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機(jī)構(gòu)與行政論文:仲裁機(jī)構(gòu)的民間性與去行政化

摘要：從 1995 年《中華人民共和國仲裁法》實施到今天已經(jīng)是第十八個年頭，但時至今日，不僅仲裁的行政化、訴訟化傾向嚴(yán)重，而且至今都沒有能夠真正確立仲裁機(jī)構(gòu)的身份定位。因此，我國仲裁制度的改革已經(jīng)迫在眉睫。而仲裁機(jī)構(gòu)性質(zhì)改革則是最為重要和敏感的一個環(huán)節(jié)，在理論和實踐中也越來越受到各方人士的關(guān)注。本文旨在通過對仲裁的相關(guān)基本原理、仲裁機(jī)構(gòu)民間性的內(nèi)涵、必然性以及可行性做初步研究的基礎(chǔ)上，闡釋出在我國仲裁制度改革的進(jìn)程中，必須實現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)的民間化與去行政化。

關(guān)鍵字：仲裁機(jī)構(gòu)；民間性；去行政化

一、仲裁和仲裁機(jī)構(gòu)的民間性質(zhì)

仲裁是指爭議雙方當(dāng)事人通過協(xié)議自愿將爭議提交民間第三者（雙方選擇的專業(yè)人士或者仲裁機(jī)構(gòu)）進(jìn)行審理和裁斷，并可由法院強(qiáng)制執(zhí)行其裁決的一種爭議解決機(jī)制。民間性是仲裁的本質(zhì)屬性。仲裁作為一種司法訴訟外解決商事糾紛的方式、途徑或者機(jī)制，原本產(chǎn)生于民間，用之于民間，并隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而為世界各國普遍采用。

我國自上世紀(jì)50年代后期建立了涉外仲裁制度，國內(nèi)仲裁制度直至改革開放之后于上世紀(jì)80年代才開始建立，但是國內(nèi)仲裁卻是模仿前蘇聯(lián)行政仲裁的模式建立的，這種行政仲裁體制，是學(xué)習(xí)仿照蘇聯(lián)行政仲裁模式的結(jié)果，其弊端已十分明顯：其一，仲裁機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量過多，隊伍龐大，有不斷擴(kuò)張之趨勢，而且基本都靠財政支撐，不符合精簡效益原則，長此以往，財政不堪重負(fù)。其二，仲裁機(jī)構(gòu)行政色彩太濃，許多仲裁機(jī)構(gòu)都是以行政機(jī)關(guān)為主，設(shè)置在機(jī)關(guān)內(nèi)部，機(jī)構(gòu)組成人員絕大多數(shù)是有關(guān)行政管理部門的負(fù)責(zé)人，且數(shù)量過多；仲裁庭的組成人員多是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)工作人員即所謂“專職仲裁員”擔(dān)任。仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)交織在一起，仲裁職能來源于行政職權(quán)，仲裁權(quán)以管理權(quán)作后盾，權(quán)威性以行政權(quán)力為依托，在仲裁活動中也往往避免不了用行政權(quán)取代仲裁權(quán)。這樣的仲裁，排除不了長官意志和行政干預(yù)，缺乏獨立和公正。其三，仲裁程序不能真正體現(xiàn)當(dāng)事人自愿原則和簡便、靈活這一仲裁制度的本質(zhì)特征。而且這三方面的弊端相互交織，互為因果。

為了從根本上解決上述弊端，在1995年，全國人大下了極大決心在制定我國仲裁法時否定了行政仲裁體制。仲裁法明確規(guī)定，仲裁機(jī)構(gòu)建立起來之后“獨立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系”，促使仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，擺脫行政干預(yù)；為限制仲裁委員會組成員中官員的數(shù)量，仲裁法規(guī)定“仲裁委員會的組成人員中，法律、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易專家不得少于三分之二”――即官員不得超過三分之一。國務(wù)院組建仲裁機(jī)構(gòu)的文件規(guī)定，仲裁委員會設(shè)立初期，所在地政府應(yīng)當(dāng)“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定，解決其人員編制、經(jīng)費”，仲裁機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)逐步做到自收自支”。這些都是從立法上確定仲裁機(jī)構(gòu)不是行政機(jī)構(gòu)或者代行政府行政職能的半官方機(jī)構(gòu)。遺憾的是，仲裁法實施十多年來，我國的仲裁事業(yè)出現(xiàn)了背離仲裁法立法宗旨的種種現(xiàn)象，仲裁的民間性沒有得到實際確立，而仲裁的行政化卻日益發(fā)展。

二、我國仲裁機(jī)構(gòu)目前的“行政化”現(xiàn)狀

首先，在我國現(xiàn)階段，當(dāng)?shù)匦姓賳T兼任了絕大部分的仲裁委員會的辦事機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，這種體制從根本上對仲裁委員會的獨立工作帶來障礙。其次，在為數(shù)不少的仲裁機(jī)構(gòu)中，黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的人數(shù)占了很大的比例。根據(jù)我國仲裁法規(guī)定“仲裁委員會的組成人員數(shù)在 11 到 17 人，法律、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易專家不得少于三分之二”，也即，黨政官員不能大于三分之一。但目前很多的仲裁委員會中“黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”占 50%以上。再次，在國務(wù)院的相關(guān)檔中明確規(guī)定：仲裁委員會成立以后應(yīng)當(dāng)“逐步做到自收自支”。但是，相當(dāng)多的仲裁機(jī)構(gòu)長期以來是依靠政府的財政撥款維持生存的。這種“吃皇糧”的模式，使得仲裁機(jī)構(gòu)對政府的依賴性日益加深，另一方面也使得行政部門對仲裁機(jī)構(gòu)的控制更顯得名正言順，這在極大程度上泯滅了仲裁的固有性質(zhì)。最后，在仲裁收費的性質(zhì)界定上含糊不清。我國政府在加入 WTO 談判中，曾明確“承諾”：仲裁收費“屬于中介服務(wù)收費”，并為國際社會所公認(rèn)。但是在財政部下發(fā)的通知中將“仲裁收費”定性為“代行政府職能、強(qiáng)制實施具有壟斷性質(zhì)”的“行政事業(yè)性收費”，并作為“國有資產(chǎn)”直接納入“收支兩條線”財務(wù)管理。這不僅與仲裁法關(guān)于仲裁機(jī)構(gòu)性質(zhì)的規(guī)定相矛盾，而且對中國政府人世談判所作的“承諾”構(gòu)成了反悔，在實踐中也更使人們對仲裁的性質(zhì)產(chǎn)生懷疑。

三、仲裁機(jī)構(gòu)民間性的現(xiàn)實可行性

有一種觀點認(rèn)為，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)民間性的條件不成熟，為了保證事業(yè)發(fā)展和隊伍的穩(wěn)定，作為過渡，應(yīng)先將仲裁機(jī)構(gòu)定為行政支持類事業(yè)單位，其人員參照《公務(wù)員法》管理。 其實，手段為目的服務(wù)，改革路徑的選擇不能脫離發(fā)展方向。路徑錯誤，方向必然錯誤。至于事業(yè)發(fā)展，也有朝什么方向發(fā)展及如何發(fā)展問題。如果認(rèn)為發(fā)展就是案件的增長，甚至不惜通過行政手段、行政權(quán)力推動案件增長，以犧牲仲裁機(jī)構(gòu)獨立性為代價來爭取行政部門的支持，實際是偏離了仲裁法立法精神，與仲裁法立法目的南轅北轍。我們永遠(yuǎn)不可能通過強(qiáng)化仲裁機(jī)構(gòu)行政性的做法，達(dá)到仲裁機(jī)構(gòu)民間化的目的。

現(xiàn)今，有些人認(rèn)為，政府比民間組織更有權(quán)威，強(qiáng)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)民間性，當(dāng)事人難以認(rèn)同仲裁；目前一些仲裁機(jī)構(gòu)存在的仲裁不公正、服務(wù)差、長期發(fā)展緩慢等問題，就是不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)民間性質(zhì)造成的。這一論點不僅沒有實證支持，相反，事實表明，這些問題恰恰因為配套改革措施未跟上，仲裁機(jī)構(gòu)民間化不徹底造成的。按照仲裁法規(guī)定，仲裁市場是開放的，不是封閉和壟斷的，當(dāng)事人可以自愿在全國乃至世界范圍內(nèi)選擇自己信賴的仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁員仲裁。仲裁機(jī)構(gòu)想要獲得權(quán)威和公信力，只能靠高素質(zhì)的仲裁員隊伍，公正、高效的仲裁和高質(zhì)量的服務(wù)。這也是仲裁的客觀要求。機(jī)構(gòu)不獨立，這一要求就無法得到滿足。而仲裁不公，服務(wù)差，機(jī)構(gòu)就會被當(dāng)事人拋棄，被社會淘汰。仲裁機(jī)構(gòu)民間性是其獨立的前提，是克服長官意志、行政干預(yù)、地方保護(hù)主義，提高仲裁公信力的制度保障。隨著仲裁法的實施，律師、當(dāng)事人在判斷、選擇仲裁機(jī)構(gòu)上已有相對成熟的認(rèn)識。

實踐中，仲裁機(jī)構(gòu)民間化程度越高，獨立性越強(qiáng)，業(yè)務(wù)發(fā)展越好，越能實現(xiàn)當(dāng)事人、仲裁員、仲裁機(jī)構(gòu)和社會受益的多贏局面。

四、我國仲裁機(jī)構(gòu)去行政化的建議

落實我國仲裁機(jī)構(gòu)去行政化就是要貫徹我國仲裁機(jī)構(gòu)的民間化性質(zhì)，就是要以民間化為仲裁工作的出發(fā)點和歸宿來開展仲裁工作，以仲裁民間化程度作為衡量仲裁發(fā)展的尺度。

首先，仲裁機(jī)構(gòu)的組建及運(yùn)作，要認(rèn)真落實仲裁法的各項規(guī)定，不能穿新鞋走老路，利用法律賦予的權(quán)力，搞仲裁行政化的做法。其次，要按著仲裁民間化原則，清理、修改不符合仲裁法的規(guī)章制度，仲裁法實施初期，為保證新舊體制“平穩(wěn)過渡”而采取的階段性、權(quán)宜性措施，已不適應(yīng)形勢需要的，也要進(jìn)行修改。不能以維護(hù)穩(wěn)定、時機(jī)不成熟為由，拖延或拒絕清理和修改。其三，按照仲裁民間化原則，制定落實仲裁法的配套措施，大膽吸收借鑒國際商事仲裁的成功經(jīng)驗和通行做法，努力縮短中國仲裁與國際商事仲裁的差距，跟上國際仲裁制度發(fā)展潮流，不能以國情特殊為由，盲目排斥，自我封閉。

從各個角度來看，我國都有充分理由在仲裁法修改中堅持仲裁及仲裁機(jī)構(gòu)民間化的方向。在此就如何促進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)的民間化和去行政化提出一些建議：

首先，在社會中，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)階層，積極開展有關(guān)法律和仲裁知識的普及宣傳工作，在思想上為仲裁民間化奠定堅實的基礎(chǔ)。這是個長期的過程，見效也許很慢，但卻是最基礎(chǔ)性的工作。有很多人正是由于不了解仲裁的真實含義，更不能認(rèn)識到其作為一種制度所具有的強(qiáng)大生命力和獨特的特色優(yōu)勢，所有在實踐中往往忽視它。仲裁事業(yè)在我國剛剛起步，其強(qiáng)大的制度優(yōu)越性還沒有得到充分體現(xiàn)，現(xiàn)階段應(yīng)該讓這個還不太為大眾所了解的體制推廣開來，這樣才能為其長遠(yuǎn)發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

其次，在立法層面，應(yīng)當(dāng)對仲裁委員會的法律地位及其性質(zhì)做出明確的規(guī)定。如上文所述，1995 年我國仲裁法對仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)定是受當(dāng)時的各種條件所限所產(chǎn)生的一個折中說法。近幾年，仲裁機(jī)構(gòu)的性質(zhì)問題已經(jīng)成為制約我國仲裁事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，所以，完全有必要在立法層面為仲裁機(jī)構(gòu)的改革提供一個強(qiáng)有力的支持，起到正本清源的作用。應(yīng)該將國內(nèi)仲裁委員會界定為非政府性的民間組織，其本質(zhì)是私法人。此外，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政人員不得在辦事機(jī)構(gòu)中兼任任何職務(wù)，明確仲裁委員會成員中專家、學(xué)者人數(shù)，切實減少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在仲裁委員會中的比例。建議由全國人大出面組織一次仲裁法執(zhí)法檢查，根據(jù)調(diào)查情況，組織由全國人大、國務(wù)院法制辦、部分參與仲裁法立法工作的同志和專家、學(xué)者、組成共同的仲裁法修改領(lǐng)導(dǎo)小組，組織起草仲裁法修訂草案。該草案應(yīng)廣泛征求意見，充分討論，以使這個草案真正反映社會各方利益，提高仲裁法修改質(zhì)量。或者可同時委托有關(guān)學(xué)術(shù)團(tuán)體、仲裁機(jī)構(gòu)提出不同的修改文本，由全國人大常委會從中集中正確的意見和建議。

機(jī)構(gòu)與行政論文:論《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》在執(zhí)法監(jiān)督與行政處罰中暴露的相關(guān)問題

【摘 要】《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》作為現(xiàn)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)最高層次法規(guī)，對規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，維護(hù)醫(yī)療市場秩序，保障人民生命健康有著重大意義。但是，由于相關(guān)罰則缺失，處罰金額偏低，法規(guī)條款陳舊等因素，造成衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)法律適用困難，執(zhí)法力度偏弱，監(jiān)督范圍和權(quán)限界定不明確等諸多問題。因此，必須進(jìn)一步完善《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》，確保醫(yī)療監(jiān)督執(zhí)法與行政處罰工作的順利開展。

【關(guān)鍵詞】醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例；問題；解釋制度

1994年9月1日《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，《條例》的實施在很大程度上規(guī)范了醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，維護(hù)了醫(yī)療市場秩序，醫(yī)療安全得到相應(yīng)保障。但該條例實施至今已有19個年頭，受制于當(dāng)時的醫(yī)療體制和社會經(jīng)濟(jì)水平，一些條款設(shè)計不夠合理，可操作性不強(qiáng)。現(xiàn)結(jié)合實際工作，就執(zhí)法監(jiān)督和行政處罰過程中該條例的法律適用困難做進(jìn)一步探討。

1 問題的主要表現(xiàn)

1.1 概念界定不嚴(yán)謹(jǐn)

《條例》第二條規(guī)定，“本條例適用從事疾病診斷、治療活動的醫(yī)院、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院、門診部、療養(yǎng)院、門診部、診所、衛(wèi)生所（室）以及急救站等醫(yī)療機(jī)構(gòu)?！痹摋l例實施細(xì)則中的第二條進(jìn)一步規(guī)定，“條例及本細(xì)則所稱醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是指依據(jù)條例和本細(xì)則的規(guī)定，經(jīng)登記取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的機(jī)構(gòu)?！笨梢岳斫鉃?，適用于本條例規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須以取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》為前提條件[1]。那么打擊涉及無證行醫(yī)的“黑診所”便無法套用本條例第二十四條與四十四條的相關(guān)規(guī)定[2]?！稐l例》第二十四條規(guī)定，“任何單位或個人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動?！薄稐l例》第四十四條規(guī)定，“違反本條例第二十四條規(guī)定，未取得《醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據(jù)情節(jié)處以1萬元以下的罰款。”

1.2 罰則缺失

在民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)，有一種現(xiàn)象較為常見。某醫(yī)務(wù)人員的胸牌上標(biāo)注職稱為“主任醫(yī)師”或“副主任醫(yī)師”，進(jìn)一步調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)生僅為醫(yī)師職稱。這種虛假標(biāo)注胸牌內(nèi)容的行為明顯違反了《條例》第三十條的規(guī)定，“醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員上崗工作，必須佩戴載有本人姓名、職務(wù)或者職稱的標(biāo)牌”，但是該條款并無對應(yīng)罰則，所以衛(wèi)生監(jiān)督部門只能在《監(jiān)督意見書》中責(zé)令立即改正，無法做出行政處罰。在檢查中還常出現(xiàn)一種情況，即發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在其大門處私自懸掛未經(jīng)認(rèn)證的牌匾招牌，比如，發(fā)現(xiàn)一所肝病?？漆t(yī)院大門外擅自懸掛有一塊“某某肝病研究中心”牌匾。違反了《條例》細(xì)則第五十一條，“醫(yī)療機(jī)構(gòu)的印章、銀行賬戶、牌匾以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)當(dāng)與核準(zhǔn)登記的醫(yī)療機(jī)構(gòu)名稱相同；使用兩個以上的名稱的，應(yīng)當(dāng)與第一名稱相同”。細(xì)則并無與之對應(yīng)的處罰性條款，所以也只能責(zé)令改正。

1.3 處罰金額不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

實施《條例》的時間是1994年，距今已經(jīng)近20年，《條例》及其實施細(xì)則所規(guī)定的行政處罰金額普遍在3000元以下，明顯不適應(yīng)今天的經(jīng)濟(jì)水平[1]。除了由于時間跨度大造成的罰款數(shù)額偏低，法律威懾力差等問題，我們必須留意一個更為嚴(yán)重的問題，《條例》細(xì)則第八十條第二款規(guī)定，有下列情形之一的，處以3000元罰款，并吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》：（一）超出登記的診療科目范圍的診療活動累計收入在3000元以上；（二）給患者造成傷害；（三）省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其他情形。根據(jù)第一項規(guī)定，只要機(jī)構(gòu)超范圍執(zhí)業(yè)的違法收入累計超過3000元就必須吊銷執(zhí)照?？梢?000元的界限成為吊證與否的關(guān)鍵，但是，隨著醫(yī)療技術(shù)不斷發(fā)展，醫(yī)療服務(wù)價格不斷上漲，很多外科手術(shù)一例的項目收費就已經(jīng)超過3000元。由于3000元標(biāo)準(zhǔn)的易達(dá)性和吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的嚴(yán)苛性，造成法律上限與下限之間缺乏有效過度，不僅從法理上違背法律設(shè)置原則，更給衛(wèi)生監(jiān)督員在實際行政處罰過程中造成壓力。

2 建議與對策

2.1 完善立法

一部運(yùn)行良好的法律，立法是關(guān)鍵?！稐l例》及其細(xì)則從1994年實施至今，只在2006年由衛(wèi)生部對《條例》細(xì)則的第三條進(jìn)行了相關(guān)修訂。所以，由于時間跨度久，法條相對滯后，有必要對《條例》進(jìn)行一次全面修訂，甚至是使其法律化，提高法律效力。從立法層面進(jìn)一步豐富《條例》的內(nèi)容設(shè)置，完善處罰金額的設(shè)定，處理好同《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《母嬰保健法》等相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)該項法規(guī)的適用性[3]。

2.2 強(qiáng)化法律解釋制度

時效性是法律的典型特性之一，近幾來，我國醫(yī)療體制改革深入進(jìn)行，呈現(xiàn)出投資主體多元化，辦醫(yī)模式多樣化的特點，《條例》在實施過程中必然會帶來新問題新困惑，許多新醫(yī)療模式無法套用原規(guī)定，或者與其他法律法規(guī)相互矛盾，此時法律解釋無疑成為一種有效手段。涉及衛(wèi)生領(lǐng)域的法律解釋主要分為司法解釋和行政解釋。對此國家應(yīng)該做好“兩個嚴(yán)格”，一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格司法解釋的主體，保障司法權(quán)獨立。另一方面，嚴(yán)格控制行政解釋權(quán)限，避免行政解釋成為新法創(chuàng)立。

2.3 出臺《醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)監(jiān)督管理規(guī)范》

2013年10月14日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》[4]，此舉將放寬市場準(zhǔn)入，加大醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域開放力度。由于《條例》所涉及的罰則多針對醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)條件不達(dá)標(biāo)，并沒有將關(guān)注重點放在醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量上，所以，現(xiàn)階段有必要形成一部《醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)監(jiān)督管理規(guī)范》[2]，就醫(yī)院亂收費，收取病人紅包，病歷處方管理混亂引起醫(yī)療糾紛等相關(guān)問題進(jìn)行進(jìn)一步法律約束，配合《條例》，充分保障公民合法權(quán)益。

機(jī)構(gòu)與行政論文:仲裁機(jī)構(gòu)的民間化與去行政化綜述

摘 要：仲裁機(jī)構(gòu)是雙方當(dāng)事人自主選擇，通過仲裁方式解決他們之間的合同爭議或其他財產(chǎn)權(quán)益爭議的民間性機(jī)構(gòu)。仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)該是民間性組織，但是在中國，由于各種原因，仲裁機(jī)構(gòu)所呈現(xiàn)的形態(tài)仍然是行政化的。這不僅不符合國際上對仲裁機(jī)構(gòu)的要求，同時也漸漸不能適應(yīng)中國現(xiàn)今的仲裁事業(yè)發(fā)展。由此，中國的仲裁機(jī)構(gòu)必須走上一條去行政化即民間化的道路。

關(guān)鍵詞：仲裁機(jī)構(gòu) 仲裁協(xié)會 民間化

一、仲裁機(jī)構(gòu)概述

仲裁機(jī)構(gòu)是民商事關(guān)系中的"雙方當(dāng)事人自主選擇，通過仲裁方式解決他們之間的合同爭議或其他財產(chǎn)權(quán)益爭議的民間性機(jī)構(gòu)"。[1]這種說法，把臨時仲裁機(jī)組建的臨時仲裁組織也認(rèn)為是仲裁機(jī)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為：" 仲裁的原始形式是臨時仲裁，隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，組織機(jī)構(gòu)參與其中，協(xié)助或服務(wù)于仲裁活動，制定并向爭議當(dāng)事人推薦使用仲裁規(guī)則，從而發(fā)展成為機(jī)構(gòu)仲裁形式，這些組織機(jī)構(gòu)就是仲裁機(jī)構(gòu)。"[2]

本文所探討的"仲裁機(jī)構(gòu)"被限定于，以1995年全國大規(guī)模重組仲裁機(jī)構(gòu)為時代標(biāo)志，以《仲裁法》以及國務(wù)院辦公廳的相關(guān)文件為立法基礎(chǔ)，由市級政府牽頭組建的以仲裁方式解決民商事爭議的仲裁委員會。對照前文可知，仲裁委員會屬于常設(shè)仲裁機(jī)構(gòu)。

《仲裁法》第10條規(guī)定："仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。仲裁委員會由前款規(guī)定的市的人民政府組織有關(guān)部門和商會統(tǒng)一組建。"第15條規(guī)定："中國仲裁協(xié)會是社會團(tuán)體法人。仲裁委員會是中國仲裁協(xié)會的會員。中國仲裁協(xié)會的章程由全國會員大會制定。中國仲裁協(xié)會是仲裁委員會的自律性組織，根據(jù)章程對仲裁委員會及其組成人員、仲裁員的違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。"可見，仲裁委員會的設(shè)立機(jī)關(guān)是市級政府，仲裁委員會的主管機(jī)關(guān)是中國仲裁協(xié)會。

二、仲裁機(jī)構(gòu)的行政化現(xiàn)象[3]

在仲裁委員會的地位上，《仲裁法》第14條是這樣規(guī)定的："仲裁委員會獨立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系。仲裁委員會之間也沒有隸屬關(guān)系。"仲裁機(jī)構(gòu)獨立于行政機(jī)關(guān)，是法律明文規(guī)定的，可是在現(xiàn)實中，往往不是如此。中國的仲裁機(jī)構(gòu)--仲裁委員會，未曾從行政機(jī)關(guān)中獨立出來。

（一）仲裁機(jī)構(gòu)管理模式行政化

在許多地方，當(dāng)?shù)卣畬χ俨脵C(jī)構(gòu)適用行政機(jī)關(guān)管理模式加以管理，仲裁機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)在許多方面套用行政機(jī)關(guān)的模式定級定編，確定主管部門，由政府為其提供辦公用房、辦公經(jīng)費及補(bǔ)貼，甚至于行政部門與仲裁機(jī)構(gòu)合署辦公，仲裁機(jī)構(gòu)異化為"二政府"、"小金庫"、"權(quán)力尋租的新渠道"，替政府行政，替部門斂財，仲裁機(jī)構(gòu)自身特點反而被弱化。

相當(dāng)多的仲裁機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由法制部門的官員兼任或由負(fù)責(zé)組建的其他行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，行政機(jī)關(guān)甚至于控制仲裁機(jī)構(gòu)人員、經(jīng)費、物資和對仲裁案件仲裁員的指定權(quán)、大案承辦人的指定權(quán)，而仲裁機(jī)構(gòu)則毫無自主權(quán)，仲裁工作人員的積極性難以調(diào)動。在專業(yè)機(jī)構(gòu)中，行政人員管理專業(yè)人員，往往會使專業(yè)人員的水平難以發(fā)揮。

（二）仲裁機(jī)構(gòu)運(yùn)作依賴政府財政

仲裁機(jī)構(gòu)的財政權(quán)基本上由行政權(quán)掌控，很多仲裁機(jī)構(gòu)對其財務(wù)收支均沒有獨立的權(quán)力。仲裁機(jī)構(gòu)收取仲裁費不是按照國際慣例劃分為仲裁員報酬和仲裁機(jī)構(gòu)管理費，仲裁收費的標(biāo)準(zhǔn)由仲裁機(jī)構(gòu)上報省級物價部門核定；與行政機(jī)關(guān)相同，仲裁機(jī)構(gòu)每逢換屆要進(jìn)行換屆審計，負(fù)責(zé)人離任要進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計。國內(nèi)許多仲裁機(jī)構(gòu)從開辦到日常運(yùn)作經(jīng)費來源多為財政撥款，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仲裁機(jī)構(gòu)案源不能保證，完全靠財政，對政府財政的過度依賴使其失去獨立性，從設(shè)立之初就被視為行政事業(yè)單位。"拿人手短，吃人嘴軟。"仲裁機(jī)構(gòu)靠政府"養(yǎng)著"，自然就無心發(fā)展自身業(yè)務(wù)，沒有了市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下應(yīng)有的服務(wù)意識。

（三）仲裁制度推行依靠行政手段

仲裁機(jī)構(gòu)創(chuàng)立之初，在我國仲裁工作整體水平不高，市場開拓力度不夠，仲裁員隊伍素質(zhì)普遍不高，辦案質(zhì)量亟待加強(qiáng)的背景下，在整個社會的仲裁法律意識非常落后而仲裁的管轄又依賴于當(dāng)事人選擇的情形下，仲裁機(jī)構(gòu)的案源短缺成為制約仲裁工作開展的一大問題，如何開拓案源、擺脫無案可辦、經(jīng)濟(jì)緊張的困境，就成了仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人面臨的現(xiàn)實問題。運(yùn)用行政化手段推行仲裁制度對增加案源有立竿見影的效果，且仲裁機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人多為政府官員，面對案源的壓力他們的內(nèi)心普遍有著在短期內(nèi)追求顯著政績的沖動，于是，為拓展業(yè)務(wù)量，運(yùn)用行政化手段推行仲裁制度自然會成為首選。他們往往借助行政力量來落實仲裁條款，用行政命令、規(guī)范性文件、借助行政職能搭車在合同文本中預(yù)制仲裁條款。此種做法往往剝奪了當(dāng)事人對爭議解決方式的選擇權(quán)，不能充分體現(xiàn)出當(dāng)事人選擇仲裁的真實意愿。

（四）仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人慣用行政思維

仲裁機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不僅是行政人員兼任，而且在思想上，慣用行政思維，其原因如下：一是官本位思想在作怪，認(rèn)為民間機(jī)構(gòu)腰桿不硬辦事不力；二是認(rèn)為政府在仲裁機(jī)構(gòu)組建時給予了巨大支持，提民間化怕被扣上意識形態(tài)自由化的帽子；三是擔(dān)心仲裁委員會與行政機(jī)關(guān)剝離后，仲裁機(jī)構(gòu)切斷了經(jīng)費來源無法生存。由此，仲裁機(jī)構(gòu)無法從領(lǐng)導(dǎo)層面上擺脫行政束縛。

（五）仲裁辦事機(jī)構(gòu)受控行政機(jī)關(guān)

仲裁秘書處權(quán)力膨脹，借監(jiān)督操控仲裁庭，對仲裁庭進(jìn)行行政化管理，用上下級隸屬的方式管理仲裁庭，仲裁庭沒有獨立地位。仲裁秘書處受行政機(jī)關(guān)牢牢控制架空仲裁委員會，委員會制的優(yōu)越性無法實現(xiàn)。仲裁委員會本是決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，秘書處是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，我國的仲裁機(jī)構(gòu)運(yùn)作中的實際情況卻是：仲裁秘書處與仲裁委員會權(quán)力劃分不清，秘書處凌駕于委員會之上，委員會不能科學(xué)決策和實施有效監(jiān)督，出現(xiàn)委員會虛無化現(xiàn)象，形成仲裁機(jī)構(gòu)畸形的運(yùn)行機(jī)制。仲裁委員會的辦事機(jī)構(gòu)操控和干預(yù)仲裁庭，對仲裁公正性和獨立性造成負(fù)面影響。

三、仲裁機(jī)構(gòu)的民間化依據(jù)

在這里，仲裁機(jī)構(gòu)的民間化指的是一個過程，即仲裁機(jī)構(gòu)實現(xiàn)民間性的過程。民間化是與行政化相對的一個概念，也稱"去行政化"。

（一）仲裁權(quán)的來源決定仲裁機(jī)構(gòu)的民間性

仲裁本是一種"私力救濟(jì)"方式，只是由于這種"私力救濟(jì)"方式發(fā)展到了一定規(guī)模，才被國家立法予以確認(rèn)，從而上升為一種法律制度。仲裁是以當(dāng)事人意思自治為核心的爭議解決制度，從仲裁權(quán)的授予到仲裁員的選擇，從仲裁程序、仲裁規(guī)則到仲裁適用的法律都可以由當(dāng)事人合意決定。仲裁機(jī)構(gòu)管轄權(quán)來源于并僅限于當(dāng)事人意思自治，"仲裁機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，不但賦予了仲裁現(xiàn)象新的生命，更使得仲裁這一社會機(jī)制定型化、機(jī)構(gòu)化、成熟化和制度化，使它成為現(xiàn)代社會訴訟外最重要的一種替代性糾紛解決機(jī)制。[4]

（二）《仲裁法》確立了仲裁機(jī)構(gòu)民間化原則

《仲裁法》立法目的是改變原有的行政仲裁體制，建立民間仲裁體制，從立法機(jī)關(guān)編輯書中可見立法的初衷 "為了保證仲裁機(jī)構(gòu)能夠獨立性、公正地解決糾紛，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)的民間性、中介性，避免外界干預(yù)……"[5]

《仲裁法》頒布時，我國民間商會尚未強(qiáng)大到能獨立組建仲裁機(jī)構(gòu)，因此由政府組建仲裁機(jī)構(gòu)，改變原來各行政部門多頭仲裁的局面是必要的，這也是中國仲裁發(fā)展中不同于歐美國家的地方，但在具體運(yùn)作過程中參與組建的政府部門的越位，不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)的行政化程度很嚴(yán)重。而在仲裁制度有所發(fā)展的現(xiàn)今，是時候讓仲裁機(jī)構(gòu)重歸民間化的初衷。

（三）仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)是非營利性民間組織

從世界范圍來看，仲裁機(jī)構(gòu)大多為非營利性組織。仲裁機(jī)構(gòu)作為市民社會實現(xiàn)自我治理的一種社會組織，其民間性是國外仲裁機(jī)構(gòu)的一個根本特征。把仲裁機(jī)構(gòu)作為非營利機(jī)構(gòu)來認(rèn)識，對我國仲裁事業(yè)的發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

非營利組織是以服務(wù)大眾為宗旨，不以營利為目的，具有志愿性和自治性的正式組織。非營利組織具有非政府性、非營利性和志愿性等重要特征。我國的非營利組織的形式有：社會團(tuán)體，民辦非企業(yè)單位，事業(yè)單位、單位內(nèi)部的社會固體、特殊社團(tuán)法人以及以企業(yè)法人形式存在的非營利組織。實踐中把仲裁機(jī)構(gòu)定為事業(yè)單位，這樣的分類與實際情況不符。

首先，仲裁機(jī)構(gòu)運(yùn)營不以營利為目的。仲裁機(jī)構(gòu)是從事社會服務(wù)的單位，向服務(wù)的對象收取仲裁費用維持自身發(fā)展。但作為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，"片面的追求盈利可能會導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)在公正性和案件審理質(zhì)量的減損，并且，仲裁機(jī)構(gòu)注重利潤也會和仲裁員在利益上產(chǎn)生沖突。必須保證仲裁機(jī)構(gòu)把精力放在提高案件管理質(zhì)量和公正審理上而不是追求利潤上。

其次，仲裁機(jī)構(gòu)奉行非營利法人的"禁止分配規(guī)則"。非營利法人奉行"禁止分配原則"，這是與營利組織（比如公司）的本質(zhì)區(qū)別，即非營利法人可以從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)并收取費用，只要該商事活動符合法律規(guī)定以及本組織章程所確定的宗旨，只是對于所獲得的利益，非營利法人的所有成員、內(nèi)部人員都不得予以分配。仲裁機(jī)構(gòu)是獨立的公益的社團(tuán)法人，應(yīng)同樣適用"禁止分配原則"。

最后，仲裁機(jī)構(gòu)不能成為某些特定個人牟取私利的載體和工具。防止不當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)管理行為，防止私人將仲裁機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為個人利益是仲裁機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理制度設(shè)計的重點。這一點，與非營利性組織的特征"不能將非營利法人的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)"是契合的。

（四）政治體制改革要求加快仲裁機(jī)構(gòu)民間化進(jìn)程

1.政社分開是政府職能轉(zhuǎn)變的要求

市場經(jīng)濟(jì)體制改革要求轉(zhuǎn)變政府職能。市場經(jīng)濟(jì)下發(fā)生的民事糾紛，政府不適宜進(jìn)行行政干涉，應(yīng)該通過其它的渠道解決。因為民事權(quán)益糾紛涉及到市場主體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，搞市場經(jīng)濟(jì)必須擴(kuò)大市場主體的自主權(quán)，市場主體有了糾紛，可以自主選擇訴訟以外的方式解決，這是對私權(quán)的處分，只要仲裁程序嚴(yán)格政府就可放手不管。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求，一是仲裁必須脫離行政，二是當(dāng)事人可以自愿仲裁。行政仲裁過渡到民間仲裁就是市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。政府不是萬能的，應(yīng)借助民間力量構(gòu)建多元化解決糾紛機(jī)制。

2.多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)要求仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用

著政治體制改革的逐步推進(jìn)，中國社會從結(jié)構(gòu)層面、從觀念層面必然要面臨一系列深層次的調(diào)整，社會糾紛大量發(fā)生，各級法院面臨"訴訟爆炸"的局面，我國司法改革的趨勢之一即是建立多元化糾紛解決機(jī)制。

從整個糾紛解決體系的大視野出發(fā)，我們沒有必要建立一個與法院相似靠國家財政支持的的公權(quán)力機(jī)關(guān)去分流法院的案件，民間化解決糾紛組織既可減輕財政負(fù)擔(dān)，又能達(dá)到我們建立多元化糾紛解決機(jī)制的最終追求。國家通過立法或政策導(dǎo)向把應(yīng)由私法調(diào)整的民商事案件分流到其他途徑解決，可以減輕財政負(fù)擔(dān)沉重和司法案件過多的壓力。

四、仲裁機(jī)構(gòu)民間化的前景

在仲裁機(jī)構(gòu)民間化建設(shè)座談會上，肖峋老師曾對仲裁機(jī)構(gòu)的民間性做了如下三方面的概括，由此可知仲裁機(jī)構(gòu)民間化的前景和發(fā)展趨勢。[6]

（一）裁決權(quán)的私權(quán)性

仲裁委員會的裁決權(quán)來自于爭議雙方當(dāng)事人對各自私權(quán)的處分，體現(xiàn)在現(xiàn)實中即仲裁協(xié)議。這就要求仲裁協(xié)議或仲裁條款是唯一的裁判權(quán)來源，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉仲裁行為，法院也只能在仲裁程序出問題的時候才能介入。

（二）組織上的獨立性

仲裁機(jī)構(gòu)既不隸屬于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，也不是事業(yè)單位。所以其在組織上是具有獨立性的。這里也涉及到仲裁協(xié)會的問題，仲裁協(xié)會是屬于行業(yè)自律型組織，仲裁協(xié)會不能任命仲裁委員會成員，也不承擔(dān)仲裁委員會的經(jīng)費，更不能干預(yù)仲裁廳裁決案件，所以仲裁委員會與仲裁協(xié)會在組織上也是獨立的。

（三）財政上的自主性

在這里，我國涉及仲裁機(jī)構(gòu)的財政問題共有三部法律條文：第一個是在國際條約中，明確仲裁屬于中介服務(wù)，即財政上是自收自支。第二個是國務(wù)院辦公廳95年44號文，明確規(guī)定自收自支。第三個就是財政部的規(guī)定，收支兩條線。財政部的規(guī)定與前兩者不符，而效力顯然低于前兩者，因此仲裁機(jī)構(gòu)在財政上應(yīng)是自收自支。仲裁機(jī)構(gòu)在財政上應(yīng)該獨立自主，擺脫行政機(jī)關(guān)的控制。

五、結(jié)語

綜上所述，無論在仲裁的本質(zhì)屬性層面還是當(dāng)今我國的社會生活的實踐中，只有旗幟鮮明地倡導(dǎo)和貫徹仲裁的民間性原則，堅定不移地推進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)的民間化改革，才能更好地彰顯仲裁機(jī)制的生命力，使其更充分地發(fā)揮在社會解紛系統(tǒng)中不可替代的作用。

機(jī)構(gòu)與行政論文:論獎懲制度與醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政管理

摘 要：獎勵與懲罰制度對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的工作運(yùn)行的制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化具有明顯的促進(jìn)作用?？墒窃诂F(xiàn)實生活中，獎懲制度在各個醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政管理工作的運(yùn)行卻存在很大的差異。如，不按標(biāo)準(zhǔn)評發(fā)獎金，不采用績效評發(fā)獎金，不合道理地扣留醫(yī)務(wù)人員的獎金等等。這些不恰當(dāng)?shù)莫剳托问讲坏珖?yán)重影響和制約了醫(yī)務(wù)人員的工作熱忱，而且還造成獎懲機(jī)制中摻和了大量的“水分”和“潛規(guī)則”。正確落實獎懲制度應(yīng)堅持原則；制定標(biāo)準(zhǔn)化和措施。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療機(jī)構(gòu)；醫(yī)務(wù)人員；獎懲制度

獎勵與懲罰都是思想政治教育的一種有效手段，同時也是現(xiàn)代行政管理工作中最為常見的一種激勵手段。通過獎勵與懲罰，有助于激發(fā)醫(yī)護(hù)人員的榮譽(yù)感或羞恥心，有助于醫(yī)護(hù)人員明確工作目標(biāo)，也有助于維護(hù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的勞動紀(jì)律和規(guī)章制度。然而，據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，近幾年來，由于不按標(biāo)準(zhǔn)評發(fā)獎金，不采用績效評發(fā)獎金，不合道理地扣留醫(yī)務(wù)人員的獎金等不當(dāng)獎懲，不但嚴(yán)重影響和制約了醫(yī)務(wù)人員的工作熱忱，而且還造成獎懲機(jī)制中摻和了大量的“水分”和“潛規(guī)則”，使得本該是光榮和驕傲的獎賞成為人們心中的疑惑和不滿。這樣的獎懲制度實在是違背了社會主義精神文明建設(shè)。針對這一問題，筆者論述了自己的幾點粗淺看法。

一、獎懲不當(dāng)?shù)闹饕憩F(xiàn)形式

（一）獎懲制度不健全、不完善

根據(jù)筆者對幾家醫(yī)療單位的調(diào)查結(jié)果顯示。沒有一個單位具有健全完善的職工獎懲機(jī)制，僅僅有幾家單位在一些管理制度標(biāo)有“是部門績效和個人工作表現(xiàn)予以獎勵”的寬泛性闡述，這樣的獎懲機(jī)制顯然不能也根本不能適應(yīng)現(xiàn)代企事業(yè)的行政科學(xué)管理。比如在獎金的分配方案上，還有一些單位采用以考勤為主要標(biāo)準(zhǔn)的平均分配方案，導(dǎo)致出現(xiàn)醫(yī)護(hù)人員出工而不出力和尸位素餐的現(xiàn)象；還有些單位的獎懲機(jī)制杜絕了各個科室吃單位“大鍋飯”的現(xiàn)象；此外，諸如考核辦法不合理不科學(xué)等也將致使同一單位付出相同勞動的醫(yī)務(wù)人員獲得不同等的獎勵。

（二）獎懲標(biāo)準(zhǔn)不明確

獎懲不明主要表現(xiàn)在該獎的不獎或少獎，不該獎的得獎，該罰的不罰。在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有文件對獎懲的規(guī)定大都為：“對工作出色、成績突出的醫(yī)務(wù)人員或科室班組給予通報表揚(yáng)；對不稱職的，將及時向有關(guān)單位建議予以更換?！睂Υ耍覀儾唤苫螅骸肮ぷ髯龅绞裁闯潭纫暈閮?yōu)秀，什么程度又應(yīng)該視為不稱職呢？”獎罰不明會造成一個單位人心渙散，會影響單位執(zhí)行力，不利于單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）獎懲實施過程不夠嚴(yán)格、嚴(yán)肅

嚴(yán)格的獎懲制度是在復(fù)雜環(huán)境和危急時刻幫助人們端正前進(jìn)方向、確立正確價值取向的風(fēng)向標(biāo)。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)對忠于職守、醫(yī)德高尚、醫(yī)術(shù)精湛、表現(xiàn)突出、給醫(yī)院帶來了良好社會效益和經(jīng)濟(jì)效益不及時予以鼓勵和支持，就會挫傷醫(yī)護(hù)人員的積極性，就會起不到示范帶動作用。反之，如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)對玩忽職守、明知故犯或者造成誤診、誤治、誤護(hù)的科室或個人不及時進(jìn)行懲處，就會影響醫(yī)療工作的繼續(xù)開展、損害單位的榮譽(yù)，使群眾對醫(yī)療機(jī)構(gòu)喪失信任。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部變相獲獎，頻頻獲獎

據(jù)統(tǒng)計，無論在哪項獎勵中，各個階層的領(lǐng)導(dǎo)所獲得獎勵占整個項目獎勵的85%以上。這就說明，基本上所有的獎勵都給了領(lǐng)導(dǎo)。很多單位在評獎時，首先把領(lǐng)導(dǎo)作為優(yōu)選人選。這里，筆者并不是認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部就不能獲獎，只是為了說明很多單位存在這樣的“潛規(guī)則”而已。

二、獎懲不當(dāng)?shù)闹饕?

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部考慮片面，主觀思想干擾嚴(yán)重

這種現(xiàn)象主要體現(xiàn)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)的有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為獎勵是衡量工作成績的指標(biāo)而懲罰是衡量單位行政管理工作嚴(yán)格程度的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為獲獎多則工作優(yōu)秀，罰得越多則管理越嚴(yán)格到位。在醫(yī)療機(jī)構(gòu)獎懲機(jī)制運(yùn)行中，有些決策領(lǐng)導(dǎo)不從德、能、績、勤等方面綜合考慮，而是根據(jù)他們的主觀臆想來評定，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)思想嚴(yán)重，常常個人說了算，不按原則和程序辦事，不經(jīng)職工集體討論研究便決定獎懲職工科室。

（二）管理過程虎頭蛇尾，政治工作敷衍了事

這種情況往往體現(xiàn)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的某些領(lǐng)導(dǎo)管理人員借故稱忙，在會議上鄭重其事地把任務(wù)布置得有條有理，會議結(jié)束便放任自流，疏忽日常的監(jiān)督管理和思想政治工作，遇到困難后便偃旗息鼓，不認(rèn)真組織醫(yī)護(hù)人員研究對策，一拖再拖，結(jié)果還是沒有解決問題，最后獎罰了事。

（三）工作落實不到位、流于形式

據(jù)了解，在眾多醫(yī)療機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營管理中，工作任務(wù)的落實只是流于“開會”的形式大為普遍。這樣浮光掠影的“開會”，看起來真的把工作落實下去了，實際上卻是“光說不做”并沒有深入展開。比如，在很多醫(yī)療機(jī)構(gòu)的個人年度考核大會上，絕大多數(shù)人都是本著過過形式的思想，不按規(guī)定的要求和標(biāo)準(zhǔn)在調(diào)查卷上給職工評優(yōu)，僅僅憑關(guān)系疏遠(yuǎn)和個人主觀臆想來選評，甚至出現(xiàn)多份所有職工都是優(yōu)秀滿分的調(diào)查卷。

三、獎懲不當(dāng)造成的不利影響

（一）不利于提高醫(yī)務(wù)人員的工作熱忱和主動積極性

如何調(diào)動職工的工作積極性？這是個老生常談的問題，然而，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實經(jīng)營管理活動中，卻是一個需要重新思考的新問題。任何人都有獲得更多、更好、更廣泛的獎勵期望。想要把醫(yī)務(wù)人員的積極性調(diào)動起來，首先應(yīng)了解職工積極性的來源，獎勵制度便是刺激職工積極性的因素之一。一般情況下，醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理人員為了刺激員工的積極性，就發(fā)獎金。但是，如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)獎懲不當(dāng)，干活的不干活的都能拿獎金，就會給醫(yī)務(wù)人員帶來不良情緒，進(jìn)而嚴(yán)重影響職工的工作積極性。

（二）不便于醫(yī)療工作的貫徹實施和深入開展

在醫(yī)療工作的貫徹實施和深入開展中，獎懲機(jī)制發(fā)揮著現(xiàn)代管理中的激勵和制約的作用。針對醫(yī)療工作者實施獎懲，通過獎勵誘使醫(yī)務(wù)人員嚴(yán)格遵循按時間、地點和過程、方式的計劃要求行事，通過懲罰以迫使醫(yī)務(wù)人員規(guī)范自己的行為活動。獎懲不當(dāng)，讓醫(yī)護(hù)人員心中不服，致使當(dāng)事人的人際關(guān)系緊張和惡化，同時又會降低獎懲制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使醫(yī)療機(jī)構(gòu)單位的執(zhí)行力也失去了穩(wěn)定性。

（三）難以樹立“典范、先進(jìn)”的示范作用

表彰先進(jìn)，激勵后進(jìn)，可以推動醫(yī)療工作的向前發(fā)展。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)在實施獎勵工作時搞暗箱操作，不堅持實事求是的原則，或者在評選和獎勵勞?；颉跋冗M(jìn)”時寧濫勿缺，就會使人們失去對勞?；蛳冗M(jìn)集體的敬仰，取而代之的是不屑和質(zhì)疑。反之，如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理人員在處罰應(yīng)受罰人員時，講情面，怕報復(fù)，避重就輕，就會降低獎懲制度的示范作用。

（四）難以弘揚(yáng)正氣，遏制不正之風(fēng)

清正廉潔，自古以來便是一種高尚的節(jié)操。發(fā)揚(yáng)清正廉潔的精神是當(dāng)前深化醫(yī)改過程中的熱點問題之一。醫(yī)療機(jī)構(gòu)弘揚(yáng)清風(fēng)正氣，糾正不正之風(fēng)，才能構(gòu)建和諧的醫(yī)患關(guān)系，營造全心全意為人民健康服務(wù)的良好氛圍。獎懲不當(dāng)，會滋長醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員“收紅包”、“開單提成”、“私自外出行醫(yī)”、“以醫(yī)謀私”等等不正之風(fēng)。只有健全合理科學(xué)的獎懲機(jī)制，才能嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)行為，嚴(yán)格規(guī)范醫(yī)務(wù)人員的行為，推動醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)水平，確保醫(yī)療機(jī)構(gòu)糾風(fēng)工作取得成就。

四、如何正確落實獎懲制度

全面貫徹落實獎懲制度，可以充分調(diào)動醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員的工作積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員的凝聚力和主人翁責(zé)任感，在維護(hù)單位正常工作秩序和醫(yī)患合法權(quán)利的同時，也不斷提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療技術(shù)和服務(wù)水平。

（一）堅持原則

1.公正公平的原則

公平，無論在何時何地都是一個非常重要的原則，醫(yī)療機(jī)構(gòu)也如此。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)制定的獎懲措施只對部分職工起作用，那么這樣的獎懲制度必然不會激發(fā)醫(yī)務(wù)人員的工作積極性。甚至還會增加醫(yī)務(wù)人員的敵對情緒，從而產(chǎn)生很多負(fù)效應(yīng)。

2.公開的原則

這里的“公開”主要是這獎懲程序公開和結(jié)果公開。為了使獎懲公正公平，并達(dá)到應(yīng)有的效果，獎懲的程序公開和結(jié)果必須公開，以便讓人民群眾參與對醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政管理的監(jiān)督，防止和杜絕不良行為的發(fā)生。

3.及時性的原則

筆者個人認(rèn)為：獎懲必須要及時，否則會讓獎懲的功效大打折扣。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)按制度對理應(yīng)獎懲的醫(yī)護(hù)人員不僅僅要當(dāng)場宣布給予他們的獎勵或處罰，并必須在規(guī)定的時間（一個月或月末）予以兌現(xiàn)。時差的獎懲會讓人產(chǎn)生舉棋不定和模棱兩可的聯(lián)想，阻礙單位整體工作的向前發(fā)展。

4.科學(xué)合理的原則

科學(xué)合理的獎懲機(jī)制，有利于發(fā)揮醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員的創(chuàng)造力，有利于培養(yǎng)醫(yī)務(wù)人員對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展的責(zé)任感和使命感。醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理人員必須深入研究醫(yī)務(wù)人員的需求，建立科學(xué)合理的獎懲制度，才能使醫(yī)療機(jī)構(gòu)充滿活力，才能為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供可靠的管理制度保障。

（二）制定標(biāo)準(zhǔn)和措施

醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理人員必須深入研究本單位的實際情況，根據(jù)單位的具體情況制定適合本單位可持續(xù)發(fā)展的獎懲標(biāo)準(zhǔn)，以及“以人為本”的獎懲標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)高度重視獎懲制度的貫徹落實，狠抓績效考核，按績給獎，獎懲分明。在構(gòu)建科學(xué)合理的獎懲制度的同時，醫(yī)療機(jī)構(gòu)要做好責(zé)任制度的建設(shè)，將獎懲制度與責(zé)任制度緊密聯(lián)系起來，二者齊頭并進(jìn)。

此外，由于思想政治工作是做好各項工作的基礎(chǔ)和保障，醫(yī)療機(jī)構(gòu)全體醫(yī)務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要提高認(rèn)識，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，正確對待獎勵和懲罰，遵紀(jì)守法，廉潔自律。

機(jī)構(gòu)與行政論文:公共服務(wù)供給與行政機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變

摘要：本文通過對公共服務(wù)供給與主體職能之間關(guān)系的闡述，解析了我國公共服務(wù)供給模式中行政機(jī)構(gòu)的角色定位，進(jìn)而引出了我國行政機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)供給職能上既是承擔(dān)者又是監(jiān)督者，如何提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，加快行政機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)效率是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給；行政機(jī)構(gòu)職能；公共服務(wù)改革

1 公共服務(wù)與公共服務(wù)供給

1.1 公共服務(wù)

學(xué)者們對于公共服務(wù)常常居于不同的角度去理解。如：無形和有形的角度；提供者和被提供者的角度；從行政職能的角度等等，眾說紛紜。不過，公共服務(wù)的概念最初源于人們對于公共物品的理解。

時至今日，學(xué)者們廣泛認(rèn)同的是上個世紀(jì)五十年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森對于公共產(chǎn)品的概念的闡述。1954年他在他的《公共支出純理論》一文中提到：“每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”①。在文章中薩繆爾森將公共物品與私人物品這兩個概念明確區(qū)分開來。首先，公共物品具有兩個基本屬性:非排他性和非競爭性，消費的非競爭性與受益的非排他性。消費的非競爭性是指經(jīng)濟(jì)主體間的消費行為相互不影響對方，某一公共物品的提供，不會因消費文體的增加，而增加了消費成本。據(jù)此，繁衍出眾多關(guān)于公共服務(wù)概念的定義，更加精準(zhǔn)，并具有時代意義。本文對公共服務(wù)的理解更傾向于廣義上公共服務(wù)的概念，即公共服務(wù)包括公共產(chǎn)品，同時還包括其他內(nèi)容，如行政機(jī)構(gòu)行使社會管理、市場監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能。

1.2 公共服務(wù)供給

在公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共服務(wù)屬于行政機(jī)構(gòu)的職能范圍，但行政機(jī)構(gòu)并非是提供公共產(chǎn)品的唯一主體。某些公共服務(wù)，也就是被稱為純公共產(chǎn)品的公共服務(wù)，必須由行政機(jī)構(gòu)提供，但有些公共服務(wù)，由其本身的市場特質(zhì)決定，由市場參與管理。多主體提供公共服務(wù)的方式取代了僅由行政機(jī)構(gòu)單一主體提供的方式。由奧斯特羅姆提出多中心治理理論②，正符合這一情況，多中心治理理論打破了產(chǎn)品供給的單一集權(quán)格局，形成了多元主體相互競爭的局面，這就構(gòu)建了由公共部門、私營部門與第三部門所組成的多中心供給模式，改善了由行政機(jī)構(gòu)這一單一供給主體提供公共產(chǎn)品導(dǎo)致的不足。

2 公共服務(wù)供給的三種模式

根據(jù)公共服務(wù)供給三種主體的不同，相應(yīng)形成了三種不同的供給模式：

第一種是權(quán)威型供給模式以行政機(jī)構(gòu)作為供給主體，以其權(quán)力運(yùn)作為特征。在這一供給模式中，行政機(jī)構(gòu)處于供給的權(quán)力中心，為社會公眾生產(chǎn)產(chǎn)品、供應(yīng)產(chǎn)品和提供消費者消費產(chǎn)品時所需的服務(wù)。

第二種市場型供給模式以私營組織作為供給主體，以其商業(yè)交易為特征。在這一供給模式中，資源配置采用市場化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，公共服務(wù)的生產(chǎn)者是私人企業(yè)，其目的以營利為準(zhǔn)，提供收費的公共服務(wù)；相對的消費者也可以在不同的服務(wù)供應(yīng)者間自由選擇，并對其提供的公共服務(wù)擁有選擇權(quán)與決定權(quán)。

第三種是志愿型供給模式以第三部門作為供給主體，以其志愿慈善捐贈為特征。在這一供給模式中，為社會公眾生產(chǎn)產(chǎn)品、供應(yīng)產(chǎn)品和提供消費者消費產(chǎn)品時所需的服務(wù)的生產(chǎn)者和安排者都是些非營利性組織。行政機(jī)構(gòu)在其中扮演的是維持秩序的角色。

3 行政職能在公共服務(wù)供給中的體現(xiàn)

經(jīng)過三十年的改革開放，我國人民的生活發(fā)生了巨大的變化，這不僅僅表現(xiàn)在生活的水平上，尤為突出的是人們的消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，消費性公共需求已經(jīng)得到滿足，追求發(fā)展性公共需求日漸成為人們生活的下一個目標(biāo)。人們對幾種基礎(chǔ)性的公共服務(wù)需求不斷上升，比如教育、醫(yī)療、交通等，這些都是人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡墓卜?wù)需求。

我國的行政機(jī)構(gòu)，代表的是社會公眾的利益，并發(fā)揮著最大能量以滿足人民大眾對公共利益的需求，更有責(zé)任督導(dǎo)公共部門改善公共物品和服務(wù)的質(zhì)量與分配中的公平、公證，這是行政機(jī)構(gòu)作為職能部門的重要責(zé)任。利用“有形的手”調(diào)控社會政治經(jīng)濟(jì)生活，滿足公眾最基本也是最重要的需求，也就是公共服務(wù)，這就使行政職能的體現(xiàn)，不緊是在提供這一環(huán)節(jié)，更重要的是在調(diào)控這一環(huán)節(jié)上。它是一個社會賴以存在的基礎(chǔ)，是社會公眾生活水平和質(zhì)量全面提高的保證。在享有公共服務(wù)的所有社會公眾當(dāng)中，關(guān)注占人口絕大多數(shù)的中下層勞動人民的生存和發(fā)展，成為重中之重，這就要求行政機(jī)構(gòu)以公平正義的原則為先，逐步完善行政職能，充分發(fā)揮社會責(zé)任感，肩負(fù)起改善全社會公共服務(wù)環(huán)境的重要使命。

隨著社會的發(fā)展，公共服務(wù)供給主體的多元化，公共服務(wù)供給方式的多樣化，各國都在改革中不約而同的引進(jìn)外部力量，但無論如何，行政機(jī)構(gòu)都被作為公共服務(wù)供給模式當(dāng)中的核心力量。

4 我國公共服務(wù)改革進(jìn)程中的行政機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變

建國至今，我國經(jīng)歷數(shù)次行政體制改革，每次改革無一不把如何完善行政職能作為重要目標(biāo)，并把人民利益最大化、一切為了人民作為重要執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。2007 年10 月, 黨的“十七大”提出“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”③ , 并把建設(shè)和完善公共服務(wù)體系作為建設(shè)中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，最終確立了新時期中國公共服務(wù)模式發(fā)展的新方向。但是，達(dá)到這一目標(biāo)并非毫無阻礙，一帆風(fēng)順，而需要一個循序漸進(jìn)的過程，在社會政治、經(jīng)濟(jì)、法律等各方條件都不完全成熟的當(dāng)下，加快行政職能轉(zhuǎn)變的步伐就顯得尤為關(guān)鍵。

首先，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)的決策職責(zé)，為做好下一步管理職責(zé)作好準(zhǔn)備。行政機(jī)構(gòu)的基本職能就是提供公共服務(wù)，是公共服務(wù)供給中的核心力量，一定要把握好發(fā)展的脈搏，把自己從相對處于劣勢的領(lǐng)域中脫離出來，并在公共服供給中引入競爭機(jī)制，提高供給效率。

其次，深化行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)管理職責(zé)，加快行政機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，健全相關(guān)的法律制度，發(fā)部相關(guān)公共服務(wù)信息，做到信息公開、透明，加大力量培養(yǎng)第三部門在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展壯大。完善健全的法律制度是改革過程中最有效的制度保障，公開、透明的信息公開制度是公平、公證的原則性保障，培養(yǎng)第三部門在公共服務(wù)供給領(lǐng)域中發(fā)揮作用，形成公共服務(wù)供給多主體的競爭局面，有利于提高公共服務(wù)供給的效率。

再次，要加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，最大化公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，切實提高我國公共服務(wù)的供給水平。有效的監(jiān)管，能夠防止腐敗，保護(hù)消費者與投資者的利益不被侵害。行政機(jī)構(gòu)不僅要負(fù)擔(dān)起監(jiān)管的責(zé)任，還要負(fù)責(zé)引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等社會力量進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，形成一股牢固的監(jiān)督力量，鼓勵多方監(jiān)管，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督和群眾自發(fā)監(jiān)督的積極作用。

最后，培養(yǎng)服務(wù)型行政的先進(jìn)理念。在我國，行政機(jī)構(gòu)是以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的服務(wù)型行政機(jī)構(gòu)，去除行政人員官本位和行政本位的有害思想，端正態(tài)度，增強(qiáng)公仆意識和服務(wù)意識的培養(yǎng)，建造一個良好的服務(wù)環(huán)境，使社會公眾都能夠享有社會主義國家完善的公共服務(wù)。

機(jī)構(gòu)與行政論文:論行政副職制與政府機(jī)構(gòu)改革

摘 要：在中國的行政實踐中，模糊不清的行政副職認(rèn)識導(dǎo)致了大量值得詬病的行政現(xiàn)象，成為中國政府機(jī)構(gòu)深化改革的主要阻力之一。要解決這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題，首先就得明確行政副職制存在的合理性，以及中國政府當(dāng)前進(jìn)行減副的必然性，并在此基礎(chǔ)上從行政副職的設(shè)置、人員的產(chǎn)生與任免、行政副職的管理等方面來為中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)劃一個全新的行政副職制度。

關(guān)鍵詞：行政副職；政府；機(jī)構(gòu)改革

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當(dāng)今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國內(nèi)外管理研究成果和管理實踐經(jīng)驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實狀況下，中國從國務(wù)院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。

（二）從同西方國家的比較中看副職

在西方發(fā)達(dá)國家，行政副職現(xiàn)象也有存在，但數(shù)量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設(shè)副總統(tǒng)、副總理，英國不設(shè)副首相，美國副總統(tǒng)也只有一個，且只起助手作用沒多少實權(quán)，法國政府各部一般不設(shè)副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設(shè)副職是不可想象的。

再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當(dāng)于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當(dāng)然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結(jié)構(gòu)形式來看，美國實行聯(lián)邦制，州政府自主權(quán)很大，同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關(guān)系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關(guān)系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設(shè)置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。

二、政府減副的必然性

既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？

談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實：為了適應(yīng)現(xiàn)實及發(fā)展的需要，我們設(shè)置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：

（一）削弱了正職應(yīng)有的權(quán)責(zé)

按照行政組織的一般規(guī)則，行政首長負(fù)責(zé)制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負(fù)責(zé)制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權(quán)力并對組織的行為負(fù)實際的責(zé)任。而在設(shè)置了副職特別是設(shè)置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權(quán)力和責(zé)任，這樣也就勢必導(dǎo)致正職的應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細(xì)，事權(quán)分散，行動遲鈍，對統(tǒng)一指揮必有妨礙。

（二）削弱了職能部門的權(quán)責(zé)

在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務(wù)的。自從設(shè)置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。

（三）使下級對上級的程序復(fù)雜化

一個職能部門的負(fù)責(zé)人，既要服從分管的副職領(lǐng)導(dǎo)，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調(diào)整關(guān)系，協(xié)調(diào)矛盾。

（四）增加了管理的成本

管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機(jī)構(gòu)趨于臃腫。中國的政府機(jī)構(gòu)多少次的精簡之所以無法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，其原因當(dāng)然是多方面的，但是副職的設(shè)置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導(dǎo)致的人員和機(jī)構(gòu)的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經(jīng)費開支、人員配備、設(shè)備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。

以上幾個方面正說明了中國行政副職設(shè)置的無序狀態(tài)。

三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃

正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，以使其能發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

（一）行政副職的設(shè)置

行政副職的設(shè)置涉及兩方面的內(nèi)容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設(shè)置行政副職；其二是設(shè)置行政副職的程序以及設(shè)置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設(shè)行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當(dāng)一般行政管理人員在能力、經(jīng)驗上足以應(yīng)付該職位上所有事務(wù)時，則無須再設(shè)副職。

由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產(chǎn)生和存在的，對于它的設(shè)置程序，應(yīng)首先由正職管理者提出方案，包括其設(shè)置的理由，設(shè)想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應(yīng)由上級人事部門進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負(fù)責(zé)實施，上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，從而使整個行政副職的設(shè)置合法化。

（二）行政副職人員的產(chǎn)生

在完成行政副職的設(shè)置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。

1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔(dān)任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務(wù)相關(guān)問題作深入分析，認(rèn)清這一職務(wù)的工作性質(zhì)、地位、作用和內(nèi)容，才能據(jù)此對擔(dān)任這一職務(wù)的人員提出要求，確定擔(dān)任這一職務(wù)的主體資格條件。

2.副職選拔的程序。包括兩個內(nèi)容：首先是職務(wù)分析，系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關(guān)的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質(zhì)上是一種職務(wù)而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設(shè)想，將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標(biāo)準(zhǔn)資格的考試可以依據(jù)行政職務(wù)等級的特殊性而相應(yīng)地確定為若干層次，各個層次應(yīng)針對不同級別的行政副職設(shè)定。

（三）行政副職人員的任免

在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應(yīng)由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審查及相關(guān)認(rèn)定，最后再由正職從合格的人員中進(jìn)行授權(quán)任命。對于任命的結(jié)果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。

（四）行政副職的管理

按照行政副職職業(yè)化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：

1.任期。行政副職的產(chǎn)生與任免主要取決于其正職，這種極強(qiáng)的依附性使得行政副職的在職期限應(yīng)與其正職相一致，這將使行政副職具有更強(qiáng)的流動性和變動性。

2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機(jī)制，利用現(xiàn)代的高科技手段，建立起詳細(xì)、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。

3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設(shè)置其實是一種成本與收益的關(guān)系。副職的設(shè)置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結(jié)合點呢？由于副職的設(shè)置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下，以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質(zhì)能力水平，并結(jié)合管理幅度的相關(guān)原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。

只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機(jī)構(gòu)改革的真正深入。

機(jī)構(gòu)與行政論文:中國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)之設(shè)置與職能重構(gòu)

摘要：我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置與職能上存在的問題較多，不利于加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)管理與保護(hù)。依據(jù)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則以及借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，我國有必要對知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能進(jìn)行重構(gòu)。設(shè)立統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，將管理職能與執(zhí)法職能相分離，以提供高質(zhì)量的行政服務(wù)為基本理念，弱化乃至取消行政裁決職能，為我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展提供制度保障。

關(guān)鍵詞：知識產(chǎn)權(quán)；機(jī)構(gòu)設(shè)置；行政管理；行政執(zhí)法；重構(gòu)

2008年6月，國務(wù)院正式頒布實施《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》，標(biāo)志著我國知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展進(jìn)入國家級戰(zhàn)略高度。其中“健全知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和管理體制”是《綱要》確立的五大戰(zhàn)略重點之首。眾所周知，知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的有效實施離不開知識產(chǎn)權(quán)管理，而知識產(chǎn)權(quán)行政管理又是知識產(chǎn)權(quán)管理中的重要方面。對此，《綱要》特別提出要“深化知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制改革，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制?！边@表明，改革、健全我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制已具有切實必要性和重要的理論與現(xiàn)實意義。

一

從我國目前知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配情況來看，涉及知識產(chǎn)權(quán)行政管理的機(jī)關(guān)眾多。這是由于中國的知識產(chǎn)權(quán)立法一直采取單行立法模式，基本上每個單行法規(guī)只調(diào)整知識產(chǎn)權(quán)的某項特定客體，然后再根據(jù)國家機(jī)關(guān)的職能劃分和任務(wù)平衡的原則規(guī)定一個主管機(jī)關(guān)。這樣針對不同的知識產(chǎn)權(quán)客體在我國就設(shè)置了不同的行政管理部門。其中，國家知識產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)管理全國的專利、集成電路布圖設(shè)計工作；國家工商行政管理總局對商標(biāo)權(quán)和類似權(quán)利給予保護(hù)，并負(fù)責(zé)制止不正當(dāng)競爭行為；國家版權(quán)局主管全國的版權(quán)管理工作；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局統(tǒng)一管理全國的原產(chǎn)地名稱保護(hù)工作；農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局對植物新品種權(quán)給予保護(hù)；國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)，而中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心工作委員會則協(xié)助國務(wù)院信息辦管理我國的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名系統(tǒng)；海關(guān)總署則負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)的邊境保護(hù)。為進(jìn)一步加強(qiáng)對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，2004年，中國政府還建立了由這十多個部門組成的國家保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)工作組，負(fù)責(zé)各部門的協(xié)調(diào)，并推動加快知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的法律法規(guī)建設(shè)，指導(dǎo)各地知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作。

上述各知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)自成體系，除中央機(jī)構(gòu)外，在各省、自治區(qū)、直轄市也設(shè)立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，并且行政職能涵蓋知識產(chǎn)權(quán)的多個方面，包括行政管理、行政服務(wù)以及行政執(zhí)法功能。因此，我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)目前實行的是“雙軌制”，即對知識產(chǎn)權(quán)既提供司法保護(hù)又提供行政保護(hù)。相較而言，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在對知識產(chǎn)權(quán)予以確權(quán)、行使和保護(hù)等管理方面以及向公眾提供行政服務(wù)方面的職能與其他各國相比差異不大，但是由知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)直接行使著根據(jù)權(quán)利人的請求對知識產(chǎn)權(quán)糾紛進(jìn)行調(diào)解、查處和裁決的行政執(zhí)法功能確是我國知識產(chǎn)權(quán)制度的一大特色。

因此，有學(xué)者認(rèn)為我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)在設(shè)置與職能方面具有多元化、多層級和一體化的特點。所謂“多元化”是指知識產(chǎn)權(quán)由不同的行政機(jī)構(gòu)來保護(hù)；而“多層級”則是指各行政管理機(jī)構(gòu)從中央到地方又分為若干個管理層次；“一體化”則是指行政立法、授權(quán)和保護(hù)職能集于一身。

這種多元化、多層級和一體化的知識產(chǎn)權(quán)行政管理與執(zhí)法體制在知識產(chǎn)權(quán)普及、推廣和保護(hù)等方面曾經(jīng)取得了顯著的成績，但是它也很容易形成管理機(jī)關(guān)設(shè)置的分散、執(zhí)法主體過多及相互職能交叉和權(quán)力沖突的局面，從而成為我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的制度性障礙。具體而言，現(xiàn)階段我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置與職能方面主要存在以下幾方面問題：

第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，職能部門太多，行政管理成本過高。由于知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)達(dá)十?dāng)?shù)家，每家又下設(shè)地方機(jī)構(gòu)，結(jié)果人員、機(jī)構(gòu)臃腫，造成大量的設(shè)備與資金的浪費，行政管理硬性成本過高。而且各機(jī)構(gòu)之間職能雖有交叉，信息卻不能互通和共享，容易出現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、重復(fù)授權(quán)、無效授權(quán)等結(jié)果，無形中又增加了軟性的行政成本。比如商標(biāo)權(quán)和商號權(quán)分別由商標(biāo)局和地方工商局兩個部門管理，當(dāng)權(quán)利主體不同時，極易導(dǎo)致權(quán)利沖突，難以協(xié)調(diào)。可見，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置過多也是一些知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利沖突的原因之一。

第二，行政效率低下，給公眾造成困擾。由于各部門職能劃分不夠清晰，各機(jī)關(guān)往往各自為政，不斷設(shè)法擴(kuò)張自己的權(quán)力范圍，部門利益化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，整體效能不斷下降，阻礙了政府綜合協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮，給接受服務(wù)的社會公眾造成不必要的困擾。社會公眾在遇到知識產(chǎn)權(quán)問題需求助于行政管理部門時，將其形象地比喻為“鉆行政迷宮”。雖然中央成立了國家保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)工作組來協(xié)調(diào)各部門的工作，但其本身也難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保護(hù)措施和執(zhí)法合力，這種現(xiàn)象顯然不利于我國服務(wù)型政府形象的樹立。

第三，知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門集行政立法、管理、執(zhí)法職能于一身，負(fù)擔(dān)和壓力過重，且不符合法治制衡的原則。我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法權(quán)的配置是根據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的種類不同，與該類型知識產(chǎn)權(quán)的行政管理權(quán)劃歸同一政府機(jī)關(guān)，各執(zhí)法部門之間沒有從屬關(guān)系。而現(xiàn)實中各種類型的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)或違法行為往往是相互交織在一起的，多頭管理、條塊分割的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法模式必定會產(chǎn)生行政執(zhí)法的效率降低、力度削弱、資源浪費以及保護(hù)范圍限縮等問題，并使知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門承擔(dān)過重的行政負(fù)擔(dān)。再者，知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門既擁有知識產(chǎn)權(quán)立法權(quán)限，又肩負(fù)著執(zhí)法功能，將本身屬于不同階層的行為合并在一起不符合法治原則，不利于有效監(jiān)督，因而近年來飽受詬病。

第四，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的多元化、復(fù)雜化不利于TRIPS協(xié)議的執(zhí)行及開展國際交流。TRIPS協(xié)議將透明度原則作為一項基本原則，它要求“一成員做出的司法裁定和行政決定涉及知識產(chǎn)權(quán)的有效性、范圍、取得、實施和防止濫用，都應(yīng)以官方語言加以公布?！蔽覈鳛門RIPS協(xié)議的成員國，應(yīng)這一原則的要求，行政管理機(jī)關(guān)理應(yīng)盡量提高行政透明度。但實際上，我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)各部門政令繁多、數(shù)量巨大，甚至有時相互沖突，難以貫徹執(zhí)行透明度原則。而且由于知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)的分散設(shè)置，且各自又享有外事權(quán)，其他國家或國際知識產(chǎn)權(quán)組織在與我國進(jìn)行知識產(chǎn)權(quán)交流合作時不得不分別同我國的知識產(chǎn)權(quán)各管理部門一一進(jìn)行洽談、磋商。這種知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)分散的狀況，嚴(yán)重地影響了我國知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)的國際交流。

因此，改革與健全我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能已經(jīng)勢在必行。

二

(一)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置之一般原則

有效的行政管理活動有賴于有效的行政機(jī)構(gòu)

設(shè)置，科學(xué)、合理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是提高行政效率和實現(xiàn)行政職能的開端和基礎(chǔ)。改革、完善我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制是一項龐大而系統(tǒng)的工程，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面還是職能方面的改革，都必然涉及相關(guān)機(jī)構(gòu)的分、合、并、轉(zhuǎn)，甚至是國家行政機(jī)關(guān)的改革。對此，我們應(yīng)謹(jǐn)慎行事，堅持以下原則：

首先，要適應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展的需要。一個國家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)，是否合理，首先要看它是否合乎本國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的客觀需要。我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)有模式選擇很大程度上是歷史原因造成的。我國的知識產(chǎn)權(quán)制度起步較晚，很多地方還有待完善。過去的單行立法模式造成知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的多元化。然而，知識產(chǎn)權(quán)畢竟共性大于個性，知識產(chǎn)權(quán)的基本原理是一致的。隨著民法典的編纂，知識產(chǎn)權(quán)立法不論是納入民法典中單獨成編，還是在民法典之外獨立編撰法典，其邏輯化和體系化已是必然的歷史選擇。與此相應(yīng)，知識產(chǎn)權(quán)行政管理與行政執(zhí)法也需要統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)。而且，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的日新月異，知識產(chǎn)權(quán)涉及的領(lǐng)域會越來越廣，新的知識產(chǎn)權(quán)客體會相繼出現(xiàn)，如果還是根據(jù)領(lǐng)域的相關(guān)程度將其歸口分配給各個部門管理，勢必出現(xiàn)每個部門都要設(shè)立自己的知識產(chǎn)權(quán)子部門，因而又重蹈目前重復(fù)建設(shè)的問題。因此，無論是從知識產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)還是從發(fā)展規(guī)律來看，由一個統(tǒng)一的國家行政管理機(jī)構(gòu)對知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)會是最便捷、最有效的途徑。

其次，要遵循精簡、高效的原則。我國憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義”。2003年，我國政府也明確提出深化行政管理體制改革，通過優(yōu)化政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，促使同類管理職能的集中化和一體化，打破部門分割狀態(tài)，構(gòu)建新的職能體系和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。而我國目前的知識產(chǎn)權(quán)多元化、多層級的行政管理體制顯然有悖于精簡行政機(jī)構(gòu)的方針和公共管理學(xué)的基本要求，很難體現(xiàn)“精簡”和“效率”。因此，政府應(yīng)根據(jù)實際工作需要以行政資源的節(jié)約和效率的提高為出發(fā)點來設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，該設(shè)的設(shè)，該并的并，只有行政權(quán)限集中化，將同類事務(wù)劃歸一個機(jī)關(guān)管理，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，才能避免工作重復(fù)、權(quán)責(zé)沖突，實現(xiàn)以最小的輸入求得最大的產(chǎn)出。也只有在這樣體系完整嚴(yán)密的組織領(lǐng)導(dǎo)下，才能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實現(xiàn)對縱向系統(tǒng)的有效監(jiān)督和橫向系統(tǒng)間的密切協(xié)作。

第三，優(yōu)化職能，堅持服務(wù)行政原則。所謂“服務(wù)行政”，是一種以公共利益和公共責(zé)任為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)社會治理方式以服務(wù)為主的行政管理模式。知識產(chǎn)權(quán)本身作為私權(quán)，國家知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)以提供公共服務(wù)為主，不宜過多地進(jìn)行行政干預(yù)，若動輒以簡單粗暴的行政命令代替市場自身的調(diào)節(jié)，勢必泯滅知識產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性，這又無異于退化到知識產(chǎn)權(quán)萌芽期的“皇室特權(quán)”時代。因此，國家知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)要逐步實現(xiàn)由控制者、管理者向組織者和服務(wù)者的身份轉(zhuǎn)變。

(二)國外有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能的一般做法

在知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，從世界范圍看，絕大多數(shù)國家采取的是相對統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置。據(jù)統(tǒng)計，全世界實行知識產(chǎn)權(quán)制度的196個國家和地區(qū)中，有180多個國家和地區(qū)實行二合一體制，即將專利和商標(biāo)的行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置，稱之為工業(yè)產(chǎn)權(quán)局或?qū)＠虡?biāo)局。這其中，又有74個國家和地區(qū)實行三合一體制，將專利、商標(biāo)和版權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一在一起。而采取將專利、商標(biāo)和版權(quán)分散管理的只有阿拉伯聯(lián)合酋長國、沙特阿拉伯、巴基斯坦、利比亞、希臘、埃塞俄比亞、埃及、文萊和中國不到10個國家。

由此可見，國外知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置總體上還是比較統(tǒng)一的。因為知識產(chǎn)權(quán)種類雖多，但各類權(quán)利之間存在同質(zhì)性，尤其是作為授權(quán)性知識產(chǎn)權(quán)的專利和商標(biāo)在行政管理上存在許多共同點。為此，許多國家都將授權(quán)性工業(yè)產(chǎn)權(quán)的行政管理歸到同一個行政機(jī)關(guān)名下。而版權(quán)由于具有非授權(quán)性和意識形態(tài)管理的特點，因而有的國家將其單獨設(shè)置管理機(jī)關(guān)。如美國商務(wù)部下屬的專利商標(biāo)局負(fù)責(zé)美國國內(nèi)專利和商標(biāo)的行政管理，版權(quán)辦公室則隸屬于國會圖書館；日本通產(chǎn)省下屬的特許廳負(fù)責(zé)專利、實用新型、外觀設(shè)計以及商標(biāo)的行政管理，版權(quán)由版權(quán)局管理。而德國，專利商標(biāo)局負(fù)責(zé)專利、實用新型、外觀設(shè)計和商標(biāo)事務(wù)，版權(quán)由聯(lián)邦司法部下面的貿(mào)易與商法部管理。

將工業(yè)產(chǎn)權(quán)管理和版權(quán)管理分開來的二合一模式有其一定的優(yōu)勢。由于專利、商標(biāo)都需要資格審查和在先檢索，具有同質(zhì)性，專利糾紛和商標(biāo)糾紛也常常聯(lián)系在一起，需要聯(lián)合執(zhí)法，因此，將所有的工業(yè)產(chǎn)權(quán)活動集中在一個工業(yè)產(chǎn)權(quán)局管理之下，有助于管理者更有效地使用管理技能，更大限度地提高管理效率，并能緩解專業(yè)人員不足的現(xiàn)狀。

除二合一體制外，有些國家的知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步統(tǒng)一化，將傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)類型專利、商標(biāo)、外觀設(shè)計和版權(quán)幾個領(lǐng)域都?xì)w到統(tǒng)一的部門之下。如英國貿(mào)易工業(yè)部下屬的知識產(chǎn)權(quán)局，負(fù)責(zé)全國的包括專利、商標(biāo)、外觀設(shè)計和版權(quán)在內(nèi)的所有知識產(chǎn)權(quán)的受理、審批工作，并執(zhí)行知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)立法，遵照歐盟相關(guān)法令協(xié)調(diào)英國的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，促進(jìn)及支持知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)活動。與英國的知識產(chǎn)權(quán)管理模式十分相似的還有加拿大。加拿大的知識產(chǎn)權(quán)局主管專利、外觀設(shè)計、商標(biāo)、版權(quán)、集成電路，而植物品種權(quán)由食品監(jiān)督局負(fù)責(zé)。

總的來看，將知識產(chǎn)權(quán)管理集中在一個權(quán)威機(jī)構(gòu)之下，已為越來越多的國家和地區(qū)所采納。反觀我國的知識產(chǎn)權(quán)行政管理，有著一個龐大而復(fù)雜的管理系統(tǒng)，行政管理成本高企，行政效率卻很低下。

從知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的職能考察，國外知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的職能主要可概括為如下四方面：知識產(chǎn)權(quán)的登記、注冊與評審；知識產(chǎn)權(quán)的信息傳播與管理；提供立法建議與制定行政規(guī)章；對外談判和國際交流等。

由此可見，國外的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)與我國的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)在管理職能上基本類似，但很重要的一點區(qū)別是它們并不承擔(dān)行政執(zhí)法任務(wù)，只是在力所能及的范圍內(nèi)參與解決法律問題或沖突。即使有的管理機(jī)構(gòu)具有執(zhí)法職能但并不涉及對侵權(quán)的查處，而在我國侵權(quán)查處是行政機(jī)關(guān)的一項重要任務(wù)。

三

由于我國現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)在設(shè)置與職能上存在明顯不足，為切實提高知識產(chǎn)權(quán)行政管理績效，提升知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)水平，應(yīng)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本著行政管理機(jī)關(guān)的設(shè)置原則，適當(dāng)精簡管理機(jī)構(gòu)，整合行政職能，合理配置行政資源，以進(jìn)一步完善我國的知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制。

首先，應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)。這里有兩種方案可供選擇：一是將所有的知識產(chǎn)權(quán)行政管理歸于一個部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的三合一模式，在該部門之下再按各種不同的知識產(chǎn)權(quán)類型設(shè)分支機(jī)構(gòu)；另一種方案是采用二合一模式，將專

利(包括發(fā)明、實用新型和外觀設(shè)計)、商標(biāo)、地理標(biāo)記、集成電路布圖設(shè)計、植物新品種等授權(quán)性權(quán)利集中在一個行政管理部門負(fù)責(zé)，而將版權(quán)歸到另一行政管理部門，在這兩者之上再設(shè)立一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。從確保我國知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略高效實施和知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的角度出發(fā)，采取三合一模式在國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)中設(shè)立一個統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)――國家知識產(chǎn)權(quán)總局，在國家知識產(chǎn)權(quán)總局之下再分設(shè)兩個司――著作權(quán)司(或稱版權(quán)司)和工業(yè)產(chǎn)權(quán)司的方法較為可取。設(shè)立國家知識產(chǎn)權(quán)總局，將絕大部分知識產(chǎn)權(quán)置于同一屋檐下，有助于協(xié)調(diào)對各類知識產(chǎn)權(quán)客體的管理，整合行政職能，提高行政效率，降低行政成本，優(yōu)化人力、物力、財力等方面的資源配置，同時也有助于貫徹執(zhí)行TRIPs協(xié)議，開展國際交流，一旦發(fā)生與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)國際爭端，能對敏感問題做出迅速反應(yīng)，妥善解決問題。在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部還應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行科學(xué)合理的橫向分工，以適應(yīng)不同職能的需要。但是在劃分橫向部門的時候，應(yīng)避免分工過細(xì)，以免造成部門林立、效率低下。

其次，優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的職能，將行政管理與行政執(zhí)法相分離。雖然各國都有知識產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)，但是各國通行的是由專門的行政機(jī)關(guān)保護(hù)，比如海關(guān)。而我國是由行政管理機(jī)關(guān)直接去執(zhí)法，這在世界上是獨一無二的。

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，知識產(chǎn)權(quán)客體種類的增多，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的登記、審核等行政管理工作將日益加重，知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門應(yīng)將其職能主要立足于知識產(chǎn)權(quán)的審核登記、政策制定、宣傳教育、人才培養(yǎng)、信息咨詢、公共服務(wù)等知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政服務(wù)工作中。將行政執(zhí)法的職能剝離出去，減少執(zhí)法耗散，使其職能專業(yè)化，有利于知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政管理、提高工作效率，集中精力更好地服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會。特別是在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛應(yīng)用的當(dāng)代，知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)更應(yīng)大力加強(qiáng)公共服務(wù)職能，優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)管理與服務(wù)環(huán)境。譬如，可以構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，把一些常規(guī)性、程序性、同質(zhì)化程度較高的服務(wù)項目在網(wǎng)上開展實施，實行網(wǎng)絡(luò)申請與網(wǎng)絡(luò)繳費，建立信息數(shù)據(jù)庫，定期各類知識產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)公報，逐步實現(xiàn)電子化管理，為申請人進(jìn)行權(quán)利申請、文獻(xiàn)檢索、利用知識產(chǎn)權(quán)情報信息提供便利條件。這些服務(wù)性措施對于節(jié)約資源，提高知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)水平十分有利。

第三，成立專門的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊伍，并適時調(diào)整行政執(zhí)法內(nèi)容。由于知識產(chǎn)權(quán)特別是工業(yè)產(chǎn)權(quán)的專業(yè)性極強(qiáng)，沒有相關(guān)的專業(yè)知識基本上難以妥善解決糾紛。而現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法隊伍中專業(yè)人士缺口較大，反饋到執(zhí)法上，各地區(qū)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)識差別很大，這要求我們必須建立一支專業(yè)過硬的、對知識產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置與內(nèi)涵把握精準(zhǔn)的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法隊伍。只有成立這樣一支隊伍，才能做到相同案件相同的處理，避免由于行政執(zhí)法的錯誤而造成不公平競爭狀況。因此，將知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的行政管理與行政執(zhí)法職能相分離，并非是要取消行政執(zhí)法，而是要成立專門的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊伍，實行執(zhí)法權(quán)的集中化配置。正如有的學(xué)者所言，“不但不會削弱已有的行政執(zhí)法，而且可以大大強(qiáng)化行政專業(yè)執(zhí)法?！?

關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊伍的組建，我們不妨將原來分散在不同知識產(chǎn)權(quán)行政管理系統(tǒng)的執(zhí)法人員和裝備整合起來，成立統(tǒng)一的行政執(zhí)法隊伍，劃歸到知識產(chǎn)權(quán)局的框架下，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主要查處那些影響社會公眾利益和市場正常秩序的，具有明顯違法特征的行為。但是作為例外情況，針對進(jìn)出口貨物的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由海關(guān)負(fù)責(zé)。

關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的內(nèi)容，過去主要有行政處理(包括行政調(diào)解，行政裁決，行政復(fù)議，行政仲裁等)、行政查處(包括行政處罰，行政強(qiáng)制等)、行政救濟(jì)、行政處分、行政法制監(jiān)督等形式。其中，行政查處構(gòu)成了知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法最為核心的內(nèi)容。而對于行政處理特別是行政裁決，學(xué)界一直存在“存與廢”的探討。行政裁決是行政主體對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁決的一種行為，如果當(dāng)事人對行政裁決不服，傳統(tǒng)理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。然而知識產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是私權(quán)，在知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題上，更多的應(yīng)是由權(quán)利人作為民事主體自行啟動民事程序從而得到民事救濟(jì)。只有少數(shù)對公共利益造成危害的情況下，才啟動行政執(zhí)法。有鑒于此，一些學(xué)者認(rèn)為行政裁決制度混淆了國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的分工，認(rèn)為應(yīng)逐漸弱化行政執(zhí)法在裁決知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛(維護(hù)私權(quán))方面的作用，直至完全取消。按照TRIPS協(xié)議的規(guī)定，知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)也應(yīng)整體被弱化，知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)不再具有終局性，所有行政保護(hù)均須接受司法審查。這是因為知識產(chǎn)權(quán)是民事權(quán)利，將司法機(jī)構(gòu)設(shè)置為民事爭議的最終處理機(jī)構(gòu)更符合法治原則。但是知識產(chǎn)權(quán)畢竟也具有公益內(nèi)容的一面，有些侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為也給國家和社會公眾利益造成損害，因此有必要對知識產(chǎn)權(quán)給予行政保護(hù)，可以說知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)的公權(quán)化因素為知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法提供了客觀基礎(chǔ)和內(nèi)在條件。而且由于知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)相對司法救濟(jì)而言具有程序簡易、成本低、周期短等優(yōu)勢，特別是從我國解決糾紛的歷史傳統(tǒng)和文化機(jī)制角度看，民眾對行政機(jī)制解決糾紛的權(quán)威性和認(rèn)可度還較高，因此，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法在未來仍將發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要作用。有鑒于此，《綱要》提出加強(qiáng)司法保護(hù)體系和行政執(zhí)法體系建設(shè)，發(fā)揮司法保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)作用。言下之意，知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)還將繼續(xù)存在一定時期。

因此，我國未來知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法制度的發(fā)展模式可以定位為：以提供專業(yè)的行政執(zhí)法水平作為基本理念，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體系的建設(shè)，在不減損已有的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平的前提下取消對知識產(chǎn)權(quán)民事糾紛的行政裁決，適時調(diào)整行政查處力度，最終由知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)與行政保護(hù)的雙軌制向司法保護(hù)的單軌制過渡。

機(jī)構(gòu)與行政論文:行政發(fā)展與行政機(jī)構(gòu)優(yōu)化

公共行政的發(fā)展以及多元社會管理主體的出現(xiàn)，需要我們對傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新認(rèn)知，依法推進(jìn)行政組織結(jié)構(gòu)的變革，破解行政體制改革中一些深層次的矛盾，實現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化。建立在傳統(tǒng)行政組織理論基礎(chǔ)上的行政組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)公共行政發(fā)展與社會管理創(chuàng)新的要求，需要我們以發(fā)展的眼光重新審視傳統(tǒng)的行政組織理論，以及以該理論為基礎(chǔ)的行政組織結(jié)構(gòu)，深入了解行政組織理論以及行政組織結(jié)構(gòu)存在的問題，深刻剖析問題的原因所在，以審慎的態(tài)度，提出科學(xué)合理的構(gòu)想，有效回應(yīng)行政體制改革與公共行政發(fā)展的現(xiàn)實需求。

一、對行政組織與行政組織結(jié)構(gòu)的新認(rèn)知

(一)行政組織的概念與構(gòu)成。傳統(tǒng)認(rèn)為，行政組織是由國家設(shè)立的管理行政管理的組織，是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的綜合體。伴隨現(xiàn)代行政的發(fā)展，公共行政不再被簡單理解為國家行政，在國家行政之外，還存在社會公行政，雖然目前對如何界定社會公行政，以及如何劃定國家行政與社會公行政的界限等問題仍存有疑義，但無論在理論上還是實踐中，人們逐步承認(rèn)政府以外的其他組織也承擔(dān)一定公共行政職能?；诖?，有學(xué)者提出行政組織包括政府組織、其他公共機(jī)構(gòu)與非政府的社會組織等，進(jìn)而將行政組織界定為“是指行使行政職權(quán)、管理公共行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，以及行政機(jī)關(guān)以外的承擔(dān)行政任務(wù)的其他組織的總稱?！保?］3－4筆者贊同這種對行政組織概念的拓展性界定。首先，“行政組織”中的“行政”指公共行政，它不等同于傳統(tǒng)意義上的國家行政，在國家行政之外，還包括由非國家組織承擔(dān)的社會公行政;其次，“行政組織”中的“組織”指按照一定的宗旨和原則建立起來的有序組織體，它具有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)形式。據(jù)此，筆者認(rèn)為，行政組織是指由依法行使行政權(quán)，管理國家及社會公共行政事務(wù)的國家行政組織與非政府公共組織構(gòu)成的具有一定組織結(jié)構(gòu)體系的統(tǒng)一體。該概念首先揭示行政組織是承擔(dān)公共行政事務(wù)管理職能、行使行政職權(quán)的組織。凡是不承擔(dān)行政職能的組織均不能稱為行政組織，因權(quán)能性質(zhì)的不同，行政組織不同于行使立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，以及行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)，更有別于不承擔(dān)公共行政事務(wù)管理職能的其他組織;其次，該概念明確了行政組織的構(gòu)成，行政組織是由國家行政組織與承擔(dān)公共行政職能的非政府公共組織共同構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體，該有機(jī)統(tǒng)一體組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，職責(zé)權(quán)限分明，以公共行政職能的承擔(dān)與履行為其存在的目的和價值。

(二)行政組織結(jié)構(gòu)的概念與構(gòu)成。行政組織結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政組織的各要素按照一定規(guī)律和方式組合而成的完整體系，包括國家行政組織結(jié)構(gòu)、非政府公共組織的結(jié)構(gòu)以及國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)三個不可缺少的部分。其中，國家行政組織結(jié)構(gòu)在行政組織結(jié)構(gòu)中的地位最為重要，其結(jié)構(gòu)是否合理直接影響行政組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，因而優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)最為重要的部分是對國家行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

1．國家行政組織的結(jié)構(gòu)。國家行政組織結(jié)構(gòu)包含國家行政組織的橫向結(jié)構(gòu)(管理幅度)和縱向結(jié)構(gòu)(管理層次)，同時，國家行政組織所構(gòu)成的規(guī)模體系對組織結(jié)構(gòu)的合理性具有重要影響作用。橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)及規(guī)模結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了國家行政組織結(jié)構(gòu)的有機(jī)體，三者之間是相互作用、相互影響的關(guān)系。在國家行政組織規(guī)模一定的情況下，橫向的管理幅度大，縱向的管理層次少，這種“扁平狀”的組織結(jié)構(gòu)形式分權(quán)優(yōu)勢比較明顯，有利于各組織成員積極性的發(fā)揮;反之，橫向的管理幅度小，縱向的管理層次多，這種“金字塔狀”的組織結(jié)構(gòu)形式集權(quán)優(yōu)勢比較突出，有利于命令的服從與執(zhí)行，傳統(tǒng)的國家行政組織結(jié)構(gòu)往往呈現(xiàn)出這樣一種多層級的集權(quán)性組織形式。同樣，國家行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)與其橫向及縱向結(jié)構(gòu)也是相互影響的，嚴(yán)格控制行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)整體上的科學(xué)性和合理性。

2．非政府公共組織的結(jié)構(gòu)。與政府機(jī)構(gòu)相比，“非政府公共組織是一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機(jī)構(gòu)自上而下的官僚體系，組織的運(yùn)作也不是按照行政指令機(jī)制，而是扎根于社區(qū)的、權(quán)力流動雙向或多向的、獨立運(yùn)作的組織?！保?］作為一種獨立存在與運(yùn)行的組織形式，非政府公共組織彼此之間并不具備行政隸屬關(guān)系，它們在各自的職能領(lǐng)域內(nèi)獨立發(fā)揮作用。而在非政府公共組織的內(nèi)部，為有效實現(xiàn)該組織的職能，也存在縱向上的三個管理層級，即決策層級、管理層級以及具體的操作層級。同時，為了對社會公共行政事務(wù)實施有效管理，非政府公共組織同樣應(yīng)當(dāng)具備一定的組織規(guī)模和人員數(shù)量。因此，非政府公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含各組織之間的平行結(jié)構(gòu)形式、組織內(nèi)部的縱向管理層級以及非政府公共組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)三項內(nèi)容。［3］

3．國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)。國家行政組織與非政府公共組織在組織體系內(nèi)的關(guān)系結(jié)構(gòu)也是影響行政組織結(jié)構(gòu)科學(xué)性和合理性的重要因素，國家行政組織結(jié)構(gòu)、非政府公共組織結(jié)構(gòu)以及兩者的關(guān)系結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了行政組織結(jié)構(gòu)的完整狀態(tài)，只有三者都是合理的，行政組織結(jié)構(gòu)才能實現(xiàn)合理性。關(guān)于國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)，我們認(rèn)為主要涉及到兩者是否具有隸屬關(guān)系、各自的活動界限以及兩種的規(guī)模比例三個方面的內(nèi)容。

(1)兩者之間是否存在行政隸屬關(guān)系。非政府公共組織的獨立性意味著非政府公共組織不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，與政府之間并無行政隸屬關(guān)系，非政府公共組織應(yīng)當(dāng)在自己的職能范圍內(nèi)獨立履行職責(zé)，并獨立承擔(dān)其行為引起的法律后果。當(dāng)然，這并不意味著其行為不受任何制約，對非政府公共組織及其行為的法律監(jiān)督是法治社會的題中應(yīng)有之義，政府對非政府公共組織的監(jiān)督是監(jiān)督體系中的一個重要方面，但監(jiān)督關(guān)系不等于隸屬關(guān)系。

(2)兩者的活動界限。一是與政府的職能類型有關(guān)。如果是全能型政府，則非政府公共組織的存在與作用空間將非常有限;如果是有限型政府，則非政府公共組織將獲得相應(yīng)的履行公共行政職能的空間。對有限與有為政府的模式選擇意味著政府的職能與權(quán)力是有限的，要求公共行政職能在政府和非政府公共組織之間進(jìn)行合理分配。二是與公共行政的社會化程度有關(guān)。如果公共行政的社會化程度越高，社會管理創(chuàng)新越深入推進(jìn)，則非政府公共組織的活動范圍就會越寬，反之則越窄。從公共行政發(fā)展的進(jìn)程來看，公共行政的社會化是一個必然的發(fā)展趨勢。三是與非政府公共組織的發(fā)達(dá)程度相聯(lián)。如果非政府公共組織越發(fā)達(dá)，自主能力越強(qiáng)，則能夠承擔(dān)的社會公共管理職能就越多，反之則越少。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)明確的是，國家行政組織與非政府公共組織的活動范圍不是一成不變、一勞永逸的，而是隨著社會的變遷，兩者處于不斷的變化和發(fā)展之中，需要進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，這也對政府能力與行政組織理論提出了更高的要求。

(3)兩者的規(guī)模比例。二者的規(guī)模比例應(yīng)當(dāng)是科學(xué)合理的。對國家行政組織的規(guī)模要求是，國家行政組織的機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模應(yīng)當(dāng)以滿足能有效履行公共行政管理職能為限，過大會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、權(quán)力尋租、財政壓力巨大等弊端，過小則難以承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)履行的公共行政職能。對非政府公共組織的要求是，非政府公共組織的組織規(guī)模和人員規(guī)模應(yīng)當(dāng)以滿足能夠?qū)ι鐣残姓聞?wù)實施有效管理為限，能夠有效提供只能由國家行政組織提供的純粹公共產(chǎn)品以外準(zhǔn)公共產(chǎn)品和其他公共服務(wù)，構(gòu)成對國家行政有益的補(bǔ)充。

二、我國行政組織結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析

(一)國家行政組織結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析。

1．橫向組織結(jié)構(gòu)不合理。在橫向組織結(jié)構(gòu)上，宏觀與微觀結(jié)構(gòu)均不合理。就宏觀管理幅度而言，顯得較為狹窄。①就微觀管理幅度而言，縣級以上各級人民政府均下轄相當(dāng)數(shù)量的下屬機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置名目繁雜，數(shù)量眾多，如辦公廳(室)、職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、辦事機(jī)構(gòu)等，以及各種各樣為處理臨時性問題設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)，以及為協(xié)調(diào)、處理、解決機(jī)構(gòu)間的問題和矛盾而設(shè)立各種各樣議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等單位或機(jī)構(gòu)。這在一定程度導(dǎo)致了國家行政管理宏觀協(xié)調(diào)不夠、職能分割、合作不足的弊端。

2．縱向組織結(jié)構(gòu)不合理。實踐中，我國政府組織的宏觀縱向?qū)蛹壱呀?jīng)突破憲法規(guī)定的層級要求，形成實際上的中央———省———市———縣———鄉(xiāng)五級。微觀上各政府部門內(nèi)部亦再細(xì)分為若干層級，宏觀和微觀的縱向?qū)蛹壴O(shè)立過多。再加之上下級政府之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上講究對應(yīng)的原則，地方政府除國防、外交外，設(shè)立的機(jī)構(gòu)與中央政府相差無幾，形成上下級政府之間機(jī)構(gòu)設(shè)置同構(gòu)現(xiàn)象。這就導(dǎo)致無論行政管理的幅度有多大，上下級機(jī)構(gòu)規(guī)模均呈現(xiàn)出“一般粗”的不合理狀態(tài)，機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、人浮于事、效率低下等弊端在所難免。

3．規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。國家行政組織在橫向、縱向結(jié)構(gòu)上存在的問題，以及黨政兩套班子機(jī)構(gòu)設(shè)立重疊的客觀現(xiàn)實，必然會影響其規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理性。目前，機(jī)構(gòu)規(guī)模過大、人員眾多、國家財政不堪重負(fù)等問題非常突出，影響了政府職能的有效發(fā)揮。

(二)非政府公共組織結(jié)構(gòu)及與國家行政組織關(guān)系結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析。

1．非政府公共組織的規(guī)模、能力和活動范圍不能滿足社會發(fā)展的需求。首先，非政府公共組織的數(shù)量與規(guī)模尚不能滿足社會發(fā)展的需要。一是我國尚未形成關(guān)于非政府公共組織整體發(fā)展的法律規(guī)范體系，非政府公共組織的法治化建設(shè)與實際需求還存在一定的距離;二是非政府公共組織在社會生活中被公眾認(rèn)知度還比較低，欠缺社會自治意識基礎(chǔ)的客觀狀態(tài)一定程度上限制和制約了非政府公共組織的發(fā)展。其次，非政府公共組織的活動能力和活動范圍未能滿足社會發(fā)展的需求。一是從活動能力上來說，非政府公共組織的內(nèi)部管理、外部活動、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展、籌資、社會治理、政治參與、組織協(xié)調(diào)等能力仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng);二是從活動范圍上來說，非政府公共組織的活動范圍還較為有限，尚不能滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需求，需要擴(kuò)大組織規(guī)模，拓寬活動范圍，與政府的公共職能形成有效的銜接。

2．非政府公共組織與國家行政組織的良性關(guān)系尚未建立。首先，從非政府公共組織的角度而言，受政府支配的非政府公共組織在非政府公共組織的構(gòu)成中仍占主導(dǎo)地位，這些組織的獨立性很差，與政府之間存在嚴(yán)重的依附關(guān)系，受政府控制和支配，而非平等協(xié)商、合作互動。獨立的非政府公共組織的數(shù)量和規(guī)模仍較為有限，活動能力和空間尚未能與政府職能范圍形成有效銜接。其次，從政府的角度而言，政府對非政府公共組織尚未能形成信任和放權(quán)的意識，政府對非政府公共組織更傾向于管理、控制、支配而非培育、引導(dǎo)和監(jiān)督，從政府的角度而言，其與非政府公共組織的良性互動關(guān)系尚未建立起來。

三、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)

以行政組織結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化為視角系統(tǒng)考量優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)包含以下三方面。

(一)國家行政組織結(jié)構(gòu)是否能夠保障政府職能的有效實現(xiàn)。設(shè)立國家行政組織的根本目的是實現(xiàn)國家的行政管理職能，優(yōu)化國家行政組織結(jié)構(gòu)最根本的標(biāo)準(zhǔn)就是該組織結(jié)構(gòu)是否有助于政府職能的有效實現(xiàn)。

1．外在標(biāo)準(zhǔn):是否能有效滿足政府職能轉(zhuǎn)變后的履責(zé)需要。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求政府在職能范圍、職能重心以及履責(zé)手段和方式上予以轉(zhuǎn)變，決定了政府組織結(jié)構(gòu)必須作相應(yīng)的調(diào)整和變動，以滿足職能轉(zhuǎn)變后政府履責(zé)的需要，這是國家行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的外在標(biāo)準(zhǔn)。一是政府職能范圍的轉(zhuǎn)變要求政府職能從其他領(lǐng)域退出，集中于法定的職能范疇，需要政府的規(guī)模結(jié)構(gòu)作必要的調(diào)整，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員該調(diào)整的調(diào)整，該撤裁的撤裁，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，政府的宏觀規(guī)模和微觀規(guī)模都會因此而變動。二是政府職能重心的轉(zhuǎn)變意味著政府組成機(jī)構(gòu)及其構(gòu)成比例的相應(yīng)調(diào)整。政府的職能重心由經(jīng)濟(jì)管理向社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地需要減少經(jīng)濟(jì)管理部門，適當(dāng)調(diào)整或增加社會管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是政府履責(zé)手段和方式的轉(zhuǎn)變意味著政府的橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)都要作相應(yīng)的調(diào)整和變動。一方面，政府的履責(zé)方式由微觀、直接向宏觀、間接轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府組織結(jié)構(gòu)的整體整合，突破“條塊”之間，特別是“塊塊”之間的限制。另一方面，政府的履責(zé)手段由主要依賴行政手段轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的和行政的手段，需要適當(dāng)縮減行政管理的層級而擴(kuò)大行政管理的幅度。

2．內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn):是否符合精簡、統(tǒng)一、效能原則。要克服國家行政組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在的弊端，保障政府運(yùn)行的有序和高效，需要國家行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置符合其內(nèi)在的規(guī)律性和科學(xué)性———組織結(jié)構(gòu)所要求的精簡、統(tǒng)一和高效，這是優(yōu)化國家行政組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。所謂“精簡”，就是要求國家行政組織的機(jī)構(gòu)、人員、層級、工作程序等克服現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐大，組織層級過多，工作程序過于繁雜等弊端，形成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需要的機(jī)構(gòu)精減、人員精干、辦事程序精煉的有限有為政府。所謂“統(tǒng)一”，是指國家行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)能夠保證其運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證各組織結(jié)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最終保證政府職能履行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照統(tǒng)一的原則，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有利于克服實踐中存在的機(jī)構(gòu)之間分工有余而協(xié)作不足，強(qiáng)調(diào)部門利益、地區(qū)利益而忽視甚至漠視全局利益，中央與地方關(guān)系不順，垂直部門與所在地方政府關(guān)系不順等各種弊端，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、職能履行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所謂“效能”，是指國家行政組織實際的履責(zé)效果。精簡和統(tǒng)一原則最終的指向都是政府的履責(zé)效果，要求政府以較高的行政效率完成職能的履行。精簡和統(tǒng)一是高效得以實現(xiàn)的前提和路徑，而高效是精簡和統(tǒng)一的目的和價值所在，只有在機(jī)構(gòu)精簡、職能統(tǒng)一后，政府高效地履行了其行政管理職能，國家行政組織結(jié)構(gòu)才真正實現(xiàn)了優(yōu)化。

(二)非政府公共組織結(jié)構(gòu)是否能夠滿足對社會公共行政事務(wù)管理的需要。要保證政府職能轉(zhuǎn)變的真正實現(xiàn)，非政府公共組織在職能上的承擔(dān)和結(jié)構(gòu)上的合理就成為必須要求，能否滿足對社會公共行政事務(wù)管理的需要，是優(yōu)化非政府公共組織結(jié)構(gòu)最為基礎(chǔ)可行的標(biāo)準(zhǔn)。一是非政府公共組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)能否滿足公共行政的履責(zé)要求。政府職能范圍的轉(zhuǎn)變意味著非政府公共組織行政管理范圍和管理事項的擴(kuò)張，也必然帶來其組織規(guī)模、人員規(guī)模結(jié)構(gòu)等的改變。因職能履行的需要，非政府公共組織的整體規(guī)模和個體規(guī)模都將發(fā)生相應(yīng)改變。二是非政府公共組織的獨立性能否滿足其履責(zé)需要。如果具有獨立性的非政府公共組織所占比例較少，顯然不能滿足獨立履責(zé)的要求，則要求非政府公共組織的構(gòu)成比例作相應(yīng)的調(diào)整和變動。三是非政府公共組織之間的職能分配是否合理。非政府公共組織結(jié)構(gòu)在職能范圍擴(kuò)大，規(guī)模結(jié)構(gòu)擴(kuò)大的同時，同樣會出現(xiàn)類似國家行政組織結(jié)構(gòu)曾出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、效率低下等弊端，因而優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)，必須保證各組織之間職能分配合理，獨立、高效地處理社會公共行政管理事務(wù)。

(三)國家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)是否合理。行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)是一個整體性的優(yōu)化，各構(gòu)成要素的優(yōu)化為整體性的優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)，但是，如果各構(gòu)成要素之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)不合理的話，其整體的優(yōu)化難以得到有效的實現(xiàn)。國家行政組織與非政府公共組織之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)是否合理，是判斷行政組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的重要標(biāo)準(zhǔn)。一是國家行政組織與非政府公共組織是否在公共行政事務(wù)的管理上做到了各司其職，特別是國家行政組織的職能范圍是否嚴(yán)格限定在了法定的“應(yīng)該管、管得了和管得好”的領(lǐng)域。二是非政府公共組織是否剝離了政府附屬機(jī)構(gòu)的地位。剝離附屬地位，實現(xiàn)組織和地位的獨立性，是非政府公共組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必要要求。三是國家行政組織與非政府公共組織之間的法律監(jiān)督關(guān)系是否確立。保持彼此的獨立性，政府在其職權(quán)范圍內(nèi)實行對非政府公共組織的監(jiān)督，保證非政府公共組織履責(zé)的合法性和有效性。如此，行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具備了監(jiān)督的保障。

四、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)想

(一)優(yōu)化國家行政組織結(jié)構(gòu)。

1．橫向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(1)宏觀橫向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———擴(kuò)大政府橫向管理幅度。一是增加省級政府的建制，擴(kuò)大中央政府的橫向管理幅度。有學(xué)者指出，中國的省級行政單位應(yīng)當(dāng)增加至50個為宜，［4］也有學(xué)者指出，我國一級行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)增設(shè)到50個到60個。［5］筆者認(rèn)為，增加省級政府的建制，縮小其管理規(guī)模，擴(kuò)大中央政府行政管理幅度，增強(qiáng)其宏觀調(diào)控的能力，實現(xiàn)行政管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，是未來發(fā)展的總體趨勢，應(yīng)當(dāng)在全面考慮影響行政區(qū)劃改革所涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、傳統(tǒng)等各種因素的基礎(chǔ)上，平衡改革與穩(wěn)定的關(guān)系，合理確定省級政府的具體建制，循序漸進(jìn)的推進(jìn)改革。二是省直管縣(市)改革?，F(xiàn)行的市級政府的設(shè)置增加了地方政府組織結(jié)構(gòu)的縱向?qū)蛹?，也降低了省級政府的橫向管理幅度，是導(dǎo)致政府規(guī)模膨脹以及管理低效等弊端的重要原因之一。正在進(jìn)行的省直管縣(市)改革對擴(kuò)大省級政府的管理幅度，縮減政府縱向管理層級作了有益嘗試，有利于政府組織結(jié)構(gòu)的合理化。

(2)微觀橫向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———大部制改革。以職能整合、同類項合并為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門，具有“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的顯著特征，對于克服計劃經(jīng)濟(jì)時代按照行業(yè)和專業(yè)職能設(shè)置“小部門”所導(dǎo)致的職能狹窄、機(jī)構(gòu)林立、扯皮推諉、效率低下等弊端具有非常重要的意義。大部制改革要實現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題。一是不能將大部制改革等同于簡單的機(jī)構(gòu)合并和行政權(quán)力的再分配。正如學(xué)者所言:“大部制改革的關(guān)鍵在于行政組織的設(shè)置與其內(nèi)在職能的吻合，真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變?！保?］

寬口徑、寬職能的大部門設(shè)置只是大部制改革的外在表現(xiàn)形式，其根本的價值取向和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變以及有限有為的服務(wù)型政府的建構(gòu)。在進(jìn)行大部制改革的過程中，對改革的目標(biāo)和價值取向應(yīng)當(dāng)有明確的認(rèn)識和嚴(yán)格的遵從，否則容易使改革流于形式，達(dá)不到預(yù)期的目的。二是決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)由不同的行政組織行使，即通常所稱行政三分制在大部制改革中的必要性。大部門的設(shè)置對于解決現(xiàn)存的組織結(jié)構(gòu)缺陷所帶來的問題無疑具有重要作用，但是必須保證這些大部門能夠規(guī)范履責(zé)，否則可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重的組織結(jié)構(gòu)缺陷:一方面是對外整合職能建立大部門，克服職能狹窄，行政低效的弊端，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù);另一方面是在內(nèi)部實行權(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三分，防止專權(quán)和濫權(quán)。兩者有機(jī)結(jié)合，大部制改革的目標(biāo)方能有效實現(xiàn)。三是強(qiáng)調(diào)法治對大部制改革的意義。我國正在推行的大部制改革目前主要依據(jù)的是黨的政策和政府的文件，尚缺乏完善的法律、法規(guī)的規(guī)范和保障。比較而言，政策和文件更傾向于綱領(lǐng)性、臨時性和指導(dǎo)性，法律則更具規(guī)范性、穩(wěn)定性和操作性。從我國以往的改革經(jīng)驗來看，欠缺立法的剛性規(guī)范和約束，不利于改革成果的鞏固和保障。應(yīng)加強(qiáng)立法，將大部制改革納入法治的軌道，以法治保障大部制改革的成果。

2．縱向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(1)宏觀縱向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———減少地方政府層級。一是逐步取消市級政府建制，實行省直管縣(市)。市級政府的建制客觀上增加了地方政府的縱向?qū)蛹?，縮減了省級政府的橫向管理幅度，擴(kuò)大了國家行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)，降低了行政效率，且違反了憲法關(guān)于省、縣、鄉(xiāng)三級地方政府建制的原則規(guī)定。二是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，條件成熟時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革已歷經(jīng)多次，但仍然存在以下問題:一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能或由縣級政府設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)代行，或者由于社會自治的發(fā)展放權(quán)于村民委員會等自治組織，或者因為需要上級政府的協(xié)調(diào)而無法獨立行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效行使的職能已經(jīng)極為有限;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)因上下對口設(shè)置的原則而規(guī)模龐大，與職能履行的有限性形成強(qiáng)烈沖突。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行的現(xiàn)狀客觀分析，可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r候取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，進(jìn)一步縮減政府管理的縱向?qū)蛹?，縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模，精簡機(jī)構(gòu)人員。

(2)微觀縱向組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化———減少政府部門層級和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級。區(qū)別于宏觀縱向?qū)蛹?，我國現(xiàn)有的組織立法并沒有對政府的微觀縱向?qū)蛹壸鞒雒鞔_的立法規(guī)定，但政府部門層級和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的層級同樣不宜過多。借鑒廣東省佛山市順德區(qū)的改革經(jīng)驗:政府部門層級應(yīng)當(dāng)盡可能的控制在二級以內(nèi)，對于能夠壓縮的機(jī)構(gòu)、職位應(yīng)當(dāng)盡量壓縮，從而實現(xiàn)部門層級、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級和行政職位層級的最優(yōu)化。

3．規(guī)模結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在橫向、縱向組織結(jié)構(gòu)合理的前提下，國家行政組織結(jié)構(gòu)的合理化最終取決于組織規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理性，規(guī)模結(jié)構(gòu)合理是國家行政組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)化的重要保障。一是國家行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守因事設(shè)崗的原則，保證機(jī)構(gòu)規(guī)模和職能機(jī)構(gòu)比例的合理性。這就要求根據(jù)政府所承擔(dān)的職能設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并根據(jù)政府的職能重心合理確定各職能機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)體系中的比例，從根本上克服實踐中存在的政府職能過多、機(jī)構(gòu)膨脹，社會管理和公共服務(wù)提供不足、以及始終走不出“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”怪圈等弊端，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)規(guī)模和職能機(jī)構(gòu)比例上實現(xiàn)優(yōu)化。二是切實推進(jìn)黨政聯(lián)動的機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)機(jī)構(gòu)規(guī)模的合理化。合理調(diào)整兩套班子的設(shè)置，明確黨政各自的職責(zé)，撤并職能相同或相近的部門，整合相關(guān)的職能，對確需共同履行的職能盡可能采取合署辦公的形式，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡和行政的高效。三是要求并保障常設(shè)職能機(jī)構(gòu)充分履責(zé)，清理、撤銷現(xiàn)存大量的臨時機(jī)構(gòu)，合理設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?？梢杂伞?yīng)該由常設(shè)機(jī)構(gòu)完成的職能，不再設(shè)臨時機(jī)構(gòu)。對確需設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要依照法定的程序設(shè)立，避免機(jī)構(gòu)之外再設(shè)機(jī)構(gòu)所造成的機(jī)構(gòu)、人員不斷增加，政府組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，但效力卻更為低下的現(xiàn)實矛盾。四是盡快進(jìn)行編制立法，以立法的形式實現(xiàn)人員規(guī)模的合理性，避免人員膨脹和人浮于事。因欠缺編制立法而導(dǎo)致人員編制的膨脹和失控，不利于對機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)范和約束，故應(yīng)積極推動編制立法的出臺。

(二)優(yōu)化非政府公共組織結(jié)構(gòu)及與國家行政組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)的構(gòu)想。

1．合理界定非政府公共組織的職能。在有限政府的職能要求下，非政府公共組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府職能以外的公共行政事務(wù)管理職能，但必須遵循兩者對公共行政管理職能的承擔(dān)既不能包辦代替，也不能重復(fù)交叉的原則。合理界定非政府公共組織職能的范圍，既是保證非政府公共組織結(jié)構(gòu)及于與政府關(guān)系結(jié)構(gòu)合理的前提，也是推動政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

2．?dāng)U大非政府公共組織的規(guī)模。目前，我國非政府公共組織的規(guī)模尚不能滿足對公共行政事務(wù)管理的需要，擴(kuò)大非政府公共組織的規(guī)模，需要做好下列工作。一是注重觀念培育。在社會層面形成對非政府公共組織職能、作用的正確認(rèn)識，在政府層面克服對非政府公共組織的懷疑和不放心，以客觀和信任的態(tài)度認(rèn)可非政府公共組織的存在并引導(dǎo)和推動其發(fā)展，奠定非政府公共組織發(fā)展和壯大的思想觀念基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)規(guī)范非政府公共組織的法制建設(shè)。應(yīng)當(dāng)克服現(xiàn)行制度缺失和法律保障不足的困境，形成對非政府公共組織的性質(zhì)、法律地位、職能、作用以及職責(zé)和法律責(zé)任等的完整規(guī)定，依法推動非政府公共組織的健康、有序發(fā)展。三是克服實踐中存在的約束和限制非政府公共組織發(fā)展的障礙性因素。如對成立社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位設(shè)置的必須獲得主管單位同意的前置性條件規(guī)定②、對非政府公共組織實行的登記單位與主管單位雙重管理的體制、對民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員的制度歧視等制約和限制了非政府公共組織的發(fā)展，需要克服這些障礙性因素，為非政府公共組織提供生存與發(fā)展的平等空間，保證非政府公共組織的機(jī)構(gòu)和人員能夠滿足履責(zé)的需要。四是非政府公共組織彼此之間并無隸屬關(guān)系，對外以組織形式獨立履責(zé)，組織的個體履責(zé)是非政府公共組織職能履行的基礎(chǔ)，因而要特別注重其個體規(guī)模和組織間職能分配的合理性，既要保證組織自身的機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模的合理性，滿足自身履責(zé)需要;也要保持組織之間職能分配和規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理性，滿足整體履責(zé)需要。

3．增強(qiáng)非政府公共組織的獨立性，建構(gòu)與政府之間監(jiān)督與合作的關(guān)系結(jié)構(gòu)。一是從政府的角度而言，政府應(yīng)當(dāng)合理界定與非政府公共組織的關(guān)系，承認(rèn)并保證非政府公共組織的獨立性，不去指揮和干涉非政府公共組織的活動，避免把非政府公共組織變成政府的附屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，保證非政府公共組織在機(jī)構(gòu)上、職能上的獨立性。二是從非政府公共組織的角度而言，非政府公共組織應(yīng)當(dāng)克服在體制和觀念上延續(xù)著政府行政部門的管理模式和思維定勢，避免出現(xiàn)效仿政府機(jī)構(gòu)的行為方式及運(yùn)作規(guī)范等“官本位”留下的痕跡，［7］339－340保持機(jī)構(gòu)、人員、內(nèi)部管理的獨立性，保證對外履責(zé)的獨立性。三是完善減免稅制度等相關(guān)法律制度，擴(kuò)寬非政府公共組織資金、經(jīng)費來源的渠道，幫助非政府公共組織擺脫在資金、經(jīng)費上對政府的依賴，實現(xiàn)獨立履責(zé).

機(jī)構(gòu)與行政論文:行政機(jī)構(gòu)預(yù)算革新與核算的協(xié)調(diào)

一、行政事業(yè)單位部門預(yù)算

編制和執(zhí)行財務(wù)預(yù)算是行政事業(yè)單位的常規(guī)性工作。預(yù)算的編制和執(zhí)行不僅體現(xiàn)了財政資金的收支變化，還反映了作為資金物化形式而存在的國有資產(chǎn)的增減變動情況。因此，一套科學(xué)、完整的財務(wù)預(yù)算體系不僅應(yīng)當(dāng)包括資金收支安排，還應(yīng)包括資產(chǎn)的構(gòu)建、配置以及處置的相關(guān)計劃或安排，即資產(chǎn)預(yù)算。資產(chǎn)預(yù)算，作為行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算的重要組成部分，集中反映了預(yù)算年度內(nèi)各級行政事業(yè)單位有關(guān)國有資產(chǎn)配置方面的收支計劃，從一定程度上體現(xiàn)了行政事業(yè)單位的資金收支規(guī)模、業(yè)務(wù)活動范圍和方向。因此，資產(chǎn)預(yù)算的編制應(yīng)與財政資金預(yù)算相輔相成，共同構(gòu)成完整的財政預(yù)算。但是，資產(chǎn)預(yù)算又不等同于財政資金預(yù)算，其側(cè)重點在于它是政府資產(chǎn)管理部門根據(jù)實際需要做出的有關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)購置、配置和處置的決策方案，因此，主要體現(xiàn)的是作為資金物化形式而存在的國有資產(chǎn)的增減變動計劃。

編制資產(chǎn)預(yù)算時，要盡可能的細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，以提高預(yù)算的透明度和約束力。預(yù)算編制部門應(yīng)對資產(chǎn)配置的必要性和有效性進(jìn)行綜合評價，提出各單位資產(chǎn)預(yù)算的具體內(nèi)容和計劃。資產(chǎn)預(yù)算應(yīng)包括資產(chǎn)項目的具體技術(shù)參數(shù)，如各項資產(chǎn)規(guī)模、類型、構(gòu)建或處置方式、資金來源等。以資產(chǎn)購置方案為例，預(yù)算內(nèi)容主要包括資產(chǎn)購置項目提出的具體依據(jù)，資產(chǎn)購置數(shù)量、規(guī)模及型號，資產(chǎn)購置項目的支出規(guī)模和資金來源等具體項目。同時，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)如有其他配置或處置方式，如租用或部門調(diào)劑等，資產(chǎn)預(yù)算內(nèi)容還應(yīng)包括欲購置或租用資產(chǎn)的性能、價格及其運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)費用等因素分析，部門間資產(chǎn)調(diào)配的可能性分析等。

預(yù)算編制僅是預(yù)算管理工作的開始，更重要的是預(yù)算的執(zhí)行和落實。為了確保預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和有效性，資產(chǎn)預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn)，預(yù)算單位就必須嚴(yán)格執(zhí)行，這是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行必須嚴(yán)格遵照預(yù)算內(nèi)容和項目進(jìn)度計劃，預(yù)算單位要接受財務(wù)部門和相關(guān)職能部門的監(jiān)督，及時對預(yù)算項目執(zhí)行情況進(jìn)行審核。預(yù)算執(zhí)行過程中，如發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位擅自改變資產(chǎn)用途，或者挪用資產(chǎn)購置資金的，應(yīng)立即減少或停止財政撥款，并按有關(guān)規(guī)定予以處罰。同時，必須強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容一般不得隨意調(diào)整，但在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于國家政策、單位職能或其他環(huán)境因素發(fā)生變化，有時也需要對預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整以確保預(yù)算的科學(xué)性。預(yù)算調(diào)整必須遵循嚴(yán)格的審批程序。一般而言，預(yù)算單位需要調(diào)整或追加國有資產(chǎn)預(yù)算的，應(yīng)提前報經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門審核同意后，方可按程序調(diào)整或追加預(yù)算。資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，主管部門應(yīng)對單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面分析和考核。

二、行政事業(yè)單位會計核算存在的問題

（一）配套制度的相對落后，在一定程度上增加了操作難度由于現(xiàn)行的財務(wù)制度中費用報銷的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)制定于20世紀(jì)八九十年代，有的開支規(guī)定不夠具體，有的標(biāo)準(zhǔn)偏低，同當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)水平和實際情況有著差距。例如差旅費標(biāo)準(zhǔn)、住宿費報銷等等。這是會計集中核算實踐中，最為突出的矛盾之一。如何把握好既堅持規(guī)章制度，以達(dá)到節(jié)約經(jīng)費，提高資金使用效益的目的，又實事求是地處理好實際開支的報銷問題，以保證行政事業(yè)單位正常業(yè)務(wù)活動的開展，這是對中心工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)判定能力的嚴(yán)峻考驗。

（二）內(nèi)控制度不足，造成單位內(nèi)部牽制與監(jiān)督機(jī)制的弱化單位財務(wù)納入會計核算中心后，其原有的會計出納相互牽制及內(nèi)審制度被不同程度地弱化，財務(wù)會計知情面縮小，雖然核算中心在記賬時，也履行了牽制和監(jiān)督職能，但由于其置身單位外部，對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)只知其表，不知其里，表現(xiàn)在支出的合理性、發(fā)票的真實性難以把握，造成了財務(wù)治理與會計核算分離，失去了實地實時監(jiān)督的優(yōu)勢，單位報賬時，會計中心只能根據(jù)經(jīng)驗來判定，一是看報賬發(fā)票的手續(xù)是否完備;二是看票據(jù)是否規(guī)范合法。只要手續(xù)完備，票據(jù)合法有效，不管反映的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是否真實，都必須報銷。這就使得一些單位假借住宿、會議、印刷、修理、運(yùn)輸、勞務(wù)費、代辦費開支等合規(guī)票據(jù)列支送禮、超標(biāo)準(zhǔn)吃喝招待、濫發(fā)獎金，補(bǔ)貼、公款旅游等不合規(guī)支出，造成了新的監(jiān)管隱患。

（三）財政監(jiān)督管理不力行政事業(yè)單位主要資金來源于財政撥款，這種性質(zhì)對其財務(wù)行為產(chǎn)生了一些不良影響，主要表現(xiàn)為：①看銀行存款花錢“有錢不花，過期作廢”的錯誤觀念比較嚴(yán)重；②較少關(guān)注資金使用的合理性。

（四）會計人員素質(zhì)不高目前行政事業(yè)單位的會計人員直接來源于財經(jīng)專業(yè)的很少，大多數(shù)會計人員是從其他崗位轉(zhuǎn)崗而來或直接由其他崗位人員兼職。

三、行政事業(yè)單位部門預(yù)算改革與會計核算的協(xié)調(diào)

（一）繼續(xù)加強(qiáng)部門預(yù)算管理，加快部門科學(xué)預(yù)算推行的進(jìn)度部門預(yù)算是一個涵蓋各部門所有公共資金的完整預(yù)算，其預(yù)算編制以部門為單位，將各類不同性質(zhì)的財政資金均統(tǒng)一反映在該部門的年度預(yù)算之中。因此，要進(jìn)一步推行預(yù)算管理改革，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算的科學(xué)性、合理性。預(yù)算單位所有的財政支出都要嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目列入預(yù)算，一經(jīng)審核批準(zhǔn)，財政部門和預(yù)算單位都要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行；財政部門要對各部門實行從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，實行從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并追蹤問效。

（二）完善會計集中核算體制，減少財務(wù)日常監(jiān)管盲區(qū)，促進(jìn)各項會計制度的執(zhí)行，更好地維護(hù)國家財經(jīng)法紀(jì)首先要擴(kuò)大會計集中核算的覆蓋面，將核算單位所有下屬單位的賬務(wù)也逐步納入進(jìn)來，不留尾巴。其次，完善各項配套的操作辦法，讓單位和核算中心的職責(zé)定位和情況溝通有章可循、易于操作，實現(xiàn)二者之間的良性互動和密切配合。再次，定期組織對單位的資產(chǎn)盤點，加強(qiáng)實物管理。財政部門要嚴(yán)格界定固定資產(chǎn)范圍，使會計中心能夠統(tǒng)一固定資產(chǎn)入賬口徑；要進(jìn)一步完善固定資產(chǎn)報廢處置審批制度，健全固定資產(chǎn)賬務(wù)審核機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算單位固定資產(chǎn)核算。

（三）發(fā)揮財政日常監(jiān)督與審計綜合監(jiān)督的合力作用，及時糾正會計集中核算中存在的問題，促進(jìn)單位財務(wù)管理規(guī)范化水平的提高首先，財政部門應(yīng)做好對核算中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升基層財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平，不斷改進(jìn)會計集中核算工作。其次，財政部門應(yīng)加強(qiáng)對單位的財務(wù)監(jiān)督和管理，通過定期或?qū)ｍ棛z查，及時發(fā)現(xiàn)問題，并不斷研究對策進(jìn)行整治。再次，審計部門對由于核算中心方面原因而形成的問題，應(yīng)在審計報告中一并反映，并要從宏觀角度提出改進(jìn)建議。

（四）積極創(chuàng)造條件，搞好會計集中核算與國庫集中收付的融合一是將所有預(yù)算單位的資金全部集中在國庫?？梢员苊鈳焱赓Y金的無效、低效運(yùn)作，使政府在宏觀調(diào)控方面更加得心應(yīng)手。二是能夠減少國庫、會計中心與專業(yè)銀行之間人為的頻繁的資金劃撥、結(jié)算和對賬的麻煩。三是將大大提高會計信息質(zhì)量，尤其是會計中心所提供的月、季、年終決算報表數(shù)據(jù)的真實性、囊括資料的全面性及會計信息的可利用性。因此，我們應(yīng)搞好會計集中核算與國庫集中收付的謀合，努力實現(xiàn)收入稅收化、支出預(yù)算化、賬戶國庫化、了解全面化、核算完整化。

（五）在科目體系中增加行政單位“上級補(bǔ)助收入”及“上繳上級支出”等科目目前行政單位會計制度無法核算上級單位對下級單位的經(jīng)費補(bǔ)助收入和下級單位上繳上級單位的支出。解決的辦法有兩種方法可以考慮：一是將這類收入和支出融入目前的會計科目體系當(dāng)中，收入可以列入“其他收入”中核算，支出列入“日常公用支出”中核算，但這種方法很牽強(qiáng)；二是在行政單位會計科目體系中，增加上級補(bǔ)助收入和下級補(bǔ)助支出兩個科目，與事業(yè)單位會計制度相對應(yīng)，這種方法可以清楚地核算和反映行政單位的這類收入和支出。

（六）加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，提高會計人員素質(zhì)以貫徹實施《會計法》為契機(jī)，切實加強(qiáng)會計隊伍的后續(xù)教育，不斷提高會計人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)行修改后的新《會計法》及一系列相關(guān)配套制度，提高財會信息質(zhì)量。

機(jī)構(gòu)與行政論文:行政副職制與政府機(jī)構(gòu)改革論文

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當(dāng)今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國內(nèi)外管理研究成果和管理實踐經(jīng)驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實狀況下，中國從國務(wù)院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。

（二）從同西方國家的比較中看副職

在西方發(fā)達(dá)國家，行政副職現(xiàn)象也有存在，但數(shù)量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設(shè)副總統(tǒng)、副總理，英國不設(shè)副首相，美國副總統(tǒng)也只有一個，且只起助手作用沒多少實權(quán)，法國政府各部一般不設(shè)副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設(shè)副職是不可想象的。

再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當(dāng)于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當(dāng)然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結(jié)構(gòu)形式來看，美國實行聯(lián)邦制，州政府自主權(quán)很大，同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關(guān)系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關(guān)系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設(shè)置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。

二、政府減副的必然性

既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？

談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實：為了適應(yīng)現(xiàn)實及發(fā)展的需要，我們設(shè)置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：

（一）削弱了正職應(yīng)有的權(quán)責(zé)

按照行政組織的一般規(guī)則，行政首長負(fù)責(zé)制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負(fù)責(zé)制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權(quán)力并對組織的行為負(fù)實際的責(zé)任。而在設(shè)置了副職特別是設(shè)置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權(quán)力和責(zé)任，這樣也就勢必導(dǎo)致正職的應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細(xì)，事權(quán)分散，行動遲鈍，對統(tǒng)一指揮必有妨礙。

（二）削弱了職能部門的權(quán)責(zé)

在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務(wù)的。自從設(shè)置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。

（三）使下級對上級的程序復(fù)雜化

一個職能部門的負(fù)責(zé)人，既要服從分管的副職領(lǐng)導(dǎo)，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調(diào)整關(guān)系，協(xié)調(diào)矛盾。

（四）增加了管理的成本

管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機(jī)構(gòu)趨于臃腫。中國的政府機(jī)構(gòu)多少次的精簡之所以無法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，其原因當(dāng)然是多方面的，但是副職的設(shè)置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導(dǎo)致的人員和機(jī)構(gòu)的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經(jīng)費開支、人員配備、設(shè)備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。

以上幾個方面正說明了中國行政副職設(shè)置的無序狀態(tài)。

三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃

正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，以使其能發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

（一）行政副職的設(shè)置

行政副職的設(shè)置涉及兩方面的內(nèi)容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設(shè)置行政副職；其二是設(shè)置行政副職的程序以及設(shè)置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設(shè)行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當(dāng)一般行政管理人員在能力、經(jīng)驗上足以應(yīng)付該職位上所有事務(wù)時，則無須再設(shè)副職。

由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產(chǎn)生和存在的，對于它的設(shè)置程序，應(yīng)首先由正職管理者提出方案，包括其設(shè)置的理由，設(shè)想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應(yīng)由上級人事部門進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負(fù)責(zé)實施，上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，從而使整個行政副職的設(shè)置合法化。

（二）行政副職人員的產(chǎn)生

在完成行政副職的設(shè)置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。

1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔(dān)任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務(wù)相關(guān)問題作深入分析，認(rèn)清這一職務(wù)的工作性質(zhì)、地位、作用和內(nèi)容，才能據(jù)此對擔(dān)任這一職務(wù)的人員提出要求，確定擔(dān)任這一職務(wù)的主體資格條件。

2.副職選拔的程序。包括兩個內(nèi)容：首先是職務(wù)分析，系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關(guān)的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質(zhì)上是一種職務(wù)而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設(shè)想，將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標(biāo)準(zhǔn)資格的考試可以依據(jù)行政職務(wù)等級的特殊性而相應(yīng)地確定為若干層次，各個層次應(yīng)針對不同級別的行政副職設(shè)定。

（三）行政副職人員的任免

在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應(yīng)由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審查及相關(guān)認(rèn)定，最后再由正職從合格的人員中進(jìn)行授權(quán)任命。對于任命的結(jié)果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。

（四）行政副職的管理

按照行政副職職業(yè)化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：

1.任期。行政副職的產(chǎn)生與任免主要取決于其正職，這種極強(qiáng)的依附性使得行政副職的在職期限應(yīng)與其正職相一致，這將使行政副職具有更強(qiáng)的流動性和變動性。

2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機(jī)制，利用現(xiàn)代的高科技手段，建立起詳細(xì)、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。

3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設(shè)置其實是一種成本與收益的關(guān)系。副職的設(shè)置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結(jié)合點呢？由于副職的設(shè)置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下，以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質(zhì)能力水平，并結(jié)合管理幅度的相關(guān)原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。

只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機(jī)構(gòu)改革的真正深入。

機(jī)構(gòu)與行政論文:行政機(jī)構(gòu)信息安全的風(fēng)險分析與應(yīng)對

【摘要】隨著互聯(lián)網(wǎng)的高度發(fā)展，行政機(jī)構(gòu)辦公越來越離不開信息網(wǎng)絡(luò)，如何保證行政機(jī)構(gòu)的信息安全將成為我們研究的一個重大的課題。行政機(jī)構(gòu)的信息安全涉及到多個方面，從信息的采集、存儲到傳輸、訪問整個過程，每一個過程中都存在信息安全風(fēng)險。本文著重對行政機(jī)構(gòu)信息安全風(fēng)險進(jìn)行了分析并提出了有效的控制措施。

【關(guān)鍵詞】信息安全;風(fēng)險;應(yīng)對

隨著計算機(jī)應(yīng)用范圍日益廣泛，社會發(fā)展和人們生活已經(jīng)離不開信息網(wǎng)絡(luò)。信息技術(shù)成為行政機(jī)構(gòu)中重要的資源之一，很多行政機(jī)構(gòu)都大量引入了信息化辦公手段，運(yùn)行于系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和電腦的數(shù)據(jù)安全成為了行政機(jī)構(gòu)信息安全面臨的重大問題。盡管很多行政機(jī)構(gòu)都認(rèn)識到信息安全風(fēng)險管理的重要性，也紛紛從人員配置、資金投入、技術(shù)更新等多方面加強(qiáng)對信息安全風(fēng)險的管理，但是行政機(jī)構(gòu)信息安全風(fēng)險并沒有隨之消失，相反卻在不斷地增長?，F(xiàn)在，機(jī)構(gòu)在越來越多的威脅面前顯得更為脆弱。網(wǎng)絡(luò)攻擊日益頻繁、攻擊手段日益多樣化，從病毒到垃圾郵件，這些方式都被用來竊取機(jī)構(gòu)信息，如不提前防范，一旦被襲，網(wǎng)絡(luò)阻塞、系統(tǒng)癱瘓、信息傳輸中斷、數(shù)據(jù)丟失等等，無疑將給行政機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)帶來極大的負(fù)面影響和經(jīng)濟(jì)損失。因此，行政機(jī)構(gòu)信息安全風(fēng)險控制勢在必行，它不僅是行政機(jī)構(gòu)需要關(guān)注的問題，也是涉及到國家安全的重要課題。

1.行政機(jī)構(gòu)信息安全的風(fēng)險分析

1.1 黑客的入侵和攻擊

行政機(jī)構(gòu)面臨著一系列的信息安全威脅，其中最普遍的一種信息安全威脅就是病毒入侵。黑客技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)資源隨處可見，很多年輕人處于好奇或者出于牟利目的，從網(wǎng)上購得黑客技術(shù)，對行政機(jī)構(gòu)網(wǎng)站進(jìn)行攻擊。

1.2 行政機(jī)構(gòu)不重視信息安全的風(fēng)險問題

目前，很多行政機(jī)構(gòu)都加強(qiáng)了信息化建設(shè)，通過資金投入、技術(shù)改造等多方面來加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)信息安全。但是信息風(fēng)險不僅僅是技術(shù)層面的東西，更重要是人的意識層面對安全風(fēng)險的認(rèn)識。在行政機(jī)構(gòu)中，很多部門和個人依然對信息安全風(fēng)險問題不重視，有的認(rèn)為信息風(fēng)險安全是網(wǎng)絡(luò)部門的事情，與其他部門或者員工沒有關(guān)系，而且也幫不上忙;有的人認(rèn)為對信息安全的宣傳有夸張的嫌疑，真正遭受過網(wǎng)絡(luò)攻擊的行政機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，肯定不會發(fā)生在自己身上;有的行政機(jī)構(gòu)缺乏信息安全風(fēng)險管理的制度建設(shè)，沒有出臺具體的故障制度，造成員工無章可循，不知道怎么應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)信息風(fēng)險，出現(xiàn)問題也不知道如何化解和處理。有的行政機(jī)構(gòu)盡管已經(jīng)制定了規(guī)章制度，但很多都是流于形式，沒有針對性，也沒有操作性，長年累月不進(jìn)行更新和修改，滯后于信息化時展的要求。

1.3 行政機(jī)構(gòu)信息安全權(quán)限的規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)

很多行政機(jī)構(gòu)在實際工作制定了大量的安全管理規(guī)定，但是在實際操作中，對行政機(jī)構(gòu)員工以及信息服務(wù)人員的口令卡、數(shù)據(jù)加密等要求很難得到落實。部分員工長期使用初始口令、加密強(qiáng)度較弱的口令，有的員工登陸系統(tǒng)時使用別人的賬號，使用完畢后也沒有及時關(guān)閉賬號，也不關(guān)電腦，外來人員很容易登陸電腦竊取行政機(jī)構(gòu)機(jī)密文件，機(jī)構(gòu)內(nèi)部也缺乏信息安全風(fēng)險管理的意識，員工可以任意下載行政機(jī)構(gòu)資料，可以隨意將行政機(jī)構(gòu)資料設(shè)置成共享狀態(tài)，在拷貝行政機(jī)構(gòu)文件或者數(shù)據(jù)時，也沒有經(jīng)過殺毒過程，直接下載或者用郵件發(fā)送。甚至很多行政機(jī)構(gòu)員工在上班時間看電影、玩游戲、下載文件比較普遍，員工隨意打開一些不安全的網(wǎng)站，隨意接受一些來源可疑的郵件，成病毒傳播、木馬下載、賬號及密碼被盜，自己還渾然不知。這些不良行為都嚴(yán)重威脅行政機(jī)構(gòu)的信息安全，加上現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)人員流動比較頻繁，員工跳槽很普遍，很多員工離職后也沒有上交機(jī)構(gòu)賬號和口令卡，依然可以登錄原機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，給行政機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險帶來隱患。行政機(jī)構(gòu)廢棄不用的一些安全設(shè)備也沒有及時進(jìn)行加密和保護(hù)處理，里面的數(shù)據(jù)沒有及時進(jìn)行刪除，安全設(shè)備隨意放置，外人很容易從這些設(shè)備中還原和復(fù)制原有的信息資源。

1.4 行政機(jī)構(gòu)缺乏對信息技術(shù)裝備和設(shè)施的監(jiān)控與維護(hù)

很多行政機(jī)構(gòu)為了加強(qiáng)信息安全風(fēng)險管理，都有針對性的部署了一些信息安全設(shè)備，然后這些從安裝上就很少有人問津，設(shè)備的運(yùn)行狀況和參數(shù)設(shè)置都不合理，都是根據(jù)系統(tǒng)提示采用默認(rèn)設(shè)置，由于行政機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間有很大的不同，行政機(jī)構(gòu)之間的信息安全風(fēng)險也相差迥異，采用默認(rèn)狀態(tài)無法照顧行政機(jī)構(gòu)的真實情況，不能從源頭上有針對性的加強(qiáng)信息安全風(fēng)險管理。很多行政機(jī)構(gòu)缺乏對安全設(shè)備以及運(yùn)行日志的監(jiān)控，不能有效的根據(jù)設(shè)備運(yùn)行狀況進(jìn)行細(xì)致分析，從而采取適當(dāng)措施加強(qiáng)信息風(fēng)險管理?？傊?，在行政機(jī)構(gòu)信息安全風(fēng)險管理中被動保護(hù)的情況比較普遍，缺乏主動防御的意識，而且對于大多數(shù)中小行政機(jī)構(gòu)而言，行政機(jī)構(gòu)資金和規(guī)模都比較小，面臨激烈的市場競爭，行政機(jī)構(gòu)將主要精力用于市場開拓和產(chǎn)品的影響，以期在短時間內(nèi)獲得可觀的利潤，行政機(jī)構(gòu)在信息安全風(fēng)險上的投人比較少，很多設(shè)備都老化了，線路都磨損嚴(yán)重，卻沒有得到及時更新和維護(hù)，為行政機(jī)構(gòu)安全風(fēng)險管理埋下了隱患。

2.行政機(jī)構(gòu)信息安全風(fēng)險的應(yīng)對

2.1 機(jī)構(gòu)人員須提高個人信息安全意識

維護(hù)行政機(jī)構(gòu)計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息安全是行政機(jī)構(gòu)每一位員工都應(yīng)該關(guān)注的課題，行政機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)信息安全風(fēng)險防范的宣傳，讓每一位員工都對基本得到網(wǎng)絡(luò)安全信息技術(shù)有所了解，對計算機(jī)風(fēng)險的重要性有清楚的認(rèn)識，每位員工尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)人員要把口令卡和賬號管理好，不能泄露或者遺失，使用者的網(wǎng)絡(luò)操作行為和權(quán)限都要進(jìn)行一定的控制，防止行政機(jī)構(gòu)員工越權(quán)瀏覽機(jī)構(gòu)信息，對于一些涉及行政機(jī)構(gòu)機(jī)密的文件要及時進(jìn)行加密，對文件是否可以公開訪問進(jìn)行限制，減少不合法的訪問。還要及時清理文件，一些廢棄的或者沒有價值的文件要及時進(jìn)行刪除，要徹底刪除不能僅僅放到回收站，保證其他人無法通過復(fù)制或者還原電腦設(shè)備中的信息。對于行政機(jī)構(gòu)電腦設(shè)備要注意防磁、防雷擊等保護(hù)措施，行政機(jī)構(gòu)職工要對電腦設(shè)備的基本保養(yǎng)和維護(hù)措施有了解，不要在過于潮濕、氣溫過高的地方使用電腦，要懂得如何對電腦系統(tǒng)繼續(xù)軟件更新和漏洞的修補(bǔ)，從而保證計算機(jī)處在最優(yōu)的防護(hù)狀態(tài)，減少病毒入侵。

2.2 加強(qiáng)信息安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入

行政機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)信息安全風(fēng)險防范的資金投入，資金投入主要用于行政機(jī)構(gòu)日常安全信息管理、技術(shù)人員的培訓(xùn)以及安全設(shè)備的購置等等，每年行政機(jī)構(gòu)從行政機(jī)構(gòu)利潤中拿出一定比例的資金來加強(qiáng)信息安全的投入，投入的資金與行政機(jī)構(gòu)規(guī)模、行政機(jī)構(gòu)對信息安全的要求息息相關(guān)。針對很多機(jī)構(gòu)信息化設(shè)備老化，線路損耗嚴(yán)重的現(xiàn)實情況，行政機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)線路的維護(hù)和改造，購買新的防火墻和殺毒軟件等等，在采購和使用信息安全產(chǎn)品時，行政機(jī)構(gòu)一定要重視產(chǎn)品的管理功能是否強(qiáng)大、解決方案是否全面，以及行政機(jī)構(gòu)安全管理人員的技術(shù)水平。例如行政機(jī)構(gòu)可以購入UPS電源，突然停電時可以利用該電源用來應(yīng)急，以保證機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)中系統(tǒng)的正常運(yùn)行和設(shè)備技術(shù)的及時更新。

2.3 加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的防火墻設(shè)計

由員工網(wǎng)絡(luò)操作不當(dāng)造成的黑客入侵、商業(yè)機(jī)密泄露也威脅著行政機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展。一直以來，行政機(jī)構(gòu)信息安全解決方案都需要來自多個制造商的不同產(chǎn)品，需要多個工具和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)來進(jìn)行管理、報告和分析。不同品牌、不同功能的信息安全設(shè)備被雜亂無章地堆疊在行政機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中，不但兼容性差，還容易造成行政機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)擁堵。正確地部署和配置這些復(fù)雜的解決方案十分困難，而且需要大量時間。另外，大量安全產(chǎn)品互操作性不足，無法與已有的安全和IT基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)很好的集成。這樣組成的解決方案難以管理，增加了擁有者總成本，并可能在網(wǎng)絡(luò)上留下安全漏洞。行政機(jī)構(gòu)可以引入終端安全管理系統(tǒng)進(jìn)行信息安全風(fēng)險的防范，例如瑞星終端安全管理系統(tǒng)采用了統(tǒng)一系統(tǒng)平臺獨立功能模塊的設(shè)計理念，集病毒查殺雙引擎、專業(yè)防火墻和信息安全審計等于一身，具有網(wǎng)絡(luò)安全管理、客戶端行為審計、即時通訊管理和審計、客戶端漏洞掃描和補(bǔ)丁管理等功能;行政機(jī)構(gòu)信息安全新品還采用了模塊化的新形式，行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自己的需求定制相應(yīng)的功能組合;通過瑞星在線商店，行政機(jī)構(gòu)也可以隨著信息安全需求的變化添加所需模塊，減輕首次購買的支付成本及后續(xù)的升級成本。

總之，隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的日益普及，行政機(jī)構(gòu)信息安全風(fēng)險問題日益復(fù)雜。要切實加強(qiáng)對信息安全風(fēng)險的認(rèn)識，從規(guī)章制度、技術(shù)手段以及宣傳教育等多方面加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)信息安全風(fēng)險防范，確保網(wǎng)絡(luò)信息的保密性、完整性和可用性。

機(jī)構(gòu)與行政論文:道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)行政效能建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

摘 要：在改革開發(fā)的三十多年以來，我國的社會經(jīng)濟(jì)政治得到全面的發(fā)展。而道路運(yùn)輸行業(yè)在這過程起到非常重要的作用，是支撐社會經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展的一個重要組成部分。但是，作為一個行業(yè)的管理部門，各個地區(qū)的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)方面還是存在不少的問題，各項制度也亟需進(jìn)行改革，各省市的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在管理機(jī)制和行政效能建設(shè)以及人員機(jī)構(gòu)的設(shè)置和配給上都存在漏洞。為了能夠盡快促進(jìn)道路運(yùn)輸行業(yè)的健康發(fā)展，就有必須對道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的行政效能建設(shè)做出統(tǒng)一的部署和安全，從而能夠形成科學(xué)有效的道路運(yùn)輸管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：道路運(yùn)輸管理 行政效能建設(shè) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

引言

開展道路運(yùn)輸管理機(jī)制行政效能建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這已經(jīng)成為當(dāng)前急需要解決的問題，通過對道路運(yùn)輸管理韓各樣的行政效能建設(shè)，不斷促進(jìn)我國的大陸運(yùn)輸行業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。同時，這也是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和公正透明以及廉潔高效的行政管理體制的必然要求。這些都是關(guān)系到改革開放穩(wěn)定、發(fā)展的大局。本文從對道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的行政效能建設(shè)為出發(fā)點，逐步分析當(dāng)前我國道路運(yùn)輸方面的存在的問題分析，并提出了相應(yīng)的解決措施，希望能夠?qū)ξ覈缆愤\(yùn)輸行業(yè)的產(chǎn)生積極影響。

1、行政效能建設(shè)的具體含義

行政效能是對行政機(jī)關(guān)以及工作人員的辦事效率而言提出的一種新型的行政管理體制。行政效能是能夠衡量行政機(jī)關(guān)和工作人員的工作結(jié)果的尺度，總的來說，行政效能建設(shè)是一種高效能、高層次的管理形式和載體，是以行政效能為基本的目標(biāo)進(jìn)行的，為了能夠?qū)嵏哔|(zhì)量的管理目的，將行政管理的諸多因素有效地融合在一起，從而能夠最大限度地發(fā)揮行政功能的母的。能夠依法有效地實行行政管理方面的職責(zé)，而社會各界群眾是行政效能建設(shè)的客體，主體行為是一種通過管理為手段，服務(wù)人民群眾為宗旨、以滿意為目的的行政行為。所以，行政管理建設(shè)就要能夠以人民群眾的現(xiàn)實利益為基本準(zhǔn)則，不斷強(qiáng)化相關(guān)對于行政主體的行為約束，從而能夠更好地服務(wù)于行政管理的客體。為了能夠?qū)崿F(xiàn)這個目的，就必須要能夠充分調(diào)動行政管理人員的積極性和主動性以及創(chuàng)造性，能夠不斷增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)人員的“群眾”意識，能夠充分利用好行政管理機(jī)制不斷提高行政管理效率，確保各項政策能夠有效地落實到位。

2、我國道路運(yùn)輸管理機(jī)制的現(xiàn)狀分析

2.1、道路運(yùn)輸管理機(jī)制經(jīng)費管理機(jī)制亟需完善

目前，我國很多地區(qū)的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)還有很多是事業(yè)單位，只有很少部分是已經(jīng)將道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)，在之前的行政管理方面，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的各種費用開支都是來自與運(yùn)管費的征收，在某種程度上說，運(yùn)管費是道路運(yùn)輸管理機(jī)制的大部分經(jīng)濟(jì)來源。為了能夠維持相關(guān)管理部門正常的運(yùn)行，有的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了收取部分費用，有的甚至是出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”在國家實行稅費改革后，有的運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可能由于經(jīng)費的因素影響了行業(yè)管理工作的開展。

2.2、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的管理模式還有待加強(qiáng)

在我國，各個地區(qū)省份的道路運(yùn)輸管理機(jī)制是不一樣的，有些是采用“條塊管理”，而有些省份是采用“垂直管理”對于“條塊管理”模式地方的道路運(yùn)輸管理機(jī)制很容易出現(xiàn)政策落實不到位的情況，而對于“垂直管理”的地方運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，但是由于在道路運(yùn)輸管理方面還是存在方面的不足之處，需要公安和城建部門之間的相互配合，但是由于管理模式之間的不同，從而也使得統(tǒng)一的行業(yè)管理政策法規(guī)方面難以出臺和貫徹執(zhí)行。

2.3、全國統(tǒng)一的道路運(yùn)輸管理規(guī)章制度未能健全

在對于2013年出臺的《道路運(yùn)輸管理條例》的出臺，對于道路運(yùn)輸管理行業(yè)做出新的規(guī)定，對過去的一些不合理的情況進(jìn)行修改，但是，長期以來形成的道路運(yùn)輸管理體制還在運(yùn)行當(dāng)中，各個地方的道路運(yùn)輸管理工作的開展難以取得實質(zhì)性的進(jìn)展，還是有很多的地方依靠部門規(guī)章和地方性的法規(guī)，難以在全國形成統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而使得各個區(qū)域行政法規(guī)的不統(tǒng)一，例如，一些道路運(yùn)輸方面的超載和重疊執(zhí)法的現(xiàn)象，給市場運(yùn)行造成了一定的困擾，同樣的也給相關(guān)的執(zhí)法工作帶來一定的難度。

2.4、對于各個道路運(yùn)輸管理機(jī)制規(guī)模和人員配置上有待統(tǒng)一規(guī)范

目前，我國很多各地的運(yùn)輸管理機(jī)制規(guī)模大小不一，對于各個運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的名稱也不盡相同，這就給全國道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理帶來一定的麻煩。

2.5、道路運(yùn)輸管理隊伍建設(shè)水平有待加強(qiáng)

在我國很多的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是屬于事業(yè)單位，不屬于政府財政行政預(yù)算之內(nèi)，但是由于管理模式和從屬關(guān)系不一樣，讓一部分的地方道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的隊伍建設(shè)存在一些問題，而對于一些基層運(yùn)輸管理部門的人員也相對較多，有的單位人員的專業(yè)知識水平和實踐經(jīng)驗不足，職業(yè)素質(zhì)不高，以及單位人員構(gòu)成不合理等等一些問題都始終困擾著很多的政府管理部門人員。

3、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)行政效能建設(shè)的措施探討

3.1、持續(xù)深化我國道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)體制改革辦法

對于道路運(yùn)輸管理機(jī)制改革，首先，就需要將事業(yè)單位改變?yōu)檎姓块T，這是當(dāng)前解決道路運(yùn)輸管理方面的存在問題的解決方法之一，從而能夠使得更加全面規(guī)范行政管理職責(zé)，規(guī)范地實施行政執(zhí)法，從而確保道路運(yùn)輸性行業(yè)管理的嚴(yán)謹(jǐn)以及規(guī)范性的進(jìn)行。

3.2、進(jìn)一步深化道路運(yùn)輸管理機(jī)制改革

要能全面理順道路運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的管理體制，就必須要能夠加強(qiáng)“條塊管理”和“垂直管理”兩個方面的管理格局，將下級道路運(yùn)輸管理機(jī)制的財政投入到上級的管理過程中去，能夠?qū)⑷藛T配置方面及時與地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)和商議，并溝通地方其他相關(guān)的執(zhí)法部門的機(jī)構(gòu)，從而能夠確保政策的落實到位，確保道路運(yùn)輸管理行業(yè)管理工作的正常有序開展。

3.3、全面提高道路運(yùn)輸行業(yè)的整體專業(yè)水平

首先，我們就必須要能夠建立合理的人員考核制度，并采用公開考試錄用制度，可以由國家統(tǒng)一進(jìn)行考核、錄用和分配。在對于錄用的人員要能夠進(jìn)行相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，從而能夠使得錄用人員具備一定的專業(yè)知識和水平，進(jìn)一步提升我國道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的水平，并能夠?qū)Φ缆愤\(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)實施統(tǒng)一的管理奠定基礎(chǔ)，另外一方面，我們要能夠建立統(tǒng)一、合理的激勵獎賞制度，定期對道路運(yùn)輸管理人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核監(jiān)督，此外，還要能夠注重對錄用人員進(jìn)行職業(yè)道德教育，從而能夠保持道路運(yùn)輸管理機(jī)制的活力性和公平性。

3.4、注重協(xié)調(diào)好相關(guān)執(zhí)法部門的關(guān)系

首先，我們要能夠清晰地認(rèn)識到道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理職能，這就不僅僅要在《道路運(yùn)輸管理條例》中有明確規(guī)定，還要能夠不斷調(diào)整相關(guān)的道路運(yùn)輸設(shè)計的相關(guān)法律法規(guī)，能夠清晰地認(rèn)識到各自的職權(quán)所在，不斷促進(jìn)我國道路運(yùn)輸行業(yè)管理上的重疊執(zhí)法問題，在對于道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)中要能夠?qū)ｉT設(shè)立相關(guān)的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)和政府部門之間的溝通工作，尤其是在綜合執(zhí)法的過程中要能夠協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。能夠合理高效低分配好人員工作，從而能夠形成好道路運(yùn)輸管理方面的合力，不斷加強(qiáng)和政府各部門之間的交流與合作，有效地破除地方管理的限制，從而能夠共同促進(jìn)我國的道路運(yùn)輸管理工作水平的不斷提升。

4、結(jié)語

一方面，努力提升道路運(yùn)輸管理機(jī)制上的創(chuàng)新和改革，就必須要持續(xù)深化我國道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)體制改革辦法，并進(jìn)一步深化道路運(yùn)輸管理機(jī)制改革。在另外一方面，還要能夠全面提高道路運(yùn)輸行業(yè)的整體專業(yè)水平，加強(qiáng)對道路運(yùn)輸管理人員的綜合素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，注重協(xié)調(diào)好相關(guān)執(zhí)法部門的關(guān)系，只有這樣才能不斷促進(jìn)我國道路運(yùn)輸管理機(jī)制方面的創(chuàng)新發(fā)展，更好地促進(jìn)我國道路運(yùn)輸管理水平。

機(jī)構(gòu)與行政論文:試論國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

摘要：國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展對于促進(jìn)和保護(hù)一國國內(nèi)人權(quán)具有重要作用，其與國家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是研究國家人權(quán)機(jī)構(gòu)價值的重要視角。在實踐中，部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)由行政機(jī)關(guān)發(fā)起設(shè)立或成為其內(nèi)設(shè)部門，對國家行政機(jī)關(guān)的行政行為發(fā)揮作用。該文從國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立入手，進(jìn)而闡述其職能，從而分析國家人權(quán)機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)人權(quán)保護(hù)工作起著調(diào)查、建議、監(jiān)督等補(bǔ)充作用，同時，對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相對于國家行政機(jī)關(guān)的具有獨立性這一重要特征進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞：國家人權(quán)機(jī)構(gòu)；行政機(jī)關(guān)；職能；獨立性

1993年聯(lián)合國大會通過《關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的地位的原則》即《巴黎原則》，為各成員國設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)提供了國際標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)有116個國家和地區(qū)依據(jù)《巴黎原則》設(shè)立了119個國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，其中，美洲國家建立的較早，而亞太地區(qū)到90年代后期才有所發(fā)展，目前為止，已經(jīng)有19個亞太地區(qū)的國家建立了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。但對于何為“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)尚沒有一個統(tǒng)一和公認(rèn)的定義。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)中心1995年了《關(guān)于設(shè)立和加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的手冊》，根據(jù)《聯(lián)合國手冊》，從聯(lián)合國保護(hù)人權(quán)的活動來看，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是指“由某一政府按照憲法、法律或法令建立的機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是從促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的角度而予以特別規(guī)定?！?

自國家人權(quán)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生以來，其與傳統(tǒng)三權(quán)機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)的關(guān)系就一直是研究的焦點，理清二者之間關(guān)系對于促進(jìn)和保障人權(quán)有著重要意義?！毒S也納宣言和行動綱領(lǐng)》也提出：“每個國家有權(quán)選擇最適于自己國家一級特殊需要的框架，鼓勵設(shè)立和加強(qiáng)國家機(jī)構(gòu)?！笨梢?，相關(guān)的國際文件和宣言對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系采取開放的態(tài)度，因此，研究國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，不僅要有理論架構(gòu)，還需要在實踐中不斷歸納和總結(jié)。

一、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

《巴黎原則》的通過，為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立提供了最低標(biāo)準(zhǔn)，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的概念在聯(lián)合國范圍內(nèi)逐漸被具體化，其第2條明確指出，“應(yīng)賦予國家機(jī)構(gòu)盡可能廣泛的授權(quán)，對這種授權(quán)在憲法和立法案文中應(yīng)有明確規(guī)定，并具體規(guī)定其組成和權(quán)限范圍?！眹胰藱?quán)機(jī)構(gòu)是在《巴黎原則》通過之后得到真正的發(fā)展，它并不是非政府性組織，而是一個法定的國家機(jī)構(gòu)，具有官方性質(zhì)。

由其性質(zhì)決定了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與國家行政機(jī)關(guān)有著密切聯(lián)系。實際上，從三權(quán)的角度來講，所有的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)均屬于行政機(jī)構(gòu)，而非立法或司法機(jī)構(gòu)。因此，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)最好是由憲法授權(quán)產(chǎn)生，這樣才可以與政府、立法和司法機(jī)關(guān)處于平行。在亞太地區(qū)現(xiàn)存的19個國家人權(quán)機(jī)構(gòu)中，斐濟(jì)、菲律賓、泰國和尼泊爾四個國家人權(quán)委員會采用了此種設(shè)立方式。

部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)設(shè)立，例如東帝汶，阿爾及利亞的人權(quán)機(jī)構(gòu)均是由該國行政機(jī)關(guān)組建，部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)立為行政機(jī)關(guān)的下屬部門，例如乍得國家人權(quán)委員會隸屬于總理府。

再者，一些國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的成員也是由國家行政機(jī)關(guān)提名或委派的。例如斐濟(jì)群島共和國憲法第42條規(guī)定，斐濟(jì)人權(quán)委員會的成員由首相提名，總統(tǒng)任命。除此之外，部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的主要成員由國家行政機(jī)關(guān)指定，尼泊爾人權(quán)委員會由主席和4名其他成員組成，均有總理根據(jù)憲法委員會的建議指定。

除此，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)成員的構(gòu)成也體現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系?！栋屠柙瓌t》中規(guī)定了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的組成，人權(quán)機(jī)構(gòu)的組成成員應(yīng)當(dāng)具有多元性，法官、律師、大學(xué)老師、人權(quán)學(xué)者等都可以成為人權(quán)機(jī)構(gòu)的成員，這也包括了政府部門官員。例如阿爾及利亞人權(quán)委員會成員就來自各個不同的行業(yè)和部門，既有政府部門代表，也有民間組織代表，既有保護(hù)人權(quán)的專業(yè)人員，也有少數(shù)民族代表，這樣的構(gòu)成對促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)具有積極意義，也使民眾更容易對其產(chǎn)生信任和尊重。

雖然根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的地位的原則》，理想的或者具有充分獨立性的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)立在國家行政機(jī)關(guān)之外，但也有例外情況，有的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與國家行政機(jī)關(guān)并非保持平行的關(guān)系，而是從屬關(guān)系，因此在實踐中，通過對其職能權(quán)限等進(jìn)行具體規(guī)定，恰當(dāng)?shù)奶幚砗门c行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，也可以在一定程度上起到促進(jìn)國內(nèi)人權(quán)保障的作用。

二、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職能與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

《巴黎原則》對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，與行政機(jī)關(guān)相關(guān)的主要可歸納為以下三類：①對侵犯人權(quán)行為進(jìn)行調(diào)查；②向政府機(jī)構(gòu)就人權(quán)事項提供建議；③監(jiān)督政府遵守其人權(quán)義務(wù)。

（一）調(diào)查職能與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)主動發(fā)起調(diào)查，是了解本國人權(quán)真實狀況的有效手段。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)開展調(diào)查可以采用法律授權(quán)等多種手段。一些國家授權(quán)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以發(fā)起公眾調(diào)查，進(jìn)入其他國家機(jī)關(guān)的工作場所，包括限制人身自由的場所，如監(jiān)獄、拘留所；走訪檢查，檢閱任何與人權(quán)事項有關(guān)的文件；詢問證人等。妨礙國家人權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查將受到法律的制裁。再者，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)有調(diào)查侵犯人權(quán)，受理個人或團(tuán)體申訴的職能。雖然不是所有的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)都有受理個人申訴的職權(quán)，但有效的調(diào)查機(jī)制對于人權(quán)保護(hù)具有直接作用。根據(jù)《聯(lián)合國手冊》，一個有效的調(diào)查機(jī)制必須具備充足的法律能力、相關(guān)的組織能力、確定和適當(dāng)?shù)膬?yōu)先考慮問題以及履行其職責(zé)的政治意愿。對于后一點，如沒有政府的某種程度的支持，一個調(diào)查機(jī)構(gòu)是無法正當(dāng)工作的。經(jīng)驗一再表明，盡管有法律權(quán)力，得不到政府支持的機(jī)構(gòu)是無法有效開展工作的。

概括來講，主要有以下幾點：其一，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在受理對國家行政機(jī)關(guān)的申訴后，一般會對國家行政機(jī)關(guān)的行為是否侵害了申訴人的權(quán)利展開調(diào)查。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)調(diào)查對象主要為涉案的國家行政機(jī)關(guān)或有關(guān)官員，部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)也可對涉案的國家行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或官員展開調(diào)查。例如，在新西蘭，該國的人權(quán)委員會可以對行政機(jī)關(guān)任何涉及或者可能涉及人權(quán)侵犯的事宜進(jìn)行調(diào)查。其二，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)展開調(diào)查的內(nèi)容主要涉及有關(guān)行政行為的合法性、適當(dāng)性和公開性。部分委員會可以調(diào)查任何人在行使政府行政職能的過程中實施的行為過程、行為的結(jié)果以及未履行的行為。其三，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查中享有廣泛的權(quán)力：傳訊；從任何的國家或者地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及其他組織搜集和獲得必要信息及資料；要求懲罰任何侵犯人權(quán)的官員；要求專家給予必要專業(yè)協(xié)助等等。再者，對于行政機(jī)關(guān)阻礙國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的調(diào)查行為，部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以追究有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其官員的責(zé)任，進(jìn)行懲處。但如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的調(diào)查提供了服務(wù)，應(yīng)視情況給予一定的報酬。《巴黎原則》提倡賦予國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以調(diào)查權(quán)，調(diào)查侵犯人權(quán)行為并向受害者提供幫助對侵犯人權(quán)行為起到有效的抑制作用，因此在實踐中，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是否有對行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)有效履行其職能有重要意義。

（二）建議職能與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

《巴黎原則》賦予了國家機(jī)構(gòu)盡可能廣泛的職權(quán)，這包括“就有關(guān)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的任何事項，向政府、議會和其他任何主管機(jī)構(gòu)提出意見、建議、提議和報告”，“促進(jìn)并確保國家的立法和慣例與該國所加入的國際人權(quán)文書協(xié)調(diào)，及其有效執(zhí)行”，“鼓勵批準(zhǔn)上述文書或加入這些文書并確保其執(zhí)行”，“受理和審判有關(guān)個別情況的申訴和請愿”，與其他國際組織、國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，進(jìn)行人權(quán)與反歧視的宣傳教育等。

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的建議職能大致可以概括為以下幾個方面：其一，可以就總體政策和行政事務(wù)向政府機(jī)構(gòu)提出建議并就現(xiàn)有的行政安排發(fā)表意見。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)作為專職機(jī)構(gòu)具有較高的人權(quán)知識和實踐經(jīng)驗，因此能夠分析有關(guān)政策是否侵犯了人權(quán)，在發(fā)現(xiàn)政府的政策或做法對個人或團(tuán)體的人權(quán)造成有害影響時，可以正確的分析政府的不足之處，在此基礎(chǔ)上提供建議，以更好的保障人權(quán)。加之，在政府部門或機(jī)構(gòu)的行政行為影響到人們的權(quán)利時，權(quán)益受到侵犯的人們可能更傾向于尋求國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的幫助，而非行政機(jī)關(guān)，這樣國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在經(jīng)過分析之后就問題的解決提出建議，這不僅有利于處理侵權(quán)糾紛，而且也為行政機(jī)關(guān)分擔(dān)了工作量，有助于改善一國的國內(nèi)人權(quán)狀況。其二，在執(zhí)行國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)方面提供建議和協(xié)助。各種國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的建立及各項國際條約的締結(jié)為各國的人權(quán)發(fā)展指引了方向，根據(jù)本國國情，將國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與國家人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，是保障人權(quán)的關(guān)鍵所在。因此，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)具有的建議職能可以將某一個國際文書對締約國要求的義務(wù)的確切性質(zhì)告知政府，并提出是否批準(zhǔn)或加入該國際文書的建議，還可以審議現(xiàn)有的國內(nèi)法是否已經(jīng)符合這些文書要求的各項人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。例如國家機(jī)構(gòu)可以建議，政府為了履行國家的國際義務(wù)可以或者應(yīng)該采取何種其他措施。這類措施可能涉及：改變財政或貨幣政策、調(diào)整在提供社會服務(wù)方面的重點和做法、在政府各部內(nèi)以及在部與部之間建立報告機(jī)制以及執(zhí)行積極行動方案和開展公共教育活動。通過國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的相關(guān)建議，政府部門能夠較充分的了解本國所應(yīng)當(dāng)履行的國際人權(quán)義務(wù)有哪些，以便更好的保護(hù)人權(quán)。其三，協(xié)助政府提交報告。一些國際人權(quán)文書如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》等需要締約國向相關(guān)機(jī)構(gòu)如人權(quán)事務(wù)委員會，經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利委員會，消除種族歧視委員會等提交報告。報告內(nèi)容主要關(guān)于該國如何努力履行國際義務(wù)以及落實文書所保障的某項權(quán)利的情況等。國家機(jī)構(gòu)憑其具有的特別專業(yè)知識以及獨特的地位幫助本國草擬準(zhǔn)確、詳盡、得當(dāng)?shù)膱蟾?。在許多情況下，國家機(jī)構(gòu)能向負(fù)責(zé)編寫報告的政府部門直接提供情況、資料或統(tǒng)計數(shù)字。一些機(jī)構(gòu)可以審查報告草稿，以確保其準(zhǔn)確性和完整性。還可以利用一些機(jī)構(gòu)作為協(xié)調(diào)點來匯集政府各部門和各類組織提供的資料。

（三）監(jiān)督職能與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

雖然《巴黎原則》對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)有關(guān)建議職能的描述中并未使用“監(jiān)督”的字樣，但有效監(jiān)督是提出合理建議的前提。一方面，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)只有通過對法律法規(guī)政策以及國家機(jī)關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督才能發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而解決問題，將“監(jiān)督”從建議中提煉出來，有助于體現(xiàn)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的主動性；另一方面，根據(jù)各國實踐情況，許多國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的確被賦予了對其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)。《巴黎原則》中規(guī)定，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)“就有關(guān)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的任何事項，向政府、議會和其他任何主管機(jī)構(gòu)提出意見、建議、提議和報告”。根據(jù)這一表述，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對有關(guān)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的任何事項進(jìn)行監(jiān)督，即對任何參與上述事項的主體進(jìn)行監(jiān)督。

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)的人權(quán)監(jiān)督體現(xiàn)在兩個方面：其一，對行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章等抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督；其二，對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。其主要形式包括到行政機(jī)關(guān)進(jìn)行走訪、調(diào)閱行政機(jī)關(guān)文件、詢問行政機(jī)關(guān)工作人員等。人權(quán)監(jiān)督職能是國家人權(quán)機(jī)構(gòu)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的重要武器，從權(quán)限上來說，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)有權(quán)監(jiān)督國內(nèi)各個領(lǐng)域的人權(quán)狀況，包括監(jiān)督國家相關(guān)法律的制定與遵守、本國己加入的國際人權(quán)條約的實施、人權(quán)政策的落實等，并就監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的任何與人權(quán)有關(guān)的問題向有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議。從方法上來說，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以采取談話、走訪、公共調(diào)查等多種有效手段了解國內(nèi)人權(quán)狀況和各個國家機(jī)關(guān)保護(hù)、促進(jìn)人權(quán)的情況，并通過后續(xù)措施敦促有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行建議；從對象上來說，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)有權(quán)對幾乎任何國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。因此，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)行使其人權(quán)監(jiān)督職能，必會對國內(nèi)人權(quán)狀況產(chǎn)生影響。該項職能行使得當(dāng)，對實現(xiàn)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的最高目標(biāo)具有積極意義。

綜上，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)具有特殊的法律地位，它不隸屬于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，它的存在是對傳統(tǒng)體制的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)調(diào)查建議監(jiān)督機(jī)制的不足。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的特色在于從人權(quán)的專業(yè)視角審視國家人權(quán)狀況，發(fā)現(xiàn)其他國家機(jī)關(guān)人權(quán)工作的缺陷，并以國內(nèi)法律和國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，向有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)提出建議，敦促其彌補(bǔ)缺陷、解決問題。這種補(bǔ)充作用需要與其他國家機(jī)關(guān)合作，經(jīng)其他國家機(jī)關(guān)認(rèn)可和執(zhí)行才能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。

三、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相對于行政機(jī)關(guān)的獨立性

獨立性是指國家人權(quán)機(jī)構(gòu)必須具備獨立的法律地位，能夠在人權(quán)保障領(lǐng)域獨立進(jìn)行活動，不受來自政府、政黨和所有其他可能影響其工作的實體的干涉和影響。在國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨立性特點中，尤其強(qiáng)調(diào)獨立于政府等國家機(jī)構(gòu)。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨立性能夠保障其在不受干涉的情況下解決人權(quán)問題，是機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效運(yùn)作的重要要素。

《巴黎原則》特別注重國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨立性，設(shè)有以“組成和獨立性與多元化的保障”為題的專門章節(jié)，對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)保持其獨立性做了規(guī)定，大致包括以下幾點：①國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的組成及其成員的任命必須按照一定的程序予以確定；②國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備使其能順利開展活動的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，特別是充足的經(jīng)費；③國家人權(quán)機(jī)構(gòu)成員的任期要有一定的穩(wěn)定性。此外，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)成員的多元化也是確保國家人權(quán)機(jī)構(gòu)獨立性的一個重要因素。但是，強(qiáng)調(diào)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨立性并不意味著它要同其他政府機(jī)構(gòu)特別是行政機(jī)構(gòu)處于對抗?fàn)顟B(tài)。如何處理好國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與其他國家機(jī)構(gòu)的合作并保持其獨立性，需要由每個國家人權(quán)機(jī)構(gòu)根據(jù)其自身的運(yùn)行環(huán)境來決定。

（一）能夠獨立行使職權(quán)

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)應(yīng)享有獨立性，這樣才能對國家行政機(jī)關(guān)實行有效的監(jiān)督。這意味著，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)依法行使其職權(quán)時不受國家行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。從實踐上看，部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)由國家行政機(jī)關(guān)設(shè)立或發(fā)起設(shè)立，國家行政機(jī)關(guān)的工作人員參與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的工作。因此，若國家人權(quán)機(jī)構(gòu)為國家立法機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或?qū)伊⒎C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)或報告工作，它相對于國家行政機(jī)關(guān)的獨立性較強(qiáng)，對國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督較有力。反之，若國家人權(quán)機(jī)構(gòu)為國家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或向國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)或報告工作，它將受制于國家行政機(jī)關(guān)。

為了維護(hù)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相對于國家行政機(jī)關(guān)的獨立性，部分國家還通過立法保護(hù)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)成員的豁免權(quán)，使其在行使職權(quán)時獨立于其他國家機(jī)關(guān)。因此，是否能夠獨立行使職權(quán)或者有獨立的授權(quán)是國家人權(quán)機(jī)構(gòu)取得獨立性的關(guān)鍵。

（二）有獨立的經(jīng)費

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)有獨立的經(jīng)費預(yù)算和國家財政撥款。以便它們在一定的財政控制范圍內(nèi)認(rèn)為合適時可以使用。這種預(yù)算至少應(yīng)足以使它們擁有自己的工作人員和辦公室，因而它們不必在這方面依靠國家?！栋屠柙瓌t》解釋為國家人權(quán)機(jī)構(gòu)配備充足的經(jīng)費的目的時，特別強(qiáng)調(diào)此舉“是使它不受可能影響其獨立性的財政控制”。實踐中，大部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費來自國家財政部門的撥款，這些經(jīng)費包括維持機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作的所需費用以及行使職權(quán)所必須的所有工作費用。還有少數(shù)的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)經(jīng)費來自政府不同部門的撥款，例如，德國人權(quán)協(xié)會的經(jīng)費主要來自德國聯(lián)邦政府下設(shè)的三個部門，分別是外交事務(wù)部、司法部與經(jīng)濟(jì)合作部，這三個部門每年給予德國人權(quán)協(xié)會的撥款列入本部年度財政預(yù)算。還有部分國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費來自政府財政部門以外的部門，像新西蘭人權(quán)委員會和荷蘭平等待遇委員會的經(jīng)費主要來源于司法部。

若國家人權(quán)機(jī)構(gòu)能獨立作出經(jīng)費預(yù)算并經(jīng)國家立法機(jī)關(guān)審查通過后由國家財政部門撥款，它便具有獨立和穩(wěn)定的財政來源，這不但可以保障國家人權(quán)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所需要的資金，而且可以在很大程度上使其工作免受行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。反之，若國家人權(quán)機(jī)構(gòu)沒有獨立的財政預(yù)算權(quán)，其經(jīng)費不是國家通過財政部門直接撥付，而是需要國家其他部門批準(zhǔn)其財政預(yù)算或通過其他部門撥付經(jīng)費，其履行職責(zé)所需的經(jīng)費保障可能不充分，其工作可能受到批準(zhǔn)其預(yù)算或向其撥付經(jīng)費的國家機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)?？梢?，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費來源與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨立性息息相關(guān)。

（三）成員組成具有獨立性

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的各項職能都是通過其成員執(zhí)行，因此成員的獨立性對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨立性具有很重要的影響。《巴黎原則》從保障國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨立性角度出發(fā)，規(guī)定機(jī)構(gòu)的成員必須具備組成的多元代表性、一定的人權(quán)資歷以及品行和政治素質(zhì)等其他條件。再者，保障國家人權(quán)機(jī)構(gòu)獨立行使人事任免權(quán)而不受任意的干涉。例如，在丹麥，主席的任命發(fā)生在相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，丹麥采用的是在已經(jīng)任命的委員中選出主席。丹麥人權(quán)委員會確保領(lǐng)導(dǎo)成員獨立的一個通常的措施是他們的工資不應(yīng)受制于行政部門或受行政部門的影響。

國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的成員來自社會各階層，有助于國家行政機(jī)關(guān)保持一定的獨立性，在一定程度上對國家行政機(jī)關(guān)的工作實行監(jiān)督。實踐中也有所不同，有的國家的人權(quán)委員會由政府官員構(gòu)成，與政府關(guān)系密切，例如英國、加拿大、新西蘭；有的國家則禁止國家行政機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的成員，例如菲律賓。但筆者認(rèn)為不論政府官員在國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成中是否占有一定地位，關(guān)鍵是國家人權(quán)機(jī)構(gòu)必須免于被其他機(jī)構(gòu)和任何個人或因素控制和影響，由此，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)才能具有獨立性，避免因批評政府遭受威脅，從而更好的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。

四、結(jié)束語

目前世界上已有許多國家建立了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，盡管各國因其法律、政治狀況的差異，呈現(xiàn)出不同類型的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)模式，但通過對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的探討可總結(jié)出如下結(jié)論：

其一，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是一種補(bǔ)充的關(guān)系。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立并不會改變國家行政權(quán)力由國家行政機(jī)關(guān)享有和行使的局面，其存在的意義在于對行政機(jī)關(guān)保護(hù)人權(quán)方面的工作進(jìn)行補(bǔ)充，發(fā)揮聯(lián)系國家與公民之間的紐帶作用。其二，傳統(tǒng)人權(quán)調(diào)查建議與監(jiān)督機(jī)制逐漸顯現(xiàn)出一系列弊端，越來越難以適應(yīng)現(xiàn)代人權(quán)事業(yè)發(fā)展的需要，賦予國家人權(quán)機(jī)構(gòu)調(diào)查建議與監(jiān)督職能及時有效地彌補(bǔ)這些不足。其三，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相對于行政機(jī)關(guān)的獨立性是保障人權(quán)的關(guān)鍵。獨立的行使職權(quán)而不受行政機(jī)關(guān)的干涉，通過在一定程度上與行政機(jī)關(guān)的合作來促進(jìn)工作的開展，達(dá)到促進(jìn)本國人權(quán)保護(hù)的目的。

隨著人權(quán)的不斷深入發(fā)展，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相繼建立，各國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在保護(hù)人權(quán)，促進(jìn)建立法治政府等方面都取得了顯著成就，但國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展還面臨諸多不足和挑戰(zhàn)，其與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系的探討也成為人權(quán)領(lǐng)域研究的重點之一。因此，在未來國家人權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)展的道路上，各國要從各自的實際情況出發(fā)，與本國的政治體制、人權(quán)文化背景和公民素質(zhì)等方面相結(jié)合，不斷探索出適合本國國情的機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式，為人權(quán)事業(yè)的蓬勃發(fā)展開創(chuàng)出新的道路。

機(jī)構(gòu)與行政論文:行政副職制與政府機(jī)構(gòu)改革

摘要:在中國的行政實踐中,模糊不清的行政副職認(rèn)識導(dǎo)致了大量值得詬病的行政現(xiàn)象,成為中國政府機(jī)構(gòu)深化改革的主要阻力之一。要解決這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題,首先就得明確行政副職制存在的合理性,以及中國政府當(dāng)前進(jìn)行減副的必然性,并在此基礎(chǔ)上從行政副職的設(shè)置、人員的產(chǎn)生與任免、行政副職的管理等方面來為中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)劃一個全新的行政副職制度。

關(guān)鍵詞:行政副職;政府;機(jī)構(gòu)改革

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有,但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當(dāng)今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎?行政副職存在的意義是什么呢?

(一)從管理幅度看副職

國內(nèi)外管理研究成果和管理實踐經(jīng)驗表明,各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理,確定管理幅度應(yīng)了解如下變量:(1)管理層次;(2)管理事務(wù)難易程度;(3)管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度;(4)被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點,我們可以看到:1)中國政府的現(xiàn)有管理體制,加上世界第一的人口數(shù),我們的一級政府或一個管理者,其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的;2)在這個世界經(jīng)濟(jì)一體化,全球競爭白熱化的形勢下,中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的;3)從管理者的水平和管理手段來看,中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng),很多都是在實踐中摸索成才,可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度;4)從被管理者的素質(zhì)來看,中國的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始,經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小,其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實狀況下,中國從國務(wù)院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)(或下級行政單位),行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下,一級政府多設(shè)幾名行政副職,有可能縮小管理幅度,解決管理者對被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題;另一方面,對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu),在不改變管理幅度的條件下,通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理,也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。

(二)從同西方國家的比較中看副職

在西方發(fā)達(dá)國家,行政副職現(xiàn)象也有存在,但數(shù)量不多、范圍不廣,比如,德國、法國不設(shè)副總統(tǒng)、副總理,英國不設(shè)副首相,美國副總統(tǒng)也只有一個,且只起助手作用沒多少實權(quán),法國政府各部一般不設(shè)副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看,與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡,其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個,而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間,在這樣寬的管理幅度下,不設(shè)副職是不可想象的。

再看省一級的政府,中國一個省的人口和面積相當(dāng)于歐洲一個國家,中國各級政府的管理幅度當(dāng)然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級,從國家結(jié)構(gòu)形式來看,美國實行聯(lián)邦制,州政府自主權(quán)很大,同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關(guān)系,中國是單一制國家,中央與地方間存在行政隸屬關(guān)系,因而,中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府就要大得多,在不能增加新的管理層次的情況下,設(shè)置行政副職就成為了一種必要的選擇,有利于縮小管理幅度。

二、政府減副的必然性

既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的,那么政府為何又要實行減副呢?

談及副職,我們不得不面對這樣一個尷尬的現(xiàn)實:為了適應(yīng)現(xiàn)實及發(fā)展的需要,我們設(shè)置了大量的行政副職,但在實際的行政活動及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明:

(一)削弱了正職應(yīng)有的權(quán)責(zé)

按照行政組織的一般規(guī)則,行政首長負(fù)責(zé)制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長負(fù)責(zé)制,在一個行政組織中,必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權(quán)力并對組織的行為負(fù)實際的責(zé)任。而在設(shè)置了副職特別是設(shè)置了較多的副職的情況下,副職必然要從正職那里分解一部分權(quán)力和責(zé)任,這樣也就勢必導(dǎo)致正職的應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任受到削弱。尤其是,副職一多,分工必細(xì),事權(quán)分散,行動遲鈍,對統(tǒng)一指揮必有妨礙。

(二)削弱了職能部門的權(quán)責(zé)

在本來的意義上,職能部門就是為行政首長具體處理行政事務(wù)的。自從設(shè)置了副職之后,各個副職實際上分管了某些方面的工作,并且在某種程度上實際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下,原來的職能部門的功能就相對削弱了。

(三)使下級對上級的程序復(fù)雜化

一個職能部門的負(fù)責(zé)人,既要服從分管的副職領(lǐng)導(dǎo),更要聽從正職的指揮和命令,于是,為了使其能夠在正副職間尋求平衡,通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多,無論是正職還是副職抑或下屬,都需要花更多的時間和精力來調(diào)整關(guān)系,協(xié)調(diào)矛盾。

(四)增加了管理的成本

管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多,使得官職趨于龐大,機(jī)構(gòu)趨于臃腫。中國的政府機(jī)構(gòu)多少次的精簡之所以無法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),其原因當(dāng)然是多方面的,但是副職的設(shè)置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導(dǎo)致的人員和機(jī)構(gòu)的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費,使得管理上的經(jīng)費開支、人員配備、設(shè)備安排以及其他待遇等等都得增加,從而增加了政府管理的成本。

以上幾個方面正說明了中國行政副職設(shè)置的無序狀態(tài)。

三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃

正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾,所以必須要對行政副職制進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)劃,以使其能發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

(一)行政副職的設(shè)置

行政副職的設(shè)置涉及兩方面的內(nèi)容,其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設(shè)置行政副職;其二是設(shè)置行政副職的程序以及設(shè)置后其地位如何。原則上,一般行政管理者可設(shè)行政副職,但是對于層級較低的行政管理者,當(dāng)一般行政管理人員在能力、經(jīng)驗上足以應(yīng)付該職位上所有事務(wù)時,則無須再設(shè)副職。

由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產(chǎn)生和存在的,對于它的設(shè)置程序,應(yīng)首先由正職管理者提出方案,包括其設(shè)置的理由,設(shè)想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應(yīng)由上級人事部門進(jìn)行審查和批準(zhǔn),必要時報同級人大常委會備案,最后再由行政正職管理者負(fù)責(zé)實施,上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,從而使整個行政副職的設(shè)置合法化。

(二)行政副職人員的產(chǎn)生

在完成行政副職的設(shè)置之后,我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題:一是副職人員的主體資格,二是副職選拔的程序。

1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔(dān)任副職,他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務(wù)相關(guān)問題作深入分析,認(rèn)清這一職務(wù)的工作性質(zhì)、地位、作用和內(nèi)容,才能據(jù)此對擔(dān)任這一職務(wù)的人員提出要求,確定擔(dān)任這一職務(wù)的主體資格條件。

2.副職選拔的程序。包括兩個內(nèi)容:首先是職務(wù)分析,系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關(guān)的各種信息。第二是資格考試,通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質(zhì)上是一種職務(wù)而不是一種一般行政職位,這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設(shè)想,將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標(biāo)準(zhǔn)資格的考試可以依據(jù)行政職務(wù)等級的特殊性而相應(yīng)地確定為若干層次,各個層次應(yīng)針對不同級別的行政副職設(shè)定。

(三)行政副職人員的任免

在確定行政副職主體資格和選拔程序之后,對于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言,首先應(yīng)由正職提出行政副職的候選人員,然后由上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審查及相關(guān)認(rèn)定,最后再由正職從合格的人員中進(jìn)行授權(quán)任命。對于任命的結(jié)果,報上級人事部門備案。而對于罷免程序,可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定,然后報上級人事部門備案即可。

(四)行政副職的管理

按照行政副職職業(yè)化的要求,行政副職的管理主要涉及以下幾個方面:

1.任期。行政副職的產(chǎn)生與任免主要取決于其正職,這種極強(qiáng)的依附性使得行政副職的在職期限應(yīng)與其正職相一致,這將使行政副職具有更強(qiáng)的流動性和變動性。

2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機(jī)制,利用現(xiàn)代的高科技手段,建立起詳細(xì)、真實的“副職”人員資料庫,以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。

3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設(shè)置其實是一種成本與收益的關(guān)系。副職的設(shè)置其目的在于滿足行政的工作需要,提高行政效率,這是收益;而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用,這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結(jié)合點呢?由于副職的設(shè)置來自于正職的實際需要,在編制上有其特殊性,故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時,首先要從最基本的職位分析入手,通過對正職工作的總體考評,估算出具體的工作量,然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下,以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質(zhì)能力水平,并結(jié)合管理幅度的相關(guān)原理,從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。

只有通過這種全新的行政副職制度的建立,才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑,也才能保證政府機(jī)構(gòu)改革的真正深入。