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(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,平衡城鄉(xiāng)間各種公共產(chǎn)品的投入,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間公共品結(jié)構(gòu)的合理化
農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民生產(chǎn)、生活息息相關(guān),存在外溢性經(jīng)濟(jì)效果的特性,其供給效率直接影響著農(nóng)民的正常生活和農(nóng)民收入的提高。公共產(chǎn)品數(shù)量短缺、質(zhì)量不高是當(dāng)前農(nóng)村公共財(cái)政領(lǐng)域存在的兩大問題。因此,應(yīng)調(diào)整公共財(cái)政資源配置格局,著力解決好城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡問題,建立城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給體系。
實(shí)現(xiàn)教育公平是實(shí)現(xiàn)社會公平的基本途徑和前提,健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ),而城鄉(xiāng)一體化的社會保障是社會公平與公正的體現(xiàn)。當(dāng)前要落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距,一是盡早確定并落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)定額,不斷提高預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和教師收入水平等措施,使農(nóng)村義務(wù)教育保障水平全面提高;二是對貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校的資金扶持政策。采取多種途徑加強(qiáng)對貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入,通過設(shè)立貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校建設(shè)專項(xiàng)資金,做到貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校建設(shè)資金優(yōu)先安排,重點(diǎn)保證,努力縮小義務(wù)教育學(xué)校之間的差距。三是對弱勢群體學(xué)生入學(xué)的補(bǔ)償政策。
高額的醫(yī)療費(fèi)用和農(nóng)村薄弱的基本醫(yī)療體系成為中國農(nóng)村貧困的一個重要原因。目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生仍面臨著投入不足、效率低下、保障缺乏、公共衛(wèi)生薄弱等主要問題。首先,政府應(yīng)增加對農(nóng)村基本醫(yī)療體系的支持力度,每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè),要合理安排農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和建設(shè)資金。其次,農(nóng)村衛(wèi)生改革的核心是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革力度,促進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。醫(yī)療衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是開展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的主體,承擔(dān)著農(nóng)村預(yù)防保健、基本醫(yī)療、健康教育等公共衛(wèi)生職能。三是以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主導(dǎo),抓住農(nóng)村基本醫(yī)療保障的突破口,重點(diǎn)做好建立新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴(kuò)大新農(nóng)合制度的受益面,增強(qiáng)新農(nóng)合制度的普惠性。
建立健全農(nóng)村社會保障體系,完善城市社會保障制度,是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。根據(jù)農(nóng)村社會保障的構(gòu)成,首先,建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度。與養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等其他社會保障制度相比,農(nóng)村低保制度具有更加明顯的貧困指向特征,是由政府直接對城市貧困人口給予“兜底”式定期定量救助。因此,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口最低生活保障的“應(yīng)保盡?！笔峭晟妻r(nóng)村社會保障體系的首要目標(biāo)。為此,應(yīng)改變主要靠地方籌集農(nóng)村低保資金的做法,增加中央和省級財(cái)政的投入,保證支出需要。其次,重點(diǎn)加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險制度。目前農(nóng)村醫(yī)療保障的資金來源主要是以農(nóng)民自籌為主,財(cái)政補(bǔ)助為輔?？陀^上說,政府的投入水平還是較低,應(yīng)在此基礎(chǔ)上有所提高。通過構(gòu)建這樣的社會保障制度,不僅有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等,促進(jìn)社會公平,而且有利于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。此外,應(yīng)完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢,基礎(chǔ)設(shè)施落后是重要原因。為推動農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,政府應(yīng)逐步加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。當(dāng)前要抓住新農(nóng)村建設(shè)機(jī)遇,把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的有效切入點(diǎn)。首先,應(yīng)將農(nóng)村道路、供電、供水、通信等鄉(xiāng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入,列入各級政府的預(yù)算支出范圍,改變鄉(xiāng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠向農(nóng)民收費(fèi)和集資來解決的現(xiàn)狀。其次,中央和地方要集中財(cái)力,以直接投資的方式,為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護(hù)林工程等方面的建設(shè)提供資金保障。第三,推動市政公用事業(yè)市場化,帶動農(nóng)村環(huán)境建設(shè)。以城市供水、供氣、公共交通、污染治理為主要內(nèi)容的市政公用事業(yè)改革正在深入開展。要實(shí)施城市帶動農(nóng)村,將完善小城鎮(zhèn)和村莊基礎(chǔ)設(shè)施納入目標(biāo),總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn),引導(dǎo)民間資金投入小城鎮(zhèn)和村莊,引導(dǎo)城市骨干市政公用企業(yè)引領(lǐng)村鎮(zhèn)市政公用設(shè)施建設(shè)和管理。
(二)完善公共資金的投入機(jī)制和管理體制,加強(qiáng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的有效監(jiān)督
長期以來,農(nóng)村公共資源的使用過程,往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。它表現(xiàn)在以下幾個方面:一是政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、管理、使用缺乏規(guī)范的監(jiān)督,沒有實(shí)行專門統(tǒng)一的管理,經(jīng)常被挪作他用,造成了公共資源的管理混亂;二是政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)較多,公共資金被一層一層“過濾”,公共產(chǎn)品被層層加價。三是在生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的過程中,地區(qū)之間、部門之間竟相攀比,導(dǎo)致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給效率的低下和增長無序,增加了對農(nóng)村公共資源的籌集需求,提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本,農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。因此,必須建立有效的公共產(chǎn)品供給監(jiān)督機(jī)制。其主要內(nèi)容包括:一是加強(qiáng)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、管理、使用的監(jiān)督,實(shí)行專門統(tǒng)一的管理;二是減少政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié),確保公共資金提供到位,提高公共產(chǎn)品的供給效率。三是必須及早完善農(nóng)村的管理體制,確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和維護(hù)管理,通過建立維護(hù)管理的責(zé)任制度等手段保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的正常管理和維護(hù)。
(三)提升農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量,改善服務(wù)機(jī)構(gòu)的人才結(jié)構(gòu)
政府作為傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供者,其行為必然對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生影響。因此,政府必
須加強(qiáng)自身的制度建設(shè),通過建立合理的績效考核制度防止出現(xiàn)追求“形象工程”的自利短視行為,并及時完善自身的財(cái)政體制,及早落實(shí)用于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的資金。同時,政府應(yīng)該加強(qiáng)自身的倫理道德建設(shè),牢固樹立“服務(wù)為民”的理念,深入農(nóng)村,具體根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)對癥下藥,防止原本不足的農(nóng)村公共資源的浪費(fèi)。同時,通過建立各種激勵機(jī)制促進(jìn)高學(xué)歷人才服務(wù)農(nóng)村,進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,一方面可解決農(nóng)村基層人才后繼乏人,改善服務(wù)機(jī)構(gòu)的人才結(jié)構(gòu)問題,另一方面可提升公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。 (四)建立農(nóng)村自治體制,加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)培養(yǎng)。
公共財(cái)政是憲法政治下的必然形式,沒有民主和法治就沒有公共財(cái)政。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿,結(jié)果既不會公平也不會有效率。目前我國農(nóng)民對財(cái)政財(cái)務(wù)的決策權(quán)和民主選舉權(quán)基本限定在村一級,而且這樣的重要權(quán)力往往把握在少數(shù)人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運(yùn)用公共支出,或按照農(nóng)村少數(shù)人利益配置公共資源,進(jìn)行收入分配,這樣的公共財(cái)政制度效率一定很低。建立農(nóng)村的自治體制,加強(qiáng)農(nóng)村居民自治的程度,可以提高農(nóng)村居民建設(shè)和維護(hù)公共設(shè)施的積極性。同時,農(nóng)村的居民自治有利于完善村民對于自身需要的公共產(chǎn)品的表達(dá)機(jī)制,有利于村民自主選擇需要的公共產(chǎn)品,防止公共資源的浪費(fèi)。但是,農(nóng)村的自治必須與政府的外部調(diào)控機(jī)制并存。農(nóng)村自治體制的建立,還需加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)的培養(yǎng)。只有通過加強(qiáng)教育,切實(shí)提高農(nóng)民的文化素質(zhì),才能充分表達(dá)自身意愿,才能真正將農(nóng)村現(xiàn)有的公共產(chǎn)品利用率提高,才能真正提高財(cái)政資金的使用效率。 二、城鄉(xiāng)公共經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的技術(shù)手段研究
(一)公共支出手段
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)改變現(xiàn)有的國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu),將農(nóng)村純公共產(chǎn)品全部納入國家預(yù)算支出范圍,由“依靠農(nóng)民自身”轉(zhuǎn)向“以政府為主”的模式。其支出手段是:一是合理界定各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍和責(zé)任。目前中央應(yīng)主要從事跨經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的大江大河大湖的治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)信急網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究以及與國防建設(shè)有關(guān)的民兵建設(shè)、與國民素質(zhì)相關(guān)的義務(wù)教育等。地方政府應(yīng)主要從事本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性及社會效益較顯著的項(xiàng)日的投資及管理。二是調(diào)整財(cái)政和國債投入結(jié)構(gòu),加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。增加國債資金用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的數(shù)量和比重,使農(nóng)村能夠獲得較多財(cái)政資金,由此為增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量提供資金保障。三是政府在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對民間投資給予優(yōu)惠和鼓勵,以吸引民間資金投向農(nóng)村。
(二)公共收入手段
提供農(nóng)村公共物品的資金來源渠道包括財(cái)政渠道、市場渠道等。分稅制改革以來,中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)支持農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)方面的籌資作用在下降,而地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)籌資渠道的地位在增強(qiáng)。為此,在財(cái)權(quán)劃分上,要加快地地方稅制體系的建設(shè),擴(kuò)大地方財(cái)源,同時建立規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度,以平衡各地區(qū)的財(cái)力差異,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的均等化。此外,可利用資本市場籌資,或成立旨在推動某項(xiàng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專項(xiàng)發(fā)展基金,或利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策,調(diào)動經(jīng)濟(jì)組織增加對公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入。
(三)財(cái)政投融資手段
資金問題是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的核心問題。因我國農(nóng)村地域廣闊,且對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求較大,僅僅依靠有限的財(cái)政投資,往往力不從心。從現(xiàn)實(shí)的矛盾和問題出發(fā),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的重要措施是為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品,形成一個完善的、以公共財(cái)政為主體的、多渠道融資的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制。通觀世界各國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給經(jīng)驗(yàn),大體上有以下幾種融資渠道:一是完全在公共財(cái)政的制度框架內(nèi)解決,這是首要的也是最重要的供給公共產(chǎn)品的方法;二是由政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品,這種公共產(chǎn)品通?？梢酝ㄟ^清晰界定產(chǎn)權(quán)賦予私人部分收益權(quán);三是由私人提供政府補(bǔ)貼的方式;四是完全由私人或非營利組織提供?，F(xiàn)階段,我市農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)堅(jiān)持政府融資為主,引入民間資本,采取政府與私人供給或由私人供給、政府給子適當(dāng)補(bǔ)貼的形式,多方面籌集資金,以解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的大量資金需求。近年來農(nóng)村公共產(chǎn)品供給民營化呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢,特別是東部發(fā)達(dá)省份民營供給地方公共產(chǎn)品情況較好。大量的越來越多的事實(shí)證明,農(nóng)村公共產(chǎn)品的民營化供給、降低了成本、提高了效率、解放了思想、擴(kuò)大了供給量。但公共產(chǎn)品供給民營化既需要一定的范圍和界限也需要完善的條件作保證。因此,我們應(yīng)在廣泛的推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品民營化進(jìn)程中,具體做到:一是各級地方政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念,拓寬民營化供給的地方公共產(chǎn)品領(lǐng)域;一是切實(shí)控制地方公共產(chǎn)品民營化供給的質(zhì)量和數(shù)量,確保民營化供給的地方公共產(chǎn)品滿足人民群眾的要求;二是加強(qiáng)制度建設(shè),保證我國地方公共產(chǎn)品民營化供給的規(guī)范和健康發(fā)展。
(四)轉(zhuǎn)移支付手段
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對保證農(nóng)村地區(qū)基本公共需要有著特別重要的意義。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的過程中,取消農(nóng)業(yè)稅,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),但也造成政府財(cái)政收入的減少,縣鄉(xiāng)一級農(nóng)村公共財(cái)政的困難。并且,鑒于我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。因此,有必要通過中央、地方事權(quán)的重新界定,擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的范圍,增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量,建立針對農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付框架,促進(jìn)地區(qū)間的均衡發(fā)展。目前中央對省的轉(zhuǎn)移支付制度正在逐漸向規(guī)范化的目標(biāo)靠近,亟待解決的問題是:進(jìn)一步加大中央對貧窮地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度;完善省市一級財(cái)政對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付辦法,從而保證基層政府有足夠的財(cái)力。目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些支出如農(nóng)村教師工資應(yīng)實(shí)行縣級財(cái)政統(tǒng)籌,農(nóng)村的社會保障開支實(shí)行省級統(tǒng)籌,以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān);中央應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
(五)公共品提供機(jī)制的創(chuàng)新手段
眾所周知,一方面是廣大農(nóng)村地區(qū)日益膨脹的公共產(chǎn)品需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公共產(chǎn)品依賴性的不斷增強(qiáng),一方面是稅費(fèi)改革后形成的對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“釜底抽薪”之勢。目前的關(guān)鍵在于:盡快構(gòu)筑公共財(cái)政框架下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制。這一新型供給體制應(yīng)著眼于以下幾個方面:
1、完善公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制
按照戴維一伊斯的觀點(diǎn),公共決策在本質(zhì)上是關(guān)于社會價值的一種權(quán)威性分配活動。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給多由上級政府部門根據(jù)政府政策直接決定,基本上不反映農(nóng)村居民的真實(shí)需求,造成了實(shí)踐中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問題。這種結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)有:一是一些見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目投資建設(shè)快,如各類達(dá)標(biāo)升級活動、小康工程等,而許多見效慢、期限長、具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品不大愿意提供或提供得很少。二是看得見、摸得著的“硬公共產(chǎn)品”,建設(shè)很快,而像農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合
規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品卻不愿提供或提供很少。農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾反映出公共決策不合理導(dǎo)致的社會資源分配的扭曲。因此,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重建,必須首先解決決策權(quán)的配置問題。為保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給,應(yīng)采取政府與農(nóng)民共同決策的模式,它包括“自下而上”的需求表達(dá)過程和“自上而下”的主體選擇過程、資源配置過程和項(xiàng)目分解與實(shí)施兩過程。其次,供給什么,供給多少,是由需求決定的。從農(nóng)民自身的需求出發(fā),保證公共產(chǎn)品供給的有效性,建立農(nóng)民能夠充分表達(dá)自己公共需求的機(jī)制,由全體村民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)進(jìn)行民主表決,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序上的“自下而上”。既可以使農(nóng)村推行的“村務(wù)公開、財(cái)政公開、民主理財(cái)”的活動真正落到實(shí)處,又可以保證公共資源或公共產(chǎn)品得到合理有效的使用,杜絕貪污浪費(fèi)的發(fā)生。
2、公共產(chǎn)品供給主體選擇機(jī)制
目前我國農(nóng)村地區(qū)各種層次的公共產(chǎn)品的供給應(yīng)主要由省以上財(cái)政提供,地市級財(cái)政適當(dāng)配套,縣鄉(xiāng)財(cái)政暫時不予考慮。這樣做的理由在于:第一,分稅制后的省以上財(cái)政較為充裕,尤其是中央財(cái)政的“兩個比重”上升較快;第二,中央、省級機(jī)構(gòu)改革較徹底,財(cái)政供養(yǎng)人員大幅下降;第三,縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革普遍流于形式,改革不夠徹底,大多數(shù)縣鄉(xiāng)仍以“吃飯財(cái)政”為主,而且,前述分析表明,縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍負(fù)債嚴(yán)重,根本沒有足夠的財(cái)力提供轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品,尤以中西部地區(qū)為甚;第四,以村落社會為基本特征的農(nóng)村社區(qū)更不能作為社區(qū)性公共產(chǎn)品供給的主體,因?yàn)檫^去幾十年國家工業(yè)化過程中農(nóng)民為建設(shè)國家已經(jīng)付出的太多太多,現(xiàn)在該是國家建設(shè)農(nóng)村、回報(bào)農(nóng)民的時候了,而不能再讓農(nóng)民自己出資建設(shè)家園。
一、公共經(jīng)濟(jì)管理影響民生的核心作用
優(yōu)質(zhì)的公共經(jīng)濟(jì)管理,對體現(xiàn)社會公平、改善民生、維護(hù)公民權(quán)益能夠發(fā)揮積極有效的促進(jìn)作用。社會健康成熟發(fā)展的顯著特征在于,不僅可以實(shí)現(xiàn)公共需求的優(yōu)化提升,還可以做好產(chǎn)品與服務(wù)的合理分配。新時期,公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展中全覆蓋、優(yōu)質(zhì)共享、民生改善的實(shí)踐目標(biāo)逐步被重視,以政府組織為核心,全面提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、優(yōu)化公共服務(wù)已經(jīng)成為核心任務(wù)。
發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)可有效滿足民生需求,其內(nèi)涵以及范疇伴隨社會發(fā)展建設(shè)水平的全面提升,持續(xù)拓寬,由傳統(tǒng)生存需求,逐步豐富至勞動保障、衛(wèi)生服務(wù)、教育管理等綜合需求層面,令改善民生逐步變?yōu)楫?dāng)前保護(hù)民眾利益,實(shí)現(xiàn)社會文明和諧發(fā)展的根本。政府開展公共經(jīng)濟(jì)管理階段中,需要承擔(dān)優(yōu)質(zhì)服務(wù)、提供產(chǎn)品、統(tǒng)籌財(cái)政支出等重要職能,契合民生需要。因此應(yīng)由從多層面入手,制定科學(xué)有效的服務(wù)管理策略,方能真正改善民生,滿足大眾需求,構(gòu)建和諧社會,實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。
二、公共經(jīng)濟(jì)管理對民理生的影響
(一)公共產(chǎn)品服務(wù)可全面滿足民生需求
改革開放進(jìn)程的持續(xù)深入,令民眾不再僅僅滿足于生存水平的提升,更注重教育、福利待遇等方面的核心需求。而公共經(jīng)濟(jì)管理中提供的公共產(chǎn)品服務(wù)則較難跟上需求的擴(kuò)充步伐速率?；诮逃⒈Ｕ戏?wù)與醫(yī)療事業(yè)呈現(xiàn)的外部產(chǎn)品特征,雖然部分內(nèi)容可以通過私人經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn),但最為核心有效的供應(yīng)方仍舊為政府機(jī)構(gòu)。因此,只有政府全面服務(wù)社會,優(yōu)化公共產(chǎn)品管理,方能真正滿足大眾需求,改善民生。
(二)公共經(jīng)濟(jì)職能可推進(jìn)公平發(fā)展
改善民生,并非是部分人群受益,而應(yīng)是大群體、甚至是整體群眾的受益,是全社會生活水平的優(yōu)化提升,即體現(xiàn)良好的公平性。為此只有借助政府力量,做好市場資源的優(yōu)化協(xié)調(diào),方能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化民生。
(三)公共支出能優(yōu)化市場調(diào)節(jié)
公共產(chǎn)品的全面供應(yīng),需要政府機(jī)構(gòu)提供合理的補(bǔ)助管理模式。由效率以及公平的角度來講,較為契合的是,政府組織可通過間接生產(chǎn),扮演好掌舵人的角色,借助市場秩序的有效管控協(xié)調(diào),采用有效的支出預(yù)算管理規(guī)劃,對經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)刺激影響,進(jìn)而營造公平有序的公共產(chǎn)品管理供應(yīng)環(huán)境,吸引多方參與實(shí)踐活動,進(jìn)而通過良好的公共支出模式,實(shí)現(xiàn)市場的優(yōu)化調(diào)節(jié)。
(四)健全公共財(cái)政制度,實(shí)現(xiàn)法治化公共經(jīng)濟(jì)管理
為優(yōu)化改善民生,公共財(cái)政制度應(yīng)予以全面完善。當(dāng)前顯著的民生問題在于供應(yīng)有限,因此應(yīng)優(yōu)化調(diào)節(jié)財(cái)政支出體系結(jié)構(gòu),有效縮減非公共性投入支出,使服務(wù)投資向著公共服務(wù)的模式發(fā)展,并將重點(diǎn)制定為公共教育服務(wù)、社會與醫(yī)療保障服務(wù),擴(kuò)充公共投入至民生范疇領(lǐng)域之中,全面給予公共產(chǎn)品服務(wù)以有效的支持,方能優(yōu)化改善民生,實(shí)現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展。為完善制度保障,應(yīng)持續(xù)豐富公共事務(wù),合理應(yīng)對逐步復(fù)雜多元的公共問題。政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)持續(xù)優(yōu)化公共經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐管理效率,合理應(yīng)用法律工具,實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)的制度化和規(guī)范化。同時完善法規(guī)體系,組織開展規(guī)范的公共經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動,將法律體系引入其中,做好公共經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與權(quán)責(zé)職能的明確規(guī)范,令公共經(jīng)濟(jì)真正的依法、守法,實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),在制度層面上全面保障民生利益。
三、強(qiáng)化公共經(jīng)濟(jì)管理,優(yōu)化改善民生
為全面改善民生,保障公民利益,公共經(jīng)濟(jì)管理還應(yīng)明確同改善民生的核心聯(lián)系,并基于改善民生的核心訴求實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)節(jié)。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)合理轉(zhuǎn)變工作職能,健全公共服務(wù)模式,優(yōu)化公共服務(wù)管理。政府應(yīng)承擔(dān)起必要的滿足民眾公共需求的核心職能,將公共資源有效的傾斜至社會管理和公共服務(wù)層面,進(jìn)而推進(jìn)社會事業(yè)的全面、持續(xù)優(yōu)化與民生的良好改善。
同時,還應(yīng)提升公共政策的合理公平性,實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策,引入民主化管理,完善群眾積極參與制定并監(jiān)督?jīng)Q策的科學(xué)管理制度。應(yīng)通過全面調(diào)研、綜合評估、合理決策、有效執(zhí)行、優(yōu)化監(jiān)督管理,通過政策保障推進(jìn)社會各類資源的合理公平應(yīng)用與分配。
財(cái)權(quán)向中央集成、事權(quán)下放的管理模式,將令保障事業(yè)、服務(wù)管理以及公共產(chǎn)品服務(wù)較多得由地方政府部門擔(dān)負(fù)。基于其財(cái)政能力的限定,以及融資渠道的有限,會對公共事務(wù)產(chǎn)生不良影響,降低公共產(chǎn)品服務(wù)的整體質(zhì)量與可靠性。為此,應(yīng)有效提升民生工程的實(shí)效性,通過有效劃分、明確權(quán)責(zé),做好中央和地方的公共經(jīng)濟(jì)良好協(xié)調(diào)、優(yōu)質(zhì)社會管理,承擔(dān)必要的權(quán)責(zé),方能提升公共經(jīng)濟(jì)管理水平。再者,為維護(hù)大眾合法權(quán)益,應(yīng)注重群眾訴求表達(dá),拓展政務(wù)公開。應(yīng)在進(jìn)行公共利益管理以及事務(wù)決策制定階段中,廣泛征求民眾意見,創(chuàng)建有效的公眾表達(dá)訴求、傳達(dá)信息的良好制度,發(fā)揮媒體橋梁作用,豐富輿論渠道。民生決策管理中,應(yīng)真正令大眾全面參與,通過開放研討,明確各方利益需要,全面改善民生,實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。
四、結(jié)語
總之,強(qiáng)化公共經(jīng)濟(jì)管理非常重要。我們只有明確公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展同改善民生的客觀關(guān)系,研究民生經(jīng)濟(jì)的重要影響作用,方能真正地體現(xiàn)民意,服務(wù)大眾,提升公共經(jīng)濟(jì)核心水平,實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)作為公共管理類本科階段的公共基礎(chǔ)課,其在公共管理專業(yè)教學(xué)中的學(xué)科地位已經(jīng)越來越重要。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科,它的教學(xué)對于提高公共管理類本科畢業(yè)生的社會適應(yīng)能力具有非常重要的作用,也為不同層次的學(xué)生理解與關(guān)注公共管理實(shí)際問題提供了新的視角與思維模式?！?〕然而,在公共管理類本科教學(xué)實(shí)踐中,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)實(shí)踐出現(xiàn)一些問題,對這些問題的分析與解決將直接影響其教學(xué)效果。本文針對公共管理類本科生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)存在的問題,對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)問題作出基礎(chǔ)性框架分析,可望對公共管理類的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)產(chǎn)生一些有益啟示。
一、公共管理類本科教學(xué)中對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科再認(rèn)識
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)脫胎于財(cái)政學(xué),在與政治學(xué)交叉后又分支出了政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在發(fā)展過程中與財(cái)政學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等多個學(xué)科有著較為密切的關(guān)系,同時與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、倫理學(xué)等也有著交叉、滲透和關(guān)聯(lián)。
根據(jù)最一般的定義,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是對經(jīng)濟(jì)效率、分配和政府經(jīng)濟(jì)政策的研究。這一學(xué)科包含的主題相當(dāng)分散,如應(yīng)對外部性存在而導(dǎo)致的市場失靈、逃稅的動機(jī)分析,以及對官僚決策的解釋。為了涉及所有這些方面,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)從原先僅僅注重研究政府征稅和支出,演變?yōu)楝F(xiàn)在關(guān)注政府與經(jīng)濟(jì)互動的每一個方面。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)試圖同時理解政府如何以及應(yīng)該做出什么決策?！?〕
新公共管理運(yùn)動以經(jīng)濟(jì)、效率、科學(xué)和理性作為公共部門管理的價值取向,凸顯管理技術(shù)和專業(yè)管理在公共部門與公共領(lǐng)域的運(yùn)用,認(rèn)為公共部門應(yīng)引入私人部門的管理方法、模式和思想?！?〕信息不對稱和經(jīng)濟(jì)人行為往往使得公共產(chǎn)品提供者抬高公共產(chǎn)品的提供成本,抑或通過權(quán)力尋租以謀取部門和私人經(jīng)濟(jì)利益,加上政府經(jīng)濟(jì)活動的成本軟約束帶來公共部門高昂的運(yùn)行成本,致使公共部門效率低下。針對這些弊端,新公共管理的倡導(dǎo)者呼吁必須革新與再造公共管理的流程和模式,于是管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)開始強(qiáng)強(qiáng)融合,相互滲透?！?〕基于這樣的背景,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理類的教學(xué)中也因此就顯得非常的必要和重要。
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是以政府或其他公共部門直接配置資源的經(jīng)濟(jì)活動及決策過程為研究對象的一門經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科。〔5〕需要強(qiáng)調(diào)指出的是,作為公共管理類公共基礎(chǔ)課的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科有其特定的屬性,可以從以下四個方面了解它的特定涵義:第一,它是一門經(jīng)濟(jì)學(xué),但卻不同于傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)僅著重制度描述,而注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具分析解決實(shí)際問題;第二,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公共部門直接配置資源的活動,不包括政府使用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)資源配置的間接調(diào)控行為;第三,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公共部門活動的決策機(jī)制,突顯公共產(chǎn)品與公共選擇理論的內(nèi)容;第四,活動的主體是政府,但同時也包括公共企業(yè)和其他公共部門。
二、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理類本科教學(xué)中的問題與成因分析
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)以政府為主體的公共部門的經(jīng)濟(jì)活動為研究對象,研究公共部門從事經(jīng)濟(jì)活動的方式方法、主要經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其與社會管理目標(biāo)的關(guān)系,研究體系以公共產(chǎn)品和公共選擇兩大理論作為支柱,以政府與市場的關(guān)系、公共收支、預(yù)算管理、公債管理、收入再分配和國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控作為主要內(nèi)容。
目前,在公共管理類教學(xué)實(shí)踐中,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)存在問題較多,如教學(xué)目標(biāo)比較模糊、教學(xué)內(nèi)容與專業(yè)特點(diǎn)銜接不夠、缺乏專門針對公共管理類的本科教材、教學(xué)模式單一、學(xué)生知識背景不同造成接受程度不一、考核方式不夠科學(xué)等問題,不過最突出的問題歸結(jié)為一點(diǎn)就是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)效果不盡人意。造成這一問題的原因,可以從兩個方面進(jìn)行解釋:從學(xué)生層面來講,在學(xué)習(xí)過程中,公共管理類學(xué)生普遍感到這門課程理論性很強(qiáng),對數(shù)學(xué)基礎(chǔ)要求較高;而公共管理類專業(yè)的學(xué)生文科出身較多,他們對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中出現(xiàn)的模型公式以及數(shù)理推導(dǎo)理解上存在困難,這在一定程度上不利于對政府經(jīng)濟(jì)行為及其經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)的正確理解,也因此降低了同學(xué)們對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)習(xí)興趣。另外,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的先修課程是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)(微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)),公共管理類本科生接受的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)多是在一個學(xué)期講完,而經(jīng)濟(jì)類本科生往往用兩個學(xué)期來講授,因此公共管理類學(xué)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維訓(xùn)練和熏陶方面不如經(jīng)濟(jì)類本科生那樣規(guī)范和熟練,加上公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)內(nèi)容體系龐大,綜合性較強(qiáng),這也無形中降低了學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性,進(jìn)而影響了教學(xué)效果。從教育工作者層面來講,由于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國尚屬一門嶄新的學(xué)科,多數(shù)教師對其教學(xué)目標(biāo)還不是很清晰,對教學(xué)內(nèi)容體系的認(rèn)識與把握尚不夠清晰準(zhǔn)確,教學(xué)方法的運(yùn)用還不夠科學(xué),一定程度上影響了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)效果,阻礙了該學(xué)科合理的理性發(fā)展。這就要求公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教育工作者對以上問題進(jìn)行認(rèn)真思考,拷問我們現(xiàn)行的教學(xué)體制,建構(gòu)一套完整科學(xué)合理的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)體系,在此基礎(chǔ)上探討適用于公共管理類本科生的教學(xué)方法,以促進(jìn)公共管理類學(xué)生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)整體教學(xué)水平的提高。
三、直面公共管理類本科生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)建議
筆者在高校從事公共管理類本科生公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一線教學(xué)多年,從教學(xué)實(shí)踐中有一些切身體會,認(rèn)為公共管理類的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)效率的提高應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行聯(lián)動:
首先,應(yīng)根據(jù)公共管理類不同專業(yè)就業(yè)取向制定不同教學(xué)目標(biāo)。例如, 行政管理專業(yè)學(xué)生就業(yè)取向:進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及中介組織從事人事行政管理工作與其它相關(guān)管理工作者居多,當(dāng)然也有諸多選擇繼續(xù)深造。因此,我們可以將行政管理專業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)設(shè)計(jì)為:扎實(shí)掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,了解政府在公共收入與公共支出方面的職能及其原理,學(xué)會分析政府現(xiàn)行的公共政策目標(biāo)和原理,著重培養(yǎng)學(xué)生敏捷的思維、組織協(xié)調(diào)能力與良好的溝通交流技巧。公共管理專業(yè)學(xué)生的就業(yè)取向:進(jìn)入文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會保險、民政、城市管理等行政事業(yè)單位從事管理工作,當(dāng)然也有不少選擇繼續(xù)深造的。因此,該專業(yè)的教學(xué)目標(biāo)可設(shè)計(jì)為:掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,了解政府公共收入與公共支出職能、相關(guān)公共政策及其原理,了解政府稅收制度和政府管制制度,擅長組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃及人際交流等。勞動與社會保障專業(yè)學(xué)生的就業(yè)取向:進(jìn)入政府機(jī)關(guān)、勞動與社會保障部門、民政部門、各級工會組織、大中型企事業(yè)單位、社區(qū)部門以及非政府組織等從事勞動與社會保障工作與管理,選擇繼續(xù)深造的學(xué)生也不少。因此,我們將勞動與社會保障專業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)設(shè)計(jì)為:掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,了解政府公共收支職能與原理,掌握勞動與社會保障方面的支出安排與國家相關(guān)政策法規(guī),掌握稅收、預(yù)算、公債、國家管制等基本原理與制度,著重培養(yǎng)扎實(shí)的理論分析能力、良好的社會溝通與實(shí)踐能力。當(dāng)然,在總體教學(xué)目標(biāo)上,還應(yīng)體現(xiàn)多維度,使學(xué)生對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本原理、基本知識及其在現(xiàn)代社會中的應(yīng)用有較深刻的理解和認(rèn)識,同時學(xué)會觀察公共經(jīng)濟(jì)問題,培養(yǎng)分析解決實(shí)際公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)中存在問題的能力。
其次,不同專業(yè)教學(xué)內(nèi)容應(yīng)靈活設(shè)置,體現(xiàn)不同的教學(xué)重點(diǎn)。依據(jù)公共管理類不同專業(yè)教學(xué)目標(biāo),行政管理專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、公共支出理論、稅收理論、稅收制度、預(yù)算管理、公共管制、政府間財(cái)政關(guān)系等內(nèi)容;公共管理專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、稅收制度、預(yù)算管理、公共管制、財(cái)政政策等內(nèi)容;勞動與社會保障專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、公共支出理論、公共收入理論、預(yù)算管理、公債理論等內(nèi)容。同時,注重培養(yǎng)學(xué)生綜合運(yùn)用基本理論分析解決實(shí)際問題的能力。
第三,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)過程中,要注重把經(jīng)濟(jì)活動思維與公共管理問題結(jié)合起來。對于本科階段的教學(xué)應(yīng)該讓學(xué)生掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理的同時,學(xué)會應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析公共管理問題。一般公共管理類的本科生都已經(jīng)學(xué)過初級的西方經(jīng)濟(jì)學(xué),具備一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識,但是并未真正學(xué)會運(yùn)用這些知識分析現(xiàn)實(shí)問題,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支學(xué)科,具有很強(qiáng)的實(shí)踐性,因此,在教學(xué)過程中更要注重培養(yǎng)學(xué)生運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理來分析解決現(xiàn)實(shí)問題的能力和思維慣性。
第四,必須合理區(qū)分公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容方式方法等的不同。我國的財(cái)政學(xué)教學(xué)往往以制度描述為主,教學(xué)的重點(diǎn)多是放在用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析財(cái)政現(xiàn)象上。而公共管理類本科生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué),要凸顯公共產(chǎn)品理論與公共選擇理論,學(xué)科外延上要著重分析如何建立廉潔高效同時又兼有地方與中央兩個積極性的政府公共部門,這就需要教育工作者在教材編寫與選用時審慎選擇。與此同時,也應(yīng)在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的考試方式方法與考察重點(diǎn)上有所側(cè)重。
【關(guān)鍵字】財(cái)政學(xué),公共經(jīng)濟(jì)學(xué)
一、引言
近些年來,國內(nèi)某些學(xué)者對財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系進(jìn)行了廣泛的討論,而以“財(cái)政學(xué)”(Public Finance)和“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”(Public Economics)“公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)”(Public Sectors Economics)等名稱命名的譯著和著作很多。國內(nèi)的一些學(xué)者,如陳共、平新喬、張馨、高培勇、郭慶旺、楊志勇、華民等都對財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科之間的關(guān)系有比較深刻的分析。從國際上看,關(guān)于兩者關(guān)系及其發(fā)展趨勢的論述比較詳細(xì)的主要有《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊》第一卷,由《國際稅收和財(cái)政》雜志在 1994年發(fā)起的一次關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的未來發(fā)展趨勢的特刊及由《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》在2002年的一次紀(jì)念其創(chuàng)刊而由一些頂尖級的經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的總結(jié)分析。此外,由于引進(jìn)的西方文獻(xiàn)越來越多,對財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的關(guān)系及其發(fā)展前景的認(rèn)識也逐漸深入。
二、問卷的評介與分析
本人于2005年元旦前后向全球部分大學(xué)的從事財(cái)政學(xué)或公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和教學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就“財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系及其發(fā)展趨勢”為主題進(jìn)行了全球性網(wǎng)絡(luò)調(diào)查。我的問題是:“您如何看待財(cái)政學(xué)(Public Finance)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)(Public Economics)之間的關(guān)系及其發(fā)展前景?”。本次調(diào)查受到來自這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的數(shù)十份電子郵件。這些郵件反映了他們對我所做的調(diào)查課題的認(rèn)識。本文就是選取了部分代表性的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的回信(見附錄①)和一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)表的論文對財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系和發(fā)展趨勢進(jìn)行了簡要的評介。
詹姆斯?波特巴教授認(rèn)為,財(cái)政學(xué)主要是與稅收及其相關(guān)問題等籌集收入方面的問題,主要是在稅收方面,而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則包括了大量的與支出政策相關(guān)的問題。他認(rèn)為,醫(yī)療保健和醫(yī)療援助以及殘疾人保險和失業(yè)保險都是屬于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究領(lǐng)域,也是他感興趣的問題,但這些問題不屬于財(cái)政學(xué)的領(lǐng)域。
他附件的文章中研究了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)30年(20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)末)的發(fā)展演變、取得的成就和未來的發(fā)展方向。他在這篇文章中提出,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究政府經(jīng)濟(jì)角色的一門學(xué)問。因?yàn)檫@一角色在不斷地變化著,所以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)也成為一個持續(xù)演變的領(lǐng)域。一些核心問題被持續(xù)關(guān)注,例如對不同商品的稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何設(shè)置;而還有一些問題,例如對發(fā)達(dá)國家老齡人口社會保障體系如何進(jìn)行改革才是最優(yōu)等等,最近才成為研究的中心。經(jīng)濟(jì)學(xué)其他一些分支領(lǐng)域的理論與實(shí)證進(jìn)展為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了新的視野,推動了對其中一些長期存在問題的研究。反之,這一領(lǐng)域出現(xiàn)的問題又推動了新的理論與應(yīng)用研究。
近30年是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)迅速發(fā)展的一個時期。理論和經(jīng)驗(yàn)上的重要新成果大大提高了我們對諸如各個稅種的效率和歸宿這樣的核心問題的理解,以及對社會保障項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及最優(yōu)的制度安排的認(rèn)識。在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論以及支持復(fù)雜政策評價的實(shí)證分析等兩個方面也都取得了重大的進(jìn)展。
在過去的30年間,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的各個不同部分的進(jìn)展有快有慢。在20世紀(jì)70年代早期,主要的研究進(jìn)展是經(jīng)濟(jì)理論在次優(yōu)稅制設(shè)計(jì)問題上的應(yīng)用。在70年代晚期以及80年代,家庭和企業(yè)數(shù)據(jù)庫的出現(xiàn)促成了人們對稅收激勵以及其他因素如何影響經(jīng)濟(jì)人行為問題的探索。繼而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)入了一個飛速發(fā)展的時期,很多應(yīng)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)家也把他們的研究興趣轉(zhuǎn)向公共財(cái)政問題。90年代,實(shí)證政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和相關(guān)領(lǐng)域的迅速擴(kuò)張尤為顯著。
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的很多應(yīng)用研究越來越深入,這促使了這一領(lǐng)域里幾個二級專門學(xué)科的興起,諸如老年經(jīng)濟(jì)學(xué)以及教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。這些領(lǐng)域中正在進(jìn)行的研究工作不僅關(guān)注那些廣布于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)范圍內(nèi)的問題,而且也利用其他分支領(lǐng)域發(fā)展起來的真知灼見和方法技巧,例如醫(yī)療經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)以及勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)等。
波特巴認(rèn)為,過去30年發(fā)展變化的重大成果有以下幾個方面:所得課稅對家庭行為的影響;社會保險項(xiàng)目的激勵效應(yīng);資本所得稅的效率和歸宿;赤字和跨期財(cái)政政策;財(cái)政支出的實(shí)證政治經(jīng)濟(jì)學(xué);最優(yōu)所得稅和稅種的設(shè)計(jì)以及轉(zhuǎn)移支付等。未來有前途的發(fā)展領(lǐng)域則包括了:環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和最適次優(yōu)政策;老齡經(jīng)濟(jì)學(xué);私有化和政府的范圍;開放經(jīng)濟(jì)中的稅收和支出政策;最適社會保險項(xiàng)目的設(shè)計(jì);征稅與家庭和企業(yè)的行為;在生命周期視角中的稅收和支出項(xiàng)目以及國防經(jīng)濟(jì)學(xué)等。
羅賓?鮑德威認(rèn)為,“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”這個詞語是在20世紀(jì)70年代被采納來取代財(cái)政學(xué)的,這是因?yàn)樨?cái)政學(xué)這個詞語似乎是太狹窄了。特別是,許多學(xué)者認(rèn)為財(cái)政學(xué)太多地集中在籌集收入(稅收),而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則是一個范圍更加廣泛的詞語。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范圍包括了政府在稅收、支出、社會保險和管制等所有的制定政策問題。人們認(rèn)為財(cái)政學(xué)這個詞語太狹窄了而不能代表本領(lǐng)域的更廣范圍的研究對象。然而,這兩個詞語現(xiàn)在都被使用著。他猜測這大概是英語的一般常見問題,有很多詞語都有大致相同的意思。
拉本德拉?扎哈認(rèn)為,財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)有相當(dāng)大的部分是重疊的。但是,財(cái)政學(xué)的研究范圍是太狹窄了。財(cái)政學(xué)幾乎是完全研究政府預(yù)算的操作(尤其是稅收和支出),而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)涉及的更多的是公共部門對經(jīng)濟(jì)的干預(yù),它包括了諸如管制和穩(wěn)定等方面的問題。
財(cái)政學(xué)權(quán)威理查德?馬斯格雷夫的《財(cái)政理論與實(shí)踐》是全球各個大學(xué) 本科生普遍使用的教材,是財(cái)政學(xué)的經(jīng)典著作。馬斯格雷夫1959年出版的《財(cái)政學(xué)原理》提出的財(cái)政“穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、收入分配和資源配置”的三職能說成為后凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的代表觀點(diǎn),是現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的奠基之作。他在回信中指出,他寫的《財(cái)政理論與實(shí)踐》是30年前完成的著作,他盡管已經(jīng)94歲高齡,仍然關(guān)注財(cái)政學(xué)的發(fā)展變化。他稱,他非常后悔看到了財(cái)政體制所發(fā)生的顯著轉(zhuǎn)變。他那一代人還認(rèn)為財(cái)政的建設(shè)性和積極作用是對市場的必要補(bǔ)充,應(yīng)該盡可能少的干預(yù)市場。但是,馬斯格雷夫一直堅(jiān)持不懈地認(rèn)為,公共物品、公正和有效的稅制以及財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長中的經(jīng)濟(jì)作用是在財(cái)政學(xué)中具有特別重要意義的基本觀點(diǎn)。他認(rèn)為,“財(cái)政學(xué)”和“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”顯然是有著明顯差異的。財(cái)政學(xué)僅涉及到公共政策的財(cái)政工具;而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則包括了貿(mào)易政策、反托拉斯政策和各種形式的管制等所有的工具。他也注意到,許多問題可能是需要許多工具才能解決的,所以,財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)可能不存在顯著的差異。同時,還有通過共同的預(yù)算政策將一串財(cái)政工具合并起來的情況。 馬丁?費(fèi)爾德斯坦稱公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。他認(rèn)為自己當(dāng)初入門學(xué)習(xí)的理查德?馬斯格雷夫的《財(cái)政學(xué)原理》(1959)開啟了財(cái)政學(xué)的新紀(jì)元,但是,計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方面論述的不足反映了當(dāng)時該領(lǐng)域的研究狀況。同樣,馬斯格雷夫只是討論了政府支出的一般原則,其經(jīng)典著作沒有論及政府支出的具體方面,而這也就成為以往30年中公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的課題。在論文中,財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是交替使用的。
他認(rèn)為,20世紀(jì)60年代和20世紀(jì)70年代財(cái)政學(xué)理論方面的這些發(fā)展其重要性體現(xiàn)在兩個方面:第一,它們在許多重要的財(cái)政學(xué)問題上,對龐大的專業(yè)思想體系進(jìn)行了分類。盡管它們沒有給出明確的答案,但是表明了一些早期觀點(diǎn)的各種錯誤,提供了基本的分析見解。第二,他們吸引了一代優(yōu)秀的大學(xué)生轉(zhuǎn)向公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域;其中大部分學(xué)生并沒有繼續(xù)理論研究,而是完善了財(cái)政學(xué)理論基礎(chǔ),這種新理論的嚴(yán)謹(jǐn)性對他們的實(shí)證研究是有益的。
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方面實(shí)證研究的發(fā)展將過去30年的研究與以往所有研究區(qū)別開來。20世紀(jì)60年.代后期與20世紀(jì)70年代早期出現(xiàn)了高速計(jì)算機(jī)、可以依賴的經(jīng)濟(jì)計(jì)量軟件和可讀大量數(shù)據(jù)的機(jī)器。這些發(fā)展,復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)計(jì)量技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)裝備的大學(xué)生對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證研究的革命都是關(guān)鍵性的。對稅收的計(jì)量分析研究成果等實(shí)證研究深化了我們關(guān)于稅收對個人風(fēng)險影響、稅收對公司融資政策的影響以及在經(jīng)濟(jì)增長背景下分析稅收問題的意義的理解。
財(cái)政學(xué)研究這種演變的第二個主要方面,一直就是擴(kuò)大研究主題的范圍,它涵蓋了政府支出和稅收。研究焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)移無疑是因?yàn)槭艿秸С龃罅吭黾拥拇碳?。?cái)政學(xué)領(lǐng)域因此從研究為基本的政府服務(wù)融資的稅收轉(zhuǎn)變到公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,看到了更寬范圍內(nèi)政府支出的效果。政府支出增加的大部分是為了社會保險項(xiàng)目,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究正好與之呼應(yīng)。社會保障養(yǎng)老金、事業(yè)保險、工人的補(bǔ)償金、老年保健醫(yī)療和窮人醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃的增加給理論和實(shí)證研究增添了新的內(nèi)容,成為研究的主要對象。20世紀(jì)70年代,對穩(wěn)定政策的分析已主要轉(zhuǎn)向宏觀領(lǐng)域,更加強(qiáng)調(diào)金融政策,而不僅僅研究通過改變預(yù)算赤字和盈余的財(cái)政刺激的各種變量。然而,財(cái)政學(xué)研究如何利用稅收規(guī)定(如投資稅收抵免和折舊扣除)以反周期的方式來刺激企業(yè)投資。財(cái)政聯(lián)邦主義也成為了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個重要領(lǐng)域,即分析這些政府如何選擇它們的稅收政策和支出政策,更高一級的政府政策(包括地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼和匹配財(cái)政補(bǔ)貼)如何影響這些選擇,以及稅收和支出方面形成的地區(qū)間差異如何影響私人部門的為政府計(jì)劃的效果。
對于未來的發(fā)展方向,馬丁教授認(rèn)為征稅和支出問題將繼續(xù)對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究提出挑戰(zhàn)。
哈威?羅森的《財(cái)政學(xué)》目前是全球最受歡迎的教材之一。作為馬斯格雷夫和費(fèi)爾德斯坦的學(xué)生,他在其《財(cái)政學(xué)》教材①的前言中寫到:“財(cái)政學(xué)領(lǐng)域已經(jīng)與上一代有很大不同了。在理論方面,財(cái)政學(xué)的主要成就之一就是將對政府開支和政府的分析用基本的經(jīng)濟(jì)理論更加密切地聯(lián)系在一起了。一個主要的例子就是最適稅收(optimal taxation)的文獻(xiàn)。最適稅收就是試圖使用標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)工具而不是根據(jù)一套特別的稅制設(shè)計(jì)原則為政府的財(cái)政行為獲得解決問題的方法。在實(shí)證方面,最為激動人心的發(fā)展就是為了理解支出和稅收政策如何影響個人行為和政府本身如何制定政策而廣泛應(yīng)用了計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具”。他認(rèn)為“財(cái)政學(xué)的發(fā)展都是充滿著歧義的”。但是他堅(jiān)定地認(rèn)為,財(cái)政學(xué)就是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué),是分析政府征稅和支出政策的一門經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科。
河野正道教授認(rèn)為,日本的許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的父母是金融(父親)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué) (母親)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是次優(yōu)、公共物品定價、最適稅收、最適補(bǔ)貼和外部性等問題。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)涉及的是效率和微觀經(jīng)濟(jì)特征的問題。而財(cái)政學(xué)(日本語) 則在某種意義上涉及的是宏觀經(jīng)濟(jì)問題。按照他的理解,財(cái)政學(xué)是金融(融資)學(xué)的一部分,是日本語中很傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)(日語)?，F(xiàn)在,金融(融資)不僅僅是中央政府或地方政府的財(cái)政學(xué),也是私人企業(yè)的財(cái)政學(xué)。這就是為什么它們使用這些詞語的原因。他認(rèn)為,財(cái)政學(xué)專門研究政府(公共部門)的融資活動。
此外,法國已故著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓-雅克?拉豐也認(rèn)為,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中政府如何干預(yù)的一門學(xué)科。它是在20世紀(jì)50年代由財(cái)政學(xué)逐步發(fā)展起來的,在20世紀(jì)70年代成為獨(dú)立的學(xué)科,其標(biāo)志就是1971年創(chuàng)辦了《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》。
總結(jié)幾位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn),他們對財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)系的認(rèn)識也是存在歧義的:(1)財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是一回事,都是研究政府作用的,只是題目的變化而已,“財(cái)政學(xué)”和“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”是相互替換使用的。(2)存在傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)和現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的區(qū)分:傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)主要研究政府收入,特別是稅收方面,而現(xiàn)代財(cái)政學(xué)則更多地以政府開支為研究對象。(3)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是從財(cái)政學(xué)演變而來的,并且是在 20世紀(jì)50年代到70年代創(chuàng)建的;(4)財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究領(lǐng)域有很大不同。財(cái)政學(xué)研究政府的收支活動;而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則包括除了政府收支之外的其他方面的問題,比財(cái)政學(xué)寬廣。財(cái)政學(xué)主要研究的是宏觀問題,而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)則側(cè)重于微觀問題。
三、借鑒與認(rèn)識
國外這些學(xué)者的觀點(diǎn)對我們國內(nèi)學(xué)者認(rèn)識財(cái)政學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)有很好的借鑒意義。筆者認(rèn)為,當(dāng)代國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇中,“財(cái)政學(xué)”和“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”實(shí)際上是一回事,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)是一脈相承的。首先,無論是研究內(nèi)容還是在研究方法上已經(jīng)大致趨同。其次,不論是章節(jié)的安排還是對問題的討論,基本上都是對“國家 (或政府和公共部門)經(jīng)濟(jì)活動的研究”,盡管在某些細(xì)節(jié)上有所側(cè)重,但是,相比古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中“財(cái)政學(xué)”僅僅研究“國家和君主的收入”來說,“財(cái)政學(xué)”和“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”都把研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了“政府(公共部門)收入、政府(公共部門)支出、政府 (公共部門)財(cái)政政策以及政府(公共部門)收支和政策對經(jīng)濟(jì)的影響上來”。筆者認(rèn)為,當(dāng)代“財(cái)政學(xué)”和“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”都是兼容并蓄的,融合了經(jīng)濟(jì)學(xué)和其他學(xué)科的研究成果。因此,當(dāng)代“財(cái)政學(xué)”和“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”并沒有質(zhì)的區(qū)別,而作為名詞和概念來說,英文Public Economics能夠涵蓋更多的經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域和范疇,用它代替英文Public Finance(公共融資)成為“研究國家(政府和公共部門)經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為的科學(xué)” 也是經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的趨勢。就像早期的經(jīng)濟(jì)學(xué) 和現(xiàn)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué),其研究的內(nèi)容和方法也是不同的,甚至發(fā)生了根本性的變化,但“經(jīng)濟(jì)學(xué)”依然是“經(jīng)濟(jì)學(xué)”。當(dāng)然,不可忽視的是,隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的進(jìn)程加速,學(xué)科之間交融、分化的現(xiàn)象也越來越劇烈。值得注意的是,“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”對宏觀財(cái)政政策的研究越來越少,而轉(zhuǎn)向微觀基礎(chǔ)的研究之中。此外,在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中所涉及的有關(guān)政府融資問題的討論也逐漸從“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”中脫離出去,成為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要范疇。但是,就此否認(rèn)“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”和當(dāng)代“財(cái)政學(xué)”的一致性結(jié)論,筆者認(rèn)為可能有失偏頗,畢竟這只是學(xué)科發(fā)展的演變過程,而沒有涉及到理論上質(zhì)的區(qū)別
[摘要]本文從需求角度出發(fā)探討公共經(jīng)濟(jì)存在的依據(jù),認(rèn)為公共需求是研究公共經(jīng)濟(jì)的邏輯起點(diǎn),是公共經(jīng)濟(jì)存在的根本依據(jù)。公共經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品滿足社會公共需求,并不是源于市場失效,而依賴于其所提供的公共產(chǎn)品,市場失效只是為公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展和延伸提供了一種可能性。
[關(guān)鍵詞]公共經(jīng)濟(jì);社會公共需求;公共產(chǎn)品
公共經(jīng)濟(jì)(public economics)是隨著政府經(jīng)濟(jì)活動的迅速擴(kuò)展——從財(cái)政收支活動擴(kuò)大到直接介入生產(chǎn)領(lǐng)域并形成一定規(guī)模的公共部門生產(chǎn),宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展而興起的、以政府經(jīng)濟(jì)行為的效率與公平為研究對象的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科。傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)主要研究政府的收入問題,與其相比,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)不僅大大拓展了研究領(lǐng)域——增加了政治過程和政府行為的分析、公共支出的分析等,而且改進(jìn)和完善了研究方法。20世紀(jì)50年代以來,一些著名的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)大師如馬斯格雷夫等紛紛以公共經(jīng)濟(jì)替代公共財(cái)政(public finance),這種改變意味著財(cái)政學(xué)科隨著經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展而發(fā)展,發(fā)生了重大的變化。
一、問題的提出
1.關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)存在依據(jù)的兩大理論
關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)存在的依據(jù),西方主流觀點(diǎn)認(rèn)為是市場失靈。該觀點(diǎn)以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),以市場失靈為邏輯出發(fā)點(diǎn),把提供公共物品作為公共部門活動的基本內(nèi)容,把滿足社會公共需求作為活動的目的,把公共選擇作為公共部門決策的政治過程,形成了以公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)的財(cái)政理論。從亞當(dāng)·斯密開始,英國學(xué)者的傳統(tǒng)思想認(rèn)為,市場是主導(dǎo),而公共部門是一種例外,只有產(chǎn)生特定的市場缺陷才需后者介入。如亞當(dāng)·斯密認(rèn)為受多種力量和動機(jī)驅(qū)使的人類,在“看不見的手”的支配下相互交往,產(chǎn)生合乎社會需要的結(jié)果。歐洲大陸經(jīng)濟(jì)學(xué)家的傳統(tǒng)思想尤其是德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的傳統(tǒng)思想,則是從兩方面來看經(jīng)濟(jì)體制,認(rèn)為公共部門和私人部門天生是平等的,如謝夫勒提出了“按比例滿足”公共需要和私人需要的規(guī)則,但沒有成為主流。凱恩斯之后的經(jīng)濟(jì)學(xué)主流承認(rèn)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)是以市場經(jīng)濟(jì)為主體的混合經(jīng)濟(jì)形式,是以市場失靈或市場缺陷為起點(diǎn)論述公共經(jīng)濟(jì)的存在。我國的當(dāng)代財(cái)政學(xué)者大多數(shù)也持有這種觀點(diǎn),如張馨等學(xué)者就從市場失靈出發(fā)提出了要構(gòu)建公共財(cái)政框架。該派觀點(diǎn)是從供給角度為公共經(jīng)濟(jì)尋找理論支持,探討如何更好地提供公共產(chǎn)品。事實(shí)上,市場失靈只是為公共經(jīng)濟(jì)的存在提供了一種可能,但并不是必然,而公共產(chǎn)品只是公共需要的表現(xiàn)形式,以其作為理論研究的邏輯起點(diǎn)是存在缺陷的,這在后文中將加以詳細(xì)論述。
關(guān)于財(cái)政存在的依據(jù)另一種觀點(diǎn)是由社會公共需求論提出的,該派學(xué)者認(rèn)為財(cái)政存在的依據(jù)是社會公共需求。這一流派,興起于20世紀(jì)70年代末80年代初,在當(dāng)時引起了很大的反響和共鳴,何振一是社會共同需要論的提出者。他指出:“所謂‘社會共同需要’,區(qū)別于生產(chǎn)單位、集團(tuán)和個人的需要,但不是這些需要的簡單加總,而是馬克思所說的一般需要。它是‘社會’的共同需要而不是任意的‘共同需要’?！彼J(rèn)為:“社會再生產(chǎn)過程中為滿足社會公共需求而形成的社會集中化的分配關(guān)系,這就是財(cái)政范疇的一般本質(zhì)或內(nèi)涵……”社會共同需要論在80年代初期風(fēng)行一時,很快就冷卻下來。這是由于在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制下,沒解決財(cái)政的“公共性”與“階級性”同一的問題,但它以“公共性”問題作為核心問題來研究,具有很重大的意義。隨著市場經(jīng)濟(jì)在我國的逐漸確立,我國財(cái)政學(xué)者開始探尋傳統(tǒng)的財(cái)政理論與西方公共財(cái)政論的共同點(diǎn),力求找到一個最佳切入點(diǎn)實(shí)現(xiàn)雙方的融合。在這種背景下,社會共同需要論又重新引起人們的關(guān)注和思考,有的學(xué)者認(rèn)為“共同需要說實(shí)際上是建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的”,“90年代之后,共同需要說又有了進(jìn)一步的發(fā)展”,而有的學(xué)者則假設(shè)“在共同需要論的基礎(chǔ)上發(fā)展公共財(cái)政論很可能是中國財(cái)政學(xué)的發(fā)展趨勢”。
2.本文觀點(diǎn)
本文認(rèn)為,公共經(jīng)濟(jì)存在的根本依據(jù)是滿足社會公共需求。我們試圖從需求角度即從社會公共需求出發(fā)來分析公共經(jīng)濟(jì)存在的依據(jù)?；具壿嬚J(rèn)為:社會公共需求的客觀存在是公共經(jīng)濟(jì)存在的依據(jù),公共經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品滿足公共需要,而市場失效僅僅為公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展和延伸提供了一種可能性。這里提到的社會公共需求不同于社會共同需要論的關(guān)于社會公共需求的定義——其理論基點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政是一種分配關(guān)系,而現(xiàn)代財(cái)政理論已經(jīng)普遍認(rèn)可馬斯格雷夫的財(cái)政具有三大職能的觀點(diǎn),本文研究的社會公共需求是一種集體性消費(fèi),具有了新的內(nèi)涵,有了新的發(fā)展。
人類社會的需要,可以分為私人需要和公共需要兩大類型。前者是指作為社會公眾集體中的個體對產(chǎn)品和服務(wù)的需要,消費(fèi)者通過支付貨幣購買商品和服務(wù)得到滿足,這種需要具有競爭性和排他性。我們首先采用排除法對社會公共需求進(jìn)行定義,即公共需要是相對于私人需要而言的,是除私人需要以外的需要。顯然這個定義忽略了公共需要源于私人需要這一特性,也沒有揭示出公共需要所具有的本質(zhì)特征。因此,我們對這個定義作初步地補(bǔ)充:
一是公共需要源于私人需要,并且是私人需要的有機(jī)合成的集合體(不是私人需要的簡單加總)。
二是社會公共需求是社會公眾的共同需要,與私人需要相對應(yīng),公共需要具有非競爭性和非排他性。所謂非競爭性是指對于任意一個給定的需要水平,增加額外的一個消費(fèi)者不會引起為滿足公共需要提供的產(chǎn)品的成本增加,即消費(fèi)者人數(shù)的增加引起的邊際成本為零。非排他性是指某些人公共需要的滿足并不排斥其他人公共需要的滿足。
社會公共需求是指公共部門主要是政府以公共產(chǎn)品形式來滿足的共有需求。它是共同的私人需要的集合體,通過公共產(chǎn)品來表現(xiàn),是一種集體性消費(fèi)。對應(yīng)于私人需要通過私人產(chǎn)品來滿足,公共需要通過公共經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品來滿足。它可以分為同質(zhì)性和異質(zhì)性的社會公共需求,前者是指擁有共同利益——根本利益和具體利益一致形成的需求共同體;后者是相對于同質(zhì)而言,是指擁有共同的根本利益,不同的具體利益,多個子集團(tuán)所組成的集團(tuán)的需求。社會公共需求在不同社會階段的具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式不同,為了研究的方便,本文主要討論市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會公共需求。
二、滿足社會公共需求是公共經(jīng)濟(jì)存在的根本依據(jù)
1.公共需求與公共經(jīng)濟(jì)
(1)公共需求與公共產(chǎn)品
需求是對物或服務(wù)的一種欲望,社會公共需求是政府以公共產(chǎn)品形式來滿足的共有需求,公共產(chǎn)品只是公共需求的表現(xiàn)形式。正如前面提到的,需要一般可以分為私人需要和公共需要,產(chǎn)品也可以相應(yīng)地劃分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品是具有競爭性和排他性的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品根據(jù)其范圍不同有廣義和狹義之分:狹義的公共產(chǎn)品即純公共產(chǎn)品,具有消費(fèi)上的嚴(yán)格的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品;廣義的公共產(chǎn)品,除純公共產(chǎn)品外,還包括具有不完全的非競爭性和非排他性或二者至少有一種存在的產(chǎn)品。結(jié)合公共需要的特征很容易得出私人產(chǎn)品不能用于滿足社會公共需求的結(jié)論。
共同的私人需求的有機(jī)組合構(gòu)成了社會公共需求,社會公共需求通過公共產(chǎn)品來表現(xiàn),公共產(chǎn)品可以滿足私人需求,但當(dāng)公共產(chǎn)品對應(yīng)于社會公共需求的滿足時,其目的具有公共性,不能拿公共產(chǎn)品用于私人目的。社會公共需求必須由公共產(chǎn)品來滿足。一是公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了其具有滿足社會公共需求的本質(zhì)特征,這使得公共產(chǎn)品所固有的職能在于滿足社會公共需求;二是私人不可能也不愿意(不含有政治目的)提供公共產(chǎn)品。在人類歷史發(fā)展過程中,政府在提供公共產(chǎn)品中發(fā)揮了重要作用。從某種意義上說,正是由于人類對公共產(chǎn)品的需求,這種公共需要的存在,才導(dǎo)致了政府的產(chǎn)生和形成。韋伯和馬克思都從公共工程的組織角度闡明了政府存在的原因。邊際革命發(fā)生后,人們更是逐漸意識到,政府的活動也能帶來效用。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中對公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給給出了一般均衡的解釋,并指出在滿足一些條件的情況下,由政府提供公共產(chǎn)品可以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)。
(2)公共需求和公共經(jīng)濟(jì)
人類與動物的一個重要區(qū)別是在于人類社會的組織要比任何動物世界復(fù)雜得多。正如亞當(dāng)·斯密強(qiáng)調(diào)指出
的,人類社會組織的一個顯著特點(diǎn)是分工。經(jīng)濟(jì)社會以來,從來沒有過私人有效提供公共產(chǎn)品,絕大多數(shù)公共產(chǎn)品是由政府提供的,相反是人類自身瓦解了公共供給方式,在私有制產(chǎn)生以前,共同需求——人類的根本需求和具體需求是一致的,私有制產(chǎn)生以后,私人需求才從共同需求里獨(dú)立出來,在生產(chǎn)力發(fā)展到有剩余產(chǎn)品的時候,才產(chǎn)生了對某個物件的獨(dú)占意識。人類社會的進(jìn)步在于不斷分化、分工,公共權(quán)力分散,但公共需求一直客觀地存在著。
從公共產(chǎn)品提供的主體看,可以分為私人部門和公共部門,其中私人部門即指市場,而公共部門狹義來說指政府,廣義來說除政府外,還包括某些具有共同利益的集團(tuán)、團(tuán)體和組織,如民間組織和國際性組織。作為不同的主體,私人部門和公共部門在理論上都具有參與公共產(chǎn)品配置的可能,但是從社會發(fā)展的角度來看,市場更加注重追求效率,市場不能或不愿承擔(dān)的責(zé)任逐漸由政府承擔(dān),公共部門提供公共產(chǎn)品滿足公共需要和市場提供私人產(chǎn)品是專業(yè)化分工所決定的,是一種自然屬性,是分工規(guī)律演變使然。
2.同質(zhì)性與異質(zhì)性公共需求的存在形成了公共經(jīng)濟(jì)的多層次性
由于個人在收入、文化、信仰和地區(qū)等方面的差異,公共需求有群體性差異,難免形成利益集團(tuán),整個社會資源是被瓜分的?；诖?社會公共需求可以分為同質(zhì)性和異質(zhì)性的社會公共需求,前者是指根本利益和具體利益一致形成的需求共同體,體現(xiàn)了社會需求的公共性,其實(shí)質(zhì)反映了社會全部成員的共同意志;后者是指擁有共同的根本利益而具體利益不同,多個子利益集團(tuán)所組成的利益集團(tuán)的需求,它源于社會需求的私人性,即社會需求首先要能夠體現(xiàn)私人的需求。正是因?yàn)楦鱾€利益集團(tuán)之間的具體利益相異,所以有必要選擇一種機(jī)制去協(xié)調(diào)各種不同利益之間的沖突。暴力機(jī)制在現(xiàn)代社會是不文明的;陰暗機(jī)制擾亂社會的穩(wěn)定,是非理性非道德的;社會機(jī)制缺乏權(quán)威性;市場機(jī)制在協(xié)調(diào)上力量不足;現(xiàn)代政治機(jī)制具有強(qiáng)制性和文明性,對少數(shù)人執(zhí)行強(qiáng)制統(tǒng)治,文明的一面體現(xiàn)在民主機(jī)制上,在直接民主制下,各個利益集團(tuán)可以直接投票表達(dá)自己的需要,這種方式適應(yīng)于小范圍如社區(qū)內(nèi);在代議民主制下,通過選擇人代表表達(dá)自己的偏好,在既定的投票規(guī)則下協(xié)調(diào)利益沖突?？梢?政治機(jī)制相對而言是最優(yōu)的,但并不排除其它機(jī)制的共同使用。這表明公共需求是公共經(jīng)濟(jì)存在的依據(jù)。
前文已經(jīng)論證公共需求是公共經(jīng)濟(jì)存在的依據(jù),那么在存在同質(zhì)性和異質(zhì)性需求的情況下,中央政府與地方政府將如何分工呢?事實(shí)上,由于公共需要的同質(zhì)性和異質(zhì)性的存在,公共經(jīng)濟(jì)也具有層次性。關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)的分權(quán)代表性理論有:一是蒂布特的“以足投票”模型,該理論首先從公共產(chǎn)品入手,假定居民可以自由流動,具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍,居民的流動性會帶來政府間的競爭,一旦政府不能滿足其要求,那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū),結(jié)果地方政府要吸引選民,就必須按選民的要求供給公共產(chǎn)品,從而可以達(dá)到帕累托效率。其實(shí),公共產(chǎn)品只是表達(dá)公共需要的媒介,政府采取的行動的邏輯起點(diǎn)不是公共產(chǎn)品而是如何滿足公共需要,只有需要得到有效滿足,官員的選票才可能得到最大化。二是奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》(1972)一書中,通過一系列假定提出了分散化提供公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢,即奧茨“分權(quán)定理”:對某種公共產(chǎn)品來說,如果對其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集,并且關(guān)于該公共產(chǎn)品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同,那么讓地方政府將一個帕累托效率的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因?yàn)榕c中央政府相比,地方政府更接近自己的公眾,更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說,如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共產(chǎn)品,那么由下級政府提供則效率會更高。有關(guān)公共經(jīng)濟(jì)分權(quán)理論的解釋,除此之外,還有斯蒂格勒的“菜單”理論和布坎南的分權(quán)俱樂部理論等。
從性質(zhì)上看,社會公共需求從本源上可分為同質(zhì)性與異質(zhì)性需求。同質(zhì)性的公共需求容易推斷由較高一級的政府來滿足,尤其是全國性的同質(zhì)性需求,由中央政府來滿足;異質(zhì)性公共需求的存在要求提供獨(dú)特的公共產(chǎn)品,如果中央政府對社會公眾具有完全信息,那么它就能有效滿足這兩種公共需求,而現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中中央與公眾之間是信息不對稱的,地方政府相對而言具有信息優(yōu)勢,更容易了解民眾信息和需求,特別是在聯(lián)邦政治市場,政府官員任命的程序是民眾選舉的,選民的意志得到了很好的表達(dá),官員對民眾的偏好比較了解,能更好的滿足異質(zhì)性公共需求?？梢?一般而言,中央滿足同質(zhì)性公共需求,地方政府滿足異質(zhì)性需求,這就形成了公共經(jīng)濟(jì)的層次性。
三、市場失靈為公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展提供了可能
1.市場失靈與公共經(jīng)濟(jì)
市場失靈是指通過市場這只“看不見的手”無法實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的情況,原因是當(dāng)商品或服務(wù)的邊際社會收益與邊際社會成本不匹配時,市場無法或不愿意提供該類產(chǎn)品或服務(wù)或提供的數(shù)量不能實(shí)現(xiàn)社會福利最大化,是一種資源的無效配置狀態(tài)。一般而言,市場失靈的具體表現(xiàn)有四點(diǎn):一是壟斷;二是信息不對稱;三是外部性;四是公共產(chǎn)品的存在。
簡單來說,市場失靈一般有兩個原因,即市場勢力和市場的不存在。(1)市場勢力,如果某些人和廠商是價格制定者,那么資源配置一般是低效率的。因?yàn)橐粋€擁有市場勢力的廠商可能會通過減少供應(yīng)的方式將價格提高到成本之上,這樣用于商品生產(chǎn)上的資源變得不充分了,帕累托最優(yōu)遭到破壞,出現(xiàn)市場失靈。只有當(dāng)消費(fèi)者和生產(chǎn)者都成為價格接受者的時候,福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理才得以成立;(2)市場的不存在。對一種商品來說,如果市場不存在,那么很難預(yù)料市場能夠有效配置資源。實(shí)際上對某些商品來說是不會有市場的(如貧困保險,因?yàn)槠浯嬖谥畔⒉粚ΨQ的問題)。由于市場的不存在而可能出現(xiàn)的另一類低效率就是外部性,即一個人的行為以一種現(xiàn)存市場以外的方式影響到另一個人的福利的情形。
壟斷、外部性、信息不對稱的存在,都對公眾私人需求的滿足形成了威脅,而這種威脅卻是私人部門很難化解的,于是對于化解此類威脅的需求形成了一種較為隱晦的公共需求,它不同于作為滿足公共需求直接表現(xiàn)的公共產(chǎn)品,它的需求層次更高,但卻是維護(hù)整個經(jīng)濟(jì)體持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,即最高層次的同質(zhì)性公共需求的保證。依據(jù)公共需求而存在的公共經(jīng)濟(jì),可以從某種程度上滿足這兩種公共需求。
2.市場失靈為公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展提供了可能
市場存在失靈并不意味著必然要由公共經(jīng)濟(jì)來彌補(bǔ),市場失靈下的公共需求也并非必然以公共經(jīng)濟(jì)的方式來予以滿足。在不同經(jīng)濟(jì)體、不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中市場失靈的程度不同,對公共需求的滿足造成的影響也不同,因此存在多種彌補(bǔ)方式。對于公共部門而言,在市場失靈的情況下,公共需求的滿足可以選擇通過公共經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn),或者通過第三部門來解決。
從市場運(yùn)行的角度出發(fā),壟斷的存在破壞了市場有效競爭的機(jī)制,損害了消費(fèi)者的福利,對于一個國家而言破除壟斷保證市場機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也是對公共需求的滿足,盡管此類公共需求并不像教育或者國防那樣屬于顯而易見的公共需求,但卻影響著每一個個體需求的滿足。如果是市場勢力形成的壟斷,公共部門可以選擇通過法律的形式來對其進(jìn)行打擊,或在保證 企業(yè)一定利潤的情況下實(shí)行政府限價;對于存在自然壟斷的行業(yè),可選擇由公共經(jīng)濟(jì)進(jìn)入,或?qū)嵭杏晒膊块T生產(chǎn)并提供或?qū)嵭惺袌龌a(chǎn)由公共部門提供這兩種方式。
對于公共產(chǎn)品而言,其本身即直接用于滿足公共需求。純公共產(chǎn)品毫無疑問地要通過公共經(jīng)濟(jì)的方式來提供,但可以以市場的方式來進(jìn)行生產(chǎn)。對于混合公共產(chǎn)品而言,就存在混合提供的問題,要視公共產(chǎn)品的種類和性質(zhì)來確定公共經(jīng)濟(jì)和市場在其中所扮演的角色。
對于外部性和信息不對稱而言,情況比較復(fù)雜,既可以通過公共經(jīng)濟(jì)的方式來解決,也可以通過市場自由交易,如在滿足“科斯定理”的情形,可以通過界定產(chǎn)權(quán)來解決。如外部性中最常見的污染問題,既可以通過公共經(jīng)濟(jì)征收“庇古稅”的方式,也可以在市場交易的方式來解決問題。而信息不對稱更是如此,既可以通過立法來強(qiáng)制披露,或保證信息不對稱情況下弱勢一方的利益,也可以通過公共經(jīng)濟(jì)的方式收集并信息。
由此可以看出,存在市場失靈情況下,對于公共需求的滿足方式是多種的,并不必然需要由公共經(jīng)濟(jì)來滿足。換而言之,市場失靈僅為公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展提供了可能而非必然。而公共經(jīng)濟(jì)本身具有的一些特點(diǎn)如強(qiáng)制性和規(guī)模優(yōu)勢,使公共經(jīng)濟(jì)滿足公共需要這種可能性最大可能地變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性。公共經(jīng)濟(jì)不是替代市場,而是市場無法直接配置資源的領(lǐng)域和市場無效、低效的領(lǐng)域,是市場效率無法波及的具有市場缺陷的領(lǐng)域。
3.公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展是以公共需求的擴(kuò)展為依據(jù)的
100多年來在世界范圍內(nèi),西方發(fā)達(dá)國家的市場機(jī)制日臻完善,近幾十年里,發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的市場機(jī)制也在不斷的發(fā)展,而同時各國公共經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和范圍也都存在不同程度的擴(kuò)張,這并不是因?yàn)槭袌鍪ъ`的程度和規(guī)模日益加深,而是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們生活水平的提高,公共需求的規(guī)模越來越大、層次越來越復(fù)雜,使得為滿足公共需求而存在的公共經(jīng)濟(jì)持續(xù)擴(kuò)展。滿足公共需求的產(chǎn)品[1],其需求的收入彈性大于1。也就是說,隨著社會進(jìn)步與生活水平的提高,社會對滿足公共需求的產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求越來越高,而這種產(chǎn)品已經(jīng)越來越趨于非生活必需品。當(dāng)一個群體的收入超過一定水平,其公共需求就會變得越來越重要,范圍也會越來越大,層次也會越來越復(fù)雜。
此外,私人部門的日趨完善,使得原有的一部分公共需求可以在市場中得以滿足,但又使得一部分原來由市場滿足的需求轉(zhuǎn)化為要由公共部門來滿足,同時伴隨著私人部門的發(fā)展引致而來的公共需求驟增。公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展也就在所難免。公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展同公共經(jīng)濟(jì)的存在一樣是由公共需求決定的,市場失靈只是為公共經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展提供了契機(jī),而不是公共經(jīng)濟(jì)存在和擴(kuò)展的必然因由。
公共經(jīng)濟(jì)的存在、發(fā)展和擴(kuò)張都是建立在滿足公共需求的基礎(chǔ)之上的。公共經(jīng)濟(jì)的范圍以及公共經(jīng)濟(jì)對市場的影響程度也要以公共需求的滿足為限,一方面從公共部門的歷史演變來看,公共需求一直客觀存在,市場失靈只是在市場經(jīng)濟(jì)條件下才出現(xiàn)的;另一方面當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究主流是從需求角度出發(fā),以公共需求為邏輯起點(diǎn),研究如何更好地滿足公共需求也成為公共經(jīng)濟(jì)的主題之一?？梢?雖然市場失效為公共經(jīng)濟(jì)的存在提供了可能,但根本性、永續(xù)決定的是公共需求。
公共經(jīng)濟(jì)管理是在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)拓展和豐富傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)研究主題而形成新的學(xué)科范式、新公共管理運(yùn)動掀起的管理主義浪潮在公共部門日益盛行的學(xué)術(shù)背景下形成的。它是一個多重理念、價值、工具和方法的總和，也是一個多學(xué)科交叉重疊、相互滲透的綜合研究領(lǐng)域。公共經(jīng)濟(jì)管理是為以政府為核心的公共部門——包括非營利組織、公共企業(yè)等主體對自身及授權(quán)干預(yù)的經(jīng)濟(jì)活動的管理。這種管理應(yīng)體現(xiàn)對公私部門互動方式和范圍的合理性考量。當(dāng)前公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論和研究路徑構(gòu)成了公共經(jīng)濟(jì)管理研究的理論來源與基本思路。公共經(jīng)濟(jì)管理作為一個新興研究領(lǐng)域在理論體系、主要議題的問題導(dǎo)向性研究以及實(shí)證分析方面還有待于充實(shí)和提高。隨著實(shí)踐和理論研究的不斷深入，公共經(jīng)濟(jì)管理必將朝著更加成熟、完備和規(guī)范的學(xué)科體系轉(zhuǎn)變。
一、公共經(jīng)濟(jì)管理研究產(chǎn)生的背景
20世紀(jì)六七十年代是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)概念和體系形成，新公共管理運(yùn)動在全球范圍內(nèi)興起的時期。在經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)界深入探討政府在市場中的角色、公共部門轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的特定背景下，這兩股學(xué)術(shù)潮流齊頭并進(jìn)式的發(fā)展深刻影響了政府參與和管理經(jīng)濟(jì)活動的模式。如果說公共經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的形成拓展了財(cái)政學(xué)關(guān)于政府行為的研究范圍、夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，那么以強(qiáng)調(diào)競爭和效率、“引私入公”為主要特征的新公共管理運(yùn)動則是管理主義在公共領(lǐng)域的強(qiáng)力滲透和推進(jìn)。
繼20世紀(jì)30年代初的大危機(jī)顛覆了市場原教旨主義的信條，70年代的兩次石油危機(jī)又暴露出凱恩斯國家干預(yù)主義的局限。在對兩個理論極端的追從中得到教訓(xùn)的學(xué)者和政策實(shí)踐者們，開始辯證地看待兩者的功能和關(guān)系，并努力尋求它們之間的合理邊界。雖然市場失靈不是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必然理由，政府本身也存在失靈，但在糾正市場失靈更有效的機(jī)制出現(xiàn)之前，公共部門是唯一可能的選擇。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，正如瓦格納定律所揭示的那樣，人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量的需求不斷上升，而經(jīng)濟(jì)活動與社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和不確定性則日益增強(qiáng)。伴隨著公民意識的逐漸覺醒，民眾對社會價值公正分配的呼聲漸高。這都導(dǎo)致公共部門干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的范圍和程度大大超過了以往。2008年席卷全球的金融危機(jī)，更是讓世界各國不約而同地加強(qiáng)了對宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度。公共部門參與經(jīng)濟(jì)活動和管理社會事務(wù)的廣度和深度不斷擴(kuò)展，極大地考驗(yàn)著政府經(jīng)濟(jì)管理的總體能力 ，使公共經(jīng)濟(jì)管理的重要性得到前所未有地加強(qiáng)。英國學(xué)者吉姆·湯尼森指出，在新形勢下，政府的總體能力，尤其是政府的經(jīng)濟(jì)管理能力是一個經(jīng)濟(jì)體成功與否的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化給公共管理帶來巨大挑戰(zhàn)，包括政府在內(nèi)的公共部門迫切需要建立一套有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理的新理論范式，以有效回應(yīng)這些挑戰(zhàn)。
在學(xué)術(shù)背景上，公共經(jīng)濟(jì)管理研究的開端和發(fā)展受到新公共管理運(yùn)動掀起的管理主義 浪潮的深刻影響。管理主義以經(jīng)濟(jì)、效率、科學(xué)和理性作為公共管理的價值取向，強(qiáng)調(diào)管理技術(shù)和專業(yè)管理角色在公共領(lǐng)域的運(yùn)用，主張公共部門仿效私人部門的管理方法、模式和思想。如果把經(jīng)濟(jì)學(xué)對其他社會學(xué)科的普遍滲透稱為經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義，則管理由于其在實(shí)踐中的廣泛性和普遍性，也不斷為其他學(xué)科提供新的理論基礎(chǔ)和研究路徑，是名副其實(shí)的“管理學(xué)帝國主義” 。新公共管理運(yùn)動開創(chuàng)的以管理替代行政的趨勢，各種以管理命名的學(xué)科如雨后春筍般興起，還有高校里開辦的數(shù)目繁多、規(guī)模龐大的管理學(xué)院，都是管理主義盛行的明證。管理已成為繼土地、勞動和資本之后的“第四要素”，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)活動的績效 。
管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)作為社會科學(xué)領(lǐng)域的兩大主力學(xué)科，也出現(xiàn)了交叉融合的局面，且融合交叉的范圍、領(lǐng)域、層次都有所擴(kuò)展。在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的研究大都兼有經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的兩棲性，幾乎難以分清其為純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)和純粹的管理學(xué) 。一個簡單的
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)作為公共管理類本科階段的公共基礎(chǔ)課，其在公共管理專業(yè)教學(xué)中的學(xué)科地位已經(jīng)越來越重要。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科，它的教學(xué)對于提高公共管理類本科畢業(yè)生的社會適應(yīng)能力具有非常重要的作用，也為不同層次的學(xué)生理解與關(guān)注公共管理實(shí)際問題提供了新的視角與思維模式。然而，在公共管理類本科教學(xué)實(shí)踐中，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)實(shí)踐出現(xiàn)一些問題，對這些問題的分析與解決將直接影響其教學(xué)效果。本文針對公共管理類本科生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)存在的問題，對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)問題作出基礎(chǔ)性框架分析，可望對公共管理類的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)產(chǎn)生一些有益啟示。
一、公共管理類本科教學(xué)中對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科再認(rèn)識
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)脫胎于財(cái)政學(xué)，在與政治學(xué)交叉后又分支出了政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在發(fā)展過程中與財(cái)政學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等多個學(xué)科有著較為密切的關(guān)系，同時與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、倫理學(xué)等也有著交叉、滲透和關(guān)聯(lián)。
根據(jù)最一般的定義，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是對經(jīng)濟(jì)效率、分配和政府經(jīng)濟(jì)政策的研究。這一學(xué)科包含的主題相當(dāng)分散，如應(yīng)對外部性存在而導(dǎo)致的市場失靈、逃稅的動機(jī)分析，以及對官僚決策的解釋。為了涉及所有這些方面，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)從原先僅僅注重研究政府征稅和支出，演變?yōu)楝F(xiàn)在關(guān)注政府與經(jīng)濟(jì)互動的每一個方面。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)試圖同時理解政府如何以及應(yīng)該做出什么決策?！?〕
新公共管理運(yùn)動以經(jīng)濟(jì)、效率、科學(xué)和理性作為公共部門管理的價值取向，凸顯管理技術(shù)和專業(yè)管理在公共部門與公共領(lǐng)域的運(yùn)用，認(rèn)為公共部門應(yīng)引入私人部門的管理方法、模式和思想。〔3〕信息不對稱和經(jīng)濟(jì)人行為往往使得公共產(chǎn)品提供者抬高公共產(chǎn)品的提供成本，抑或通過權(quán)力尋租以謀取部門和私人經(jīng)濟(jì)利益，加上政府經(jīng)濟(jì)活動的成本軟約束帶來公共部門高昂的運(yùn)行成本，致使公共部門效率低下。針對這些弊端，新公共管理的倡導(dǎo)者呼吁必須革新與再造公共管理的流程和模式，于是管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)開始強(qiáng)強(qiáng)融合，相互滲透。〔4〕基于這樣的背景，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理類的教學(xué)中也因此就顯得非常的必要和重要。
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是以政府或其他公共部門直接配置資源的經(jīng)濟(jì)活動及決策過程為研究對象的一門經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科。〔5〕需要強(qiáng)調(diào)指出的是，作為公共管理類公共基礎(chǔ)課的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科有其特定的屬性，可以從以下四個方面了解它的特定涵義：第一，它是一門經(jīng)濟(jì)學(xué)，但卻不同于傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)僅著重制度描述，而注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具分析解決實(shí)際問題；第二，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公共部門直接配置資源的活動，不包括政府使用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)資源配置的間接調(diào)控行為；第三，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公共部門活動的決策機(jī)制，突顯公共產(chǎn)品與公共選擇理論的內(nèi)容；第四，活動的主體是政府，但同時也包括公共企業(yè)和其他公共部門。
二、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理類本科教學(xué)中的問題與成因分析
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)以政府為主體的公共部門的經(jīng)濟(jì)活動為研究對象，研究公共部門從事經(jīng)濟(jì)活動的方式方法、主要經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其與社會管理目標(biāo)的關(guān)系，研究體系以公共產(chǎn)品和公共選擇兩大理論作為支柱，以政府與市場的關(guān)系、公共收支、預(yù)算管理、公債管理、收入再分配和國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控作為主要內(nèi)容。
目前，在公共管理類教學(xué)實(shí)踐中，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)存在問題較多，如教學(xué)目標(biāo)比較模糊、教學(xué)內(nèi)容與專業(yè)特點(diǎn)銜接不夠、缺乏專門針對公共管理類的本科教材、教學(xué)模式單一、學(xué)生知識背景不同造成接受程度不一、考核方式不夠科學(xué)等問題，不過最突出的問題歸結(jié)為一點(diǎn)就是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)效果不盡人意。造成這一問題的原因，可以從兩個方面進(jìn)行解釋：從學(xué)生層面來講，在學(xué)習(xí)過程中，公共管理類學(xué)生普遍感到這門課程理論性很強(qiáng)，對數(shù)學(xué)基礎(chǔ)要求較高；而公共管理類專業(yè)的學(xué)生文科出身較多，他們對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中出現(xiàn)的模型公式以及數(shù)理推導(dǎo)理解上存在困難，這在一定程度上不利于對政府經(jīng)濟(jì)行為及其經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)的正確理解，也因此降低了同學(xué)們對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)習(xí)興趣。另外，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的先修課程是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)），公共管理類本科生接受的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)多是在一個學(xué)期講完，而經(jīng)濟(jì)類本科生往往用兩個學(xué)期來講授，因此公共管理類學(xué)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維訓(xùn)練和熏陶方面不如經(jīng)濟(jì)類本科生那樣規(guī)范和熟練，加上公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)內(nèi)容體系龐大，綜合性較強(qiáng)，這也無形中降低了學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性，進(jìn)而影響了教學(xué)效果。從教育工作者層面來講，由于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國尚屬一門嶄新的學(xué)科，多數(shù)教師對其教學(xué)目標(biāo)還不是很清晰，對教學(xué)內(nèi)容體系的認(rèn)識與把握尚不夠清晰準(zhǔn)確，教學(xué)方法的運(yùn)用還不夠科學(xué)，一定程度上影響了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)效果，阻礙了該學(xué)科合理的理性發(fā)展。這就要求公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的教育工作者對以上問題進(jìn)行認(rèn)真思考，拷問我們現(xiàn)行的教學(xué)體制，建構(gòu)一套完整科學(xué)合理的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)體系，在此基礎(chǔ)上探討適用于公共管理類本科生的教學(xué)方法，以促進(jìn)公共管理類學(xué)生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)整體教學(xué)水平的提高。
三、直面公共管理類本科生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)建議
筆者在高校從事公共管理類本科生公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一線教學(xué)多年，從教學(xué)實(shí)踐中有一些切身體會，認(rèn)為公共管理類的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)效率的提高應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行聯(lián)動：
首先，應(yīng)根據(jù)公共管理類不同專業(yè)就業(yè)取向制定不同教學(xué)目標(biāo)。例如，行政管理專業(yè)學(xué)生就業(yè)取向：進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及中介組織從事人事行政管理工作與其它相關(guān)管理工作者居多，當(dāng)然也有諸多選擇繼續(xù)深造。因此，我們可以將行政管理專業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)設(shè)計(jì)為：扎實(shí)掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，了解政府在公共收入與公共支出方面的職能及其原理，學(xué)會分析政府現(xiàn)行的公共政策目標(biāo)和原理，著重培養(yǎng)學(xué)生敏捷的思維、組織協(xié)調(diào)能力與良好的溝通交流技巧。公共管理專業(yè)學(xué)生的就業(yè)取向：進(jìn)入文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會保險、民政、城市管理等行政事業(yè)單位從事管理工作，當(dāng)然也有不少選擇繼續(xù)深造的。因此，該專業(yè)的教學(xué)目標(biāo)可設(shè)計(jì)為：掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，了解政府公共收入與公共支出職能、相關(guān)公共政策及其原理，了解政府稅收制度和政府管制制度，擅長組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃及人際交流等。勞動與社會保障專業(yè)學(xué)生的就業(yè)取向：進(jìn)入政府機(jī)關(guān)、勞動與社會保障部門、民政部門、各級工會組織、大中型企事業(yè)單位、社區(qū)部門以及非政府組織等從事勞動與社會保障工作與管理，選擇繼續(xù)深造的學(xué)生也不少。因此，我們將勞動與社會保障專業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)設(shè)計(jì)為：掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，了解政府公共收支職能與原理，掌握勞動與社會保障方面的支出安排與國家相關(guān)政策法規(guī)，掌握稅收、預(yù)算、公債、國家管制等基本原理與制度，著重培養(yǎng)扎實(shí)的理論分析能力、良好的社會溝通與實(shí)踐能力。當(dāng)然，在總體教學(xué)目標(biāo)上，還應(yīng)體現(xiàn)多維度，使學(xué)生對公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本原理、基本知識及其在現(xiàn)代社會中的應(yīng)用有較深刻的理解和認(rèn)識，同時學(xué)會觀察公共經(jīng)濟(jì)問題，培養(yǎng)分析解決實(shí)際公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)中存在問題的能力。
其次，不同專業(yè)教學(xué)內(nèi)容應(yīng)靈活設(shè)置，體現(xiàn)不同的教學(xué)重點(diǎn)。依據(jù)公共管理類不同專業(yè)教學(xué)目標(biāo)，行政管理專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、公共支出理論、稅收理論、稅收制度、預(yù)算管理、公共管制、政府間財(cái)政關(guān)系等內(nèi)容；公共管理專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、稅收制度、預(yù)算管理、公共管制、財(cái)政政策等內(nèi)容；勞動與社會保障專業(yè)的教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)為公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、公共支出理論、公共收入理論、預(yù)算管理、公債理論等內(nèi)容。同時，注重培養(yǎng)學(xué)生綜合運(yùn)用基本理論分析解決實(shí)際問題的能力。
第三，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)過程中，要注重把經(jīng)濟(jì)活動思維與公共管理問題結(jié)合起來。對于本科階段的教學(xué)應(yīng)該讓學(xué)生掌握公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理的同時，學(xué)會應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析公共管理問題。一般公共管理類的本科生都已經(jīng)學(xué)過初級的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，具備一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識，但是并未真正學(xué)會運(yùn)用這些知識分析現(xiàn)實(shí)問題，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支學(xué)科，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，因此，在教學(xué)過程中更要注重培養(yǎng)學(xué)生運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理來分析解決現(xiàn)實(shí)問題的能力和思維慣性。
第四，必須合理區(qū)分公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政學(xué)教學(xué)內(nèi)容方式方法等的不同。我國的財(cái)政學(xué)教學(xué)往往以制度描述為主，教學(xué)的重點(diǎn)多是放在用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析財(cái)政現(xiàn)象上。而公共管理類本科生的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)，要凸顯公共產(chǎn)品理論與公共選擇理論，學(xué)科外延上要著重分析如何建立廉潔高效同時又兼有地方與中央兩個積極性的政府公共部門，這就需要教育工作者在教材編寫與選用時審慎選擇。與此同時，也應(yīng)在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的考試方式方法與考察重點(diǎn)上有所側(cè)重。
摘要 政府需要根據(jù)本國資源稟賦和產(chǎn)業(yè)競爭力的實(shí)際制定和執(zhí)行靈活的公共經(jīng)濟(jì)政策，以使本國在國際經(jīng)濟(jì)競爭中處于有利地位。這方面，美國公共經(jīng)濟(jì)政策的變遷為我們提供了榜樣。文化產(chǎn)業(yè)具有特殊戰(zhàn)略地位，它有助于民族文化和價值觀的傳播與繼承，符合國家長遠(yuǎn)利益的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵。政府應(yīng)通過發(fā)揮主導(dǎo)作用提高我國文化產(chǎn)業(yè)的競爭力；中央和地方政府應(yīng)根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。
關(guān)鍵詞 文化產(chǎn)業(yè)；政治經(jīng)濟(jì)學(xué)；發(fā)展戰(zhàn)略
發(fā)達(dá)國家提升國民經(jīng)濟(jì)競爭力的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是根據(jù)自身的資源稟賦和競爭力，圍繞實(shí)現(xiàn)國家利益最大化的目標(biāo)相機(jī)制定公共經(jīng)濟(jì)政策。他們的經(jīng)驗(yàn)表明，適當(dāng)?shù)闹贫扰c法律、國家行政與對外政策，是在國家福利上取得重大成就的重要支持。現(xiàn)在，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家改善國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，因此，在公共經(jīng)濟(jì)政策的視角下分析我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，非常重要。
一、公共經(jīng)濟(jì)政策的作用：以美國為例
在中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中，普遍推崇英美的自由市場模式。因此，通過對美國在不同時期的公共經(jīng)濟(jì)政策的變遷(經(jīng)濟(jì)組織形式、經(jīng)濟(jì)政策和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè))進(jìn)行回顧，可以加深我們對公共經(jīng)濟(jì)政策作用的認(rèn)識。
(一)自由競爭時期美國的公共經(jīng)濟(jì)政策。最開始，作為美國雛形的十三個北美殖民地是英國的海外原料產(chǎn)地和商品市場。殖民地在經(jīng)濟(jì)勢力壯大后，抓住英國對北美公共經(jīng)濟(jì)政策的失誤發(fā)起了獨(dú)立戰(zhàn)爭。美國實(shí)現(xiàn)獨(dú)立后，英國在相當(dāng)長時間內(nèi)對美國實(shí)行技術(shù)封鎖，試圖使美國繼續(xù)扮演以前的角色。這時，美國南北雙方對產(chǎn)業(yè)選擇的不同導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)利益和政治觀點(diǎn)的差異逐漸無法調(diào)和，于是，爆發(fā)了南北內(nèi)戰(zhàn)。之后，獲勝的北方用其工商業(yè)資本主義生產(chǎn)方式統(tǒng)一了國內(nèi)市場。當(dāng)時美國的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)是鋼鐵、木材加工、紡織和日用工業(yè)品。美國國力、工商企業(yè)經(jīng)營實(shí)力和經(jīng)營范圍的有限性，使得美國對外宣稱“門羅主義”。在自身沒有實(shí)力對全球事務(wù)進(jìn)行干涉之前，試圖避免其他強(qiáng)國對自身的潛在勢力范圍的侵蝕。這時，美國的工商企業(yè)組織形式是中小型的私人業(yè)主式。內(nèi)戰(zhàn)之后，隨著國內(nèi)市場的統(tǒng)一，促使企業(yè)組織形式逐漸向所有者和經(jīng)營者相分離的方向發(fā)展。在這一時期，政府主要扮演“守夜人”的角色。
(二)壟斷競爭時期美國的公共經(jīng)濟(jì)政策。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，美國工商企業(yè)的組織形式發(fā)生了巨大變化，各個產(chǎn)業(yè)分別由寡頭瓜分。寡頭們通過操縱市場價格、收買政府官員、資助政治選舉等方式給社會造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。于是，美國開啟了進(jìn)步時代，通過政治與行政的區(qū)分、完善文官制度、管制壟斷行動，促使社會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持進(jìn)步。在這一時期，美國大力開拓海外原料和商品市場，拋棄“門羅主義”，推行“門戶開放政策”，借助日趨強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力參與國際經(jīng)濟(jì)競爭。這一時期，美國的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)是汽車、鋼鐵、化學(xué)和日用工業(yè)品。
(三)國家壟斷資本主義時期美國的公共經(jīng)濟(jì)政策。二戰(zhàn)后，美國累積了超強(qiáng)國家實(shí)力，具有了維護(hù)全球資本主義經(jīng)濟(jì)體系的實(shí)力和責(zé)任感，通過“馬歇爾計(jì)劃”和“北大西洋公約組織”，重組了世界資本主義政治經(jīng)濟(jì)體系。美國工商企業(yè)的組織形式初步具有了現(xiàn)代跨國公司的雛形，主要通過國際貿(mào)易主導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)體系。與之相配套，美國對外經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了主導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)組織的建立和運(yùn)行，通過關(guān)貿(mào)總協(xié)定(wto)、國際貨幣基金組織、世界銀行和“布雷頓森林體系”，主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)秩序。對內(nèi)公共經(jīng)濟(jì)政策則是通過推行凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)政策和“偉大社會計(jì)劃”維護(hù)社會穩(wěn)定。這一時期，美國的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)是汽車、石化、化學(xué)、生物、軍工和航天產(chǎn)業(yè)。
(四)金融資本時期美國的公共經(jīng)濟(jì)政策。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)“滯脹”使美國政策制定者認(rèn)識到，國內(nèi)市場和現(xiàn)有的國際市場體系無法滿足生產(chǎn)能力的增長和承擔(dān)社會福利支出壓力。于是，一場致力于提高大型工商企業(yè)國際競爭力、減輕國內(nèi)福利負(fù)擔(dān)的運(yùn)動被發(fā)起，30多年來備受冷落的經(jīng)濟(jì)自由主義被奉為新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。這場運(yùn)動就是當(dāng)時以英國首相撒切爾夫人和美國里根總統(tǒng)為代表的新公共管理運(yùn)動。這場運(yùn)動的核心是追求資源配置效率，破除國內(nèi)福利政策的桎梏，為資本在全球范圍內(nèi)追求效率掃清障礙。美國的對外經(jīng)濟(jì)政策是：基于雙重標(biāo)準(zhǔn)推動開放的國際市場體系的建立，督促發(fā)展中國家參與經(jīng)濟(jì)全球化運(yùn)動，有選擇地實(shí)現(xiàn)市場化、自由化和私有化，利用資本市場確立和擴(kuò)大自身在國際競爭中的優(yōu)勢。美國的國內(nèi)公共經(jīng)濟(jì)政策是：削減社會福利支出，推動政府瘦身，在政府管理中引進(jìn)企業(yè)管理的方法。這一時期，美國的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)是金融服務(wù)、電子信息、軍工與航天、文化產(chǎn)業(yè)、高等教育和大眾餐飲娛樂業(yè)。
二、美國公共經(jīng)濟(jì)政策對我國的啟示
(一)政治與經(jīng)濟(jì)的互動。在20世紀(jì)之前，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書并非如今的面目，多為“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”著作或教科書。政治和經(jīng)濟(jì)從來都是一枚硬幣的兩面，前面部分的回顧，應(yīng)該說有助于我們認(rèn)識到這一點(diǎn)。美國經(jīng)濟(jì)政策的變遷較為清晰地演繹了政治與經(jīng)濟(jì)之間的互動，通過這種互動，美國的經(jīng)濟(jì)組織形式、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和政府的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策達(dá)到了高度的協(xié)調(diào)。我國的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書并沒有為我們奉獻(xiàn)完整的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，而是經(jīng)過了選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)，我們從中無法得知國家利益是否存在、是否需要維護(hù)以及如何維護(hù)。
(二)國際經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)與縱向競爭優(yōu)勢。對“比較優(yōu)勢”理論的推祟，使得我們忽視了國際經(jīng)濟(jì)競爭中的主導(dǎo)權(quán)，迷失了我們在國際產(chǎn)業(yè)分工中的地位，喪失了對經(jīng)濟(jì)安全和國家利益的敏感性。在目前的國際經(jīng)濟(jì)分工中，發(fā)展中國家貢獻(xiàn)了主要的資源、市場和勞動力，分享的利潤份額卻與之不成比例。發(fā)達(dá)國家對高科技的封鎖、品牌的占有和對國際經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)保證了他們可以用最少的資源取得最多的利潤。目前的國際經(jīng)濟(jì)競爭實(shí)質(zhì)上以縱向競爭為主，即占優(yōu)勢地位的國家與在產(chǎn)業(yè)分工中處于末位的國家進(jìn)行競爭。在這樣的市場開放與經(jīng)濟(jì)自由下，競爭的結(jié)果可想而知。發(fā)達(dá)國家控制國際經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)的目的就是維持和擴(kuò)大其縱向競爭優(yōu)勢，要求發(fā)展中國家在橫向競爭中為其提供廉價的原料和初級產(chǎn)品。因此，我們迫切需要通過戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的選擇，突破在縱向競爭中位居下游的困境。
三、文化產(chǎn)業(yè)的特殊戰(zhàn)略地位
(一)傳播與傳承民族文化與核心價值。文化產(chǎn)業(yè)是文化、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)的統(tǒng)一體，文化產(chǎn)品絕非只具有商業(yè)消費(fèi)效用，還具有傳播價值觀和意識形態(tài)的巨大便利。在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，強(qiáng)勢國家憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化與核心價值，可以徹底征服弱勢國家，從而通過“錦標(biāo)賽式縱向競爭”在世界上形成單一的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。對于處于強(qiáng)勢地位的文化產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)國而言，可以通過文化產(chǎn)業(yè)向弱勢國家傳播其民族文化和價值觀，從而為在弱勢國家謀求長遠(yuǎn)的利益奠定社會心理基礎(chǔ)，誘導(dǎo)其國民的行為和偏好，配合主導(dǎo)國國家戰(zhàn)略的實(shí)施，最終服務(wù)于主導(dǎo)國的國家利益。對于處于弱勢地位的國家而言，則可以通過發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)保護(hù)、挖掘和傳播民族文化，維護(hù)自己的文化安全與主權(quán)。
(二)符合國家長遠(yuǎn)利益的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)有的關(guān)于國際經(jīng)濟(jì)分工的比較優(yōu)勢理論是一種基于經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力的異化的或不自愿的分工，弱勢一方往往以自然生態(tài)、巨大的社會成本為代價不自愿地參與這場分工。從經(jīng)濟(jì)安全的角度看，即使兩國分別具有比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也存在著占優(yōu)勢的一方，雙方的合作博弈確實(shí)可以在一定程度上增進(jìn)總體利益。但是，如果占優(yōu)勢一方進(jìn)行不合作博弈，被動的還是產(chǎn)業(yè)技術(shù)層次低、可替代性強(qiáng)的一方。
從文化產(chǎn)業(yè)是符合國家長遠(yuǎn)利益的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的命題而言，其原因主要是：文化產(chǎn)業(yè)是以民族文化為根基的，它是內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，是表達(dá)和傳遞特定文化符號的、以產(chǎn)業(yè)化方式使這種文化符號傳播方式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⒋蟊娀妥灾骰漠a(chǎn)業(yè)。相對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，每個國家都具有可以產(chǎn)業(yè)化的文化資源、容易具備獨(dú)立的文化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和市場體系，從而容易掌握文化產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)。這是因?yàn)?，文化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的國際縱向分工可以被打破，國家可以避免在國際縱向產(chǎn)業(yè)分工中喪失主導(dǎo)權(quán)，主導(dǎo)國可以自成體系地進(jìn)行文化生產(chǎn)從而在國際上形成多元文化產(chǎn)業(yè)中心。根本原因是，文化本身就是多元的，文化產(chǎn)品的形態(tài)和效用也是多元的。
(三)符合科學(xué)發(fā)展觀的產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向，因此，它追求的是通過理性地組織人力、技術(shù)、資源和資本等生產(chǎn)要素提高生產(chǎn)效率。發(fā)展中國家因?yàn)榧庇趯?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，往往毫不吝嗇地投入大量自然資源和人力資源追求物質(zhì)財(cái)富的增加，被動地參與國際經(jīng)濟(jì)競爭。這不可避免地造成了對本國自然生態(tài)的破壞，無法實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧與共。正由于在國際經(jīng)濟(jì)競爭中處于被動地位，發(fā)展中國家往往被迫以較多的資源投入和較少的收益承擔(dān)較大的市場風(fēng)險，同時也承擔(dān)發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)嫁的社會風(fēng)險。
文化產(chǎn)業(yè)符合科學(xué)發(fā)展觀的原因是：它的生產(chǎn)資源往往是自然的、可以重復(fù)利用的，如旅游資源、歷史劇作題材和作家的寫作能力；它的生產(chǎn)資源往往屬于環(huán)境友好型，如娛樂演出業(yè)；它的生產(chǎn)過程體現(xiàn)了以人為本。文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)主體是人，勞動者掌握了生產(chǎn)過程和技術(shù)，生產(chǎn)過程的異化程度極低；文化產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)和傳播具有低成本和低能耗性，如娛樂節(jié)目的傳播主要靠衛(wèi)星信號，書籍、音像制品的復(fù)制成本極低，不需要重復(fù)性投入大量資源；文化產(chǎn)業(yè)是大眾消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)，消費(fèi)的外部性強(qiáng)，方便政府通過構(gòu)建公共文化服務(wù)體系保障公民的文化權(quán)利。
四、發(fā)展我國文化產(chǎn)業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)政策
文化產(chǎn)業(yè)的特殊戰(zhàn)略地位，決定了我國可以根據(jù)自身的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)競爭力的實(shí)際，制定和實(shí)施合理的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用豐富的文化資源和自成體系的產(chǎn)業(yè)技術(shù)在這一新興產(chǎn)業(yè)中有所作為。由于篇幅所限，在此將不再贅述我國文化資源稟賦和競爭力的現(xiàn)狀，而是根據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論闡述發(fā)展我國文化產(chǎn)業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)政策：
(一)中央政府發(fā)揮總體調(diào)控作用。由于發(fā)達(dá)國家的文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?，積累了巨大的競爭優(yōu)勢，尤其是雄厚的資本實(shí)力。因此，為了贏得競爭機(jī)會，我們無法完全根據(jù)自由化、私有化和市場化原則使文化企業(yè)從小到大發(fā)展和提高競爭力。我們可以在現(xiàn)有文化企事業(yè)單位的基礎(chǔ)上，對國有文化企事業(yè)單位進(jìn)行升級和改造，將其培育為具有一定實(shí)力的、具備參與國際文化產(chǎn)業(yè)競爭的領(lǐng)航者。同時，鼓勵和支持多種所有制文化企業(yè)的發(fā)展。在此過程中，中央政府應(yīng)站在維護(hù)文化主權(quán)和安全的高度，對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行總體調(diào)控，制定發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)和規(guī)范文化企業(yè)自覺地實(shí)現(xiàn)國家的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，維持產(chǎn)業(yè)型和事業(yè)型文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)平衡。
(二)實(shí)施“內(nèi)部市場互補(bǔ)與外部市場縱向競爭”的策略。在統(tǒng)一的國內(nèi)市場中，奉行橫向競爭會造成文化生產(chǎn)資源的浪費(fèi)，相反，根據(jù)不同區(qū)域的文化資源的比較優(yōu)勢或特色進(jìn)行市場互補(bǔ)可以在維護(hù)區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)特色的同時節(jié)約核心文化資源，提高我國文化產(chǎn)業(yè)的總體競爭力。實(shí)現(xiàn)這一安排需要中央政府通過制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對生產(chǎn)主體進(jìn)行利益整合，抑制個體利益對整體利益的侵蝕。在國際文化產(chǎn)業(yè)競爭中，則堅(jiān)持以縱向競爭為主，通過打造文化產(chǎn)業(yè)品牌，提煉產(chǎn)品特色等手段提高文化產(chǎn)品的競爭力和附加值，避免在橫向競爭中耗費(fèi)巨大的資源而僅僅獲取微薄的利潤，力爭通過占領(lǐng)市場制高點(diǎn)分享縱向競爭力增強(qiáng)帶來的利益。
(三)地方政府圍繞文化資源構(gòu)筑多元區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)格局。我國是一個多民族國家，文化資源非常豐富而且特色鮮明，因此，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際構(gòu)筑多元區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)格局，形成互補(bǔ)性產(chǎn)業(yè)分工，合理延長文化產(chǎn)業(yè)鏈，防止橫向競爭。這就需要政府根據(jù)總體利益原則調(diào)動地方的積極性，誘導(dǎo)他們根據(jù)區(qū)域文化資源的比較優(yōu)勢發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。目前，湖南選擇了借助深厚的歷史人文資源重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代出版業(yè)和傳媒業(yè)，云南根據(jù)豐富多彩的旅游資源重點(diǎn)發(fā)展縣域文化產(chǎn)業(yè)，深圳根據(jù)創(chuàng)意人力資源豐富和資本實(shí)力強(qiáng)的優(yōu)勢重點(diǎn)發(fā)展動漫畫產(chǎn)業(yè)和高科技文化產(chǎn)業(yè)，這些都是理性的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。實(shí)施多元區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略既有助于避免資源內(nèi)耗，又有助于維護(hù)我國文化產(chǎn)業(yè)的多元特色，還能充分發(fā)揮范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，優(yōu)化對國際文化產(chǎn)業(yè)消費(fèi)者的效用。需要指出的是，目前我國出現(xiàn)了“文化政績工程”熱，其深層次原因是地方政府找到了新的政績工程增長點(diǎn)。從事文化政績工程建設(shè)的社會阻力相對較小，具有一定的模糊性，其負(fù)面影響不容易暴露。因此，需要上級政府和本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)加以監(jiān)督，促使地方政府將有限的文化產(chǎn)業(yè)資源切實(shí)用于提高區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)競爭力上。
(四)地方政府為文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體提供激勵保障機(jī)制。品牌建設(shè)是市場主體占據(jù)主導(dǎo)地位和賺取超額利潤的關(guān)鍵，而技術(shù)創(chuàng)新是提高文化產(chǎn)業(yè)核心競爭力、打造文化產(chǎn)業(yè)品牌的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)雜性、文化企業(yè)間競爭的激烈性，使得單個市場主體難以獨(dú)自進(jìn)行自主創(chuàng)新，容易選擇忽視長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，通過低水平復(fù)制和降低生產(chǎn)成本開展橫向競爭，最終淪為發(fā)達(dá)國家文化企業(yè)的初級產(chǎn)品提供者。因此，地方政府應(yīng)為文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體提供激勵保障機(jī)制，為具有正外部性的市場主體提供融資、公共研發(fā)平臺建設(shè)、減免稅收等方面的支持。可以由地方政府職能部門設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)風(fēng)險投資基金，模擬市場機(jī)制選取具有文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新潛力的市場主體，并提供創(chuàng)新支持，在政府和企業(yè)間建立收益和風(fēng)險共享機(jī)制，幫助有潛力的文化企事業(yè)單位開展技術(shù)創(chuàng)新.為打造世界知名品牌、提高縱向競爭力奠定基礎(chǔ)。
五、結(jié)束語
政府需要根據(jù)本國資源察賦和產(chǎn)業(yè)競爭力的實(shí)際制定和執(zhí)行靈活的公共經(jīng)濟(jì)政策，以使本國在國際經(jīng)濟(jì)競爭中處于有利地位。這方面，美國公共經(jīng)濟(jì)政策的變遷為我們提供了榜樣。文化產(chǎn)業(yè)具有特殊戰(zhàn)略地位，它有助于民族文化和價值觀的傳播與繼承，符合國家長遠(yuǎn)利益的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)而且符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵。政府應(yīng)通過發(fā)揮主導(dǎo)作用提高我國文化產(chǎn)業(yè)的競爭力；中央和地方政府應(yīng)根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。
一、公共經(jīng)濟(jì)管理影響民生的核心作用
優(yōu)質(zhì)的公共經(jīng)濟(jì)管理，對體現(xiàn)社會公平、改善民生、維護(hù)公民權(quán)益能夠發(fā)揮積極有效的促進(jìn)作用。社會健康成熟發(fā)展的顯著特征在于，不僅可以實(shí)現(xiàn)公共需求的優(yōu)化提升，還可以做好產(chǎn)品與服務(wù)的合理分配。新時期，公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展中全覆蓋、優(yōu)質(zhì)共享、民生改善的實(shí)踐目標(biāo)逐步被重視，以政府組織為核心，全面提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、優(yōu)化公共服務(wù)已經(jīng)成為核心任務(wù)。
發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)可有效滿足民生需求，其內(nèi)涵以及范疇伴隨社會發(fā)展建設(shè)水平的全面提升，持續(xù)拓寬，由傳統(tǒng)生存需求，逐步豐富至勞動保障、衛(wèi)生服務(wù)、教育管理等綜合需求層面，令改善民生逐步變?yōu)楫?dāng)前保護(hù)民眾利益，實(shí)現(xiàn)社會文明和諧發(fā)展的根本。政府開展公共經(jīng)濟(jì)管理階段中，需要承擔(dān)優(yōu)質(zhì)服務(wù)、提供產(chǎn)品、統(tǒng)籌財(cái)政支出等重要職能，契合民生需要。因此應(yīng)由從多層面入手，制定科學(xué)有效的服務(wù)管理策略，方能真正改善民生，滿足大眾需求，構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。
二、公共經(jīng)濟(jì)管理對民生的影響
（一）公共產(chǎn)品服務(wù)可全面滿足民生需求
改革開放進(jìn)程的持續(xù)深入，令民眾不再僅僅滿足于生存水平的提升，更注重教育、福利待遇等方面的核心需求。而公共經(jīng)濟(jì)管理中提供的公共產(chǎn)品服務(wù)則較難跟上需求的擴(kuò)充步伐速率?；诮逃?、保障服務(wù)與醫(yī)療事業(yè)呈現(xiàn)的外部產(chǎn)品特征，雖然部分內(nèi)容可以通過私人經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)，但最為核心有效的供應(yīng)方仍舊為政府機(jī)構(gòu)。因此，只有政府全面服務(wù)社會，優(yōu)化公共產(chǎn)品管理，方能真正滿足大眾需求，改善民生。
（二）公共經(jīng)濟(jì)職能可推進(jìn)公平發(fā)展
改善民生，并非是部分人群受益，而應(yīng)是大群體、甚至是整體群眾的受益，是全社會生活水平的優(yōu)化提升，即體現(xiàn)良好的公平性。為此只有借助政府力量，做好市場資源的優(yōu)化協(xié)調(diào)，方能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化民生。
（三）公共支出能優(yōu)化市場調(diào)節(jié)
公共產(chǎn)品的全面供應(yīng)，需要政府機(jī)構(gòu)提供合理的補(bǔ)助管理模式。由效率以及公平的角度來講，較為契合的是，政府組織可通過間接生產(chǎn)，扮演好掌舵人的角色，借助市場秩序的有效管控協(xié)調(diào)，采用有效的支出預(yù)算管理規(guī)劃，對經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)刺激影響，進(jìn)而營造公平有序的公共產(chǎn)品管理供應(yīng)環(huán)境，吸引多方參與實(shí)踐活動，進(jìn)而通過良好的公共支出模式，實(shí)現(xiàn)市場的優(yōu)化調(diào)節(jié)。
（四）健全公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)法治化公共經(jīng)濟(jì)管理
為優(yōu)化改善民生，公共財(cái)政制度應(yīng)予以全面完善。當(dāng)前顯著的民生問題在于供應(yīng)有限，因此應(yīng)優(yōu)化調(diào)節(jié)財(cái)政支出體系結(jié)構(gòu)，有效縮減非公共性投入支出，使服務(wù)投資向著公共服務(wù)的模式發(fā)展，并將重點(diǎn)制定為公共教育服務(wù)、社會與醫(yī)療保障服務(wù)，擴(kuò)充公共投入至民生范疇領(lǐng)域之中，全面給予公共產(chǎn)品服務(wù)以有效的支持，方能優(yōu)化改善民生，實(shí)現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展。為完善制度保障，應(yīng)持續(xù)豐富公共事務(wù)，合理應(yīng)對逐步復(fù)雜多元的公共問題。政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)持續(xù)優(yōu)化公共經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐管理效率，合理應(yīng)用法律工具，實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)的制度化和規(guī)范化。同時完善法規(guī)體系，組織開展規(guī)范的公共經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動，將法律體系引入其中，做好公共經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與權(quán)責(zé)職能的明確規(guī)范，令公共經(jīng)濟(jì)真正的依法、守法，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在制度層面上全面保障民生利益。
三、強(qiáng)化公共經(jīng)濟(jì)管理，優(yōu)化改善民生
為全面改善民生，保障公民利益，公共經(jīng)濟(jì)管理還應(yīng)明確同改善民生的核心聯(lián)系，并基于改善民生的核心訴求實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)節(jié)。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)合理轉(zhuǎn)變工作職能，健全公共服務(wù)模式，優(yōu)化公共服務(wù)管理。政府應(yīng)承擔(dān)起必要的滿足民眾公共需求的核心職能，將公共資源有效的傾斜至社會管理和公共服務(wù)層面，進(jìn)而推進(jìn)社會事業(yè)的全面、持續(xù)優(yōu)化與民生的良好改善。
同時，還應(yīng)提升公共政策的合理公平性，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，引入民主化管理，完善群眾積極參與制定并監(jiān)督?jīng)Q策的科學(xué)管理制度。應(yīng)通過全面調(diào)研、綜合評估、合理決策、有效執(zhí)行、優(yōu)化監(jiān)督管理，通過政策保障推進(jìn)社會各類資源的合理公平應(yīng)用與分配。
財(cái)權(quán)向中央集成、事權(quán)下放的管理模式，將令保障事業(yè)、服務(wù)管理以及公共產(chǎn)品服務(wù)較多得由地方政府部門擔(dān)負(fù)?；谄湄?cái)政能力的限定，以及融資渠道的有限，會對公共事務(wù)產(chǎn)生不良影響，降低公共產(chǎn)品服務(wù)的整體質(zhì)量與可靠性。為此，應(yīng)有效提升民生工程的實(shí)效性，通過有效劃分、明確權(quán)責(zé)，做好中央和地方的公共經(jīng)濟(jì)良好協(xié)調(diào)、優(yōu)質(zhì)社會管理，承擔(dān)必要的權(quán)責(zé)，方能提升公共經(jīng)濟(jì)管理水平。再者，為維護(hù)大眾合法權(quán)益，應(yīng)注重群眾訴求表達(dá)，拓展政務(wù)公開。應(yīng)在進(jìn)行公共利益管理以及事務(wù)決策制定階段中，廣泛征求民眾意見，創(chuàng)建有效的公眾表達(dá)訴求、傳達(dá)信息的良好制度，發(fā)揮媒體橋梁作用，豐富輿論渠道。民生決策管理中，應(yīng)真正令大眾全面參與，通過開放研討，明確各方利益需要，全面改善民生，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。
四、結(jié)語
總之，強(qiáng)化公共經(jīng)濟(jì)管理非常重要。我們只有明確公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展同改善民生的客觀關(guān)系，研究民生經(jīng)濟(jì)的重要影響作用，方能真正地體現(xiàn)民意，服務(wù)大眾，提升公共經(jīng)濟(jì)核心水平，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。
摘要：社會保障轉(zhuǎn)移支付制度是解決政府間社會保障財(cái)政縱向和橫向失衡的重要舉措，是社會保障制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要組成部分。公共產(chǎn)品理論和財(cái)政分權(quán)理論是社會保障轉(zhuǎn)移支付制度的重要理論支點(diǎn)。社會保障的產(chǎn)品屬性需要依據(jù)公共產(chǎn)品的特征，針對不同的保障項(xiàng)目進(jìn)行具體分析。公共產(chǎn)品層次性理論是分析政府間社會保障權(quán)責(zé)劃分問題的依據(jù)，也是實(shí)施社會保障轉(zhuǎn)移支付的前提條件。財(cái)政聯(lián)邦主義理論體現(xiàn)了分權(quán)的關(guān)鍵性特征，即從效率與政府職能的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的層次性與政府級次的匹配。蒂布特的“以足投票”假說提出了地區(qū)之間公共產(chǎn)品供給的公平性問題，中央政府只有通過社會保障轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)各地區(qū)之間的福利差距，才能保證各地區(qū)福利水平的大致均等，從而避免居民頻繁流動出現(xiàn)的不良后果。
關(guān)鍵詞：社會保障轉(zhuǎn)移支付；公共產(chǎn)品；公共經(jīng)濟(jì)學(xué)；財(cái)政聯(lián)邦主義；“以足投票”假說
一、引言
自20世紀(jì)80年代中期以來，我國社會保障事業(yè)獲得了前所未有的發(fā)展，但仍然有許多問題沒有解決好，其中之一是社會保障的地區(qū)差異以及相關(guān)資金的分擔(dān)和轉(zhuǎn)移支付問題。林治芬(2002)運(yùn)用財(cái)政社會保障補(bǔ)助支出占財(cái)政支出的比重、財(cái)政全部社會保障支出占財(cái)政支出的比重以及社會保障支出占gdp的比重等指標(biāo)分析我國社會保障的地區(qū)差異。許曉茵、韓麗妙(2006)運(yùn)用1996-2004年我國31個省份離退休退職人員保險和福利費(fèi)用支出的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了社會保障水平的地區(qū)差異。彭海艷(2007)運(yùn)用ge指數(shù)分解法，分析我國社會保障支出區(qū)域差異及貢獻(xiàn)率，并運(yùn)用gini系數(shù)分解法，分析社會保障各項(xiàng)支出對總體差異的貢獻(xiàn)率?？禄鼙?2007，2009)分析了2005年我國社會保障地區(qū)差異的現(xiàn)狀以及1995-2005年我國社會保障地區(qū)差異的演變軌跡。社會保障地區(qū)差異過大的主要成因是我國社會保障事業(yè)主要由地方政府來承擔(dān)責(zé)任，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展直接決定地方政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱，從而引發(fā)地區(qū)間社會保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平的差異。同時，柯卉兵(2008)認(rèn)為，中央政府和地方政府在社會保障領(lǐng)域內(nèi)財(cái)政關(guān)系的縱向失衡會導(dǎo)致落后地區(qū)的地方政府沒有積極性，也無財(cái)力提供充足的社會保障公共產(chǎn)品。社會保障的地區(qū)差異過大的現(xiàn)實(shí)，是導(dǎo)致中央政府對地方進(jìn)行社會保障轉(zhuǎn)移支付的直接原因。所以，要理順這些問題，必須研究社會保障轉(zhuǎn)移支付基本理論問題。
目前，國內(nèi)關(guān)于社會保障轉(zhuǎn)移支付問題的研究尚處于起步階段。周順明(2000)首次提出了社會保障轉(zhuǎn)移支付的概念和原則。李珍(2001)從資金分配量、分配制度和管理體制方面指出，轉(zhuǎn)移支付制度是社會保障制度安排得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)支持制度。楊良初(2003)界定了政府間社會保障轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵與范圍。劉志英(2006)對社會保障轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了分類?？禄鼙?2010)研究了社會保障轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)、國際經(jīng)驗(yàn)和道路選擇。
國外相關(guān)文獻(xiàn)研究主要集中在關(guān)于政府間的財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付理論與實(shí)踐方面，較為著名的理論有musgrave的財(cái)政分權(quán)理論、oates的分權(quán)定理、buchannan關(guān)于分權(quán)的“俱樂部”理論、fisher的州和地方財(cái)政理論、tiebout的“以足投票”理論以及mcguire對其的補(bǔ)充和完善。其中，公共產(chǎn)品理論和財(cái)政分權(quán)理論是20世紀(jì)財(cái)政學(xué)的重大發(fā)現(xiàn)，它們較好地解決了政府間公共事務(wù)的分類以及地方政府公共產(chǎn)品的提供問題，因而是社會保障轉(zhuǎn)移支付制度的重要理論支點(diǎn)。公共產(chǎn)品的特性與層次性理論、奧茨和馬斯格雷夫的財(cái)政聯(lián)邦主義以及蒂布特的“以足投票”假說，均對社會保障轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生了重要的啟示意義。
二、公共產(chǎn)品的特性與社會保障的產(chǎn)品屬性
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森1954年在《公共支出的純理論》一文中首次提出公共產(chǎn)品的概念。他將純粹的公共產(chǎn)品定義為“是指這樣的物品，即每個個人消費(fèi)這種物品不會導(dǎo)致別人對該物品消費(fèi)的減少”。薩繆爾森從產(chǎn)品在消費(fèi)中的非競爭性角度定義了公共產(chǎn)品，并進(jìn)一步揭示了非競爭性和非排他性是判斷公共產(chǎn)品的主要標(biāo)準(zhǔn)。公共產(chǎn)品的非排他性是指公共產(chǎn)品在消費(fèi)過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個或某些人所專有，在技術(shù)上難以把不付費(fèi)的人排除在外，或者說，雖然可以這么做，但是要付出高昂的成本。非排他性同時也意味著非拒絕性，“是那種不論個人是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的物品”。公共產(chǎn)品的非競爭性是指某人在消費(fèi)某一產(chǎn)品的過程中，不會影響其他人同時消費(fèi)，某人從這一產(chǎn)品中獲益不影響其他人也同時獲益。換言之，在產(chǎn)品的收益上不存在利益沖突，增加消費(fèi)者的邊際成本為零。
依據(jù)公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性程度大小的不同，公共產(chǎn)品又具體分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類。凡是同時具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品被稱為純公共產(chǎn)品。凡是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品，即只具備一個標(biāo)準(zhǔn)，或者雖然兩個標(biāo)準(zhǔn)都不完全具備，但又具有外部性的產(chǎn)品，則屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。那么，社會保障產(chǎn)品究竟是屬于哪種性質(zhì)的產(chǎn)品呢?經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書把社會保障定義為政府以稅收作為融資來源，無償提供給個人的福利。就這一定義而言，顯然，私人機(jī)構(gòu)不會生產(chǎn)和提供任何社會保障產(chǎn)品，社會保障制度具有明顯的強(qiáng)制性和政府行為特征，對社會發(fā)揮著“安全網(wǎng)”和“減震器”的作用。所以，許多學(xué)者將其產(chǎn)品屬性劃為政府提供的公共產(chǎn)品。有的學(xué)者認(rèn)為，社會保障不同時具備公共產(chǎn)品的兩個特征，因而將社會保障歸為準(zhǔn)公共產(chǎn)品(或混合品)。有的學(xué)者則認(rèn)為，社會保障是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的一種產(chǎn)品，是宜于由政府強(qiáng)制提供給公民消費(fèi)的優(yōu)效品。
如果我們不愿意窮究概念的話，那么容忍純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品之間存在一個模糊的界限，也不會造成太大的問題。所以，我們可以采取一種比較模糊的處理方法，即認(rèn)為政府規(guī)定的資格或條件越寬松、外部性越強(qiáng)，那么這項(xiàng)社會保障計(jì)劃的公共產(chǎn)品屬性就越強(qiáng)；反之，獲得社會保障的資格或條件越嚴(yán)格、外部性越弱，則其公共產(chǎn)品屬性就越弱。這樣，從社會保障產(chǎn)品提供的具體項(xiàng)目來分析，社會保障就不能簡單地歸屬于公共產(chǎn)品或者私人產(chǎn)品，而應(yīng)針對不同的保障項(xiàng)目進(jìn)行具體分析。
公共產(chǎn)品的非競爭性是源于商品的不可分性，而社會保險的特點(diǎn)是政府從勞動者和企業(yè)(雇傭勞動者)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財(cái)力補(bǔ)助，集中形成專門基金，在全體公民之間進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)劑。政府每年提供的社會保險支出總量是一定的，當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時，每個人享受到的社會保險數(shù)量也是一定的。政府社會保險的支出總量是每個人享受到的社會保險數(shù)量的加總。可見，社會保險在消費(fèi)中是可分割的，多提供一個人的社會保險的邊際成本接近于平均成本。所以，社會保險是具有競爭性的。
此外，從宏觀的方面來看，雖然社會保險產(chǎn)品是具有非排他性，如并不排斥任何人參加社會保險，因?yàn)槲覈鴳椃ㄒ?guī)定所有公民都有享受社會保險的權(quán)利，但是，其特殊性在于：只有在符合一定的條件或風(fēng)險發(fā)生時，公民才能真正享受到社會保險的權(quán)利，且公民也只有先盡了繳納社會保險費(fèi)的義務(wù)，才能在風(fēng)險發(fā)生時獲得享受社會保險的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對等性。如果人們不愿意事先繳納社會保險稅(費(fèi))，且又無外部影響的條件，那么就會被排斥在消費(fèi)社會保險產(chǎn)品之外。因此，社會保險在某種程度上具有排他性?？梢?，社會保險既不符合公共產(chǎn)品的含義，也不滿足公共產(chǎn)品所具有的兩個特征，而是符合私人產(chǎn)品的定義，具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。
從理論上講，社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫也是具有可分割性的。但是，社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫的最大特點(diǎn)在于，不需要受益與貢獻(xiàn)的對等性。因?yàn)椴徽撃囊粋€國家，只要設(shè)立這些保障項(xiàng)目，就意味著在符合條件的公眾中所有人都可以消費(fèi)這些福利或救助產(chǎn)品，而不需要消費(fèi)者付出相應(yīng)的代價。所以，這些項(xiàng)目在一定程度上具有非排他性。同時，社會福利設(shè)施中的福利工廠、職業(yè)介紹所、兒童福利院和各種供人們休閑的娛樂場所以及有利于人們身心健康的環(huán)保措施等，這些福利產(chǎn)品多一人或少一人消費(fèi)，都不會引起產(chǎn)品成本的變化，因而具有非競爭性。社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉(zhuǎn)移，將社會普通公民的收入向社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫對象轉(zhuǎn)移。這種收入的縱向轉(zhuǎn)移可以縮小社會貧富差距，使基尼系數(shù)變小?？梢姡鐣戎?、社會福利和社會優(yōu)撫具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。
另外，社會保障中的社會保險是依法由政府舉辦的具有法制性和強(qiáng)制性的公共事業(yè)。凡在法律規(guī)定范圍內(nèi)的社會公民，不論是否愿意，都一律無條件地參加和按規(guī)定繳納保險稅(費(fèi))，具有典型的非拒絕性。但是，對于社會保障中的福利費(fèi)和救濟(jì)金的支取、補(bǔ)充養(yǎng)老保險和補(bǔ)充醫(yī)療保險以及個人儲蓄性的養(yǎng)老保險的選擇，個人有充分的自由，可以參加消費(fèi)，也可以拒絕參加。
綜上所述，無論從基本理論還是從實(shí)踐分析，社會保障產(chǎn)品都同時具有非排他性與排他性、非競爭性與競爭性、非拒絕性與拒絕性，不完全是純公共產(chǎn)品，而是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。社會保險與社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫是有一定區(qū)別的，社會保險具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，而社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。因此，社會保障產(chǎn)品的提供不能由政府全包統(tǒng)攬，社會保險應(yīng)由國家、企業(yè)和個人共同承擔(dān)；社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫則應(yīng)由政府全額負(fù)擔(dān)，從政府預(yù)算中列支。
三、公共產(chǎn)品的層次性與社會保障權(quán)責(zé)劃分
非排他性和非競爭性是公共產(chǎn)品的一般特征，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，同時具有兩個特征的公共產(chǎn)品并不多，較常見的是受地理和空間因素影響而只有有限的非競爭性和非排他性。即使同時具備這兩個特征，其強(qiáng)弱程度也不一樣。公共產(chǎn)品特性的強(qiáng)弱之分，使公共產(chǎn)品具有了明顯的層次性。布雷頓(breton)根據(jù)公共產(chǎn)品提供的地理區(qū)域?qū)⒐伯a(chǎn)品劃分為地方公共產(chǎn)品、區(qū)域公共產(chǎn)品和國家公共產(chǎn)品，其依據(jù)是受益范圍和效用外溢程度的不同。全國性公共產(chǎn)品(national public goods)的受益范圍為整個國家，受益在疆域內(nèi)分布相當(dāng)均勻，無論對國外還是對國內(nèi)，外部性問題都可以忽略不計(jì)，其效用外溢可使全國居民從中受益。區(qū)域性公共物品(regionalpublic goods)是指某一地區(qū)的居民能夠享用的公共產(chǎn)品，如“三峽工程”的建成將使整個長江流域特別是靠近三峽的幾個省區(qū)受益。地方性公共產(chǎn)品的受益范圍則局限于某一地區(qū)(如城鎮(zhèn)、街道)，基本上只能讓本地區(qū)居民受益，且這種受益在本地區(qū)內(nèi)分布相當(dāng)均勻。
公共產(chǎn)品層次性理論是分析地方公共經(jīng)濟(jì)的重要理論支柱，直接關(guān)系到中央政府與地方政府以及地方各級政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，為分析財(cái)政體制和各級政府行為目標(biāo)提供必要的理論基礎(chǔ)。中央和地方政府的行為目標(biāo)、職責(zé)范圍和相互之間在財(cái)政收支上的劃分原則也就由此而來。不同層次性的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由不同層級的政府負(fù)責(zé)提供，公共產(chǎn)品的層次性與提供該公共產(chǎn)品的政府層級間存在著一定程度上的對應(yīng)性。全國性公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，地方性公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé)提供，區(qū)域性公共產(chǎn)品則由中央政府主導(dǎo)并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。如果某公共產(chǎn)品的層次性與提供該公共產(chǎn)品的政府層級不相對應(yīng)，則會由于產(chǎn)品提供與其受益范圍的不一致性而導(dǎo)致公共產(chǎn)品的“供給不足”或“供給閑置”。
作為由政府負(fù)責(zé)提供的一項(xiàng)重要準(zhǔn)公共產(chǎn)品，社會保障產(chǎn)品在中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分，是社會保障管理體制的核心問題。社會保障產(chǎn)品是由眾多具體保障項(xiàng)目組成的體系，某些具體保障項(xiàng)目內(nèi)部又可分為不同的保障部分，如養(yǎng)老保險產(chǎn)品項(xiàng)目一般由全國統(tǒng)一的公共基礎(chǔ)性部分、地區(qū)差別性的職業(yè)年金和補(bǔ)充保險部分組成。隨著經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民居住自由呈不斷擴(kuò)大趨勢，因而社會保障公共產(chǎn)品的效益外溢性不斷增強(qiáng)。所以，應(yīng)當(dāng)從國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會和社會保障的全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)中央與地方政府之間的社會保障權(quán)責(zé)。凡是屬于全國范圍內(nèi)宏觀調(diào)控的社會保障事務(wù)，應(yīng)由中央政府承擔(dān)；凡是地區(qū)性的社會保障事務(wù)，可以由地方政府承擔(dān)，如決策性、監(jiān)督性權(quán)責(zé)應(yīng)集中于中央政府，而具體執(zhí)行管理權(quán)責(zé)應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。同時，根據(jù)社會保障產(chǎn)品中的不同構(gòu)成項(xiàng)目和不同保障部分的不同層次性特征、地域跨度以及規(guī)模效益和外溢程度，明確劃分中央與地方政府在社會保障中的職責(zé)范圍，以實(shí)現(xiàn)不同層次性社會保障公共產(chǎn)品的有效供給。
四、奧茨和馬斯格雷夫的財(cái)政聯(lián)邦主義與社會保障轉(zhuǎn)移支付
財(cái)政聯(lián)邦主義是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧茨(wallaee e.oates)在1972年出版的《財(cái)政聯(lián)邦主義》一書中提出來的、研究政府間財(cái)政關(guān)系的重要理論。它是一種從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，尋求有效行使財(cái)政職能所需的財(cái)政收支應(yīng)該如何最優(yōu)地在中央與地方政府之間進(jìn)行劃分的理論，并歸結(jié)為一個分權(quán)定理：“對于某種公共物品來說——關(guān)于這種公共品的消費(fèi)被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，關(guān)于該物品的每一個產(chǎn)出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的——那么，讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多。”因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。奧茨的這個分權(quán)定理實(shí)際上給出了分稅制的一個關(guān)鍵原則，那就是：如果低層級政府能夠和高層級政府一樣提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由低層級政府來供給會更好，中央政府只應(yīng)提供具有廣泛的偏好相同的公共產(chǎn)品。
理查德·a·馬斯格雷夫和佩吉·b·馬斯格雷夫在此基礎(chǔ)上考察了各級政府的資源配置、收入分配與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三個職能。在他們看來，一個國家的財(cái)政結(jié)構(gòu)安排雖然在很大程度上是由政治、歷史決定的，但這不是全部原因。 “公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供究竟應(yīng)當(dāng)建立在中央集權(quán)制基礎(chǔ)上還是建立在分權(quán)基礎(chǔ)上?如果是后者，那么在空間上應(yīng)建立什么樣的財(cái)政管理體制，才能有效地提供這些公共服務(wù)?”為回答這個問題，他們采用單一公共產(chǎn)品的簡單模型，在社區(qū)內(nèi)居民偏好與收入相同的假設(shè)下，得出公共產(chǎn)品的受益范圍存在層次性，不同層次的公共產(chǎn)品由不同級別的政府來提供，這樣才符合效率原則。其中，屬于全國性的公共產(chǎn)品，需要中央政府提供；而那些屬于區(qū)域性的公共產(chǎn)品，則應(yīng)當(dāng)由地方政府提供。他們認(rèn)為，“財(cái)政聯(lián)邦主義的核心在于，資源配置政策應(yīng)該根據(jù)各地方居民的偏好不同而有所差別；而分配與穩(wěn)定政策則主要?dú)w中央一級政府負(fù)責(zé)?！币?yàn)?，地方政府欲調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定卻又缺乏充足的財(cái)力，且經(jīng)濟(jì)主體的流動性也嚴(yán)重束縛了地方政府進(jìn)行收入再分配的嘗試；而資源配置政策則應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，因而在這方面，地方政府也比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會福利水平的改進(jìn)。
財(cái)政聯(lián)邦主義理論體現(xiàn)了分權(quán)的關(guān)鍵性特征，即從效率與政府職能的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的層次性與政府級次的匹配，這構(gòu)成了社會保障轉(zhuǎn)移支付制度的一個重要理論支點(diǎn)。因?yàn)椋瑥娜珖秶鷣砜?，一個國家總有經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人均收入水平高，提供社會保障公共服務(wù)造成的稅收負(fù)擔(dān)也比較輕；而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的人均收入水平較低，但提供社會保障公共服務(wù)造成的稅收負(fù)擔(dān)卻較重。這顯然是不合道理的。而且，如果不在一定程度上加以改善，這種不合理狀況會進(jìn)一步造成地區(qū)間貧富差距的惡化，從而影響整個國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，需要對發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)居民的社會保障資源進(jìn)行調(diào)節(jié)。顯然，社會保障轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)收入再分配制度，絕對不是地方政府能夠行使得了的職能，而是需要一種凌駕于各地方政府之上的制度來加以強(qiáng)制執(zhí)行，這種制度只有中央政府才有這個權(quán)力和權(quán)威來制定。
五、蒂布特的“以足投票”假說與社會保障轉(zhuǎn)移支付
事實(shí)上，財(cái)政聯(lián)邦主義理論還依賴一個關(guān)鍵的前提，那就是居民的流動帶來的政府間競爭。蒂布特(tiebout)在1956年發(fā)表了《地方支出的純理論》一文，文中討論了有效提供公共產(chǎn)品的方式，以及有效運(yùn)作方式所需要的條件。他認(rèn)為，在一系列假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同，因此，各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說，居民們通過“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合時，展現(xiàn)其偏好并作出了選擇哪個政府的決定。這就是所謂的“以足投票”假說。
一般說，個人考慮選擇社區(qū)居住的一個關(guān)鍵要素是社區(qū)可供選擇的稅收(即公共產(chǎn)品的價格)和公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。也就是說，如果居民所得到的地方公共產(chǎn)品的效用能夠補(bǔ)償因居住在該地區(qū)而支付的稅收所造成的效用損失，那么，理性的居民就會選擇該地作為居住地。如果有許多居住區(qū)，每個社區(qū)所供給的稅收和公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的組合不同，那么人們將通過“以足投票”選擇來給予他們最大滿足的社區(qū)。
該理論以最優(yōu)理論為背景，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，回答了人們?yōu)楹尉奂谝粋€地方生活或生產(chǎn)，即在政府與居民無法合作的條件下，居民的選擇問題是其他分權(quán)理論的必要補(bǔ)充。但它有一系列嚴(yán)格的假定條件。這些假定中有一些符合現(xiàn)實(shí)，有一些則與事實(shí)嚴(yán)重不符，如理論中的一個假定條件是居民可以充分自由地流動，而我國居民的遷徙不僅受經(jīng)濟(jì)效用的影響，而且還會受到戶籍制度、文化觀念、國家政治經(jīng)濟(jì)體制等的種種限制，人們在很多情況下都是“想走走不了”、“想進(jìn)又進(jìn)不去”等非最優(yōu)狀態(tài)。雖然有些假定條件與事實(shí)存在偏差，但并不影響其推論。蒂布特“以足投票”假說可以使人們認(rèn)識到居民選擇權(quán)的重要性。如果把公共產(chǎn)品的供給看作是一個公共選擇的過程，那么政府約束的一個不可或缺的方面是居民的“用腳投票”，只有居民有退出的權(quán)利，政府的硬約束機(jī)制才有可能形成并有效運(yùn)轉(zhuǎn)。正如詹姆斯·m·布坎南和理查德·a·馬斯格雷夫(2000)所言，蒂布特模型中的受益范圍與財(cái)政轄區(qū)空間安排的配合提供了一個效率規(guī)則，也提出了一個類似市場的實(shí)施機(jī)制，解決了公共產(chǎn)品供給中的難題。
蒂布特的“以足投票”假說提出了地區(qū)之間公共產(chǎn)品供給的公平性問題，是社會保障轉(zhuǎn)移支付制度的又一個重要的理論支點(diǎn)。在一個全國統(tǒng)一的開放市場經(jīng)濟(jì)條件下，各地社會保障補(bǔ)助資格和水平的差異可能導(dǎo)致一些人的遷居，這就造成地方政府執(zhí)行地區(qū)性的收入再分配政策失效。因?yàn)?，?dāng)某個地方政府實(shí)行一項(xiàng)收入再分配的社會保障計(jì)劃時，為使本地區(qū)居民收入平均化而對富人課以重稅、對窮人給予更多的補(bǔ)助，就會造成富人的向外遷移(為了逃避稅收)和窮人的大量涌入(為了得到轉(zhuǎn)移支付)，如此循環(huán)反復(fù)，就會出現(xiàn)“窮人追逐富人”的現(xiàn)象。如果許多窮人涌入到一個初始社會保障水平相對較高的地方(如農(nóng)村人口向城市集聚等)，就會增加該地的人口數(shù)量，造成交通、公園、學(xué)校等公共設(shè)施的過度擁擠狀況，同時會推動土地價格的上漲，從而增加目前商品房購買者或其他土地使用者的成本，而且勞動力人口的增加還將使一些工種的工資水平下降等。這些都會引起該地居民福利水平的降低或福利成本的增加，使該地區(qū)的財(cái)政狀況趨于緊張，政府給予財(cái)政支持提供充足福利的愿望和能力將會減弱，最終不得不放棄該項(xiàng)政策。因此，隨著全國統(tǒng)一市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，低層級政府對收入的再分配能力是有限的，由中央政府負(fù)責(zé)收入的再分配是一種必然的趨勢。中央政府只有通過社會保障轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)各地區(qū)之間的福利差距，才能保證各地區(qū)的福利水平的大致均等，從而避免居民頻繁流動出現(xiàn)的不良后果。
六、結(jié)論
社會保障轉(zhuǎn)移支付制度是解決社會保障地區(qū)差異問題的現(xiàn)實(shí)舉措，在我國這樣一個區(qū)域發(fā)展極其不平衡的發(fā)展
