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【論文摘要】城市管理是一項社會系統(tǒng)工程，涉及面廣、難度大、矛盾多，特別是隨著生活水平的不斷提高，人們對生活環(huán)境的要求日益迫切；城市管理的職能和范圍的不斷擴大，最大限度地調(diào)動城管執(zhí)法人員工作積極性是城管執(zhí)法機關履行職責、維護城市環(huán)境的明亮、整潔、有序的根本保證，是加強城管執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設，推動城管事業(yè)向前發(fā)展的內(nèi)在動力。建設一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的城管執(zhí)法隊伍，就必須充分調(diào)動起廣大執(zhí)法人員的工作積極性，這是當前城管執(zhí)法工作的一項重要任務。作為一名在城管工作最基層的同志，在實際工作中，常遇到一些實際問題，現(xiàn)結(jié)合幾年來城市管理執(zhí)法工作中的實踐，對當前影響城管執(zhí)法人員工作積極性的原因作簡要分析，并就對策作初步探討。
【關鍵詞】城管執(zhí)法 積極性 原因 建議
第一章 當前城管執(zhí)法人員工作積極性不高的表現(xiàn)
（一）不良心理表現(xiàn)
作為城市管理主力軍的城市管理行政執(zhí)法隊伍在保障良好的市容環(huán)境秩序的同時，由于職責多、任務重、標準高、要求嚴、影響大等諸多壓力，使得部分城管執(zhí)法隊員們產(chǎn)生了一些心理問題，工作積極性不高。有如：
1、特權心理。認為城市管理就是簡單的處罰，自己頭頂國徽，身穿制服，就可以為所欲為，處罰隨意性大。在執(zhí)法時追求結(jié)果，忽視與執(zhí)法對象和群眾的溝通，缺少執(zhí)法藝術，工作方式方法簡單，甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法的現(xiàn)象。
2、自卑心理。由于城市管理綜合執(zhí)法正處于發(fā)展的初級階段， 基礎建設相對落后，辦公條件、通訊設施、車輛裝備等均與其他執(zhí)法部門有較大的差距。而且由于城市管理的自身特點，造成了管理松了群眾不滿意領導要批評，管理嚴了群眾不理解社會不支持，同時新聞媒體和社會輿論也多是對城管工作的負面報道，更主要的是作為一支行政執(zhí)法隊伍，在人員編制方面許多試點城市的城管行政執(zhí)法隊員未按照國務院的有關要求編入公務員序列而僅僅是參照公務員管理，相對其他執(zhí)法部門的權威性和嚴肅性，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法地位并不為社會所認同，由此導致部分執(zhí)法隊員不同程度的產(chǎn)生了自卑心理。
3．厭煩心理。由于城市管理工作反復性較大，經(jīng)常是反復清、清反復，使隊員容易產(chǎn)生厭煩情緒。時間一長，就會對工作喪失信心，缺乏興趣，不認真履行職責，對違章行為睜一只眼閉一只眼。更有甚之，暴力抗法事件的頻繁發(fā)生，不但給執(zhí)法人員造成了身體傷害，也使得大部分執(zhí)法人員在出勤前，就背上了極大的心理負擔。
4. 矛盾心理。當前城管工作的執(zhí)法對象很多是下崗、無業(yè)人員以及殘疾人等弱勢群體，其困境往往能贏得很多群眾包括城管執(zhí)法隊員的同情。因此，在執(zhí)法過程中，城管隊員不可避免地產(chǎn)生既要對他們屢教不改的違法現(xiàn)象堅決取締，又由于看到其生活艱辛而產(chǎn)生同情的矛盾心理。
如果忽略執(zhí)法隊員存在的這些不良心理狀態(tài)，不對其加強引導，勢必會造成執(zhí)法隊伍思想松懈、作風倦怠、行為放任，從而使得城管執(zhí)法工作難以更上一個新的臺階。
（二）敬業(yè)精神退化，政治信念淡化，缺乏崗位意識和干勁。
一是精神狀態(tài)差，不思進取。對政治理論學習興趣不大，對城管執(zhí)法業(yè)務知識缺乏鉆勁，滿足于學校灌輸?shù)闹R，滿足于實踐的直接經(jīng)驗，學習新知識少，鉆研法律少，從實踐到認識的理性思索少；二是價值觀扭曲。市場經(jīng)濟的發(fā)展給城管執(zhí)法隊伍帶來勃勃生機，同時也使一些執(zhí)法人員滋長了極端個人主義、拜金主義、享樂主義、利己主義等等思想，以致執(zhí)法人員，橫向比福利，縱向比職級，怕吃苦，怕吃虧，追逐名利，謀求享受；三是服務意識低?！伴T難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象仍然不同程度地存在。
（三）綜合素質(zhì)不高。
近幾年，各級城管執(zhí)法機關都很重視學歷教育，鼓勵執(zhí)法人員參加自修、函授大專、本科等學習。城管執(zhí)法隊伍的學歷層次上升了，但在這些學歷文憑中，“水貨”多，含“金”量少，執(zhí)法人員的工作能力并沒有得到真正的提高，許多城管執(zhí)法隊員不能將工作中的實際經(jīng)驗上升到理論的高度，因此也不能寫作出水平較高的調(diào)研性文章更好的為上級領導出謀劃策。
（四）違法違紀問題突出。
一是利用手中的權力徇私舞弊，對違法現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼大開綠燈；二是執(zhí)法犯法，辦“人情”案，只重視實體法，不重證據(jù)、不遵循法律程序；三是“三亂”現(xiàn)象屢禁不止。
第二章 當前影響城管執(zhí)法人員工作積極性的原因
（一）人員編制落實不到位，執(zhí)法力量不足。
根據(jù)《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》(國辦發(fā)[20__]63號)以及《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發(fā)[20__]17號)文件的規(guī)定，“作為試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內(nèi)設機構或者下設機構。集中行使行政處罰權的行政機關的執(zhí)法人員必須是公務員。”“集中行使行政處罰權的行政機關的執(zhí)法人員，要按照《國家公務員暫行條例》和其他有關規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關部門和社會條例條件的人員中擇優(yōu)錄用。”然而在實際操作過程中卻出現(xiàn)了脫節(jié)情況。如筆者所處的寧波市來說，城市管理行政執(zhí)法人員通過筆試、面試、考查、公示等一系列復雜的考核程序，并參加為期一個月的封閉式軍式訓練和嚴格的執(zhí)法證考試，最終取得上崗條件和執(zhí)法資格。但由于編制問題，目前寧波市城市管理行政執(zhí)法人員仍未能按照《關于在浙江省寧波市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》(國法函[20__]135號)文件中所規(guī)定的享受公務員待遇，而只是參照公務員管理。此種情況不僅僅是寧波市個例，作為試點城市的其他地方也普遍存在這種執(zhí)法人員編制落實不到位的現(xiàn)象。擔負著城市管理與行政執(zhí)法重任的執(zhí)法隊員們由于不編制問題未能妥善解決，時常處于一種尷尬的地位，作為政府的執(zhí)法 人員卻不屬于公務員，社會地位與執(zhí)法效力可想而知。同時由于根本的編制問題沒有嚴格落實，導致執(zhí)法隊員的其他福利、待遇、工資、獎金只能與事業(yè)單位相同，由此嚴重影響了城管執(zhí)法人員的工作積極性。
另一方面，長期超負荷運轉(zhuǎn)為隊伍建設埋下諸多隱患。目前，城管工作十分繁重，工作一個接一個，保障任務一項接一項，從各種檢查到各類專項整治，隊員們幾乎天天在加班。這樣長期的超負荷運轉(zhuǎn)一是給隊員造成很大的身心傷害，二是隊員的工作積極性也會日益低落，三是隊員每天疲于奔命，忙于應付，幾乎沒有培訓學習的時間，其素質(zhì)的提高自然也難落實。管理的職責卻越來越多、越來越復雜、標準越來越高，明顯的感到力不從心，雖然我們非常重視日常長效管理，也希望通過認真、細致、踏實的工作贏得百姓的認可，但因管理職責較多，執(zhí)法依據(jù)不明確，人手有限，有時也只能靠突擊整治、疲于應付來處理工作，而廣大群眾也對城市管理的這種工作方法和表現(xiàn)也產(chǎn)生本能的反感，容易使本屬人民內(nèi)部矛盾激化，造成沖突。
近幾年來，各地的城市建設日新月異，城市管理工作也變得越來越重要，以前“只重建設，不重管理”的觀念已經(jīng)大有改變，自1997年全國各地實行相對集中行政處罰權以來，城管執(zhí)法的職能越來越多，城市管理工作也越來越繁重，現(xiàn)有的執(zhí)法力量與繁重城管執(zhí)法工作的矛盾日益突出，增加的執(zhí)法力量與城管執(zhí)法機關所面臨的艱巨任務相比無疑是杯水車薪?，F(xiàn)在，城管執(zhí)法人員加班加點已經(jīng)成為家常便飯，執(zhí)法人員只能靠自己的身體去拼，用自己的健康去搏。但人的精力畢竟是有限的，長期超負荷大能量的運轉(zhuǎn)往往會造成執(zhí)法人員心理負擔過重、精神壓力過大，就也是工作不積極的原因之一。
（二）管理、保障體制不順。
城管執(zhí)法保障體制不完善，這也是產(chǎn)生暴力抗法的主要因素。在城管執(zhí)法隊伍中配備公安干警，形成公安協(xié)同配合機制在全國許多城市都有，實踐證明它對加大城管執(zhí)法力度、減少暴力抗法和妨礙公務有很大的作用，但就目前全市城管系統(tǒng)而言還沒有形成該項機制，這就給城管執(zhí)法工作帶來了很多困難。寧波作為寸土寸金的沿海開放城市，外來人口眾多，各種利益矛盾十分突出，因而在城管執(zhí)法中暴力抗法時有發(fā)生，城管隊員因缺乏應有的手段和保障，處于進退兩難的窘?jīng)r，經(jīng)常受到傷害。長此以往，一方面會降低城管執(zhí)法隊伍在社會上的威望，另一方面也大大挫傷了隊員的工作積極性。
現(xiàn)行的城管領導體制是“條塊結(jié)合，以塊為主”，各級城管執(zhí)法機關接受地方黨委政府的領導和上級城管執(zhí)法機關的業(yè)務指導。在這種領導體制下，城管執(zhí)法機關的業(yè)務工作、人事管理和經(jīng)費保障都受地方黨委政府管理，容易出現(xiàn)許多弊端。地方領導運用權力，以言代法，以情代法，阻擾城管執(zhí)法機關正常執(zhí)法，或指派城管執(zhí)法機關參與一些非執(zhí)法類活動，浪費執(zhí)法資源。以致于對于城管的職責和定位，別人搞不清，自己吃不準?？梢?，管理體制不暢、職能設定不清，也會影響城管執(zhí)法人員的工作積極性。
（三）經(jīng)費保障不力。
經(jīng)費保障問題一直是制約城管執(zhí)法機關可持續(xù)發(fā)展的老大難問題。隨著社會發(fā)展，城管執(zhí)法工作任務日益加重，經(jīng)費不足問題愈加突出?，F(xiàn)行城管執(zhí)法經(jīng)費供給體制實行的是“以塊管理，分級負擔”的地方財政管理體制。由于地方財政困難等原因，不愿負擔或無力負擔，嚴重影響了城管執(zhí)法工作的發(fā)展?？陀^地講，城管也是一種職業(yè)，執(zhí)法人員從現(xiàn)實生活和理性考慮出發(fā)，也要以謀取工資待遇來解決生活來源，保障家庭收入。進入市場經(jīng)濟時期，職業(yè)道德教育必須堅持提倡奉獻精神，但是與之相適應的物質(zhì)、精神補償也要跟上?？上攵?，經(jīng)費嚴重不足的后果必然導致城管執(zhí)法工作被動，執(zhí)法人員工作積極性降低。
根據(jù)有關文件精神，市財政每年按規(guī)定給每位在編執(zhí)法人員一定補貼，不足部分及其他費用（如辦案取證、通訊、交通裝備等費用）全部由各區(qū)和街道自行解決。這樣一來，加大了各區(qū)和街道的經(jīng)濟負擔，從而引起一定的矛盾。同時，有關文件所確定的津貼、目標管理獎等數(shù)額與執(zhí)法人員的工作強度明顯不符，隊員的工作積極性不同程度受挫。
（四）友鄰單位及社會支持不夠。
城管執(zhí)法的綜合性遭遇執(zhí)法環(huán)境孤立性的尷尬。城市管理綜合執(zhí)法工作是一項系統(tǒng)性工作，涉及到方方面面，需要上級的業(yè)務指導、友鄰單位的相互配合。然而行政綜合執(zhí)法機關是特定歷史環(huán)境和條件下的“獨生子”，執(zhí)法環(huán)境是相對孤立的，沒有統(tǒng)一的執(zhí)法模式，全國80多個實行相對集中行政處罰權的城市管理行政執(zhí)法機關甚至連執(zhí)法的范圍、權限、標準也不盡一致，其他友鄰單位的配合力度不夠，群眾參與度不夠，致使在很多情況下城管執(zhí)法部門處于孤立無援的狀態(tài)。
執(zhí)法重心下移后雙重管理的規(guī)范性尚需探索。寧波市實行市、區(qū)、街道辦三級管理的模式，尤其是區(qū)與街道辦這一級實行雙重管理，目前兩級管到什么程度，如何做到雙贏互動還沒有形成規(guī)范性，人為因素影響較大，有些街道辦事處與執(zhí)法中隊關系處得好，有些就不盡人意，從而產(chǎn)生一系列的矛盾。一些一線執(zhí)法隊員常?！皫最^受氣”、“吃力不討好”，致使心理狀態(tài)非常糟糕，直接影響到工作成效。
部分媒體的宣傳也較為片面，社會的發(fā)展對政府機關公務人員的要求越來越高了，部分媒體片面宣傳執(zhí)法人員應該文明執(zhí)法，應該打不還手、罵不還口，而對于群眾阻礙公務是違法的，是要受處罰的宣傳力度不夠，沒有形成威攝力。甚至有些媒體一味追求新聞效應，在一些事情尚未證實的情況下即行報道，給城管工作帶來較大的負面影響
現(xiàn)實中，城管執(zhí)法工作也缺乏群眾的理解支持，城管執(zhí)法威信度下降，直接削弱了執(zhí)法人員的自豪感。很多違章者（包括居民）對城市管理法規(guī)了解甚少。他們認為：無證設攤也是規(guī)規(guī)矩矩地做生意，不偷不搶，干嘛非要取締？城管執(zhí)法工作管理的對象大多為社會低收入階層，城管隊員在對這些對象采取強制措施時，因群眾有同情弱者的心理，自然要遭到種種非議和阻攔。再加上改革開放勢必會觸及一部分人的利益，他們?nèi)狈Τ枪芊ㄒ?guī)的了解，把對政府的不滿都發(fā)泄到城管人員身上。而作為當事人的攤主，為了維持自己甚至一家人的生計，城管扣押其經(jīng)營工具就是“端掉其飯碗”，矛盾不可謂不激烈。幾乎每一個基層執(zhí)法人員在執(zhí)勤的時候都會遇到的：當事人不積極地配合執(zhí)法工作、人們的漠視、嘲諷、抱怨、譴責，甚至發(fā)生暴力抗法。在我們城管執(zhí)法人員認真工作后，聽不到群眾的一聲“謝謝”，我們的付出得不到認同、社會上得不到支持。
（五）政績判定失當。
內(nèi)部激勵機制和用人機制不完善。一些城管部門沒有把執(zhí)法人員的業(yè)績與利益直接掛鉤。獎勤罰懶不兌現(xiàn)，獎優(yōu)罰劣得不到體現(xiàn)。干與不干一個樣，干多干少一個樣，這是執(zhí)法人員工作積極性調(diào)動和激發(fā)不起來的主要原因。在干部的任用上，未能貫徹干部隊伍“四化”方針和堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴?，以及“公開公平競爭”的用人原則，未能做到能上能下、優(yōu)勝劣汰，擺脫不了論資排輩，求全責備，遷就照顧甚至是人情風、關系網(wǎng)的困擾，由于沒有任人唯賢，不是以德才和政績?nèi)∪耍煌潭鹊卮靷顺枪軋?zhí)法人員的工作積極性。
（六）城市管理法律法規(guī)尚不健全
這些年來，各地結(jié)合自身實際相繼建立了一批城管法規(guī)，但至今為止我國仍沒有一部關于城市管理的全國性法典，各地不同程度地存在法規(guī)體系不健全、不完善的問題。筆者認為這是導致當前城市管理不盡如人意的一個重要原因。目前，不少涉及城市管理的法律、法規(guī)內(nèi)容過于原則化，有很多缺乏可操作性和強制性。最常見的例子就是市民反映強烈的隨地吐痰、隨地便溺、亂扔垃圾以及機動車輛在人行道路上停放等行為。雖有法律明文規(guī)定的處罰辦法，但在實際操作中，當事人拒不接受處罰的情況非常多，城管部門也因缺乏相應的后續(xù)強制措施，最終不了了之。“執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制精神也就無法得到保障。
第三章 調(diào)動城管執(zhí)法人員工作積極性的有效途徑
（一）加強思想政治工作，樹立主人翁意識。
加強對執(zhí)法人員的政治理論學習，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，這是調(diào)動和激發(fā)執(zhí)法人員工作積極性的內(nèi)在動力。各級城管執(zhí)法機關要對所面臨的形勢和任務以及執(zhí)法隊伍中出現(xiàn)的突出問題，在全體城管執(zhí)法人員中開展以“ 全心全意為人民服務的宗旨教育，實事求是的思想路線教育，嚴格、公正、文明執(zhí)法的法制教育”為主要內(nèi)容的活動，進一步增強廣大執(zhí)法人員公仆意識、執(zhí)法為民意識和忠誠意識，使每個執(zhí)法人員自覺加強主觀世界的改造，自覺發(fā)揮主觀能動性，以講政治的高度進行觀察、分析和處理問題，并實現(xiàn)九個轉(zhuǎn)變，即是：由以管人者自居向為民服務的轉(zhuǎn)變；由行政約束向自我約束的轉(zhuǎn)變；由工作被動服從向自覺盡力的轉(zhuǎn)變；由無過便是功向無功便是過的轉(zhuǎn)變；由無為也有位向有為才有位的轉(zhuǎn)變；由干多錯多，縮手縮腳干工作向敢闖敢做的轉(zhuǎn)變；由因循守舊向開拓創(chuàng)新干大事業(yè)的轉(zhuǎn)變；由“ 要我干”向“我要干”的轉(zhuǎn)變；由“要我忠誠”向“我要忠誠”的轉(zhuǎn)變。
在定期的政治業(yè)務學習以外，同時要針對隊員各個時段情緒波動而進行單獨的思想教育工作。有如北京市城管執(zhí)法局已經(jīng)成立了專門的心理咨詢機構，聘請專家對城管隊員進行心理咨詢和醫(yī)療，達到了良好的效果。并且通過思想交流工作，及時掌握隊員的性格特點和情緒波動，消除隊員的疑慮和擔憂，強化隊員的責任意識，培養(yǎng)隊員從事城管工作的光榮感和使命感，使隊伍始終保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣，為執(zhí)法工作的順利開展提供強有力的保證。
（二）加強部門之間的協(xié)作。
一起小小的違章能涉及城管、規(guī)劃、公安、工商、環(huán)保等方面，因而部門協(xié)作到們顯得尤為重要。城管執(zhí)法機關在做好本職工作的同時，更要注重與各有關業(yè)務部門的聯(lián)系，經(jīng)?；ネㄐ畔⒃鲞M感情，建立良好的協(xié)作關系，雙管齊下或多管齊下，才能卓有成效地把城市管理好。相關部門配合協(xié)助，樹立“大城管”意識。有些現(xiàn)象不是一朝一夕形成的，也不是幾次整治就能管好的。城管是一盤大棋，不是城管執(zhí)法局一家的努力就行的。例如超出門墻占道經(jīng)營，本身店鋪經(jīng)營面積小，里面放不下幾張桌子，如果不出店經(jīng)營，根本無法維持生存，而在核發(fā)營業(yè)執(zhí)照時就沒有這方面的前置條件；例如人行道違章停車當事人處理率不高的問題，城管部門因沒有象交警部門一樣的后續(xù)制約措施而無可奈何；又如涉及到環(huán)保、規(guī)劃等方面的一些案件，需要相關部門相當大的配合力度方能較好解決問題。這些都需要政府出面予以協(xié)調(diào)，進一步建立各部門長期聯(lián)動機制方能有效解決。再比如“牛皮癬”的問題，光靠城管單兵作戰(zhàn)力量太薄弱，除了必要的發(fā)動群眾參與，明確城市建筑物及其他設施、場所的所有者、管理者的市容環(huán)衛(wèi)責任，做到群防群治外，一方面城管部門要取得通訊部門的配合和支持，暫停這些通訊工具的使用；另一方面更要取得公安、衛(wèi)生等部門的配合，加大對假文憑、假證件和非法行醫(yī)的打擊力度從源頭上對“牛皮癬”進行遏制和打擊。
加大宣傳力度，廣泛發(fā)動群眾。到位的宣傳對城管工作來說必不可少，它能減少工作中的直接矛盾沖突，提高居民的整體素質(zhì)，增強居民的自我約束，有利于營造良好的共建共管的氛圍，有利于促進工作效率的提高，有利于樹立新城管、新形象；除了城管戰(zhàn)線自身要加強宣傳外，還要充分發(fā)揮輿論在城市管理中正面導向作用，多加強城市管理的正面宣傳，讓人民群眾關心城管人、城管事，理解城管人、城管事，徹底正確展現(xiàn)城管在群眾中的形象。對市民進行城管相關法規(guī)的教育，使其深入人心，提高經(jīng)營者的守法經(jīng)營意識，教育廣大市民不要以自身利益、個人好惡為評判標準,而應當從維護公共秩序和城市管理的角度,從代表城市形象的高度“換位思考問題”。在重點難點路段要與沿街店主多溝通多交流，這樣就有了廣泛的群眾基礎，在強制取締時能保證減少群眾阻力。
（三）建立健全長效管理機制，激發(fā)隊伍活力。
引入競爭機制，實行干部競爭上崗和輪崗交流，不斷完善城管執(zhí)法隊伍的長效管理機制。執(zhí)法人員的等級評定要與經(jīng)濟利益、政治待遇、末位調(diào)整等隊伍管理措施掛鉤，并建立完善與之配套的教育培訓機制、治隊機制、監(jiān)督制約機制、執(zhí)法保障機制等，真正發(fā)揮隊伍管理長效機制的整體作用。同時，要以機構改革為契機，不斷加大城管人事制度改革力度，盡力挖掘優(yōu)秀干部的潛力，調(diào)動工作積極性，改革過去干部能上不能下、能進不能出的僵化體制，充分顯示“能者上，平者讓，庸者下”的用人機制， 全面推行競爭上崗、輪崗交流、雙向選聘、任職資格考試、末位調(diào)整、分離培訓等工作，離崗培訓后仍不合格者，堅決予以辭退，徹底打破城管執(zhí)法機關“鐵飯碗”，激發(fā)隊伍活力。
（四） 切實解決城管執(zhí)法人員編制問題，提高隊伍的保障力。
執(zhí)法人員編制問題是解決城市管理行政執(zhí)法隊員工作積極性的重中之重，各試點城市只有嚴格按照(國辦發(fā)[20__]63號)《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》文件的規(guī)定，切實將城管執(zhí)法人員編入公務員序列才能正確的擺正城管執(zhí)法人員的位置，從而全面激發(fā)城管執(zhí)法人員的工作積極性。同時各級政府更應當加大對城市管理的投入，筆者建議市、區(qū)每年能劃撥專項城市管理執(zhí)法資金，并能與有關城市管理職責相聯(lián)系，確?；鶎映鞘泄芾韴?zhí)法工作能正常有序開展，因為無論是環(huán)境的改造還是管理的深入，都需要相應的經(jīng)費保障；同時要提高執(zhí)法隊員待遇，解決城管執(zhí)法人員的后顧之憂，也需要經(jīng)費的投入，在目前的體制下，每個街道還存在著城管協(xié)管員，這些協(xié)管員在日常工作中和執(zhí)法隊員一樣工作，有的甚至更辛苦，他們大多是街道聘用的臨時工，無養(yǎng)老、醫(yī)療保險，工資福利待遇低，也影響了管理人員的工作積極性，只有從根本上解決這些人的基本后顧之憂，才能更好的促進城市管理工作的開展。
各級城管執(zhí)法機關必須從實際出發(fā)，結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟情況，對執(zhí)法人員的工資、裝備、辦案等所需經(jīng)費綜合考慮，制定相應最低保障標準，并適當逐年遞增，同時要充分考慮城管執(zhí)法機關的特殊性和執(zhí)法人員工作強度、壓力，切實體現(xiàn)“從優(yōu)對待”原則；要按照國家的有關政策和規(guī)定，確 保執(zhí)法人員的基本工資、補助、崗位津貼等應享受的政策性經(jīng)費按時足額發(fā)放；要落實年休假制度，確保執(zhí)法人員得到一定的時間的休息；要建立執(zhí)法人員定期體檢制度，確保執(zhí)法人員每年體檢一次；要關心執(zhí)法人員的生活環(huán)境，千方百計為執(zhí)法人員解除后顧之憂，切實解決執(zhí)法人員的住房和家屬、子女就業(yè)等問題。
（五）營造良好的執(zhí)法氛圍，維護城管執(zhí)法權威性。
首先，各級城管執(zhí)法機關要在執(zhí)法工作中培養(yǎng)、選拔身邊的典型，充分發(fā)揮先進典型的引導示范作用，營造濃厚的學習先進典型氛圍，從而充分激發(fā)每一位執(zhí)法人員崇尚先進、爭當先進、超越先進的意識，激發(fā)執(zhí)法人員從事城管執(zhí)法工作的責任感和使命感，使其產(chǎn)生強烈的愛業(yè)、敬業(yè)、樂業(yè)意識，滿腔熱情地積極投入到城管執(zhí)法工作中。其次，城管執(zhí)法工作與社會各界的理解與支持是密不可分的。開展執(zhí)法工作前后，應本著有理、有利、有節(jié)的原則，積極與當?shù)卣靶侣劽襟w進行溝通與協(xié)調(diào)，做到既依法辦事，又合情合理。第三，要注意抓住管理中的重點、難點和廣大群眾所關心的熱點問題開展執(zhí)法工作，注重加強輿論宣傳，謀求全社會的理解與支持，樹立城管執(zhí)法的權威性和增強城管執(zhí)法人員的優(yōu)越感。
對于暴力抗法現(xiàn)象，筆者認為，可以參考其他試點城市設立“委屈獎”，對在執(zhí)法過程中嚴格遵守法定的程序，耐心細致做好說服教育工作，受到群眾攻擊時，做到打不還手、罵不還口的，給予一定的經(jīng)濟獎勵。同時加大對“釘子戶”的打擊力度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，抓幾個典型，剎一剎歪風。這樣，既弘揚了正氣又解決了城管隊員的后顧之憂。此外，可建立健全公安配合協(xié)同機制，向上級公安機關力陳其必要性和現(xiàn)實性，建立城管公安特勤支隊，有效維護城管執(zhí)法的嚴肅性。
（六）盡快為“城市管理”專門立法。
依法行政是城市管理的必由之路，建立完備的法律體系，是做好城市管理工作的必要前提和重要保證。要實現(xiàn)有效的城市管理，必須建立健全完備的城市管理法律體系，還需隨著社會的發(fā)展、新情況新問題的出現(xiàn)，對城市管理法律法規(guī)進行修訂和完善，以保持其先進性和適度的超前性。
明確理順城市管理的職能范圍，完善制約機制，使執(zhí)法權限與執(zhí)法責任相匹配，考核對象與相應的職權相結(jié)合，加強行政執(zhí)法力量，并把執(zhí)法人員的管理權下放到街道，與其相應的責任相適應，同時要加強對這支執(zhí)法隊伍的業(yè)務水平和政治水平的教育和培訓，提高執(zhí)法者的素質(zhì)，促進文明執(zhí)法，公正執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。
第四章 結(jié) 語
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)換改革的進行，在城市管理體制方面的綜合執(zhí)法機制勢必長期進行下去。作為一種新的行政執(zhí)法形式，城市管理綜合執(zhí)法隊伍的好與壞直接影響著城市的繁榮與發(fā)展，社會的安定與進步。作為城市管理綜合執(zhí)法隊伍的行政執(zhí)法隊員更是隊伍建設的解決因素。筆者通過近幾年在執(zhí)法第一線的實踐，從六個方面分析了目前影響城市管理行政執(zhí)法人員積極性的原因，并結(jié)合實際由淺及深地提出提升城管執(zhí)法人員工作積極性的具體方法，希望通過本文的闡述最大限度地調(diào)動城管執(zhí)法人員工作積極性，全力建設一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的城管執(zhí)法隊伍，推動城管事業(yè)不斷向前發(fā)展。
濟南市城市管理行政執(zhí)法局是2003年8月成立的，黨委下設1個黨總支、3個黨支部，共有黨員67名。2004年8月中旬至11月底，他們按照省、市委的要求，立足機關實際，以加強執(zhí)法隊伍建設為切入點，勇于創(chuàng)新，大膽實踐，扎實開展好保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動，取得了明顯成效。他們的主要做法是：
一、提高認識，找準問題，高起點開展教育活動。執(zhí)法局是新成立的單位，干部職工都是經(jīng)過層層選拔進入的，其中黨員占到了80%，整體素質(zhì)比較高。但是也存在發(fā)展意識不強、服務水平不高，特別是隨著城市建設規(guī)模擴大和管理范圍的擴展，亟待提高執(zhí)法水平等問題。他們接到開展先進性教育活動試點工作任務后，感覺到這既是市委對他們的高度信任和鞭策，又是對黨委駕馭能力和創(chuàng)新能力的嚴重考驗，任務光榮、責任重大。對此，黨委連續(xù)兩次召開會議，認真學習省、市委精神，分析形勢，統(tǒng)一思想認識，認為試點工作是解決問題、加快發(fā)展的一次難得機遇，是提高黨員素質(zhì)、加強執(zhí)法隊伍建設的良好契機，明確提出，把教育活動作為黨委的一項重大政治任務，高起點規(guī)劃、高標準要求、高質(zhì)量完成，確保教育活動取得實效。為此，他們成立了由局黨委書記任組長、黨委副書記任副組長的領導小組，從組織人事、機關黨委、紀檢監(jiān)察等處室抽調(diào)精干力量組建了領導小組辦公室，具體組織開展這項活動。為有的放矢地開展工作，他們印制了《黨員先進性教育活動摸底調(diào)查表》，從"本單位存在的問題、本單位黨員隊伍存在的突出問題、如何發(fā)揮黨員模范帶頭作用、有何意見和建議"四個方面，在局機關全體干部職工中進行摸底調(diào)查，廣泛征求意見和建議，摸清了局黨委、基層支部和黨員中存在的突出問題，找到了努力方向，進一步理清了開展教育活動的思路。在此基礎上，制定切實可行的工作方案，把教育活動的內(nèi)容、目標要求細化分解，具體到每一天，落實到每個人。
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二、突出主題，抓住四個環(huán)節(jié)，高標準搞好學習培訓。執(zhí)法局圍繞深化黨員干部對"三個代表"重要思想科學內(nèi)涵和精神實質(zhì)的理解這一主題，抓住四個關鍵環(huán)節(jié)，強化學習培訓，保證了學習的內(nèi)容、人員、時間"三落實"。一是搞好思想動員。通過召開黨員大會、座談會、開設專題宣傳欄等形式，對教育活動進行廣泛宣傳，激發(fā)了廣大黨員參加學習教育的內(nèi)在動力和積極性、主動性。二是突出三個學習專題。他們把整個學習培訓階段分成三個專題，每個專題都明確了學習重點。第一個專題重點學習市里編發(fā)的學習資料，加深對黨的十六大、十六屆三、四中全會精神和"三個代表"重要思想理解領會；第二個專題重點學習《黨章》、黨的兩個條例，明確共產(chǎn)黨員先進性的標準，掌握黨員基本義務、權利和黨內(nèi)紀律規(guī)定。第三個專題重點學習城管執(zhí)法的有關知識，提高黨員的業(yè)務水平和整體素質(zhì)。三是嚴格學習紀律。他們根據(jù)機關人員比較容易組織的特點，規(guī)定每周二、周五下午和周六全天為以支部為單位進行集中學習的時間，其他時間由黨員自學。并建立了嚴格的請銷假、補課制度，制定了專門的考勤登記表，把每個缺課人員的缺課時間、原因、補課安排和責任人記載清楚，切實作到不漏學一人、不漏學一課。黨員參學率達100%，集中學習時間達到50學時。四是創(chuàng)新學習形式。改變過去一人念、大家聽的模式，堅持邊學邊議，邊學邊實踐。在集中學習的前半時進行集中輔導、交流和觀看錄像，大會交流時采取點名的方式發(fā)言，領導帶頭；后半時進行自學或撰寫讀書筆記、心得體會。每周進行一次讀書筆記評選，把優(yōu)秀的讀書筆記在宣傳欄上交流；學習階段結(jié)束前，召開了全局黨員學習經(jīng)驗交流大會，營造了濃厚的學習氛圍。邀請市委黨校的專家教授做專題報告；組織全體黨員赴西柏坡接受革命傳統(tǒng)教育，重溫"兩個務必"和入黨誓詞，提高黨員對先進性的時代內(nèi)涵和如何保持黨員先進性的認識。積極開展"執(zhí)法為民、黨員爭先"主題活動，組織黨員到街頭、景點等公共場所宣傳城市管理法律法規(guī)，幫助特困戶、殘疾人解決生活實際困難，在實踐中深化學習的效果。
在搞好學習，提高黨員素質(zhì)的基礎上，局黨委下發(fā)了《關于開展"新時期共產(chǎn)黨員先進性標準要求和不合格黨員主要表現(xiàn)"討論的通知》，引導全體黨員列舉"自己心目中共產(chǎn)黨員先進性標準和不合格黨員主要表現(xiàn)"，啟發(fā)每位黨員按照黨章規(guī)定，結(jié)合單位、個人思想工作實際，認真思考，從堅定理想信念、牢記黨的宗旨、樹立發(fā)展意識、堅持黨的組織原則、嚴守黨的政治紀律、艱苦奮斗、清正廉潔、加強道德修養(yǎng)等方面，動腦動手列舉出自己心目中的共產(chǎn)黨員先進性標準和不合格黨員主要表現(xiàn)，通過黨員答卷、小組討論、支部匯總、制定標準、征求意見、黨委研究六個步驟，自下而上、自上而下地反復討論，制定出了符合機關實際的新時期共產(chǎn)黨員先進性標準8條和不合格黨員主要表現(xiàn)14條。
三、堅持標準，嚴格程序，高質(zhì)量組織開展分析評議。一是廣泛征求意見，深入查找問題。組織局機關和督查大隊黨員，深入到建筑施工工地、有關廠礦企業(yè)、街道辦事處和社區(qū)居民家中，廣泛征求各方面的意見和建議，發(fā)放《征求意見書》300余份、《致經(jīng)營業(yè)戶的一封信》900余封。重點到違章占道經(jīng)營的貧困殘疾人家中走訪，了解他們的困難和要求。經(jīng)過歸納梳理，征求到關注弱勢群體、加強隊伍建設，提高黨員素質(zhì)、樹立良好形象、提高執(zhí)法水平等5大類189條意見和建議。局黨委召開會議對這些意見和建議進行認真研究分析，初步提出改進意見；屬于黨員個人的問題如實反饋。在此基礎上，引導黨員對照先進性標準和不合格黨員主要表現(xiàn)，查找存在問題，剖析思想根源，寫出了2000字以上的黨性分析總結(jié)。二是深入開展談心活動，做到思想見面。開展談心活動，讓黨員面對面地征求意見，相互溝通思想，是查找自身問題有效措施。為此，局領導班子帶頭，找全體中層干部和部分黨員談心；要求各支部成員與全體黨員談心；一般黨員談心面要在支部黨員總數(shù)的三分之一以上。注意引導黨員到平時對自己有意見的黨員群眾家里談心交流，借此溝通思想，化解矛盾，增強了談心效果。全局67名黨員相互談心545人次。談心結(jié)束后，根據(jù)談心情況，進一步修改黨性分析總結(jié)。普通黨員的黨性分析由所屬黨支部把關，黨支部書記的黨性分析由局黨委把關，局黨委成員的黨性分析報市委督導組把關。對問題查找不準不全的、根源挖得不深不透、下步努力方向不明確的，要求重新進行修改，使黨性分析總結(jié)真正觸及了思想和靈魂。三是開展民主評議，給黨員劃檔定位。他們嚴格按照市試點辦規(guī)定的程序規(guī)范操作，精心組織好評議工作。評議前，把每個黨員的黨費交納情況、參加黨內(nèi)活動情況、模范作用發(fā)揮情況、工作情況在機關全體黨員職工中進行了通報，使大家做到心中有數(shù)。在充分準備的基礎上，以支部為單位召開大會，采取一人說、大家評的形式，從領導開始逐人評議，最后采取無記名投票的方式對每位黨員進行綜合評價。評議過程中，注意吸收一定數(shù)量的群眾參加，確保評議結(jié)果的客觀性和公正性。經(jīng)過評議，共評出優(yōu)秀黨員13名，占黨員總數(shù)的19.4%，合格黨員54名，占黨員總數(shù)的80.6%。四是召開民主生活會，展開思想交鋒。他們把民主生活會作為幫助黨員進一步查找問題，深化認識，促進整改的重要環(huán)節(jié)，切實組織好。會議召開前，按照市試點辦"三個不能開"的要求，認真做好準備工作，對5名同志的會議發(fā)言材料提出了修改意見。會議中，采取"一人談、大家?guī)?、逐人進行"的形式，認真開展批評與自我批評，做到一針見血、觸及問題、促人警醒。會后，各支部對民主生活會情況進行了公示，接受黨員群眾的監(jiān)督。
四、抓整改，建制度，在促進教育活動見實效上下功夫。"解決問題、促進工作"是教育活動的根本落腳點。在教育活動中，執(zhí)法局把整改貫穿始終，堅持邊學邊改、邊評邊改、邊整邊改，在確保教育活動見實效上狠下功夫。一是抓好黨組織和黨員突出問題的整改。針對查擺出來的問題，局黨委針對大家提出的"關心同志、關心一線執(zhí)法隊員不夠；與同志們談心交流、溝通思想不夠"等問題，建立了黨委成員周六懇談日制度，規(guī)定每個月的第一個星期六上午為局黨委成員談心日。各黨支部針對理論學習抓得不緊、活動開展不夠活躍的問題，建立了定期政治理論學習等制度。黨員針對自己在思想、工作、作風、宗旨觀念等方面存在的問題，制定出了切合實際的整改措施。他們還開展了黨員個人整改措施觀摩活動，集中半天的時間，將每位黨員的整改措施進行書面交流，相互學習，相互借鑒，共同提高。二是加強執(zhí)法隊伍建設。向社會公布了城管執(zhí)法的三項承諾和五項禁令，自覺接受社會監(jiān)督，堅決制止粗暴執(zhí)法行為。制定了《濟南市城市管理綜合執(zhí)法建設三年綱要》，明確了今后三年城管執(zhí)法建設的總體規(guī)劃，力爭在制度化、規(guī)范化、法制化建設方面有一個大的提高，跨入全省、全國行政執(zhí)法的先進行列。三是建立黨員隊伍教育管理的常抓不懈機制。制定了《關于進一步健全黨內(nèi)組織生活制度的意見》，規(guī)定每季度召開一次黨員大會，每半年上一次黨課，每周五下午為黨員學習活動時間。對每個黨員進行定崗定責，由黨員填寫《黨員定崗定責工作量化表》，支部定期進行考核，作為黨員年度考核的重要依據(jù)。督查大隊第二黨支部還制定了《黨支部建設目標管理工作細則》，進一步規(guī)范了組織生活、密切聯(lián)系群眾、民主評議黨員等制度。
通過試點工作，他們體會到搞好教育活動，必須注意以下幾點：一是要集中力量、全心全意抓教育。從局黨委到普通黨員都積極行動起來，全員參與，使各級黨組織"活"起來，黨員"動"起來，齊心協(xié)力抓好各項任務的落實。二是要加強溝通、思想見面。在教育活動的每個階段和關鍵環(huán)節(jié)都要召開一定形式的動員會和思想見面會，與黨員群眾及時溝通，打消思想顧慮，激發(fā)黨員參加活動的內(nèi)在動力。在黨性分析、民主評議和民主生活會等環(huán)節(jié)中，要深入挖掘思想根源，真正觸及靈魂，達到自我教育的目的。三是要貼近黨員思想、機關特點和工作實際，把工作做到實處，使教育活動深入人心，融于實踐，增強針對性，體現(xiàn)時代性，富于創(chuàng)造性。
［摘要］
城市管理是新時代的產(chǎn)物，體制相對不是很健全，加之城市管理對象復雜、多變，使得城市管理行政體制在實施過程中問題諸多。目前，我國各種體制都在進行改革，城市管理行政體制也是改革范圍之一，如何改革、強化城市管理的行政執(zhí)法力度，構建有效的城市管理行政體制是我國面臨的一個重要問題。本文將探討一些行之有效的措施，為城市管理行政執(zhí)法體制的革新提供創(chuàng)新依據(jù)，并指導城市管理行政執(zhí)法的實踐，實現(xiàn)我國城市的善治。
［關鍵詞］城市管理；行政執(zhí)法體制；對策分析
0引言
我們生活在一個日漸城市化的新時代，城市是社會環(huán)境的中心地帶。城市的發(fā)展需要城市管理來支撐，行政執(zhí)法則是城市管理的重要手段之一。隨著我國城市的不斷發(fā)展，城市管理的對象復雜且多元化，加大了城市管理的執(zhí)法難度。因此，城市管理行政執(zhí)法體制要進行革新，也就是行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新。創(chuàng)新城市管理行政執(zhí)法體制可以解決現(xiàn)行我國城市管理中存在的一系列問題，它可以有效地防止城市環(huán)境和執(zhí)法隊伍之間的沖突，更好地促進城市的發(fā)展，為人民大眾提供更加優(yōu)質(zhì)的城市生活。因此，需要改革現(xiàn)行城市管理行政執(zhí)法體制，力求在行政執(zhí)法方面有新的突破，構建新型的城市管理行政體制，促進城市管理達到一個新的水平，新的高度。
1城市管理行政執(zhí)法體制中存在的問題
1．1行政執(zhí)法管理對公民的參與不夠重視
在城市管理行政執(zhí)法中，多數(shù)執(zhí)法機關并沒有足夠重視當?shù)毓竦膮⑴c。公民是城市發(fā)展的主體，然而在實際生活中，公民參與沒有得到認可，公民參與管理城市的規(guī)章制度也沒有得到執(zhí)法機關的認同，一定程度上照舊是行政執(zhí)法機構自行實施管理，導致人民大眾對執(zhí)法機構的不滿，心生怨氣，進而削弱了公民參與的積極性，會給城市發(fā)展增添不必要的麻煩。
1．2執(zhí)法分力與執(zhí)法不力
我國城市管理行政執(zhí)法機關屬于城市綜合行政部門，因此，有一部分權利是從其他的行政機關分過來的，涉及一些權利分權的問題。城市管理行政執(zhí)法機關管理的范圍廣，但是法律并沒有對各個部分之間的權利做具體、詳細的劃分，導致在行政執(zhí)法上出現(xiàn)各部門對處罰的認識的偏差，部門之間配合不默契，工作不積極，遇事就相互推托的現(xiàn)象，從而影響了城市管理行政執(zhí)法機關在公民中的形象，也導致了執(zhí)法機關辦事效率低。
1．3暴力執(zhí)法和暴力抗法
城市發(fā)展很快，但在城市的一些繁華地帶，經(jīng)常出現(xiàn)小商販占道的現(xiàn)象，他們經(jīng)常成為城管管理的對象。在我國經(jīng)常會出現(xiàn)商販和城管暴力執(zhí)法和暴力抗法的狀況。商販處于弱勢，而城管處于強勢，因此城管在一個城市中是名聲最不好、最不招人民大眾喜歡的公務員，沒有之一。商販和城管之間的矛盾也越發(fā)的頻繁，有的地方甚至出現(xiàn)了集體性暴力抗法和集體性暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，嚴重地影響了我國城市的發(fā)展，對老百姓的生活也極為不利。
2完善和革新城市管理行政執(zhí)法體制
2．1重視公民參與城市管理執(zhí)法
一個城市的主體是廣大的人民群眾，城市管理也是為公民的利益做后盾，城市管理執(zhí)法離不開公民的參與。相關的行政機關應該足夠重視公民參與城市管理，城市管理行政執(zhí)法是一種與公民互動的行為。老百姓是一個巨大的群體，他們居住在城市的各個地方，對城市各方面的建設、改進、管理也是最了解的人。因此，當?shù)爻鞘泄芾砭C合部門應大力鼓勵我國公民參與城市管理，這既能體現(xiàn)我國民主、尊重人民大眾的理念，還有利于增強公民與城管之間的交流，提高城市的綜合管理水平。注重公民的參與是一個地區(qū)的政府能真正做到體恤百姓，為百姓服務，為百姓謀利的職能。城市管理加入眾多的民主、公平、公正的執(zhí)政執(zhí)法元素，才能更好地提高城市管理行政執(zhí)法的綜合能力。讓更多的公民有“城市是我家，保護城市靠大家”的公眾意識，公民自主參與“家庭”的建設、環(huán)境的保護，能提供更多有建設性的意見和建議，就能實現(xiàn)我國城市又好又快的發(fā)展目標。
2．2集中執(zhí)法權利
在傳統(tǒng)的城市管理行政執(zhí)法體系中，由于法律沒有給出具體而詳細的權利分布界定和劃分，往往導致一些不必要的事情發(fā)生。因此，相關的行政執(zhí)法機構應重視權利分布的情況，明確規(guī)定執(zhí)法權力集中于某一個部門。如凡涉及城管監(jiān)察組織行使的行政處罰權，除了城管以外的部門不可再參與此事的管理處罰，城管監(jiān)察組織承擔了處罰違法行為之后，不能再對這種處罰專門設立處罰機構，就是要維護城市管理行政執(zhí)法機關權利的唯一性。構建城管管理行政執(zhí)法的新體制，一方面避免混亂的現(xiàn)象發(fā)生，另一方面能保證城管在執(zhí)法過程中的公正性，有利于城管機關的發(fā)展。
2．3加強城管教育與公民教育
目前，城市管理行政執(zhí)法中最嚴重的問題就是暴力抗法和暴力執(zhí)法。因此要優(yōu)先解決這個問題，這影響著我國城市和諧發(fā)展的未來。在城市管理中，有關部門應該對城管進行教育，讓城管多體恤百姓，能溫和執(zhí)行的就采取溫和執(zhí)行的方法，城管的目的是為廣大公民謀福利，小商販也是我國公民重要的一員。同時，城管還可以設立專門地帶，在不影響公眾生活的情況下，按程序讓商販在專門地帶進行買賣。當然，應對小商販進行思想教育，讓他們明白城管的工作宗旨，行政執(zhí)法是城管的工作之需要，小商販還應提升自己的素質(zhì)，在買賣的過程中不影響城市生活的發(fā)展，不遺留垃圾影響市容?？梢耘c城管進行協(xié)商，避免不必要的沖突發(fā)生。因此，加強城管和小商販公民的教育對城市管理行政執(zhí)法是尤其重要的，不僅能推動新的行政執(zhí)法體制的產(chǎn)生，還能促進我國城市健康和諧的發(fā)展。
3結(jié)語
我國城市管理行政執(zhí)法體制經(jīng)歷一個漫長而喜悅的改革過程，同時也是一個體制不斷成熟的過程。我國城市管理行政執(zhí)法體制是行政執(zhí)法體制革新過程重要的一個環(huán)節(jié)，是一個長期的改革過程。構建新型的城市管理行政執(zhí)法體制有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政執(zhí)法管理中不合理的執(zhí)法過程，加強行政執(zhí)法管理合作性的綜合服務能力，提升城市綜合效益，同時促進城市管理行政執(zhí)法體制理念和方式更加的人性化、科學化、規(guī)范化，提高人民參與管理的積極性等等。同時，相關工作人員要探索出符合新時代城市管理的理論和實踐方法，促進我國城市管理行政執(zhí)法體制的不斷創(chuàng)新。
作者：袁禮 單位：沈陽師范大學
一、研究高校行政管理群體組織氣氛維度的必要性
(一)為提高我國高校行政管理水平提供科學的理論依據(jù)
十八屆三中全會中提出，要把教育放在改善民生和加強社會建設之首。隨著我國的經(jīng)濟快速發(fā)展，國家對于高素質(zhì)人才的需求有增無減，對高校的教學質(zhì)量提出了更高的要求。提高高校的行政管理水平是提高我國高等教育的教學質(zhì)量，促進我國高等教育不斷發(fā)展的需要。高校要提高教學質(zhì)量，除了需要建立高素質(zhì)的教師人才隊伍，加強校內(nèi)教學設施建設外，還需要建立起完善的管理制度，提高行政管理水平。一些高校的行政管理水平不高，管理制度不完善，學生要完成一個手續(xù)往往需要花費大量的時間，嚴重影響到學生的學習和生活。要提高高校的教學質(zhì)量，必須進行行政管理體制改革。組織氣氛決定了組織的發(fā)展。對高校行政管理群體的組織氣氛維度進行研究，有利于管理者了解高校行政管理組織的內(nèi)部組織特點，從而為制定具體措施來改變和影響組織氣氛提供有效的理論支持。
(二)高校行政管理群體組織氣氛維度研究具有很強的實用性
根據(jù)教育部的統(tǒng)計，截止2014年7月9日，我國的高等學校共計2542所，其中普通高等學校2246所(包括民辦普通高校444所)，增長率為2．18%，比2013年下降了0．63%;民辦普通高校444所，占全國普通高等學校19．77%，呈逐年增加趨勢。數(shù)據(jù)顯示，我國的高校數(shù)量非常大，高校行政管理群體組織氣氛維度研究的結(jié)果具有非常高的實用性。另外，從2014年的我國高校數(shù)據(jù)來看，未來民辦普通高校的數(shù)量還會不斷增加，在高等學校的比重也會逐漸上升。民辦普通高校的加入推動了教育市場的改革，加大了公辦高校的競爭壓力。公辦和民辦高校要增加自身的競爭力就要重視行政管理，建立科學的行政管理制度。
二、高校行政管理群體組織氣氛維度的研究
(一)研究思路
首先，將國內(nèi)外的組織氣氛維度的學說進行比較整合，選擇其中出現(xiàn)頻率比較高的氣氛維度因素。其次，根據(jù)選擇的氣氛維度因素制作調(diào)查問卷的題目。考慮到調(diào)查的深度，此次調(diào)查的維度因素控制在5個左右，調(diào)查問卷的總題目數(shù)控制在40道左右。再者，選擇合適的樣本高校，向高校的行政管理人員發(fā)放調(diào)查問卷。最后，回收問卷進行統(tǒng)計，分析調(diào)查結(jié)果得出結(jié)論。
(二)研究方案
1．組織氣氛維度因素選擇。根據(jù)對國內(nèi)外的學說研究中的因素進行對比，發(fā)現(xiàn)領導支持、領導方式、士氣、激勵、沖突、績效、人際關系、管理制度、控制過程九個因素的出現(xiàn)頻率比較高。本文選擇這九個因素來進行研究。然而，根據(jù)研究思路，需要縮減到5個因素，因此要對這九個因素進行研究。從性質(zhì)來分析，沖突屬于人際關系中的范疇，而領導支持其實是領導方式中的一部分。從因果關系分析，士氣是激勵的結(jié)果，績效是激勵的出發(fā)點，因此沖突可以歸入人際關系當中，領導支持可以歸入領導方式中，而士氣、績效都可以歸入激勵的研究范圍。經(jīng)過合并后，九個因素可以縮減成領導方式、激勵、人際關系、管理制度和控制過程五個因素。
2．調(diào)查問卷階段。首先，根據(jù)選擇的五個維度因素，制定調(diào)查問卷。調(diào)查問卷的題目設置為40道，平均每個維度因素8道題目。其次，考慮到群體組織氣氛維度在一定區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定性，調(diào)查對象要選擇同一個區(qū)域內(nèi)的高校來進行，對象數(shù)量盡量比較多。最后，在進行問卷調(diào)查時，從各高校中的行政管理群體中隨機選擇一定數(shù)量的調(diào)查對象，向調(diào)查對象發(fā)出調(diào)查問卷，記錄問卷的發(fā)出數(shù)量。回收問卷后清算問卷數(shù)量，清除不合格的問卷。在對問卷數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，分析數(shù)據(jù)結(jié)果。
三、高校行政管理群體組織氣氛維度研究結(jié)論的應用
(一)研究結(jié)論
本文通過選取五個維度因素，采用調(diào)查問卷的方式，對一個區(qū)域內(nèi)的高校行政管理群體的組織氣氛維度進行研究。從調(diào)查的結(jié)果來看，本區(qū)域內(nèi)的高校行政管理群體的組織氣氛維度對組織氣氛的影響力排比分別是:控制過程＞領導方式＞人際關系＞管理制度＞激勵。
(二)研究結(jié)論應用
根據(jù)研究的結(jié)論，對高校行政管理提出以下的建議:一是高校行政管理中要建立起完善的管理制度，嚴格遵守管理制度。雖然管理制度在五個因素的影響力排行的位置比較靠后，但是控制過程因素在排行中位于第一的位置，而完善的管理制度是控制過程的前提?？刂七^程因素要求高校行政管理具有明確的管理制度，嚴格依照管理制度進行管理，最終實現(xiàn)管理過程民主化。首先，要制定完善的高校管理制度，制定過程要民主公正。完善的高校管理制度是實現(xiàn)民主管理的前提。制定高校管理制度的方式要民主，制度對各部門的職責規(guī)定要明確，工作分配要做到公平公正。其次，要嚴格依照制度進行管理活動。嚴格按照制度進行管理活動有利于減少管理過程中的失誤，加強管理部門對高校行政活動的監(jiān)督，避免出現(xiàn)互相推脫的局面，提高高校行政活動的效率。高校的行政管理人員要遵守高校行政管理制度的規(guī)定，認真履行自己的職責;高校各級領導要堅持依照有關規(guī)定行使管理權限，實現(xiàn)科學管理。最后，要加強行政管理過程中的監(jiān)督力度。因此，控制過程因素要求高校行政管理要制定完善的管理制度，嚴格履行程序，加強行政管理監(jiān)督力度，實現(xiàn)民主管理。二是高校的領導要注意領導藝術，使領導方式要更加科學化和人性化。在研究的五個因素中，高校領導的領導方式對高校行政管理群體組織氣氛的影響僅次于過程控制，因此，要營造良好的組織氛圍，高校各級領導必須重視自己的領導方式的科學性與人性化。首先，高校的領導要深入基層，了解行政工作人員的實際需求。只有了解行政人員的生活需求，才能實現(xiàn)決策科學化和人性化。其次，高校各級領導要加強與基層人員的聯(lián)系，建立起相互信任的感情基礎。領導與工作人員的感情基礎越強，領導決策推行的阻力就會越小，工作人員的工作積極性也會越高。最后，高校各級領導要提高自己的管理水平。領導者素養(yǎng)的層級水準，關系到管理的效果。領導者要采納適宜特性的領導藝術，在平日之內(nèi)的管理強調(diào)基層人員的主體作用，做到以人為本，尊重基層人員的權益，關心基層工作人員的生活。在高校行政工作的日常管理中，不應當是單向領導的特性，而是經(jīng)由互通及協(xié)商，獲取各方管理意見，預留足量的選擇空間而做出的。
作者：溫小丹 單位：廈門興才職業(yè)技術學院
摘要：
行政處罰的設定是行政立法的一個重要環(huán)節(jié)，是行政機關行使社會管理職能行使處罰權的法律依據(jù)。行政處罰幾乎涉及到行政管理的方方面面，因此地方性法規(guī)在設定行政處罰時，如何把握好其中的合理性與適當性，就是本文主要研究的問題。本文以兩部城市管理行政處罰立法為背景，以當前地方性法規(guī)中城市管理行政處罰的設定現(xiàn)狀為出發(fā)點，分析其中的問題，并對完善城市管理行政處罰的設定提出一些建議。
關鍵詞：
地方性法規(guī)；城市管理；行政處罰；立法
一、引言
行政處罰權是行政權中的一項重要的權力，也是國家行政管理活動中一項有效的行政手段。近年來對行政處罰力度的不合理暴露出地方在城市管理行政處罰立法中違反上位法規(guī)定的問題，行政處罰的設置是否合理合法會對行政相對人的基本權利造成重要影響。為了對這一問題有更深入的理解，下面就以北京、上海、天津、河北四地為例對其城市管理的行政處罰的具體條例進行分析。
二、地方性法規(guī)對城市管理行政處罰設定的實證分析
1.城市大氣污染方面?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?8條規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部處一萬元以上十萬元以下罰款。限期治理的決定權限和違反限期治理要求的行政處罰由國務院規(guī)定。行政處罰的種類主要是財產(chǎn)罰即罰款并規(guī)定其最低額為一萬元最高額為十萬元而且沒有加重處罰規(guī)定的情節(jié)。
1.1法律規(guī)定：對大氣排放的污染物超過國家標準和地方標準的。行為罰：責令限期治理財產(chǎn)罰；財產(chǎn)罰：罰款，一萬元以上十萬元以下。
1.2北京；一是排放不符合國家或本市大氣污染物排放和控制標準二是向大氣排放污染物超過排放總量指標。行為罰：責令限期治理；責令停業(yè)關閉，查封設施。財產(chǎn)罰：罰款，一萬元以上十萬元以下；五萬元以上五十萬元以下。
1.3上海：一是未持有排放許可證而排放主要大氣污染物；二是有排放許可證，但排放主要大氣污染物超過核定排放總量指標。行為罰：責令限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；責令停業(yè)關閉。財產(chǎn)罰：罰款，五萬元以上五十萬元以下；一萬元以上十萬元以下。
1.4天津：一是未持有排放許可證或無臨時排放許可證排放污染物的；二是有排放許可證，但排放量超過核定排放量；三是有臨時排放許可證，但經(jīng)限期整改排放量仍超過核定標準。行為罰：責令停止排放污染物；吊銷許可證，責令限期治理；責令停業(yè)關閉財產(chǎn)罰：罰款，一萬元以上十萬元以下；一萬元以上十萬元以下。
1.5河北：被處罰的對象主要是已經(jīng)取得了持排污許可證的單位和個體經(jīng)營者未按許可證的具體規(guī)定排放污染物。行為罰：責令限期整改財產(chǎn)罰：罰款，五千元至五萬元?！斗乐畏ā分灰?guī)定了向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準這一種處罰情形。針對《防治法》規(guī)定的處罰情節(jié)四地的行政處罰均在其范圍之內(nèi)而對于加重處罰的情節(jié)卻不盡相同，在加重處罰的情節(jié)即污染排放超過總指標的，北京處五萬到五十萬的罰款并可責令停業(yè)關閉查封排污設施，上海、天津也規(guī)定了責令停業(yè)關閉的行為罰但處罰數(shù)額還在一萬到十萬之間，在無證排污方面方面天津罰款數(shù)額在十萬元以下，而上海卻在五萬以上五十萬以下；河北的行為主體更細化是單位、個體經(jīng)營者，因此規(guī)定的罰款數(shù)額也更小，在五萬元以下；從上述分析可以看出，四地行政處罰的行為罰和財產(chǎn)罰的設定都符合法律規(guī)定，對于情節(jié)嚴重這一處罰情節(jié)，四地都做了不同的處罰規(guī)定，這些規(guī)定的合法性還有待進探討。
2.城市市容環(huán)境方面。國務院《城市市容和環(huán)境管理條例》第37條規(guī)定，凡不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會同城市規(guī)劃行政主管部門，責令有關單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經(jīng)縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。行政處罰的種類主要是行為罰責令整改或拆除和財產(chǎn)罰罰款。但對罰款數(shù)額并未作出明確規(guī)定，這就給了地方立法機構在罰款數(shù)額上一定的裁量權。
2.1法規(guī)規(guī)定：針對的是不符合容貌標準、環(huán)衛(wèi)標準的建筑物或者其他設施。行為罰：責令限期改造或拆除；責令強制拆除財產(chǎn)罰：罰款，未具體規(guī)定。
2.2北京：規(guī)定較為具體，主要涉及在臨街的建筑物擅自增加各種裝飾物，在建筑物頂部或其周圍堆放物品；及街道兩旁和主要地區(qū)的建筑物、構筑物及其他設施的設置應符合市容和環(huán)衛(wèi)標準，并應當保持干凈整潔。行為罰：責令限期改造整治；責令強制拆除。財產(chǎn)罰：罰款，五十元以上五百元以下。
2.3上海：明確規(guī)定任何單位和個人不得在街道及公路兩側(cè)以及其他公共場搭建影響城市整體形象，城市環(huán)境衛(wèi)生的臨時建筑物、構筑物或者其他設施。行為罰：責令限期改造整治。財產(chǎn)罰：罰款，五十元以上五百元以下。
2.4天津：可主要概括為違反城市容貌標準的；若對道路兩旁和風景地區(qū)之內(nèi)的建筑物進行重裝、改建的，應當經(jīng)有關部門批準，并且改建的建筑物及構筑物應符合城市容貌標準。行為罰：責令限期改正。財產(chǎn)罰：罰款，一千元以上五千元以下。
2.5河北：對于違反規(guī)定在城市建筑物、構筑物和其他設施上張貼宣傳品的單位及個人，應經(jīng)有關行政主管部門批準，并按規(guī)定的期限和地點張貼，期滿后及時撤除.行為罰：責令限期改正.財產(chǎn)罰：罰款，一百元以上五百元以下.法規(guī)規(guī)定了行為罰責令限期改造，但對罰款數(shù)額沒有規(guī)定。四地均設有責令限期改正的行為罰，在財產(chǎn)罰的罰款數(shù)額上就有一定的差別。北京、上海、河北三個地區(qū)的罰款數(shù)額就相對較低，最低罰款數(shù)額只有五十最高也只有五百，罰款數(shù)額最高的則是天津為五千。在上位法未規(guī)定行政處罰的數(shù)額時，地方性法規(guī)應如何設置其罰款數(shù)額，首先應合法其次應合理。因此北京、上海、河北三地罰款數(shù)額的設定是符合法律規(guī)定的，天津的設置是否提高了罰款數(shù)額應進一步研究。
三、城市管理行政處罰立法權行使的改進建議
在城市管理行政處罰權的設定等方面，地方立法不同程度地存在著違法創(chuàng)設、越權立法的問題，其中以法擴權、借法設罰的現(xiàn)象較為嚴重。因此需要對地方行政處罰的立法權進一步規(guī)制。法律、行政法規(guī)對給予行政處罰的行為規(guī)定的較為原則時，地方應結(jié)合本地實際情況作出具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)對某種違法行為規(guī)定了罰款的具體數(shù)額，地方立法不能增加或減少，即使客觀情況發(fā)生了變化，也不能修改。法律、行政法規(guī)對某種行為并未設定罰款的，地方立法不能擅自設定罰款處罰。對于違法行為較輕，尚未造成嚴重后果的行為，可以依情況不設定罰款。對嚴重破壞社會管理秩序的違法行為，可以在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)增設加重罰款的情節(jié)，但也應有具體的罰款數(shù)額幅度。
作者:崔亞楠 單位:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學
摘要：行政程序是指國家行政機關在行使行政權力，實施行政活動過程中所遵循的方式、步驟、順序以及時限的總和。根據(jù)道路運輸管理法規(guī)、規(guī)章中的行政程序，闡述了行政程序是依法行政的重要保障。
關鍵詞：道路運輸管理；行政程序
我國目前的道路運輸管理體制中，縣級以上地方道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作，包括行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等，其日常的執(zhí)法活動必須按照行政法及道路運輸有關法規(guī)、規(guī)章中的行政程序進行。
所謂行政程序是指國家行政機關在行使行政權力，實施行政活動過程中所遵循的方式、步驟、順序以及時限的總和，即行政主體實施行政行為的空間與時間表現(xiàn)形式。
在我國存在著“重實體輕程序”的現(xiàn)象，法律文化傳統(tǒng)一向不重視程序法規(guī)范的作用。目前的現(xiàn)狀是行政權力膨漲，運用混亂、控制不力，公民的合法權益得不到有效的保護；同時生產(chǎn)力發(fā)展水平落后，社會主義市場經(jīng)濟體制的建設要求能有高效率的行政權力行使。
基于此，行政程序的作用表現(xiàn)在兩個方面：一是限制行政權力的恣意行使，防止對方當事人的合法權益遭受行政權力的侵害；二是使行政決定具有確定性、合法性，維護行政權力、提高行政效率。
例如，《行政處罰法》第一條就表明了立法目的是“保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”?！兜缆愤\輸條例》第一條規(guī)定“保護道路運輸有關各方當事人的合法權益”。《道路運輸行政處罰規(guī)定》第一條規(guī)定“保護道路運輸經(jīng)營者、旅客、貨主和其他當事人的合法權益”。
為體現(xiàn)上述精神，道路運輸行政法規(guī)及規(guī)章設立了一系列具體的程序來規(guī)范行政權力的運行，略述如下。
1簡易程序和普通程序
行政處罰種類繁多，它對行政相對人利益的影響很大，因此需要對這種權力的行使規(guī)定一個正式而嚴格的程序以保障相對人的切身利益。然而，其中一些較輕的處罰如警告、小額罰款等對當事人的利益影響甚小，而正式、嚴格的行政程序一般手續(xù)繁瑣、費用較高，國家所付出的較之當事人受到保護的利益更大?！督煌ㄐ姓幜P規(guī)定》第十條規(guī)定了道路運輸行政處罰簡易程序即：“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下，對法人或其他組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定”。第十五條規(guī)定“交通管理部門必須對案件情況進行全面、客觀、公正地調(diào)查、收集證據(jù)；必要時，依照法律法規(guī)的規(guī)定可以進行檢查”即為道路運輸行政處罰的普通程序。兩種程序的不同在于普通程序有著嚴格的調(diào)查、質(zhì)證、抗辯、決定、送達等規(guī)定，而簡易程序較為簡便，可以“當場”作出決定。
2聽證程序
其目的在于保護行政相對人的重大利益，因為聽證能擴大相對人的行政參與權，收集各方面意見和建議便于行政決策切實可行，通過為當事人提供辯論、陳述自己觀點的機會以避免行政機關片面地作出行政決定。
《交通行政處罰程序規(guī)定》第二十五條確定了行政處罰的聽證程序。在普通程序基礎上，對“交通管理部門作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”；《交通行政許可實施程序規(guī)定》規(guī)定行政許可的聽證程序“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施交通行政許可應當聽證的事項，或者交通行政許可實施機關認為需要聽證的其它涉及公共利益的行政許可事項”〔第二十條〕；“交通行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益沖突的，實施機關在作出交通行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權力”。
聽證程序的核心是抗辯，即當事人可以對于自己不利的證據(jù)提出異議并要求指控方加以證明，同時可以提出利于自己的證據(jù)。當事人通過這種參與、介入對行政行為的事實和理由加以論證，防止了行政專橫和自由裁量權的恣意行使，保持了行政權力與相對人權利的平衡。
3申辯和質(zhì)證程序
《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定“當事人有權進行陳述和申辯。執(zhí)法人員必須充分聽取當事人意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)應當進行復核，當事人提出的事實、理由和證據(jù)成立的，應當采納”。《交通行政許可實施程序規(guī)定》第十四條規(guī)定“申請人有權進行陳述和申辯”。
這些規(guī)定，一方面可以使行政主體在作出行政處罰決定時注意到以事實為根據(jù)，以法律為準繩，促使依法行政；二是允許當事人申辯、質(zhì)證，可以澄清事實、避免失誤、維護當事人合法權益；三是可以促進法治觀念的形成。當事人在申辯質(zhì)證過程中，可以增強維護主體權利的意識，受到生動的法制教育，有利于法治觀念的培養(yǎng)。
4職能分離程序
(1)辦案與決定處罰相分離。在普通程序中，規(guī)定由執(zhí)法人員調(diào)查或檢查、收集證據(jù)，而由行政機關負責人對調(diào)查結(jié)果進行審查并作出處罰決定，重大復雜的違法行為導致的行政處罰還應由行政機關負責人集體討論決定。在聽證程序中，要求聽證由行政機關指定的非本案調(diào)查人員主持。
(2)罰款決定的機關與收繳罰款的機構相分離。作出罰款決定的機關不得自行收繳罰款，由當事人在規(guī)定時間內(nèi)到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關或個人都不得以任何形式私分截留。
5說明理由程序
《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條“規(guī)定執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定前，應當講認定的違法事實處罰的理由和依據(jù)告知當事人”。第二十條“交通管理部門…告知給予處罰的事實、理由和依據(jù)…”。《交通行政許可實施程序規(guī)定》第十七條規(guī)定“實施機關依法作出不予行政許可的決定的，…說明理由…”
理由，是行政決定作出者對法律、政策和自由裁量權所持的觀點的解釋說明，也就是對行政決定的事實依據(jù)和法律政策適用及其相互之間的對應關系的認識。行政機關如果不對這種理由作出說明，就會使得行政權力行使趨于草率、專橫，當事人往往也無法明了其理由及行政機關所執(zhí)行的法律政策的意義，不利于法律和政策的順利實施。因此說明行政處罰決定的理由有助于限制自由裁量權力的恣意行使、促進合理、謹慎行政，有助于行政處罰決定的可靠性、穩(wěn)定性，對人民法院的司法審查也有助益能成立。
6資訊公開程序
資訊公開是現(xiàn)代行政程序的重要制度之一，指有關行政主體活動的情況和資料，凡是涉及相對人權利義務、不屬于法律法規(guī)規(guī)定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱或復制。資訊公開制度是行政相對人參與行政的體現(xiàn)，可以增進公民對政府的信任，加強公民和政府之間的溝通和合作，調(diào)動公民參與行政的積極性。此外，也便于公民對行政機關的活動進行監(jiān)督?！督煌ㄐ姓幜P程序規(guī)定》和《交通行政許可實施程序規(guī)定》都確立了公開原則，規(guī)定對行政處罰和行政許可的結(jié)果必須公布，后者還規(guī)定了進行公示的方式。
7通知程序
通知指行政機關在實施行政行為或其他管理活動時，將應該讓公民了解的事項通過一定的途徑告知。通知的對象不僅指利害關系人，有時也針對一般公眾。聽證程序中規(guī)定，行政機關應在作出行政處罰決定之前“告知當事人有要求舉行聽證的權利”；“行政機關應當在聽證的七日前通知當事人舉行聽證的時間、地點”。
此外，還有一些其他的道路運輸管理行政程序，如時效、回避等，在此不一一詳述。就前者，《交通行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定了行政機關的調(diào)查、送達、聽證等法定期限；關于后者，明確規(guī)定了在聽證程序中“當事人認為主持人與本案有直接利害關系的有權申請回避”。
摘 要：新型農(nóng)村社區(qū)不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點，更是創(chuàng)新基層民主制度的重要平臺，旨在打破具有行政依附性的傳統(tǒng)農(nóng)村治理體制，為農(nóng)民自主管理社區(qū)公共事務，實現(xiàn)人民當家做主提供制度保障。探討了新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的表現(xiàn)，分析了導致新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的原因，提出了新型農(nóng)村社區(qū)自治管理去行政化的對策。
關鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；自治管理；行政化
黨的十八屆三中全會首次提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而治理現(xiàn)代化建設的突破點是群防群治，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務體系，通過群眾自治，讓群眾自己組織起來解決自己的問題。努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建成政府社會管理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩(wěn)定的基礎。新型農(nóng)村社區(qū)正是適應社會結(jié)構的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的，它相對于傳統(tǒng)村落擁有更完善的公共服務配套設施、更民主的管理方式，相對于城市社區(qū)它是以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式支撐起的以農(nóng)民為主體的自治管理單元。然而由于我國行政管理體制等因素的影響，新型農(nóng)村社區(qū)的自治管理仍存在明顯的行政依附現(xiàn)象，影響了社區(qū)自治管理中公民主體作用的發(fā)揮。
一、新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的表現(xiàn)形式
（一）自治管理工作重形式、輕實質(zhì)
可以說，“現(xiàn)有的新型農(nóng)村社區(qū)治理模式是在保持政治與行政控制的前提下，形成一種新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的假象，用基層自治的表象掩飾了基層社區(qū)中政治與行政管理實質(zhì)，對建立新型農(nóng)村社區(qū)自治管理模式極為不利。”[1]新型農(nóng)村社區(qū)自治管理在價值理念和工作原則上，賦予了社區(qū)居民自主決策的權力，是對農(nóng)民自我能力的一種肯定，也是農(nóng)民自治能力提升的一種體現(xiàn)。但是在社區(qū)實際建設和管理中，多年形成的自上而下的行政力剝奪了農(nóng)民的這種權利，農(nóng)民往往成為公共決策的被動接受者，計劃的被動執(zhí)行者，尤其在新農(nóng)村社區(qū)建設過程中所涉及的征地補償、社區(qū)規(guī)劃等與農(nóng)民利益關系密切的公共事務，農(nóng)民更是缺乏合法有效的參與途徑。“在這種傳統(tǒng)管理模式中，管理者和農(nóng)民之間缺乏溝通和信任，甚至有些情況下演變?yōu)閷α⒑蜎_突，導致新型農(nóng)村社區(qū)管理無法執(zhí)行?！盵2]
（二）社區(qū)自治組織和基層政府之間傳統(tǒng)隸屬化關系沒有改變
《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》曾明確規(guī)定基層政府與村委會是“指導與被指導”的關系，因此，在新型農(nóng)村社區(qū)中，由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會與政府的派出機構街道辦事處之間也應該是一種指導與被指導的關系。但現(xiàn)實中，兩者之間的關系傳承了傳統(tǒng)農(nóng)村自治體制中基層政府和村委會的關系，街道辦事處實際上主管著新型農(nóng)村社區(qū)自治單位的大部分公共事務，社區(qū)居委會也把工作重心放在了完成政府安排的任務上?？傊?，在市場經(jīng)濟條件下，社區(qū)公民的公民意識不斷加強，農(nóng)村的經(jīng)濟、社會結(jié)構發(fā)生變化，農(nóng)民迫切要求建設更合理的社會管理體制。而行政化色彩較濃的社區(qū)自治管理模式在一定程度上挫敗了村民自我管理、自我教育、自我服務的積極性。
（三）公民非制度化參與現(xiàn)象增多
鄧小平指出“城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎是不行的?！盵3]新型農(nóng)村社區(qū)是我國社會轉(zhuǎn)型期制度化的產(chǎn)物，社區(qū)在興建過程中常因征地拆遷、評估分房、資金補貼等因素的影響，與農(nóng)民群眾產(chǎn)生利益糾紛。同時新型農(nóng)村社人員流動性大，公民異質(zhì)性增強，公民的價值觀發(fā)展日益多元化、利益訴求也增多，這就需要新型農(nóng)村社區(qū)建立起民主的自治管理體制。但目前新型農(nóng)村社區(qū)自治管理中，一些公民因參與渠道不足和受教育程度低等因素的影響，常采用非制度化或非法的參與形式表達自身的利益訴求，例如因征地拆遷導致的群體性事件和因自治選舉導致的暴力事件等。2009年遼寧省北鎮(zhèn)市趙營子村村民李東輝在被選為村委會主任后，因“有賄選行為”遭到舉報后未能成功擔任村干部，一怒之下他將舉報人一家5口全部殘忍殺害。非制度化或非法的參與形式的存在是在新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化模式下，政府對社區(qū)公共事務的管理缺乏民主協(xié)商，群眾基礎不足、利益訴求渠道不暢導致了一些公民的非理性化的參與方式。
二、新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的原因
（一）國家行政管理的過多干預
我國新型農(nóng)村社區(qū)建設不像西方國家社區(qū)的形成那樣是經(jīng)過長期自然地形成，更多的是由政府主導和推動，黨和政府的政策支持是新型農(nóng)村社區(qū)建設的最大保障和后盾。一般來講基層群眾自治是對基層政府行政權利的消解，層政府為保持對基層社區(qū)絕對的控制，促進行政任務在基層社區(qū)的順利推行，常決定和干預新型農(nóng)村社區(qū)治理的相關事務，“往往將自己的權力滲透到最基層的社區(qū)，使基層的自治管理行政化，基層社區(qū)組織的權力也經(jīng)常變?yōu)榈胤叫姓嗔Φ囊粋€組成部分。”[4]所以在社區(qū)管理中基層政權組織一般把村民自治組織看作下屬機構，直接對其發(fā)號施令，形成一種領導與服從的關系?；鐓^(qū)管理者因忙于應付基層政府的任務安排，擠壓了社區(qū)自治管理的空間，影響了新型農(nóng)村社區(qū)治理中公民參與的行為效度，壓抑了新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的主動性和積極性，使社區(qū)管理嚴重依賴于政府行政部門。
（二）各利益主體之間的關系不明確
一方面，基層政府與社區(qū)居委會關系不明確?；鶎诱焉鐓^(qū)居委會當作自己的行政下級或派出機構，社區(qū)管理者的選任、財政撥付等重要事項均由鄉(xiāng)基層政府控制，基層政府常以操縱社會資源分配方式影響社區(qū)公共事務的決策和管理，社區(qū)居委會對此只能是“忍氣吞聲，任勞任怨”；另一方面，社區(qū)黨支部與社區(qū)居委會關系不協(xié)調(diào)。《村民自治委員會組織法》只明確了黨組織領導的核心地位和基本職責，卻沒明確具體的操作方式和方法，導致有的社區(qū)黨支部過多地干預社區(qū)公民自治?！坝械纳鐓^(qū)支部書記把黨的領導簡單理解為社區(qū)支部的領導，甚至是支部書記的個人領導，而有的社區(qū)居委會產(chǎn)生后，認為自己是社區(qū)多數(shù)公民選舉出來的，有群眾基礎，腰桿子硬，因此，不把黨支部放在眼里，重大事情不向黨支部請示報告?！盵5]
（三）自治管理資源的匱乏限制了自治管理能力的發(fā)展
社區(qū)資源是指能夠服務社區(qū)管理的人、財、物、技術的各種要素，是社區(qū)建設和管理的出發(fā)點，我國新型農(nóng)村社區(qū)自治管理普遍存在資源匱乏的問題。首先是物質(zhì)資源的匱乏。馬克思曾說“消除城市與鄉(xiāng)村之間的對立是社會統(tǒng)一的首要條件之一，這個條件又取決于許多物質(zhì)前提。”[6]新型農(nóng)村社區(qū)管理本身并不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，只能從其外部獲取資源以實現(xiàn)治理。但政府部門對社區(qū)管理財政的投入相對甚微，社區(qū)系統(tǒng)和外界進行資金、物品、信息等交流的時候經(jīng)常處于被動的狀態(tài)。其次是人力資源的匱乏。目前新型農(nóng)村社區(qū)管理者多是傳統(tǒng)村落原班人馬，大多數(shù)參與社區(qū)管理工作的人員沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓，缺乏社區(qū)管理專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗。他們所具有的管理知識多與時代脫節(jié)，缺乏運用科學管理方法和能力，難以滿足社區(qū)對高質(zhì)量專業(yè)管理的需求。所有這些又進一步增加了社區(qū)自治理管理對政府的行政依附。
三、改善新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的措施
（一）加強新型農(nóng)村社區(qū)自治管理干部隊伍建設
“十二五”規(guī)劃中針對社區(qū)工作人才隊伍建設提出要“完善優(yōu)秀人才服務社區(qū)激勵機制，推進社區(qū)工作人員專業(yè)化、職業(yè)化?！盵7]在新型農(nóng)村社區(qū)基層選舉中要堅持與時俱進的原則，以“三個代表”思想和改革創(chuàng)新精神，選拔思想好、作風正、有創(chuàng)新意識和市場頭腦的中青年人才，按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的要求，進行崗前培訓，實踐能力培訓。全面啟動新型農(nóng)村社區(qū)干部現(xiàn)代化素質(zhì)教育工程，提高帶頭人帶領群眾致富奔小康的能力。切實促進實施鄉(xiāng)村精英參與社區(qū)管理，因為鄉(xiāng)村精英對本社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展實際情況、資源、農(nóng)業(yè)特色等情況熟悉，可以制定出因地制宜、切合實際的新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展策略。通過新型農(nóng)村社區(qū)自治管理中干部人才的更新，從內(nèi)部提升社區(qū)自治管理的執(zhí)行力度，能有效防止對政策的行政依附。
（二）改革兩委及與基層政府的關系，在上下關系的結(jié)構上消除行政化
基層黨組織對于農(nóng)村社會管理實施主要的領導和監(jiān)督作用，在新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部通過基層黨支部參與新型農(nóng)村社區(qū)管理?；鶎狱h組織主要監(jiān)督和規(guī)范新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的民主規(guī)范執(zhí)行，通過建立社區(qū)黨組織實施居民自治民主選舉，同時充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用促進社區(qū)發(fā)展。基層政府部門應以支持者、協(xié)助者和監(jiān)督者的角色，通過行政管理方式為新型農(nóng)村社區(qū)建設提供財政支持和政策扶植新型農(nóng)村社區(qū)建設，完善新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的公共服務設施，為促進新型農(nóng)村社區(qū)治理中公民有效參與創(chuàng)造良好的制度條件和文化氛圍，而不是直接對新型農(nóng)村社區(qū)自治管理中的公共事務進行操縱。同時，新型農(nóng)村社區(qū)的管理權力由新型農(nóng)村社區(qū)居民共同支配，事關社區(qū)的重大決策需由社區(qū)居民代表大會行使決策權，在權利上為公民參與社區(qū)治理、自主決定社區(qū)的公共事務提供更大的運行空間。
（三）調(diào)動開發(fā)內(nèi)外資源，提升社區(qū)自治管理水平
新型農(nóng)村社區(qū)自治管理水平的提升，首先需要建立起由政府主導，社會各類組織、普通公民多元參與新型管理體制。同時注重新型農(nóng)村社區(qū)社會資本的重構，社會資本是農(nóng)村社會中基于血緣關系、地緣關系、相同的價值取向和信仰而形成的人際及組織關系網(wǎng)絡[8]，是強化公民社區(qū)歸屬感，促進公民有效參與社區(qū)治理的重要因素。其次，逐步完善社區(qū)財務制度。就目前全國范圍內(nèi)的新型農(nóng)村社區(qū)財務來看，政府撥款仍是社區(qū)財力的主要甚至是唯一來源。這種主流的財務模式很難維持社區(qū)長足發(fā)展的需要，經(jīng)費不足問題嚴重，這種情況不僅導致社區(qū)工作的開展步履維艱，同時也加重了社區(qū)對政府的依賴。社區(qū)管理者需主動尋求外界的財務支持主體，同時加強社區(qū)內(nèi)部成員的財務管理，保障社區(qū)管理經(jīng)費來源多元化，通過內(nèi)外協(xié)調(diào)來保障社區(qū)管理的獨立性、自主性。
[摘要]1996年國務院在《關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》中提出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認真做好相對集中行政處罰權的試點工作，結(jié)合本地方實際提出調(diào)整行政處罰權的意見，報國務院批準后實施?！背鞘泄芾砭C行政執(zhí)法工作經(jīng)歷了從無到有，逐步發(fā)展和逐步完善的過程，初步解決了職能交叉、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，與此同時，城市管理執(zhí)法人員與行政相對人的矛盾也日益突出，因此探尋能夠提高城市管理行政執(zhí)法水平的策略和途經(jīng)，對構建和諧美好的城市具有重要意義。
[關鍵詞]城市管理；行政執(zhí)法；執(zhí)法隊伍
一、城市管理行政執(zhí)法工作存在的問題
（一）暴力沖突現(xiàn)象存在
近年來，網(wǎng)絡上頻頻曝光城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法的惡性事件，讓這支隊伍似乎體現(xiàn)出越來越多“污名化”的“負面特征”。汕頭大學公共管理學院副教授鄢圣華說：“在城市管理過程中，城管和攤販無形中成了貓和老鼠的關系?！睂Τ枪軄碚f，維護城市秩序、形象是職責所在；對攤販而言，奔波在城市的大街小巷，每天和城管上演“躲貓貓”的游戲，為的只是尋求一個生存空間。由于缺少相應的行政強制力和行政執(zhí)法保證，城管從一開始就面臨的一個困境是：“不使用暴力，則執(zhí)法幾乎沒有效果，但使用暴力則要遭到譴責”。近年來有些城市管理者也在不斷改善執(zhí)法方式，但各地不時曝出放大的城管暴力執(zhí)法事件，都讓這些傳遞出的善意衰減。[1]城管暴力執(zhí)法引發(fā)城管與小販之間頻發(fā)沖突，影響社會穩(wěn)定，也踐踏了法律的尊嚴，毀壞了政府的形象和公信力。
（二）執(zhí)法隊伍人素質(zhì)參差不齊、協(xié)管員流動性大
由于城市管理業(yè)務工作的量大人少，工作很難鋪開，許多城市管理行政執(zhí)法部門，聘用了部分沒有編制的協(xié)管人員，來幫助開展日常的城市管理執(zhí)法工作。這部分人與正式城管隊員相比較，往往呈文化素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)偏低和收入偏少等特點，人員素質(zhì)參差不齊，缺乏實群眾工作技巧，對突發(fā)事件處理無所適從。人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象，一定程度上影響了城管執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的全面提升，往往給城市管理行政執(zhí)法工作的開展帶來被動局面，也不能適應城市化進程帶來的日益復雜的執(zhí)法考驗。
（三）執(zhí)法規(guī)范化水平有待提高
執(zhí)法人員行政處罰過程中容易受到社會不良風氣的干擾，難以體現(xiàn)公正公平。在當前經(jīng)濟社會金錢至上，金錢大于法的錯誤思想引導下，部分違反規(guī)定的當事人，走歪門邪道想方設法，花錢想把大事化小小事化了；部分領導憑主觀意志辦事，相信“人治大于法治”在執(zhí)法人員辦案過程中打招呼、遞條子，干擾行政執(zhí)法；加上執(zhí)法人員個人判斷和其他外界因素的加入， 容易造成行政處罰權的濫用，處理問題隨意性很大，反復無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，產(chǎn)生不良后果，執(zhí)法過程沒有做到公正、公平，更加激發(fā)社會矛盾。
（四）長效管理機制不健全
從總體上看，由于缺乏有效的長效管理機制，城市管理工作仍處在依靠“運動式”、“突擊式”、“集中式”整治，長效化、常態(tài)化、長期化的舉措不足，使得整個城市管理工作始終在低水平、低層次徘徊，難以取得根本性突破。城市管理的現(xiàn)狀是：整治―回潮―再整治―再回潮，一直是嘉興市城市管理沒有走出的怪圈。
（五）城管執(zhí)法監(jiān)督不到位
一方面，城管體制上存在先天性不足，我國城管機構在設置上被描述為“中央無部委、省里無省局”，純粹屬“地方部隊”，只為地方利益服務，缺少上級對口主管機關，用群眾的話說就是“只有公公，沒有婆婆”，規(guī)范行政存在先天不足。另一方面對城管執(zhí)法沒有形成有效的監(jiān)督機制。[2]社會輿論、媒體的監(jiān)督也更多地關注一些社會熱點，負面影響較大的問題，也沒有起到正面積極的效果。群眾監(jiān)督在實踐中所能發(fā)揮的成效和作用顯得比較有限，因此對城市管理行政執(zhí)法部門缺少監(jiān)督約束，造成了行政執(zhí)法工作中存在不同程度的隨意性。
二、完善城管行政執(zhí)法工作的途經(jīng)
隨著城市化進程的加快，城市人口不斷增加，城市規(guī)模不斷擴大，功能不斷完善，對城市管理工作提出了新定位、新課題、新要求。只有推進行政管理體制的不斷改革和創(chuàng)新，才能適應日漸復雜的形勢，才能迎接新的挑戰(zhàn)。必須從以下幾個方面入手：
（一）建立健全城管法律法規(guī)
正如《行政處罰法》規(guī)定的：“實施行政處罰的主體必須有相關的法定授權或者合法授權，委托賦予其行政處罰權”，城管行政執(zhí)法部門的主體資格需要法律明確賦予，因此迫切需要全國人大進行專門立法，在賦予城管行政執(zhí)法部門主體資格的同時也對城市管理部門的執(zhí)法范圍進行明確和細化，明確城管行政執(zhí)法的職責范圍和程序，[3]“程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執(zhí)法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權益?！?只有權責清晰，才能依法行政，只有消除了法律依據(jù)在理論上的困惑，城市管理執(zhí)法工作才能得到進一步認可和推廣。
（二）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念
基層執(zhí)法人員應當深刻理解和領會法治政府建設的必要性和緊迫性，要牢固樹立執(zhí)法為民的宗旨意識，明確執(zhí)法工作的目標和端正態(tài)度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念，正確的理解和認識文明執(zhí)法和嚴格執(zhí)法的關系，進一步增強人權觀念，自覺尊重和維護公民的合法權益，在執(zhí)法過程中本著“以人為本、執(zhí)法為民”的工作宗旨，以滿足人的需求、體現(xiàn)人性化為工作出發(fā)點和落腳點，學會換位思考，設身處地的為執(zhí)法對象著想，變“嚴格執(zhí)法”為“理性、文明執(zhí)法”。結(jié)合社會發(fā)展的實際情況，執(zhí)法過程中更注重從源頭控制和末端警示來解決問題，在不違背法律的前提下，多體現(xiàn)以人為本，人文關懷的思想，才能得以和諧執(zhí)法。城市治理這項社會系統(tǒng)工程，只有時刻體現(xiàn)社會主義法治精神，才能更有效地推動發(fā)展，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。
（三）強化人員業(yè)務素質(zhì)和操作能力
城管是一個與群眾密切相關的行業(yè)，城市管理行政執(zhí)法人員要特別注重自身素質(zhì)和修養(yǎng)的提高，加強專業(yè)知識和法律基礎知識的學習，根據(jù)城管執(zhí)法工作崗位不同，分類提出要求，根據(jù)干部工作崗位的實際需要，可將學習內(nèi)容分為公共部分和專業(yè)部分兩類；實行考試考核，并把考核結(jié)果作為安排工作、調(diào)整崗位的一個依據(jù)?；鶎訄?zhí)法人員在實踐中，要注重加深對法律的理解，做到心中有法，處處行法，在執(zhí)法過程中既要重視實體行為，也要注重執(zhí)法程序，在日常執(zhí)法工作中運動法律思維解決各種執(zhí)法難題。
（四）城市管理需要發(fā)揮公眾參與的
沒有其他社會成員（包括機構和個人）的參與和配合，上百萬人口的現(xiàn)代都市，僅靠數(shù)百人、數(shù)千人的城管執(zhí)法隊伍實在無法管理好。應該將公眾參與引入城管執(zhí)法工作中，鼓勵公眾參與，增進政府、社會、居民三者之間的溝通理解，把城市管理由單純靠政府轉(zhuǎn)變?yōu)槿w市民的共同參與，把政府的強制性變?yōu)槭忻竦淖杂X性。在城市管理中建立沿街商戶共建機制，與商戶簽訂共建共管協(xié)議書，充分調(diào)動沿街商戶的積極性，開展城市管理知識普及宣傳，與群眾一起齊抓共管，共同治理城市問題。
摘要：改革開放以來，中國城市化進程不斷加快，城市生活不僅帶給人們更多的實惠和便利，同時也帶來了諸如交通擁擠、居住環(huán)境惡化等一系列城市問題。因此，如何有效地治理城市，已經(jīng)成為各級政府亟待解決的重要問題。為此，各級政府專門成立城市部門，負責解決城市和城市建設中出現(xiàn)的各種各樣的問題。在頒布的《行政處罰法》中，明確提出城市行政執(zhí)法應當以相對集中的行政處罰權為依據(jù)進行執(zhí)法。然而，在城市綜合執(zhí)法過程中，存在著執(zhí)法機構職責不清、執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法程序違法等等諸多問題。因此，立足于城市綜合執(zhí)法的實踐，從多個層面、多個角度研究我國城市綜合執(zhí)法法律規(guī)范建設方面所存在的不足，并提出建議和對策，能夠?qū)ξ覈鞘泄芾砭C合執(zhí)法制度的完善有所裨益。
關鍵詞：城市；行政執(zhí)法；理論基礎
引言：城市涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、城市園林綠化、公安交通、市政、城市規(guī)劃、工商行政以及法律、法規(guī)授權進行的其他方面的城市管理，其目的在于維護城市的正常秩序，保障市民良好的生活環(huán)境，提高市民的生活質(zhì)量和建立和諧的城市家園。從城市管理的內(nèi)容來看，它與市民的公共利益密切相關，是城市健康發(fā)展不可或缺的保障。所以，系統(tǒng)地研究與城市行政執(zhí)法相關的理論問題，為進一步完善法律制度和推進行政執(zhí)法創(chuàng)新，具有重要意義。
1、我國城市行政執(zhí)法的法治建設存在的問題
1.1執(zhí)法主體地位與職責不明
我國《行政處罰法》規(guī)定，行政機關行使有關行政機關的行政處罰權可以由國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，但是，只有公安機關能夠行使限制人身自由的行政處罰權。城管作為一個行政機關的行政主體，被賦予了龐大的行政權力。在2000年和2002年，根據(jù)行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，國務院辦公廳分別下發(fā)《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）以及《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）。文件明確要求集中行使行政處罰權的行政機關不得作為政府一個部門內(nèi)設機構或下設機構，而應當作為本級政府的一個行政機關。然而，在事實上，城管部門直接由地方政府管轄，這樣很容易成為完全附屬于地方政府的工具。
1.2行政執(zhí)法部門監(jiān)督機制不完善
目前，行政執(zhí)法部門監(jiān)督機制不健全，在工作中往往容易讓人鉆空子。從內(nèi)部來看，對于城管監(jiān)督的設計忽視了人的利益，未從“經(jīng)濟人”出發(fā)。引人市場經(jīng)濟之后，“經(jīng)濟人”逐利行為難免在城管執(zhí)法活動中存在，城管執(zhí)法人員尋租行為的出現(xiàn)自然而然?，F(xiàn)行的內(nèi)部監(jiān)督制度沒有對于城管執(zhí)法活動進行完整監(jiān)督的制度，僅僅是行政執(zhí)法責任制和評議考核制，當前所有的監(jiān)督均未從“經(jīng)濟人”角度出發(fā)制定標準，使得執(zhí)法趨利化，“釣魚執(zhí)法”“經(jīng)濟執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”等現(xiàn)象層出不窮。
從外部來看，外部監(jiān)督機構分工不清。外部監(jiān)督體系的設計主要表現(xiàn)在監(jiān)督的“交叉帶”和“空白帶”兩個方面，每個部門表面上嚴抓嚴打，但時效性差。在城管執(zhí)法過程方面的監(jiān)督僅僅局限于上級法制部門監(jiān)管，其他部門“無人問津”，有損群眾權益。
1.3城市執(zhí)法工作的理念滯后
城市執(zhí)法工作人員法律意識淡薄，對各職能部門的執(zhí)法權限模糊，往往將許多不屬于自己職能的事件納人自身范圍，尤其當全國范圍內(nèi)普遍進行清查活動時，各地城市執(zhí)法人員往往四處遍布，在執(zhí)法過程中存在歧視現(xiàn)象，造成越權執(zhí)法和不遵守法定程序現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅給百姓心目中留下不良印象，而且極易產(chǎn)生沖突，甚至導致暴力抗法現(xiàn)象。
2、公共利益優(yōu)先的依法治國理念
依法治國的核心是依法行政，而依法行政的核心則是行政執(zhí)法。所以，理清依法治國的理論依據(jù)，也就明確了行政執(zhí)法的理論基礎。治國理念總是建立在既有的傳統(tǒng)思想文化基礎之上的，傳統(tǒng)哲學及其反映的民族精神對于治國理念具有重要的指導意義。
人們不需要爭“物”的和諧，顯然是真正的和諧，因為這種和諧滿足了每個人的愿望。權利是用來保障公民利益的，所以當公民利益得以實現(xiàn)的情況下，權利就成為被動的“看客”。國家依據(jù)法治原則，賦予公民權利，確保公民在“爭”的過程中尊重并遵守規(guī)則，即法律。所以，政府作為公共利益的守護者和分配者，其管理和執(zhí)法的公正與否對于公民利益直接產(chǎn)生重大的影響。孟德斯鳩指出：“一切有權的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力，一直到遇有界限的地方才休止?！?
作為行政管理者或者行政執(zhí)法者，從管理和服務公眾的度來看，道德層面上應該是高尚的“自愿者”，其承擔的職位在剝離“權力”的味道之后，就只剩下精神層面的滿足感，因為從黨的先進性及其“全心全意為人民服務”的宗旨可以得出，行政管理或執(zhí)法的承擔者必須在道德層面具有高尚性，在思想層面具有先進性，將為公眾服務作為終極目標是行政執(zhí)法者理所當然的選擇。所以，明確作為依法治國方略的法治目標具有基礎上的指導意義，因為行政目標必須服從于法治目標，而法治目標決定了行政目標的指向，即對公眾的服務性和行政執(zhí)法者的高尚性、先進性。與其相應的是，行政執(zhí)法者的選拔和考評以及公共監(jiān)督制度對于我國的行政執(zhí)法相關制度的建立將具有指導意義。
3、“市民社會”理論與權利本質(zhì)
“在市民社會中，每個人都以自身為目的，其他一切在他看來都是虛無。但是，如果他不同別人發(fā)生關系，就不能帶到他的全部目的。因此，其他的人便成為特殊的人達到目的的手段。但是特殊目的通過同他人的關系就取得了普遍性的形式，并且在滿足他人福利的同時，滿足自己?！焙诟駹栒J為，在家庭之中，每個人都受家庭倫理的約束，以“愛”為紐帶，置身其中。然而，就像人無法擺脫家庭一樣，人同樣也無法擺脫社會群體，所以人就同時具備了家庭與社會的二重性。與家庭中的關系不同，人不能奢望在社會交往中一定獲得在家庭中的“愛”的聯(lián)系，所以在市民社會中，“人是目的”便成為主要特征。在黑格爾看來，在市民社會中，每個人都首先為自己著想，而且其他人則成為實現(xiàn)自己愿望的媒介。但是由于這種思考和行為模式是每個人的特征，所以就具有了普遍性。每個人在滿足自己愿望之前總是要滿足他人的愿望，從而達到滿足自己愿望的目的。
在我國的法治建設過程中，法律與道德的界限經(jīng)常被混淆。在很多情況下將本應該是法律要求的事項表述為道德訴求，將遵守法律和尊重法律混為一談，常常使人誤解遵守法律是一種道德義務。
“在法治社會中，法律必須被信仰，否則它形同虛設”。社會的發(fā)展在倡導高尚品格的同時，必須鋪設堅實的基底規(guī)則，或者底線規(guī)則，而這個規(guī)則的基本原理是：遵守法律，即是捍衛(wèi)自己的權利和利益。對于每個人來說，遵守法律不是一個道德要求，而是現(xiàn)實的自我利益保護的要求。遵守法律本身并不體現(xiàn)為高尚，而是體現(xiàn)了對自我利益的認知。在行政執(zhí)法過程中發(fā)生的很多事件，都是基于對于守法道德化的誤解而產(chǎn)生的。很多執(zhí)法者不懂執(zhí)法的根據(jù)乃至法律的內(nèi)在涵義，只知執(zhí)法，不知違法；同樣很多執(zhí)法相對人的法律意識淡薄，甚至不知法為何物。在這種情況下，法律常常會成為暴力事件的旁觀者，被冷落到了一邊。
結(jié)語：城市行政執(zhí)法作為依法行政的具體行政行為，應當在理論源頭上為其執(zhí)法搭建制度框架，形成究責機制，使行政執(zhí)法不再是對于“事件”的事后補救，而是在合理的制度設計基礎上實現(xiàn)真正的和諧執(zhí)法。
摘要：城市管理行政執(zhí)法在我國由來已久，是一個極具中國特色、又在不同地域富有不同的特色的概念。近年來，城管暴力執(zhí)法或小販暴力抗法的事件屢屢進入人們視線，引起了人們的廣泛關注，這一現(xiàn)象極不利于政府形象、社會和諧。因此，如何改變城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀、尋求積極有效的對策尤為重要。論文通過對國內(nèi)現(xiàn)有的相關文獻進行梳理，著重理出2013年社會影響較大城管執(zhí)法案件，進而從執(zhí)法隊伍自身、執(zhí)法對象和社會環(huán)境三個維度度分析城市管理行政執(zhí)法存在的主要問題，并從執(zhí)法人員的選拔機制、優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境、完善社會保障、探索執(zhí)法方式方面探求積極有效的解決對策。
關鍵詞：城市管理；暴力沖突；執(zhí)法隊伍；執(zhí)法環(huán)境
一、城市管理行政執(zhí)法相關研究的綜述
對于“城市管理”內(nèi)涵的界定，張民省、王淑梅（2004）認為：城市管理是以發(fā)揮城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境整體效益為特征的、以城市基礎設施和公共資源為主要對象的綜合管理。高梅生（2007）認為城市管理是一個內(nèi)涵豐富、涵蓋范圍廣的大系統(tǒng)，是人們對城市發(fā)展和人居環(huán)境所進行的控制和治理活動的總稱，其目的在于滿足城市的社會和經(jīng)濟發(fā)展的要求，它是政府部門的職責之一、也是一門專項科學。王琳、費蓬煜（2012）則強調(diào)城市管理與城市化之間的重要關系，認為城市管理貫穿于城市發(fā)展整個環(huán)節(jié)，城市管理水平的高低與城市發(fā)展呈正相關關系，直接影響到城市的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益。并指出城市管理需要完整配套的法律法規(guī)來保證保證城市規(guī)范有序運行，而現(xiàn)行的城市管理體制不配套、不健全是目前執(zhí)法問題層出不窮源頭，且城市管理中監(jiān)察職能與管理職能未分離是影響建立科學合理的城市管理行政執(zhí)法體制的關鍵性因素。陳玉和、孫作人（2006）等學者運用“系統(tǒng)動力學”在分析城市管理行政執(zhí)法具有自組織耗散結(jié)構的高階次、多變量、多回路、強非線性的基礎上，突出強調(diào)了法律地位不穩(wěn)固、管理體制不統(tǒng)一、職能界定不清等客觀原因。吳軍飛（2006）從深化城市管理執(zhí)法體制改革角度出發(fā)，闡明了建立科學的綜合執(zhí)法體制對城市管理行政執(zhí)法內(nèi)部各部門科學、有效的運作，降低執(zhí)法工作的“缺位”、“越位”
及推諉扯皮等不良現(xiàn)狀的促進作用。對城市管理行政執(zhí)法存在的問題大都是從城市管理法律缺失、監(jiān)督機制不完善，針對全國還沒有出臺一部針對城市管理和執(zhí)法的獨立法律文書，絕大部分城市的城市管理在很大程度上都是一種借法執(zhí)法行為來探討，缺少了對城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀可改善的現(xiàn)實性指導意義，法律是不能一蹴而就的，對于目前的城市管理行政執(zhí)法困境應多從現(xiàn)實可行性角度分析，探討從現(xiàn)實層面可積極改善執(zhí)法現(xiàn)狀。
二、城市管理行政執(zhí)法存在的主要問題
（一）執(zhí)法隊伍自身素質(zhì)較低
從我國頻頻發(fā)生的城管執(zhí)法人員與被執(zhí)法對象的暴力沖突事件中，不難發(fā)現(xiàn)城管人員的組成往往魚龍混雜。依據(jù)我國現(xiàn)行的人事制度，城市管理執(zhí)法人員主要是由兩部分構成：一是國家公務人員；二是非國家公務人員。由具體調(diào)查得知，非國家公務人員在城市管理執(zhí)法人員構成中占據(jù)相當一部分比重，而這部分人員往往是由臨時工、雇傭工組成的非正式的執(zhí)法人員。這個現(xiàn)狀直接導致了在工作表現(xiàn)方面和國家公務人員幾乎無區(qū)別的非國家公務人員的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在較大的執(zhí)法不當?shù)碾[患問題。城市管理是@復雜的系統(tǒng)工程，執(zhí)法工作涉及的知識面寬廣，對執(zhí)法人員的文化水平要求較高，而部分執(zhí)法人員文化水平偏低，政治觀念薄弱，對方針政策理解的不到位，則直接導致了執(zhí)行不力的狀況發(fā)生，所以執(zhí)法隊伍自身素質(zhì)建設急需加強。
（二）執(zhí)法對象流動性強
就我國目前的執(zhí)法現(xiàn)狀而言，城管的執(zhí)法相對人大部分是外來務工者、下崗工人、失業(yè)群體，以及鰥寡孤獨、殘疾人等弱勢群體。這部分人往往知識文化有限，謀生能力相對較弱。當他們面臨城管人員的執(zhí)法活動時，往往采取躲避的措施來對抗執(zhí)法。久而久之，執(zhí)法人員與屢勸不改的執(zhí)法相對人的矛盾沖突升級，可恰恰對于這些群體來說，在城市各個街角流動擺攤經(jīng)營是維持生活的全部，在沒有合適的出路選擇之前往往不會輕易放棄已有的基礎，所以他們頑強“抵抗”，一旦認為自己的“權益”受到侵害，往往容易以暴制暴，情緒偏激，致使矛盾不斷升級。
（三）執(zhí)法社會環(huán)境差
隨著城市化進程不斷的加快，大量的外來人員不斷向城市進軍，使得城市人口劇增，各種社會矛盾激增，城市管理日趨復雜。一方面，流動攤販往往無孔不入與執(zhí)法人員長期打“游擊戰(zhàn)”，這給執(zhí)法工作帶來很大的困擾，并且對執(zhí)法人員的工作耐性要求很高。長期一來，執(zhí)法人員采取暴力行為執(zhí)法的概率就上升了。另一方面，部分市民的意識欠缺，在一定程度上對城市管理工作沒有正確的認識。當執(zhí)法人員在按正常程序執(zhí)法時，碰到執(zhí)法對象胡攪蠻纏或是老婆孩子齊上陣的可除模樣時，圍觀的市民往往會傾向于看上去比較弱勢的一方，繼而是輿論的批評與指責，使得城市管理的社會環(huán)境進一步惡化。
三、城市管理行政執(zhí)法的對策研究
（一）強化化執(zhí)法人員的選拔機制
針對城市管理執(zhí)法人員參差不齊的現(xiàn)狀，必須要優(yōu)化執(zhí)法人員的選拔機制。首先，要加強執(zhí)法人員的思想素質(zhì)、文化素質(zhì)培訓，尤其是加強執(zhí)法人員的道德、法律的方面培訓，使得執(zhí)法人員在對方針政策的解讀上更趨正確性，在政策的執(zhí)行上更趨合理性，這樣才能有效緩解日趨緊張的社會矛盾。再次，在城市管理執(zhí)法人員的錄用中，需采取合理的聘任機制?？刹扇〗y(tǒng)一考試或者模擬實際工作環(huán)境的方式進行考查，對不符合條件的及時解聘，以保證執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。最后，對在執(zhí)法工作者屢次出現(xiàn)不文明執(zhí)法的工作人員，應嚴格進行教育，給以嚴厲的措施，例如罰款、待崗甚至下崗的處罰政策。
（二）優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境
城市管理執(zhí)法人員應樹立“為民執(zhí)法”的正確理念，在執(zhí)法過程中嚴格保證公正執(zhí)法，積極為群眾排憂解難并加大執(zhí)法工作的宣傳力度，尋得市民的理解，在市民中重塑良好形象。例如可借鑒北京市城市管理局的做法，在市里各大電視臺、廣播、報紙等傳播媒介中設立城管專欄，密切與群眾的聯(lián)系，提高群眾對城市管理工作的理解和支持，提高群眾的參與度，進而在一定程度上降低管理的難度。再者，對于違法、犯罪行為應加大打擊力度，對有團伙、有預謀的暴力抗法、嚴重干擾社會秩序的行為進行嚴厲打擊，以切實保障城管執(zhí)法人員的人身安全。
（三）完善社會保障體系
眾所周知，執(zhí)法對象大多是生活在底層沒有社會保障的困難群體，如果政策能提供他們能過上基本生活的保障，沖突將大大減少。例如，可以仿效上海的模式，劃一片指定區(qū)域允許流動商販經(jīng)營，而不是一味的驅(qū)趕他們。正如俗話說的“關了一扇門，需開一扇窗”才能真正解決問題。
（四）探索新型城管執(zhí)法方式
目前，我國大部分城市正在進行相對集中行政處罰權的試點工作。這雖然有集中、統(tǒng)一行使法律賦予的行政處罰權的優(yōu)點，但也不可避免的存在“決策與監(jiān)督并列”不能有效監(jiān)督的問題。在執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員和執(zhí)法相對人往往是“水火不相容”，但以暴力方式解決并不是執(zhí)法者的本意，這樣只會更加劇矛盾升級。本文認為有必要探索一種第三方監(jiān)督執(zhí)法的模式，第三方是獨立于執(zhí)法人員和執(zhí)法相對人的平等群體，一方面更好的約束執(zhí)法人員管控好自己的行為，另一方面對執(zhí)法相對人的情況進行深入了解，尋求更好的解決辦法，而不是簡單粗暴的解決，留下更多的社會隱患。
有關部門對北京的11所市屬院校、7所部屬院校以及上海和西部地區(qū)的9所高校進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校教師是一個活力和熱情不足、教學和科研積極性比較低落的群體。
辦好大學，有效地激發(fā)教師作為教學科研主體的積極性，實現(xiàn)高校教書育人、科研創(chuàng)新的功能，必須遵行管理大學、激勵教師的一般性、普遍性規(guī)律，改進高校管理的制度模式和決策程序，改變當前的行政化、企業(yè)化傾向，讓教師更廣泛地參與學校決策，提高學校管理的科學化水平。為此建議：
1.教師作為教學科研主體的地位應得到應有的尊重，使其權利、收入和待遇不低于甚至在某些方面高于行政人員。只有當教師發(fā)自內(nèi)心地感受到教學、科研是自己的事業(yè)，而不是另一個群體強加給自己的任務，并且自己能夠根據(jù)科學規(guī)律和管理規(guī)律自主地支配教學和科研過程時，他們的積極性才能真正高漲起來。
2.建立公立高校校長的資格證書制度。對中層行政職務應進行崗位資格考試。高校管理應以科學的管理理論為基礎，校長和黨委書記應是高等學校管理專家，而不僅僅是某一學科的專家或行政官員。
3.學校的教學、科研事務應該以教授委員會為主進行決策。包括專業(yè)和課程設置、專業(yè)職務設置和聘任教師招聘和錄用、專業(yè)人員考核、校內(nèi)各類科研項目的設定和評審、學術獎項的設定和評選等，均應根據(jù)教授委員會的意見做出決定。
4.教職工代表大會應參與學校重大行政事項的決策。包括校內(nèi)的干部制度、資金使用、工資制度、福利制度、住房保障制度等，凡關涉教師切身利益的事項都應由教職工代表大會討論通過。
（王曉龍 十一屆全國政協(xié)委員，中國教科文衛(wèi)體工會顧問）
摘要：隨著社會的不斷進步和發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設逐步健全完善，人民的依法行政意識進一步增強，對城市規(guī)劃管理工作提出了更高的要求。本文闡述了行政服務標準化工作的積極作用，對城市規(guī)劃管理和行政審批工作有一定的指導和借鑒作用。
關鍵詞：城市規(guī)劃；規(guī)劃管理；行政服務；標準化
城市規(guī)劃決定城市的空間結(jié)構和整體布局，影響著城市的發(fā)展和未來，科學有效的行政服務工作是保證城市獲得更好的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的重要保證。近年來，我市從實際出發(fā)，遵循合法、合理、效能、責任和監(jiān)督的原則，在深化行政審批制度改革上，進行了不懈的努力和積極的探索，取得了顯著的效果。在規(guī)劃管理上，不斷優(yōu)化城市土地和空間資源配置，合理調(diào)整城市布局，完善城市功能，積極提供高效快捷服務，城市規(guī)劃管理效能得到進一步深化。但在近幾年發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題，如城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系不夠具體完善、規(guī)劃審批與技術審查還沒有完全分離、“建字口”部門聯(lián)動機制還未真正形成、建設單位或中介機構誠信執(zhí)行力不夠等等，需要引起我們高度的重視。
新形勢下，進一步加大規(guī)劃管理法制化建設力度，健全完善行政服務標準化體系，不斷提升規(guī)劃審批和服務標準化工作效能，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設和管理走上健康發(fā)展軌道，確保城市空間和人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的一項長期而又艱巨的任務。
一、要認清形勢，轉(zhuǎn)變觀念，切實增強做好行政服務標準化工作的責任感和自覺性。思想是行動的先導，有什么樣的思想就有什么樣的行動。要做好城市規(guī)劃管理和行政服務工作，首先要端正態(tài)度，擺正位置，時刻牢記職責和使命，正確認識“我是誰、為了誰、依靠誰”，牢固樹立“人民公仆”和“服務員”的思想，努力踐行全心全意為人民服務的宗旨。要進一步建立健全城市規(guī)劃管理法律法規(guī)和服務標準體系，不斷規(guī)范行政審批和執(zhí)法行為，為城市規(guī)劃管理和行政服務提供法律依據(jù)和制度保障。要進一步完善規(guī)劃管理信息的公開和公眾參與程序，不斷提高規(guī)劃的科學性、民主性和可持續(xù)性。要堅持以民為本的方針，按照“能減則減、能放則放、能快則快、能優(yōu)則優(yōu)”的要求，進一步優(yōu)化辦事流程，減少審批環(huán)節(jié)，積極構建便捷通暢的規(guī)劃審批服務通道。要加強窗口人員配置和對窗口審批工作的授權，逐步建立起“一站式”審批辦證的服務平臺，不斷提高窗口現(xiàn)場辦結(jié)率。每一名窗口工作人員都要主動作為，團結(jié)協(xié)作，密切配合，對重點項目和民生工程要積極開展“貼身服務制”、“綠色通道制”，努力落實“項目代辦制”，真正把服務的意識、便民的理念體現(xiàn)在審批標準和流程的制定上，把“方便讓給公眾”的宗旨落實到具體的實際工作中，以主動高效的積極姿態(tài)為社會、為企業(yè)、為群眾提供快捷、便利的規(guī)劃服務。
二、要統(tǒng)一規(guī)范，建立體系，為做好行政服務標準化工作提供依據(jù)和保障。服務標準化的精神在于“統(tǒng)一”，標準化之下的所有行政行為都應遵循統(tǒng)一的規(guī)范、統(tǒng)一的標準、統(tǒng)一的要求，以保證整個審批服務過程流暢、順利進行。一是調(diào)查研究，收集資料。城市規(guī)劃與人民群眾的利益息息相關，要通過調(diào)研分析，本著以企業(yè)和群眾需求為導向的原則，采取走訪群眾、現(xiàn)場察看、問卷調(diào)查、電話回訪、客戶評價等多種形式，了解體察民情，傾聽群眾呼聲，切實掌握公眾群體對規(guī)劃審批工作的需要和期望。在此基礎上，廣泛收集或借鑒先進市區(qū)規(guī)劃管理和行政服務工作的經(jīng)驗和做法，系統(tǒng)分析本市區(qū)本部門標準化的運行體系及運行特點，積極探索廣泛適用性又有鮮明特色的服務標準化工作路子，認真研究編制適合本市區(qū)規(guī)劃管理和行政審批工作要求的標準化體系。二是注重實際，科學編制。規(guī)劃審批過程中因建設主體、用地位置和性質(zhì)、建設規(guī)模等內(nèi)容不同，導致審批工作存在復雜、多樣、不固定性，也增加了規(guī)劃審批服務工作的難度。鑒于規(guī)劃審批的特殊性，編制規(guī)劃服務標準化法規(guī)文件，就不能流于形式，而要實用，操作性要強。必須要進一步加大“一書兩證”審批規(guī)范力度，健全完善規(guī)劃服務標準化體系，要切實讓報建單位非常清晰，技術指標規(guī)定多少就多少，申請方案符合標準就批掉，不符合標準就不批。對每項工作、每個環(huán)節(jié)如何做，做到什么程度，做不到位怎么辦等，都要有一個明確的標準性規(guī)定。只有這樣，才能有效克服行政審批工作的隨意性，不斷增強行政審批效能。三是優(yōu)化創(chuàng)新，改進完善。標準化體系的核心原則之一就是“持續(xù)改進”，只有根據(jù)形勢的變化和技術的進步不斷地完善行政服務標準化體系，才能增強行政機關對社會環(huán)境、對公眾群眾的適應性和公信力。為此，要根據(jù)形勢發(fā)展的需要，及時優(yōu)化業(yè)務流程，修訂規(guī)劃審批標準體系。如，解決規(guī)劃審批與技術審查分離的問題。突出抓好專業(yè)審圖中介機構等市場中介組織的培育和扶持工作，充分發(fā)揮中介組織的作用，將原本由政府包攬的圖紙審查全面推向市場，改由具備法定資質(zhì)的專業(yè)審圖中介機構依照國家規(guī)范進行審查，規(guī)劃部門只根據(jù)專業(yè)中介機構的審查結(jié)果，簽發(fā)格式化的審批意見書。另外，“建字口”項目涉及的部門多，應建立聯(lián)合審批運作機制，在方案圖紙的審定上，可由建管、消防、規(guī)劃、氣象等單位進行聯(lián)合審圖，實行“牽頭受理、報送相關、信息共享、資料互認、聯(lián)合勘察、會議協(xié)調(diào)、超時追責”，確保建設單位只要跑一個地方就能解決相關問題。
三、要加強學習，注重實踐，不斷提高規(guī)劃管理和行政服務本領。學習是提升能力、改進工作、提高效率的根本途徑和方法。規(guī)劃工作者必須要不停地學習新知識、掌握新技能，拓寬知識視野，改善知識結(jié)構，全面提升能力素質(zhì)，不斷增強為公眾、為社會服務的本領。一是要加強法律法規(guī)的學習。規(guī)劃管理涉及面廣、專業(yè)性強，是一項全局性、復雜的系統(tǒng)工程。規(guī)劃服務標準化對窗口和執(zhí)法人員提出了更高的要求，不僅有時間和質(zhì)量限制，還有相應的服務標準和具體事項。要出色地完成規(guī)劃審批、規(guī)劃服務和規(guī)劃監(jiān)督等任務，就要加強規(guī)劃服務標準化體系知識的學習，既要熟悉規(guī)劃審批法規(guī)政策，又要清楚掌握行政服務標準化的相關知識，知道規(guī)劃審批流程、標準和要求是什么，每項工作內(nèi)容、每個工作環(huán)節(jié)如何做，做到什么程度，真正達到“時時處處學習標準化、人人事事實踐標準化”效果，從而有效避免走彎路、出差錯。二是加強業(yè)務技能的學習。業(yè)務素質(zhì)的高低，直接決定著行政審批和服務質(zhì)量的好壞。要維護好城市公共利益和規(guī)劃法規(guī)的嚴肅性，就要熟悉掌握規(guī)劃業(yè)務中涉及到的相關指標和技術規(guī)定，如容積率、綠地率、建筑密度、退后道路紅線、公共設施配套等強制性內(nèi)容，知道哪些是“鋼性的”，堅決不能超；哪些是“高壓線”，堅決不能碰；哪些是違反原則的，堅決不能辦，切實維護好法律法規(guī)的權威，維護好廣大人民群眾的合法權益，確?！懊恳粔K土地都列入規(guī)劃，不留下空白；每一個方案都按標準報建，不隨意審批；每一個項目都按規(guī)劃實施，不盲目建設”。三是加強實踐能力的培養(yǎng)。城市規(guī)劃管理是涉及不同利益主題的行為，政府、開發(fā)商、投資者、普通市民等與城市的規(guī)劃管理都有著密切的聯(lián)系，要求規(guī)劃管理人員不僅要熟悉規(guī)劃業(yè)務知識，而且社會管理和處理突發(fā)事件的應對能力要過硬。為此，要堅持“技管”結(jié)合，進一步加強復合人才的培養(yǎng)。要結(jié)合本職崗位和實際工作需要，采取請進來輔導、走出去培訓、組織業(yè)務輪訓、開展崗位練兵和技能比武、鼓勵干部職工在職進修等多種形式，全方位、多渠道的加強規(guī)劃管理和技術人才隊伍建設，不斷提高規(guī)劃工作人員的業(yè)務素質(zhì)和實際工作能力，從而加快辦事效率，提高審批服務對象的滿意程度。
四、要嚴格管理，規(guī)范行為，不斷增強行政服務標準化工作實效。嚴格、正規(guī)的日常管理是確保行政服務標準化體系有效落實的根本保證。一是加強領導，明確職責。要切實加強規(guī)劃審批工作的組織領導，明確區(qū)分各級各類人員的職責和權限，堅持一級抓一級、逐級抓落實。規(guī)劃部門行政一把手為第一責任人，負責本部門行政審批管理的領導和監(jiān)督；部門分管領導要全程參與，負責把關，并協(xié)助解決和指導審批過程中出現(xiàn)的矛盾問題；科室負責人為直接責任人，具體負責標準化工作的整體推進和有效落實。切實形成“主要領導親自抓、分管領導靠前抓、科室負責人具體抓”的的良好機制。二是嚴格要求，規(guī)范行為。行政服務中心是政府為民辦實事的服務窗口，工作人員的服務態(tài)度、言行舉止代表政府部門的形象。為此，要嚴格按照行政服務標準化要求，從行為規(guī)范、項目辦理、硬件環(huán)境等具體事項入手，要求每個工作人員一言一行都要嚴格按照標準執(zhí)行，每一個步驟、每一個環(huán)節(jié)、每一項內(nèi)容都要嚴格把關，嚴格管理，嚴格要求，做到用管理服務標準，用標準規(guī)范管理，切實形成“凡事有人負責，凡事有章可循，凡事有據(jù)可查，凡事有人監(jiān)督，凡事都有結(jié)果”的有效機制。三是積極宣傳，廣泛參與。要加大城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的宣傳力度，讓更多的群眾了解、支持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設工作，保證在規(guī)劃管理行政審批時，能充分聽到有關利益主體和人民群眾的呼聲，不斷擴大規(guī)劃部門的公信力和影響力。要完善規(guī)劃信息公開制度，采取多種方式，安排一些公開城市規(guī)劃管理信息的活動或平臺，如將辦事流程繪制成流程圖，在流程圖的每一個環(huán)節(jié)下面標明相應的服務標準，并通過印制宣傳手冊、報刊或網(wǎng)上等各種有效途徑向社會公開，做到規(guī)劃審批標準化、制度化、法制化、公開化、透明化，讓辦事群眾一目了然，既方便了群眾辦事，也有利于對服務結(jié)果進行評價，充分調(diào)動廣大群眾參與城市規(guī)劃管理和監(jiān)督的積極性，不斷提高城市規(guī)劃的科學性和可行性。四是加強監(jiān)督，嚴格考核。要加強規(guī)劃審批工作的監(jiān)督管理，每一項工作程序都要有計劃、有執(zhí)行、有監(jiān)督、有反饋，對工作進展到哪個環(huán)節(jié)，都要有嚴密的跟蹤，對出現(xiàn)的問題要立即進行整改，確保服務質(zhì)量持續(xù)改進。要以網(wǎng)上審批為支撐，以電子監(jiān)察為保障，建立網(wǎng)上監(jiān)督運行機制。把規(guī)劃審批的標準和流程固化到網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)，全面實施網(wǎng)上申報、受理和審批辦理，做到規(guī)劃審批“規(guī)范、透明、效能、可究”。要積極做好績效管理和考核工作，不僅注重年終考核結(jié)果，更要注重平時服務過程，切實改變“重結(jié)果輕過程、重形式輕實績”的陳舊思想，不斷提高績效考核的客觀真實性和公平性。
【摘 要】城市管理行政執(zhí)法工作是促進城市發(fā)展的重要條件，但是由于眾多因素的影響，城市管理行政執(zhí)法工作中存在管罰不明、執(zhí)法強制力弱、執(zhí)法成效低下等問題，這些問題嚴重阻礙了城市發(fā)展。本文對這些問題進行分析，并探究其原因，進而提出一些解決措施。
【關鍵詞】城市管理 行政執(zhí)法 問題及對策 原因分析
1.城市管理行政執(zhí)法工作存在的問題
1.1管罰不明確
城市管理的內(nèi)容幾乎涵蓋城市發(fā)展的各個方面，如環(huán)保、工商、交通、規(guī)劃、綠化等，這就要求城管必須行使全面化管理的職能。但是，現(xiàn)階段執(zhí)法局集中實施城市管理行政執(zhí)法職能，其他的行政部門的職責或多或少的被削減，并不進行日常事務管理，這就相應的增加了執(zhí)法局的日常工作量，而城市管理多而雜的工作，必定會影響到執(zhí)法效果。如在城市流動攤位和店外店管理中，一般情況下，要求市容和工商齊抓共管，但是，在行政管理條例中，明確規(guī)定“誰許可，誰管理”，也就是說，這些小商販僅僅服從于工商管理，而對市容單位卻不具有依從性，因此，在工商管理不執(zhí)行的情況下，小商販的違規(guī)經(jīng)營行為很難得到遏制。
1.2執(zhí)法強制力弱
執(zhí)法強制力是保障執(zhí)法效能的關鍵條件，但是，在執(zhí)法工作中，并沒有相應的強制手段作保證，這就造成一系列社會問題，如行政相對人不配合執(zhí)法、機動車亂放、垃圾亂倒等，這些問題的存在嚴重影響了城市市容、市政。由于強制性保障的缺失，在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員往往不具有強制性，其只有管理而并沒有執(zhí)法的權力，若進行過渡管理，則會出現(xiàn)一些暴力抗法和暴力執(zhí)法的行為，進而會造成一些不良社會影響，這就在一定程度上阻礙了城管后期管理。
1.3執(zhí)法方式單一
城市管理行政執(zhí)法的根本目的在于實現(xiàn)城市和諧發(fā)展。在人們思想觀念開放化的今天，城市管理的方式也應發(fā)生多元化的改變，尤其在構建人文城市的環(huán)境下，城市管理的方式應當適應于人們的要求，堅持人本管理的原則。但是，現(xiàn)實中，城市管理行政執(zhí)法方式相當單一，僅僅停留在“罰款”管理上，這就不免會使人產(chǎn)生抵觸心理；而尤甚的是，一些執(zhí)法人員將自己的職責和權力定位不清，在面對抵抗管理的行為時，會以暴制暴，這就有悖于城市管理行政執(zhí)法原則，從而起不到城市管理的目的。
1.4執(zhí)法成效低下
執(zhí)法成效低下是城市管理行政執(zhí)法中存在的重要問題。行政執(zhí)法是為了促進城市發(fā)展，維護人民利益，但是，由于一些主客觀的原因，造成此目標很難實現(xiàn)。其一，城市管理的范圍較廣，且內(nèi)容較多，這就增加了行政執(zhí)法的難度，影響了執(zhí)法成效。其二，在執(zhí)法過程中，一些執(zhí)法人員受到被管理者的言語威脅，甚至是行為威脅，但是由于缺乏相應的安全保障制度或是措施，使得人多城管無法正常行使自身職能，不能夠全身心投入到工作中，這就影響了執(zhí)法工作成效。
2.問題原因分析
2.1權責定位模糊
執(zhí)法局的職能范圍雖然有一定擴大，但是，從只能效果來看，仍不能適應城市發(fā)展的要求，其關鍵原因在于沒有正確定位城市管理行政執(zhí)法工作的權責。其一，權職不對稱。城市管理行政執(zhí)法的工作范圍雖然廣泛，但是國家并沒有出臺專門性的法律法規(guī)規(guī)定城管執(zhí)法范圍，城市管理工作只是根據(jù)地方政府的文件行使部分職能，這就相對降低了執(zhí)法管理的權威性，在一定程度上改變了城管工作的權力。其二，責任沒理清。在相關性法規(guī)缺失的情況下，管罰范圍、管罰力度并沒有全面規(guī)定下來，執(zhí)法局在具備行政執(zhí)法權力的同時，也將相應的責任攬在自己身上，而面對繁雜的日常管理工作，執(zhí)法者很難明確自己的實際管理責任。
2.2執(zhí)法法制不健全
現(xiàn)階段我國缺乏專門而獨立的城管法律體系，有關的法律法規(guī)之間的沖突性較強，缺乏統(tǒng)一性，如一些地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，制定一些地方性法規(guī)，而受地域保護觀念的影響，其中的一些法規(guī)與中央制定的法律具有一定沖突性；很多地區(qū)僅僅依靠地方性的法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)，而沒有國家正式法律的支持；一些法律仍舊停留在十幾年前，如很多地方仍舊采用1992 年頒布的《城市綠化條例》進行綠化管理，這就與現(xiàn)代社會的經(jīng)濟發(fā)展要求不適應，進而影響了執(zhí)法效能的發(fā)揮。
2.3執(zhí)法模式滯后
市場經(jīng)濟的發(fā)展，必定要求城市管理行政執(zhí)法模式與現(xiàn)代經(jīng)濟相適應，但是，很多地方仍舊堅持傳統(tǒng)的管理模式，從而造成執(zhí)法效力不高。其主要體現(xiàn)在：管理停留在“見面管理”上，信息滯后，管理被動；政府管理缺位，權責不明，多頭管理；管理粗放，常利用運動式、突擊式管理；缺乏相應的監(jiān)督機制，造成事發(fā)后推諉責任。
2.4執(zhí)法人員素質(zhì)較低
執(zhí)法的實施的過程，歸根結(jié)底是執(zhí)法人員發(fā)揮其職能的過程，這就需要執(zhí)法人員具備強硬的城市管理專業(yè)技能，但是，現(xiàn)階段仍存在違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法的行為，這集中反映出執(zhí)法人員的整體素質(zhì)較低，其主要體現(xiàn)在：執(zhí)法專業(yè)性缺失，在執(zhí)法過程中，僅僅認識到自己要執(zhí)法，而并沒有認識到如何執(zhí)法；執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)較低，一些城管利用制度漏洞，采用“走后門”的方式進入城管隊伍，還有一些城管在行政執(zhí)法過程中，經(jīng)受不住經(jīng)濟誘惑，往往出現(xiàn)以權謀私、濫用職權、暴力執(zhí)法等行為。
3.解決問題的途徑
3.1健全城管法制，理清權責
法律法規(guī)是實現(xiàn)執(zhí)法的最權威的保證，國家和地方政府要建立健全相關性的法規(guī)，以明確城管局的權責范圍以及規(guī)范城管的行為。其一，健全法制。制定規(guī)范城市綜合執(zhí)法的法律，統(tǒng)一全國各地現(xiàn)行的相關規(guī)范，實行集中行政處罰權，健全地方法規(guī)，將綜合執(zhí)法納入各行業(yè)法律法規(guī)之中，為城市管理提供可靠的法律依據(jù)；制定統(tǒng)一的《城市管理法》，明確執(zhí)法組織的權責、地位、人員編制、組織管理等，從法律上為綜合執(zhí)法提供保證。其二，明確主體。城市管理的主體有具有城市管理權限的行政機關和社會群體，因此，在城市管理中，要以立法的方式，確定該行政機關的權責，并通過宣傳、教育等方式，將學校、企業(yè)、媒體等社會各方因素吸引到城市管理之中，以有效促進城市和諧發(fā)展。
3.2更新執(zhí)法方式，堅持人本管理
在行政執(zhí)法過程中，城管要改變原來單一的執(zhí)法方式，從服務民眾的角度出發(fā)，全面更新觀念，轉(zhuǎn)變行為，切實做到服務于城市發(fā)展和人民利益。其一，加強溝通。在執(zhí)法過程中，要以教育和溝通方式為主，向被管理者宣傳城市管理的相關法律法規(guī)和知識，在提升意識的基礎上，實現(xiàn)民眾與城管的協(xié)作，創(chuàng)建一個和諧的執(zhí)法環(huán)境，禁止采用強制性的暴力執(zhí)法行為。其二，設置場所。針對一些無照經(jīng)營的游商，在適當?shù)牡胤皆O置專賣區(qū)、解禁區(qū)，并規(guī)范其經(jīng)營，這既能實現(xiàn)管理之目的，又保護了民眾利益。
3.3加強執(zhí)法監(jiān)督，提升執(zhí)法效力
一方面，加強內(nèi)部監(jiān)督，設置專門的監(jiān)督管理機構，對執(zhí)法者的行為進行監(jiān)督，并制定相應的獎懲措施，根據(jù)執(zhí)法人員的行為表現(xiàn)給予不同層次的獎勵或是懲罰，以有效規(guī)范執(zhí)法者行為。另一方面，充分運用網(wǎng)絡公共平臺、信箱等，調(diào)動社會群體參與到執(zhí)法監(jiān)督中，并公示典型現(xiàn)象，以此實現(xiàn)城市管理的有效性。
3.4提升人員素質(zhì)，強化執(zhí)法專業(yè)性
一支高素質(zhì)的城管隊伍是實現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法效能的關鍵因素，一方面，要加強執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)建設。通過教育、培訓、學習等方式，促使執(zhí)法人員掌握相關的專業(yè)知識、管理技能、法律法規(guī)；實行競爭上崗制，展開公開競爭、擇優(yōu)錄用，以此提升執(zhí)法人員的專業(yè)水平。另一方面，要加強心理和素質(zhì)建設，增強城管的責任心，使城管樹立為人民服務的思想，增強執(zhí)法人員的正義感和抗壓能力，保證公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法。
4.結(jié)語
城市管理行政執(zhí)法工作是構建和諧城市的重要保證，在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，城管行政執(zhí)法工作必須改變傳統(tǒng)的執(zhí)法模式，樹立人本管理的觀念，提升執(zhí)法人員素質(zhì)，采用多樣性的執(zhí)法手段來實現(xiàn)執(zhí)法效能；同時，相關部分要建立健全城市管理法律法規(guī)，強化監(jiān)督，以提升城管行政執(zhí)法的權威性和強制力，規(guī)范執(zhí)法人員的行為，進而促進城市和諧發(fā)展，保護人民的合法利益。
（作者單位：江蘇省常州市溧陽市城市管理行政執(zhí)法大隊；江蘇 溧陽 213399）
摘 要 當前高校在學生管理中與學生間的法律糾紛日趨增多，其原因是高校的法律地位，高校與學生的相互關系以及在此基礎上糾紛的解決方式未護明確，即高校學生管理在行政法上的定位不清，而解決這一問題的最終歸宿則是進一步完善高校學生管理的行政立法。
關鍵詞 高校 學生管理 行政立法
廣義的高校管理應為高校對國有財產(chǎn)、師生員工的全面管理；而狹義的高校管理是指高校對學生管理，即學生管理。所謂學生管理，“是指對學生入學到畢業(yè)在校階段的管理，是對高等學校學生學習、生活、行為的規(guī)范?！北疚膬H從狹義角度探討高校學生管理在行政法上的定位。高校是復雜的事業(yè)單位，其組織內(nèi)部具有主體眾多、法律關系多樣的特點。既有學校與教師間的法律關系、學校與學生間的法律關系，也有教師與學生間的法律關系；既有民事法律關系，也有行政法律關系。這就必然地導致了高校管理的復雜性?？傮w而言，高校管理有廣義和狹義之分。
1研究的出發(fā)點：當前高校學生管理中的問題
眾所周知，學校是傳道授業(yè)解惑之所，高等教育更是以培養(yǎng)大學生的創(chuàng)新能力、實踐能力和創(chuàng)業(yè)精神，提高大學生的人文素質(zhì)和科學素質(zhì)為己任。為此，高校必然要強化對學生的管理，但這之中也存在著管理方式簡單，甚至不依法管理的情形。同時，當前部分高校中學生問題也多，這些都說明，進一步加強高校學生管理是勢所必然。可現(xiàn)實是，諸多高校，包括很多名牌大學在努力加強學生管理、為學生的成才嘔心瀝血時，卻作為被告被自己的學生“無情”地推向法院的大門。這一巨大反差引起了社會各界包括法律界的深刻關注，高校成為人們關心和研究的熱門話題。
然而，當前對高校的研究，“大量的探討都集中在高校后勤社會化、擴招及學費的提高等熱點問題上。相形之下，對高校的角色定位，職能性質(zhì)，法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近年來劉燕文這類案件在各地頻繁發(fā)生的根本原因。從遠期講，則有可能影響我國高等教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展”。因此，只有完善和加強對高校學生管理的研究，明確高校在學生管理中的法律地位和職能，清晰地把握高校與學生的法律關系等問題，才能從根本上解決當前高校被訴之類問題，才能將高校教育資源發(fā)揮到極至。
2高校學生管理中的幾個問題在行政法上的定位
2.1高校在學生管理中的職能及法律地位
一般而言，高校的性質(zhì)為事業(yè)法人，屬于民事主體。但它又與普通的事業(yè)單位有別，在性質(zhì)上具有特殊性。其特殊性表現(xiàn)為它的主要職能是為國家和社會培養(yǎng)有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學技術文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設。這本是一種國家職責，因為各種原因，國家將其交由高校來實施。以管理者的身份，單方行使國家職能，對學生進行成才教育，以期實現(xiàn)國家人才培養(yǎng)目標。這類活動理所當然地帶有明顯的行政管理色彩。高校在行使這些管理職權的行為也就順理成章地是行政行為。
2.2高校與學生的法律關系
高校在對學生實施教育行政管理的時候，是授權組織。顧名思義，授權組織在行使法律、法規(guī)授予的行政管理權時，是行政主體，因此，此時它與學生是一種當然的行政管理法律關系。但是，亦不能因此認定高校與學生的關系是一種完全的行政法律關系。在有的情況下，它們之間卻是民事法律關系。明確了高校對學生的行政管理后，應進一步了解高校對學生違反教育法律規(guī)范以及高校自訂的校紀校規(guī)后，對學生的處理決定等問題。依照《教育法》的規(guī)定，高校享有對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或處分的權利。可見，法律賦予了高校對違紀學生的處分權。
2.3高校學生管理中教育行政糾紛的救濟
本文的教育行政糾紛，僅指高校在行使法律、法規(guī)授予的管理職權時，與學生發(fā)生的行政爭議。即學生對高校對已作出的紀律處分和其它處理決定不服，而在高校與學生間發(fā)生的糾紛?，F(xiàn)今教育方面的法律規(guī)范對學生合法權益的保護是不具體、不全面的。正如前文所言，學校在對學生管理時，是行使法律授予的行政職權，是行政主體。按照行政法理論，相對人對行政主體的具體行政行為不服，既可申請復議，也可提起行政訴訟。
3完善高校教育行政立法
我國教育方面的立法從總體上說已比較完備，基本形成體系，但是，由于這些法律規(guī)范性文件多是多年以前的產(chǎn)物，仍帶有較明顯的計劃經(jīng)濟時代特點，隨著時代的發(fā)展，其滯后性日趨明顯。所以，修訂完善教育行政立法已刻不容緩，并主要應從以下幾方面入手。
《教育法》第28條將學校對“受教育者進行學籍管理、實施獎勵或者處分”：“對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書”等規(guī)定為學校的“權利”。筆者主張，這些“權”都屬“行政權”，宜改為使用“權力”二字更準確。并應在此基礎上將學校的民事權利和行政權力分門別類予以規(guī)定。如此，方能實現(xiàn)高校對學生的行政管理有法可依，學生以高校為被告提起訴訟和法院受理有法可據(jù)。
3.2明確高校管理中對違法亂紀的學生所作處理的形式
如對《教育法》第42條第4款，就應在原有法條基礎上，進一步具體明確學生對學校給予的處分不服，可提出申訴來的期限，向何地、何級、何類具體部門申訴；對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益，宜應明定因侵權行為性質(zhì)不同，可提起民訴或行訴。
