時(shí)間：2022-04-16 08:30:40
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一、推行全面預(yù)算管理的必要性、重要性
1、全面預(yù)算管理為企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略管理提供了基礎(chǔ)條件。企業(yè)實(shí)行的計(jì)劃管理、生產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、技術(shù)管理等都是子系統(tǒng)管理、部門單位管理,不能從戰(zhàn)略高度 整合資源和聚合力量。只有全面預(yù)算管理才能更好地協(xié)調(diào)價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈、作業(yè)鏈之間的關(guān)系,保證戰(zhàn)略方針的貫徹執(zhí)行和預(yù)定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2、全面預(yù)算管理為出資人對(duì)企業(yè)實(shí)施合理有效的監(jiān)督提供了基本依據(jù)。全面預(yù)算管理為出資人提供了合理有效監(jiān)督的平臺(tái),有利于出資人履行職責(zé),做到有所為有所不為,也有利于對(duì)經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)、考核和獎(jiǎng)懲。
3、全面預(yù)算管理能促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)基礎(chǔ)管理,完善各項(xiàng)管理制度,不斷提高經(jīng)營(yíng)管理水平。實(shí)施全面預(yù)算管理有利于發(fā)現(xiàn)管理中的漏洞,從而有利于不斷改進(jìn)各項(xiàng)消耗標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)金安排等基礎(chǔ)工作。
4、全面預(yù)算管理的推行有利于解決困擾經(jīng)營(yíng)者的分權(quán)管理與集權(quán)控制的矛盾,有利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)警機(jī)制的建立,有利于落實(shí)企業(yè)的利潤(rùn)、資金、成本費(fèi)用、業(yè)務(wù)量等目標(biāo)責(zé)任,有利于挖掘企業(yè)資源潛力而實(shí)現(xiàn)協(xié)同效益,也有利于企業(yè)實(shí)施精細(xì)生產(chǎn)、流程再造、MRPⅡ等現(xiàn)代管理模式。
二、穩(wěn)定、積極地推進(jìn)全面預(yù)算管理
西安航空發(fā)動(dòng)機(jī)集團(tuán)公司(以下簡(jiǎn)稱“西航集團(tuán)公司”)是國(guó)家一五建設(shè)期間156項(xiàng)重點(diǎn)工程之一,擁有資產(chǎn)總額50多億元,在職職工13 000多人,下轄3個(gè)全資子公司、3個(gè)中外合資公司、14個(gè)專業(yè)化分廠,企業(yè)規(guī)模大,管理幅度寬,并從2003年開始嘗試全面預(yù)算管理。
(一)構(gòu)建全面預(yù)算管理的組織體系
西航集團(tuán)公司根據(jù)全面預(yù)算管理要求成立了組織機(jī)構(gòu),從上到下設(shè)立了預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理辦公室及預(yù)算控制小組。
1、預(yù)算管理委員會(huì)是非常設(shè)專門委員會(huì),向董事會(huì)負(fù)責(zé),是公司經(jīng)營(yíng)層領(lǐng)導(dǎo)全面預(yù)算管理工作的最高管理機(jī)構(gòu),公司總經(jīng)理擔(dān)任預(yù)算管理委員會(huì)主任委員,公司總經(jīng)濟(jì)師、總會(huì)計(jì)師擔(dān)任副主任委員,生產(chǎn)、供應(yīng)、技術(shù)、技改等部門的副總經(jīng)理擔(dān)任委員。
2、預(yù)算管理辦公室是預(yù)算管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理的日常工作,預(yù)算管理委員會(huì)副主任委員兼任預(yù)算管理辦公室主任,財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)、計(jì)劃處處長(zhǎng)兼任副主任,辦公室其他成員主要由財(cái)務(wù)處、計(jì)劃處、外貿(mào)處、生產(chǎn)處、物資供應(yīng)處等部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)業(yè)務(wù)人員組成。
3、預(yù)算控制小組是各二級(jí)預(yù)算單位具體履行預(yù)算管理職責(zé)的非常設(shè)機(jī)構(gòu),各二級(jí)預(yù)算單位(分公司、分廠、處、所等)行政正職擔(dān)任預(yù)算控制小組組長(zhǎng),小組其他成員由預(yù)算員、計(jì)劃員、會(huì)計(jì)員及相關(guān)業(yè)務(wù)人員構(gòu)成;廠設(shè)專職預(yù)算員,職能管理部門設(shè)兼職預(yù)算員。
(二)分步驟實(shí)施全面預(yù)算管理
在實(shí)施全面預(yù)算管理過程中,西航集團(tuán)公司采取與高校聯(lián)合的方式,成立了課題研究小組,作為全面預(yù)算管理的技術(shù)支持系統(tǒng),并分階段、分步驟實(shí)施這一系統(tǒng)工程。
1、考察調(diào)研階段:公司預(yù)算課題小組認(rèn)真研究了寶鋼集團(tuán)公司全面預(yù)算管理的案例,同時(shí)實(shí)地考察了江南造船廠推行全面預(yù)算管理的工作情況,起草了考察大綱,并組織有關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人討論學(xué)習(xí),從而拓寬了工作思路。
2、方案設(shè)計(jì)階段:公司結(jié)合實(shí)際情況,起草完成了《全面預(yù)算管理設(shè)計(jì)方案》和《全面預(yù)算管理工作實(shí)施步驟》,并通過可行性論證,出臺(tái)了《全面預(yù)算管理實(shí)施方案》,設(shè)計(jì)完成了《全面預(yù)算管理體系》以及說明書等。
3、培訓(xùn)宣傳階段:要實(shí)施全面預(yù)算管理,提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想是前提。公司總經(jīng)理可親自做動(dòng)員講話,分層級(jí)對(duì)公司高層管理者、中層管理者、預(yù)算員進(jìn)行培訓(xùn), 讓其了解全面預(yù)算管理實(shí)施的現(xiàn)實(shí)意義、應(yīng)發(fā)揮的作用以及全面預(yù)算的基本內(nèi)容和各部門的職責(zé),讓預(yù)算員掌握全面預(yù)算的內(nèi)容、編制方法、執(zhí)行監(jiān)控及考核等,并 通過報(bào)紙、廣播、電視、園區(qū)網(wǎng)等宣傳媒體進(jìn)行普及性宣傳,營(yíng)造推行全面預(yù)算管理的有利環(huán)境和氛圍,使全體員工理解、支持并參與全面預(yù)算管理工作。
4、試運(yùn)行階段:為了進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理體系,理順工作流程,以實(shí)際執(zhí)行結(jié)果檢驗(yàn)工作的水平和質(zhì)量,公司利用兩個(gè)月時(shí)間試編制2003年預(yù)算,并通過預(yù) 算模擬考核有關(guān)單位,發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行管理中存在的許多問題,為進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理體系奠定了基礎(chǔ)。
5、完善實(shí)施階段:公司從體系試運(yùn)行暴露的問題入手,以保證體系科學(xué)性、先進(jìn)性、實(shí)用性為原則,設(shè)計(jì)完成了《全面預(yù)算組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》、《全面預(yù)算管理 辦法》、《全面預(yù)算實(shí)施細(xì)則》、《全面預(yù)算管理分析控制體系》、《全面預(yù)算管理預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》等,其中預(yù)算管理表格113種,預(yù)算分析控制表格19種,在各種 條件趨于成熟的情況下可予以實(shí)施。
(三)協(xié)調(diào)處理好各方面關(guān)系
1、加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作,最大限度發(fā)揮出全面預(yù)算管理的作用,具體從以下幾個(gè)方面入手:
(1)結(jié)合自身實(shí)際情況,研究開發(fā)出一套高效實(shí)用的預(yù)算編制及調(diào)整的計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。建立編碼系統(tǒng),且編碼系統(tǒng)至少具備會(huì)計(jì)科目編碼、部門編碼、物資編碼、往來單位編碼等。
(2)保證各部門各種原始資料的準(zhǔn)確和完整,如在以材料消耗定額、工時(shí)定額、費(fèi)用定額作為編制預(yù)算的基礎(chǔ)時(shí),如果定額制定不科學(xué)、不合理,不僅會(huì)造成資源浪費(fèi),而且也不利于做出科學(xué)、公正的考核評(píng)價(jià)。
(3)完善財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、價(jià)格管理等規(guī)章制度,為全面預(yù)算管理的編制提供制度保證。
(4)明確劃分各部門管理職能的權(quán)限。
全面預(yù)算管理的順利實(shí)施需要一個(gè)良好的管理環(huán)境,公司必須在管理方面練好內(nèi)功,同時(shí)建立起一整套符合現(xiàn)代企業(yè)制度、滿足全面預(yù)算管理要求的經(jīng)營(yíng)管理模式。
2、正確認(rèn)識(shí)預(yù)算與計(jì)劃的關(guān)系,保持預(yù)算與公司各項(xiàng)計(jì)劃相統(tǒng)一。計(jì)劃管理與全面預(yù)算管理統(tǒng)一并存、互不矛盾。全面預(yù)算管理源于計(jì)劃管理,是對(duì)計(jì)劃管理的量 化,是計(jì)劃管理在財(cái)務(wù)管理中運(yùn)用的具體化。只是全面預(yù)算管理較之計(jì)劃管理更注重過程控制和全員參與,它能更好地運(yùn)用核算手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中參與人員責(zé)、 權(quán)、利的有機(jī)結(jié)合,使業(yè)務(wù)管理更好地實(shí)現(xiàn)制度化和標(biāo)準(zhǔn)化,使得計(jì)劃管理和財(cái)務(wù)管理形成合力。西航集團(tuán)公司全面預(yù)算的編制以公司各項(xiàng)計(jì)劃為依據(jù),將公司所有 計(jì)劃內(nèi)容納入了全面預(yù)算,涉及計(jì)劃、生產(chǎn)、供應(yīng)等諸多部門,是物流和價(jià)值流的高度統(tǒng)一。
3、逐步理順全面預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系與公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)責(zé)任考核體系的關(guān)系。內(nèi)部經(jīng)營(yíng)責(zé)任考核體系包括公司經(jīng)營(yíng)方針目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)責(zé)任書、廠長(zhǎng)模擬年薪制等。在目前的管理模式下,二者雙軌并行,但公司最終要把內(nèi)部經(jīng)營(yíng)責(zé)任考核統(tǒng)一到全面預(yù)算管理的要求上來。
三、實(shí)施全面預(yù)算管理應(yīng)注意的幾個(gè)問題
1、全面預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,公司必須從自身實(shí)際出發(fā),取長(zhǎng)補(bǔ)短,不斷完善與提高。換句話說,只有靠自身不斷摸索總結(jié),才能找到一個(gè)理想的“藥方”,那種照搬照抄的“拿來主義”是行不通的。同時(shí),在推行過程中應(yīng)分步驟實(shí)施,注重實(shí)際,不能急于求全與求成。
2、必須不斷完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和提高基礎(chǔ)管理水平,力求做到全面、系統(tǒng)、科學(xué)、先進(jìn),同時(shí)體現(xiàn)可控制、可考核,既客觀反映經(jīng)營(yíng)水平,又滿足現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)發(fā)展的要求。
3、全面預(yù)算管理工作量大,沒有信息化的支撐是不可想象的。公司應(yīng)依托園區(qū)網(wǎng)不斷完善財(cái)務(wù)信息系統(tǒng),同時(shí)應(yīng)開發(fā)全面預(yù)算管理相關(guān)軟件,這樣才能保證預(yù)算編制、控制、分析、調(diào)整、考核、評(píng)價(jià)的實(shí)時(shí)性和有效性。
4、全面預(yù)算管理應(yīng)與“流程再造”和“不斷改進(jìn)”理念相結(jié)合。全面預(yù)算管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理活動(dòng),與公司的工作流程和管理流程緊密結(jié)合,因此在公司流程再 造過程中,全面預(yù)算管理需要不斷改進(jìn)。同時(shí),通過推行全面預(yù)算管理,可以暴露物流、資金流及信息流在流動(dòng)過程中存在的問題,從而推動(dòng)流程再造工作,促進(jìn)企 業(yè)不斷改進(jìn)和完善,二者相互作用、相輔相成。
油田企業(yè)在九十年代初就實(shí)施了預(yù)算管理,在其發(fā)展壯大過程中不斷加化了預(yù)算管理,尤其是在境外上市成功之后,更加重視預(yù)算管理。對(duì)油田企業(yè)來說,己經(jīng)取得了明顯的效果,但具體實(shí)施過程中也存在一些問題。為此,筆者就油田企業(yè)的預(yù)算管理作一探討。
一、目前,油田企業(yè)預(yù)算管理實(shí)施過程中存在以下主要的問題
1、預(yù)算的編制方法停留在傳統(tǒng)的編制方法上
一些行之有效的先進(jìn)編制方法,如彈性預(yù)算、零基預(yù)算等沒有得到廣泛應(yīng)用。目前,油田企業(yè)普遍采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方法,或者說采取增量預(yù)算和減量預(yù)算,實(shí)質(zhì)上就是在上期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的基礎(chǔ)上,結(jié)合預(yù)算期的情況,加以適當(dāng)調(diào)整而編制的預(yù)算。這種預(yù)算方法比較簡(jiǎn)便,但是,它以過去的水平為基礎(chǔ),實(shí)際上就是承認(rèn)過去是合理的,無需改進(jìn),因循沿襲下去,導(dǎo)致利益分配格局固定化,造成資源配置效率低下。
2、預(yù)算在實(shí)務(wù)操作中還限于靜態(tài)管理,未能很好地開展動(dòng)態(tài)管理 一般來說,我們是一年作一次預(yù)算,由于情況發(fā)生變化,也很少或沒有作出與發(fā)生變化的客觀情況相適應(yīng)的調(diào)整。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是復(fù)雜多變的,在編制預(yù)算時(shí),雖然我們對(duì)預(yù)算期內(nèi)影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各方面因素進(jìn)行了預(yù)測(cè)和分析,形成了一定的共識(shí)。但是,隨著時(shí)間的推移,它將會(huì)產(chǎn)生各種難以預(yù)料的變化。對(duì)于產(chǎn)品單一的油田開采業(yè)來講,原油價(jià)格完全由市場(chǎng)定價(jià),每月都發(fā)生變化,無法預(yù)料。產(chǎn)品資源即油或氣埋藏在地下,看不見,摸不著,也無法估計(jì),我們對(duì)地下資源的認(rèn)識(shí)也不斷發(fā)生變化;所有這些變化無疑會(huì)影響預(yù)算的正確性,甚至?xí)?dǎo)致某些預(yù)算偏差較大。
3、預(yù)算管理中的關(guān)聯(lián)交易還需要進(jìn)一步規(guī)范
由于企業(yè)重組改制后,原來的油田企業(yè)分開形成了上市公司和存續(xù)公司兩個(gè)企業(yè),這兩個(gè)公司在經(jīng)營(yíng)范圍、法律地位上都發(fā)生了很大變化,雙方的經(jīng)濟(jì)往來,不再是企業(yè)內(nèi)部行為,而是作為兩個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體,通過關(guān)聯(lián)交易行為來具體體現(xiàn)。但在目前的關(guān)聯(lián)交易操作中還存在一些問題。
一是價(jià)格不公允。目前有“政府價(jià)格,市場(chǎng)價(jià)格、協(xié)議價(jià)格”三種價(jià)格。有政府定價(jià)的好辦,而沒有政府定價(jià)的按市場(chǎng)價(jià),沒有市場(chǎng)價(jià)又是個(gè)什么價(jià)?雙方對(duì)關(guān)聯(lián)交易的成本價(jià)和協(xié)議價(jià)的測(cè)算口徑不一致,使雙方在結(jié)算價(jià)格上產(chǎn)生爭(zhēng)議。市場(chǎng)價(jià)是以市場(chǎng)為基準(zhǔn)確定商品或勞務(wù)價(jià)格及費(fèi)率,應(yīng)以公允的市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)。
二是簽訂協(xié)議和執(zhí)行協(xié)議都難。由于存在上述問題,使雙方難以達(dá)成共識(shí),所以簽訂協(xié)議難,認(rèn)為“協(xié)議是議不是法”, “協(xié)議,協(xié)議,干了再議”,于是,到了執(zhí)行協(xié)議時(shí),上市企業(yè)強(qiáng)調(diào)“我給你多少錢,你就得給我干多少活”,而非上市企業(yè)則強(qiáng)調(diào)“我干多少活,你就得給我多少錢”,雙方之間缺乏交叉結(jié)合點(diǎn)。
二、對(duì)于上述存在的問題認(rèn)為應(yīng)該處理好以下幾方面的問題
1、樹立全員參與意識(shí)
全員參與它包含部門參與和全體員工參與兩個(gè)方面。
(l)樹立職能部門參與意識(shí),實(shí)行部門預(yù)算。企業(yè)的各個(gè)職能部 ,是企業(yè)各項(xiàng)重大管理政策、方針和措施的制定者,也是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接組織者,只有對(duì)他們所承擔(dān)的工作實(shí)行責(zé)任預(yù)算,讓他們直接參與預(yù)算管理,以預(yù)算為依據(jù),激勵(lì)他們自覺、自主地以責(zé)任預(yù)算為工作目標(biāo),才能使預(yù)算管理取得理想的效果。這要從兩方面著手。
一是預(yù)算管理責(zé)任化。企業(yè)實(shí)施預(yù)算管理,不僅要編制企業(yè)的全面預(yù)算,而且還要編制各個(gè)部門的責(zé)任預(yù)算,形成責(zé)任預(yù)算管理體系。責(zé)任預(yù)算按經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體來反映的,反映了各個(gè)責(zé)任單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng);責(zé)任預(yù)算為各個(gè)責(zé)任單位確定了奮斗目標(biāo),這個(gè)目標(biāo)能否達(dá)到,,則取決于各個(gè)責(zé)任單位的實(shí)際執(zhí)行情況。
二是預(yù)算管理自主化。預(yù)算管理要達(dá)到以預(yù)算為依據(jù),以激勵(lì)為手段,實(shí)現(xiàn)企業(yè)各個(gè)部門自主管理的境界。自主管理以本部門主觀能動(dòng)性的管理為主,以企業(yè)預(yù)算管理委員會(huì)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)為輔,形成靠經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際執(zhí)行者來自主自覺地實(shí)施相應(yīng)的預(yù)算管理。
(2)樹立全體員工參與意識(shí)。企業(yè)預(yù)算管理涉及到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的方方面面、各個(gè)環(huán)節(jié),是由企業(yè)不同的個(gè)人分擔(dān)的。員工所承擔(dān)的工作而言,他們是最熟悉情況的,是預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行者。預(yù)算編制的水平如何,如何去完成預(yù)算,他們最有發(fā)言權(quán)。所以,我們應(yīng)當(dāng)動(dòng)員企業(yè)全體員工主動(dòng)參與預(yù)算的編制和控制,為更好地實(shí)施預(yù)算管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
2、實(shí)行動(dòng)態(tài)預(yù)算管理
在條件允許的前提下,我們主張預(yù)算管理實(shí)行動(dòng)態(tài)預(yù)算管理,即在預(yù)算期初,編制預(yù)算時(shí)根據(jù)當(dāng)時(shí)的預(yù)計(jì)業(yè)務(wù)水平來編制預(yù)算。但是,在分析預(yù)算執(zhí)行情況時(shí),應(yīng)當(dāng)以實(shí)際完成的業(yè)務(wù)量的預(yù)算數(shù)為基準(zhǔn)來分析企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)算的執(zhí)行情況。另外,在預(yù)算實(shí)施的過程中,為了分析、控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng),了解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否能夠達(dá)到預(yù)算管理的要求,也需要以動(dòng)態(tài)預(yù)算作為工具。當(dāng)企業(yè)一旦發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)行情的變化,業(yè)務(wù)量有變化,就可以根據(jù)當(dāng)時(shí)能夠準(zhǔn)確確定的業(yè)務(wù)量來動(dòng)態(tài)地編制預(yù)算,這樣就可以把預(yù)算建立在一個(gè)準(zhǔn)確的水平上。
3、采用零基預(yù)算,挖掘降低費(fèi)用潛力
筆者認(rèn)為零基預(yù)算不僅能壓縮經(jīng)費(fèi)開支,從而切實(shí)做到將有限的經(jīng)費(fèi)用在最需要的地方,而且零基預(yù)算的編制過程,就是企業(yè)的各個(gè)部門和員工挖掘潛力的過程。如果把這個(gè)過程和企業(yè)的革新改造緊密結(jié)合起來,那么,對(duì)于企業(yè)降低費(fèi)用和成本是十分有利的。
4、使交易價(jià)格變得合理
要建立公正合理的價(jià)格體系和定額標(biāo)準(zhǔn),盡快、有序地開放市場(chǎng),采用招投標(biāo)等方式盡量減少或避免關(guān)聯(lián)交易的發(fā)生。使雙方都能夠接受運(yùn)用市場(chǎng)和價(jià)格機(jī)制來規(guī)范關(guān)聯(lián)交易行為,使關(guān)聯(lián)交易費(fèi)用變得合理關(guān)聯(lián)交易的價(jià)格原則上不偏離市場(chǎng)獨(dú)立第三方的價(jià)格或收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn),按照協(xié)議定價(jià),經(jīng)交易雙方協(xié)商確定價(jià)格。協(xié)議的簽定應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價(jià)、有償?shù)脑瓌t,協(xié)議內(nèi)容應(yīng)明確具體,關(guān)聯(lián)交易的預(yù)算管理才能取得明顯的效果。
傳統(tǒng)的全面預(yù)算與戰(zhàn)略管理相脫節(jié),已經(jīng)不能夠適應(yīng)當(dāng)今市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,并且現(xiàn)今企業(yè)高度重視戰(zhàn)略管理的環(huán)境。本文從講述將戰(zhàn)略引入全面預(yù)算管理的進(jìn)步之處入手,從企業(yè)構(gòu)建組織流程化再造,以及以平衡積分卡為依據(jù),探討如何建立以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的全面預(yù)算管理。
一、全面預(yù)算管理與企業(yè)戰(zhàn)略
(一)全面預(yù)算管理的含義
全面預(yù)算反映的是企業(yè)未來某一特定期間的全部生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃。它以銷售預(yù)測(cè)為起點(diǎn),進(jìn)而對(duì)生產(chǎn)成本及現(xiàn)金收支等各個(gè)方面進(jìn)行預(yù)測(cè),并在這些預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上,編制出一套預(yù)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)計(jì)損益表等預(yù)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表及其附表,以反映企業(yè)在未來期間的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果。它將企業(yè)實(shí)物流、資金流、信息流和人力資源流整合成為符合企業(yè)獲取最大利潤(rùn)的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)體系。因此,從誕生到被廣泛采用,全面預(yù)算管理本質(zhì)上都是一種為實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)而采用的企業(yè)管理方法和工具。
(二)企業(yè)戰(zhàn)略對(duì)企業(yè)管理的作用
美國(guó)學(xué)者桑恩和豪斯歷時(shí)7年對(duì)6個(gè)不同行業(yè)的18對(duì)大中型企業(yè)應(yīng)用戰(zhàn)略管理的情況進(jìn)行考察。經(jīng)考察發(fā)現(xiàn):運(yùn)用了正式戰(zhàn)略規(guī)劃的企業(yè)在投資收益率、股權(quán)資本收益率和每股收益等財(cái)務(wù)指標(biāo)上都明顯好于沒有正式戰(zhàn)略規(guī)劃的企業(yè)。同時(shí)發(fā)現(xiàn),企業(yè)采用正式戰(zhàn)略規(guī)劃以后,其經(jīng)濟(jì)效益比沒有戰(zhàn)略規(guī)劃年份的效益有較大幅度的改善,可見企業(yè)戰(zhàn)略對(duì)企業(yè)管理的重要作用。在我國(guó)企業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略管理同樣有很重要的作用,具體表現(xiàn)在如下四方面:第一,戰(zhàn)略管理應(yīng)用對(duì)企業(yè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快走向市場(chǎng)有重要作用;第二,戰(zhàn)略管理對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、形成企業(yè)合理格局有重要作用;第三,戰(zhàn)略管理是加快提高企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要;第四,戰(zhàn)略管理也是適應(yīng)全球性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快培育我國(guó)企業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的需要。
(三)全面預(yù)算管理對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略的支撐作用
全面預(yù)算管理對(duì)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的支撐作用有:第一,加強(qiáng)企業(yè)日?；顒?dòng)與戰(zhàn)略的聯(lián)系;第二,強(qiáng)調(diào)整體業(yè)績(jī),增強(qiáng)預(yù)算系統(tǒng)處理跨部門事項(xiàng)的能力;第三,優(yōu)化企業(yè)資源配置;第四,增強(qiáng)基層管理者和員工的參與度?？梢?戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算在企業(yè)推行戰(zhàn)略管理,提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面,都有不可忽視的作用。
二、傳統(tǒng)全面預(yù)算管理的不足之處
它以長(zhǎng)期銷售預(yù)測(cè)或目標(biāo)利潤(rùn)為依據(jù),編制資本支出預(yù)算和經(jīng)營(yíng)預(yù)算,經(jīng)營(yíng)預(yù)算以銷售預(yù)算為起點(diǎn),按以銷定產(chǎn)原則編制,再根據(jù)資本支出預(yù)算和經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制財(cái)務(wù)預(yù)算。傳統(tǒng)全面預(yù)算忽視了戰(zhàn)略的存在,它假定企業(yè)未來繼續(xù)生產(chǎn)原有產(chǎn)品并且未來產(chǎn)品的銷售是可預(yù)測(cè)的,以銷售預(yù)測(cè)或目標(biāo)利潤(rùn)為依據(jù),編制資本支出預(yù)算、經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算。這顯然是以企業(yè)外部環(huán)境相對(duì)平穩(wěn),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不很激烈,企業(yè)單純以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的前提下。在現(xiàn)今企業(yè)高度重視競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形式下,這種前提假設(shè)失去存在的基礎(chǔ)。
三、將戰(zhàn)略引入全面預(yù)算管理的進(jìn)步之處
首先,戰(zhàn)略預(yù)算的引入改變傳統(tǒng)預(yù)算的原有定位,預(yù)算不再僅僅是一個(gè)管理控制系統(tǒng),而被重新定位成一個(gè)戰(zhàn)略實(shí)施系統(tǒng),本質(zhì)是為實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)而配置企業(yè)資源的一種管理活動(dòng)。
其次,在預(yù)算內(nèi)容上,戰(zhàn)略預(yù)算使預(yù)算內(nèi)容更加豐富和全面。戰(zhàn)略預(yù)算可以擴(kuò)充到包含財(cái)務(wù)、市場(chǎng)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面的內(nèi)容。
最后,從預(yù)算的編制程序來看,預(yù)算編制以戰(zhàn)略預(yù)算為起點(diǎn),先考慮戰(zhàn)略預(yù)算,再考慮運(yùn)營(yíng)預(yù)算,改進(jìn)了傳統(tǒng)預(yù)算的編制程序,保證戰(zhàn)略在預(yù)算編制過程中得以優(yōu)先考慮。
四、以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建
(一)戰(zhàn)略管理與全面預(yù)算管理的關(guān)系
戰(zhàn)略管理是全面預(yù)算管理的起點(diǎn)及導(dǎo)向。企業(yè)戰(zhàn)略決定了全面預(yù)算管理的導(dǎo)向,要求企業(yè)在立足自身戰(zhàn)略及公司所處的發(fā)展周期和市場(chǎng)環(huán)境來選擇適合自己的預(yù)算管理模式。如創(chuàng)新期和成長(zhǎng)期的企業(yè)一般選擇規(guī)模導(dǎo)向下的預(yù)算管理模式,因?yàn)槠湟欢〞r(shí)期內(nèi)的戰(zhàn)略為增加市場(chǎng)占有額及擴(kuò)大公司規(guī)模;成熟期的企業(yè)宜選擇收益導(dǎo)向的預(yù)算管理模式,在相對(duì)有限的發(fā)展空間下通過降低成本等形式提高利潤(rùn)。
(二)銜接戰(zhàn)略與全面預(yù)算管理的方式
1.企業(yè)組織流程化再造
以“作業(yè)”或“流程”為中心的扁平式組織結(jié)構(gòu),能夠適應(yīng)顧客的需求變化,對(duì)企業(yè)內(nèi)部?jī)r(jià)值鏈進(jìn)行優(yōu)化,從而降低管理成本,提高管理效率。面對(duì)組織結(jié)構(gòu)的變化,預(yù)算管理體系也應(yīng)進(jìn)行與其相適應(yīng)的變革,用一種面向流程、以作業(yè)為基本的預(yù)算執(zhí)行單位來構(gòu)建預(yù)算管理體系。
(1)作業(yè)分析與作業(yè)中心的建立
作業(yè)分析是通過對(duì)產(chǎn)出、作業(yè)、資源及其相互關(guān)系的識(shí)別和計(jì)量評(píng)價(jià)作業(yè)的有效性和增值性,據(jù)以重組流程和價(jià)值鏈,以提高作業(yè)效率和作業(yè)價(jià)值,降低成本。企業(yè)應(yīng)在作業(yè)分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建作業(yè)中心。
(2)流程分析與流程中心的建立
流程是由企業(yè)相互關(guān)聯(lián)的多項(xiàng)作業(yè)構(gòu)成的一個(gè)從始至終的連續(xù)的過程。以價(jià)值鏈為工具,流程可分為三類:實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的核心流程、提高核心流程性能的增強(qiáng)流程、不直接為客戶創(chuàng)造價(jià)值,但為其他流程提供必要支持的支持流程。流程分析的任務(wù)是運(yùn)用與流程相關(guān)的分析方法對(duì)流程作出定性和定量的評(píng)價(jià),在此基礎(chǔ)上識(shí)別能最大程度給企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益的核心業(yè)務(wù)流程,按照經(jīng)優(yōu)化的核心流程組織業(yè)務(wù)工作,簡(jiǎn)化合并非增值部分的流程,根據(jù)顧客需求來建立流程中心。
(3)預(yù)算管理組織的建立
為了使戰(zhàn)略目標(biāo)能夠分解到各個(gè)作業(yè)中心與流程中心,解決戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為預(yù)算過程中先天性缺乏路徑問題,還應(yīng)設(shè)置預(yù)算管理組織,應(yīng)成立由公司董事會(huì)成員、主管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成的預(yù)算委員會(huì),預(yù)算委員會(huì)應(yīng)按各作業(yè)中心與流程中心的職責(zé)進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的分解、匯總。在明確各中心目標(biāo)和責(zé)任的
同時(shí),授予各中心相應(yīng)的權(quán)力,使權(quán)力和責(zé)任對(duì)等。 2.以平衡記分卡為依據(jù)
Kaplan和Norton(2008) 提出利用戰(zhàn)略地圖規(guī)劃戰(zhàn)略,利用平衡計(jì)分卡組織協(xié)同,利用預(yù)算規(guī)劃運(yùn)營(yíng)。
平衡記分卡圍繞企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo),從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部營(yíng)運(yùn)過程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等四個(gè)角度入手。在財(cái)務(wù)角度,平衡記分卡保留財(cái)務(wù)方面的指標(biāo),一般涉及獲利能力,如經(jīng)營(yíng)所得、回報(bào)率,或經(jīng)濟(jì)附加值等標(biāo)準(zhǔn)。顧客角度,要求經(jīng)理們把為顧客服務(wù)的聲明轉(zhuǎn)化為具體的測(cè)評(píng)指標(biāo),這些指標(biāo)應(yīng)能反映真正與顧客有關(guān)的各種因素,從顧客角度一般可選取市場(chǎng)占有率、顧客滿意度、顧客獲利能力等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)部營(yíng)運(yùn)過程角度,主要選取創(chuàng)新能力、營(yíng)運(yùn)能力水平、售后服務(wù)水平等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。創(chuàng)新與學(xué)習(xí)角度,主要考慮企業(yè)要?jiǎng)?chuàng)造長(zhǎng)期的成長(zhǎng)和改善應(yīng)必須建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。企業(yè)的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)過程包括人員、信息系統(tǒng)和企業(yè)程序三方面,其中人員方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有職工滿意程度、職工穩(wěn)定性及創(chuàng)新性等。
平衡記分卡的特點(diǎn)表現(xiàn)在非財(cái)務(wù)指標(biāo)的引進(jìn)、企業(yè)戰(zhàn)略與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的結(jié)合、平衡理念的導(dǎo)入和管理信息資源的開發(fā)等方面,能夠把企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和短期的績(jī)效管理聯(lián)系起來,從而構(gòu)建起企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行的基礎(chǔ)架構(gòu)。
戰(zhàn)略預(yù)算可遵循如下程序:戰(zhàn)略——具體目標(biāo)(平衡記分卡指標(biāo))——啟動(dòng)計(jì)劃(經(jīng)過平衡記分卡指標(biāo)的衡量和篩選)——預(yù)算,一方面確保預(yù)算是在戰(zhàn)略指導(dǎo)下形成的,另一方面,較容易地確定企業(yè)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)的戰(zhàn)略計(jì)劃,并使其以預(yù)算的形式得以落實(shí)。
將戰(zhàn)略與全面預(yù)算管理相結(jié)合,已經(jīng)是未來全面預(yù)算管理發(fā)展的趨勢(shì)。本文從組織流程再造,以及平衡計(jì)分卡的應(yīng)用探討了將戰(zhàn)略引入預(yù)算管理的模式。為了確保戰(zhàn)略能夠與企業(yè)全面預(yù)算管理很好的結(jié)合,還需成立預(yù)算委員會(huì),建立與預(yù)算良好匹配的組織結(jié)構(gòu),賦予這些組織與預(yù)算執(zhí)行責(zé)任相對(duì)等的權(quán)力。確保戰(zhàn)略與全面預(yù)算的良好銜接。
一、推行全面預(yù)算的必要性和作用
推行全面預(yù)算對(duì)提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平,加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控,提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益,有積極作用。1999年上海市委組織部、上海市監(jiān)察委員會(huì)、上海市財(cái)政局、上海市國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室,聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于建立健全全市國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體系,加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控的若干意見》的通知,要求國(guó)有大中型企業(yè)執(zhí)行全面預(yù)算,在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越來越發(fā)展的今天,企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中的不確定因素越來越多,產(chǎn)品升級(jí)換代越來越快。因此在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念中引進(jìn)全面預(yù)算管理顯得非常重要。
全面預(yù)算是對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)計(jì)劃的數(shù)量表述,是企業(yè)控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依據(jù)和考核所屬部門,單位經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。全面預(yù)算包括業(yè)務(wù)收支預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算。財(cái)務(wù)預(yù)算包括資本預(yù)算、資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算。全面預(yù)算的作用主要有三:
1、可以幫助企業(yè)改善未來的經(jīng)營(yíng)狀況。通過編制預(yù)算,許多潛在的困難能盡可能地事先預(yù)見,從而防患于未然,幫助企業(yè)改善未來的經(jīng)營(yíng)狀況,降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
2、是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下衡量企業(yè)業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。使用歷史數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)業(yè)績(jī),存在著兩個(gè)不足:一是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和其他因素日益變化,使得現(xiàn)在與過去業(yè)績(jī)之間缺乏可比性;另一個(gè)不足是將來的一些機(jī)會(huì)因過去不存在而可能被忽視。使用預(yù)算可提醒企業(yè)經(jīng)營(yíng)者考慮在新的市場(chǎng)環(huán)境中可能產(chǎn)生的收入,成本和利潤(rùn)。因此依據(jù)新的情況所做的預(yù)算作為評(píng)價(jià)管理業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn),更能反映企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平。
3、能加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部各部門之間相互協(xié)調(diào)和溝通。通過預(yù)算可以促使各部門不僅考慮本部門的工作目標(biāo),還要考慮各個(gè)部門及公司總體間方方面面的關(guān)系;通過預(yù)算可以使每個(gè)部門、每個(gè)員工知道自己在一系列配套計(jì)劃中的工作目標(biāo),可以促進(jìn)企業(yè)各部門間相互協(xié)調(diào)與溝通,從而提高公司的工作效率。
二、商業(yè)企業(yè)編制預(yù)算應(yīng)注意的幾個(gè)問題
(一)商業(yè)企業(yè)預(yù)算目標(biāo)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,各個(gè)企業(yè)可以根據(jù)自身不同情況,決定自身的預(yù)算目標(biāo)?，F(xiàn)階段商業(yè)企業(yè)預(yù)算目標(biāo),應(yīng)該以銷售為中心,其他預(yù)算應(yīng)與銷售預(yù)算密切配合,協(xié)調(diào)平衡,最終達(dá)到現(xiàn)金流量的平衡。這與過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期商業(yè)企業(yè)編制計(jì)劃以來購計(jì)劃為中心有本質(zhì)區(qū)別。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡中,我們?cè)娴匾岳麧?rùn)為中心,忽視了現(xiàn)金流量的平衡。實(shí)踐使我們感覺到企業(yè)是否能生存發(fā)展,關(guān)鍵在于現(xiàn)金流量是否能平衡。但強(qiáng)調(diào)現(xiàn)金流量的平衡,不是企業(yè)不需要利潤(rùn)。理論上,現(xiàn)金流量與利潤(rùn)是一致的。現(xiàn)金流量與利潤(rùn)存在差異,僅反映在不同的時(shí)間段,這是由于利潤(rùn)受會(huì)計(jì)政策的影響,可以人為調(diào)節(jié),而現(xiàn)金流量則反映了企業(yè)的真實(shí)情況。如果我們的目標(biāo)僅以利潤(rùn)為中心,而忽視了現(xiàn)金平衡,企業(yè)盈利不可能長(zhǎng)久;相反雖然企業(yè)短期虧損,只要保持現(xiàn)金流量平衡,企業(yè)還會(huì)盈利。我們集團(tuán)下屬的百貨總公司和文化總公司,曾經(jīng)創(chuàng)造了每年幾千萬元的利潤(rùn),由于忽視對(duì)應(yīng)收帳款的風(fēng)險(xiǎn)控制,現(xiàn)金流量不能平衡,最后經(jīng)營(yíng)受阻。相反第一八佰伴前幾年連續(xù)虧損,但始終將保持現(xiàn)金流量平衡作為主要工作目標(biāo),最終扭虧為盈,進(jìn)入良性循環(huán)。因此商業(yè)企業(yè)預(yù)算目標(biāo)應(yīng)該以銷售為中心,以現(xiàn)金流量平衡為目標(biāo)。
(二)商業(yè)企業(yè)預(yù)算編制的主要步驟。
(1)銷售預(yù)算。通常是銷售經(jīng)理及有關(guān)業(yè)務(wù)人員精心收集信息并加以討論的結(jié)果。
(2)存貨預(yù)算。以銷售預(yù)算為基礎(chǔ),根據(jù)不同商品的存貸政策,確定存貨周轉(zhuǎn)天數(shù),將存貨保持在較低水平。
(3)進(jìn)貨預(yù)算=預(yù)計(jì)銷售數(shù)量十期末存貨目標(biāo)-期初存貨。
(4)銷售成本預(yù)算。在以上資料的基礎(chǔ)上,可按照企業(yè)會(huì)計(jì)成本制度的規(guī)定編制。
(5)費(fèi)用預(yù)算。為便于正確編制費(fèi)用預(yù)算,應(yīng)將費(fèi)用分為變動(dòng)成本預(yù)算與固定成本預(yù)算,按照歷史數(shù)據(jù),尋找出變動(dòng)費(fèi)用項(xiàng)目與銷售額之間的比率關(guān)系,得出一些規(guī)律性的數(shù)據(jù)。
(6)利潤(rùn)預(yù)算。根據(jù)銷售預(yù)算和成本費(fèi)用預(yù)算編制。
(7)資本預(yù)算。根據(jù)項(xiàng)目單獨(dú)編制,但必須以現(xiàn)金流量為目標(biāo),考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值。
(8)資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算與會(huì)計(jì)報(bào)表編制的主要區(qū)別在于,預(yù)算表列示的是預(yù)計(jì)未來的數(shù)據(jù)而不是歷史數(shù)據(jù)。在實(shí)際工作中一般不做資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算。
(三)正確編制銷售預(yù)算是商業(yè)企業(yè)編好預(yù)算的關(guān)鍵。
銷售預(yù)算是整個(gè)預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)。商業(yè)企業(yè)編制銷售預(yù)算是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。如何編好銷售預(yù)算,有幾項(xiàng)工作很重要。
(1)銷售預(yù)算要結(jié)合毛利與現(xiàn)金流量預(yù)算。從銷售收入出發(fā)到現(xiàn)金流量為歸結(jié)點(diǎn)。這體現(xiàn)了我們經(jīng)營(yíng)理念的轉(zhuǎn)變,圍繞預(yù)算目標(biāo),業(yè)務(wù)部門不僅要考慮擴(kuò)大銷售規(guī)模,還要考慮毛利額和資金流量。每個(gè)營(yíng)銷策略必須至少考慮三個(gè)問題:一是能增加多少銷售;二是相應(yīng)增加多少成本;三是如何確?，F(xiàn)金流量的平衡。財(cái)務(wù)人員參與銷售預(yù)算過程,一方面有利于財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào),另一方面可尋找擴(kuò)大銷售與增加成本和現(xiàn)金流量之間的最佳平衡點(diǎn)。商品銷售預(yù)測(cè)表可設(shè)計(jì)如下:
表中預(yù)計(jì)現(xiàn)金收入的計(jì)算與現(xiàn)金流量表的編制原理一致。
(2)運(yùn)用計(jì)算機(jī)管理技術(shù)實(shí)行銷售預(yù)算項(xiàng)目細(xì)分化。銷售預(yù)算是否能真正反映市場(chǎng)動(dòng)態(tài),是否能真正得到有效執(zhí)行,項(xiàng)目細(xì)分很重要。項(xiàng)目越細(xì)分,則目標(biāo)越明確、責(zé)任越到位、越能反映商品結(jié)構(gòu)的變化,越能隨時(shí)調(diào)整商品結(jié)構(gòu)、指導(dǎo)企業(yè)營(yíng)銷工作。但這對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的要求量很高,企業(yè)必須能及時(shí)反映各種商品進(jìn)、銷、存動(dòng)態(tài)情況。如果不使用計(jì)算機(jī)管理技術(shù)是不可能的,尤其是零售企業(yè)。目前我們集團(tuán)的一店股份、
東方商廈、第一八佰伴均實(shí)行計(jì)算機(jī)單品管理,能及時(shí)反映每一種商品進(jìn)、銷、存情況,為正確編制預(yù)算打下了良好基礎(chǔ)。
(3)銷售預(yù)算應(yīng)采用滾動(dòng)預(yù)算為好。由于目前市場(chǎng)產(chǎn)品變化很快,不確定因素增多,在預(yù)算執(zhí)行過程中由于種種原因,常常會(huì)有所變動(dòng),使原來的預(yù)算不能適應(yīng)新的市場(chǎng)情況。為了使預(yù)算真正切合實(shí)際,更好地把未來的潛在因素考慮周到,銷售預(yù)算以采用滾動(dòng)預(yù)算為好,一季度調(diào)整一次。在基期編制預(yù)算時(shí),先按年度預(yù)算分季,并將其中第一季度分列各月的明細(xì)預(yù)算數(shù)字,以便監(jiān)督和控制預(yù)算的執(zhí)行,至于其他三季的預(yù)算則可以先粗一點(diǎn),只列各季總數(shù);到第一季度結(jié)束后再根據(jù)市場(chǎng)情況的變化,對(duì)第二季度的預(yù)算進(jìn)行修正,按月細(xì)分,除第三、四季度仍按總數(shù)列示外,還增列下年度第一季度總數(shù);以此類推。采用滾動(dòng)預(yù)算有利于管理人員對(duì)預(yù)算資料作經(jīng)常性的分析研究,并根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)加以修正,更能發(fā)揮預(yù)算在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的作用。
(4)銷售預(yù)算必須堅(jiān)持上下結(jié)合的編制方法,充分調(diào)動(dòng)預(yù)算執(zhí)行者的積極性。銷售預(yù)算離不開高層的正確決策,如對(duì)企業(yè)目標(biāo)市場(chǎng)的定位、市場(chǎng)份額、經(jīng)營(yíng)方向等。但制定具體銷售指標(biāo)又要充分吸收預(yù)算執(zhí)行者的意見。因?yàn)闃I(yè)務(wù)人員貼近顧客,對(duì)市場(chǎng)潛力、顧客要求、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況比高層管理層了解得更細(xì),銷售人員的專業(yè)技能和信息能幫助企業(yè)作出更準(zhǔn)確、更現(xiàn)實(shí)的銷售預(yù)測(cè)。高層管理者切忌簡(jiǎn)單地在上年實(shí)績(jī)基礎(chǔ)上加一定百分比,作為指標(biāo),然后層層分解,這容易造成預(yù)算不能真正反映市場(chǎng)情況。
(5)銷售預(yù)算要輔以敏感性分析。預(yù)算編制出來以后會(huì)經(jīng)常改變,這是非常普遍的。我們必須正視這種變化,對(duì)預(yù)算進(jìn)行敏感性分析,即分析編制預(yù)算的假定條件發(fā)生變化時(shí)對(duì)預(yù)算產(chǎn)生的影響。一般在編制預(yù)算的過程中要輔以意外銷售預(yù)算,即分別分析銷售降低10%或更低時(shí)所處的境況,使有關(guān)管理層提前考慮企業(yè)在銷售情況惡化時(shí)必須采取的措施。
三、預(yù)算控制中財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)——差異分析
要使預(yù)算的目標(biāo)成為現(xiàn)實(shí),預(yù)算的控制是其關(guān)鍵。預(yù)算控制涉及到企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、管理制度、激勵(lì)機(jī)制等各個(gè)方面,但財(cái)務(wù)管理始終發(fā)揮著積極作用。財(cái)務(wù)在整個(gè)預(yù)算控制中的主要工作重點(diǎn)是分析預(yù)算與實(shí)績(jī)的差異因素,找出差異的主要環(huán)節(jié),將信息及時(shí)反饋到有關(guān)部門,督促有關(guān)部門制定解決辦法。具體工作是每月按照預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)(銷售、進(jìn)貨、存貨、變動(dòng)費(fèi)用、固定費(fèi)用、利潤(rùn)、資本運(yùn)作、現(xiàn)金流量等),分別編制各環(huán)節(jié)預(yù)算與實(shí)績(jī)的差異分析表。
(1)差異分析表中不僅包括會(huì)計(jì)數(shù)據(jù),也可能要包括一些非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。比如倉儲(chǔ)運(yùn)輸環(huán)節(jié),不僅要體現(xiàn)倉儲(chǔ)運(yùn)輸收入與成本,還要反映空倉率、平均每噸運(yùn)費(fèi)、車輛單位油耗;工資控制不僅要反映工資總額,還要反映人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)等。目的是要能反映某個(gè)環(huán)節(jié)獲得成功的關(guān)鍵因素以及數(shù)據(jù)。
(2)“差異分析表中的項(xiàng)目設(shè)計(jì)要能區(qū)分可控因素與不可控因素。目的是要反映可控因素對(duì)差異造成的影響。造成預(yù)算與實(shí)績(jī)的差異有許多因素,有些是可控因素,有些是不可控因素。比如采購經(jīng)理不能影響市場(chǎng)價(jià)格,市場(chǎng)價(jià)格變化對(duì)采購經(jīng)理來講是不可控因素;但采購經(jīng)理應(yīng)預(yù)測(cè)市場(chǎng)價(jià)格的走勢(shì),并體現(xiàn)在采購預(yù)算中,保證采購成本不高于市場(chǎng)平均價(jià),這又是可控因素。因此,差異分析表應(yīng)該著重分析可控因素對(duì)差異造成的影響,目的是要分清責(zé)任,改變?cè)跇I(yè)績(jī)不佳的情況下,片面強(qiáng)調(diào)客觀原因或片面強(qiáng)調(diào)主觀原因,影響員工工作的積極性。
實(shí)行全面預(yù)算對(duì)提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平,提高競(jìng)爭(zhēng)力具有積極作用。企業(yè)應(yīng)在實(shí)踐中,努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行控制的有效性,以取得更大的經(jīng)濟(jì)效益。
摘 要: “現(xiàn)代管理學(xué)之父”彼得德魯克(peter f. drucker)曾經(jīng)說過：“預(yù)算不是一場(chǎng)數(shù)字游戲，而是圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)立而進(jìn)行思考的過程。” 自20__年我國(guó)煙草商業(yè)導(dǎo)入預(yù)算管理機(jī)制以來，該方法已成為企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序。本文針對(duì)__煙草商業(yè)預(yù)算管理中存在的問題，提出在全面預(yù)算實(shí)施過程中，必須要注重預(yù)算的編制質(zhì)量，加強(qiáng)事前、事中、事后的監(jiān)督與調(diào)控，及時(shí)采取有效措施糾正偏差，使預(yù)算管理發(fā)揮應(yīng)有的作用。
關(guān)鍵詞：煙草商業(yè) 預(yù)算管理 思考
預(yù)算管理是企業(yè)在科學(xué)的市場(chǎng)預(yù)測(cè)與決策的基礎(chǔ)上，按照既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和程序，對(duì)企業(yè)未來的內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的總體安排。近年來，__煙草積極探索適合煙草商業(yè)實(shí)際的預(yù)算管理運(yùn)作模式，在預(yù)算管理上逐步實(shí)現(xiàn)了從無到有、從單一預(yù)算向全面預(yù)算的轉(zhuǎn)變，對(duì)提升內(nèi)部管理水平、提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益起到了積極的作用。然而，預(yù)算管理整體水平還有待提高，運(yùn)行中凸顯的一些的問題不容忽視。
一、亟待解決的幾個(gè)薄弱環(huán)節(jié)
1.編制時(shí)間比較滯后，運(yùn)行時(shí)效相對(duì)較低。
雖說我市每年從10月份便著手安排部署次年的預(yù)算編制工作，但由于作為戰(zhàn)略層的投資中心沒能及時(shí)確定年度預(yù)算總目標(biāo)，預(yù)算編制工作實(shí)際上要到次年的元月份才正式開始。我市煙草系統(tǒng)下轄9個(gè)縣級(jí)營(yíng)銷部，經(jīng)過“自上而下”、“上下結(jié)合”編制流程的多次反復(fù)，整個(gè)預(yù)算編制工作歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)半年之久。待全部預(yù)算審批、下達(dá)完畢，時(shí)間已到4月份，遲則到5月份才能完成，上半年的預(yù)算沒有得到有效控制。特別是部分可控費(fèi)用，超進(jìn)度開支現(xiàn)象特別嚴(yán)重，給下半年的預(yù)算執(zhí)行帶來巨大壓力，編制時(shí)效“成本”過高。
2.預(yù)算分解偏離實(shí)際，方法不盡科學(xué)合理。
一是年度預(yù)算指標(biāo)分解中歷史業(yè)績(jī)權(quán)重較大。在下達(dá)各縣營(yíng)銷部銷售預(yù)算指標(biāo)、效益預(yù)算指標(biāo)時(shí)，沒有完全按照省煙草局推行的“因素分配法”進(jìn)行，歷史因素所占權(quán)重仍然較大。對(duì)某些指標(biāo)沒有設(shè)立一個(gè)“公允值”，習(xí)慣采取“一刀切”的方式，全市保持統(tǒng)一的增長(zhǎng)幅度，對(duì)上年預(yù)算指標(biāo)完成較好的單位，持續(xù)實(shí)行“鞭打快牛”的政策，在一定程度上影響了基層的積極性。
二是季度預(yù)算的分解過于簡(jiǎn)單化。費(fèi)用預(yù)算分解也與銷售預(yù)算一樣，以前兩年各季度實(shí)際發(fā)生數(shù)所占全年比重作為權(quán)數(shù)進(jìn)行分解，沒有考慮某些費(fèi)用發(fā)生的特殊性，導(dǎo)致部分項(xiàng)目季度預(yù)算嚴(yán)重超支。
3.執(zhí)行過程“盲目服從”，預(yù)算調(diào)整“彈性”過大。
一是對(duì)市場(chǎng)的變化反應(yīng)遲鈍。在執(zhí)行過程中，當(dāng)受市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)營(yíng)條件、政策法規(guī)、內(nèi)部體制改革和經(jīng)營(yíng)方向調(diào)整等因素影響，預(yù)算基礎(chǔ)發(fā)生變化時(shí)，有的預(yù)算責(zé)任主體仍在“嚴(yán)格”按照預(yù)算運(yùn)作，“紙上談兵”，缺乏應(yīng)變能力。
二是預(yù)算調(diào)整機(jī)制不夠完善。主要表現(xiàn)在年度預(yù)算調(diào)整的隨意性較大，沒有根據(jù)預(yù)算調(diào)整原則進(jìn)行。對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的偏差，預(yù)算管理委員會(huì)沒有充分、客觀地分析產(chǎn)生的原因；對(duì)常規(guī)事項(xiàng)產(chǎn)生的預(yù)算執(zhí)行差異，預(yù)算責(zé)任主體沒有自行采取措施加以解決，而是盲目地要求要追加預(yù)算指標(biāo)。
4.成為考核唯一手段，上下“博弈”愈演愈烈。
預(yù)算管理過程中，只強(qiáng)調(diào)上下級(jí)的垂直命令與控制，把預(yù)算執(zhí)行結(jié)果作為唯一的考核考評(píng)指標(biāo)，重結(jié)果、輕過程，忽略了對(duì)預(yù)算執(zhí)行差異的分析。各責(zé)任中心為了得到較低的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有意提供虛假的預(yù)算數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，在上報(bào)預(yù)算時(shí)討價(jià)還價(jià)，大大地留下余地，實(shí)行“寬打窄用”。有的則為了防止來年被“鞭打快?！?，虛報(bào)、用盡當(dāng)年的預(yù)算指標(biāo)。這些“對(duì)策”，導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式，使業(yè)績(jī)考核失去了公平性。
二、問題的成因及分析
上述問題綜合起來，集中表現(xiàn)在預(yù)算目標(biāo)確立、預(yù)算體系構(gòu)建、預(yù)算過程控制和預(yù)算考評(píng)機(jī)制等四個(gè)環(huán)節(jié)存在缺陷，突出表現(xiàn)在以下“四個(gè)不夠”：
1.預(yù)算目標(biāo)定位不夠準(zhǔn)。
一方面將預(yù)算與企業(yè)“十一五”戰(zhàn)略目標(biāo)等同起來，定位過高。雖說預(yù)算是與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相配合的戰(zhàn)略保障體系，兩者有密切的聯(lián)系，但不能等同?！笆晃濉币?guī)劃的時(shí)間跨度有五年，側(cè)重于企業(yè)中、長(zhǎng)期目標(biāo)戰(zhàn)略的實(shí)施，主要涉及外部環(huán)境中長(zhǎng)期趨勢(shì)的變化，以及企業(yè)如何對(duì)此作出反映；而預(yù)算的時(shí)間一般為一年，關(guān)注的是中、短期特定目標(biāo)任務(wù)的完成，主要涉及企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作。因此，公司戰(zhàn)略是預(yù)算管理的目標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)年度預(yù)算目標(biāo)的確定；預(yù)算目標(biāo)則是戰(zhàn)略目標(biāo)在本期內(nèi)的財(cái)務(wù)具體化，為戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施提供必要的保證。
另一方面預(yù)算目標(biāo)制定不甚科學(xué)。在預(yù)算目標(biāo)制定中，編制預(yù)算基礎(chǔ)的許多假設(shè)尚未得到充分論證。作為戰(zhàn)略層的投資中心，沒有深入分析所處的市場(chǎng)地位、市場(chǎng)環(huán)境、國(guó)家政策的可能變動(dòng)給預(yù)算目標(biāo)帶來的影響，沒有認(rèn)真查找__與省內(nèi)其他地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)、地理、交通環(huán)境上的差距，而是一味的按照上級(jí)的要求，追求卷煙人均銷量、銷售均價(jià)等指標(biāo)達(dá)到全省行業(yè)平均水平，使預(yù)算“高不成，低不就”，失去了預(yù)算的有用性。
2.全員參與意識(shí)不夠高。
一是上下互動(dòng)、協(xié)作程度不高。部分縣營(yíng)銷部的經(jīng)理們本位主義意識(shí)較為嚴(yán)重，將精力集中在本部門個(gè)別任務(wù)效率的提高上，而對(duì)預(yù)算的編制工作持消極態(tài)度，僅在費(fèi)用預(yù)算上表現(xiàn)出極大的“熱情”，千方百計(jì)爭(zhēng)得寬余的支出指標(biāo)，忽視了企業(yè)的整體奮斗目標(biāo)。
二是各預(yù)算中心的職責(zé)沒有履行到位。許多部門都認(rèn)為預(yù)算管理僅僅是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，對(duì)預(yù)算管理委員會(huì)分配的工作當(dāng)作額外負(fù)擔(dān)，經(jīng)多次催促，才將質(zhì)量不高的預(yù)算上報(bào)。執(zhí)行過程中，各責(zé)任中心管理也不很到位，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的異?，F(xiàn)象沒有采取應(yīng)對(duì)措施，甚至聽之任之，導(dǎo)致部分可控費(fèi)用支出失控。崗位編制本就偏緊的財(cái)務(wù)部門，在預(yù)算管理中“單打獨(dú)斗”，某些工作也只好采取應(yīng)付的方式，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的精細(xì)化管理。
3.過程控制措施不夠?qū)崱?
首先，預(yù)算信息反饋制度尚未健全。預(yù)算信息反饋是預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)控職能實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，包括定期書面報(bào)告、臨時(shí)書面報(bào)告、例會(huì)和臨時(shí)碰頭會(huì)等多種方式，具有及時(shí)性和靈活性的特點(diǎn)。
而我們僅僅采用了書面報(bào)告的形式，預(yù)算執(zhí)行差異形成的原因不能得到更深入地分析，控制措施不很全面，而且信息反饋也不是很及時(shí)，在一定程度上影響了調(diào)控的效果。
其次，預(yù)算調(diào)控措施沒有落實(shí)到位。財(cái)務(wù)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等部門在對(duì)預(yù)算執(zhí)行差異進(jìn)行分析和責(zé)任界定的基礎(chǔ)上，提出了一些調(diào)控意見和建議，但相關(guān)責(zé)任主體并沒有認(rèn)真地抓好落實(shí)，未能積極制定可操作性較強(qiáng)的措施并加以實(shí)施。實(shí)際業(yè)績(jī)與預(yù)算執(zhí)行的偏差沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，預(yù)算監(jiān)控形同虛設(shè)，預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)得不到必要的保證。
4.評(píng)價(jià)考核體系不夠全。
一方面，只設(shè)有年度綜合考評(píng)，每月（季）的動(dòng)態(tài)考評(píng)沒有設(shè)立。動(dòng)態(tài)考評(píng)作用于事中控制，服務(wù)于預(yù)算調(diào)控，主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)生的預(yù)算差異予以及時(shí)確認(rèn)、及時(shí)處理，為預(yù)算順利實(shí)施提供保障。另一方面，在考評(píng)中沒有遵循預(yù)算考評(píng)的可控性原則。依照該原則，各責(zé)任主體以其責(zé)權(quán)范圍為限，僅應(yīng)對(duì)其可以控制的預(yù)算差異負(fù)責(zé)，而我們?cè)诳荚u(píng)考核中往往忽視了這個(gè)原則，將所有不可控預(yù)算差異也全部“包”給各責(zé)任中心，由他們負(fù)責(zé)“埋單”。
預(yù)算管理是一個(gè)“pdca”循環(huán)改進(jìn)的過程，預(yù)算考評(píng)在這個(gè)循環(huán)中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)改進(jìn)管理方式、提升管理水平起著重要的作用。如果把考評(píng)僅僅作為發(fā)放獎(jiǎng)金的工具，為發(fā)獎(jiǎng)而考評(píng)，沒有事后的差異調(diào)查和分析，沒有改進(jìn)措施的落實(shí)，則不能充分發(fā)揮持續(xù)改進(jìn)工作的作用。
三、全面預(yù)算管理的對(duì)策與建議
全面預(yù)算管理的過程，實(shí)際就是企業(yè)目標(biāo)分解、實(shí)施、控制和實(shí)現(xiàn)的過程。針對(duì)管理中存在的問題，具體要抓好“五個(gè)提高”：
1.加強(qiáng)預(yù)算管理組織體系建設(shè)，提高預(yù)算編制時(shí)效。
一是提高各級(jí)員工對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)度和參與度。預(yù)算管理是一種“全員參與、全方位滲透、全過程監(jiān)控、全量化考核”的管理方法，沒有各單位、各部門、各級(jí)員工的一致重視和共同參與，是難以實(shí)施到位的。各級(jí)主要負(fù)責(zé)人必須將全面預(yù)算管理作為“一把手”工程來抓好、抓實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的組織領(lǐng)導(dǎo)。公司高層管理人員要經(jīng)常深入到預(yù)算運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)解決執(zhí)行中遇到的問題，切實(shí)推動(dòng)預(yù)算管理措施的落實(shí)。
二是建立預(yù)算責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，對(duì)預(yù)算實(shí)行“分級(jí)歸口”管理。在市公司本級(jí)，要按預(yù)算指標(biāo)的性質(zhì)實(shí)行歸口管理；對(duì)各縣級(jí)營(yíng)銷部，則按授權(quán)制度實(shí)行分級(jí)控制。各責(zé)任主體要積極參與預(yù)算的編制，對(duì)各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目反復(fù)權(quán)衡、精打細(xì)算，使編制出的預(yù)算更加符合企業(yè)實(shí)際。實(shí)施中要按照“分級(jí)歸口”管理辦法的要求，努力增加銷售收入，嚴(yán)格控制費(fèi)用支出，使預(yù)算真正起到控制成本費(fèi)用、提高經(jīng)濟(jì)效益的作用。
2.加快信息資源整合步伐，提高預(yù)算編制質(zhì)量。
當(dāng)代會(huì)計(jì)學(xué)家湯谷良先生認(rèn)為：“預(yù)算是與整個(gè)公司業(yè)務(wù)流、資金流、信息流以及人力資源流的要求相一致的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)體系?！睂?shí)現(xiàn)物流、資金流、信息流、人力資源流的高效、合一，是提高全面預(yù)算管理的前提與基礎(chǔ)。目前，__煙草商業(yè)的物流、資金流已整合到位，人力資源改革也基本結(jié)束，但信息資源的整合尚處在初始設(shè)計(jì)階段?，F(xiàn)有的卷煙營(yíng)銷、煙葉生產(chǎn)、專賣管理、財(cái)務(wù)管理等電子商務(wù)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，各種數(shù)據(jù)沒有得到有效整合；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)信息分析與發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)的方式相對(duì)較為原始，基本停留在半自動(dòng)化狀態(tài)，信息化程度不高。因此，必須立足現(xiàn)有信息平臺(tái)，加快數(shù)據(jù)中心的建設(shè)，建立分析、預(yù)測(cè)模型，為科學(xué)決策提供依據(jù)。
同時(shí)，預(yù)算管理是一項(xiàng)十分繁雜的系統(tǒng)工程，從編制到執(zhí)行控制工作量非常之大，急需有先進(jìn)、科學(xué)的信息系統(tǒng)來支持。我們要在金蝶財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，積極開發(fā)預(yù)算管理子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行控制、在線審批、執(zhí)行情況分析等預(yù)算管理功能，通過預(yù)算信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息及時(shí)傳遞，提高預(yù)算管理的質(zhì)量和效率，把預(yù)算管理工作提高到一個(gè)新的起點(diǎn)。
3.實(shí)行編制方式多樣化，提高預(yù)算管理效率。
在預(yù)算編制中，要注重抓好“三個(gè)結(jié)合”，即：固定預(yù)算與彈性預(yù)算相結(jié)合、增量預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合、定期預(yù)算與滾動(dòng)預(yù)算相結(jié)合。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法基礎(chǔ)上，針對(duì)固定預(yù)算的不足，按照卷煙銷量3％左右的間隔，對(duì)費(fèi)用、利潤(rùn)采用彈性預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的適用性，為實(shí)際結(jié)果與預(yù)算的比較提供一個(gè)動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)。對(duì)上年部分完成或全部完成的項(xiàng)目，采用零基預(yù)算，一切從“零”開始，通過對(duì)項(xiàng)目重新進(jìn)行審查、分析和考核，消除增量預(yù)算中一些不合理因素得以長(zhǎng)期沿襲的影響。此外，在預(yù)算執(zhí)行過程中還要采用滾動(dòng)預(yù)算進(jìn)行輔助，按季度滾動(dòng)，做到長(zhǎng)計(jì)劃、短安排。在每季度第三個(gè)月中旬著手下季度的滾動(dòng)預(yù)算工作，使預(yù)算期始終保持一個(gè)固定的期間，以保持預(yù)算管理的連續(xù)性和完整性。
4.強(qiáng)化全程控制監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行力度。
預(yù)算是與日常經(jīng)營(yíng)管理過程相滲透的行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系，提高預(yù)算的約束力和調(diào)控力，是順利實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵。
首先，要健全預(yù)算報(bào)告制度，構(gòu)建相關(guān)、及時(shí)的信息反饋系統(tǒng)。每月或季（年）度終了，財(cái)務(wù)部門應(yīng)采用報(bào)表、數(shù)據(jù)分析、文字說明等多種形式，及時(shí)地向各預(yù)算責(zé)任主體報(bào)告本期預(yù)算執(zhí)行情況，分析并揭示預(yù)算重大差異所產(chǎn)生的原因，并提出改進(jìn)意見和建議。預(yù)算反饋報(bào)告要突出過程與結(jié)果并重的原則，月報(bào)反饋的重點(diǎn)是各相關(guān)責(zé)任項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行過程，以便動(dòng)態(tài)的掌握預(yù)算的運(yùn)行狀況，季（年）度預(yù)算報(bào)告則著重反映各時(shí)期的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，以便于考核。
其次，建立全方位的預(yù)算控制體系，對(duì)預(yù)算實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)控。把預(yù)算控制滲透到企業(yè)的各個(gè)業(yè)務(wù)過程、各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，覆蓋企業(yè)的所有部門和崗位。以業(yè)務(wù)流、資金流為監(jiān)控重點(diǎn)，財(cái)務(wù)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等部門為主要控制監(jiān)督責(zé)任人，按照各自的預(yù)算監(jiān)控權(quán)責(zé)，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、考評(píng)、獎(jiǎng)懲實(shí)行全過程監(jiān)控，及時(shí)解決、修正執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題和偏差。
5.加大考核評(píng)價(jià)力度，提高預(yù)算運(yùn)行質(zhì)量。
預(yù)算是與期終總結(jié)相關(guān)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲體系，沒有以預(yù)算為基礎(chǔ)的考核，預(yù)算就會(huì)流于形式，就會(huì)失去控制力?？荚u(píng)過程中要注重個(gè)人考評(píng)與集體考評(píng)相結(jié)合，動(dòng)態(tài)考評(píng)與綜合考評(píng)相結(jié)合，在科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照獎(jiǎng)懲辦法進(jìn)行兌現(xiàn)。
一要健全月度績(jī)效聯(lián)酬考核辦法。將卷煙銷量、貢獻(xiàn)毛益、可控費(fèi)用、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)等月度預(yù)算指標(biāo)及當(dāng)月的工作計(jì)劃完成質(zhì)量，分別與各預(yù)算責(zé)任主體全體員工當(dāng)月的績(jī)效工資掛鉤。每月末，由預(yù)算管理考核小組對(duì)各縣級(jí)營(yíng)銷部及本級(jí)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算指標(biāo)間的差異進(jìn)行確認(rèn)，然后根據(jù)績(jī)效聯(lián)酬考核辦法進(jìn)行獎(jiǎng)懲。
二要把預(yù)算考評(píng)與年度經(jīng)濟(jì)
運(yùn)行綜合績(jī)效考核相關(guān)聯(lián)。年度終了，以年度卷煙銷量、煙葉收購量、目標(biāo)利潤(rùn)、成本費(fèi)用利潤(rùn)率、人均勞動(dòng)效率等預(yù)算指標(biāo)為主要內(nèi)容，結(jié)合《中央企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的要求，組織進(jìn)行縣級(jí)營(yíng)銷部領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合考評(píng)，對(duì)成績(jī)優(yōu)勝者予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。
預(yù)算是一系列反映企業(yè)未來一定預(yù)算期內(nèi)預(yù)計(jì)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果,以及現(xiàn)金收支等價(jià)值指標(biāo)的各種指標(biāo)的總稱。預(yù)算管理是企業(yè)對(duì)未來整體經(jīng)營(yíng)規(guī)劃的總體財(cái)務(wù)安排,是一項(xiàng)重要的管理工具。推行全面預(yù)算管理是發(fā)達(dá)國(guó)家成功企業(yè)多年積累的經(jīng)驗(yàn)之一,對(duì)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提高管理水平、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力有著十分重要的意義。本文就推行全面預(yù)算管理有關(guān)問題談幾點(diǎn)看法。
一、預(yù)算編制宜采用自上而下、自下而上、上下結(jié)合的參與性編制方法
整個(gè)過程為:先由企業(yè)高層部門提出企業(yè)總目標(biāo)和部門分目標(biāo);各基層單位根據(jù)逐級(jí)管理原則制定本單位的預(yù)算方案,呈報(bào)分部門;分部門再根據(jù)各下屬單位的預(yù)算方案,制定本部門的預(yù)算方案,呈報(bào)企業(yè)預(yù)算管理部門;企業(yè)預(yù)算管理部門(由財(cái)務(wù)、計(jì)劃部門組成)審查各分部門預(yù)算草案,進(jìn)行溝通和綜合平衡,擬訂整個(gè)組織的預(yù)算方案;預(yù)算方案再反饋回各部門征求意見。經(jīng)過自上而下、自下而上的多次反復(fù),形成最終的預(yù)算,經(jīng)企業(yè)最高決策層審批后,成為正式預(yù)算,逐級(jí)下達(dá)各部門執(zhí)行。
二、預(yù)算內(nèi)容要以營(yíng)業(yè)收入、成本費(fèi)用、現(xiàn)金流量為重點(diǎn)
營(yíng)業(yè)收入預(yù)算是全面預(yù)算管理的中樞環(huán)節(jié),它上承市場(chǎng)調(diào)查與預(yù)測(cè),下啟企業(yè)在整個(gè)預(yù)算期的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)計(jì)劃。營(yíng)業(yè)收入預(yù)算是否得當(dāng),關(guān)系到整個(gè)預(yù)算的合理性和可行性。成本費(fèi)用預(yù)算是預(yù)算支出的重點(diǎn),在收入一定的情況下,成本費(fèi)用是決定企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益高低的關(guān)鍵因素。現(xiàn)金流量預(yù)算則是企業(yè)在預(yù)算期內(nèi)全部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和諧運(yùn)行的保證,否則,整個(gè)預(yù)算管理將是“無米之炊”。在企業(yè)預(yù)算管理中,特別是對(duì)資本性支出項(xiàng)目的預(yù)算管理,要堅(jiān)決貫徹“量入為出,量力而行”的原則。這里的“入”可以從過去自有資金的狹義范圍拓寬到舉債經(jīng)營(yíng),同時(shí)還要考慮企業(yè)的償債能力,杜絕沒有資金來源或負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)過大的資本預(yù)算。
三、全面預(yù)算管理工作要建立單位、部門行政主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制
開展全面預(yù)算管理,是企業(yè)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、提高經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。因此,要把全面預(yù)算管理作為加強(qiáng)內(nèi)部基礎(chǔ)管理的首要工作內(nèi)容,成立預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu),并確定各單位、各部門的行政主要負(fù)責(zé)人為預(yù)算管理的第一責(zé)任人,切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任、落實(shí)措施。目前,我國(guó)大多數(shù)企業(yè)的預(yù)算管理工作在這些方面還不規(guī)范,尤其各經(jīng)營(yíng)單位對(duì)經(jīng)營(yíng)收入的預(yù)算工作開展不力。這需要管理部門加強(qiáng)指導(dǎo),設(shè)計(jì)合理的、操作性強(qiáng)的預(yù)算管理程序,提高收入等預(yù)算指標(biāo)的準(zhǔn)確性、有效性。
四、推行全面預(yù)算管理必須切實(shí)抓好“四個(gè)結(jié)合”
1.全面預(yù)算管理要與實(shí)行現(xiàn)金收支兩條線管理相結(jié)合。預(yù)算控制以成本控制為基礎(chǔ),以現(xiàn)金流量控制為核心。只有通過控制現(xiàn)金流量才能確保收入項(xiàng)目資金的及時(shí)回籠及各項(xiàng)費(fèi)用的合理支出;只有嚴(yán)格實(shí)行現(xiàn)金收支兩條線管理,充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)結(jié)算中心的功能,才能確保資金運(yùn)用權(quán)力的高度集中,形成資金合力,降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),保證企業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)、投資等資金的合理需求,提高資金使用效率。
2.全面預(yù)算管理要同深化目標(biāo)成本管理相結(jié)合。全面預(yù)算管理直接涉及到企業(yè)的中心目標(biāo)——利潤(rùn),因此,必須深化企業(yè)目標(biāo)成本管理,從實(shí)際情況出發(fā),找出影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵問題,瞄準(zhǔn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)水平,制定降低成本、扭虧增效的規(guī)劃、目標(biāo)和措施,并且積極依靠企業(yè)全體人員降成本和科技降成本,加強(qiáng)成本、費(fèi)用指標(biāo)的控制,確保企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)的完成。
3.全面預(yù)算管理要同落實(shí)管理制度、提高預(yù)算的控制力和約束力相結(jié)合。全面預(yù)算管理的本質(zhì)要求是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都圍繞企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而開展,在預(yù)算執(zhí)行過程中落實(shí)經(jīng)營(yíng)策略,強(qiáng)化企業(yè)管理。因此,必須圍繞實(shí)現(xiàn)企業(yè)預(yù)算來落實(shí)管理制度,提高預(yù)算的控制力和約束力。預(yù)算一經(jīng)確定,在企業(yè)內(nèi)部即具有“法律效力”,企業(yè)各部門在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)中,要嚴(yán)格執(zhí)行,切實(shí)圍繞預(yù)算開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。企業(yè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)按照預(yù)算的具體要求,按“以月保季,以季保年”的原則編制季、月滾動(dòng)預(yù)算,并建立每周資金調(diào)度會(huì)、每月預(yù)算執(zhí)行情況分析會(huì)等例會(huì)制度。按照預(yù)算方案跟蹤實(shí)施預(yù)算控制管理,重點(diǎn)圍繞資金管理和成本管理兩大主題,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算政策,及時(shí)反映和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況,適時(shí)實(shí)施必要的制約手段,把企業(yè)管理的方法策略全部融會(huì)貫通于執(zhí)行預(yù)算的過程中,最終形成全員和全方位的預(yù)算管理局面。
4.全面預(yù)算管理要同企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和職工的經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合。全面預(yù)算管理是一項(xiàng)全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、全程控制的系統(tǒng)工程。為了確保企業(yè)預(yù)算各項(xiàng)主要指標(biāo)的全面完成,必須制定嚴(yán)格的預(yù)算考核辦法,依據(jù)各責(zé)任部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果,實(shí)施績(jī)效考核。具體可實(shí)行月度預(yù)考核、季度兌現(xiàn)、年度清算的辦法,并且做到清算結(jié)果獎(jiǎng)懲的堅(jiān)決兌現(xiàn)。同時(shí),還要切實(shí)把預(yù)算執(zhí)行情況與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和職工的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤,獎(jiǎng)懲分明,從而使經(jīng)營(yíng)者、職工與企業(yè)形成責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的責(zé)任共同體,最大限度地調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者、職工的積極性和創(chuàng)造性。
隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的推行,財(cái)務(wù)管理中心地位的確立,企業(yè)財(cái)務(wù)管理的作用越來越重要。在企業(yè)管理方式的選擇中,預(yù)算管理以其在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的獨(dú)到功能和作用,越來越引起人們的重視。現(xiàn)在,我國(guó)已經(jīng)“入世”,對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)而言,已置身于國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境中,如何提高管理水平以更好地應(yīng)對(duì)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),是個(gè)值得思考的問題,預(yù)算管理作為一種有效的管理手段,值得我們學(xué)習(xí)和合理應(yīng)用。企業(yè)家和企業(yè)管理人員應(yīng)該樹立預(yù)算管理的意識(shí),并且根據(jù)單位的具體情況和特點(diǎn),將預(yù)算管理運(yùn)用到企業(yè)管理中來,為企業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)。
一、預(yù)算管理的內(nèi)涵與特征
(一)預(yù)算管理的內(nèi)涵
預(yù)算管理是企業(yè)利用價(jià)值和價(jià)值形式在科學(xué)的市場(chǎng)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上,對(duì)企業(yè)未來的內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所進(jìn)行的規(guī)劃、控制與協(xié)調(diào)。預(yù)算本身屬于計(jì)劃的范疇,但預(yù)算管理不等于計(jì)劃管理;預(yù)算管理不單純是財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)或某個(gè)特定職能部門的管理,而是企業(yè)管理;預(yù)算管理是在市場(chǎng)背景下企業(yè)內(nèi)部的管理,是計(jì)劃與市場(chǎng)兩種機(jī)制在企業(yè)層面上結(jié)合的體系。
說起預(yù)算,有幾個(gè)問題需要明確;第一,預(yù)算不等于預(yù)測(cè)。預(yù)測(cè)是一種事先的估計(jì),它可以是口頭形式,也可以是書面形式,并且程序化不明顯,而預(yù)算是根據(jù)預(yù)測(cè)所制定的幾種方案,并從這幾種方案中選擇出一種最好的方案,必須是程序化的和書面形式的;預(yù)算是對(duì)預(yù)測(cè)的一種反映,是對(duì)預(yù)測(cè)的規(guī)劃。第二,預(yù)算不等于財(cái)務(wù)計(jì)劃。預(yù)算屬于計(jì)劃的范疇,但不等于財(cái)務(wù)計(jì)劃,它已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)務(wù)計(jì)劃的范疇。第三,預(yù)算與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制并不矛盾。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為,企業(yè)存在的原因是企業(yè)內(nèi)部交易的成本低于市場(chǎng)交易或市場(chǎng)契約的成本,從而能夠節(jié)約社會(huì)成本。為什么企業(yè)內(nèi)部契約成本低?是因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部存在一個(gè)能使之發(fā)揮這種作用的指揮家,這個(gè)指揮家就是預(yù)算。從機(jī)制上講,預(yù)算化管理更能發(fā)揮作用,預(yù)算一旦確定,管理過程就是預(yù)算控制過程。
(二)預(yù)算管理的特征
預(yù)算管理具有明顯的個(gè)性特征:
1.綜合性。在西方,一些管理上較為先進(jìn)的企業(yè)已經(jīng)在削弱企業(yè)內(nèi)部職能的界限,使之能相互融合在一起,以便于更好地進(jìn)行綜合協(xié)調(diào),減少資源閑置現(xiàn)象。
2.戰(zhàn)略性。戰(zhàn)略問題要分析動(dòng)態(tài)環(huán)境,包括國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境,政治、經(jīng)濟(jì)、金融、法律、自然環(huán)境等,預(yù)算管理也要將市場(chǎng)和企業(yè)有機(jī)地聯(lián)系在一起。預(yù)算不僅僅是某個(gè)時(shí)點(diǎn)的預(yù)算,而是一個(gè)滾動(dòng)式的概念,是持續(xù)不斷的。預(yù)算必須考慮企業(yè)的生命周期,不同的時(shí)期其預(yù)算管理也各不相同,特別對(duì)于目前國(guó)內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)重組、企業(yè)合并、企業(yè)兼并、企業(yè)拍賣、股份制等改革實(shí)踐,在做預(yù)算時(shí)必須將這些因素充分考慮進(jìn)去,否則,預(yù)算必須失真,缺乏可行性。
3.機(jī)制性。預(yù)算本身是個(gè)機(jī)制化的過程,具有鮮明的程序性,需要立項(xiàng)、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)等,機(jī)制設(shè)立的目的是為了降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。從預(yù)算本身的管理角度看,它是自我約束、自我管理的一種機(jī)制。
4.市場(chǎng)性。預(yù)算本身是仿市場(chǎng)的,因此預(yù)算管理是以效益為出發(fā)點(diǎn),以市場(chǎng)為導(dǎo)向,以企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系做保障進(jìn)而全面控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)化的計(jì)劃管理模式。
二、對(duì)企業(yè)推行預(yù)算管理的思考
預(yù)算管理的重要作用已經(jīng)引起了人們的逐步認(rèn)同,但也并不是任何企業(yè)都適合預(yù)算管理。預(yù)算管理有著嚴(yán)密的程序性,一個(gè)科學(xué)合理的預(yù)算要耗費(fèi)較多的人、財(cái)、物力,成本較高,對(duì)于小企業(yè)而言,如果以較大的耗費(fèi)去搞預(yù)算,可能會(huì)得不償失。因此,小企業(yè)有個(gè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃就可以了,搞預(yù)算的價(jià)值并不大。但對(duì)于大中型企業(yè)、超大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)、跨國(guó)公司而言,預(yù)算就顯得非常必要。
(一)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
翻開國(guó)有企業(yè)的發(fā)展歷史,不難看出,國(guó)有企業(yè)從計(jì)劃體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支到后來的承包制,就沒有過真正意義上的預(yù)算管理,預(yù)算管理的基礎(chǔ)十分薄弱。在很多企業(yè),大都是依靠經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、任期目標(biāo)來籠統(tǒng)地進(jìn)行企業(yè)規(guī)劃,實(shí)際上是一種粗放式的經(jīng)營(yíng)管理,由此也造成了很多的弊端和失誤,收益和成本不能進(jìn)行有機(jī)的配比,花錢上大手大腳,導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失和經(jīng)營(yíng)資源的浪費(fèi)。后來,隨著預(yù)算管理的推行,情況有所改觀。
(二)世界級(jí)企業(yè)的先進(jìn)做法
在現(xiàn)代化的企業(yè)治理中,尤其對(duì)企業(yè)集團(tuán)而言,實(shí)行預(yù)算管理是十分普遍的。一些世界級(jí)企業(yè),其綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)甚至超過了許多國(guó)家的綜合國(guó)力,在這樣的企業(yè)治理中如果忽視預(yù)算的作用,其后果可想而知。而事實(shí)上,許多的國(guó)際大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)采用預(yù)算管理,并且把預(yù)算視為企業(yè)的商業(yè)機(jī)密進(jìn)行嚴(yán)格的保密管理,也有不少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手通過搞到對(duì)方的預(yù)算而在競(jìng)爭(zhēng)中處于有力地位。
(三)企業(yè)預(yù)算編制要體現(xiàn)嚴(yán)肅性和科學(xué)性
企業(yè)的預(yù)算不同于政府預(yù)算,要將市場(chǎng)的因素充分考慮進(jìn)去。并且在預(yù)算的編制程序和管理上要做到更為嚴(yán)格和合理,避免搞成數(shù)字游戲,從而為企業(yè)集團(tuán)的有效治理打下良好的基礎(chǔ)。
(四)企業(yè)預(yù)算與政府財(cái)政預(yù)算、百姓家政計(jì)劃
一國(guó)政府每年都編制財(cái)政預(yù)算,以規(guī)范和控制國(guó)家這個(gè)龐大機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各項(xiàng)支出以及各項(xiàng)收入。量入為出是老百姓過日子的一種家政理財(cái)手段,它也反映了一種樸素的預(yù)算思想。政府預(yù)算和家政理財(cái)雖各有特點(diǎn),但它們共同的一點(diǎn)是合理節(jié)約支出,平衡收支。企業(yè)集團(tuán)的預(yù)算除了考慮降低耗費(fèi)外,更多的要考慮收入,必須將控制成本與增加收益有機(jī)地結(jié)合起來,因?yàn)槠髽I(yè)的中心目的是最大限度地追求利潤(rùn),因此,企業(yè)的預(yù)算必須在市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)大環(huán)境中做,必須處理好收支關(guān)系,企業(yè)集團(tuán)的成本可以做得較高,甚至也可以在執(zhí)行中突破預(yù)算,但必須有相應(yīng)的收入來補(bǔ)償。
(五)不同企業(yè)預(yù)算管理的側(cè)重點(diǎn)不同
預(yù)算盡管是大型企業(yè)集團(tuán)治理企業(yè)的有效手段,但它并非萬能的靈丹妙藥,不同的企業(yè)需要結(jié)合自身
特點(diǎn),制定適合企業(yè)的預(yù)算管理方式,不能照搬照抄別人的模式。比如,制造業(yè)的預(yù)算可能考慮降低生產(chǎn)成本的因素要多一些,而服務(wù)業(yè)則對(duì)經(jīng)營(yíng)和管理成本并不特別看重,而對(duì)成本合理控制并通過增加收入進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞礁鼮闊嶂浴＞屯黄髽I(yè)集團(tuán)而言,其生命周期的各個(gè)階段,在生產(chǎn)部門與生產(chǎn)部門之間、生產(chǎn)部門與職能部門之間對(duì)預(yù)算側(cè)重點(diǎn)的考慮上,也是各不相同的。要使預(yù)算做到科學(xué)合理,就必須進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查研究,深入實(shí)踐,細(xì)分預(yù)算對(duì)象,考慮各種內(nèi)在和外在的影響因素,掌握足夠大的信息量,只有這樣才能使預(yù)算做到科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn),可行性強(qiáng),不致流于形式。
(六)預(yù)算與企業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的關(guān)系
企業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃是對(duì)企業(yè)一年或一個(gè)經(jīng)營(yíng)期間目標(biāo)的一種描述,是粗線條的,而預(yù)算是對(duì)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的歸類分解和細(xì)化,并用會(huì)計(jì)專業(yè)語言進(jìn)行組合、闡述和解釋,更加具體化、明確化和嚴(yán)謹(jǐn)化,信息量大,可操作性強(qiáng),權(quán)威性強(qiáng)。
(七)預(yù)算管理與預(yù)算成本的關(guān)系
如前所說,預(yù)算是一項(xiàng)需要掌握大量信息量,投入大量精力去做,才能收到較好效果的工作,這有點(diǎn)像一項(xiàng)工程項(xiàng)目,要經(jīng)過立項(xiàng)、可行性分析、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)的嚴(yán)格程序,投入的成本是比較大的。因此,要求企業(yè)集團(tuán)預(yù)算編制的時(shí)間要充分,不能草草了事,信息量要充足,避免以偏概全;既然有必要投入較大的成本搞預(yù)算,就一定要經(jīng)過嚴(yán)肅科學(xué)的論證,力求合理化,避免數(shù)字游戲;監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施必須配套,維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
(八)預(yù)算管理與人本主義的關(guān)系
對(duì)于企業(yè)集團(tuán)而言,預(yù)算管理仍須體現(xiàn)以人為本的管理思想。企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該掌握好,合理分權(quán)的度,過分分權(quán)容易各自為戰(zhàn),忽視集團(tuán)整體利益;但如果是事事都實(shí)行集權(quán)式管理,則不利于調(diào)動(dòng)人的積極性。在兩者之間尋找一個(gè)合理的平衡點(diǎn)應(yīng)是較為可取的,比如說對(duì)財(cái)務(wù)管理實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、會(huì)計(jì)委派制、預(yù)算審批制等,采取集權(quán)式管理,而對(duì)于企業(yè)的其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)則交由企業(yè)自主管理。
(九)預(yù)算與財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作的關(guān)系
良好的財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作是編制一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算的前提。只有財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作做好了,預(yù)算所需的信息才不會(huì)失真,才會(huì)充分,預(yù)算工作才能順利進(jìn)行。因此,企業(yè)集團(tuán)仍須強(qiáng)調(diào)企業(yè)的財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作,保障預(yù)算的客觀效果。
三、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督,強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的保障作用
實(shí)踐證明,任何好的方案,如果缺乏有效的監(jiān)督,就很難達(dá)到預(yù)期的目的。因此,對(duì)預(yù)算管理而言,應(yīng)采取有力的監(jiān)督手段和保障措施。在監(jiān)督機(jī)構(gòu)上,企業(yè)集團(tuán)審計(jì)部和財(cái)會(huì)部應(yīng)該履行相應(yīng)的職責(zé),將有關(guān)信息及時(shí)反饋到集團(tuán)決策部門,以便于預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較和糾偏。
四、建立合理的預(yù)算考評(píng)體系
預(yù)算作為一種價(jià)值化的目標(biāo)體系,在期末終了,對(duì)其執(zhí)行和完成情況,也應(yīng)通過合理的程序進(jìn)行考評(píng),獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,體現(xiàn)客觀公正,發(fā)揮預(yù)算的激勵(lì)和約束作用,為此,建立合理的預(yù)算考評(píng)體系是十分必要的。預(yù)算考評(píng)體系應(yīng)包括預(yù)算考評(píng)指標(biāo)的設(shè)立,預(yù)算考評(píng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成,預(yù)算考評(píng)的時(shí)間,預(yù)算考評(píng)的結(jié)果和用途等。
合理的考評(píng)制度對(duì)企業(yè)集團(tuán)的預(yù)算推行和預(yù)算管理非常重要,必須體現(xiàn)客觀性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性,從而把預(yù)算管理工作推向一個(gè)新的水平。
五、預(yù)算與電子商務(wù)
隨著電子商務(wù)時(shí)代的來臨,預(yù)算也將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期,如何有效利用網(wǎng)絡(luò)資源加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)控,是預(yù)算管理面臨的新課題。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)開發(fā)包括管理軟件在內(nèi)的廣闊的網(wǎng)絡(luò)資源,提高預(yù)算管理的質(zhì)量和效率,把預(yù)算管理工作提高到一個(gè)新的起點(diǎn)。
摘 要:財(cái)務(wù)預(yù)算管理是企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系的起點(diǎn),在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理中發(fā)揮著重要的作用,應(yīng)該廣泛的進(jìn)行宣傳,加強(qiáng)企業(yè)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí),完善預(yù)算管理制度體系,從而提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平。
關(guān)鍵詞:企業(yè);財(cái)務(wù)預(yù)算;經(jīng)營(yíng)管理
財(cái)務(wù)預(yù)算是反映企業(yè)在一段時(shí)期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)成果和財(cái)務(wù)狀況,以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的總稱。而財(cái)務(wù)預(yù)算管理是企業(yè)對(duì)未來整體經(jīng)營(yíng)規(guī)劃的財(cái)務(wù)安排。是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,企業(yè)的管理水平得到了較大的提高,財(cái)務(wù)預(yù)算管理也得到了越來越多人的認(rèn)可,在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理中發(fā)揮著越來越要的作用。
一、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中推行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的必要性
1.以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)財(cái)務(wù)管理中財(cái)務(wù)活動(dòng)的變化
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)代企業(yè)中的財(cái)務(wù)活動(dòng)將市場(chǎng)和企業(yè)緊密的聯(lián)系在一起,財(cái)務(wù)活動(dòng)已不僅僅體現(xiàn)在資金的收付上,它還包含了資金的籌措、日常的管理以及投資的決策等活動(dòng),比以往的財(cái)務(wù)活動(dòng)要更加的復(fù)雜。企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變以后,企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的管理工作面臨著更大的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代企業(yè)中的財(cái)務(wù)管理,不僅要比較和選擇不同的投資方案,還要為企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)籌措資金,并要管理好資金的日常運(yùn)用。企業(yè)能否對(duì)所需資金的金額實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的預(yù)算,能否籌措到足夠的資金支撐企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng),并對(duì)資金進(jìn)行合理的配置,關(guān)系到企業(yè)的生存和發(fā)展,并對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。所以現(xiàn)代企業(yè)急需建立一套與社會(huì)發(fā)展相匹配的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,建立一套適應(yīng)與現(xiàn)代企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的財(cái)務(wù)管理機(jī)制。結(jié)合企業(yè)以往成功的經(jīng)驗(yàn),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,預(yù)算管理是現(xiàn)代企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)管理的有效措施。
2. 以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)機(jī)制
全面實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理是企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制運(yùn)行的必然要求。要想實(shí)現(xiàn)資本利潤(rùn)的最大化,就必須要健全資本經(jīng)營(yíng)機(jī)制,并讓企業(yè)在運(yùn)作中按照資本運(yùn)營(yíng)機(jī)制的要求來運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)資本經(jīng)營(yíng)。資本經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)際上就是有效的控制、管理、運(yùn)行資金的機(jī)制。預(yù)算管理是一項(xiàng)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)理財(cái)目標(biāo)為目的、對(duì)企業(yè)一定時(shí)期內(nèi)的資金的籌集、使用、分配進(jìn)行規(guī)劃,并促使企業(yè)按照預(yù)定計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有效管理機(jī)制,它完全符合資本經(jīng)營(yíng)機(jī)制的內(nèi)在要求。所以在現(xiàn)代企業(yè)的財(cái)務(wù)管理中全面推行財(cái)務(wù)預(yù)算管理是提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平的重要舉措,企業(yè)要順利的開展資本經(jīng)營(yíng),就必須全面推行財(cái)務(wù)預(yù)算管理。
二、企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的內(nèi)容
企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的內(nèi)容主要有:預(yù)算編制、執(zhí)行與調(diào)控以及分析和考評(píng)等。1.財(cái)務(wù)預(yù)算的編制
財(cái)務(wù)預(yù)算編制的主要任務(wù)是生成一份與企業(yè)管理需要相適應(yīng)的預(yù)算報(bào)告,預(yù)算報(bào)告里又包含預(yù)算報(bào)表和預(yù)算說明材料。要想使編制出的預(yù)算質(zhì)量高,就應(yīng)該做好準(zhǔn)備工作:一是要明確財(cái)務(wù)預(yù)算的目標(biāo)。而財(cái)務(wù)預(yù)算的目標(biāo)要建立在企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上。企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)主要利潤(rùn)目標(biāo)以及成本控制目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)目標(biāo)以及費(fèi)用控制目標(biāo)等。要綜合分析財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo),并平衡它們之間的關(guān)系。二是要搜集相關(guān)資料。在開始財(cái)務(wù)預(yù)算編制之前,要搜集好相關(guān)的資料,搜集充足的企業(yè)內(nèi)外的歷史資料,對(duì)企業(yè)目前的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況有一個(gè)充分的把握,了解企業(yè)未來的發(fā)展趨勢(shì)。用比率分析和數(shù)列分析法仔細(xì)分析收集到的資料。研究企業(yè)各項(xiàng)資產(chǎn)運(yùn)作的狀況以及運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。判斷數(shù)據(jù)的增減變動(dòng)趨勢(shì)以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的關(guān)系,得出預(yù)算值。三是對(duì)企業(yè)各方面業(yè)務(wù)預(yù)算進(jìn)行匯總。企業(yè)編制財(cái)務(wù)預(yù)算是以編制的各項(xiàng)業(yè)務(wù)預(yù)算,比如說成本費(fèi)用預(yù)算、材料采購預(yù)算、生產(chǎn)銷售預(yù)算為依據(jù)的。在進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算編制之前,要認(rèn)真地整理、分析各項(xiàng)業(yè)務(wù)預(yù)算的數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo),確認(rèn)無誤后,再把它作為財(cái)務(wù)預(yù)算的預(yù)算數(shù)。四是財(cái)務(wù)預(yù)算的編制程序。編制財(cái)務(wù)預(yù)算先要預(yù)算出銷售收入,以平衡現(xiàn)金流量為目的,制作出能綜合反映企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)狀況的預(yù)算損益表和資產(chǎn)負(fù)債表。
2. 財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)控
預(yù)算的執(zhí)行也就是實(shí)施預(yù)算的措施。它的主要環(huán)節(jié)就是真實(shí)完整的記錄預(yù)算執(zhí)行的情況,從而有效收集和反饋有關(guān)預(yù)算的信息,這就要運(yùn)用高校的預(yù)算核算系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn),比如說通過用友財(cái)務(wù)電算化軟件的部門管理和計(jì)劃管理這兩塊來完成核算。這樣就可以在月尾的時(shí)候同時(shí)產(chǎn)生財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際對(duì)照表。這便于及時(shí)的發(fā)現(xiàn)并解決問題,為決定是否調(diào)控提供依據(jù)。所以,應(yīng)該預(yù)先設(shè)定一個(gè)實(shí)際與預(yù)算之間的差異范圍,超出范圍就應(yīng)該要求有關(guān)責(zé)任部門就出現(xiàn)差異的原因?qū)懸环輹鎴?bào)告,預(yù)算調(diào)控是預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算協(xié)調(diào)和預(yù)算調(diào)整等的總稱,它是指在執(zhí)行預(yù)算的過程中進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制職能。它有兩層意思:一是在執(zhí)行預(yù)算時(shí)協(xié)調(diào)各部門之間的矛盾和利益沖突。二是調(diào)整預(yù)算目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行之間的差異,但調(diào)動(dòng)的力度不大,它主要是維持全面的平衡,并不會(huì)太大的改動(dòng)預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算調(diào)整指的是當(dāng)企業(yè)環(huán)境有變化時(shí),和預(yù)算產(chǎn)生較大偏差時(shí)對(duì)預(yù)算進(jìn)行修改的行為。它的調(diào)整比較大,只有在微調(diào)失效或是職能部門提的調(diào)整要求得到同意的情況下才會(huì)進(jìn)行。以便更好的實(shí)行預(yù)算的指導(dǎo)和約束職能。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多變性,所以會(huì)導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容以外的項(xiàng)目出現(xiàn)。這就要求預(yù)算在執(zhí)行時(shí)要實(shí)行監(jiān)控。
3. 財(cái)務(wù)預(yù)算的考評(píng)
在結(jié)束一個(gè)預(yù)算周期后,要分析預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況和預(yù)算目標(biāo)之間產(chǎn)生差異的原因,并進(jìn)行預(yù)算考評(píng)。預(yù)算考評(píng)要做到這些:一是要進(jìn)行評(píng)價(jià)分析,對(duì)預(yù)算的運(yùn)行情況、存在的問題以及得出的成績(jī)進(jìn)行把握,并分析出現(xiàn)問題的原因,為解決問題提供正確的思路。二是要根據(jù)分析評(píng)價(jià)的結(jié)果,來評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果,并實(shí)行獎(jiǎng)懲。為后面的預(yù)算管理提高理論依據(jù)。
三、 做好全面預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考
1. 保證會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性
會(huì)計(jì)工作的好壞對(duì)預(yù)算管理有很大的影響,切實(shí)加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是做好 預(yù)算管理的重要前提。會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)工作有很多,比如說準(zhǔn)確完整的業(yè)務(wù)記錄、完善的財(cái)務(wù)信息分析系統(tǒng)、靈敏的 會(huì)計(jì)反饋系統(tǒng)以及高效的內(nèi)部會(huì)計(jì)信息、財(cái)務(wù)預(yù)警系統(tǒng)和預(yù)算調(diào)節(jié)系統(tǒng)等等。
2. 完善制度體系,更新管理觀念
應(yīng)該建立和健全預(yù)算管理制度,這是落實(shí)預(yù)算管理制度的重要前提。完善制度體系是成功的實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的重要步驟。要想將預(yù)算管理貫徹實(shí)施到具體的企業(yè)管理中,就必須要更新管理觀念,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí),認(rèn)識(shí)到它的重要性。打破把預(yù)算當(dāng)作擺設(shè)的傳統(tǒng)思想,既要遵從領(lǐng)導(dǎo)的指示,又不能逾越預(yù)算允許的界限。只有這樣才能充分的發(fā)揮預(yù)算管理在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的作用。
3. 做好基礎(chǔ)管理工作
要想做好基礎(chǔ)管理工作,就必須要建立完善的業(yè)務(wù)工作規(guī)范,確定各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理工作秩序。業(yè)務(wù)預(yù)算要求各項(xiàng)業(yè)務(wù)要規(guī)范的開展,特別是業(yè)務(wù)預(yù)測(cè)應(yīng)該和市場(chǎng)相結(jié)合把工作落實(shí)到實(shí)處,同時(shí)在經(jīng)營(yíng)和管理業(yè)務(wù)時(shí),要規(guī)范做好各項(xiàng)工作。強(qiáng)化業(yè)務(wù)管理是為了降低成本、加速資金周轉(zhuǎn)。從而實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)以及整體利潤(rùn)指標(biāo)。
總結(jié)
總而言之,預(yù)算是統(tǒng)一企業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié),并進(jìn)行綜合平衡的依據(jù)。它的目的是實(shí)現(xiàn)企業(yè)的財(cái)務(wù)目標(biāo)。所以必須健全財(cái)務(wù)預(yù)算管理機(jī)制,規(guī)范各項(xiàng)工作方法。通過編制預(yù)算、預(yù)算控制、預(yù)算分析已經(jīng)預(yù)算考核等方法來強(qiáng)化企業(yè)的財(cái)務(wù)管理,提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平,從而有效的提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,讓企業(yè)在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。
摘要:財(cái)務(wù)預(yù)算管理是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的重要戰(zhàn)略機(jī)制,正確認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)預(yù)算管理在企業(yè)中的作用時(shí)于企業(yè)的發(fā)展十分重要。文章介紹了財(cái)務(wù)預(yù)算的含義,特征及其在企業(yè)中的重要作用。
關(guān)鍵詞:財(cái)務(wù) 預(yù)算 作用
財(cái)務(wù)預(yù)算是一系列專門反映企業(yè)未來一定預(yù)算期內(nèi)預(yù)計(jì)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成本,以及現(xiàn)金收支等價(jià)值指標(biāo)的各種預(yù)算的總稱。財(cái)務(wù)預(yù)算管理是具有企業(yè)計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制、激勵(lì)、評(píng)價(jià)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等功能的一種綜合貫徹企業(yè)戰(zhàn)略方針的機(jī)制,是對(duì)企業(yè)相關(guān)的投融資活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)的未來情況進(jìn)行預(yù)期并控制的管理行為及制度安排。
一、企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的特征
(一)戰(zhàn)略性
財(cái)務(wù)預(yù)算管理的戰(zhàn)略性特征是指:其構(gòu)建必須以企業(yè)戰(zhàn)略為導(dǎo)向;符合戰(zhàn)略要求的財(cái)務(wù)預(yù)算管理能對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展起到全方位的支持作用,是企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的具體實(shí)施規(guī)劃。
(二)系統(tǒng)性
具體可分為縱向和橫向兩方面:縱向系統(tǒng)性是指預(yù)算的編制、執(zhí)行控制、考核和獎(jiǎng)懲各環(huán)節(jié)共同構(gòu)成一個(gè)完整體系,上下環(huán)節(jié)緊密相連,共同形成預(yù)算的剛性;橫向系統(tǒng)性是指各個(gè)部門的工作內(nèi)容都是相互聯(lián)系的,某部門的預(yù)算目標(biāo)未完成,會(huì)影響其他部門的預(yù)算執(zhí)行,必須經(jīng)過有權(quán)部門按照規(guī)定的權(quán)限批準(zhǔn)。
(三)全面性
具體體現(xiàn)為全員性、全程性和全方位。全員性是指財(cái)務(wù)預(yù)算管理涉及企業(yè)各個(gè)部門,需要全員參與,共同完成,任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,都會(huì)影響整體效益;全程性是指預(yù)算管理活動(dòng)從編制、執(zhí)行控制、考核分析、績(jī)效評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲均滲透到企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的每個(gè)環(huán)節(jié),表現(xiàn)為全過程的預(yù)算管理;全方位是指預(yù)算管理包括經(jīng)營(yíng)預(yù)算、資本預(yù)算、籌資預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算各個(gè)方面預(yù)算。
二、財(cái)務(wù)預(yù)算管理在企業(yè)中的作用
(一)有利于各職能部門的協(xié)調(diào)一致
企業(yè)內(nèi)部各職能部門必須協(xié)調(diào)一致,才能最大程度地實(shí)現(xiàn)企業(yè)預(yù)算。各職能部門因職責(zé)不同,往往會(huì)出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。傳統(tǒng)管理模式下的主要缺陷之一就是按職能部門劃分板塊管理,各種職能部門管理之間缺乏整合,從而本位而零亂。
(二)有利于加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制
企業(yè)一旦制定了預(yù)算,就進(jìn)入了實(shí)施階段,管理工作的重心就進(jìn)入了控制過程,即設(shè)法使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按計(jì)劃進(jìn)行,企業(yè)外部的環(huán)境在不斷的改變,必然會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行情況與預(yù)算有偏差,此時(shí)將預(yù)算與執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比和分析,為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供了有效的監(jiān)控手段。預(yù)算指標(biāo)為企業(yè)控制提供了標(biāo)準(zhǔn),哪些錢是可以花的,哪些錢是不可以花的。企業(yè)即然制定了預(yù)算,就要最大限度的去實(shí)現(xiàn),而不能流于形式,國(guó)內(nèi)許多企業(yè)對(duì)預(yù)算的態(tài)度非常隨意,沒有預(yù)算就改,最后預(yù)算表改得面目全非,預(yù)算沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,先前的預(yù)算的制定工作也就白干,浪費(fèi)企業(yè)資源,且增加了企業(yè)對(duì)預(yù)算編制的隨意性,因?yàn)橹李A(yù)算編了還可以改,實(shí)際上這也是企業(yè)的內(nèi)部控制能力低下的表現(xiàn),而對(duì)一些內(nèi)部控制好的企業(yè),他們能嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行企業(yè)的內(nèi)控,即時(shí)出現(xiàn)執(zhí)行情況與預(yù)算情況出現(xiàn)偏差時(shí),也會(huì)事先設(shè)定一個(gè)上限,不能逾越。預(yù)算管理在企業(yè)內(nèi)部控制中日益發(fā)揮核心作用,正如著名管理學(xué)家戴維·奧利所說的,全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個(gè)能把企業(yè)的所有關(guān)鍵問題融合于一個(gè)體系之中的管理控制方法之一。 (三)有利于績(jī)效考核
績(jī)效考核是企業(yè)員工加薪晉升的重要指標(biāo),在績(jī)效考核指標(biāo)的擬定過程中,首先應(yīng)將企位的戰(zhàn)略目標(biāo)層層傳遞和分解,使企業(yè)中每個(gè)職位被賦與戰(zhàn)略責(zé)任,每個(gè)員工承擔(dān)各自的崗位職責(zé)。績(jī)效管理是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的有效工具,績(jī)效管理指標(biāo)應(yīng)圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解而不應(yīng)與戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施脫節(jié)。而企業(yè)預(yù)算正是企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的量化指標(biāo),以此做為企業(yè)績(jī)效考核的指標(biāo)可以充分達(dá)到績(jī)效考核導(dǎo)向性的作用,而且預(yù)算以數(shù)量化的方式來表明管理工作的標(biāo)準(zhǔn),其本身具有可考核性,因而可以根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況來評(píng)定工作成效,分析差異改進(jìn)工作。而將績(jī)效指標(biāo)作為績(jī)效考核的指標(biāo),此時(shí)企業(yè)的工作業(yè)績(jī)是與下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行比較,此時(shí)這個(gè)指標(biāo)就變成了相對(duì)數(shù)的指標(biāo),顯然相對(duì)數(shù)的指數(shù)與絕對(duì)數(shù)指數(shù)更能客觀地反映員工對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)大小。
(四)有利于量化企業(yè)各職能部門的奮斗目標(biāo)
企業(yè)預(yù)算的制定是企業(yè)各職能部門通力合作的結(jié)果,最后確定的企業(yè)預(yù)算是各個(gè)職能部門的綜合平衡的結(jié)果。各個(gè)職能部門的預(yù)算目標(biāo)實(shí)際上是企業(yè)預(yù)算總目標(biāo)的分解,即企業(yè)預(yù)算的達(dá)成是以企業(yè)各職能部門的預(yù)算達(dá)成為前提做支持的。預(yù)算可以量化各職能部門的努力方向和奮斗目標(biāo),他們可以根據(jù)預(yù)算安排各自的活動(dòng)?？茖W(xué)的預(yù)算管理體系蘊(yùn)含著企業(yè)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)思想,是企業(yè)最高權(quán)力對(duì)未來一定期間經(jīng)營(yíng)思想、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)決策的財(cái)務(wù)數(shù)量說明和經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束依據(jù),是公司的整體作戰(zhàn)方案。沒有戰(zhàn)略導(dǎo)向性的預(yù)算管理就沒有靈魂。公司戰(zhàn)略通常是根據(jù)企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的綜合系統(tǒng)分析對(duì)企業(yè)的未來發(fā)展趨勢(shì)所做出的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,即企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為達(dá)到企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo),依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律所制定和采取的指導(dǎo)全局的方針政策和方法。全面預(yù)算管理正是以公司戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn),通過規(guī)劃未來的發(fā)展來指導(dǎo)現(xiàn)在的實(shí)踐,是對(duì)公司戰(zhàn)略目標(biāo)的具體落實(shí)與進(jìn)一步量化,從而更加具有可接受、可實(shí)現(xiàn)、可檢驗(yàn)和挑戰(zhàn)性的特性。從而對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略起著全方位的支持作用。
三、結(jié)束語
企業(yè)只有對(duì)全面預(yù)算管理有了全面而深刻地認(rèn)識(shí),才能有效實(shí)施全面預(yù)算管理,最終使其成為實(shí)施企業(yè)戰(zhàn)略與提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效的工具,從而保證企業(yè)戰(zhàn)略的進(jìn)一步落實(shí),降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),提高企業(yè)管理效率與經(jīng)營(yíng)效益,實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化。
根據(jù)自治區(qū)有關(guān)規(guī)定結(jié)合學(xué)校實(shí)際，制定我校預(yù)算管理操作規(guī)程。
一、預(yù)算制定
按時(shí)間順序編制預(yù)算，共分“一上”、“二上”和校內(nèi)預(yù)算三項(xiàng)工作。(一)預(yù)算建議數(shù)(一上)的編制
根據(jù)自治區(qū)教育廳預(yù)算編制工作部署制定工作計(jì)劃，包括向各有關(guān)部門征詢有關(guān)基本數(shù)字：①由人事處、老干處提供教職工基本數(shù)字，包括在職職工人數(shù)、離退休人數(shù)及引進(jìn)人才數(shù)和增資概況；②由教務(wù)處、研究生處、成人教育學(xué)院、學(xué)生處提供學(xué)生基本數(shù)字，包括目前在校生人數(shù)、計(jì)劃招生人數(shù)及預(yù)計(jì)畢業(yè)人數(shù)；③由圖書館、后勤管理處提供有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)基本數(shù)字，包括列入政府采購的項(xiàng)目、數(shù)額；④由計(jì)財(cái)處匯總各部門上報(bào)經(jīng)費(fèi)預(yù)算收支計(jì)劃等，根據(jù)上述基本數(shù)字填列基礎(chǔ)信息表，計(jì)算填列其他有關(guān)預(yù)算報(bào)表?！耙簧稀钡闹饕獌?nèi)容有：
1、收入預(yù)算表
收入預(yù)算主要包括三部分：財(cái)政撥款（補(bǔ)助）、事業(yè)收入和其他收入。
(1)財(cái)政撥款（補(bǔ)助）：財(cái)政撥款含經(jīng)費(fèi)撥款和預(yù)算內(nèi)投資兩部分。經(jīng)費(fèi)撥款根據(jù)學(xué)生數(shù)、生均定額標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)專項(xiàng)撥款計(jì)劃計(jì)算編制，預(yù)算內(nèi)投資根據(jù)當(dāng)年計(jì)劃部門下達(dá)的基建預(yù)算撥款數(shù)填列。
(2)事業(yè)收入：包括學(xué)費(fèi)等教育事業(yè)收入。教育事業(yè)收入根據(jù)學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)生人數(shù)計(jì)算，考慮學(xué)生欠費(fèi)及國(guó)家助學(xué)貸款等情況適當(dāng)折算。
(3)其他收入：一般根據(jù)上年執(zhí)行情況結(jié)合本年度變動(dòng)因素測(cè)算編制。
2、支出預(yù)算表
支出預(yù)算概括分為人員支出、日常公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出和專項(xiàng)支出四部分。
(1)人員支出：按人均標(biāo)準(zhǔn)與教職工人數(shù)測(cè)算編制，同時(shí)要考慮增資情況的影響。
(2)日常公用支出：參照各部門上報(bào)的支出預(yù)算數(shù)，同時(shí)考慮本年度改革和發(fā)展的重大影響因素，按一定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算確定。
(3)對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出：與人員支出的編制方法類同，其中“三項(xiàng)基金”按規(guī)定基數(shù)、比例提取，具體分配項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)按學(xué)校有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
(4)專項(xiàng)支出：根據(jù)校辦、教務(wù)處、圖書館、后勤管理處等部門提供的預(yù)算計(jì)劃結(jié)合專項(xiàng)收入來源情況適當(dāng)調(diào)整確定，其中列入政府采購的項(xiàng)目要單列。
3、其他報(bào)表均由上述收入、支出預(yù)算數(shù)分析計(jì)算編制。
4、編制“一上”預(yù)算建議說明書，內(nèi)容涉及：學(xué)?；厩闆r；上年預(yù)算執(zhí)行情況分析；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(專項(xiàng)支出)項(xiàng)目報(bào)告，包括申報(bào)項(xiàng)目的名稱、理由、項(xiàng)目概算、資金來源、預(yù)計(jì)實(shí)施期限(需要跨年度的應(yīng)作說明)、預(yù)計(jì)目標(biāo)效益、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與組織實(shí)施措施等；其他需要說明的事項(xiàng)。“一上”編制完成后提交黨委常委會(huì)審議通過后，行文上報(bào)。
(二)正式年度預(yù)算(二上)的編制
根據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳下達(dá)的“一下”預(yù)算控制數(shù)，特別是財(cái)政撥款的變動(dòng)情況，對(duì)“一上”的相關(guān)收支項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整；支出數(shù)則按“二上”收入數(shù)重新分配、確定。“二上”編制完成后提交黨委常委會(huì)審議通過后，行文上報(bào)。
(三)校內(nèi)預(yù)算編制
“二上”報(bào)出后，校內(nèi)預(yù)算收支規(guī)模已基本定局，需要確定的是：①確定新的一年切塊經(jīng)費(fèi)總量和具體標(biāo)準(zhǔn)，確定當(dāng)年的基建投資計(jì)劃和專項(xiàng)修購計(jì)劃，由分管校領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)主管部門對(duì)切塊經(jīng)費(fèi)進(jìn)行二次分配，計(jì)財(cái)處據(jù)以調(diào)整當(dāng)年部門包干經(jīng)費(fèi)；②向人事處征詢最新教職工基本數(shù)字，作為人員經(jīng)費(fèi)和部門包干經(jīng)費(fèi)計(jì)算依據(jù)。③計(jì)財(cái)處根據(jù)全年預(yù)算執(zhí)行情況分析清理出應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)下年使用的部門經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。④各專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理部門將當(dāng)年經(jīng)費(fèi)預(yù)算報(bào)分管校領(lǐng)導(dǎo)匯總審簽后反饋計(jì)財(cái)處。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，計(jì)財(cái)處編制收入預(yù)算表、支出預(yù)算表、部門經(jīng)費(fèi)分配表和基建收支預(yù)算表。
1、收入預(yù)算表
包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、其它收入及基建撥款，按“二上”的計(jì)算口徑核定本年可用資金的總量。
2、支出預(yù)算表
在本年可用資金范圍內(nèi)，按教育事業(yè)支出(含部門上年包干經(jīng)費(fèi)結(jié)余)、結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建順序編制支出預(yù)算表，其中教育事業(yè)支出以國(guó)家預(yù)算支出科目順序，首先考慮人員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，人員經(jīng)費(fèi)按人均標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算人數(shù)計(jì)算，不適合套用標(biāo)準(zhǔn)的，可采用上年執(zhí)行數(shù)；公用經(jīng)費(fèi)按已落實(shí)的預(yù)算數(shù)分別填入相應(yīng)支出欄目；結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建數(shù)按已落實(shí)交付使用的和需預(yù)付工程款的基建項(xiàng)目逐項(xiàng)填列。
3、部門經(jīng)費(fèi)分配預(yù)算表
本表主要反映歸口管理部門所歸集的日常公務(wù)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)按部門列示。有利于落實(shí)責(zé)任，便于檢查和分析，數(shù)據(jù)均源自支出預(yù)算表。
4、基建收支預(yù)算表
由本年基建預(yù)算撥款、自籌基建撥款及銀行貸款總體規(guī)模確定當(dāng)年基建投資計(jì)劃，當(dāng)年基建投資計(jì)劃分續(xù)建工程和新建工程兩部分分別列示，由后勤管理處提出建議數(shù)報(bào)分管校領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)辦公會(huì)審議后，計(jì)財(cái)處編入當(dāng)年財(cái)務(wù) 綜合計(jì)劃。
根據(jù)自治區(qū)主管部門預(yù)算批復(fù)(“二下”)，編制校內(nèi)預(yù)算草案，提請(qǐng)黨委常委會(huì)審議批準(zhǔn)后行文發(fā)至各部門執(zhí)行。
二、預(yù)算執(zhí)行
經(jīng)批準(zhǔn)公布的校內(nèi)預(yù)算方案下發(fā)后，各部門應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算控制執(zhí)行，堅(jiān)持規(guī)范、科學(xué)地安排各項(xiàng)支出。作為經(jīng)費(fèi)使用部門應(yīng)首先按支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)合理安排全年的包干經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌使用，不得超支；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)保證?？顚Ｓ茫岣哔Y金使用效益，除跨年度項(xiàng)目外，一般在年終前完成結(jié)算，經(jīng)費(fèi)不結(jié)轉(zhuǎn)下年。計(jì)財(cái)處作為預(yù)算管理監(jiān)督部門，一要按照支出預(yù)算表、部門經(jīng)費(fèi)分配預(yù)算表設(shè)立部門和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)指標(biāo)控制輔助賬，輸入本年預(yù)算控制數(shù)，日常支出和往來款結(jié)算均實(shí)行項(xiàng)目指標(biāo)管理，隨時(shí)監(jiān)控各部門和各專項(xiàng)的預(yù)算指標(biāo)使用情況，防止超支情況發(fā)生。二是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)政法規(guī)，嚴(yán)格審查每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)該業(yè)務(wù)是否可以開支、手續(xù)是否齊全、應(yīng)在何處列支進(jìn)行確認(rèn)后方可進(jìn)行核算。三要根據(jù)需要隨時(shí)編報(bào)各部門和各專項(xiàng)的年度預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行情況表，滿足不同管理層次的需要。
三、預(yù)算分析
為總結(jié)前期預(yù)算執(zhí)行情況并為今后加強(qiáng)預(yù)算管理提供依據(jù)，計(jì)財(cái)處應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況定期進(jìn)行分析。預(yù)算分析工作一般為每季度一次，每季度結(jié)束后10日內(nèi)，計(jì)財(cái)處就預(yù)算科目執(zhí)行情況和預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行分析。預(yù)算指標(biāo)分析由各核算崗位做出，對(duì)列入預(yù)算指標(biāo)管理的各項(xiàng)指標(biāo)執(zhí)行是否正常進(jìn)行分析，異常情況要予以說明；同時(shí)進(jìn)行預(yù)算科目執(zhí)行情況分析，按照公布的年度預(yù)算，對(duì)收入預(yù)算、支出預(yù)算執(zhí)行是否正常進(jìn)行分析，并與往年執(zhí)行情況進(jìn)行比較，異常情況予以說明。以上預(yù)算分析完成后交計(jì)財(cái)處長(zhǎng)審核，并提交分管校領(lǐng)導(dǎo)審閱。
年終結(jié)賬后，計(jì)財(cái)處根據(jù)年終決算做出全年預(yù)算執(zhí)行情況分析，按規(guī)定格式總結(jié)一年的預(yù)算執(zhí)行情況，并提交校長(zhǎng)辦公會(huì)審議，為下一年度的預(yù)算制定提供依據(jù)。
四、預(yù)算調(diào)整
年度預(yù)算經(jīng)公布執(zhí)行后，一般不予調(diào)整，但遇有不可預(yù)見情況發(fā)生時(shí)，可按規(guī)定程序報(bào)批調(diào)整。預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)主要涉及年度預(yù)算的追加（減）及預(yù)算項(xiàng)目之間的資金轉(zhuǎn)移。
(一)年度預(yù)算的追加（減）有兩種情況：
1、因國(guó)家政策、事業(yè)計(jì)劃和任務(wù)較大變動(dòng)引起的預(yù)算調(diào)整，有關(guān)部門(歸口管理部門)提出調(diào)整報(bào)告，報(bào)經(jīng)財(cái)務(wù)部門審核、校長(zhǎng)辦公會(huì)審議通過后，按規(guī)定程序報(bào)自治區(qū)財(cái)政廳審批。計(jì)財(cái)處根據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳批復(fù)調(diào)整年度預(yù)算。
2、在學(xué)?？偸杖朐试S范圍內(nèi)，校內(nèi)需要追加預(yù)算支出，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門以書面形式向財(cái)務(wù)部門提出項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，經(jīng)財(cái)務(wù)部門初審后，5萬元以上的報(bào)經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)審議；個(gè)別急需、額度在5萬元以下的可由分管財(cái)務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)審批。計(jì)財(cái)處根據(jù)相關(guān)會(huì)議決議或校領(lǐng)導(dǎo)批示調(diào)整校內(nèi)預(yù)算支出，并報(bào)自治區(qū)教育廳備案。以上情況均由經(jīng)費(fèi)使用部門提出調(diào)整意見，落實(shí)資金來源，確保預(yù)算年度收支平衡。
(二)預(yù)算項(xiàng)目間的資金轉(zhuǎn)移，須由經(jīng)費(fèi)使用部門(歸口管理部門)提出申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)財(cái)務(wù)部門審核、分管校領(lǐng)導(dǎo)簽批后執(zhí)行。
五、年終決算
按照自治區(qū)教育廳的整體部署，財(cái)務(wù)決算期間計(jì)財(cái)處要做好以下工作：
(一)要掌握財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作的政策規(guī)定和編報(bào)口徑，制定決算報(bào)告工作計(jì)劃。
(二)書面通知各有關(guān)部門、征詢決算報(bào)告中涉及的基本數(shù)字。
(三)清理各部門往來款項(xiàng)，逐項(xiàng)寫出往來款項(xiàng)清理清單。
(四)核對(duì)財(cái)政撥款數(shù)、預(yù)算外資金上繳數(shù)和返還數(shù)額是否正確。
(五)與教務(wù)處、圖書館、后勤管理處核對(duì)各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)物資的賬面數(shù)，對(duì)盈虧、出入及基建交付工程的財(cái)產(chǎn)物資及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，保證賬賬、賬實(shí)相符。
(六)在清理的基礎(chǔ)上核對(duì)賬目、年終轉(zhuǎn)賬、結(jié)賬及輸出全年會(huì)計(jì)帳簿、報(bào)表。
(七)編制財(cái)務(wù)決算報(bào)告及財(cái)務(wù)情況說明書。財(cái)務(wù)情況說明書應(yīng)做到數(shù)字和文字相結(jié)合，全面分析預(yù)算年度的財(cái)務(wù)情況，找出問題，提出改進(jìn)措施。
(八)財(cái)務(wù)報(bào)告形成后上報(bào)校長(zhǎng)辦公會(huì)審議通過，校長(zhǎng)簽字后上報(bào)自治區(qū)教育廳。
(九)寫出年度預(yù)算執(zhí)行情況分析，為下年度單位預(yù)算管理和自治區(qū)主管部門宏觀管理提供依據(jù)。
【摘要】 隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展,政府財(cái)政一系列改革措施的強(qiáng)力推進(jìn),高校的理財(cái)環(huán)境發(fā)生了較大的變化。作為高校財(cái)務(wù)管理重要方面的預(yù)算管理出現(xiàn)了許多新情況和新特點(diǎn),也面臨新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。在新形勢(shì)下,高校預(yù)算管理必須樹立科學(xué)發(fā)展觀,創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制,提高預(yù)算管理水平,促進(jìn)高校事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】 高校;預(yù)算管理;特點(diǎn);機(jī)制創(chuàng)新
高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理對(duì)高校事業(yè)發(fā)展有著直接的、重大的影響,也是實(shí)施財(cái)務(wù)管理的依據(jù)和手段。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革的不斷深化,高校呈現(xiàn)出“超常規(guī)、跨越式”發(fā)展態(tài)勢(shì),擴(kuò)招、合并、多校區(qū)辦學(xué),多渠道籌措辦學(xué)資金,利用銀行貸款建設(shè)等一系列改革的新形勢(shì),使高校財(cái)務(wù)管理工作面臨新任務(wù)與新挑戰(zhàn),對(duì)作為高校財(cái)務(wù)管理核心和基礎(chǔ)的預(yù)算管理提出了更高的要求。因此,分析研究高校預(yù)算管理的新特點(diǎn),提出有針對(duì)性的創(chuàng)新解決方案,對(duì)于高校事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。
一、高校預(yù)算管理面臨的問題及原因分析
預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的中心環(huán)節(jié)。近年來,高等教育進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期,在高校辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大,教育經(jīng)費(fèi)供需矛盾更加突出,政府財(cái)政投入機(jī)制改革力度不斷增強(qiáng),高校負(fù)債發(fā)展帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年增大的新情況下,高校預(yù)算管理面臨許多問題和難點(diǎn)。
(一)預(yù)算編制不完整,缺乏全面性和科學(xué)性
根據(jù)預(yù)算編制要求,綜合預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括高校的全部收支,但是由于資金來源日趨多元化和多種利益主體的影響,目前高校預(yù)算編制范圍不全面,有些游離于高校綜合預(yù)算之外。例如,科研經(jīng)費(fèi),由于編制年度預(yù)算時(shí)無法確定科研經(jīng)費(fèi)來源,也無法編入預(yù)算管理;有的高校財(cái)務(wù)預(yù)算中不包括基本建設(shè)資金收支,基建財(cái)政撥款專項(xiàng)亦未納入預(yù)算;有的規(guī)模較大的高校,學(xué)校作為一級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算主體,其收入均已納入預(yù)算管理,而學(xué)校下屬的后勤、產(chǎn)業(yè)等部門作為二級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu),其收支經(jīng)費(fèi)并沒有納入學(xué)校預(yù)算管理范圍,資金收支缺乏統(tǒng)一的管理和控制,資金流向失控或脫節(jié),甚至?xí)斐少Y金體外循環(huán)的現(xiàn)象。預(yù)算編制不完整,使預(yù)算無法真實(shí)地反映高校資金的全貌,不利于預(yù)算管理和有效監(jiān)督。
(二)預(yù)算管理體制不健全,存在剛性不強(qiáng)和監(jiān)管不力現(xiàn)象
高校預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)管一直是許多高校的薄弱環(huán)節(jié)。由于高校預(yù)算管理體制不健全,高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)到各部門、院系后,使用權(quán)就在各單位負(fù)責(zé)人手里,在執(zhí)行上財(cái)務(wù)難以控制。有的高校在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整,追加現(xiàn)象嚴(yán)重,年初多預(yù)算,年中加預(yù)算,年末超預(yù)算的現(xiàn)象連年發(fā)生。一些高校尚未建立健全預(yù)算管理制度,有的高校雖然有但卻有章不循,隨意更改,預(yù)算的控制力度不夠,預(yù)算執(zhí)行的約束力不強(qiáng),監(jiān)管也流于形式,資金收支缺乏統(tǒng)一的計(jì)劃和控制,存在盲目性和監(jiān)管真空現(xiàn)象。
(三)預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理,資金使用效益不高
長(zhǎng)期以來,大部分高校一般都沿用“增量預(yù)算法”,以上年度收支為基數(shù),結(jié)合多年收支影響因素來確定當(dāng)年收支計(jì)劃,沒有按“零基預(yù)算法”來編制。這種方法過于依賴上年度的收支基數(shù),不夠科學(xué)合理,容易使某些不合理的支出繼續(xù)存在,而高校規(guī)劃發(fā)展的新項(xiàng)目往往難以得到安排,這樣會(huì)導(dǎo)致多部門橫向攀比,形成“重要錢,輕效益”的現(xiàn)象。此外,學(xué)校下達(dá)給部門的專項(xiàng)資金普遍缺乏跟蹤管理和必要的績(jī)效評(píng)價(jià),導(dǎo)致部分專項(xiàng)資金使用效率和效益不高。
(四)編制赤字預(yù)算,存在較大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
由于政府對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)投入不足,而高校擴(kuò)大招生規(guī)模后,辦學(xué)條件、基本建設(shè)和自身發(fā)展對(duì)資金需求旺盛,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的供需矛盾十分突出,加上教育形勢(shì)發(fā)展所迫,金融市場(chǎng)的開放與競(jìng)爭(zhēng),政府管理部門的默許,利用銀行貸款發(fā)展已成為高校新的資金來源。因此,大多數(shù)高校的基本建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的投資只能用貸款來解決,從而編制赤字預(yù)算。高校舉債發(fā)展可能帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒有在預(yù)算編制中得到很好的體現(xiàn),事業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算收支平衡的原則被打破。
二、高校預(yù)算管理的新特點(diǎn)
高校預(yù)算管理的過程,就是高校戰(zhàn)略目標(biāo)分解、實(shí)施、控制和實(shí)現(xiàn)的過程,對(duì)高校的建設(shè)和發(fā)展有著重要的作用。隨著高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展,高校理財(cái)?shù)暮暧^環(huán)境發(fā)生了較大變化,高校預(yù)算管理也呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)。
(一)高校資金來源呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)
長(zhǎng)期以來,高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本靠國(guó)家財(cái)政撥款,高校只能按照上級(jí)批準(zhǔn)的撥款計(jì)劃編制預(yù)算,高校部門只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算,也就是高校有什么錢就辦什么事,有多少錢就辦多少事。在新的管理模式下,高校經(jīng)費(fèi)來源由原來的單一政府撥款向以政府撥款為主,多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的多元化轉(zhuǎn)變。目前,高校的資金來源除了政府撥款外,還有按國(guó)家規(guī)定收取學(xué)生的學(xué)費(fèi),培養(yǎng)費(fèi)、住宿費(fèi);非學(xué)歷教育辦班及技術(shù)培訓(xùn)收入;社會(huì)和個(gè)人捐贈(zèng),科技成果開發(fā)與轉(zhuǎn)讓收入;校辦企業(yè)和技術(shù)服務(wù)收入;合作辦學(xué)與獨(dú)立學(xué)院收入;融資貸款等。高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)從來源和數(shù)量上都有大幅度增加,一些高校這部分事業(yè)收入已超過財(cái)政撥款數(shù)額。因此,高校財(cái)務(wù)管理的地位和作用顯得越加重要,預(yù)算管理的責(zé)任和難度進(jìn)一步加大。
(二)財(cái)政投入機(jī)制改革力度加大,高校資金調(diào)動(dòng)自主權(quán)受到限制
近年來,政府為了逐步建立公共財(cái)政體系,對(duì)高校經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行了一系列的財(cái)政制度改革,先后推行了部門預(yù)算、政府采購、收支兩條線管理和國(guó)庫集中收付、非稅收入管理等政策制度,逐步將高校資金管理權(quán)限上移到上級(jí)財(cái)政部門。財(cái)政撥款直
接劃入國(guó)庫,高校收取的學(xué)費(fèi)等事業(yè)收入全額上繳財(cái)政專戶管理,高校按預(yù)算使用計(jì)劃,直接從國(guó)庫集中支付,這對(duì)高校的預(yù)算管理產(chǎn)生較大的影響。不利于高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)揮,使資金調(diào)動(dòng)困難,貸款成本增加,這些現(xiàn)象對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)部控制等方面產(chǎn)生了較大的沖擊,對(duì)預(yù)算管理的要求更加嚴(yán)格,對(duì)編制預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性更強(qiáng)。
(三)投資主體更加注重高校教育成本核算和辦學(xué)績(jī)效
高校作為非營(yíng)利組織,不以盈利為目的,資金財(cái)產(chǎn)的耗費(fèi)通過國(guó)家財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入得到補(bǔ)償,沒有核算教育成本的內(nèi)在要求,高校普遍不重視成本核算。隨著現(xiàn)代高等教育自身發(fā)展規(guī)律的不斷完善,政府或投資者將更重視教育投資效益,高校也更加重視自身的經(jīng)濟(jì)效益,追求教育成本的回報(bào)率。因此,辦學(xué)成本核算是今后預(yù)算管理的必然要求。高校的辦學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)學(xué)校資金投入的效果、效率、效益等多種產(chǎn)出形式的綜合考核。長(zhǎng)期以來,高校對(duì)投入責(zé)任和支出績(jī)效不夠重視,未能將績(jī)效評(píng)價(jià)納入高校預(yù)算管理的整個(gè)過程,更沒有明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任和績(jī)效考核制度,造成資金使用效率不高,甚至出現(xiàn)盲目投資造成浪費(fèi)。因此,改革現(xiàn)行高校撥款體制,實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度,提高教育投資效益,將成為今后財(cái)政改革的必然選擇。
(四)超前發(fā)展負(fù)債運(yùn)行,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大
大眾化的高等教育給高校的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。高校招生規(guī)模的擴(kuò)大,急需擴(kuò)大辦學(xué)空間,征用土地、擴(kuò)建校舍、增添儀器設(shè)備、改善辦學(xué)條件,在國(guó)家對(duì)高等教育投入不可能大幅度提高的情況下,高校抓住機(jī)遇,選擇利用銀行貸款籌集資金,走負(fù)債發(fā)展的道路。實(shí)踐證明,高校通過銀行貸款建設(shè)給高校帶來了巨大效益,但與此同時(shí),高額貸款也增加了潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前多數(shù)高校都是采取“借新貸還舊貸”的運(yùn)作模式,而每年的利息支出就是一批數(shù)量可觀的支出。隨著國(guó)家金融市場(chǎng)的宏觀調(diào)控,有些規(guī)模較小、辦學(xué)效益不高、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)較重的高校,銀行將會(huì)對(duì)其限制貸款,甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂,財(cái)務(wù)運(yùn)行困難的局面。而學(xué)校有限的辦學(xué)資金結(jié)余彌補(bǔ)不了高額的貸款利息支出,只能負(fù)債發(fā)展,長(zhǎng)期積累的巨額貸款和利息支出給學(xué)校背上沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年加大。
三、高校預(yù)算管理的目標(biāo)與機(jī)制創(chuàng)新
高校預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的中心環(huán)節(jié),是高校實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段,是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效運(yùn)行的依據(jù)和保證,預(yù)算管理的水平將直接關(guān)系到學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的順利實(shí)施,也涉及到學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在,因此,學(xué)校財(cái)務(wù)部門應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),更新觀念,構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算管理體系,創(chuàng)新預(yù)算管理新機(jī)制,推動(dòng)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。
(一)構(gòu)建科學(xué)全面的預(yù)算管理體系,防止財(cái)力資源流失
學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,是學(xué)校實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ),高校內(nèi)部應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)制度,建立和完善各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,按照財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的原則,明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo),校級(jí)財(cái)務(wù)部門和二級(jí)財(cái)務(wù)部門及有關(guān)管理人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),把有效組織和管理財(cái)務(wù)預(yù)算工作作為綜合考核的內(nèi)容。學(xué)校的預(yù)算管理歸口學(xué)校財(cái)務(wù)部門,不能在學(xué)校財(cái)務(wù)部門之外設(shè)立同級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)。除獨(dú)立法人的經(jīng)濟(jì)實(shí)體外,學(xué)校所有收支必須納入預(yù)算管理,嚴(yán)禁學(xué)校收入“體外循環(huán)”,防止學(xué)校財(cái)力分散和流失。
在編制預(yù)算過程中,樹立預(yù)算管理的創(chuàng)新意識(shí),打破傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算基數(shù)和預(yù)算支出只增不減的現(xiàn)象,運(yùn)用“零基預(yù)算”、“績(jī)效預(yù)算”的預(yù)算管理方法,克服校內(nèi)各部門之間存在的“討價(jià)還價(jià)”的博弈關(guān)系,涉及學(xué)校重大發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排,取消不必要或效益不高的項(xiàng)目,避免造成財(cái)力資源浪費(fèi)。
(二)建立預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制,提高預(yù)算執(zhí)行的剛性
預(yù)算執(zhí)行的剛性直接關(guān)系到高校預(yù)算管理的嚴(yán)肅性,有效性和權(quán)威性。但是從實(shí)際執(zhí)行情況看,普遍存在執(zhí)行不力,追加預(yù)算頻繁等情況,制度的約束力不強(qiáng),剛性不夠。因此,必須建立預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。學(xué)校要根據(jù)上級(jí)的有關(guān)規(guī)定,結(jié)合學(xué)校的實(shí)際,制定出適合本學(xué)校預(yù)算管理的執(zhí)行監(jiān)督制度,如審核權(quán)限管理,國(guó)有資產(chǎn)管理,內(nèi)部收費(fèi)和大額資金使用等管理制度,建立健全內(nèi)部控制制度,做到有法可依,有章可循,嚴(yán)格執(zhí)行。重大的財(cái)經(jīng)決策和大批資金使用,必須組織科學(xué)論證,并經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體討論,不能個(gè)人專斷。應(yīng)增加預(yù)算管理的透明度,實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度,學(xué)校財(cái)力狀況定期向教代會(huì)通報(bào),接受群眾監(jiān)督。
(三)建立預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考評(píng)制度,提高資金使用效益
由于高校預(yù)算管理的激勵(lì)與約束機(jī)制還沒形成,超支沒有控制和懲罰,節(jié)約沒有獎(jiǎng)勵(lì)。為此必須建立預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系來確定各個(gè)責(zé)任主體的工作績(jī)效,在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中,全面引入績(jī)效管理的理念,優(yōu)化預(yù)算資金分配,增加績(jī)效考核內(nèi)容,將預(yù)算管理工作與各部門的考核和獎(jiǎng)懲結(jié)合起來。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況好,績(jī)效顯著的部門,給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì),作為評(píng)優(yōu)晉級(jí)的依據(jù)之一;對(duì)違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行較差的部門給予通報(bào)批評(píng),限期整改。通過考核與獎(jiǎng)懲結(jié)合,充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面參與預(yù)算管理的積極性,逐步建立起管理規(guī)范,約束力強(qiáng),講求績(jī)效,適應(yīng)學(xué)校發(fā)展的預(yù)算管理新機(jī)制,使預(yù)算管理產(chǎn)生更大的效益。
(四)優(yōu)化配置財(cái)力資源,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展
財(cái)力資源是高校各項(xiàng)資源貨幣化的集中表現(xiàn),高校預(yù)算管理的過程就是優(yōu)化配置學(xué)校財(cái)力資源,實(shí)現(xiàn)成本的最優(yōu)化和效益最大化的過程。由于高校辦學(xué)規(guī)模超常規(guī)的快速發(fā)展,教育資源緊缺的矛盾也日益顯現(xiàn)出來,學(xué)校資源的配置和利用不合理的現(xiàn)象也暴露出來。有的高校多校區(qū)辦學(xué)[文秘站:],校區(qū)規(guī)劃功能沒有得到充分發(fā)揮,辦學(xué)成本加大,教學(xué)設(shè)施設(shè)備利用率低;有的教學(xué)單位追求小而全,重復(fù)建設(shè),資源閑置和浪費(fèi)。因此,優(yōu)化配置財(cái)力資源顯得尤為重要。高校應(yīng)科學(xué)制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)化配置財(cái)力資源。多校區(qū)辦學(xué)的高校應(yīng)科學(xué)劃分各校區(qū)的功能定位,整合各種資源,在預(yù)算中優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),創(chuàng)建節(jié)約型校園,促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。
(五)依法籌資理財(cái),防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
隨著高?；窘ㄔO(shè)貸款逐年增多,學(xué)校財(cái)務(wù)承受較大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。因此,依法籌資理財(cái),科學(xué)調(diào)度資金,控制貸款規(guī)模,減少財(cái)務(wù)支出將是今后高校預(yù)算管理的重點(diǎn)工作。高校要從根本上控制和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)建立科學(xué)有效的債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制和科學(xué)的決策、預(yù)警、報(bào)告制度,將高校債務(wù)收支納入預(yù)算管理范圍內(nèi),在預(yù)算中體現(xiàn)債務(wù)預(yù)算的內(nèi)容,明確負(fù)債的壓力以及學(xué)校能承受的風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)準(zhǔn)確全面地掌握債務(wù)資金的使用情況,科學(xué)合理調(diào)度資金,防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
預(yù)算管理改革目標(biāo)模式?jīng)Q定著改革進(jìn)程和成效,關(guān)系重大,必須認(rèn)真研究設(shè)計(jì)。在打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型預(yù)算管理模式時(shí),有三種大的思路可供選擇:一是設(shè)計(jì)理想的目標(biāo)模式,實(shí)施徹底的、全面的改革;二是著重于解決現(xiàn)實(shí)問題,修修補(bǔ)補(bǔ);三是設(shè)計(jì)過渡模式,總體謀劃,分步實(shí)施。
第一個(gè)思路,脫離國(guó)情,過分超前,難以推進(jìn)。第二個(gè)思路,難以構(gòu)架與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算模式,最終達(dá)不到解決問題的目的。第三個(gè)思路,既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,也有可行性,應(yīng)該首選。
同時(shí),構(gòu)架與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理體制,還要充分考慮兩個(gè)方面的因素:一是吸收借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理方面的成功經(jīng)驗(yàn),二是緊密結(jié)合當(dāng)前國(guó)情。
考察西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理,盡管各國(guó)因政治體制不一管理模式不盡相同,但在以下幾個(gè)方面基本一致。一是預(yù)算編制與執(zhí)行相分離,各負(fù)其責(zé)。二是一般都有健全的預(yù)算編制專門機(jī)構(gòu)和充實(shí)的編制人員。三是一般實(shí)行部門預(yù)算管理,財(cái)政直接對(duì)各個(gè)部門。四是預(yù)算編制期限較長(zhǎng),一般在一年或更長(zhǎng)時(shí)間,有比較充裕的時(shí)間。五是預(yù)算編制非常細(xì),都要落實(shí)到具體項(xiàng)目。六是核定部門預(yù)算時(shí)考慮部門組織的收入,統(tǒng)籌安排。七是安排部門預(yù)算普遍采用零基預(yù)算,不搞基數(shù)。八是預(yù)算的法制性極強(qiáng),從預(yù)算編制到執(zhí)行都有嚴(yán)格的法律要求,甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴(yán)密科學(xué)的監(jiān)督體系,確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。十是財(cái)政資金賬戶管理非?？茖W(xué)規(guī)范,一般實(shí)行“單一賬戶管理”,確保了資金安全合理使用,有效防止了違紀(jì)問題的發(fā)生。這些都應(yīng)該在設(shè)定我國(guó)預(yù)算管理改革模式時(shí)加以吸收和借鑒。
就當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)狀看,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在不斷建立和完善進(jìn)程之中。政府管理經(jīng)濟(jì)的職能已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變,市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段作為資源配置的主體越來越發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,與此相適應(yīng),財(cái)政職能也在進(jìn)行調(diào)整,正在逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域投資,增加了對(duì)政府宏觀管理、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的投入力度,公共財(cái)政框架已經(jīng)明確確立下來。這種財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,必須體現(xiàn)在預(yù)算管理當(dāng)中。
按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求,河北省預(yù)算管理改革的指導(dǎo)思想確定為:重新界定預(yù)算管理職能,規(guī)范預(yù)算管理運(yùn)作程序,強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督,真正把部門預(yù)算、零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算、早編細(xì)編預(yù)算落到實(shí)處,建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理新體系,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理公平、透明、健全、穩(wěn)固、規(guī)范、高效,切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算宏觀調(diào)控能力,優(yōu)化政府財(cái)力資源配置,提高財(cái)政資金使用效益。
具體講,改革基本的著眼點(diǎn)在于:第一,健全和強(qiáng)化預(yù)算管理職能。推行部門預(yù)算,支出預(yù)算按部門編制,由財(cái)政編制到部門(一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位),落實(shí)到項(xiàng)目,增強(qiáng)預(yù)算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。第二,建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的運(yùn)行機(jī)制。改革預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制,調(diào)整財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置,預(yù)算編制、執(zhí)行適當(dāng)分離,強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能,預(yù)算編制、審批、執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)全部納入法制化監(jiān)督管理。第三,努力推進(jìn)理財(cái)科學(xué)化、民主化。積極研究運(yùn)用科學(xué)先進(jìn)的預(yù)算編制方法,提高預(yù)算的精度和準(zhǔn)度;充分考慮和吸收社會(huì)有關(guān)方面意見,逐步向社會(huì)公開預(yù)算,增強(qiáng)預(yù)算的透明度;加強(qiáng)財(cái)政資金和賬戶管理,確保預(yù)算安全穩(wěn)健運(yùn)行。第四,加強(qiáng)預(yù)算管理的法制建設(shè),進(jìn)一步硬化預(yù)算約束。依法制定并不斷完善預(yù)算管理制度和辦法,預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)管理做到有法可依;修訂和調(diào)整與預(yù)算管理有關(guān)的政策條文,努力創(chuàng)造良好的預(yù)算管理法律和政策環(huán)境;嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政資金使用申請(qǐng)、分配、下達(dá)、追加的業(yè)務(wù)辦理程序,實(shí)現(xiàn)依法管理,規(guī)范運(yùn)作。
按照這一指導(dǎo)思想構(gòu)建的新的預(yù)算管理模式框架,主要在預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制、組織形式、編制方法、監(jiān)督體系等幾個(gè)方面進(jìn)行了較大的改革:
(一)建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制
運(yùn)行模式是預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)性框架內(nèi)容。建立新的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制,從根本上講,就是要改革傳統(tǒng)預(yù)算管理編制、執(zhí)行職責(zé)界定不清,部門交叉扯皮的做法,將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)在工作中清楚劃分,相互分離。三個(gè)環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此間相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作。與此相適應(yīng),財(cái)政內(nèi)部原來行使預(yù)算管理職能的機(jī)構(gòu)要進(jìn)行重新調(diào)整,劃分為編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)大的部類,各負(fù)其責(zé),不再直接介入其他環(huán)節(jié)的管理。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作,統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn),審核、編制、確定財(cái)政和部門預(yù)算;預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行,統(tǒng)一管理財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金賬戶,辦理資金撥付,管理部門預(yù)算資金使用,編制財(cái)政預(yù)算內(nèi)外總決算;監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督管理,確保預(yù)算管理納入法制、規(guī)范的軌道。
(二)實(shí)行部門預(yù)算管理
部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式,河北省預(yù)算管理改革也采用了這一組織形式。預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到部門,以部門為依托,圍繞加強(qiáng)部門預(yù)算管理,形成一個(gè)更為開放和宏觀的預(yù)算管理系統(tǒng)。一是將部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元,取消財(cái)政與部門的中間環(huán)節(jié),財(cái)政預(yù)算從部門編起,從基層單位編起。二是財(cái)政預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門,預(yù)算管理以部門為依托。改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法,財(cái)政將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是嚴(yán)格“部門”本身資質(zhì),只將那些與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位作為預(yù)算部門。此次改革,省直共確定了112個(gè)預(yù)算“部門”。因此,部門預(yù)算是一個(gè)綜合預(yù)算,既包括行政單位預(yù)算,又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算;既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃,又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃;既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算,又包括專項(xiàng)支出預(yù)算;既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃,又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門其他收支計(jì)劃。
預(yù)算管理改革目標(biāo)模式?jīng)Q定著改革進(jìn)程和成效,關(guān)系重大,必須認(rèn)真研究設(shè)計(jì)。在打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型預(yù)算管理模式時(shí),有三種大的思路可供選擇:一是設(shè)計(jì)理想的目標(biāo)模式,實(shí)施徹底的、全面的改革;二是著重于解決現(xiàn)實(shí)問題,修修補(bǔ)補(bǔ);三是設(shè)計(jì)過渡模式,總體謀劃,分步實(shí)施。
第一個(gè)思路,脫離國(guó)情,過分超前,難以推進(jìn)。第二個(gè)思路,難以構(gòu)架與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算模式,最終達(dá)不到解決問題的目的。第三個(gè)思路,既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,也有可行性,應(yīng)該首選。
同時(shí),構(gòu)架與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理體制,還要充分考慮兩個(gè)方面的因素:一是吸收借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理方面的成功經(jīng)驗(yàn),二是緊密結(jié)合當(dāng)前國(guó)情。
考察西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理,盡管各國(guó)因政治體制不一管理模式不盡相同,但在以下幾個(gè)方面基本一致。一是預(yù)算編制與執(zhí)行相分離,各負(fù)其責(zé)。二是一般都有健全的預(yù)算編制專門機(jī)構(gòu)和充實(shí)的編制人員。三是一般實(shí)行部門預(yù)算管理,財(cái)政直接對(duì)各個(gè)部門。四是預(yù)算編制期限較長(zhǎng),一般在一年或更長(zhǎng)時(shí)間,有比較充裕的時(shí)間。五是預(yù)算編制非常細(xì),都要落實(shí)到具體項(xiàng)目。六是核定部門預(yù)算時(shí)考慮部門組織的收入,統(tǒng)籌安排。七是安排部門預(yù)算普遍采用零基預(yù)算,不搞基數(shù)。八
是預(yù)算的法制性極強(qiáng),從預(yù)算編制到執(zhí)行都有嚴(yán)格的法律要求,甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴(yán)密科學(xué)的監(jiān)督體系,確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。十是財(cái)政資金賬戶管理非常科學(xué)規(guī)范,一般實(shí)行“單一賬戶管理”,確保了資金安全合理使用,有效防止了違紀(jì)問題的發(fā)生。這些都應(yīng)該在設(shè)定我國(guó)預(yù)算管理改革模式時(shí)加以吸收和借鑒。
就當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)狀看,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在不斷建立和完善進(jìn)程之中。政府管理經(jīng)濟(jì)的職能已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變,市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段作為資源配置的主體越來越發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,與此相適應(yīng),財(cái)政職能也在進(jìn)行調(diào)整,正在逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域投資,增加了對(duì)政府宏觀管理、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的投入力度,公共財(cái)政框架已經(jīng)明確確立下來。這種財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,必須體現(xiàn)在預(yù)算管理當(dāng)中。
按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求,河北省預(yù)算管理改革的指導(dǎo)思想確定為:重新界定預(yù)算管理職能,規(guī)范預(yù)算管理運(yùn)作程序,強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督,真正把部門預(yù)算、零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算、早編細(xì)編預(yù)算落到實(shí)處,建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理新體系,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理公平、透明、健全、穩(wěn)固、規(guī)范、高效,切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算宏觀調(diào)控能力,優(yōu)化政府財(cái)力資源配置,提高財(cái)政資金使用效益。
具體講,改革基本的著眼點(diǎn)在于:第一,健全和強(qiáng)化預(yù)算管理職能。推行部門預(yù)算,支出預(yù)算按部門編制,由財(cái)政編制到部門(一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位),落實(shí)到項(xiàng)目,增強(qiáng)預(yù)算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。第二,建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的運(yùn)行機(jī)制。改革預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制,調(diào)整財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置,預(yù)算編制、執(zhí)行適當(dāng)分離,強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能,預(yù)算編制、審批、執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)全部納入法制化監(jiān)督管理。第三,努力推進(jìn)理財(cái)科學(xué)化、民主化。積極研究運(yùn)用科學(xué)先進(jìn)的預(yù)算編制方法,提高預(yù)算的精度和準(zhǔn)度;充分考慮和吸收社會(huì)有關(guān)方面意見,逐步向社會(huì)公開預(yù)算,增強(qiáng)預(yù)算的透明度;加強(qiáng)財(cái)政資金和賬戶管理,確保預(yù)算安全穩(wěn)健運(yùn)行。第四,加強(qiáng)預(yù)算管理的法制建設(shè),進(jìn)一步硬化預(yù)算約束。依法制定并不斷完善預(yù)算管理制度和辦法,預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)管理做到有法可依;修訂和調(diào)整與預(yù)算管理有關(guān)的政策條文,努力創(chuàng)造良好的預(yù)算管理法律和政策環(huán)境;嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政資金使用申請(qǐng)、分配、下達(dá)、追加的業(yè)務(wù)辦理程序,實(shí)現(xiàn)依法管理,規(guī)范運(yùn)作。
按照這一指導(dǎo)思想構(gòu)建的新的預(yù)算管理模式框架,主要在預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制、組織形式、編制方法、監(jiān)督體系等幾個(gè)方面進(jìn)行了較大的改革:
(一)建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制
運(yùn)行模式是預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)性框架內(nèi)容。建立新的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制,從根本上講,就是要改革傳統(tǒng)預(yù)算管理編制、執(zhí)行職責(zé)界定不清,部門交叉扯皮的做法,將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)在工作中清楚劃分,相互分離。三個(gè)環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此間相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作。與此相適應(yīng),財(cái)政內(nèi)部原來行使預(yù)算管理職能的機(jī)構(gòu)要進(jìn)行重新調(diào)整,劃分為編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)大的部類,各負(fù)其責(zé),不再直接介入其他環(huán)節(jié)的管理。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作,統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn),審核、編制、確定財(cái)政和部門預(yù)算;預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行,統(tǒng)一管理財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金賬戶,辦理資金撥付,管理部門預(yù)算資金使用,編制財(cái)政預(yù)算內(nèi)外總決算;監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督管理,確保預(yù)算管理納入法制、規(guī)范的軌道。
(二)實(shí)行部門預(yù)算管理
部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式,河北省預(yù)算管理改革也采用了這一組織形式。預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到部門,以部門為依托,圍繞加強(qiáng)部門預(yù)算管理,形成一個(gè)更為開放和宏觀的預(yù)算管理系統(tǒng)。一是將部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元,取消財(cái)政與部門的中間環(huán)節(jié),財(cái)政預(yù)算從部門編起,從基層單位編起。二是財(cái)政預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門,預(yù)算管理以部門為依托。改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法,財(cái)政將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是嚴(yán)格“部門”本身資質(zhì),只將那些與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位作為預(yù)算部門。此次改革,省直共確定了112個(gè)預(yù)算“部門”。因此,部門預(yù)算是一個(gè)綜合預(yù)算,既包括行政單位預(yù)算,又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算;既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃,又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃;既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算,又包括專項(xiàng)支出預(yù)算;既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃,又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門其他收支計(jì)劃。
(三)推行科學(xué)的預(yù)算編制方法
1、收入預(yù)算采用“標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”。一定量的稅基或GDP能夠提供一定量的財(cái)政收入,彼此間有一個(gè)相對(duì)固定的比例,這個(gè)比例作為測(cè)算收入的參照“標(biāo)準(zhǔn)”?！皹?biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”即以這些“標(biāo)準(zhǔn)”做參照來測(cè)算收入,制定收入預(yù)算。收入測(cè)定從上年8月開始,根據(jù)前8個(gè)月的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和財(cái)政收入情況,分析預(yù)測(cè)全年收入,初步測(cè)算每一項(xiàng)收入與其經(jīng)濟(jì)變量之間的比例。到12月,根據(jù)收入變化情況和對(duì)下年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的預(yù)測(cè),確定收入標(biāo)準(zhǔn),制定收入預(yù)算。收入預(yù)算要按收入種類逐項(xiàng)核定,對(duì)部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入,以及部門其他收入要核定到部門、到項(xiàng)目。同時(shí)還要綜合考慮經(jīng)濟(jì)因素、政策因素和管理因素影響,科學(xué)合理地確定收入預(yù)算。
2、支出預(yù)算實(shí)行徹底的零基預(yù)算。各類支出取消基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法,按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。對(duì)個(gè)人工資性支出,按照標(biāo)準(zhǔn)逐人核定;對(duì)公用經(jīng)費(fèi),分類分檔按定額和項(xiàng)目編制預(yù)算;對(duì)預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等建設(shè)性?？詈徒逃?、科學(xué)、衛(wèi)生、文體廣播及其他部門的事業(yè)性專項(xiàng)支出,分類排隊(duì),將預(yù)算編制到具體項(xiàng)目。
3、在財(cái)力分配上推行綜合財(cái)政預(yù)算。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,預(yù)算的完整性是政府理財(cái)?shù)囊粭l重要準(zhǔn)則。財(cái)政部門作為政府理財(cái)機(jī)構(gòu),對(duì)一切以政府為主體的資金收支活動(dòng),均應(yīng)視作財(cái)政活動(dòng)而予以全面反映和管理,不允許在國(guó)家預(yù)算規(guī)定的范圍之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式,就是要統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項(xiàng)資金,徹底解決我國(guó)目前預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”的問題。財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門(單位)預(yù)算收入;財(cái)政部門核定的部門(單位)支出需求,先由財(cái)政專戶核撥資金和單位其他收入安排,不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款。財(cái)政在對(duì)部門預(yù)算實(shí)行綜合管理的基礎(chǔ)上,將財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金納入政府綜合財(cái)政預(yù)算管理,編制綜合財(cái)政預(yù)算。綜合財(cái)政預(yù)算收入包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金收入和其他收入;綜合財(cái)政預(yù)算支出由財(cái)政部門按部門資金需求及本級(jí)財(cái)力情況,依照個(gè)人部分、公用部分和事業(yè)發(fā)展的順序核定。
(四)采用先進(jìn)的資金管理方法
按照改革模式要求,突出加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的管理,增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)度資金的能力。一是嚴(yán)格資金賬戶和部門財(cái)務(wù)管理。實(shí)行部門銀行賬戶審批、登記、建檔制度,統(tǒng)一部門財(cái)務(wù)管理,部門各項(xiàng)資金和財(cái)務(wù)要實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。二是財(cái)政部 門內(nèi)部實(shí)行財(cái)政性資金統(tǒng)一賬戶管理。總預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理國(guó)庫賬戶、預(yù)算外專戶和各類專項(xiàng)資金(基金)賬戶,分戶核算,切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌調(diào)度能力。三是實(shí)行人員工資委托銀行。開發(fā)工資發(fā)放管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)財(cái)政、編辦、人事、國(guó)庫、部門、銀行的微機(jī)聯(lián)網(wǎng),財(cái)政在委托辦理銀行建立個(gè)人工資賬戶,按月將每人應(yīng)發(fā)工資核撥存入個(gè)人賬戶。四是公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金使用推行政府采購。大宗辦公用品、辦公設(shè)備和專用儀器設(shè)備的采購,盡可能采用政府采購方式,以節(jié)省資金,提高配置效率。
上述改革舉措的實(shí)施將很大改善財(cái)政資金分散管理的現(xiàn)狀,但從根本上講,實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金全方位、全過程的控制,還必須推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理實(shí)行的“單一賬戶制度”。即:在銀行(或在財(cái)政)設(shè)立國(guó)庫資金帳戶,所有政府性資金全部直接繳入國(guó)庫帳戶,各收入部門不能設(shè)立收入帳戶;各支出部門在國(guó)庫帳戶內(nèi)開設(shè)分帳戶和子帳戶,不能在銀行開設(shè)其他帳戶,各項(xiàng)收支活動(dòng)直接通過國(guó)庫帳戶操作。這種制度的核心是直接管理單位會(huì)計(jì),控制部門收支過程(目前只是檢查結(jié)果),有利于減少中間環(huán)節(jié),提高工作效率;有利于政府資金調(diào)度,提高財(cái)政資金使用效益;有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督,防止腐敗問題的發(fā)生。同時(shí),這也是實(shí)施政府采購制度的基礎(chǔ)條件。此項(xiàng)改革擬先搞試點(diǎn),條件成熟時(shí)再大面積推開。
(五)健全完善預(yù)算管理的監(jiān)督體系。預(yù)算監(jiān)督指對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等運(yùn)行全過程的監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督體系包括四個(gè)層次:一是人大的監(jiān)督。二是政府審計(jì)部門的監(jiān)督。三是財(cái)政監(jiān)督。四是部門監(jiān)督。人大、政府監(jiān)督預(yù)算的法制性、規(guī)范性,審計(jì)部門監(jiān)督預(yù)算的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性,財(cái)政監(jiān)督預(yù)算的科學(xué)性、適用性、效益性,部門監(jiān)督下屬單位按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算。這四個(gè)層次中,要強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督,調(diào)整財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)分工,增強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外監(jiān)督力度。通過四個(gè)層次的共同作用,建立起財(cái)政內(nèi)外結(jié)合、財(cái)政內(nèi)部專職監(jiān)督與日常監(jiān)督結(jié)合、相對(duì)分離、相互制約、相互促進(jìn)的多維立體財(cái)政監(jiān)督新體系。
地方預(yù)算管理是國(guó)家預(yù)算管理的重要組成部分,是地方財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)。盡管近幾年各地按照建立公共財(cái)政基本框架的要求,進(jìn)行了預(yù)算管理改革的償試,收到了明顯的成效,但仍不夠完善。本文側(cè)重圍繞進(jìn)一步細(xì)化地方預(yù)算管理的相關(guān)問題,提出一些看法和建議。
一、細(xì)化地方預(yù)算管理的必要性
1、細(xì)化地方預(yù)算管理是當(dāng)前地方財(cái)政支出改革面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。1994年以來我國(guó)建立了分稅制財(cái)政體制,加之收稅、收費(fèi)、罰沒、基金等收入方面的改革,使財(cái)政收入管理逐步適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求。但是,受主客觀條件的限制,財(cái)政支出管理明顯滯后,尤其是現(xiàn)行財(cái)政支出預(yù)算管理的方式,與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)筑公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的要求越來越不適應(yīng),各方面要求預(yù)算管理改革的呼聲越來越高。目前地方財(cái)政面臨著公教人員保吃飯、下崗再就業(yè)保穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增投入、各項(xiàng)事業(yè)加快發(fā)展需要資金支持等壓力;面臨著償還世行、亞行貸款等外債及消化財(cái)政赤字和糧食虧損掛賬等突出問題,面臨著清理農(nóng)村基金會(huì)、增加糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等對(duì)財(cái)政平衡帶來的較大沖擊。同時(shí),傳統(tǒng)的財(cái)政支出體制的慣性給現(xiàn)有的財(cái)政支出帶來巨大的壓力。表現(xiàn)為財(cái)政支出范圍的“越位”,超出了社會(huì)公共需要的范疇,如從事市場(chǎng)盈利活動(dòng)的人員仍由財(cái)政供養(yǎng),一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和企業(yè)虧損補(bǔ)貼仍由財(cái)政承擔(dān)等;地方政府職能和政府間事權(quán)劃分不清,包攬過多,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜,使財(cái)政的供養(yǎng)負(fù)責(zé)過重;地方預(yù)算還不同程度地存在各類掛賬或應(yīng)付未付等隱性赤字。這些都構(gòu)成巨大的財(cái)政壓力,存在較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。正是由于地方支出管理特別是預(yù)算管理改革嚴(yán)重滯后,產(chǎn)生了地方財(cái)政收支的嚴(yán)重不適應(yīng),要切實(shí)改變這一狀況,出路就在于加快地方預(yù)算管理的改革。
2、細(xì)化預(yù)算管理是克服傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端,切實(shí)提高預(yù)算管理水平的重要途徑。傳統(tǒng)預(yù)算管理是根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求確定的,在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中其弊端日益顯現(xiàn)出來:一是預(yù)算編制方法陳舊,造成有限財(cái)務(wù)資源的不合理分布。傳統(tǒng)預(yù)算編制大多采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法,這種方法的最大問題是基數(shù)是否合理,多年運(yùn)用下來,使本年度預(yù)算核定的支出指標(biāo)與實(shí)際情況大相徑庭,結(jié)果不僅加劇了資源的供求矛盾,也固化了財(cái)政資金在部門、地區(qū)之間的分配格局,制約了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展布局的調(diào)整。二是預(yù)算編制時(shí)間短。以往我國(guó)的各級(jí)政府預(yù)算,其編制時(shí)間都是在每年11月前后著手編制的,編制時(shí)間不到兩個(gè)月,由于預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)論證不充分,缺乏民主程序,造成預(yù)算安排的先天不足,或執(zhí)行中問題不斷出現(xiàn),或追加頻繁,沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行,影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。三是預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”,內(nèi)容不完善。傳統(tǒng)的預(yù)算是預(yù)算內(nèi)外分離的“雙預(yù)算”體制,近幾年雖然各地都在試編綜合預(yù)算,但實(shí)際操作中預(yù)算內(nèi)外支預(yù)算與預(yù)算外收支計(jì)劃的結(jié)合層次仍很淺,預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度較低,部門之間的經(jīng)費(fèi)水平因此而產(chǎn)生苦樂不均的問題,也破壞了預(yù)算的完整性。四是預(yù)算執(zhí)行管理薄弱,資金使用效益不高。要從根本上解決上述問題,提高預(yù)算管理科學(xué)性、規(guī)范性,必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求改革預(yù)算管理制度。
3、細(xì)化地方預(yù)管理是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的客觀要求。公共財(cái)政理論是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為前提,“公共產(chǎn)品”理論為依據(jù),彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”和實(shí)現(xiàn)政府職能為目的的財(cái)政理論。細(xì)化地方預(yù)算管理是由一整套彼此關(guān)聯(lián)、相互制約的管理制度所組成的非市場(chǎng)資源配置機(jī)制,是對(duì)地方財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行管理的過程。與公共財(cái)政的關(guān)系:一是以地方政府為主體的非市場(chǎng)資源配置機(jī)制;二是以“公共產(chǎn)品”彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和實(shí)現(xiàn)政府職能為目的收入分配機(jī)制;三是借助政治制度、管理知識(shí)影響和制導(dǎo)公共資源的配置過程,以財(cái)政政策為手段,減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng),只有深化地方預(yù)算管理改革,逐步建立公平、透明、穩(wěn)固、平衡、規(guī)范、高效的預(yù)算管理機(jī)制,細(xì)化地主預(yù)算管理,才能有效解決聚財(cái)有限性與用財(cái)無限性的矛盾;只有按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,構(gòu)建公共財(cái)政基本框架,構(gòu)建新的預(yù)算管理模式,才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的良性循環(huán)。
4、細(xì)化地方預(yù)算管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置,推進(jìn)依法理財(cái)?shù)钠惹幸?。地方?cái)政是地方政府實(shí)現(xiàn)其職能的財(cái)務(wù)保證。地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況,很大程度上取決于政府實(shí)施宏觀調(diào)控的力度,必須解決好地方財(cái)力的合理配置問題。通過細(xì)化地方預(yù)算管理優(yōu)化資源配置,可緩解日益緊張的收支矛盾,保證重點(diǎn)支出需要。細(xì)化地方預(yù)算管理,最直接的動(dòng)因是推進(jìn)依法理財(cái)、規(guī)范理財(cái)、科學(xué)理財(cái),人根本上改革遭受的確良預(yù)算管理模式,規(guī)范財(cái)政管理,建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制,力爭(zhēng)做到按規(guī)矩辦事,克服隨意性,規(guī)范政府、財(cái)政和部門的行為,使財(cái)政資金的分配和使用做到公正、公平、透明。優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益。著眼于國(guó)際慣例接軌,建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下全新的預(yù)算管理機(jī)制,這是預(yù)算管理改革的根本目的,是建立公共財(cái)政基本框架的重要步驟。因此,研究細(xì)化地方預(yù)算管理,具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意見和緊迫性。
二、當(dāng)前地方預(yù)管理改革的探索與特點(diǎn)
為逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的地方預(yù)算管理體制,改進(jìn)預(yù)算編制方法,強(qiáng)化預(yù)算管理職能,一些省市借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),在加強(qiáng)預(yù)算管理、細(xì)化預(yù)算編制方面進(jìn)行了多種形式的探索。
1、河北省:以預(yù)算編制改革為重點(diǎn)的一攬子預(yù)算管理改革。
河北省是我國(guó)地方財(cái)政中最先推行以編制部門為預(yù)算為重點(diǎn)的預(yù)算管理改革。其要點(diǎn)是將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金,包括單位自有收入、預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算外資金、各項(xiàng)基金撥款等,統(tǒng)一按具體部門編制完整的預(yù)算。同時(shí)省財(cái)政部門通過調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置,將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離,建立起適應(yīng)部門預(yù)算新要求的機(jī)制,強(qiáng)化預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的相互制衡。主要內(nèi)容包括:(1)編制部門預(yù)算。將各類不同性質(zhì)資金統(tǒng)一編到部門預(yù)算中,取消中間環(huán)節(jié),將一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位均作為預(yù)算管理的直接對(duì)象,而且部門預(yù)算從基層單位編起,主管部門匯總、審核。(2)實(shí)行綜合預(yù)算。綜合財(cái)政預(yù)算收入包括預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入和其他收入;綜合財(cái)政預(yù)算支出由財(cái)政按部門資金需求及財(cái)力情況,按個(gè)人、公用、事業(yè)發(fā)展的順序和省定標(biāo)準(zhǔn)、定額核定。(3)按零基預(yù)算原
則細(xì)編。各類支出取消“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法,按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。(4)硬化預(yù)算約束。預(yù)算確定經(jīng)
人大批準(zhǔn)后,嚴(yán)禁隨意調(diào)整和零星追加。(5)明確預(yù)算運(yùn)作程序。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制(上年3月至12月),預(yù)算執(zhí)行(當(dāng)年1月至12月),財(cái)政決算(次年1月至6月)三個(gè)階段構(gòu)成。(6)實(shí)行財(cái)政資金的集中管理。實(shí)行部門銀行賬戶由財(cái)政審批、登記制度;部門各項(xiàng)資金歸口到內(nèi)部財(cái)政機(jī)構(gòu)管理;財(cái)政廳內(nèi)部所有資金賬戶集中到總預(yù)算執(zhí)行處;不同性質(zhì)的資金采用不同方式管理。(7)調(diào)整財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置,加強(qiáng)權(quán)利制衡。集中預(yù)算編制職能,將原各處室編制預(yù)算職能集中到預(yù)算處;成立預(yù)算審核服務(wù)中心,加強(qiáng)預(yù)算審核和編制;成立總預(yù)算執(zhí)行處,統(tǒng)一全廳財(cái)政賬戶管理,加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)外資金的核算和決算;加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。這樣使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離。
2、四川省:預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行適度分離的預(yù)算管理改革
(1)預(yù)算編制從功能預(yù)算向部門預(yù)算轉(zhuǎn)變。根據(jù)部門職能的需要,編制反映部門所有收入和支出的綜合財(cái)政預(yù)算。在預(yù)算編制形式上,改按資金性質(zhì)分散編制預(yù)算為按部門編制預(yù)算;在預(yù)算編制內(nèi)容上,統(tǒng)籌部門預(yù)算內(nèi)外資金,實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算;在預(yù)算編制方法上,按零基預(yù)算加項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行編制;在預(yù)算編制程序上,建立標(biāo)準(zhǔn)周期編制制度,從年度預(yù)算執(zhí)行時(shí)就開始編制下一年度預(yù)算。
(2)建立國(guó)庫集中收付制度。穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)庫集中收付制度改革,逐步建立以國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫管理制度,加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金收付全過程的管理與監(jiān)督。在保持預(yù)算單位財(cái)政管理權(quán)基本不變的基礎(chǔ)上,取消預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)外賬戶;認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算外資金單位開票,銀行代收,財(cái)政統(tǒng)管的規(guī)定,加大預(yù)算外資金收支兩條線和納入財(cái)政專戶管理力度。財(cái)政性資金都要納入政府綜合財(cái)政預(yù)算管理;所有財(cái)政收入都要逐步納入國(guó)庫或財(cái)政指定的單一賬戶;確定統(tǒng)一的政府集中采購目錄,逐步擴(kuò)大政府采購范圍,所有財(cái)政支出逐步實(shí)現(xiàn)從單一賬戶直接支付到用款單位或商品及勞務(wù)供應(yīng)商。
(3)建立較為規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。通過實(shí)施部門預(yù)算和建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,逐步淡化對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的分配,減少一般性專項(xiàng)支出補(bǔ)助;確需保留的部分專項(xiàng)資金,也要通過建立支出項(xiàng)目庫等改革,進(jìn)行規(guī)范化的分配和管理,以減少和杜絕省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分配的隨意性和不規(guī)范行為。完善對(duì)困難縣和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付因素,建立省級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度,加大省級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地方和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,逐步提高財(cái)政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,逐步提高財(cái)政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)力水平和財(cái)政供給能力。
(4)改革財(cái)政監(jiān)督管理方式。財(cái)政監(jiān)督要從集中性檢查向日常監(jiān)督過渡,監(jiān)督范圍要從企業(yè)財(cái)政收支和財(cái)政收入征繳情況的監(jiān)督檢查拓展到財(cái)政管理的全過程。要建立健全財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制,完善和強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督管理,要圍繞財(cái)政改革和管理中的重點(diǎn)問題及關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展有針對(duì)性的專項(xiàng)檢查。建立財(cái)政內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合,行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合,事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合,日常監(jiān)督和重點(diǎn)檢查相結(jié)合,多層次、全方位的財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)制。
3、陜西省:以會(huì)計(jì)委派集中核算為基礎(chǔ)、以國(guó)庫集中支付制度為核心的預(yù)算管理改革
陜西省預(yù)算管理改革,其特征是建立以會(huì)計(jì)委派集中核算為基礎(chǔ)的國(guó)庫集中支付制度。從2000年7月1日起,陜西省率先在省級(jí)政府部門及直屬機(jī)構(gòu)推行會(huì)計(jì)統(tǒng)一委派集中核算辦法,在財(cái)務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)不變的前提下,一律取消部門、交易會(huì)會(huì)計(jì)崗位,注銷銀行賬戶,由省級(jí)機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)核算中心(會(huì)計(jì)中心的組織系統(tǒng)分為總會(huì)計(jì)和柜臺(tái)會(huì)計(jì))集中辦理會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù),實(shí)行“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的辦法。集中核算的資金范圍包括財(cái)政撥款、中央部委專項(xiàng)撥款、預(yù)算外資金、其他收入。會(huì)計(jì)中心核算的內(nèi)容:電腦聯(lián)網(wǎng)結(jié)算和管理將各種資金統(tǒng)一納入中心統(tǒng)一開戶行、資金使用按單位分期用款計(jì)劃和單位審批后由中心統(tǒng)一劃撥和支付、對(duì)單位的財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行統(tǒng)一核算管理。明確試點(diǎn)單位和會(huì)計(jì)中心的職責(zé),做好會(huì)計(jì)核算的銜接工作,使國(guó)庫集中支付制度建立在會(huì)計(jì)統(tǒng)一委派集中核算的基礎(chǔ)上。
與此同時(shí),陜西省政府推出與國(guó)庫集中支付制度相配套的其他幾項(xiàng)措施:一是從1999年1月起,對(duì)省級(jí)行政機(jī)關(guān)、金額撥款事業(yè)單位干部職工工資實(shí)行“編辦核實(shí)人員、人事核準(zhǔn)工資、財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)、銀行統(tǒng)一發(fā)放”的管理辦法。二是對(duì)全省重要會(huì)議和省級(jí)各部門召開的工作會(huì)議及經(jīng)費(fèi),實(shí)行“總額控制、嚴(yán)格審批、定點(diǎn)開會(huì)、財(cái)政結(jié)算”的管理辦法。三是對(duì)行政事業(yè)單位設(shè)備購置、工程維修、車輛保險(xiǎn)實(shí)行政府統(tǒng)一采購。四是對(duì)預(yù)算外資金、行政事業(yè)單位收費(fèi)實(shí)行收支統(tǒng)一管理。五是對(duì)財(cái)政投資非經(jīng)營(yíng)性基建項(xiàng)目資金實(shí)行“直通車”管理,即建設(shè)資金直接撥付到最終用款單位。通過上述措施,使國(guó)庫集中支付最終落實(shí)到每一道用款環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收支和部門收支全過程財(cái)政監(jiān)控。
目前各地預(yù)算管理改革的思路、重點(diǎn)、力度不盡相同,但都代表了地方預(yù)算管理改革的方向。預(yù)算管理改革是內(nèi)容龐雜、難度較大的系統(tǒng)工程,它包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等相互關(guān)聯(lián)、相互制約的過程。目前各地改革遇到的問題、困難很多,任務(wù)繁重,很多方面需要在繼續(xù)探索的基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。
三、國(guó)外預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒
西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家推行政府預(yù)算管理已有近二百年的歷史,它們已摸索出一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的預(yù)算管理方法和體系,對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的預(yù)算管理改革具有重要的借鑒作用。
1、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置:西方國(guó)家政府預(yù)算管理從草案編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督諸環(huán)節(jié)均有嚴(yán)密的組織體系,確保預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的把關(guān)和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(1)預(yù)算草案編制機(jī)制。一般分兩種形式。一種是特設(shè)專門預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。如美國(guó)設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室,獨(dú)立于財(cái)政部之外,直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé),其主要職責(zé)是編制支出預(yù)算。財(cái)政部只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算,整個(gè)預(yù)算的編制工作則交給特設(shè)預(yù)算機(jī)構(gòu)。這樣做的目的是為了保證支出預(yù)算和收入預(yù)算的客觀性,以避免財(cái)政部門統(tǒng)編整個(gè)預(yù)算時(shí)可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。由于財(cái)政部門主持預(yù)算草案編制,負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府各部門編制支出預(yù)算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案,同時(shí)根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料和預(yù)測(cè),編制收入預(yù)算草案,最后對(duì)收入和支出兩種分加以綜合平均,形成預(yù)算草案。(2)預(yù)算草案審批機(jī)構(gòu)。審批政府預(yù)算草案的機(jī)構(gòu)是議會(huì),但是議會(huì)制分為一院制和兩院制。實(shí)行一院制的國(guó)家,可以直接批準(zhǔn)政府預(yù)算。實(shí)行兩院制的國(guó)家,下議院(或從議院)在審批預(yù)算上擁有比上議院(或參議院)更大的權(quán)力,擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準(zhǔn)權(quán)。在預(yù)算構(gòu)成上,實(shí)行單一政體的國(guó)家,國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審批中央預(yù)算和地方預(yù)算;實(shí)行聯(lián)邦制政體的國(guó)家, 政府預(yù)算分為聯(lián)邦、州、地方預(yù)算,各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)審批本級(jí)政府預(yù)算,不審批下級(jí)預(yù)算。(3)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。包括預(yù)算收入、支出和出納機(jī)構(gòu)。收入執(zhí)行機(jī)構(gòu)是稅收征管機(jī)關(guān),具體負(fù)責(zé)執(zhí)行收入預(yù)算;支出預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門指導(dǎo)下的政府各預(yù)算單位;出納機(jī)構(gòu)是國(guó)庫,國(guó)庫的設(shè)置分為獨(dú)立國(guó)庫制和委托國(guó)庫制。(4)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù)算監(jiān)督一般由三個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé):一是議會(huì)直接監(jiān)督;二是審計(jì)部門監(jiān)督,受立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外;三是財(cái)政部門監(jiān)督,是政府職能部門中的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu),與預(yù)算執(zhí)行同時(shí)進(jìn)行。
2、預(yù)算編制:由編制期限、收支科目、編制形式、方法和結(jié)構(gòu)等不同的環(huán)節(jié)組成,目的是使預(yù)算編制更加科學(xué)合理。(1)預(yù)算編制期限。充足的編制時(shí)間中保證編制質(zhì)量的重要條件。國(guó)外預(yù)算編制時(shí)間較長(zhǎng),一般每個(gè)預(yù)算年度就開始編制下一預(yù)算年度的預(yù)算,到議會(huì)批準(zhǔn)通過,有近一年的時(shí)間編制和講座預(yù)算。(2)預(yù)算收支科目。預(yù)算收支科目的細(xì)化是預(yù)算管理和提高預(yù)算透明度的重要基礎(chǔ)工作,科目越細(xì),越便于監(jiān)督。美國(guó)預(yù)算支出科目有1300多個(gè),法國(guó)預(yù)算類級(jí)科目1100多個(gè),款級(jí)和項(xiàng)級(jí)科目更多。(3)預(yù)算編制形式。國(guó)外通常接部門編制預(yù)算,一個(gè)部門的工資支出、資本支出、其他支出都反映在一本預(yù)算上,有利于財(cái)政部門掌握和監(jiān)督各部門的預(yù)算資金情況。(4)采用零基預(yù)算測(cè)算預(yù)算收支指標(biāo)。要求對(duì)每一計(jì)劃項(xiàng)目作系統(tǒng)的評(píng)估和審查,并以其成果績(jī)效及成本為基礎(chǔ),排列預(yù)算支出分配的優(yōu)先順序,并以其成果績(jī)效及成本為基礎(chǔ),排列預(yù)算支出分配的優(yōu)先順序。(5)采用復(fù)式預(yù)算作為預(yù)算形式結(jié)構(gòu)。就是將預(yù)算年度內(nèi)全部財(cái)政收入和支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行劃分,分別匯集編制成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。它不僅適應(yīng)資金分配格局的變化,而且可以對(duì)每一項(xiàng)目進(jìn)行成本-效益分析和控制,可以反映預(yù)算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。此外,許多國(guó)家除了編制傳統(tǒng)的年度預(yù)算外,還編制多年度的流動(dòng)預(yù)算。
3、預(yù)算執(zhí)行:預(yù)算調(diào)整和預(yù)算支出付制度構(gòu)成執(zhí)行的兩大重點(diǎn)。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵,關(guān)系到編制的預(yù)算能否變成現(xiàn)實(shí)。一般來說,各國(guó)年度預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即具法律效力,各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入,使原批準(zhǔn)的預(yù)算總支出超過總收入,或者原批準(zhǔn)的舉債數(shù)額發(fā)生變更,必須經(jīng)過與審批預(yù)算相同的程序。同時(shí),國(guó)外管理預(yù)算資金普遍采用國(guó)庫單一賬戶制度。庫款集中管理,支票集中簽發(fā),資金集中支付。政府預(yù)算審批通過后,預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算安排購買商品和勞務(wù)時(shí),由預(yù)算單位或財(cái)政部門開出支付憑證,經(jīng)國(guó)庫部門審核無誤后,通過銀行清算系統(tǒng)從國(guó)庫單一賬戶劃撥資金。
4、預(yù)算監(jiān)督:健全的法律體系、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序和科學(xué)的檢查方法,是確保預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量的關(guān)鍵。國(guó)外通常從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督每一環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)定。如法國(guó)規(guī)范預(yù)算的法律有《憲法》、《財(cái)政法》,每年國(guó)會(huì)還要通過年度《預(yù)算法案》,以法律形式對(duì)各項(xiàng)收支作出明確規(guī)定,使各部門的每項(xiàng)預(yù)算收支受到法律約束。同時(shí),建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。比如法國(guó)建立財(cái)政監(jiān)察專員制度和財(cái)政公共會(huì)計(jì)制度進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督檢查,前者負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督檢查,后者主要負(fù)責(zé)執(zhí)行支付,看撥款的公式是否正確。檢查的方法通常采用成本效益分析法。如瑞典預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)ν度腩A(yù)算資金各部委的具體工作成效。
四、細(xì)化地方預(yù)算管理的總體思路及對(duì)策建議
地方財(cái)政作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的載體和政府分配、調(diào)控的重要工具,必須根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo),完整地反映政府職能,按照建立公共財(cái)政要求統(tǒng)攬政府收支,地方預(yù)算管理改革的整體框架和操作程序上要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng),逐步推進(jìn)整個(gè)財(cái)政管理體制走上法制、科學(xué)、規(guī)范的軌道。
(一)建立統(tǒng)一的地方預(yù)算管理改革目標(biāo)模式
地方預(yù)算管理改革是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于改革起步時(shí)間不長(zhǎng),需要在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,逐步推進(jìn)和完善。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)重點(diǎn)放在以下幾方面:
1、提高預(yù)算的完整性。政府預(yù)算的完整性原則是規(guī)范政府行為的內(nèi)在要求,各級(jí)政府分別編制統(tǒng)一的全面的財(cái)政預(yù)算,充分反映以政府為主體的資金收支活動(dòng)全貌,既可以為實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料,有利于政府調(diào)控各類財(cái)政性資金流向和流量,完善政府的理財(cái)活動(dòng),防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算,是規(guī)范和細(xì)化預(yù)算管理的重要內(nèi)容,將政府掌握的各種資金統(tǒng)籌安排使用,是預(yù)算管理改革的必然方向。
2、實(shí)行復(fù)式預(yù)算。改革預(yù)算管理制度,將單式預(yù)算改為復(fù)式預(yù)算是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能、建立公共財(cái)政的客觀要求。有利于強(qiáng)化預(yù)算的約束機(jī)制,提高預(yù)算管理水平。建議盡快推行復(fù)式預(yù)算編制形式,國(guó)家預(yù)算要分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、專項(xiàng)支出預(yù)算和其他預(yù)算。實(shí)行復(fù)式預(yù)算,并非只是將預(yù)算收支科目進(jìn)行簡(jiǎn)單劃分,需要進(jìn)行一系列改革,是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。
3、細(xì)化部門預(yù)算管理。部門預(yù)算是財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式。部門預(yù)算的核心內(nèi)容是一個(gè)部門只編制一本預(yù)算,由財(cái)政部門具體管理。在對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,結(jié)合本年度的預(yù)算執(zhí)行情況,根據(jù)下一年國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,測(cè)算下年度預(yù)算收支規(guī)模,編制下年度本級(jí)預(yù)算草案和部門預(yù)算。在編制部門預(yù)算時(shí),不僅要全面反映部門年度財(cái)政需求,而且要全面反映全部收入狀況。收入方面要按照收入類別逐項(xiàng)核定各項(xiàng)收入,且在具體到單位和項(xiàng)目;支出方面按照規(guī)定分人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)測(cè)定各單位項(xiàng)目的預(yù)算,根據(jù)輕重緩急排出各類支出需求;對(duì)專項(xiàng)支出要制定出滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃,以便財(cái)政部門審查和核定部門預(yù)算。
4、推行零基預(yù)算編制法。推行徹底的零基預(yù)算,就是將各類支出取消基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法,按照預(yù)算年度甩的因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。
(二)實(shí)現(xiàn)細(xì)化預(yù)管理改革目標(biāo)的對(duì)策
1、細(xì)化預(yù)算管理要統(tǒng)籌考慮。預(yù)算編制是預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié),其改革取向和目標(biāo)定位應(yīng)該納入整個(gè)預(yù)算管理改革體系一并考慮研究。在預(yù)算管理程序上,預(yù)算編制改革要注意與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接,要有利于執(zhí)行的可操作性和規(guī)范化;在財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)界定上要有利于機(jī)構(gòu)間的相互制約和促進(jìn);在機(jī)構(gòu)調(diào)整要上有利于實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)效能目標(biāo)。
2、細(xì)化地方預(yù)算管理程序。細(xì)化地方預(yù)算管理工作程序,即實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、財(cái)政決算三個(gè)階段構(gòu)成。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期起始于3月,終止于次年6月,共28個(gè)月。預(yù)算編制階段從3月至12月,在上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析和績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上,結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,測(cè)算下年預(yù)算收支規(guī)模和增速,同時(shí)準(zhǔn)備編制預(yù)算的基礎(chǔ)資料,建立部門經(jīng)費(fèi)支出信息庫。預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段從當(dāng)年1月至12月,組織執(zhí)行經(jīng)法律程序批準(zhǔn)的預(yù)算,具體包括征收機(jī)關(guān)及時(shí)足額組織收入入庫、預(yù)算執(zhí)行部門按部門預(yù)算核撥資金、組織政府采購、分析預(yù)算執(zhí)行情況,執(zhí)行中依法辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù)。各部門要嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算法案執(zhí)行,非經(jīng)法定程序不得隨意追加和調(diào)整預(yù)算。財(cái)政決算階段從次年1月至6月,組織編制本級(jí)決算草案,匯總下一級(jí)決算,形成本地區(qū)總決算草案,并按規(guī)定報(bào)批。
3、完善和細(xì)化預(yù)算科目。為提高預(yù)算真實(shí)性,增強(qiáng)預(yù)算權(quán)威性,要改進(jìn)預(yù)算科目,使預(yù)算科目更加完善,在編制預(yù)算時(shí)將各項(xiàng)財(cái)政收支落實(shí)到最末一級(jí)科目,并分解到預(yù)算單位、項(xiàng)目和人頭。一是重新修訂預(yù)算科目。二是建立預(yù)算單位基礎(chǔ)信息體系。三是預(yù)算編制要嚴(yán)格遵循國(guó)家預(yù)算科目。預(yù)算 科目細(xì)化以后,每年編制收支預(yù)算必須實(shí)事求實(shí)到相應(yīng)科目,每個(gè)科目收支要輔之以相應(yīng)基礎(chǔ)資料,一并提交人代會(huì)審查。
4、健全專職預(yù)算編審機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一、健全、高效的預(yù)算編制組織機(jī)構(gòu)是編好預(yù)算的基礎(chǔ),借鑒國(guó)外做法并考慮我國(guó)實(shí)際,應(yīng)該在三個(gè)環(huán)節(jié)相應(yīng)建立專門的預(yù)算編審機(jī)構(gòu)。一是在各級(jí)人大成立預(yù)算委員會(huì)。作為預(yù)算最終審批的辦事機(jī)構(gòu),專職負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)算管理的指導(dǎo),審核、平衡和初步確定政府預(yù)算草案。二是各級(jí)政府成立預(yù)算顧問委員會(huì)。該委員會(huì)由政府各部門主要官員和財(cái)經(jīng)專家組成,根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃,對(duì)財(cái)政部門上報(bào)的政府預(yù)算建議計(jì)劃研究提出意見和建議,供政府領(lǐng)導(dǎo)決策參考。三是財(cái)政內(nèi)部成立專職預(yù)算機(jī)構(gòu)。
5、建立國(guó)庫集中收付制度。國(guó)庫單一賬戶制度是與部門預(yù)算制度相配套財(cái)政管理措施,是將政府所有的財(cái)政資金集中于一家銀行賬戶,所有的財(cái)政收支都通過這一賬戶管理。在收入方面,所有的財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫,征收機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置的各種過渡賬戶不復(fù)存在。在支出方面,財(cái)政資金實(shí)際使用時(shí)將從國(guó)庫賬戶中直接劃入商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者賬戶上,各預(yù)算單位銀行賬戶隨之取消。各項(xiàng)財(cái)政收支活動(dòng)直接通過國(guó)庫賬戶操作。財(cái)政可以全面掌握當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況,有利于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。
6、改革國(guó)庫管理體制。國(guó)庫管理是政府公共管理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),承擔(dān)著公共收入和公共支出繳納和撥付的重任。為適應(yīng)預(yù)算管理改革,必須修訂原有的金庫條例及實(shí)施細(xì)則,建立國(guó)庫單一賬戶體系。實(shí)行國(guó)庫集中收付制度,應(yīng)將國(guó)庫從現(xiàn)行銀行體系分離出來,交還財(cái)政管理,建立一種新型的、符合國(guó)際慣例的國(guó)庫管理模式,國(guó)庫賬戶設(shè)在銀行,通過銀行進(jìn)行有關(guān)收支活動(dòng)和往來結(jié)算。
7、組建預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。細(xì)化預(yù)算管理,財(cái)政監(jiān)督的方式和重點(diǎn)將發(fā)生很大變化,一是由過去分頭監(jiān)督轉(zhuǎn)向統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督,財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)、人大的監(jiān)督構(gòu)成一個(gè)有機(jī)體系,更有利于提高監(jiān)督效率。二是由過去側(cè)重宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)向具體微觀監(jiān)督,對(duì)具體部門和開支項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。三是由過去事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前和事中監(jiān)督。地方財(cái)政部門要組建專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算編制、收支預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過程的監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。
8、重新界定財(cái)政支出范圍。要使財(cái)政資金使用效益達(dá)到最大化,必須重新界定財(cái)政支出范圍:一是保證規(guī)范適度的國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是搞好對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局和改善企業(yè)對(duì)外部投資環(huán)境有著重大影響的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是政府有責(zé)任發(fā)展投資大、見效慢社會(huì)公益事業(yè)。四是扶持事關(guān)經(jīng)濟(jì)大局和社會(huì)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)。五是建立社會(huì)保障體系。
9、規(guī)范政府采購制度。政府采購是政府以購買者的身份,為了公共支出的需要,以法定的形式、方法、程序在市場(chǎng)上的采購行為。規(guī)范的政府采購制度將一定范圍內(nèi)的采購權(quán)力統(tǒng)一,可以節(jié)約財(cái)政資金,簡(jiǎn)化預(yù)算編制程序。建立政府采購制度,一是制定政府采購法律和規(guī)章制度。二是要明確各部門的支出預(yù)算,編制和公開預(yù)算項(xiàng)目的政府采購清單,進(jìn)行公開采購。三是按建立的財(cái)政國(guó)庫單一賬戶,進(jìn)行支付審批,管住政府采購資金。
10、建立計(jì)算機(jī)支持系統(tǒng)。細(xì)化地方預(yù)算管理機(jī)制,必須依靠強(qiáng)有力的現(xiàn)代技術(shù)手段,建立覆蓋預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)。應(yīng)由六個(gè)有機(jī)結(jié)合的子系統(tǒng)構(gòu)成。一是基礎(chǔ)信息管理子系統(tǒng)。此系統(tǒng)統(tǒng)一管理本級(jí)行政事業(yè)單位與預(yù)算管理相關(guān)的各種數(shù)據(jù),具備資料報(bào)送、錄入、更新、查詢等項(xiàng)功能。二是預(yù)算編制子系統(tǒng)。該系統(tǒng)利用現(xiàn)有基礎(chǔ)資料,按照公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、定額和預(yù)算編制原則,匯總測(cè)算部門年度預(yù)算,匯總綜合財(cái)政預(yù)算。三是預(yù)算指標(biāo)管理子系統(tǒng)。該系統(tǒng)與預(yù)算編審系統(tǒng)相銜接,自動(dòng)接收經(jīng)審定的部門年初預(yù)算數(shù)據(jù),完成預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算指標(biāo)撥付、追加、追減、結(jié)轉(zhuǎn)等事項(xiàng)的統(tǒng)一管理。四是總預(yù)算會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)處理系統(tǒng)。主要完成總會(huì)計(jì)日常核算的所有任務(wù)和年終決算,管理預(yù)算內(nèi)外資金賬戶。五是預(yù)算運(yùn)行監(jiān)測(cè)分析子系統(tǒng)。負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行全過程監(jiān)測(cè),通過將財(cái)政收支數(shù)據(jù)與相關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較,對(duì)預(yù)算運(yùn)行態(tài)勢(shì)進(jìn)行行分析,為正確決策提供依據(jù)。六是工資發(fā)放管理子系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)財(cái)政、編辦、人事、部門、銀行等單位的聯(lián)網(wǎng),動(dòng)態(tài)管理人員及人員工資變化情況,構(gòu)造電子工資冊(cè),通過通訊網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接,由銀行工資。
(三)細(xì)化地方預(yù)算管理的幾項(xiàng)配套措施
1、建議修改《預(yù)算法》及相關(guān)法律。為適應(yīng)部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算等規(guī)范管理的要求,保證政府職能的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)預(yù)算資金使用效率的提高,建議修改《預(yù)算法》及相關(guān)法律。應(yīng)增添新的法律規(guī)定。如規(guī)定預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督程序;規(guī)定各級(jí)政府預(yù)算編制的時(shí)間起始點(diǎn)及編制中的審議程序;規(guī)定國(guó)庫集中收付制度;規(guī)定財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目庫制度;規(guī)定預(yù)算追加支出額占全部預(yù)算支出總額的比例;規(guī)定預(yù)算安排對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位公開程度;規(guī)定對(duì)各類預(yù)算資金支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。
2、修訂與預(yù)算管理有關(guān)的法律。我國(guó)的《預(yù)算法》雖已出臺(tái)多年,但法與法之間不銜接,甚至相到?jīng)_突,“以法壓法”現(xiàn)象比較嚴(yán)重,預(yù)算管理受多個(gè)法律制約,實(shí)施中受到很大沖擊。如農(nóng)業(yè)、教育、科技、社保及衛(wèi)生、環(huán)保等支出項(xiàng)目都以相關(guān)法律法規(guī)提出了不低于經(jīng)常性收入或支出增長(zhǎng)幅度的要求,或是規(guī)定某項(xiàng)支出必須達(dá)到總支出、總財(cái)力的某個(gè)比重。這些“法定支出”增長(zhǎng),遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了可用財(cái)力安排的可能,地方財(cái)政部門在預(yù)算編制中十分被動(dòng)。建議全國(guó)人大對(duì)這些法定支出進(jìn)行修訂,規(guī)定凡是與預(yù)算收支有關(guān)的法律規(guī)定,應(yīng)以《預(yù)算法》為準(zhǔn),避免法與法之間的矛盾。要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),著手制定我國(guó)的年度《預(yù)算法案》。
3、關(guān)于《審計(jì)法》的修訂建議。(1)與《預(yù)算法》的修訂內(nèi)容相配套,補(bǔ)充新的規(guī)定。如規(guī)定把財(cái)政部門專項(xiàng)資金項(xiàng)目評(píng)價(jià)程度作為審計(jì)內(nèi)容,規(guī)定對(duì)政府采購操作程序合理性的審計(jì)要點(diǎn),規(guī)定中要體現(xiàn)審計(jì)部門的獨(dú)立性和權(quán)威性。(2)明晰審計(jì)部門責(zé)任,提高審計(jì)質(zhì)量。對(duì)審計(jì)部門工作疏漏和審計(jì)失職行為規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。(3)規(guī)定跨年度審計(jì)和離任審計(jì)。(4)依靠社會(huì)審計(jì)力量,實(shí)現(xiàn)細(xì)化審計(jì)。
