fù)擔(dān)。此外，在集權(quán)財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財政機(jī)會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補貼的優(yōu)越性，但筆者認(rèn)為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯(lián)系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權(quán)衡公共支出的成本與收益——理想的結(jié)果是將支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯(lián)系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關(guān)地方公共服務(wù)范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關(guān)于地方公共項目補貼規(guī)模和形式的談判結(jié)果。因此，決定在邊際上擴(kuò)大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復(fù)雜的決策中成為主要的決定力量。

五、中國財產(chǎn)稅改革：稅收歸宿理論的引申

改革開放后，中國對財政體制進(jìn)行了漸進(jìn)性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎(chǔ)的財政體制。分稅制財政體制實施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統(tǒng)計局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時，其支出任務(wù)并未相應(yīng)減少，70％的公共支出仍由地方政府負(fù)擔(dān)，其中超過55％的部分落在縣、鄉(xiāng)政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財政收入的集權(quán)化和原有地方支出責(zé)任的保留使地方財政捉襟見肘。為了滿足地方居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財政預(yù)算管理的預(yù)算外收入和沒有納入預(yù)算外管理的非預(yù)算收入不在中央政府的預(yù)算控制范圍之內(nèi)，成為地方政府彌補財政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計中國目前的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計1994年中國的預(yù)算外資金高達(dá)2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結(jié)果表明，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分公共支出是通過非預(yù)算資金籌集的。例如，廣東省某鎮(zhèn)1993—1994年90％的基礎(chǔ)教育支出成本通過非預(yù)算資金彌補；浙江省溫州地區(qū)某鎮(zhèn)94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預(yù)算資金。按照他的估計，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預(yù)算收入，其余部分由預(yù)算外和非預(yù)算收入彌補。

預(yù)算外收入和非預(yù)算收入的使用反映了中國從中央計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的一種進(jìn)步和改良，因為二者體現(xiàn)了地方納稅人對地方公共產(chǎn)品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯(lián)系，從而使財政資源的配置更有效率。盡管具有上述優(yōu)點，但二者的負(fù)面效應(yīng)更加明顯：首先，由于各地方政府征集預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的能力不同，因而地區(qū)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。實踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比不發(fā)達(dá)地區(qū)更容易從地方經(jīng)濟(jì)中取得資金，結(jié)果是不發(fā)達(dá)地區(qū)處于更為不利的地位。由于預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的征集會減少中央財政的收入規(guī)模，因而中央政府采用轉(zhuǎn)移支付以減輕地區(qū)差異的能力同樣降低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政狀況面臨著進(jìn)一步惡化的風(fēng)險。其次，由于非預(yù)算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監(jiān)督，因而地方政府往往以降低其稅收負(fù)擔(dān)為條件要求企業(yè)為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)投入資金。換言之，相對于預(yù)算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預(yù)算外或非預(yù)算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力，不利于達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。最后，預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的取得大部分是無規(guī)則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。

在這種情況下，如何規(guī)范地方財政體制，減少通過預(yù)算外資金和非預(yù)算資金籌資的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)成為下一步財政體制改革的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，加快財產(chǎn)稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結(jié)論的得出主要基于以下三個方面的原因。第一，中國的稅制改革已經(jīng)到了必須處理省級以下財政關(guān)系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級政府之間的收入分配關(guān)系，但并未明確省級以下財政關(guān)系。實際上，與中央——省級政府收入——支出不配比一樣，省級以下政府也存在這一問題。盡管大多數(shù)公共支出發(fā)生在縣鄉(xiāng)級次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級地方政府間也應(yīng)建立規(guī)范的財政關(guān)系。財產(chǎn)稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財政體制，那么財產(chǎn)稅必然成為主要的改革對象。第二，加快財產(chǎn)稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的愿望。實踐表明，每當(dāng)中央政府試圖抓緊對地方財政的控制，省級以下政府通常都采用非正式的預(yù)算安排予以應(yīng)對。可以說，忽略省級以下政府作用的改革方式必然無法削弱預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對地方財政予以重視。財產(chǎn)稅的改革不僅不會使中央利益受損，還將有利于幫助其實現(xiàn)建立以稅收為基礎(chǔ)的財政體系和地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的目標(biāo)。允許地方政府擁有財產(chǎn)稅的管理權(quán)將有助于激勵預(yù)算外資金和非預(yù)算資金向正式的預(yù)算體系轉(zhuǎn)化，從而更加便于中央政府監(jiān)控。第三，推進(jìn)財產(chǎn)稅的改革還將有助于防止地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。財產(chǎn)稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的主要受益者支付成本。用財產(chǎn)稅替代預(yù)算外資金和非預(yù)算資金，無疑有助于消除非正式預(yù)算籌資方法所導(dǎo)致的負(fù)面激勵效應(yīng)，實現(xiàn)中央政府所提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

財政研究論文:農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力財政研究論文

內(nèi)容摘要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的競爭日趨激烈。如何既不違背WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，促進(jìn)本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又能充分利用本國的資源稟賦優(yōu)勢，合理組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口，增強(qiáng)本國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，已成為世界各國政府制定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點。本文根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源配置與資源耗費情況，以及農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局，提出提升中國主要農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的財政政策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品競爭力國際貿(mào)易財政支持政策

世界農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高要求世界農(nóng)業(yè)發(fā)展專業(yè)化生產(chǎn)并實現(xiàn)國際分工。農(nóng)業(yè)國際化主要表現(xiàn)在世界農(nóng)業(yè)多邊管理框架基本形成，農(nóng)業(yè)國際交流日益頻繁，農(nóng)業(yè)技術(shù)合作日益增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)外國直接投資大規(guī)模增加，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易日益擴(kuò)大，其主要特征是農(nóng)業(yè)管理規(guī)則國際化、生產(chǎn)國際化和市場國際化。市場是世界農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是推動經(jīng)濟(jì)增長的動力之一。由于生產(chǎn)銷售國際化的發(fā)展，任何農(nóng)產(chǎn)品都與國際市場緊密地聯(lián)系在一起，各個國家和地區(qū)的市場不斷取長補短，趨于融合。

中國在耕地面積不斷減少、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化、對農(nóng)業(yè)投入明顯不足的同時，農(nóng)業(yè)科技總體水平又較落后，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率只有42%，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，制約了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。因此，根據(jù)比較優(yōu)勢原理，采取積極有效的財政政策，加大政府對農(nóng)業(yè)的支持力度，提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力就成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要選擇。

農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢與農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力

比較優(yōu)勢反映了一國資源稟賦與貿(mào)易結(jié)構(gòu)關(guān)系，反映出國家之間由于一國資源稟賦的差異所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)以及對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)模式的差異。決定農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢的因素較多，其中以國內(nèi)生產(chǎn)成本、邊境價格、匯率最為顯著。在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，國內(nèi)生產(chǎn)成本由于國內(nèi)外生產(chǎn)要素的自由流動而最小化，邊境價格由國際市場供求關(guān)系決定，而匯率將更為真實地反映本幣的換匯成本。根據(jù)Pearson提出的國內(nèi)資源成本理論（DomesticResourceCosts，簡稱DRC），測算出中國主要農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢與國際競爭力如下：

糧食產(chǎn)品中，大米具有比較優(yōu)勢，小麥和玉米處于比較劣勢，缺乏國際競爭力。從比較優(yōu)勢度（1-DRC）來看，小麥在1993年已缺乏國際競爭力，比較優(yōu)勢度降為-0.20。2001年小麥比較優(yōu)勢度為-0.11。玉米從1996年起缺乏國際競爭力，2001年為-0.07。只有大米仍具有比較優(yōu)勢，2001年為0.35。

油菜籽、大豆處于比較劣勢，缺乏國際競爭力。從比較優(yōu)勢度和農(nóng)產(chǎn)品社會凈收益兩種評價方法看，大豆在1990年-1994年均具有比較優(yōu)勢，但從1995年開始，大豆的比較優(yōu)勢度和農(nóng)產(chǎn)品社會凈收益均持續(xù)下降，1995年比較優(yōu)勢度為-0.03，社會凈收益為-0.04元/公斤；2001年比較優(yōu)勢度為-0.04，社會凈收益為-0.09元/公斤，已缺乏國際競爭力。油菜籽在1990年-1995年具有比較優(yōu)勢，但從1996年起油菜籽已缺乏國際競爭力，比較優(yōu)勢下降很明顯；社會凈收益2001年為每公斤-0.06元，資源配置效率明顯下降。

棉花比較優(yōu)勢下降很快，已缺乏競爭力。1996年起棉花已不再具有比較優(yōu)勢，比較優(yōu)勢度1996年為-0.05，2001年降為-0.46；社會凈收益1996年為-0.51，2001年為-0.37。

生豬具有穩(wěn)定的比較優(yōu)勢。生豬是中國少有的一直保持比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品。1990以來生豬的比較優(yōu)勢度一直在0.37-0.59之間，最好優(yōu)勢度在1993年為0.61，2001年為0.42。從社會凈收益來看，生豬具有較高的資源配置效率。1993年-1995年維持在高收益水平上，社會凈收益分別為每公斤1.17元、2.44元和1.83元，即使在農(nóng)產(chǎn)品收益普遍下調(diào)的1999年，生豬的社會凈收益也有1.30元，2001年達(dá)到1.6元。

蘋果具有明顯的比較優(yōu)勢。從比較優(yōu)勢度和社會凈收益看，蘋果的比較優(yōu)勢很顯著。蘋果在1990年-2001年的比較優(yōu)勢度一直在0.74以上。蘋果的社會凈收益NSP也一直保持在較高的收益水平，1990年-2001年期間有8年超過每公斤2元的收益水平。蘋果是目前中國較具國際競爭力的產(chǎn)品。

分地區(qū)來看，農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢表現(xiàn)為：

華北、東北、華東和華南地區(qū)的部分省、自治區(qū)和直轄市小麥生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢。最具比較優(yōu)勢的是黑龍江省，其次為山東省，其后比較優(yōu)勢度依次為河北、天津、河南、安徽，說明這些地區(qū)更適宜發(fā)展小麥生產(chǎn)。而西北、西南地區(qū)的小麥生產(chǎn)則明顯處于比較劣勢，這些地區(qū)小麥生產(chǎn)不具有競爭力，不適合發(fā)展小麥生產(chǎn)。

稻谷生產(chǎn)總體上具有一定的比較優(yōu)勢。稻谷是最主要的糧食作物，產(chǎn)量一直占全國糧食總產(chǎn)量的40%以上，種植面積占全國糧食播種面積的22%-30%。稻谷生產(chǎn)主要集中于華南雙季稻作區(qū)、華中雙季稻作區(qū)、西南高原單雙季稻作區(qū)、華北單季稻作區(qū)、東北早熟單季稻作區(qū)和西北干燥區(qū)單季稻作區(qū)等6個大區(qū)。大米生產(chǎn)具有明顯比較優(yōu)勢的地區(qū)是整個東北地區(qū)及華南和西北部分地區(qū)，而華北地區(qū)大米生產(chǎn)不具有比較優(yōu)勢。

玉米是重要的糧食作物和飼料作物，種植面積和總產(chǎn)量僅次于稻谷和小麥，其生產(chǎn)主要分布在東北春播玉米區(qū)、黃淮海平原夏播玉米區(qū)、西南山地玉米區(qū)、南方丘陵玉米區(qū)、西北灌溉玉米區(qū)、青藏高原玉米區(qū)等6個主產(chǎn)區(qū)。東北地區(qū)玉米生產(chǎn)具有明顯的比較優(yōu)勢。

大豆生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)有比較優(yōu)勢。大豆原產(chǎn)地在中國，是重要的油料作物和優(yōu)質(zhì)蛋白來源，全國各地均有大豆生產(chǎn)，但以東北和黃河中下游及淮河流域為主。遼寧、吉林、黑龍江大豆生產(chǎn)具有明顯的比較優(yōu)勢；黃淮地區(qū)大豆生產(chǎn)除河南、陜西和山東具有一定的比較優(yōu)勢外，其他省區(qū)均缺乏比較優(yōu)勢；福建和云南則缺乏比較優(yōu)勢。

提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的財政政策

提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力需順應(yīng)農(nóng)業(yè)國際化的發(fā)展趨勢，以國內(nèi)外兩個市場為導(dǎo)向，以區(qū)域比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)，依靠科技引進(jìn)、研究和推廣，推動農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，著力改善農(nóng)產(chǎn)品的品種和質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展增長方式的根據(jù)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力。

傳統(tǒng)的財政農(nóng)業(yè)投入政策主要圍繞農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增加為主要內(nèi)容，投入重點放在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，對改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險制度的建立、農(nóng)業(yè)收入支持體系等方面的投入不夠，投入力度也不足。在農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段，中國政府需加大財政對農(nóng)業(yè)的投入力度，并按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議，優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，逐漸壓縮競爭性項目的投入，擴(kuò)大公益性、服務(wù)性項目的投入。

擴(kuò)大財政對農(nóng)業(yè)的投入規(guī)模，提高財政農(nóng)業(yè)投入占財政總支出的比例

世界農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗證明，政府財政農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模對農(nóng)業(yè)發(fā)展具有極為重要作用。農(nóng)業(yè)是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產(chǎn)業(yè)，維系農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，首要條件是農(nóng)業(yè)有良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，其內(nèi)部環(huán)境就是具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件，較高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，廣泛應(yīng)用的農(nóng)業(yè)科技等；外部環(huán)境主要是市場體系的建立與完善、價格體系的建立與完善，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的建立與完善、農(nóng)業(yè)保險制度的建立與完善、農(nóng)業(yè)稅收制度的完善等。創(chuàng)建良好的農(nóng)業(yè)內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境重在政府的財政投入。近年來中國政府加大了對農(nóng)業(yè)的投入，但力度仍顯不夠。在財政經(jīng)濟(jì)明顯轉(zhuǎn)好的情況下，每年財政對農(nóng)業(yè)的投入占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量總值的比重一直處于4%左右水平，這一比例即使在發(fā)展中國家也算是很低的；財政對農(nóng)業(yè)投入占財政總投入的比重一直徘徊在7%-8%之間，如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎(chǔ)設(shè)施等投入，則這一比例更低，僅4％-5％之間，這種投入力度對于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提升農(nóng)業(yè)的國際競爭力，顯然是不夠的。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議及中國與其他國家達(dá)成的雙邊協(xié)議不僅未限制政府加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的投入力度，而且還為政府加大對農(nóng)業(yè)的支持提供了一定的空間，即不僅可以爭取沒有上限的“綠箱”政策，而且可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%或某一個產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%以內(nèi)對農(nóng)業(yè)或某一特定農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行“黃箱”政策范圍內(nèi)的支持。因此，國家在財政收入和支出不斷增加的同時，需重視對農(nóng)業(yè)的投入，在未來5年內(nèi)財政對農(nóng)業(yè)的投入占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重年均需達(dá)到5%以上，10年內(nèi)需達(dá)到10%的水平（含“綠箱”投入）；財政對農(nóng)業(yè)投入額占財政支出總額的比例應(yīng)逐年有所提高，近5年需達(dá)到10％以上的規(guī)模，10年內(nèi)需達(dá)到15％以上的規(guī)模。

優(yōu)化財政對農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，提高政府對農(nóng)業(yè)的支持效率

國家財政對農(nóng)業(yè)的投入結(jié)構(gòu)集中反映出財政資金在農(nóng)業(yè)支出中的分配構(gòu)成，體現(xiàn)了政府對農(nóng)業(yè)的投入重點和投入方向，是財政農(nóng)業(yè)投入政策的組成部分。不斷優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)是財政投入政策追求農(nóng)業(yè)投入效率的主要路徑。

增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和綜合效益。未來幾年內(nèi)，財政需加大對農(nóng)田水利設(shè)施的投入，改善重點流域的水利設(shè)施。注重對小型農(nóng)田水利工程的投入，支持農(nóng)田水利設(shè)施的配套建設(shè)和維修保護(hù)，重點支持節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)，支持小流域治理和雨水集蓄利用，以及土地的整治，提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。

注重對農(nóng)業(yè)科技的研究、引進(jìn)和推廣的投入。中國目前農(nóng)業(yè)科技總體水平同發(fā)達(dá)國家相比落后較多，甚至不如一些發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率只有42%，而發(fā)達(dá)國家一般為60%-80%，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，制約了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推廣具有典型外溢性特征，屬于公共財政職能范圍。在中國財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)中，對農(nóng)業(yè)科技的投入明顯不足。1950年-1962年13年間，以及1968年-1970年3年間，國家財政對農(nóng)業(yè)科技基本上沒有投入，以至于根本就沒有列入到財政預(yù)算中。1950年-2000年國家財政用于農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推廣的支出為85.08億元，僅占這期間國家財政農(nóng)業(yè)支出總額的0.78％，剔除未列入當(dāng)年預(yù)算的年份16年，財政對農(nóng)業(yè)科技年均投入僅2.43億元，這一比例比世界上最低收入國家的平均數(shù)還要低?！掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定國家對農(nóng)業(yè)科技投資增長率要高于經(jīng)常性財政收入增長，但實際上，從《農(nóng)業(yè)法》頒布實施至今，國家財政對農(nóng)業(yè)科技投入一直維持在每年10億元以下，1997年以前還只在5.5億元以下，1985年-1995年每年僅2-3億元，根本就沒有增加，有些年份還有所減少；1998年開始才有所增加，但也只有9.14億元，1999年還有所減少，為9.13億元，2000年有所增加，為9.78億元。按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，國家財政對農(nóng)業(yè)科技的投入增長每年應(yīng)高于當(dāng)年經(jīng)常性財政收入的增長，但是，由于基數(shù)很低，即使財政對農(nóng)業(yè)科技投入增長幅度高出經(jīng)常性財政收入較多，其總額也很少。因此，根據(jù)中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及財政經(jīng)濟(jì)實力，國家財政對農(nóng)業(yè)科技的投入首先應(yīng)在總額上有大幅度增加，基數(shù)至少不低于30億元。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)財政收入增長幅度和財政用于農(nóng)業(yè)支出增長幅度確定財政對農(nóng)業(yè)科技投入的增長幅度。就財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)而言，目前需將財政對農(nóng)業(yè)科技三項費用的投入比例由現(xiàn)在占財政農(nóng)業(yè)投入總額的0.8％左右提高到2％以上，適當(dāng)減少對具有競爭性項目，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方面的一些生產(chǎn)性投入。

按照公共財政要求和世貿(mào)組織農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持政策原則，逐步擴(kuò)大對農(nóng)業(yè)事業(yè)性投入的比重，壓縮對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入的比重，注重對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)病蟲疫情防治體系、農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的投入。

注重財政資金的投入重點，加大對一些具有比較優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域的投入

稻谷、小麥、大豆、玉米等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)在東北具有比較優(yōu)勢；水果、蔬菜、生豬的生產(chǎn)在華中、華北、華南均具有優(yōu)勢，國家財政宜選擇在這些地區(qū)建立比較優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，集中財政資金進(jìn)行投入。2001年由農(nóng)業(yè)部在東北組織實施的“大豆振興工程計劃”已取得明顯的成效，值得推廣。

用好WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，優(yōu)化財政對農(nóng)業(yè)的補貼政策

財政對農(nóng)業(yè)補貼是世界各國政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的最主要手段。中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持（AMS）水平很低，1996年-2001年間的國內(nèi)支持水平還是負(fù)值，平均為-79.36億元。這種支持水平固然說明了中國在加入WTO的談判以及加入WTO以后不需要承諾減讓農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，但是，如此低水平的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持，無論與國外相比，還是出于中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國的實際考慮，明顯不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入提高。因此，政府除加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度外，還需不斷優(yōu)化財政補貼政策，建立和完善政府的農(nóng)業(yè)補貼機(jī)制。在補貼對象和補貼重點的選擇上，目前除重點補貼糧食生產(chǎn)者外，還需注重對農(nóng)業(yè)保險業(yè)的補貼，支持建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)的發(fā)展。

財政研究論文:科學(xué)發(fā)展觀中性財政研究論文

財政部長金人慶同志在上海舉行的“全球扶貧大會”閉幕式上提出，中國財政政策將隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化而轉(zhuǎn)向中性，這一與時俱進(jìn)的財政政策調(diào)整思路是以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀在財政領(lǐng)域的充分發(fā)揮和集中體現(xiàn)。

一、財政平衡觀與積極財政政策的可持續(xù)性問題

經(jīng)過對財政平衡問題長期不懈的研究，我總結(jié)出“財政收支矛盾與平衡轉(zhuǎn)化規(guī)律”的基本命題，即財政收支是絕對的不平衡與相對平衡的對立統(tǒng)一體。因此，財政可根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化，采取“相機(jī)抉擇”的辦法，擔(dān)負(fù)起以自身收支的短期不平衡實現(xiàn)社會總供需平衡的宏觀調(diào)控的重要職能，進(jìn)而積極達(dá)成在更高收入水平上動態(tài)、長期、穩(wěn)固的財政平衡的實現(xiàn)，為下一輪“逆風(fēng)向而動”的財政政策的實施創(chuàng)造條件。而要實現(xiàn)這一財政與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，關(guān)鍵就在于把握好財政失衡導(dǎo)致政策不可持續(xù)性所引致的淡出時機(jī)的選擇問題。

我國自1998年來實施的積極財政政策作為我國主動、自覺根據(jù)外疲（世界經(jīng)濟(jì)疲軟，影響出口）、內(nèi)縮（通貨緊縮，國內(nèi)需求不足）的嚴(yán)峻宏觀經(jīng)濟(jì)形勢作出的一次擴(kuò)張性財政政策的有益、成功嘗試，拉動我國經(jīng)濟(jì)逐步走出周期性低谷，取得了舉世矚目的偉大成就，但以社會供需總量為主要調(diào)控的對象的擴(kuò)張性財政政策，只是一定時期內(nèi)的特殊政策，本身具有的雙重不可持續(xù)性也決定了其淡出也需相機(jī)抉擇。首先，以“補平波谷”為己任的擴(kuò)張性財政政策所要解決的主要矛盾具有不可持續(xù)性，因此也必須隨宏觀經(jīng)濟(jì)周期的變化而調(diào)整，敏銳地判斷時機(jī)并積極采取措施化解在宏觀經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的新矛盾。其次是財政赤字規(guī)模與國民經(jīng)濟(jì)承受能力的限制而導(dǎo)致的政策實施上所具有的不可持續(xù)性，因為過度擴(kuò)張財政政策所引發(fā)的財政收支失衡矛盾的加劇必然會產(chǎn)生不良后果，如巨大的赤字不但會喪失動員社會資源功能，而且由此而來的政府債務(wù)危機(jī)如不加以有效控制，有可能引起經(jīng)濟(jì)總量更嚴(yán)重失衡，甚至導(dǎo)致社會動蕩和政治不穩(wěn)等宏觀問題，倒逼財政政策此時不得不被動調(diào)整。

目前是我國積極財政政策主動淡出、積極向中性轉(zhuǎn)向的最佳時機(jī)。首先，期望以政府投資拉動民間投資，解決需求不足導(dǎo)致的通貨緊縮的政策目標(biāo)已實現(xiàn)：從1998年以來平均拉動我國經(jīng)濟(jì)增長1.5個百分點，促成2003我國經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到9.1%，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)增長態(tài)勢，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)增長的上升通道，因此積極財政政策可以“功成身退”了。若缺乏對宏觀形勢判斷僵化思維貽誤政策調(diào)整最佳時機(jī)，則可能出現(xiàn)過猶不及的情形：一方面過度增加的國債基本建設(shè)投資作為政府行為不利于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，投資的政策效應(yīng)也必將出現(xiàn)遞減，甚至影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，另一方面中央國債投資往往需要地方資金和銀行信貸配套，國債投資項目的長期性也可能造成銀行體系的壞帳問題等。其次，積極財政政策持續(xù)6年，從判斷政府償債能力的兩個實質(zhì)性指標(biāo)來看，即國債償還率和中央債務(wù)依存度不斷提升并早已超過警戒線，我國財政，尤其是中央財政面臨很大的償債壓力和很高的債務(wù)依存度，而且地方隱性負(fù)債和或有負(fù)債問題如無法妥善解決，最終還得依靠中央財政，所以國債風(fēng)險恐怕比表面指標(biāo)所表現(xiàn)的更嚴(yán)重。因此目前我們的當(dāng)務(wù)之急是通過漸進(jìn)性的安排，在保證必要的繼續(xù)工程和重點支持高科技、西部大開發(fā)以及振興東北工業(yè)基地資金需要的前提下，盡可能地壓縮新增國債規(guī)模，盡可能地放慢支出進(jìn)度，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，盡可能地通過加強(qiáng)征管增加收入，積極、適時減少財政（稅收）政策擴(kuò)張傾向，而逐步淡出的這么一個動態(tài)過程，實際上也就是實現(xiàn)向總量平衡的中性財政政策逼近的過程。

二、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控與中性財政政策

黨的十六屆三中全會得出的科學(xué)發(fā)展觀是在全面建設(shè)小康社會發(fā)展階段的我們黨和政府的發(fā)展理念，其實質(zhì)是要求我們樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀。全面發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要目的，即正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系；協(xié)調(diào)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本原則，協(xié)調(diào)就是要在發(fā)展中實現(xiàn)速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)發(fā)展的良性循環(huán)；可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展就是要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，保持人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。而只有對經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行有效的調(diào)控，才能從制度上、體制上根本保證經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這點中性財政政策仍將責(zé)無旁貸。

中性原則是一個政策目標(biāo)，也并非絕對的不偏不倚，正如相對稅收中性論，從微觀機(jī)制與宏觀導(dǎo)向相結(jié)合角度來詮釋社會主義稅收中性與稅收調(diào)控兩者矛盾統(tǒng)一關(guān)系?，F(xiàn)階段中性財政政策意味著保持財政收支規(guī)模不人為擴(kuò)張或壓縮，保持財政收支的相對平衡，因此對中性財政政策不應(yīng)該作為絕對理解，而應(yīng)該以相對中性意義上理解，即宏觀總量中性影響與宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)控的對立統(tǒng)一。公共財政論作為在市場經(jīng)濟(jì)條件下特殊的運行論，是有值得正處于向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的我國借鑒的地方，特別是市場失靈論：市場失靈既包括了宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡，又包括了外部性、市場壟斷、信息不對稱、收入分配不公等，這些正常運行的市場所不能解決的問題有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)性失衡，因此財政要以非市場化方式作用于這些領(lǐng)域，這點是與財政本質(zhì)論的財政調(diào)控職能不謀而合的。我國正處于轉(zhuǎn)軌時期，我們還擔(dān)負(fù)著完善市場經(jīng)濟(jì)體制本身的任務(wù)，這些都要求財政在尊重市場對資源的基礎(chǔ)性配置作用的前提下，“相機(jī)抉擇”地對國民經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行宏觀調(diào)控，擴(kuò)張、緊縮和中性的財政政策就是依據(jù)對總量調(diào)控力度大小而言所作的劃分，而無論何種財政政策，只要是健全完善的財政政策也都應(yīng)內(nèi)在的包含著“對癥下藥”的解決國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾的任務(wù)，現(xiàn)階段我國向中性財政政策的轉(zhuǎn)向就是力求實現(xiàn)向財政收支的大體平衡的目標(biāo)逼近，以保持社會供需總量基本平衡和經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定，同時“有保有壓”、“有獎有抑”地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行調(diào)控，以保證經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)階段我國宏觀經(jīng)濟(jì)運行的主要矛盾正是結(jié)構(gòu)性失衡，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，社會分配差距有拉大傾向、經(jīng)濟(jì)粗放式增長，市場經(jīng)濟(jì)體制改革尚需進(jìn)一步深化。從投資、消費、出口這拉動經(jīng)濟(jì)的三架馬車的表現(xiàn)來看，首先是投資增長率偏高，投資結(jié)構(gòu)不合理。就投資產(chǎn)業(yè)而言，2004年1至5月，第二產(chǎn)業(yè)投資以超出一、三產(chǎn)業(yè)數(shù)倍的速度增長了47.8％，雖然6月份增速下降為16.2％，但由此得出過熱宏觀經(jīng)濟(jì)已實現(xiàn)了“軟著陸”的結(jié)論還為時尚早；就投資行業(yè)而言，部分行業(yè)如鋼鐵、有色金屬、機(jī)械出現(xiàn)投資規(guī)模偏大、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，而在這些投資過度的行業(yè)中，其內(nèi)部一些有利于提高技術(shù)水平、環(huán)保節(jié)能、促進(jìn)產(chǎn)品升級換代的投資項目卻仍顯不足，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式；就投資形式而言，固定資產(chǎn)投資增長過快，規(guī)模過大，由此帶來重要原材料、能源及交通運輸?shù)摹捌款i”制約，加劇了重要生產(chǎn)資料價格上漲的結(jié)構(gòu)性通貨膨脹。其次，投資與消費關(guān)系不協(xié)調(diào)，居民消費傾向長期偏低。經(jīng)濟(jì)運行中的一些深層次問題并沒有因為積極財政政策而得到根本解決，集中體現(xiàn)在居民消費傾向偏低，成為阻礙經(jīng)濟(jì)長期健康運行的因素。中國平均消費傾向在積極財政政策實行后經(jīng)歷的不升反降現(xiàn)象，不僅是平均收入提高所導(dǎo)致邊際消費傾向遞減因素引致的，而且很可能是在體制轉(zhuǎn)型過程中所積累的一些經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)性問題的集中反映。首先，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致基尼系數(shù)有可能超過了40％，高收入組的低消費傾向直接拉低了社會平均消費傾向；其次，國有企業(yè)改革和資本密集型投資對勞動力就業(yè)人口排擠效應(yīng)，失業(yè)對這部分人群消費能力的抑制；最后，社會保障體系的不健全，基礎(chǔ)教育在部分農(nóng)村地區(qū)非義務(wù)化，高等教育的產(chǎn)業(yè)化傾向，都增加了居民的儲蓄傾向。第三、出口結(jié)構(gòu)低層次。雖然2003年我國已擠身世界第四貿(mào)易大國，但卻仍非貿(mào)易強(qiáng)國，低附加值產(chǎn)品為主的出口結(jié)構(gòu)不僅不利于提高外向型經(jīng)濟(jì)的競爭力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且也容易遇到反傾銷、技術(shù)壁壘等方面的貿(mào)易摩擦。

因此，目前財政政策的目標(biāo)應(yīng)適時調(diào)整為預(yù)防通貨膨脹、為各項改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為國民經(jīng)濟(jì)和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，而此時主動轉(zhuǎn)向中性財政政策可謂是正值時機(jī)、對癥下藥。

三、以人為本，積極促進(jìn)向中性財政政策的轉(zhuǎn)向

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，說明了發(fā)展的目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展。向中性財政政策的轉(zhuǎn)向也必須以人為本，才能體現(xiàn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，才能代表最廣大人民群眾的根本利益。具體而言，當(dāng)前要重點抓好以下幾方面工作：

1、新一輪體制性、結(jié)構(gòu)性稅制改革要注重效率原則與公平原則的統(tǒng)一，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。“簡稅制＼寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”為模式的稅改涉及所得稅、增值稅、消費稅、地方稅、農(nóng)業(yè)稅制和稅收管理體制等方方面面，體現(xiàn)了廣義稅收中性所內(nèi)含的效率與公平的統(tǒng)一：效率原則包含兩個層次，一是行政效率原則，提出了稅務(wù)工作應(yīng)努力減少自身給微觀主體帶來的效率損失，具體而言我們應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化稅收征管工作，一方面嚴(yán)厲打擊各種走私活動，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面要簡化稅制和辦稅手續(xù)，增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)意識，使稅收征管走上法制化、人性化軌道。二是經(jīng)濟(jì)效率原則的宏觀非中性，即稅收應(yīng)發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題調(diào)控的“獎抑效應(yīng)”，按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對有利于實現(xiàn)五個統(tǒng)籌的投資、消費實行低稅率、輕稅負(fù)，相反，對于一些發(fā)展過熱的或環(huán)境污染、能源浪費嚴(yán)重的行業(yè)或行為加征重稅，倡導(dǎo)人們的健康投資和消費觀念，促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮最大效率，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。公平原則同樣包括兩個層次，一是公平承擔(dān)稅制負(fù)擔(dān)以實現(xiàn)收入公平分配的社會公平原則，這就要求我們加快各項稅費改革的步伐，特別是要堅決取締農(nóng)村一切不合理的收費和攤派，逐步取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)實現(xiàn)橫向公平，同時更好的發(fā)揮個人所得稅的“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能，實行綜合與分類征收相結(jié)合，提高扣稅標(biāo)準(zhǔn)，加大對高收入階層的征收力度，運用免稅手段支持弱勢群體如下崗職工的再就業(yè)，促進(jìn)各階層以能力為標(biāo)準(zhǔn)分擔(dān)稅負(fù)的縱向公平原則的實現(xiàn)，充分發(fā)揮稅收對社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能；二是經(jīng)濟(jì)公平原則，要求我們統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，完善消費型增值稅試點推廣工作，消除重復(fù)征稅，激發(fā)民間投資消費熱情，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，為社會公平競爭營造良好的稅收環(huán)境。

2、調(diào)整直接財政支出范圍、增加轉(zhuǎn)移性財政支出比重，多渠道落實人的全面發(fā)展。一方面國債直接投資除了繼續(xù)完成積極財政政策基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在建項目的收尾工程外，向五個統(tǒng)籌領(lǐng)域傾斜并注重財政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)功能，比如進(jìn)一步支持西部生態(tài)破壞嚴(yán)重地區(qū)“天保工程”的順利實施，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，打破過去僅僅以財政投入拉動多少GDP增長速度為考量政策的唯一標(biāo)準(zhǔn)，更多關(guān)注人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)、社會與自然三者協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使物質(zhì)財富積累的同時，維護(hù)生態(tài)文明，創(chuàng)建精神文明，滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展。與此同時，要積極探索財政補貼、貼息等轉(zhuǎn)移性支出形式，加大轉(zhuǎn)移性支出力度，改善轉(zhuǎn)移性支付的辦法，逐步實現(xiàn)公共產(chǎn)品的均等化，更切實的讓人民群眾受益。如在向三農(nóng)傾斜方面，配合直接投資向農(nóng)村諸如水、電、氣、道路基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，財政轉(zhuǎn)移性支出可以采取“增收”與“減負(fù)”并舉的方式：在增加農(nóng)民收入這方面，一方面在流通環(huán)節(jié)間接補貼保護(hù)農(nóng)民的合理收益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，如利用財政資金建立農(nóng)副產(chǎn)品的價格保護(hù)機(jī)制，以合理的保護(hù)價收購農(nóng)副產(chǎn)品，并對農(nóng)民購買種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的生產(chǎn)資料實行優(yōu)惠價格供應(yīng)，另一方面可以運用糧食風(fēng)險基金作為資金來源，更多采取直接補貼農(nóng)民方式，并加大這一補貼占糧食風(fēng)險基金的比重，此外還可撥出財政資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性專項貸款，對農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營貸款實行貸款貼息，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等；在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面，重要的舉措就是加強(qiáng)對農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入，如財政能有效的支持逐步取消農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)義務(wù)教育收費，則根據(jù)目前我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的收費水平，作一個保守的估計，許多農(nóng)戶每年就可從這項教育體制改革中減輕負(fù)擔(dān)200－300元，同時提高了農(nóng)村居民的綜合素質(zhì)和健康水平，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

3、加快預(yù)算制度改革，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的陽光財政。以人為本的中性財政政策的實施應(yīng)該在強(qiáng)化預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用的前提下，更多的重視來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾的外部監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算高度透明、謀取公眾利益的最大化為特征的陽光財政的實現(xiàn)。為此，首先要在借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算管理經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理制度的基本框架，繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算的基本管理模式、國庫集中收付模式、收支兩條線管理、政府采購制度等一系列預(yù)算改革：部門預(yù)算中的細(xì)化預(yù)算、透明預(yù)算是國庫集中收付、收支兩條線管理制度和政府采購改革的基礎(chǔ)；規(guī)范的國庫收付、收支兩條線管理又是落實部門預(yù)算、保障政府采購的條件；政府采購反過來又為部門預(yù)算提供依據(jù)、為國庫集中收付和收支兩條線管理制度改革提供操作客體，這些同步推進(jìn)、相互配合、彼此促進(jìn)的改革必將極大的提高預(yù)算透明度和內(nèi)部監(jiān)督的剛性。其次，注意審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的結(jié)合，提高監(jiān)督有效性。從現(xiàn)實情況來看，一方面審計法規(guī)定審計機(jī)關(guān)不受其他行政機(jī)關(guān)的干涉，但由于其歸屬于國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，既要對同級政府負(fù)責(zé)，又要審計監(jiān)督同級政府的財政行為，因而審計的獨立性、權(quán)威性和客觀性不可避免要受到影響和削弱，另一方面，憲法、預(yù)算法和審計法賦予了人大對財政預(yù)算的審計監(jiān)督權(quán)，但從實際情況來看，它的工作班子還欠缺為人大及其常委會提供有效、高質(zhì)量的服務(wù)能力，因而在目前建立人大審計還不成熟的情況下，只有把兩者有機(jī)結(jié)合才能使得人大與審計機(jī)關(guān)對財政監(jiān)督工作更富成效、更具權(quán)威。最后要自覺轉(zhuǎn)變政府觀念，積極創(chuàng)造條件使人民群眾能夠了解預(yù)算、參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算。要逐步做到政府預(yù)算收支計劃的制定、執(zhí)行以及決算的形成等過程都向社會公開，讓人民群眾知情，引導(dǎo)人民群眾有序參與，聽取和注意接受人民群眾的意見和建議，真正做到以人為本的陽光預(yù)算、陽光財政。

財政研究論文:農(nóng)村資金財政研究論文

一、農(nóng)村公共品的理論分析

農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活公共需要的一類物品。對于農(nóng)村公共品而言，政府必須充分發(fā)揮其財政保障作用，通過一定的機(jī)制，保障農(nóng)村公共品的有效供給，這是由農(nóng)村公共品的性質(zhì)決定的。

（一）農(nóng)村公共品具有一般公共品的性質(zhì)

1.農(nóng)村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農(nóng)村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而不可避免地造成供給不足，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。而政府的強(qiáng)制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。

2.大多數(shù)農(nóng)村公共品具有外部性。外部性的存在將導(dǎo)致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達(dá)到社會效益的最大化，所以農(nóng)村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機(jī)制，通過矯正性的稅收、財政補貼等手段，調(diào)整私人邊際效益或成本，矯正外部性。

3.部分農(nóng)村公共品具有規(guī)模效應(yīng)。部分農(nóng)村公共品的單位成本會隨著供給規(guī)模的增加而呈現(xiàn)出下降的趨勢，如就農(nóng)村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當(dāng)土地相對集中后，可以更好地使用新技術(shù)、推廣機(jī)械化，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這類農(nóng)村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現(xiàn)私人收費成本過大、浪費性重復(fù)建設(shè)等問題，所以應(yīng)當(dāng)由政府通過一定機(jī)制保障其有效供給。

（二）農(nóng)村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性

1.農(nóng)村公共品具有生產(chǎn)分散性。農(nóng)村公共品的生產(chǎn)分散性是指農(nóng)民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和農(nóng)村分散的經(jīng)營方式?jīng)Q定的。由于存在這種生產(chǎn)分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農(nóng)村中只能由政府通過發(fā)揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。

2.農(nóng)村公共品具有較強(qiáng)的針對性。農(nóng)村公共品的受益范圍相對較小，因此農(nóng)民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農(nóng)民的需求意愿，并在此基礎(chǔ)上，做出合理的供給決策。而且在多數(shù)情況下，農(nóng)村公共品是否有效提供，直接關(guān)系農(nóng)民的受益程度，因此農(nóng)民也愿意表達(dá)其需求意愿。基于這一特性，政府的財政保障機(jī)制，應(yīng)以滿足農(nóng)民需求為基礎(chǔ)，使上級政府的供給決策能夠反映農(nóng)民的需求意愿。

3.農(nóng)村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農(nóng)村，這就使得農(nóng)村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以供給資金均衡為目標(biāo)，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農(nóng)村分布的數(shù)量和質(zhì)量。

二、現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給資金財政保障機(jī)制的缺陷

（一）基層政府財政收入有限

在農(nóng)村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，特別是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅取消后，基層財政空間被進(jìn)一步壓縮，預(yù)算赤字缺口比較大。為了支持農(nóng)村稅費改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉(zhuǎn)移支付補助地方財政780億元，但這與稅費改革之前政府和農(nóng)村社區(qū)組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠(yuǎn)。稅費改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農(nóng)村公共品的財力保障。

（二）基層政府支出范圍不合理

在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經(jīng)濟(jì)職能之一就是提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應(yīng)當(dāng)用于公共品供給的一部分財政資金，導(dǎo)致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級的人員經(jīng)費支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了合并或撤銷，但也存在減機(jī)構(gòu)不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機(jī)制，導(dǎo)致政府運行成本上升。

（三）轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)對農(nóng)村公共品供給的資金扶持

1.專項撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。在各項轉(zhuǎn)移支付中，專項撥款應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)基層政府農(nóng)村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準(zhǔn)區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數(shù)額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區(qū)的實際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調(diào)取專項撥款。

2.轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴(yán)重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經(jīng)過層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府往往還要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金、項目運作，這些機(jī)構(gòu)和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導(dǎo)致能夠真正用于農(nóng)村的項目資金很少。

三、完善農(nóng)村公共品供給資金財政保障機(jī)制的對策

（一）深化財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍

1.應(yīng)改變現(xiàn)有基層政府的財政體制，借鑒先進(jìn)省份經(jīng)驗，全面推廣“鄉(xiāng)財縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可以由縣級政府負(fù)責(zé)管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農(nóng)村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現(xiàn)象、資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個（其中縣級市僅374個），而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應(yīng)當(dāng)有一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務(wù)活動的中心，這將更加有利于農(nóng)村的發(fā)展。

3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。即從現(xiàn)在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉(zhuǎn)變。其首要職能應(yīng)是保障農(nóng)村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內(nèi)居民的公共需要，其職能范圍應(yīng)當(dāng)被界定為接受縣級政府的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負(fù)責(zé)，保證農(nóng)村公共品的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）合理劃分各級政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定供給資金來源

基層政府對農(nóng)村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權(quán)的混亂有關(guān)，因此，合理劃分中央與地方在農(nóng)村公共品供給中的決策權(quán)，才能穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，確保農(nóng)村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供全國性公共品，如義務(wù)教育、計劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對于地方性公共品，應(yīng)根據(jù)受益范圍，由地方各級政府提供。對于準(zhǔn)區(qū)域性公共品，如農(nóng)村病蟲害防治、農(nóng)村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時，中央應(yīng)適當(dāng)干預(yù)地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，從根本上解決農(nóng)村公共品資金的供給問題。

（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農(nóng)村公共品的財力

取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財政尤其是基層財政的負(fù)擔(dān)比較大，如果不采取相應(yīng)的措施，會在一定程度上影響農(nóng)村公共品的供給。為此，必須加強(qiáng)地方稅體系的建設(shè)。

1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉(zhuǎn)稅（包括營業(yè)稅）和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉(zhuǎn)稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。

2.完善輔助稅種。財產(chǎn)稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點，結(jié)合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎(chǔ)上，完善財產(chǎn)稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。

3.在全國統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權(quán)限，地方根據(jù)情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權(quán)限。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

1.建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證農(nóng)村公共品供給資金的均衡分布，應(yīng)通過促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財政保障能力存在的差距，實現(xiàn)財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無條件轉(zhuǎn)移支付所占的比重。

2.注重省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力的差距。加大省財政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用轉(zhuǎn)移支付制度來平衡地區(qū)間財力差距，保證不同地區(qū)農(nóng)村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區(qū)外部性的農(nóng)村公共品（如環(huán)保和教育）應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付，對供給方做出一定的補償，實現(xiàn)外部性的內(nèi)在轉(zhuǎn)移。

3.調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮專項撥款對農(nóng)村公共品供給的保障作用。對專項撥款進(jìn)行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強(qiáng)對專項撥款資金的管理，爭取實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。

（五）完善其他配套措施

1.農(nóng)村金融扶持?？紤]到我國農(nóng)村發(fā)展的實際情況，僅僅依靠有限的財政投資顯然是不夠的，因此，政府應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)業(yè)信貸的資金總量。首先，給予支農(nóng)貸款稅收政策優(yōu)惠，對支農(nóng)貸款給予合理的補償，如建立貸款利息補貼制度，通過補貼貸款利率，降低貸款利率水平；其次，建立農(nóng)業(yè)貸款的保障機(jī)制，如通過建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)?；?、中小企業(yè)貸款擔(dān)?；?，以及向農(nóng)業(yè)傾斜的信貸激勵機(jī)制，對積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展而使經(jīng)濟(jì)效益受到影響的農(nóng)業(yè)金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農(nóng)業(yè)信貸投入的有效供給。

2.簡化政府層級，推廣省直管縣。我國基層政府財政困難、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等都和我國政府級次過多有著密切的關(guān)系。我國目前有五級政府，實行“一級政府，有一級財政”，而且每一級政府又都要求機(jī)構(gòu)健全，并與上級政府部門相對應(yīng)，這無疑會導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員增多。為此，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，簡化政府層級，推廣省直管縣，將市級政府與縣級政府改成平級政府，市級政府只管理城市自身，縣級政府改由省級政府直接管理，取消市級財政與縣級財政的結(jié)算關(guān)系，從而減少財政資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，降低交易費用，提高財政資金的使用效率。

財政研究論文:社會保障和公共財政研究綜述

【摘要】本專題文獻(xiàn)綜述共涉及四個部分。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地第一部分將就社會保障與公共財政之間的宏觀關(guān)系進(jìn)行文獻(xiàn)研究綜述；第二部分的綜述內(nèi)容是社會保障與公共財政支出；第三部分的綜述內(nèi)容是社會保障與公共財政收入；最后一部分的綜述內(nèi)容是社會保障與公共財政預(yù)算之間的關(guān)系。

一、社會保障與公共財政之間的宏觀關(guān)系

⒈社會保障與公共財政之間關(guān)系的基礎(chǔ)

盡管有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會保障屬于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，而非公共財政學(xué)的研究范疇趙志耘、郭慶旺，但目前學(xué)界大多將公共財政與社會保障的關(guān)系作為研究對象。社會保障，尤其是基本社會保障與公共財政產(chǎn)生聯(lián)系的主要原因是基于社會保障純的公共物品性質(zhì)胡鞍鋼。正因為如此，社會保障成為最大的政府開支方案，。雖然有學(xué)者認(rèn)為社會保障并非純的公共物品，而是介乎社會公共需要和私人個別需要之間的，在性質(zhì)上難以嚴(yán)格區(qū)分的半公共物品，但仍然承認(rèn)它常常要由政府部門給以提供高培勇。另一方面，政府的財政撥款成為社會保障資金的一個固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會保障前臺的標(biāo)志鄭功成?？偠灾?，社會保障的公共或半公共性質(zhì)以及政府在社會保障中的重要作用是社會保障與公共財政產(chǎn)生聯(lián)系的基礎(chǔ)。

⒉社會保障與公共財政之間的關(guān)系

林治芬認(rèn)為，從歷史發(fā)展進(jìn)程上看，隨著經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財政體制和社會保障方式也相應(yīng)地發(fā)生了變化，財政體制從原來的國家財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏斦?；社會保障方式從原來的企業(yè)保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ?。因此，市場?jīng)濟(jì)是公共財政和社會保障共同的來源。從時間順序上看，社會保障則先于公共財政產(chǎn)生。在社會保障普遍發(fā)展成為一種制度時，就自然融入了公共財政之中林治芬。除了來源上的一致性之外，公共財政與社會保障之間的共同點還體現(xiàn)在以下幾個方面林治芬：社會保障和公共財政的主體都是國家；分配對象都主要是剩余產(chǎn)品；分配特征都包括強(qiáng)制性和無償性；兩者的作用目標(biāo)都是為了彌補完全市場的缺陷。因此，社會保障的本質(zhì)是一種財政分配關(guān)系。相應(yīng)地，公共財政理論也要求社會保障制度作為市場經(jīng)濟(jì)條件下的一種有效的穩(wěn)定機(jī)制而存在劉穎，財政加大對社會保障的資金投入，是政府轉(zhuǎn)變職能，建立公共財政體制的重要內(nèi)容張左己。

此外，社會保障與公共財政的三大職能之間也聯(lián)系密切：林治芬認(rèn)為，從公共財政的資源配置職能方面分析，國家發(fā)行國債常常借助于社會保障基金，世界各國普遍規(guī)定社會保障基金的一定比例用來購買國債。公共財政分配職能中的福利性轉(zhuǎn)移支出本身就是社會保障的內(nèi)容。在公共財政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能中，社會保障稅稅率以及社會保障支出等可以自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動林治芬。而張馨、袁東等人認(rèn)為，通過個人所得稅和社會保障制度來平抑經(jīng)濟(jì)運行的蕭條與過熱，是公共財政適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，實現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能的重要手段。因為，社會保障制度下的濟(jì)貧支出和失業(yè)保險費支出與經(jīng)濟(jì)形勢的反向運動具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升或抑制經(jīng)濟(jì)衰退的作用張馨、袁東。

目前，學(xué)界已基本達(dá)成普遍共識，認(rèn)為社會保障是公共財政的主要組成部分。相關(guān)政府高層指出，要加快建立適合我國國情的公共財政，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面李嵐清。在學(xué)術(shù)界，有學(xué)者通過對國外社會保障制度歷史發(fā)展的研究，認(rèn)為現(xiàn)代社會保障制度的逐步建立和健全，與國家財政政策的制定和實施有著直接的關(guān)聯(lián)，社會保障是國家財政資金運用和現(xiàn)代公共財政的一個重要方面王家新、喬均。另有學(xué)者分析認(rèn)為，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及與之相適應(yīng)的公共財政的建立和完善，財政支出結(jié)構(gòu)尚有進(jìn)一步調(diào)整的空間，使整個社會保障支出占財政支出的比例達(dá)到％蔡社文。社會保障的相關(guān)行政主管部門也表示，各級財政要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加社會保障支出占財政支出的比例，由目前的％左右逐步提高到％％。財政預(yù)算超收部分除法定支出外，主要用于充實社會保障資金張左己。相應(yīng)地，公共財政對社會保障投入不足也已是普遍的共識：有學(xué)者指出，目前我國財政的主要問題之一就是對社會保障事業(yè)投入力度不夠張高峰，社會保障是目前財政收支項目當(dāng)中的一個非常重要的“缺位”領(lǐng)域高培勇。而正是由于政府支出用于增加社會福利方面的支出很少，使得公共預(yù)算沒有引起公眾關(guān)注劉怡。除了資金上的支持之外．財政對社會保障的支持還體現(xiàn)在：承擔(dān)社會保障運行的費用和實行稅收優(yōu)惠兩個方面鄭功成。

當(dāng)然，公共財政與社會保障之間也存在著明顯的區(qū)別，林治芬認(rèn)為，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個方面，第一，就主體而言，政府是財政分配的唯一主體，而社會保障中的分配主體除政府之外還包括其他類型的社會性團(tuán)體；第二，社會保障的集中分配程度要低于財政分配，社會保障的分配是財政分配的一個組成部分；第三，財政資金的分配完全遵循無償性的原則，而社會保障這里主要是指社會保險的分配則遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則林治芬。

社會保障與公共財政之間的相互影響主要體現(xiàn)在收入和支山兩個方面林治芬：從收入方面看，社會保障基金實質(zhì)上是財政資金的轉(zhuǎn)移和讓渡，如果不征收社會保障稅費，那么這部分價值就會以利潤或所得稅的形式流入財政收入。同時，社會保障基金節(jié)余為政府舉債提供可能，社會保障基金成為政府公債的重要籌資渠道，這必然會對財政分配產(chǎn)生很大影響。從支出方面看，社會保障資金籌集和支付方式、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等的確定與調(diào)整，都會影響到國家財政支出。比如企業(yè)社會保險費稅前列支會減少財政的所得稅收入。至于由財政預(yù)算內(nèi)支付的社會救濟(jì)、社會福利等項目對財政支出的影響力就更為直接了。社會保障的資金收支數(shù)量直接、間接地影響財政收支分配的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。社會保障多收了，財政勢必要少；社會保障支出增加，財政負(fù)擔(dān)必然加重。

社會保障體系中的不同組成部分性質(zhì)有所區(qū)別，與公共財政的關(guān)系也因此有所不同：國家財政應(yīng)當(dāng)對社會救濟(jì)與社會福利事業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任，而由于社會保險最終追求的是自我平衡，因此國家財政應(yīng)當(dāng)與社會保險保持適當(dāng)距離，全國社會保險基金也不宜盲目追求規(guī)模，應(yīng)當(dāng)適量鄭功成。林治芬也認(rèn)為，在社會保障的三個子系統(tǒng)中，社會福利和社會救濟(jì)的財政性要強(qiáng)于社會保險。就社會保險而言，國家只承擔(dān)一種組織管理職能而不應(yīng)過多介入林治芬。但是面臨目前社會保險資金緊缺，尤其是養(yǎng)老保險基金的歷史欠債問題，大多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為政府有責(zé)任通過擴(kuò)大公共財政的社會保障支出來彌補歷史欠賬。

另有學(xué)者研究了預(yù)算外資金與社會保障之間的關(guān)系，研究認(rèn)為，預(yù)算外資金也應(yīng)屬于公共財政的范疇，但它是各個部門、地方、單位、企業(yè)小金庫的基礎(chǔ)，由各個部門自行籌集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于實物發(fā)放、職工福利和應(yīng)付政府各個部門的集資攤派。這種做法與地方社會保險金社會化的統(tǒng)籌，存在利害沖突，違背了社會統(tǒng)籌同舟共濟(jì)的原則，阻礙全社會保障體系的建立《中國城市社會救濟(jì)制度改革研究》課題組。

財政研究論文:淺談財政研究中的統(tǒng)計分析方法

【摘 要】現(xiàn)階段，財政研究作為一項基礎(chǔ)性工作，在了解財政收入及支出、制定科學(xué)決策等方面發(fā)揮著積極作用，統(tǒng)計分析方法在財政研究中的應(yīng)用，不僅能夠提高財政研究有效性，還能夠保證財政工作順利進(jìn)行。文章將對統(tǒng)計分析方法概念及其重要意義進(jìn)行分析和研究，并闡述統(tǒng)計分析方法在財政研究中的具體應(yīng)用，以期為我國財政工作可持續(xù)發(fā)展提供參考和建議。

【關(guān)鍵詞】財政研究；統(tǒng)計分析方法；概念；應(yīng)用

一、前言

近年來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國財政工作面臨的壓力日漸增大，為了能夠更好地進(jìn)行財政分析工作，積極引進(jìn)統(tǒng)計分析方法顯得尤為必要，利用統(tǒng)計分析方法，不僅能夠更加直觀、清晰了解各項工作實際情況，還能夠提高財政分析工作準(zhǔn)確性，為此，加強(qiáng)對財政研究中統(tǒng)計分析方法的研究具有積極意義。

二、統(tǒng)計分析方法概念及其重要意義

1.概念

統(tǒng)計學(xué)主要研究對象為客觀事物數(shù)量特征及關(guān)系，作為一種關(guān)于數(shù)據(jù)收集、整理及分析等一體化方法論科學(xué)，也是實證研究的重要手段之一。統(tǒng)計分析法將研究對象的數(shù)量、規(guī)模等各類數(shù)量關(guān)系作為基礎(chǔ)，通過揭露事物之間的相互關(guān)系、規(guī)律等，最終對事物做出準(zhǔn)確的解釋及預(yù)測。

在科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展背景下，電子應(yīng)用設(shè)備逐漸成為人們生活、工作中不可缺少一部分，為統(tǒng)計分析法的推廣提供了極大支持，統(tǒng)計分析法也逐漸成為各學(xué)科研究中的重要方法。在具體應(yīng)用中，通過利用分析法中的數(shù)學(xué)方式、模型等獲取相關(guān)數(shù)據(jù)、信息及資料，并進(jìn)行整理及分析，最終獲得定量結(jié)論，實現(xiàn)研究目標(biāo)。

統(tǒng)計分析法是一項科學(xué)的分析方法，在具體應(yīng)用中，要確保歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息的完整性和真實性，如果缺乏準(zhǔn)確性，勢必會直接影響后續(xù)決策科學(xué)性。

2.重要意義

統(tǒng)計分析法在財政分析工作中的應(yīng)用具有十分重要的意義，是統(tǒng)計人員及部門需要完成任務(wù)的重要手段。一項完整統(tǒng)計調(diào)查活動涉及調(diào)查、設(shè)計及整理等多項內(nèi)容。為此，在完成調(diào)查工作后，便要進(jìn)行分析工作。利用統(tǒng)計分析法開展財政分析工作，不僅能夠為管理者提供完整的統(tǒng)計分析報告，提高決策科學(xué)性，還能夠客觀、具體反應(yīng)財政各項工作實際情況、提高財政人員工作質(zhì)量及效率，在編制統(tǒng)計分析報告過程中，能幫助財政人員及時發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，并積極進(jìn)行學(xué)習(xí)和提升，以提高財政研究工作水平，為此，利用統(tǒng)計分析法開展財政分析工作顯得尤為必要。

三、統(tǒng)計分析方法在財政研究中的具體應(yīng)用

1.合理確定選題

選題是財政分析工作的首要環(huán)節(jié)，具體可以通過積累統(tǒng)計數(shù)據(jù)方式進(jìn)行，將數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，并對不同之處進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，從而確定選題方向，還可以通過對工作情況等進(jìn)行了解，將實際工作作為根本出發(fā)點，以更好地完成分析報告。不僅如此，還可以通過了解時事等方式完成選題工作，并將本企業(yè)作為題目，嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)章制度，為后續(xù)財政研究工作奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.收集相關(guān)資料

資料作為統(tǒng)計分析工作的主要依據(jù)，沒有資料的支持，那么研究工作也將無法開展，在進(jìn)行分析之前，收集相關(guān)真實、完整的資料十分必要。在資料收集過程中，需要加大對資料嚴(yán)謹(jǐn)性的關(guān)注力度：首先，利用統(tǒng)計報表，由于統(tǒng)計報表各項目較為完整，利用報表收集相關(guān)資料，能夠保障資料完整性；其次，收集相關(guān)部門資料，財政研究工作涉及范圍較廣，為此，為了能夠提高資料全面性，要加強(qiáng)對原始資料的收集；再次，整理專題資料。整理的專題資料主要是對某個目標(biāo)進(jìn)行研究，具有一定針對性，利用這類資料，能夠提高研究工作有效性；最后，實際調(diào)查是最為直接的一種方式，財政人員能夠直接獲取自己所需的資料，能夠保障資料質(zhì)量。

3.加強(qiáng)對資料的整理

通常情況下，原始數(shù)據(jù)資料不能夠進(jìn)行直接匯總，需要進(jìn)行相應(yīng)加工和整理。目前，可以利用計算機(jī)軟件代替手工形式整理資料，如利用excel軟件統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)錄入到計算機(jī)當(dāng)中，便于后續(xù)工作的開展，同時，財政人員可以利用平衡推算、因素推算等形式對數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的估算，對數(shù)據(jù)進(jìn)行排序和分類，最后構(gòu)建統(tǒng)計圖表，以清晰的查看各要素之間的關(guān)系，相比較傳統(tǒng)統(tǒng)計工作，通過這種方式，不僅能夠提高工作效率，還能夠最大限度減少失誤，提高財政研究有效性。

4.選擇合理方法進(jìn)行分析

統(tǒng)計分析作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選擇合理方法能夠達(dá)到預(yù)期研究目標(biāo)，常見的財政研究統(tǒng)計方法主要包括以下幾種：第一，對比法，將存在關(guān)系的要素進(jìn)行對比，如靜態(tài)或者動態(tài)對比；第二，分組法，主要是指按照統(tǒng)計分組理論，將數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分組處理，如比例等，而后開展分析工作；第三，平均法，利用平均指標(biāo)分析財政現(xiàn)象的構(gòu)成特征、依存關(guān)系等，揭露財政工作存在的不足之處等。除了上述方法之外，還包括動態(tài)法和因素法，在具體使用中，可以結(jié)合實際工作需求，選擇合適的方法。

5.制定分析報告

制定統(tǒng)計分析報告是對上述過程的總結(jié)和歸納，為此，統(tǒng)計分析報告要在統(tǒng)計資料基礎(chǔ)之上，應(yīng)用簡潔、明確文字進(jìn)行表述，充分反映客觀現(xiàn)實。在統(tǒng)計分析報告編寫中，要注重采用說明性應(yīng)用文體，提高措辭規(guī)范化，清楚的表達(dá)事物之間的關(guān)系。

結(jié)論：根據(jù)上文所述，統(tǒng)計分析方法在財政研究中的重要性日漸突出，為此，財政人員要重視該方法，并加大對統(tǒng)計分析方法的研究力度，結(jié)合豐富的實踐經(jīng)驗，使統(tǒng)計分析法在財政研究工作中最大限度發(fā)揮積極作用，從而提高財政研究工作有效性。

財政研究論文:中國地方財政研究的特色與趨勢

摘要：地方財政研究涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科，為更好地解決當(dāng)前地方財政運行中的困難和問題提供了智力支持。本文以《中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫》（CNKI）1994―2013年中國地方財政研究論文的關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索得到的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對20年來中國地方財政問題研究的特色與趨勢進(jìn)行描述和分析。我國地方財政在對過去30年中國經(jīng)濟(jì)增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學(xué)術(shù)界對地方財政問題的關(guān)注度基本處于有增無減的態(tài)勢，從文獻(xiàn)檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻(xiàn)在內(nèi)容上的簡要概括和重復(fù)，缺乏地方財政研究領(lǐng)域相關(guān)基本數(shù)據(jù)的支持。中國地方財政研究的進(jìn)一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應(yīng)該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結(jié)合實際調(diào)整研究方向，既需要在做好基礎(chǔ)理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據(jù)地方財政運行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領(lǐng)域，更好地推進(jìn)學(xué)科向縱深領(lǐng)域不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方財政；府際財政關(guān)系；財政結(jié)構(gòu)：財政研究

一、引言

地方財政是我國財政體制的重要組成部分，目前我國地方財政具體包括?。ㄖ陛犑校┘墶⑹校ǖ貐^(qū)）級、縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級四級，保持地方財政的健康穩(wěn)定發(fā)展，對于一國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有極為重要的意義。中國的財政體制改革從20世紀(jì)50年代至今，按照“放權(quán)一讓利一分權(quán)”的路徑逐漸展開，對中央和地方的財權(quán)、事權(quán)進(jìn)行了調(diào)整。1994年的分稅制財政管理體制改革對中央財政和地方財政（特別是省級財政）在分配關(guān)系上實現(xiàn)了規(guī)范化，取得了一定成效，但改革還是有一定的遺留問題，比如省以下的分稅制并未徹底落實。我國地方財政在對過去30年中國經(jīng)濟(jì)增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學(xué)術(shù)界對地方財政問題的關(guān)注度基本處于有增無減的態(tài)勢，從文獻(xiàn)檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻(xiàn)在內(nèi)容上的簡要概括和重復(fù)，缺乏地方財政研究領(lǐng)域相關(guān)基本數(shù)據(jù)的支持。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的文獻(xiàn)考察不僅能為后續(xù)的研究提供堅實的事實基礎(chǔ)，也能提供某種理論延伸的契機(jī)。

為了彌補既往研究所缺，需要系統(tǒng)、科學(xué)、客觀地分析我國地方財政研究的重點領(lǐng)域和趨勢，本文將根據(jù)CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文檢索的相關(guān)數(shù)據(jù)，通過對有關(guān)文獻(xiàn)標(biāo)引的關(guān)鍵詞進(jìn)行考察分析來展現(xiàn)這一研究的發(fā)展和變化。對于論文來源需要作以下兩點說明：（1）不可否認(rèn)，全國人文社會科學(xué)期刊超過3000家，發(fā)表地方財政研究的論文很多，CNKI來源期刊是其中一小部分，但CNKI來源期刊無疑是有極高的文獻(xiàn)收藏價值和使用價值，并且覆蓋每一個學(xué)科與空間，目前是作為考察與評價我國學(xué)術(shù)現(xiàn)狀及學(xué)術(shù)影響力的有力工具，權(quán)威性毋庸置疑，因此，其有效性是明顯的；（2）CNKI收錄的文獻(xiàn)來源包括期刊、報紙、碩士博士論文、會議論文、圖書等，每一類型文獻(xiàn)都有自身特點，從文獻(xiàn)的時效性、規(guī)范性、理論性等方面綜合考慮，學(xué)術(shù)文章能兼顧上述特征，因此本文數(shù)據(jù)檢索與統(tǒng)計的基礎(chǔ)是全國中文核心期刊和CSSCI來源期刊，當(dāng)然，少部分符合此條件的期刊沒有進(jìn)入中國知網(wǎng)，但由于本文并不對某一特定期刊進(jìn)行統(tǒng)計分析，而是較長時段的總體情況考察，因此對結(jié)果的影響差異可以忽略。

二、中國地方財政研究的概況

從CNKI中選取1994-2013年這20年有關(guān)地方財政研究文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞后，基于分布與聚類考察的目的，首先將每年出現(xiàn)頻率最高的部分關(guān)鍵詞列出，并統(tǒng)計這些關(guān)鍵詞在每年文獻(xiàn)中出現(xiàn)的次數(shù)，這樣做一方面考察了每年地方財政研究中“最熱”關(guān)鍵詞的分布，另一方面也顯示了地方財政研究重點的變遷。表1就是從CNKI的中國地方財政研究文獻(xiàn)中選取的在各年份出現(xiàn)頻率較高的13個關(guān)鍵詞，關(guān)鍵詞旁邊括號中的數(shù)字表示該關(guān)鍵詞在當(dāng)年文獻(xiàn)中標(biāo)引的次數(shù)。其次就是將選出來的13個關(guān)鍵詞按照相近性或相關(guān)性進(jìn)行分類，根據(jù)每一類中各關(guān)鍵詞主要涵括的研究領(lǐng)域進(jìn)行“分塊”研究，以便我們對地方財政研究的廣度和深度有更清晰明了的認(rèn)識。

為了使關(guān)鍵詞所反映的主題既有針對性又不失全面性，本文對所選取的關(guān)鍵詞進(jìn)行了一定的處理：

（1）去掉了一些雖然出現(xiàn)頻率非常高但含義過于寬泛或者針對性不夠明確的關(guān)鍵詞，比如“地方政府”、“財政政策”、“轉(zhuǎn)移支付”和“公共財政”，這樣做更容易抓住關(guān)鍵詞所反映主題的針對性和時效性；（2）合并了含義大致相同的關(guān)鍵詞，比如將“地方財政支出結(jié)構(gòu)”并入“地方財政支出”，將“物業(yè)稅”劃人“財產(chǎn)稅”統(tǒng)一用“財產(chǎn)稅”進(jìn)行統(tǒng)計，“地方財政困難”和“地方財政困境”雖然一直出現(xiàn)但是頻次不那么高，所以統(tǒng)一劃入“地方財政風(fēng)險”進(jìn)行統(tǒng)計；（3）每年度選取標(biāo)引次數(shù)最高的13個關(guān)鍵詞，對于頻率相同者，選取和地方財政研究領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性較大的進(jìn)行統(tǒng)計；（4）有些板塊的研究與板塊中具體關(guān)鍵詞重復(fù)，如地方財政收入板塊與關(guān)鍵詞“地方財政收入”相同，這表現(xiàn)出總體與具體的差別。

表1反映了1994-2013年間我國地方財政研究的主要方向以及研究發(fā)展變化的過程，尤其需要注意的是每年地方財政研究中出現(xiàn)頻數(shù)最高的關(guān)鍵詞，表明了當(dāng)年研究的“最熱點”，也為大致掌握中國地方財政研究方向的變化提供了客觀的數(shù)據(jù)和資料。通過對1994-2013年間研究的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行初步觀察我們可以發(fā)現(xiàn)，地方財政研究涉及地方政府職能的方方面面，重點研究地方政府收支活動。與此相關(guān)反映在表1中就是有些關(guān)鍵詞雖然不是每年都以最高頻出現(xiàn)，但始終排在前列，只是排序稍有變動，如“分稅制”，1994年分稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最多的一次財政體制改革，在整個改革歷程中是極為重要的篇章，為我國進(jìn)一步發(fā)展夯實了基礎(chǔ)，其影響之深遠(yuǎn)是不言而喻的。有些關(guān)鍵詞在前幾年幾乎未出現(xiàn)過，但是在后幾年突然變成了高頻關(guān)鍵詞，比如“地方政府債務(wù)”，與此相反，有的關(guān)鍵詞在前幾年出現(xiàn)頻率較高。但是近幾年出現(xiàn)的頻率在減少，比如“農(nóng)村稅費改革”，這顯示出了地方財政研究的政策導(dǎo)向性和時效性。20年間，“分稅制”和“農(nóng)村稅費改革”各占據(jù)了5年的最高頻關(guān)鍵詞，“地方財政風(fēng)險”變動的幅度與其他關(guān)鍵詞相比顯得較大?？傮w上來看，各關(guān)鍵詞在每年出現(xiàn)的頻數(shù)基本都在增加，表明對地方財政研究的關(guān)注度在不斷上升。

三、中國地方財政研究的板塊結(jié)構(gòu)

在對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻(xiàn)標(biāo)引關(guān)鍵詞進(jìn)行粗略的分布考察之后，我們有必要在此基礎(chǔ)上做進(jìn)一步更細(xì)致的聚類分析，同時也從一定角度對關(guān)鍵詞分布的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行考察。根據(jù)表1中所列地方財政研究的高頻關(guān)鍵詞，將20年間地方財政研究領(lǐng)域劃分為以下四個板塊：地方財政收入、地方財政支出、地方財政體制改革、地方財政運行，每一板塊下再劃分細(xì)的分支研究方向。以下就是將表1中所列關(guān)鍵詞對應(yīng)到上述四個板塊中進(jìn)行的簡要描述與分析。

1 地方財政收入

地方財政收入按照來源主要分為稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入②、債務(wù)收入和其他收入。表1所列的文獻(xiàn)標(biāo)引關(guān)鍵詞中主要涉及如下三個：地方財政收入、地方稅、財產(chǎn)稅。考慮到部分關(guān)鍵詞間的關(guān)聯(lián)性，下文會將這些關(guān)鍵詞放在一起進(jìn)行分析。

圖1中“地方財政收入”詞頻變化的總趨勢為先下降再上升，1994--1999年基本處于下降階段，1999---2003年較平穩(wěn)，2004--2012年上升速度很快，詞頻從14增加到了125.9年間增加了近8倍，到2013年又略微有下降。結(jié)合我國的實際情況來看，自2007年以來，中國地方財政收入占財政總收入的比重逐年提高，2011年地方財政收入首次超過中央財政收入。2011年全國財政預(yù)算收入10.37萬億元，其中，中央本級收入5.13萬億元，地方本級收入5.24萬億元，這也是1999年以來，地方財政收入占全國財政收入的比例首超50%。這就不難理解近幾年地方財政收入研究迅速上升的原因，撇開地方財政收入占財政總收入的比重提高這一事實不說，對財政收入的研究是地方財政研究不可回避的話題，其重要性在地方財政研究中是不言而喻的，分析我國地方政府財政收入來源及其規(guī)模，使其管理更符合現(xiàn)代化建設(shè)和保證地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的要求具有重要意義。

地方稅是地方財政收入的重要來源，由地方政府征收、管理和支配。1994年分稅制改革劃分了國稅和地稅兩套征管系統(tǒng)，對地方稅這一新出現(xiàn)的概念的研究必然會呈上升趨勢，隨著改革的推移，地稅系統(tǒng)逐漸完善，對地方稅本身的關(guān)注度逐漸降低，標(biāo)引次數(shù)也隨之略有下降。2005年之后，對地方稅的研究開始處于平穩(wěn)狀態(tài)，但這并不絕對代表著對地方稅的研究在減少，合理的解釋應(yīng)是對其研究不再停留在宏觀層面，而是細(xì)化到對地方稅具體稅種的研究，對地方稅某一領(lǐng)域的深入研究逐漸成為地方財政研究的發(fā)展方向，具有代表性的就是財產(chǎn)稅。從圖3中可以看到對財產(chǎn)稅的研究從分稅制開始時就有，并且在很長一段時間內(nèi)都趨熱，2011年之前基本處于上升狀態(tài)，但真正開始被研究是在2004年。2009年國務(wù)院公布了《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》，提出要深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅（屬于財產(chǎn)稅），對應(yīng)在圖3中表現(xiàn)為2009年到2010年財產(chǎn)稅這一關(guān)鍵詞的標(biāo)引次數(shù)陡然上升，一年內(nèi)增加了63%，在2010年達(dá)到了峰值。再進(jìn)一步細(xì)分，對財產(chǎn)稅的研究主要集中在物業(yè)稅，也就是后來的房產(chǎn)稅上，2011年房產(chǎn)稅在上海、重慶等地開始試點改革，可以說多年探討開征可行性的研究初步有了結(jié)論，當(dāng)然在此并不是說房產(chǎn)稅在全國開征有了可行性，只是既然中央政府已經(jīng)開始實行改革，再去探討可行性的意義就不再那么顯著，對房產(chǎn)稅的研究就逐漸開始下降，因而財產(chǎn)稅的研究標(biāo)引次數(shù)也就開始下降。

我國現(xiàn)階段地方稅具體包括營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分）、資源稅、土地增值稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅等。很多國家都把財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，目前我國地方財政收入很大一部分來自與土地、房地產(chǎn)有關(guān)的稅收和收費，這在很大程度上是土地財政④，因此，構(gòu)建較為完善的地方稅種體系，培植較為廣泛和穩(wěn)定的地方稅稅源就顯得很有必要，同時將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、土地使用稅等整合為財產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種開征的可行性是值得進(jìn)一步探究的。

2 地方財政支出

與地方財政收入相對應(yīng)的是地方財政支出，地方財政支出是地方政府實現(xiàn)其職能的重要手段，主要用于保障地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，大致包括一般公共服務(wù)、公共安全、科教、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運輸?shù)戎С?。地方財政支出的方向直接顯示著地方政府的活動范圍和方向，分稅制改革以來，地方財政支出的規(guī)模不斷擴(kuò)大，對支出的范圍、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和監(jiān)管是研究的主要方向，本板塊的分析主要包括以下三個方面：地方財政支出、農(nóng)村稅費改革和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱新農(nóng)保）。

在進(jìn)行標(biāo)引關(guān)鍵詞統(tǒng)計時將“地方財政支出結(jié)構(gòu)”并人了“地方財政支出”，事實上地方財政支出研究的分支很多，但在數(shù)據(jù)統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn)只有“結(jié)構(gòu)”這一分支標(biāo)引次數(shù)靠前，其重要性可見一斑。從圖4中不難發(fā)現(xiàn)，對地方財政支出的研究從1994年到2005年間變化并不太大，這是因為我國對財政的傳統(tǒng)研究以收入為主，隨著近年來要求以支出規(guī)模為主進(jìn)行預(yù)算的改革意見的提出，對支出的研究從2006年開始呈上升趨勢，并在2009年達(dá)到最大值，再結(jié)合我國政府在出現(xiàn)變化的年份中出臺的相關(guān)政策進(jìn)行考察，出現(xiàn)這些變化的原因就比較明顯了。中央政府2006年宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，2009年開始實行新農(nóng)保試點，這些舉措都使地方政府開始面臨更為嚴(yán)格的財政紀(jì)律約束，也迫使地方財政為執(zhí)行中央的政策而增加了支出。當(dāng)然我們應(yīng)該意識到，雖然惠農(nóng)政策一直在提出，但是財政對“三農(nóng)”的支出力度依然不夠，而對基礎(chǔ)建設(shè)的支出又過高，支出結(jié)構(gòu)需大力進(jìn)行調(diào)整，所以伴隨著支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要著重解決地方財政支出“越位”和“缺位”的問題，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，新農(nóng)保和農(nóng)村稅費改革就涉及調(diào)整地方財政支出結(jié)構(gòu)的政策。

新農(nóng)保的全稱為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，以個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合為原則，最大特點就是政府將對農(nóng)民繳費給予補貼，并全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。我國作為農(nóng)業(yè)大國，解決好農(nóng)民的社會保障問題是改善民生的重中之重，尤其隨著人口老齡化的加劇和農(nóng)村青壯年勞動力外流，農(nóng)民的養(yǎng)老問題是地方政府不得不面對的問題。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的提出改變了以往農(nóng)民自繳保費的籌資模式，由政府對農(nóng)民投保進(jìn)行補貼，而這項對農(nóng)民養(yǎng)老提供保障的重?fù)?dān)主要落在了地方政府的身上，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任，由此也引出一個問題，即地方政府的財政支持能否到位是政策落實的關(guān)鍵，各地方政府在財力方面存在差別因而面對的財政壓力也不同，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是到了縣一級的地方政府，地方財政的籌資困境已經(jīng)成為制約新農(nóng)保良好運行和順利推進(jìn)的一個阻礙因素⑤。我們從圖4中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)在提出新農(nóng)保試點改革的當(dāng)年對地方財政支出的研究有明顯上升，可見地方財政支出對新農(nóng)保這一政策落實的重要性，雖然新農(nóng)保本身的研究稍顯滯后，但是也明顯的反映出了研究的政策導(dǎo)向性。

同樣作為惠農(nóng)政策，農(nóng)村稅費改革是由中央自上而下推動的旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的改革，和新農(nóng)保一樣都是為了解決好“三農(nóng)”問題，是規(guī)范農(nóng)村分配制度的重要舉措。這一改革最初于2000年在安徽省進(jìn)行試點，然后從2002年開始逐步擴(kuò)大到全國各省市，因此在圖6中我們可以看到標(biāo)引關(guān)鍵詞從2000年開始出現(xiàn)大的變化，整個發(fā)展趨勢呈倒V型。從實際情況來看，農(nóng)村稅費改革確實在很大程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是也減少了地方財政收入，因此該有的各項支出就無法到位，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校經(jīng)費捉襟見肘，義務(wù)教育投入不足，無法償還已有債務(wù)等，在某種程度上弱化了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實力。

無論是財政支出結(jié)構(gòu)改革還是農(nóng)村稅費改革以及稅制改革，都是圍繞著“公共財政”這一改革方向和目標(biāo)進(jìn)行的，歸總到一點就是要對我國的整個財政體制不斷進(jìn)行優(yōu)化，亦即地方財政體制改革。

3 地方財政體制改革

中國的財政體制從新中國成立以來經(jīng)歷多次變遷，但真正意義上的改革還是要從1978年改革開放從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)說起，財政體制改革在整個經(jīng)濟(jì)體制改革中始終扮演著重要角色，而中央和地方的財政關(guān)系又是財政體制改革的中心之一，歸結(jié)起來主要是三點：財權(quán)、事權(quán)、財力，只有這三個要素分配的均衡和諧才能使每一級政府都正常運行，更好地履行各項職能。圖7顯示了對地方財政體制改革研究兩個比較密集的時期。一是1994年分稅制改革主要著眼于調(diào)整中央政府和省級政府之間的財政關(guān)系，對省以下財政關(guān)系怎樣理順并沒有做具體要求，而是由各省自行處理省級以下政府財力的劃分，但事實上省以下并沒有很好地落實分稅制，各級政府的職責(zé)范圍也沒有明確合理地劃分，這就導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了基層財政困難和基層政府職能的弱化。這種財權(quán)上移事權(quán)下移的方式雖然改變了中央政府財政拮據(jù)的局面，但卻使得縣鄉(xiāng)政府出現(xiàn)負(fù)債，嚴(yán)重影響了政府職責(zé)的履行，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療等，雖然中央政府出臺政策的初衷是好的，但往往“上有政策，下有對策”，并導(dǎo)致了一系列不良后果，比如“土地財政”的出現(xiàn)與發(fā)力。另一個研究集中期是2008年至2009年，2008年受國際金融危機(jī)的影響，我國開始調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，實施積極的財政政策，2009年中央政府了2000億元地方債，我國的《預(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”⑥，與此同時，地方政府融資平臺快速增長，再加上地方政府之前以各種名義舉借的債務(wù)，不得不考慮此時發(fā)債可能引起的地方政府的道德風(fēng)險和逆向選擇，并對土地政策、房地產(chǎn)市場、公共服務(wù)的提供等產(chǎn)生影響，因此中央政府發(fā)行地方債這一行為必然引起學(xué)界的關(guān)注。

分稅制財政管理體制是我國財政體制改革中的重要一步，采取的是自上而下推動的漸進(jìn)式改革，也是新中國成立以來持續(xù)時間最長的一項財稅制度。本著“朝前看”的指導(dǎo)思想，使我國的財政體制朝著更加規(guī)范合理的方向邁進(jìn)，同時改變了地方政府的行為，即張五常在《中國的經(jīng)濟(jì)制度》中提到的，使其更具有競爭性，促進(jìn)中國近30年經(jīng)濟(jì)高速增長⑦。在分稅制的實施初期，確實取得了良好的效果，對其研究也主要集中在優(yōu)勢方面。比如它使得政府間的財政關(guān)系趨于穩(wěn)定，直接增強(qiáng)了中央的財政實力。按照稅種劃分了國稅與地稅兩套稅收征管系統(tǒng)，調(diào)動地方政府積極性的同時也有效防止了稅收流失。由此可見分稅制改革對我國經(jīng)濟(jì)調(diào)整和優(yōu)化的重要作用是不言而喻的。然而，沒有任何一項制度是可以解決經(jīng)濟(jì)社會中所有問題的，分稅制也如此。在實施的后期，分稅制的一些弊端也逐漸顯現(xiàn)，比如所謂分稅只分到了省一級，省以下稅收收入的劃分并沒有明確的規(guī)定，事權(quán)、財力具有不確定性，在“非對稱分權(quán)”的情況下，出現(xiàn)了地方財政困難的局面，在一些經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的中西部地方，縣鄉(xiāng)政府負(fù)債的現(xiàn)象并不少見。從圖8中我們可以看到對分稅制的研究基本是處于下降趨勢，這可能是因為研究方向轉(zhuǎn)向了由分稅制帶來的一些問題，比如在后面的圖11中可以看到對“地方政府債務(wù)”的研究一直處于上升趨勢，尤其是在分稅制實施的后期上升明顯。分稅制改革后各級政府之間協(xié)調(diào)力度加大是促進(jìn)財政分權(quán)的重要原因之一。

1994年分稅制改革就是一種財政分權(quán)的嘗試，西方財政分權(quán)理論的核心觀點是地方政府更接近公眾，更了解轄區(qū)內(nèi)居民對公共服務(wù)的選擇偏好及效用，因此能更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中國的財政分權(quán)是在集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展起來的，這是與西方財政聯(lián)邦主義的重要區(qū)別⑧。在分稅制之前的財政改革主要是圍繞著讓利和放權(quán)來進(jìn)行，但是有“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的怪圈。分稅制引出的財政分權(quán)，是一種新體制框架的構(gòu)建，在政府與市場之間、各級政府之間形成了新的權(quán)責(zé)利關(guān)系，明確劃分了中央和地方的利益邊界，這一次分權(quán)的改革調(diào)動了地方政府的積極性，極大地推動了地方經(jīng)濟(jì)增長，但也引出地方政府債務(wù)的問題。在圖9中對財政分權(quán)的研究在2007年才開始出現(xiàn)明顯的上升，我們可以理解為隨著中央治理方式和中央地方之間關(guān)系的變化，財政分權(quán)這一改革措施引出的一些在制度設(shè)計之初未考慮到的后果已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的注意，比如近幾年的地方政府債務(wù)，這些問題在分權(quán)的初期是沒有顯現(xiàn)的，但由于分稅制和地方激勵機(jī)制的不完善等因素隨著分權(quán)的運行逐漸顯現(xiàn)出來。

由于財政體制改革的逐步推進(jìn)，中央財政緊張的局面有了很大的改觀，中國的財政體制更加規(guī)范健全，但是也引發(fā)了地方財政運行的種種問題，比如地方財政風(fēng)險、土地財政等。

4 地方財政運行

財政體制改革至今，主要有兩次比較重要的調(diào)整：第一次是1994年以分稅制為基礎(chǔ)的財稅體制改革，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu)；第二次是1998年中央政府提出了建立以公共財政為改革目標(biāo)，試圖按照適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求的模式建立財政為公共產(chǎn)品服務(wù)、提供財力保障并滿足公共需要的財政管理體制。目前對于體制層面的宏觀研究已慢慢淡出研究的重點領(lǐng)域，從以下幾個圖中我們可以發(fā)現(xiàn)研究領(lǐng)域開始轉(zhuǎn)向了由這一制度運行而對經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生的一系列影響，主要包括地方財政風(fēng)險、地方政府債務(wù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地財政等等。

地方財政風(fēng)險主要有債務(wù)風(fēng)險、收入風(fēng)險和支出風(fēng)險等，風(fēng)險的大小一方面取決于引起風(fēng)險的因素，另一方面取決于地方政府的財政實力，即政府能否有效化解風(fēng)險。從縱向來看，因為一些制度層面的原因，我國地方政府中省市一級財政風(fēng)險相對較小，而縣鄉(xiāng)一級政府普遍有財政困難的現(xiàn)象：從橫向來看，東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，不同地區(qū)的地方財政風(fēng)險的程度和化解風(fēng)險的能力也有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)，地方財政風(fēng)險的問題就相對比較突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的東部地區(qū)，抵御財政風(fēng)險的能力相對較強(qiáng)。在圖10中我們可以看到對地方財政風(fēng)險的研究集中在2003年前后，結(jié)合國家的財稅政策來看，2002年啟動了農(nóng)村稅費改革，改革的重?fù)?dān)實際上最終落到了基層的縣鄉(xiāng)一級政府身上，在財權(quán)和事權(quán)不對等的情況下，農(nóng)村基層政府普遍存在收入困境，政府運轉(zhuǎn)不靈。農(nóng)村稅費改革政策本身是好的，但在落實的過程中出現(xiàn)的問題卻非常值得引起注意，因此對地方財政風(fēng)險的研究自然就上升了。另外，對地方財政風(fēng)險的研究在2011年前后又有小幅的上升，可以理解為是對地方政府債務(wù)問題又重視起來了。

可以說地方政府債務(wù)是造成地方財政風(fēng)險的最主要原因，雖然目前我國《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債，但是地方政府債務(wù)問題卻普遍存在著，尤其是縣鄉(xiāng)一級政府債務(wù)問題比較突出，而且債務(wù)來源相對于省市級政府來說更為復(fù)雜，這與現(xiàn)行的財政體制、行政管理體制都不無關(guān)系。目前大多數(shù)省以下政府的稅收收入分配方式采取的是分成制，更進(jìn)一步來說，一方面中央與地方的事權(quán)劃分不清，另一方面分稅制改革又造成財權(quán)上移事權(quán)下移，縣鄉(xiāng)政府缺乏穩(wěn)定的財政收入，上級政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小甚至不到位都是債務(wù)形成的原因。從圖11中可以發(fā)現(xiàn)，對地方政府債務(wù)的研究從2010年左右才開始出現(xiàn)明顯變化，標(biāo)引關(guān)鍵詞從2009年的41個增加到2011年的109個，兩年間這種成倍的顯著變化反映了學(xué)界對地方債務(wù)問題的高度關(guān)注。根據(jù)統(tǒng)計署2010年的第35號公告，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，是2009年本級地方財政收入的3倍，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。2010年國務(wù)院專門下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求清理地方融資平臺債務(wù)，嚴(yán)格控制地方信貸規(guī)模，因此也就不難理解對于地方政府債務(wù)的研究在2010年開始大幅上漲的原因，伴隨著控制債務(wù)規(guī)模的政策出臺并付諸實施，對這一問題的研究也就逐漸開始下降。

稅負(fù)水平和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以說是相互影響的關(guān)系，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以促進(jìn)稅制的優(yōu)化和稅收收入的增加，同時稅收政策又是影響地方經(jīng)濟(jì)的重要因素，稅制不合理會阻礙地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，因此在1994年分稅制改革時，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究相對其他年份比較多。地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的能力是每一個地方政府的職責(zé)所在。上文分析到地方政府債務(wù)在2010年左右膨脹到了非常龐大的規(guī)模，這極大地增加了地方財政風(fēng)險，這種負(fù)債的形成除了與財政體制有關(guān)外，與地方政府一味追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也不無關(guān)系。由于缺乏健全的約束機(jī)制，地方政府傾向于支持“鐵公基”等對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長有直接拉動作用的項目，雖然這確實促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得城市土地大幅增值，但是也造成了地方政府的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，這就不難理解對地方債務(wù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究在2010年都呈上升趨勢，作為二者結(jié)合造成的后果，“土地財政”引人關(guān)注。

近年來我國地方政府財政收入形式表現(xiàn)出一個明顯的特征――土地財政，這一現(xiàn)象是伴隨著我國財稅體制改革、土地使用有償化改革等一系列改革措施的實施出現(xiàn)的，發(fā)展的歷史并不長，但是普遍存在性和存在的規(guī)模不容小覷。在圖13中我們也可以發(fā)現(xiàn)這一點，對土地財政的研究是在2009年以后才逐漸進(jìn)入人們的視野。分稅制改革后，地方政府在轉(zhuǎn)移支付力度不夠以及不被允許主動發(fā)行地方債的情況下，要維持政府的基本運轉(zhuǎn)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠地方財力的增加，而地方稅收收入又難以在短時間內(nèi)大幅增長，房地產(chǎn)業(yè)的迅速興起正好為此提供了契機(jī)，在現(xiàn)有的“招拍掛”制度下，地價和房價互相推動著上漲，已成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和新興地區(qū)地方政府財政收入的重要支撐，同時也在各級地方政府中普遍存在著，只是規(guī)模大小不同而已。然而這種給地方政府帶來收入的模式卻使得地方財政收入結(jié)構(gòu)脆弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，耕地流失嚴(yán)重，引起民生問題凸顯，從長遠(yuǎn)來看，“土地財政”模式是不可持續(xù)的，必須加以改變，尤其是在近幾年房價的漲跌成了全民關(guān)注的熱點話題，在這樣的情況下，對土地財政的研究必然會呈上升的趨勢。

四、總結(jié)性評述：特點與趨勢

以上就是對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻(xiàn)標(biāo)引關(guān)鍵詞的分布與聚類分析，所選取的這些關(guān)鍵詞涵蓋了當(dāng)今地方財政研究的大多數(shù)領(lǐng)域，既包括宏觀層面的，也包括中觀層面和微觀層面的，從這些關(guān)鍵詞在20年間的分布和數(shù)量變化大致可以觀察到中國地方財政研究的變遷特點，并且可預(yù)測其未來的主要發(fā)展趨勢。

首先，地方財政研究與時下政府出臺的各項財稅政策聯(lián)系密切，注重時效性和貼近現(xiàn)實性，偏向于政策導(dǎo)向型。從上文的圖表分析中可以明顯地看出這一點，各關(guān)鍵詞峰值出現(xiàn)的年份往往都是在某項與之相關(guān)政策出臺的同期，可以說財稅政策的變化引領(lǐng)著地方財政研究的發(fā)展方向。并且在時間上具有一定的延續(xù)性。在未來的研究中，政府財稅政策的變化依然會左右地方財政研究的走向，即地方財政的研究依然會是政策導(dǎo)向型。財政本身就是以政府為主體的經(jīng)濟(jì)行為，政府出臺的各項財稅政策、法律法規(guī)或多或少都會對地方政府的行為造成影響，因此對地方財政的研究必然會隨宏觀政策的變化而變化，過去20年對地方財政的研究已經(jīng)很好地證明了這一點。至于從哪個角度或哪個層面去切人理解各種政策或者改革措施，則因人而異。

其次，規(guī)范研究多于實證研究，尤其是案例實證研究較少。某些財稅政策在出臺的初期公眾對其比較陌生并且在當(dāng)時有意義，因而可能規(guī)范研究多一些，但隨著治理方式和中央地方關(guān)系的變化，該政策不再如出臺初期那樣符合實際情況，此時就需要更多的實證研究。因此可以推測，未來地方財政真正有意義的研究會偏向于實證研究，扎扎實實地解決實際問題。從關(guān)鍵詞分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前對地方財政運行過程中的困難、問題的成因和對策研究相比1994年前后純粹的財政理論研究要更加突出。比如，地方財政研究主要圍繞分稅制來展開，對于分稅制制度本身的研究已漸漸淡出，相反，分稅制等一系列財稅改革措施對現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的各種影響逐漸成為研究的重點，因為分稅制的繼續(xù)存在是毋庸置疑的，所以對其實際影響的研究以及如何去補救負(fù)面的影響顯得更有實際意義，也再次體現(xiàn)出地方財政研究的時效性和現(xiàn)實性。

第三，地方財政研究宏觀、中觀、微觀層面并存，微觀層面的研究日漸凸顯，即更偏向于研究大框架下的小分支。在關(guān)鍵詞的統(tǒng)計和選取過程中發(fā)現(xiàn)宏觀層面的詞數(shù)量非常多，雖然宏觀研究也是學(xué)術(shù)研究不可缺少的部分，但是在如今中觀、微觀研究的學(xué)術(shù)價值可能更高一些。中央出臺的財稅政策本來就是宏觀的，如果研究再從宏觀層面去進(jìn)行，就顯得缺乏實際意義，作為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的財政學(xué)，尤其是地方財政這一領(lǐng)域的研究自然應(yīng)該選取較小的主題切入，從微觀的層面去研究問題，從學(xué)術(shù)角度驗證具體財稅政策的合理性，提出改進(jìn)意見，將理論與實踐相結(jié)合，完成從理論到實踐再到理論的辯證過程，這樣有利于中央各項財稅政策在地方的落實過程中得到帶有學(xué)術(shù)研究支撐的科學(xué)評估，為政策的落實和完善提供實證分析的理論支持。

第四，地方財政研究不僅涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，也涉及政治學(xué)領(lǐng)域，“財”和“政”互相影響，密不可分，這種跨學(xué)科的研究有助于推進(jìn)地方財政研究向縱深方向發(fā)展，為交叉學(xué)科的發(fā)展提供契機(jī)。隨著“公共財政”改革目標(biāo)的推進(jìn)，以及地方財政貼近人民群眾現(xiàn)實利益的特點，對地方財政的研究必然還會出現(xiàn)新的領(lǐng)域。近年來“土地財政”研究的興起就很好地印證了這一點，再加上地方財政與地方政府的各種行為聯(lián)系密切，在進(jìn)行研究時地方政府學(xué)是不可回避的理論支撐，因此跨學(xué)科的研究領(lǐng)域出現(xiàn)也不是問題。

通過對CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文的關(guān)鍵詞相關(guān)數(shù)據(jù)的整理分析，我們從大多數(shù)已有文獻(xiàn)綜述不同的視角出發(fā)，對近20年來中國地方財政研究的特點和發(fā)展趨勢作了較為細(xì)致的描述和分析。對地方財政收入板塊的分析發(fā)現(xiàn)，對財政收入的研究呈下降趨勢。近幾年的研究只是在引起收入變化的具體稅種方面有上升趨勢，研究方向需要聚焦到“公共財政”制度建設(shè)上來，使地方財政收入來源更加公開透明、收支管理更加規(guī)范化；對地方財政支出板塊的研究發(fā)現(xiàn)，與地方財政收入研究呈下降趨勢相反。對地方財政支出的研究呈上升趨勢，這是目前學(xué)術(shù)界較為關(guān)心的話題，這與國家出臺的一系列政策不無關(guān)系，最重要的是地方政府支出規(guī)模近年來呈現(xiàn)膨脹趨勢，地方政府普遍負(fù)債，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注；對財政體制改革板塊的分析發(fā)現(xiàn)，財政體制研究是最具有政策導(dǎo)向性的，在一項宏觀政策頒布的當(dāng)年和前后一兩年對該政策的研究一定會呈明顯的上升趨勢，提醒我們在今后的研究中也要注意緊跟宏觀政策的變化，多做實證研究；對地方財政運行板塊的研究表明，學(xué)術(shù)界已經(jīng)注意到了財政體制改革所引起的一系列或好或壞的后續(xù)效應(yīng)，并適時地提出了科學(xué)評估的合理化建議。中國地方財政研究的進(jìn)一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應(yīng)該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結(jié)合實際調(diào)整研究方向，既需要在做好基礎(chǔ)理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據(jù)地方財政運行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領(lǐng)域，更好地推進(jìn)學(xué)科向縱深領(lǐng)域不斷發(fā)展。

財政研究論文:我國公共財政研究綜述

摘 要：發(fā)端于1978年的改革開放在引起中國經(jīng)濟(jì)體制劇變的同時，也深刻地影響了我國財稅體制。公共財政作為中國財稅體制改革的重要內(nèi)容之一，在學(xué)術(shù)界引起廣大學(xué)者的極大關(guān)注。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者主要圍繞公共財政的內(nèi)涵、特點，存在問題、實現(xiàn)路徑及政策建議等方面展開研究， 本文針對上述問題對公共財政研究進(jìn)行了綜述。

關(guān)鍵詞：公共財政；改革；研究綜述

一、公共財政的內(nèi)涵與特點

（一）公共財政的內(nèi)涵

關(guān)于“公共財政”這一概念，學(xué)術(shù)界有如下幾種觀點：張馨將“公共財政”定義為：國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟(jì)活動，它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政類型或模式。高培勇認(rèn)為“公共財政”是為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府財政收支活動模式。 賈康則認(rèn)為“公共財政”是指以社會權(quán)力中心代表公眾利益、為滿足社會公共需要而發(fā)生的理財活動，屬于社會再生產(chǎn)分配環(huán)節(jié)上的公共分配。社會主義財政，即建立在生產(chǎn)資料社會主義公有制為主導(dǎo)的多種經(jīng)濟(jì)成分并存基礎(chǔ)上的財政分配。 白文杰給出了公共財政的基本內(nèi)涵：公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為核心內(nèi)容，以彌補市場失靈為活動范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。

雖然學(xué)者們對“公共財政”的定義各不相同，但都涉及到“市場經(jīng)濟(jì)”、“社會公共需要”和“分配”這樣的關(guān)鍵詞。由此可見，學(xué)者們在對“公共財政”本質(zhì)、內(nèi)涵方面的理解是一致的。

（二）公共財政的特點

目前學(xué)者們普遍認(rèn)為“公共性”是公共財政最顯著的特征。高培勇從三個方面總結(jié)公共財政制度的基本特征：第一，公共性。以滿足整個社會的公共需要作為界定財政職能的口徑；第二，非贏利性。以公共利益的極大化作為安排財政收支的出發(fā)點和歸宿；第三，規(guī)范性。以依法理財作為財政收支運作的行為規(guī)范。同時指出：上述的基本特征，只不過是一個相對完善的公共財政制度的“底線”，而非全部。張映芹認(rèn)為“‘公共性’作為公共財政的典型特征，必然貫穿于公共財政全過程”。

馮俏彬總結(jié)公共財政的兩個基本特征，一是以滿足全體社會成員的公共需要為主，表現(xiàn)在財政支出上，公共支出在全部財政支出中占據(jù)了絕大部分的比重；二是公眾參與各項財政決定。其中第二個特征由于涉及政府與公民的關(guān)系問題，是一個更具有實質(zhì)意義、更加重大的政治與經(jīng)濟(jì)問題。因此認(rèn)為公共財政即民主財政。

二、我國公共財政建設(shè)存在問題

改革開放以來，我國在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，不斷推進(jìn)財政體制改革，自1994 年開始實行“分稅制”以來，無論是在政策效果、還是在經(jīng)濟(jì)效益方面都取得了顯著成果。這些成果包括：分稅制財政體制、國庫集中收付制度、政府采購制度等。但是，當(dāng)前我國公共財政建設(shè)依然面臨很多的問題。

白文杰指出，我國公共財政建設(shè)面臨的主要問題包括：（1）公共財政收支規(guī)模問題；（2）公共財政收支結(jié)構(gòu)問題；（3）公共財政預(yù)算管理中的問題；（4）中央與地方財政關(guān)系的問題； （5）財政政策問題。

戴微認(rèn)為，我國在財政信息公開上存在很多問題，主要體現(xiàn)在財政信息公開的內(nèi)容不完善、財政信息公開的質(zhì)量不高、現(xiàn)行財政信息公開機(jī)制難以滿足多層次需求。

許金柜從體制改革的角度，認(rèn)為當(dāng)前我國公共財政存在的、應(yīng)該著力解決的問題，主要有以下幾方面： （1）財政的公共性不足。（2）財政體制改革法治化不足。（3）財政轉(zhuǎn)移支付制度整體上均等化效應(yīng)不足。（4）地方事權(quán)與財權(quán)、財力不匹配，縣鄉(xiāng)財政日漸困難。

三、我國公共財政實現(xiàn)路徑與政策建議

針對我國公共財政中出現(xiàn)的問題，學(xué)者們從不同角度提出了政策建議。

鄧子基認(rèn)為，要使公共財政制度成為促進(jìn)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器，要改革完善相關(guān)財稅政策和制度，推行政府綠色采購制度，支持建立市場化交易與補償制度。楊志勇則從構(gòu)建規(guī)范化的政府預(yù)算制度、規(guī)范化的政府收入體系、規(guī)范政府間財政關(guān)系、高效的財政政策調(diào)控體系四個方面提出建議。曾康華提出，還須在省以下財政體制、結(jié)構(gòu)性稅制調(diào)整及預(yù)算管理的精細(xì)和民主等方面深化改革。

賈康從六個方面針對我國公共財政制度建設(shè)和改革創(chuàng)新提出建議：一是實行“扁平化”改革，減少財政層級；二是進(jìn)一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，形成三級支出責(zé)任明細(xì)單；三是構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度和稅源總分制度；四是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能；五是構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和走創(chuàng)新型國家道路的財稅體制；六是改進(jìn)和優(yōu)化公共政策與公共管理。

白文杰從如下三個方面對我國公共財政建設(shè)進(jìn)行思考：（1）回歸政府職能本位，以“公共財政”建設(shè)為核心；（2）調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)與方向，努力由“建設(shè)財政”、“吃飯財政”轉(zhuǎn)向公共財政與民生財政；（3）加強(qiáng)公共財政預(yù)算改革和管理。

綜上，學(xué)者們對公共財政已形成較為完整的研究框架，在公共財政的內(nèi)涵、特征、存在問題等方面取得了不少共識。在取得研究成果的同時，也存在一些問題，如重宏觀研究、輕微觀研究，主要表現(xiàn)在傾向于研究政府在公共財政中的作用，對地方政府、公民、社會組織這些主體的研究較少。這為本文進(jìn)行下一步的深入研究提供了研究方向.

財政研究論文:土地財政研究:地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和大規(guī)模的城市發(fā)展，土地財政收入逐漸成為地方政府的主要收入，形成了靠賣地籌資并將資金投入大規(guī)模城市經(jīng)營，形成的財政缺口進(jìn)一步靠賣地來彌補的地方財政惡性循環(huán)，并引發(fā)了一系列城市問題。土地財政作為一種不可持續(xù)發(fā)展的模式已廣為詬病。

土地財政一直受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。對于其產(chǎn)生的原因，主要有三個方面：一是財稅制度不合理。二是土地管理制度不完善。三是政府行為失范。筆者認(rèn)為，土地財政作為一個復(fù)雜的問題，絕不是某個單一因素引起的，但各方面因素卻應(yīng)有主次之分。土地財政的主體是地方政府，應(yīng)從地方政府的行為模式入手分析問題的內(nèi)因，并以外因通過內(nèi)因起作用來解釋其他因素的作用機(jī)理。

一、土地財政現(xiàn)狀及問題

（一）土地財政的現(xiàn)狀

在地方財政收入中，土地出讓金收入所占比重近幾年一直呈上升趨勢，2010年全國水平達(dá)40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界同期平均水平的20%。2011年財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國國有土地使用權(quán)出讓收入3.3萬億元，同比增長22%，占地方財政收入總額36.60%，創(chuàng)下歷史新高。而財政部近日公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年前三季度國有土地使用權(quán)出讓收入為17936億元，同比下降23.1%，一些地方政府開始出現(xiàn)財政危機(jī)。由此可見，土地收入已經(jīng)成為地方財政的支柱，地方政府財政對土地的依賴性過大。

（二）土地財政引發(fā)的問題

首先，引發(fā)了地方財政的惡性循環(huán)。地方政府借助“市場化”的土地出讓方式推高房價地價，進(jìn)而帶動房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮引發(fā)資本大量流向該行業(yè)，同時房價的居高不下對其他消費品產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。其次，土地財政還引發(fā)了一系列城市發(fā)展問題。在以政府為主導(dǎo)、土地為保障的城市建設(shè)中，城市土地利用率極低，盲目橫向擴(kuò)張，造成了嚴(yán)重的資源浪費。而且城市的規(guī)劃擴(kuò)張中，大量的拆遷引發(fā)不和諧因素，侵害了當(dāng)?shù)匕傩盏睦妗?

二、土地財政原因分析：基于地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

（一）地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

1.地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為假定。根據(jù)布坎南的理論，地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)和人，首先應(yīng)具有“政府人”的特質(zhì)，該特質(zhì)要求地方政府完全代表該地區(qū)人民和社會的總利益，除此之外沒有自己獨立的利益目標(biāo)。其次，地方政府作為一個由具有“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)的官員組成的機(jī)構(gòu)，也具有理性“經(jīng)濟(jì)人”的特質(zhì)。

2.地方政府在“經(jīng)濟(jì)人”行為模式下多重利益權(quán)衡。地方政府利益可以分解為三個層面的利益：地方利益、地方政府部門利益、地方政府官員利益。首先，地方政府承擔(dān)著社會管理責(zé)任，必須考慮和維護(hù)地方利益，這是地方政府的宏觀利益。其次，地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，必須考慮和維護(hù)地方政府部門的利益，這是地方政府的中觀利益。再次，地方政府是由政府官員組成的，官員的“經(jīng)濟(jì)人”特征決定了其必須考慮和維護(hù)地方政府官員的利益，這是地方政府的微觀利益。

3.土地財政中地方政府 “經(jīng)濟(jì)人”行為的具體表現(xiàn)。土地財政問題，就是地方政府利益分解的偏誤。地方政府過多地注重政府部門利益和政府官員個人利益，忽視地方利益，在政府雙重角色的權(quán)衡中更多地偏向于一種“經(jīng)濟(jì)人”的角色。具體到土地財政當(dāng)中：一是地方政府利用土地最大限度地賺取收入，忽視了對土地利用的后續(xù)管理。二是地方政府熱衷于將財政收入投入到對城市的經(jīng)營中，進(jìn)一步推高房價地價，賺取土地增值所帶來的溢價收入和相關(guān)稅費收入。

（二）土地財政中地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式的產(chǎn)生原因

1.激勵機(jī)制不合理――官員政績考核制度。我國政府官員的考核制度并非一種完善的激勵機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)設(shè)置及權(quán)重劃分上，往往片面強(qiáng)調(diào)用經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)考核干部，不能反映社會全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展以及公民的實際利益。例如，只看重GDP、財政收入之類數(shù)量指標(biāo)，輕視反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α⒔?jīng)濟(jì)運行成本等指標(biāo)，導(dǎo)致片面追求經(jīng)濟(jì)總量的高速增長，而忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的優(yōu)化。

2.缺乏有效的約束機(jī)制――預(yù)算約束制度和行政問責(zé)制。第一，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。土地財政作為一個財政問題，本應(yīng)受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。土地財政的失控發(fā)展則表明預(yù)算約束嚴(yán)重不足，這是由于我國地方政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的法定性破壞嚴(yán)重。一方面，各級政府預(yù)算不具有法律效力及約束力；另一方面，執(zhí)法主體、法律責(zé)任的不明確，不可操作性致使部分執(zhí)法機(jī)關(guān)和監(jiān)督部門不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，且無法追究他們違反預(yù)算約束違法行為的法律責(zé)任。

第二，缺乏有效的行政問責(zé)制度。我國行政機(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)對等意味著首長具有一等的決策權(quán)，這就容易造成尋租行為和決策失誤。在土地管理中，政府決策失誤或失敗現(xiàn)象隨處可見，但少有官員為此而被問責(zé)。究其原因，主要是目前的行政問責(zé)制存在不足：一是行政問責(zé)主體局限。行政問責(zé)的主體目前只局限于政府部門內(nèi)部上級對下級的問責(zé)，這在上、下級存在連帶責(zé)任關(guān)系時是無效的。而土地財政基本上是地方各級政府都存在的問題，其引起的后果在各級政府中也都相似，上級政府基本不會就此類錯誤追究下級政府責(zé)任。二是行政問責(zé)范圍局限。目前行政問責(zé)僅局限于那些已經(jīng)造成不良影響或重大影響的失職事件，而對于那些尚未產(chǎn)生不良影響但可能存在失職情形的行為還沒有納入問責(zé)范圍。而土地財政問題中的決策失誤、短期工程，其危害性在近期一般不能表現(xiàn)出來。三是行政問責(zé)程序局限。行政問責(zé)啟動程序上，目前還局限于黨政機(jī)關(guān)，很少由人大、法院或公眾等其他主體來啟動。

三、政策建議

（一）構(gòu)建地方政府綜合型績效考核系統(tǒng)

西方國家在績效考核方面起步較早，已做出了一些成功的嘗試。當(dāng)前我國的政府績效評估的發(fā)展雖還處于雛形階段，但通過借鑒國外經(jīng)驗已有了成功的案例。比如香港和山東煙臺的服務(wù)承諾制，都收到了良好的效果。筆者基于比較適合于我國推行的服務(wù)承諾制，提出以下制度建設(shè)的參考意見：

1.完善立法。中央應(yīng)完善績效考核方面的立法，對政府行為的約束機(jī)制提供強(qiáng)大的法律保障。同時中央各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本部門實際，在法制要求的基礎(chǔ)之上進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計，明確公民在社會公共服務(wù)的各個方面享受的權(quán)利與服務(wù)，拓展績效考核的深度。

2. 加大服務(wù)承諾的公開化。首先，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以“服務(wù)公眾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)”為出發(fā)點，提出政府各部門的服務(wù)承諾，并向社會公開。其次，應(yīng)該將服務(wù)承諾的標(biāo)準(zhǔn)、投訴程序、違約責(zé)任向社會公開，便于公眾監(jiān)督，使承諾真正落到實處。再次，在各個部門的承諾到期日，部門應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的總結(jié)并將其公開，便于公眾了解上一工作年度服務(wù)承諾的兌現(xiàn)情況。

3. 完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制。通過完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制可以使承諾的兌現(xiàn)考核明晰。例如香港屋宇署為加強(qiáng)對服務(wù)承諾的監(jiān)督，將客戶服務(wù)經(jīng)理的姓名寫在辦公地點的總接待處，并公布監(jiān)察機(jī)構(gòu)名單，承諾每年將服務(wù)情況的檢查結(jié)果與已定標(biāo)準(zhǔn)互相對比， 接受監(jiān)督。參照這些經(jīng)驗，政府部門可以采用內(nèi)部對比考核以及外部公眾實時監(jiān)督反饋的形式建立考核機(jī)制，確保服務(wù)承諾的有效兌現(xiàn)。

（二）完善土地相關(guān)收支的預(yù)算管理制度

1.確保土地收支預(yù)算管理的剛性。與土地相關(guān)的各項收支要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得隨意變動或超收、超支。另外，可考慮建立土地出讓基金制度。

2.確保土地出讓專項基金的獨立性、安全性及科學(xué)性。對于土地出讓專項基金，應(yīng)嚴(yán)格按照《國辦10號文》的規(guī)定，地方國土資源部門應(yīng)與財政部門、人民銀行建立信息共享機(jī)制和定期對賬制度，確保土地出讓專項基金的獨立性和安全性。土地專項基金的使用要科學(xué)化，明確各項用途的支出比例，確?；菁懊裆捻椖抠Y金到位。

（三）完善地方政府的問責(zé)制度

通過借鑒國外經(jīng)驗，筆者認(rèn)為我國在構(gòu)建完善的問責(zé)制度時可從以下三個方面著手：

1. 完善問責(zé)制度的法律保障。我國行政問責(zé)制度還比較松散，缺乏完整的確保行政責(zé)任的法律體系，也沒有制定專門的行政問責(zé)制方面的法律法規(guī)。同時，憲法規(guī)定的政治問責(zé)制度，由于缺乏明確細(xì)致的程序性規(guī)定而難以發(fā)揮效力。所以，要構(gòu)建系統(tǒng)的問責(zé)制度，必須在法律層面對其進(jìn)行規(guī)范和保障，將政府官員在決策和日常政務(wù)當(dāng)中失職的情形詳細(xì)列舉出來，對問責(zé)的啟動和實施程序固定下來，便于實施。

2.擴(kuò)展問責(zé)制度的調(diào)整范圍。我國的政府官員問責(zé)制主要處理政府主要官員違風(fēng)黨紀(jì)或影響較大的行為，調(diào)整范圍過小。政府官員作為人民利益的代表，不應(yīng)只用接近于法律底線的準(zhǔn)繩約束其行為。所以，應(yīng)加大問責(zé)制度調(diào)整的范圍，將政府日常管理和投資決策的效果也納入問責(zé)范圍，對于決策失誤、行為示范應(yīng)追究相關(guān)官員的責(zé)任。具體到土地財政問題，就是將政府對于土地出讓基金預(yù)算的違反，以及城市建設(shè)項目投資當(dāng)中的項目決策失誤、低效浪費的面子工程都納入問責(zé)制度調(diào)整范圍。

3.擴(kuò)大問責(zé)制度的主體范圍。我國問責(zé)制度的問責(zé)主體主要是上級領(lǐng)導(dǎo)，是一種內(nèi)部問責(zé)，缺乏來自社會其他組織以及公民的問責(zé)途徑，責(zé)任的判定不是自下而上的反饋結(jié)果，而是由上級主觀認(rèn)定，很難實現(xiàn)客觀公正。所以，要實現(xiàn)對地方政府官員全面、客觀的問責(zé)機(jī)制，必須擴(kuò)大其問責(zé)主體。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院）

財政研究論文:民國時期的財政研究及對當(dāng)前財政改革的啟示

內(nèi)容提要:辛亥革命后,隨著現(xiàn)代國家的建立,財政理論研究獲得了較快的發(fā)展,研究體系也逐漸完善。盡管民國時期財政研究的內(nèi)容非常廣泛,但主要集中在“公共財政”與國家財政的關(guān)系、財政制度改革、財政收入來源、財政與金融的關(guān)系、地方財政等五個方面,這對當(dāng)前的財政改革仍然有著強(qiáng)烈的啟發(fā)意義。

關(guān)鍵詞:民國財政思想;財政制度變遷;經(jīng)濟(jì)思想史

民國初年,隨著南京國民政府的成立,財政理論研究也獲得了較快的發(fā)展,研究體系逐漸完善。鑒于對民國財政思想的研究業(yè)已成為中國經(jīng)濟(jì)思想史研究的重要組成部分,本文試圖在對民國時期財政研究的概況進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上,從“公共財政”與國家財政的關(guān)系、財政制度改革、財政收入來源、財政與金融的關(guān)系、地方財政研究等五個方面對民國財政思想展開全方位的透視。

一、民國財政研究概況

據(jù)民國經(jīng)濟(jì)學(xué)家唐慶增先生的統(tǒng)計,從1928年到1936年,商務(wù)印書館出版的中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社叢書共19種31冊,在中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社叢書19種中,財政類書籍居第一①,財政類7種,金融類5種,勞工與人口2種,其他5種。

胡寄窗在《中國近代經(jīng)濟(jì)思想史大綱》中,對1901至1949年間自撰和翻譯的經(jīng)濟(jì)著作刊行總數(shù)進(jìn)行了多角度的統(tǒng)計分析,按照學(xué)科分類,財政學(xué)、經(jīng)濟(jì)原理、貨幣學(xué)位列前三。已有的研究表明,“五四”以后,由于自西方留學(xué)返國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家增多,逐漸支配高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)科學(xué)的講壇,加之20世紀(jì)最初20年譯自日本的經(jīng)濟(jì)著作多是由西方引入,于是,西方尤其是英美經(jīng)濟(jì)原著的譯本數(shù)量在這一時期一直占據(jù)壓倒優(yōu)勢。但是,通過對經(jīng)濟(jì)學(xué)不同分支學(xué)科的細(xì)分可以發(fā)現(xiàn),財政學(xué)著述中以日文譯本為多,而經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和貨幣銀行方面則以西文譯本為多。以下依據(jù)北京圖書館編《民國時期總書目1911―1949》對民國時期的財政學(xué)著作出版情況進(jìn)行統(tǒng)計分析。這一時期的著作主要分為三類,一是財政學(xué)理論,二是中國財政問題研究,三是外國財政問題研究。

(一)財政學(xué)理論

對民國時期總書目的整理發(fā)現(xiàn)(見表1),這一時期中國的財政學(xué)體系已經(jīng)比較完善,財政學(xué)著作包含財政學(xué)、比較財政學(xué)、財政政策論、國家財政制度、國家預(yù)決算、政府會計、稅收、國債、地方財政、戰(zhàn)時財政等領(lǐng)域,國人的財政學(xué)專著已經(jīng)超過譯著數(shù)量,但對于國外財政學(xué)著作的翻譯仍占據(jù)很大部分,譯自日本的財政學(xué)著作在整個財政學(xué)譯著中仍然占主要部分,租稅理論和市政研究著作則主要譯自美國。

(二)中國財政問題研究

由表2中的中國財政問題研究著作構(gòu)成可以看出,民國時期的稅收制度研究是財政問題研究的重點,而在稅收研究中田賦以及所得稅問題的研究又是重點中的重點。其次關(guān)于財政制度與管理體制的研究在民國時期財政制度現(xiàn)代化改革中處于顯要地位,關(guān)于財政制度的研究專著有《中國財政制度與財政實況》(楊汝梅著,中華書局,1935),《公庫制析述》(秦漢平著,公利出版社,1941),《公庫制度》(阮有秋著,新建設(shè)出版社,1941),《中國現(xiàn)行公庫制度》(楊驥著,正中書局,1941),《中國公庫制度》(楊承厚編著,中央銀行經(jīng)濟(jì)研究處,1944),《中國預(yù)算制度芻議》(吳貫因編著,內(nèi)務(wù)部編譯處,1918),《中國之預(yù)算與財務(wù)行政及監(jiān)督》(吳貫因著,建華書局,1932),《中國預(yù)算制度與財政實況》(楊汝梅著,中國計政學(xué)會,1934),《五權(quán)憲法的預(yù)算制度》(王延超著,博文書局,1944),《國地財政劃分問題》(李權(quán)時著,世界書局,1929),《中國財政收支系統(tǒng)論》(馬大英著,中國財政學(xué)會叢書,1944)。

對中國財政宏觀問題的研究突破就財政論財政的研究視角,將財政制度改革與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的問題緊密結(jié)合,著作有《中國財政論》(金國珍著,商務(wù)印書館,1931),《中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中之財政》(賈士毅著,中國太平洋國際學(xué)會叢書,1932),《中國財政問題》(羅介夫著,太平洋書店,1933),《中國財政問題》(朱契著,國立編譯館,1934),《怎樣檢討財政問題》(崔敬伯著,國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會,1936),《中國財政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》(崔敬伯著,國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會,1936),《中國財政中的金融統(tǒng)制》(崔敬伯著,國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會,1937),《中國財政之病態(tài)及其批判》(孫懷仁著,生活書店,1937),《中國財政問題》(葉云龍著,商務(wù)印書館,1937),《中國戰(zhàn)時財政論》(閔天培編著,正中書局,1937),《戰(zhàn)時的財政和金融》(符燦炎著,商務(wù)印書館,1938),《中國的戰(zhàn)時財政》(金天賜著,中山文化教育館,1938),《財政學(xué)與中國財政――理論與現(xiàn)實》(馬寅初著,商務(wù)印書館,1948)。

公債作為政府籌資手段不斷在國家財政中扮演重要角色,因此關(guān)于公債問題研究的專著逐漸增多,如《公債論》(晏才杰著,新華學(xué)社,1921),《國債與金融》(賈士毅著,商務(wù)印書館,1930),《中國戰(zhàn)時公債》(尹文敬著,財政評論社,1943),《公債市場》(投資周刊社編,中國文化服務(wù)社,1947),《國債輯要》(蔣士立編,商務(wù)印書館,1915),《內(nèi)國公債史》(徐滄水編,商務(wù)印書館,1923),《中國的內(nèi)債》(千家駒著,社會調(diào)查所,1933),《中國之內(nèi)國公債》(王宗培著,長城書局,1933)。

民國時期對財政史的研究也是這一時期的主要內(nèi)容。代表著作《民國財政史》(賈士毅著,商務(wù)印書館,1917),《民國續(xù)財政史》(賈士毅著,商務(wù)印書館,1932),《中國財政史》(胡鈞著,商務(wù)印書館,1920),《中國財政制度史》(常乃德著,世界書局,1930),《中國經(jīng)濟(jì)制度變遷史》(霍衣仙著,北新書局,1936),《中國財政史綱》(譚憲澄著,工商學(xué)院,1937),《民國財政簡史》(賈德懷編,商務(wù)印書館,1941)。

(三)外國財政問題研究

在對外國財政的研究方面(見表3),統(tǒng)計表明國人對日本財政的研究著作在數(shù)量上和研究的廣度上都遠(yuǎn)大于對英國、美國和蘇聯(lián)的研究。對日本的財政問題研究主要涉及財政制度、戰(zhàn)時財政、地方財政、公債、稅收、國庫制度和財政史等幾個領(lǐng)域。主要著作《日本財政》(賴季宏編著,商務(wù)印書館,1939),《日本之地方財政》(劉百閔編,日本評論社,1933),《日本之地方財政》(周憲文著,正中書局,1933),《日本財政制度》(南柔編,日本評論社,1933),《戰(zhàn)時日本財政》(陳宗經(jīng)著,商務(wù)印書館,1943)。對英國財政研究的專著有《英國所得稅論》(金國寶著,商務(wù)印書館,1924),《英國戰(zhàn)時財政金融》(財政金融研究所編,中華書局,1940),《英國戰(zhàn)時財政論》(張白衣著,商務(wù)印書館,1945)。對于美國和蘇聯(lián)的財政書籍主要是編譯或譯著的形式。國人這段時期之所以對日本財政問題的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過英美和蘇聯(lián),原因有二:一是日本與中國是一衣帶水的鄰邦,都受到過西方殖民者的侵略,但在走向現(xiàn)代國家方面日本卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中國,是中國前進(jìn)的榜樣;二是日本崛起后率先將魔爪伸向中國,成為中國的大患,因而國人無論是處于學(xué)習(xí)的需要還是御敵的需要,都不能不將極大的注意力轉(zhuǎn)向日本。

除了財政研究著作之外,民國時期以“財政”命名的期刊有43種,大概分為三類,第一類是財政公報,主要公布國民黨政府和財政部的命令、法規(guī)和章程,第二類是財政評論和財政學(xué)報,主要研究財政金融理論,并對有關(guān)政策和經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行探討,第三類是各地方政府的財政刊物,刊登政府的財政法令、公文及財政狀況以資事實上和學(xué)術(shù)上之研究。1939年元旦創(chuàng)刊的財政學(xué)學(xué)術(shù)刊物《財政評論》是我國民國時期創(chuàng)辦的第一個也是最重要的財政學(xué)學(xué)術(shù)刊物,發(fā)表了許多財政名家的學(xué)術(shù)成果。此外,還有一些經(jīng)濟(jì)類期刊涉及財政問題,如《中國經(jīng)濟(jì)問題》(中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社年刊第1卷,1929年3月,商務(wù)印書館發(fā)行),刊載有關(guān)財政問題的文章17篇。《經(jīng)濟(jì)建設(shè)》(中國經(jīng)濟(jì)學(xué)社年刊第2卷,1929年11月,商務(wù)印書館發(fā)行),刊載有關(guān)財政問題的文章13篇,主要是學(xué)社社員在1928年財政會議與經(jīng)濟(jì)會議中的各種提案。《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》(1930年4月創(chuàng)刊,1937年5月?？?商務(wù)印書館與黎明書局發(fā)行)刊登有關(guān)財政問題的文章49篇,在該刊物的各類文章中位居第三。

二、民國時期財政研究中的若干問題

(一)學(xué)理上的“公共財政”思想與實踐中的國家資本財政

民國時期中國的財政學(xué)引入西方的“公共財政”與“公共經(jīng)濟(jì)”等現(xiàn)代財政術(shù)語,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建自己的財政學(xué)教學(xué)體系。陳啟修1924年的《財政學(xué)總論》指出:“財政者公共團(tuán)體之經(jīng)濟(jì)或經(jīng)濟(jì)經(jīng)理也;易詞言之,即國家及其他強(qiáng)制團(tuán)體當(dāng)其欲滿足其共同需要時關(guān)于所需經(jīng)濟(jì)的財貨之取得、管理及使用等各種行為之總稱也。”類似的分析和觀點,在當(dāng)時幾乎所有的財政學(xué)著作中都存在著。如我們現(xiàn)今所能見到的20世紀(jì)20年代的壽景偉、張澄志,30年代的姚慶三、李權(quán)時和尹文敬,40年代的王延超等人的財政學(xué)論著,在財政概念的分析上無不如此。而曹國卿的《財政學(xué)》在1947年的第三版中,通過分析“財政”詞源,明確使用了“公共財政”的概念。當(dāng)時的公共財政觀是從公共經(jīng)濟(jì)的角度分析財政問題的,對于公私經(jīng)濟(jì)的討論出現(xiàn)在諸多財政學(xué)書籍中。陳啟修在其《財政學(xué)總論》中基于經(jīng)濟(jì)主體的不同將經(jīng)濟(jì)分為五大種類,一為個人經(jīng)濟(jì),二為企業(yè)經(jīng)濟(jì),三為公共經(jīng)濟(jì),四為國民經(jīng)濟(jì),五為世界經(jīng)濟(jì),并討論財政這一公共經(jīng)濟(jì)與其他經(jīng)濟(jì)的一般關(guān)系。他用圖形的形式生動地表述為“個人經(jīng)濟(jì)為幾何學(xué)上之點,則企業(yè)經(jīng)濟(jì)為由點而成之線,公共經(jīng)濟(jì)為包含點與線之面積,而國民經(jīng)濟(jì)則為包含點線面之體積,以個人及企業(yè)經(jīng)濟(jì)之厚薄為高度,乘面積而得者也……世界經(jīng)濟(jì)為各國民之經(jīng)濟(jì)之結(jié)合,故可用包含各種體積之球形體表之”[1]。

在絕大多數(shù)財政學(xué)教科書基于公共財政視角以“財務(wù)行政秩序論”,“公共經(jīng)費論”,“公共收入論”,“收支適合論”作為基本框架的同時,有學(xué)人基于財政趨勢的變化,認(rèn)為應(yīng)將公共企業(yè)論作為單獨的一部納入財政學(xué)中②,雖然這一建議未被著者采納③,但是,這一問題的提出可以說是從學(xué)理上認(rèn)識到了公共財政與國家資本財政的區(qū)別,雖然當(dāng)時對公共財政與國家資本財政的關(guān)系問題還沒有較深的認(rèn)識,但是在民國的財政實踐過程中對于國家資本的財政管理體制問題的討論是值得當(dāng)下研究者關(guān)注的一個問題,畢竟這一問題也是至今困擾我國公共財政改革的重大問題。

(二)財政制度改革

公庫制度、預(yù)算制度和超然主計制度是民國時期財政制度改革的三大主體,這是在廣泛借鑒各國財政管理制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)中國國情制定出來的。關(guān)于推行計政的幾個問題,在《計政季刊》中有如下論述,“一國政治的設(shè)施,賴財政為基礎(chǔ)。而財政又須計政為之監(jiān)督與推進(jìn)。在積極方面,則國家凡百興革事業(yè),有所準(zhǔn)繩。可得按既定實施計劃。在消極方面,則防止貪污,杜絕舞弊,避免橫征暴斂非法之收入。減少不經(jīng)濟(jì)之支出。”[2]民國十六年(1927年)國府奠都南京后,首先以整頓財務(wù)行政為急務(wù),先后公布各種財政法規(guī),成立審計部,又于民國二十年(1931年)確立超然主計制度,其理論基于聯(lián)綜組織原則,互相平衡,互相牽制,冀國家財政進(jìn)于健全清明之途。此聯(lián)立系統(tǒng)構(gòu)成包括收支行政系統(tǒng)(統(tǒng)一的收支命令系統(tǒng)),超然主計系統(tǒng)(建設(shè)的計政系統(tǒng)),就地審計系統(tǒng)(監(jiān)督的計政系統(tǒng)),公庫出納系統(tǒng)(獨立的國庫系統(tǒng)),其執(zhí)行機(jī)關(guān)為財政部或財政廳(執(zhí)行收支系統(tǒng)),主計處或會計處(建設(shè)計政系統(tǒng)),審計部或?qū)徲嬏?監(jiān)督計政系統(tǒng)),中央國家銀行或之金融機(jī)關(guān)(執(zhí)行公庫出納系統(tǒng))。以上組織,在縱的方面,則系統(tǒng)分明,各自獨立。在橫的方面,則聯(lián)立綜合,互相衡制。

在公共財政制度建設(shè)過程中,值得關(guān)注的是在三民主義的發(fā)展框架下,國家資本在國民經(jīng)濟(jì)中扮演著舉足輕重的作用。鑒于國家資本經(jīng)營運作的好壞直接關(guān)系到整個國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成敗,因此學(xué)術(shù)界在討論國營事業(yè)內(nèi)部經(jīng)營制度的同時,也開始從國家財政的角度討論國營事業(yè)的預(yù)算問題。目前掌握的關(guān)于國營事業(yè)預(yù)算問題的資料有《論編造公有營業(yè)基金預(yù)算之范圍》,載于《財政評論》第5卷第3期;《論國營事業(yè)之預(yù)算制度》,《我國現(xiàn)行營業(yè)預(yù)算制度之商榷》,載于《財政評論》第12卷第5期;《公營事業(yè)應(yīng)否適用公庫制度論》,載于《銀勵》(重慶市銀行業(yè)學(xué)誼勵進(jìn)會編)第1卷第5期。

(三)財政收入思想

中央與地方的分稅制改革也是貫穿民國時期稅制改革始終的一個重要問題。1927年,南京國民政府成立以后,設(shè)立中央財政機(jī)構(gòu)和地方財政機(jī)構(gòu)。中央財政機(jī)構(gòu)為財政部,作為南京政府管理監(jiān)督全國財務(wù)行政的總機(jī)關(guān),總攬全國財政收支。地方財政機(jī)構(gòu)有兩類:一類是中央派出處理國家收支的機(jī)構(gòu),如財政特派員、關(guān)監(jiān)督、鹽運使、統(tǒng)稅局、印花煙酒稅局、直接稅辦事處等。另一類是處理地方財政收支機(jī)構(gòu),各省設(shè)財政廳,管理全省財政收支預(yù)決算的編制以及對縣財政的監(jiān)督?？h設(shè)財政科,管理全縣財政收支、預(yù)決算的編制及各項稅收。針對北洋政府時期各級財政收支不清,地方截留中央財力的現(xiàn)象,南京政府1928年11月正式公布施行《劃分國家收支地方收支標(biāo)準(zhǔn)案》,將財政體制定為中央與省二級制。1934年,南京政府又公布了《財政收支系統(tǒng)法》,將財政體制由過去中央與省二級制改為中央、省、縣三級制,提高縣市地方政府的地位。1941年起,為適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭的需要,實行國家與地方自治兩級財政,省級并入中央。1946年7月1日,南京政府修正公布《財政收支系統(tǒng)法》,重新確立中央、省、縣三級財政體制。

稅收改革思想是民國財政思想的主體,不僅在民國時期對中國財政問題研究中有關(guān)稅收的論著占據(jù)了絕對的多數(shù),而且在時人的論著中也可以看到當(dāng)時對于稅收改革思想的重視,“財政學(xué)中之最關(guān)重要者厥惟賦稅”,“將來中國要整理財政,當(dāng)然首先租稅,而租稅之中,尤以田賦一項為最重要?！盵3]民國時期稅收改革的主要內(nèi)容就是整頓舊稅,創(chuàng)辦新稅,建立新的稅制。這一時期由于大量國外的稅收譯著的出現(xiàn),國人對租稅問題已經(jīng)有了更新的認(rèn)識,但民國戰(zhàn)亂不斷的環(huán)境影響了稅收制度的改革,嚴(yán)重遲滯了現(xiàn)代稅制建立的步伐。

(四)財政與金融的關(guān)系

財政與金融的關(guān)系是近代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的一個突出問題,時至今日,發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家仍然面臨著如何處理政府財政與資本市場之間關(guān)系的問題。資本市場和政府財政間的相互關(guān)系,從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,是公私產(chǎn)品生產(chǎn)和融資的兩種不同機(jī)制;而從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,則是媒介儲蓄與投資的兩種不同機(jī)制。從交易費用視角看,兩者在資本要素配置上具有基于交易費用比較基礎(chǔ)上的制度替代關(guān)系,而從產(chǎn)權(quán)視角看,兩者又具有了內(nèi)生關(guān)系。因為國家是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定的主體,自然成為影響資本市場效率的根源,而國家之所以構(gòu)造出特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則與其獲取租金的財政需要息息相關(guān),反映在中國制度變遷實踐上就是:國家及其財政需要既是資本市場興起的關(guān)鍵,而國家單方面獲取租金的財政需要又是造成資本市場困境的根源。

民國時期以財政與金融為研究對象的論著有賈士毅的《國債與金融》(商務(wù)印書館,1933),崔敬伯的《中國財政中的金融統(tǒng)制》(國立北平研究院經(jīng)濟(jì)研究會 ,1937),其他關(guān)于財政與金融的關(guān)系問題散見于報刊中,馬寅初和章乃器是當(dāng)時對這一問題探討比較多的學(xué)者,參見《馬寅初全集》(浙江人民出版社,1999)和《章乃器文集》(華夏出版社,1997)。這一時期學(xué)術(shù)界對于財政與金融關(guān)系的認(rèn)識已經(jīng)較為成熟。崔敬伯在《中國財政中的金融統(tǒng)制》中從學(xué)理上對財政與金融的關(guān)系做了精辟的闡述,“‘財政’與‘金融’無論在辭義上,或是在實際上,都應(yīng)該分清,而不容相混。財政是‘國家經(jīng)濟(jì)’(State Economy)的經(jīng)理,金融則系‘國民經(jīng)濟(jì)’(National Economy)的權(quán)衡。在‘社會化經(jīng)濟(jì)’未曾實現(xiàn)以前,國家經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì),在體制上,是要分別保持其獨立性的。因為國民經(jīng)濟(jì)的活動,妨害了國家經(jīng)濟(jì),固不可;但是因為國家經(jīng)濟(jì)――即財政――的方便,遂以國民經(jīng)濟(jì)為犧牲,使之陷于長期的混亂,當(dāng)然也不是‘健全財政’(Sound Finance)所能容。所以在實際上,財政與金融,務(wù)必要系統(tǒng)分明,不相侵?jǐn)_” [4]。同時,他也從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實出發(fā),認(rèn)為“現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)流通,早不是實物交換經(jīng)濟(jì),也不盡是貨幣經(jīng)濟(jì),而是‘信用經(jīng)濟(jì)’的時代。不僅國民經(jīng)濟(jì)要受信用經(jīng)濟(jì)的支配,國家經(jīng)濟(jì)――即財政――也要受信用經(jīng)濟(jì)的支配。政府財政的收支,在數(shù)量上很難恰恰相抵,在時期上也不容易恰恰相值;為財政與金融彼此調(diào)劑起見,收入多而支出少的時節(jié),可以存在銀行,轉(zhuǎn)而流通于市場;支出多而收入少的時節(jié),也可以借自銀行,藉資財政的周轉(zhuǎn)。在這信用經(jīng)濟(jì)時代,政府雖然屬于公經(jīng)濟(jì)的主體,無妨同私人經(jīng)濟(jì)一般,也可以同銀行開戶頭,也可以向金融市場行貸借;財政與金融,盡可以取得自然而合理的聯(lián)系,這便是財政學(xué)上所稱之‘公共信用’(Public Credit)或公債(Public Debt)”[5]。

民國時期財政與金融關(guān)系認(rèn)識的成熟與實踐過程中的由財政與金融逐漸融合所導(dǎo)致的局勢的失控是否可以作為如今構(gòu)建立憲式公共財政制度的否證,將是探索財政與金融關(guān)系問題的一個獨特的視角。

(五)地方財政研究

陳啟修在《財政學(xué)總論》第五編設(shè)“地方財政論”專章,給以地方財政學(xué)研究重要的地位,他認(rèn)為“地方財政學(xué)者研究地方自治團(tuán)體之財政之學(xué)問也。地方財政學(xué)上之原理,與國家財政學(xué)上之原理,相同者固多,不但從一般的理論上言之,所謂公共財政(Public finance)學(xué)實必須包含二者而后始得完全。且即從特殊的問題觀之,僅觀國家財政上之事實,亦實不足明問題全體之真相……故研究國家財政學(xué)者同時必須研究地方財政學(xué)?！?

關(guān)于何謂地方的概念問題,直至民國三十一年一月一日(1942年)依照《改訂財政收支系統(tǒng)實施綱要》劃分之后,自治財政系統(tǒng)才從以往向以省地方為單位改為以縣市為單位。中國行政序列向來沒有市的建制,城鄉(xiāng)之間在行政上并沒有嚴(yán)格的區(qū)分。1908年清廷實施預(yù)備立憲,頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,第一次以官方的名義明確城市為一政治單位。從此,中國開始了城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治的轉(zhuǎn)變。但是,在自治財政建設(shè)初期,根據(jù)地方稅收的實際情形,中央已陷地方于附庸之地位。而欲實現(xiàn)縣地方為有獨立性之自治單位,舉凡地方之管、教、養(yǎng)、衛(wèi)諸要政,均為實現(xiàn)新縣制之中心工作,凡此各項經(jīng)費當(dāng)以地方自籌為原則。由于中國縣地方原無獨立財源,而原有各項規(guī)定收入與建立自治財政的要求殊難適應(yīng),因此剖析地方財政現(xiàn)有特征,并在建立系統(tǒng)的公共財政進(jìn)程中探索如何處理中央財政與地方財政關(guān)系問題,同時立足于自治財政,建立地方的稅收制度,尤其是理順田賦與土地稅的關(guān)系問題,并不斷建立健全地方預(yù)算制度、審計制度,以及完善地方財務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè),提高地方財務(wù)行政管理效率,如此諸多問題的提出與探討就成為民國時期伴隨著地方財政建設(shè)始終的重要問題。

20世紀(jì)20年代隨著中國市政改革實踐的推動,中國學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了一股研究市政問題的新思潮,產(chǎn)生了一批市政學(xué)著作,如前文所述,同時出版了《市政評論》,《市政研究》等刊物。與此同時,面對當(dāng)時的縣鄉(xiāng)財政困境,學(xué)術(shù)界通過調(diào)查研究和撰寫專著對存在的問題以及解決辦法展開了廣泛而深入的討論。與縣財政及地方賦稅緊密相關(guān)的調(diào)研即有定縣賦稅調(diào)查、南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院“縣政調(diào)查”、中央政治學(xué)校地政學(xué)院田賦調(diào)查以及中央大學(xué)經(jīng)濟(jì)系田賦附加稅調(diào)查等等。除調(diào)研之外還有大量相關(guān)論著出版,如汗血月刊社編輯的《田賦問題研究》、方顯廷編《中國經(jīng)濟(jì)研究》(下)、劉世仁的《中國田賦問題》、程方的《中國縣政概論》,彭雨新的《縣地方財政》,朱博能的《縣財政問題》。此外,在《地政月刊》《東方雜志》《中國農(nóng)村》《財政研究》《財政評論》《復(fù)興委員會會報》《益世報財政周刊》《汗血月刊》《中山文化教育館季刊》等刊物上還發(fā)表了大量與縣財政及地方賦稅相關(guān)的文章。

三、民國時期的財政研究對當(dāng)前財政改革的啟迪

通過對民國財政研究的簡單梳理,可以看出公共財政與國家資本財政之間的關(guān)系問題對于近代中國來說一直是一個無法回避的問題,雖然建國以后形成的計劃經(jīng)濟(jì)型財政模式將公共財政內(nèi)化到國家財政當(dāng)中,淡化了公共財政與國家資本財政之間關(guān)系處理的問題,但現(xiàn)階段轉(zhuǎn)軌過程中建立的公共財政與國有資產(chǎn)財政的“雙元財政”模式又再次將處理兩種財政之間的關(guān)系問題擺在了改革者的面前。從經(jīng)濟(jì)思想史的視角對民國時期的財政制度改革實踐及由以產(chǎn)生的公共財政與國家資本財政之間關(guān)系的認(rèn)識進(jìn)行整理研究,無疑是對目前公共財政制度建設(shè)問題認(rèn)識的一個有益的拓展。

近代以來隨著信用經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá),財政與金融的關(guān)系逐漸緊密,而以政府主導(dǎo)的社會經(jīng)濟(jì)變革又將國家經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)糅合在了一起,因此對于財政與金融關(guān)系處理的得當(dāng)與否就成為國民經(jīng)濟(jì)是否良性發(fā)展的一個關(guān)鍵問題。民國時期金融思想和金融制度的逐步健全與完善是離不開積極財政政策的支持和推動的,“財政中的金融統(tǒng)制”,“財政政策中的金融措施”等等提法足可見這一時期財政與金融的融合。時人從學(xué)理角度對財政金融關(guān)系問題的探討與實踐過程中財政金融政策實施之間的差異,對我們認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷過程中如何處理財政與金融的關(guān)系問題提供更為厚重的思想史實。

民國時期的地方財政建設(shè)是整個財政制度改革中的重要部分,伴隨工業(yè)化出現(xiàn)的城市建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)問題,時人在引入國外地方財政研究的同時,從國情出發(fā)進(jìn)行了試點建設(shè)并展開了廣泛的調(diào)查研究,這些寶貴的思想資料對當(dāng)前解決地方財政問題具有一定的歷史借鑒意義。

總之,民國時期的財政研究對中國目前財政改革的啟發(fā)是多方面的,我們應(yīng)該重視對民國財政思想的研究,這樣才能古為今用,更好地服務(wù)于當(dāng)前的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。