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公共政策分析論文:“公共政策分析”教學(xué)思考

摘要

小組討論是一種互動(dòng)式、引導(dǎo)式和主動(dòng)性強(qiáng)的教學(xué)方式，能夠培養(yǎng)學(xué)生發(fā)散性思維，提高學(xué)生創(chuàng)新能力。小組討論教學(xué)法能夠引導(dǎo)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、提高學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力及問(wèn)題研究能力，同時(shí)體現(xiàn)了多樣性教學(xué)方法在大學(xué)本科教育中的重要性。文章介紹了小組討論教學(xué)法在公共管理類課程中的內(nèi)涵、設(shè)計(jì)及效果意義，并結(jié)合公共政策分析學(xué)科特色，探討了小組討論教學(xué)法在課堂教學(xué)、案例分析、實(shí)踐應(yīng)用中的具體操作過(guò)程。

關(guān)鍵詞

“公共政策分析”；小組討論；案例教學(xué)；教學(xué)模式

“公共政策分析”是公共管理學(xué)科中一門(mén)重要的必修課程，其主要任務(wù)在于對(duì)政策系統(tǒng)中的政策過(guò)程諸環(huán)節(jié)及其系統(tǒng)內(nèi)外諸要素進(jìn)行因果分析或相關(guān)分析，從而改進(jìn)政策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量。①它也是一門(mén)新興學(xué)科，強(qiáng)調(diào)問(wèn)題意識(shí)和辯證思維，是行政管理專業(yè)和公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)生必須學(xué)習(xí)和掌握的基本技能。為適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐應(yīng)用型人才的培養(yǎng)，②“公共政策分析”教學(xué)必須突出學(xué)生對(duì)公共問(wèn)題感知的靈敏性和培養(yǎng)學(xué)生解決實(shí)際問(wèn)題的能力。小組討論是一種互動(dòng)式、引導(dǎo)式和主動(dòng)性強(qiáng)的教學(xué)方式，能夠培養(yǎng)學(xué)生發(fā)散性思維，提高學(xué)生的創(chuàng)新能力。教學(xué)實(shí)踐表明，教師將小組討論引入到“公共政策分析”的課程教學(xué)中，有利于提高教學(xué)效果和順利實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)。教師可通過(guò)引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)行公共議題選擇、分組討論交流、學(xué)習(xí)成果分享、課堂效果評(píng)價(jià)以及知識(shí)延伸等教學(xué)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生從學(xué)科基礎(chǔ)課程向?qū)I(yè)基礎(chǔ)技能的學(xué)習(xí)方法遷移，力求增進(jìn)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、合作學(xué)習(xí)的技能，形成教與學(xué)有機(jī)統(tǒng)一的有效課堂教學(xué)模式。③同時(shí)，學(xué)生通過(guò)討論讓自身能夠主動(dòng)參與教學(xué)活動(dòng)，可以在相當(dāng)大程度上調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性，并有利于提高創(chuàng)新能力和問(wèn)題解決的能力。因此，在“公共政策分析”課程教學(xué)中引入小組討論法具有必要性，值得推廣。本文結(jié)合自身的教學(xué)實(shí)踐，分析了小組討論法在“公共政策分析”課程教學(xué)中的具體應(yīng)用。

1小組討論法的內(nèi)涵

目前，依據(jù)學(xué)生積極性的高低，可以將主動(dòng)教學(xué)方法歸納為以下幾種：講授式、主動(dòng)學(xué)習(xí)式、協(xié)作式、合作式、團(tuán)隊(duì)式學(xué)習(xí)、基于問(wèn)題式學(xué)習(xí)、基于項(xiàng)目式學(xué)習(xí)和同學(xué)互教式。④其中，小組討論教學(xué)法是主動(dòng)教學(xué)方法中較為成功的一種。它注重的是“討論”，能夠串聯(lián)學(xué)生間、師生間的互動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)教與學(xué)的有機(jī)統(tǒng)一。由于問(wèn)題導(dǎo)向的鮮明特征，“公共政策分析”教學(xué)不僅要加強(qiáng)公共政策抽象理論的學(xué)習(xí)，而且也要以具體案例加深學(xué)生對(duì)真實(shí)政策世界的理解。因此，“公共政策分析”課程所應(yīng)用的小組討論法是指由一定數(shù)量的學(xué)生組成討論小組，在課程教學(xué)要求下按照一定的組織原則對(duì)經(jīng)典案例進(jìn)行分析討論，教師圍繞評(píng)價(jià)要素給出最終得分的一種教學(xué)模式。教師在進(jìn)行課堂知識(shí)點(diǎn)講授之后，指定案例范圍，由學(xué)生自主組織、自主討論，在最后的考核中按照相關(guān)規(guī)定和時(shí)間限制內(nèi)進(jìn)行案例匯報(bào)。教師并不參與具體討論分析，但可為學(xué)生提供相關(guān)幫助及參考意見(jiàn)。學(xué)生在最后案例匯報(bào)中，必須在教學(xué)目標(biāo)的指引下和規(guī)定時(shí)間之內(nèi)，形成一個(gè)完整的案例匯報(bào)，并且按要求在討論過(guò)程中必須依據(jù)課堂知識(shí)點(diǎn)表述案例應(yīng)用觀點(diǎn)。大學(xué)教育要求充分發(fā)揮學(xué)生學(xué)習(xí)自主性、提高學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性。但是在教學(xué)中，通常采用的是傳統(tǒng)小組討論形式。傳統(tǒng)小組討論是把全班分成若干小組，在某一個(gè)特定的主題中，組員委任某一個(gè)或幾個(gè)代表發(fā)表自身觀點(diǎn)；或全班為一個(gè)組，進(jìn)行全班討論。多年的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)小組討論有其自身的優(yōu)缺點(diǎn)。其優(yōu)點(diǎn)在于：一是教師在講授知識(shí)點(diǎn)之后能夠利用小組討論即時(shí)反饋教學(xué)效果，掃描教學(xué)盲區(qū)；二是能夠調(diào)動(dòng)課堂氣氛，在互動(dòng)的氛圍中完成教學(xué)任務(wù)。其缺點(diǎn)一是在小組討論中，教師無(wú)法全面了解學(xué)生具體知識(shí)點(diǎn)掌握程度，無(wú)法照顧到所有學(xué)生。在課堂中主動(dòng)性強(qiáng)的學(xué)生往往在課堂中經(jīng)常發(fā)言，“發(fā)言權(quán)”容易集中在少數(shù)主動(dòng)性強(qiáng)的學(xué)生手中。二是在小組討論時(shí)，由于只是給出了選題，容易在討論中出現(xiàn)偏離，甚至出現(xiàn)與主題方向相反的情況，背離教學(xué)目標(biāo)。對(duì)比傳統(tǒng)小組討論的優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合公共政策分析注重問(wèn)題導(dǎo)向的學(xué)科特點(diǎn)，本文認(rèn)為“公共政策分析”課程教學(xué)中的小組討論應(yīng)與案例分析有機(jī)結(jié)合。兩者的結(jié)合既可吸收傳統(tǒng)小組討論方式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也充分考慮到公共管理學(xué)科中社會(huì)實(shí)驗(yàn)和情景模擬的必要性。

2小組討論法的設(shè)計(jì)

小組討論法基本是按照“理論知識(shí)—小組選題—自由討論—展示與評(píng)分”的流程進(jìn)行，其目的是能夠達(dá)到促進(jìn)學(xué)生間、師生間的知識(shí)交流與夯實(shí)理論基礎(chǔ)的教學(xué)效果。

2.1理論知識(shí)的學(xué)習(xí)“公共政策分析”是行政管理、公共事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)科基礎(chǔ)課，具有系統(tǒng)性、科學(xué)性和整合性等特征。其教學(xué)目標(biāo)一要系統(tǒng)了解公共政策學(xué)的框架和內(nèi)容體系；二要熟悉公共政策學(xué)的基本原理及公共政策分析的一般方法；三要能夠分析和解決現(xiàn)實(shí)中的公共政策問(wèn)題?！肮舱叻治觥敝R(shí)體系不僅包含政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等眾多學(xué)科的理論知識(shí)，還包括公共政策分析方法和現(xiàn)實(shí)中的政策問(wèn)題。教學(xué)目標(biāo)要求教師在教學(xué)中，不僅需要對(duì)理論知識(shí)進(jìn)行細(xì)致講解，還需要對(duì)現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題進(jìn)行剖析。

2.2討論主題——案例選擇案例的選擇一定要恰當(dāng)并且能夠涵蓋當(dāng)前所學(xué)的知識(shí)點(diǎn)，例如，“公共政策分析”課程中案例的選擇基本上應(yīng)遵循“尋找公共政策問(wèn)題的核心——利益相關(guān)者”的原則。學(xué)生不僅要橫向把握各個(gè)利益相關(guān)者的互動(dòng)，而且需要縱向把握公共政策的歷史淵源及現(xiàn)實(shí)影響。因此，為了幫助學(xué)生更深入地了解利益相關(guān)者在公共政策中的作用，結(jié)合當(dāng)前的公共政策熱點(diǎn)，小組討論設(shè)計(jì)可選取具有明顯利益相關(guān)者沖突特征的案例。當(dāng)然，不同的案例同時(shí)也決定了小組討論中所需要的知識(shí)點(diǎn)與分析方法的側(cè)重點(diǎn)差異。這要求教師在理論的講授及案例素材的準(zhǔn)備中，應(yīng)注重將理論知識(shí)和備選案例的分析點(diǎn)有機(jī)結(jié)合。同時(shí)要求教師必須對(duì)“公共政策分析”課程進(jìn)行精心的、系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)，并深刻意識(shí)到教學(xué)不僅要使學(xué)科知識(shí)系統(tǒng)化，更要緊密貼近現(xiàn)實(shí)政策世界，始終將現(xiàn)實(shí)中的公共政策問(wèn)題作為課程學(xué)習(xí)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2.3小組自由討論小組自由討論環(huán)節(jié)首先要選擇和確定組員。學(xué)生可以根據(jù)自身意愿組成小組。另外，小組討論成員不宜過(guò)多或過(guò)少。人少，則可能導(dǎo)致討論不充分，并且在最后小組展示中由于人數(shù)過(guò)少而無(wú)法充分表達(dá)各個(gè)利益相關(guān)者的訴求；人多，則可能導(dǎo)致組員間意見(jiàn)分歧過(guò)大，很難在課后討論中達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，無(wú)法高效完成任務(wù)。根據(jù)教學(xué)實(shí)踐，每組人數(shù)以4~5人為宜。其次，由于案例側(cè)重于利益相關(guān)者沖突及其協(xié)調(diào)分析，這就要求學(xué)生在自由討論的時(shí)候，應(yīng)透徹分析案例中的不同利益相關(guān)者，并應(yīng)在最后的成果展示中充分表達(dá)所代表的利益相關(guān)者價(jià)值訴求。最后，小組討論的關(guān)鍵在于對(duì)案例的熟悉和透徹分析。小組成立之后，首先應(yīng)經(jīng)過(guò)集體討論以便對(duì)案例有整體把握和完成角色分工，再經(jīng)過(guò)個(gè)人相應(yīng)角色的材料準(zhǔn)備，最后對(duì)案例進(jìn)行綜合分析以形成最終的小組報(bào)告?！翱偂帧偂比齻€(gè)階段，都要求學(xué)生通過(guò)集體討論和分工合作，才能取得最終的結(jié)果和形成小組報(bào)告。由于小組自由討論各個(gè)階段皆是學(xué)生的能力體現(xiàn)，教師原則上只提供大致方向及知識(shí)點(diǎn)答疑，只起引導(dǎo)作用而不是決定作用。

2.4小組展示與評(píng)分小組討論的最后形式可以為辯論或座談會(huì)形式。這些形式有利于小組成員角色扮演的呈現(xiàn)和利益訴求的表達(dá)。由于最終的小組報(bào)告展示代表了小組集體學(xué)習(xí)與個(gè)體學(xué)習(xí)的綜合成績(jī)，學(xué)習(xí)效果評(píng)分應(yīng)包括三個(gè)部分：一是教師對(duì)小組的整體表現(xiàn)給予評(píng)分；二是對(duì)小組內(nèi)的成員個(gè)體表現(xiàn)給予評(píng)分；三是小組內(nèi)成員根據(jù)對(duì)小組貢獻(xiàn)的大小進(jìn)行排序，教師根據(jù)排序賦予相應(yīng)分值。此外，還需要對(duì)課堂講授過(guò)程中學(xué)生的理論學(xué)習(xí)表現(xiàn)給予評(píng)分。因此，最終的學(xué)習(xí)成績(jī)由上述四個(gè)部分構(gòu)成，其中小組討論部分應(yīng)占總成績(jī)的80%。小組討論有利于學(xué)生進(jìn)行全面的能力展示，因而小組成果評(píng)價(jià)不僅應(yīng)著重對(duì)學(xué)生案例分析能力的考查，而且也需重視對(duì)組織形式、口頭表達(dá)、隨機(jī)應(yīng)變及課件展示等其他能力的評(píng)估。在小組匯報(bào)階段，除了匯報(bào)小組成員的最終報(bào)告，還可以由非小組成員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答疑，通過(guò)互動(dòng)增強(qiáng)對(duì)案例的理解和強(qiáng)化學(xué)習(xí)效果。

3小組討論法的具體實(shí)踐及效果

3.1小組討論法的具體實(shí)踐共四個(gè)班級(jí)參與此次教學(xué)實(shí)踐活動(dòng)，學(xué)生人數(shù)101人。按照自由組合原則，分成20組，每組4~6人。小組成員依據(jù)抽簽順序決定最后小組陳述順序。評(píng)分制度采取綜合評(píng)分方法，即總成績(jī)由小組整體表現(xiàn)分、組員個(gè)人分、組員互評(píng)分、及課堂表現(xiàn)分綜合而成，分別占比重為40%、30%、10%和20%?！肮舱叻治觥闭n程小組報(bào)告的教學(xué)目標(biāo)是對(duì)政策系統(tǒng)中的政策過(guò)程諸環(huán)節(jié)及其系統(tǒng)內(nèi)外諸要素進(jìn)行相關(guān)分析，從而改進(jìn)政策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量。因此，案例需要結(jié)合當(dāng)前的公共政策熱點(diǎn)，同時(shí)具有明顯利益相關(guān)者沖突特征。此次教學(xué)實(shí)踐中共安排了七個(gè)案例供學(xué)生自由選擇：一，云南怒江到底該不該開(kāi)發(fā)；二，油價(jià)調(diào)整背后的利益博弈；三，房?jī)r(jià)為何越調(diào)越漲；四，暴力拆遷何時(shí)休；五，如何牽住“看病難”的牛鼻子；六，汽車限購(gòu)令傷到了誰(shuí)；七，柴靜霧霾調(diào)查動(dòng)了誰(shuí)的奶酪。

3.2小組討論法的教學(xué)效果參與此次教學(xué)實(shí)踐共計(jì)101人，及格率100%。其中，90分以上（優(yōu)秀）8人，優(yōu)秀率達(dá)7.92%；80~89（良好）39人，良好率達(dá)38.61%；70~79（中等）人數(shù)43人，中等率達(dá)42.57%。教學(xué)成績(jī)?cè)谝欢ǔ潭壬媳砻髁诵〗M討論法在教學(xué)中取得了一定的成效，肯定了小組討論法在調(diào)動(dòng)學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力及學(xué)科探索能力上具有積極作用。

4總結(jié)

小組討論是一種互動(dòng)式、引導(dǎo)式和主動(dòng)性強(qiáng)的教學(xué)方式，能夠培養(yǎng)學(xué)生發(fā)散性思維，提高學(xué)生創(chuàng)新能力。本文介紹了小組討論教學(xué)法在公共管理類課程中的內(nèi)涵、設(shè)計(jì)及應(yīng)用效果。研究結(jié)果表明，小組討論法的應(yīng)用，并非否定傳統(tǒng)教學(xué)模式，而是在借鑒傳統(tǒng)教學(xué)模式的基礎(chǔ)上，增加學(xué)生的自主性。小組討論法以理論教學(xué)為基礎(chǔ)，更加注重與實(shí)踐的結(jié)合，自由選擇案例進(jìn)行自主分析，側(cè)重于學(xué)生的獨(dú)立思考。小組討論法的應(yīng)用是在大學(xué)生教學(xué)中一次新的大膽嘗試，特別是與案例相結(jié)合的方式會(huì)在教學(xué)中取得顯著成效，才能達(dá)到更好的教學(xué)效果。本文是中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）教學(xué)研究項(xiàng)目”基于全過(guò)程的高校教師教學(xué)勝任力動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)構(gòu)建研究“（2014B13）的部分成果

作者：李世祥 曾旭 馬海燕 單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

公共政策分析論文:公共政策執(zhí)行監(jiān)管的困境分析

摘要：加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問(wèn)題，應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行監(jiān)督公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體困境問(wèn)責(zé)制

公共政策執(zhí)行監(jiān)督，是公共政策正確貫徹執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期公共政策目標(biāo)的重要保障。許多制定十分周密、科學(xué)的方案，在執(zhí)行時(shí)偏離了既定的公共政策目標(biāo)方向，最終導(dǎo)致政策失敗，一個(gè)非常重要的原因是公共政策執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)格，不到位。為此，必須加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

公共政策執(zhí)行監(jiān)督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際環(huán)境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點(diǎn)的角度來(lái)對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響進(jìn)行分析。

公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過(guò)政治社會(huì)化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認(rèn)知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了文化背景，而封建社會(huì)專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識(shí)等。我國(guó)是一個(gè)具有幾千年歷史的文明古國(guó)，封建歷史相當(dāng)?shù)挠凭茫m然我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但是不可否認(rèn)的是，幾千年封建社會(huì)遺留下來(lái)的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時(shí)還是相當(dāng)?shù)纳羁?，造成了現(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體之一的人民群眾往往沒(méi)有參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，造成了參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，普遍認(rèn)為“在其位謀其政”，國(guó)家大事是那些當(dāng)權(quán)者的事，于己無(wú)關(guān)，長(zhǎng)期以往，就逐漸地失去了參與政策執(zhí)行監(jiān)督地?zé)崆?。而民主社?huì)要求社會(huì)公眾能意識(shí)到自己是國(guó)家地主人，參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督既是自己的一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)。所以這種封建社會(huì)政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會(huì)公眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。

公共政策是“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對(duì)全社會(huì)的利益調(diào)配，而不是針對(duì)個(gè)人的利益。正是因?yàn)楣舱哂绊懙牟皇且粋€(gè)人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)督也存在著較強(qiáng)的外部效應(yīng)。筆者認(rèn)為人民群眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個(gè)人行為。如果一個(gè)農(nóng)民通過(guò)各種途徑游說(shuō)政府，希望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會(huì)遵循一種什么樣的準(zhǔn)則呢？首先，我們不說(shuō)這個(gè)農(nóng)民是否具有這種游說(shuō)的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動(dòng)。奧爾森認(rèn)為，在一個(gè)群體范圍內(nèi)，集體受益是公共性的，即集體中的每一個(gè)人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個(gè)農(nóng)民去游說(shuō)政府，那么得到利益的是整個(gè)農(nóng)民階層。集體受益的這種性質(zhì)促使每一個(gè)集體成員都想坐享其成，來(lái)“搭便車”。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⑴c公共政策執(zhí)行監(jiān)督，因?yàn)楣舱吲c他們自身的利益息息相關(guān)，但是理性的個(gè)人選擇了不監(jiān)督，原因很簡(jiǎn)單，是因?yàn)閭€(gè)人參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督并不是免費(fèi)的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)督有效，受益者也不是他一個(gè)人，成本—受益不對(duì)稱，他人的“搭便車”心理導(dǎo)致了個(gè)人不會(huì)參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。這種情況必然阻礙社會(huì)公眾特別是目標(biāo)群體對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。

二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，不僅包含行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的政黨組織，立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)，社會(huì)輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個(gè)分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)督相輔相成，相互促進(jìn)。但是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒(méi)有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督中，出現(xiàn)了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了監(jiān)督的效果。追其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權(quán)力

要監(jiān)督，就必須由監(jiān)督權(quán)力。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位、權(quán)能。但從目前我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)監(jiān)督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級(jí)政府人事、財(cái)政制約。雖然1997年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。但是，由于受同級(jí)政府人事、財(cái)政等的制約，在實(shí)際監(jiān)督中沒(méi)有體現(xiàn)出應(yīng)有的獨(dú)立性。在行政系統(tǒng)外部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的各級(jí)人大實(shí)際上是法律地位高而實(shí)際地位低，突出體現(xiàn)在監(jiān)督方面的法規(guī)不健全，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大的監(jiān)督作用。

（二）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力

公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著監(jiān)督功能。但是監(jiān)督功能不全，導(dǎo)致它們沒(méi)有有機(jī)結(jié)合、密切配合，沒(méi)有能夠整合監(jiān)督資源和監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效，體現(xiàn)多元監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)：⑴黨的監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨，是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的核心，在監(jiān)督的多元主體中處于核心地位，對(duì)廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務(wù)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和約束的作用，對(duì)公共利益的促進(jìn)發(fā)揮重要的作用。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過(guò)各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)實(shí)行監(jiān)督，并不能對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全面的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督。⑵立法監(jiān)督。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督在理論上應(yīng)該是最有效地、最權(quán)威的。但實(shí)際上，權(quán)力機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候存在著比較大的問(wèn)題，“主要是監(jiān)督方式單一，程序不完善，通常僅限于執(zhí)法檢查、質(zhì)詢等。”[3]因?yàn)槿舜蠹炔煌谛姓C(jī)關(guān)行又不同于司法機(jī)關(guān)，它既沒(méi)有調(diào)查取證的權(quán)力，也無(wú)直接處理案件的權(quán)力，這樣就很明顯地削弱了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督效能，也無(wú)法顯示出人民代表大會(huì)作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性。⑶司法監(jiān)督。人民法院和人民檢察院，對(duì)于公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督受到很大程度的制約。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共政策執(zhí)行，關(guān)乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，則不能成為行政訴訟的監(jiān)督申訴對(duì)象，因?yàn)橹挥泄瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織認(rèn)為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權(quán)益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督。⑷其他各種社會(huì)監(jiān)督。在我國(guó)主要包括政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體、人民群眾以及新聞媒體等。根據(jù)我國(guó)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，他們享有各種形式的監(jiān)督權(quán)力，諸如舉報(bào)、信訪、輿論批評(píng)等。并且輿論媒體的最大優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)影響力大、效果顯著，但是無(wú)論怎樣，他們改不了“民間”的性質(zhì)和定位，沒(méi)有“官方”的權(quán)威和地位，并且供他們發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。綜上所述，不管行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，還是行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效能過(guò)程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機(jī)的融合，出現(xiàn)“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”則是必然表現(xiàn)了。

三、從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

“責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個(gè)特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)”。[4]責(zé)任的明確是公共政策執(zhí)行和公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要前提。沒(méi)有責(zé)任，就沒(méi)有義務(wù)，則公共政策執(zhí)行監(jiān)督就沒(méi)有保障。作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的有效保障方式之一，沒(méi)有責(zé)任的監(jiān)督是難以想象的，因?yàn)椤耙粋€(gè)地區(qū)或者部門(mén)反腐敗是否堅(jiān)決有效，與這個(gè)地區(qū)或者部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度和責(zé)任心有著很大的關(guān)系”，“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問(wèn)題追究不到個(gè)人”。2003年，包括原衛(wèi)生部長(zhǎng)、北京市長(zhǎng)在內(nèi)，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，親自聽(tīng)取監(jiān)察部關(guān)于中石油重慶開(kāi)縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會(huì)特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災(zāi)3起責(zé)任事故的調(diào)查處理情況。4月底，國(guó)務(wù)院又先后責(zé)成嚴(yán)查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉”案等，包括常州市委書(shū)記、安徽阜陽(yáng)市市長(zhǎng)等20多名政府官員受到黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅處分。這些案件的查處對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾的切身利益起到了至關(guān)重要的作用，但是這種“問(wèn)責(zé)制”與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)督體制還是有著不相容的地方。作為一種監(jiān)督方式，“問(wèn)責(zé)制”實(shí)施的社會(huì)氛圍還沒(méi)有形成，因?yàn)榭茖W(xué)的“問(wèn)責(zé)制”的前提是合理的配置和劃分行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現(xiàn)行的行政體制下，對(duì)公共政策項(xiàng)目，尤其是大型的公共政策項(xiàng)目，“問(wèn)責(zé)制”存在著以下不足之處。

（一）“問(wèn)責(zé)制”中權(quán)責(zé)不清、主體缺位

作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的一種方式，在很多情況下，監(jiān)督主體不知道向誰(shuí)問(wèn)責(zé)，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式是什么，是一種直接責(zé)任，還是間接責(zé)任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個(gè)“責(zé)任”。

“問(wèn)責(zé)制”的主體是誰(shuí)？結(jié)合專家、學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)”的主體應(yīng)該是人民群眾，人民行使問(wèn)責(zé)權(quán)，“問(wèn)責(zé)制”應(yīng)該是一整套完整的責(zé)任體系，不能僅僅局限于行政部門(mén)內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系。因?yàn)樵谶@種問(wèn)責(zé)的監(jiān)督體制中，人民群眾追究各級(jí)政府的責(zé)任，各級(jí)政府再追究各級(jí)政府中行使公共政策執(zhí)行權(quán)的公務(wù)人員的責(zé)任，這樣才能形成良性的監(jiān)督互動(dòng)。但是在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，往往是下級(jí)因失誤影響了政策執(zhí)行而被上級(jí)要求辭職，并不是因人民群眾的“問(wèn)責(zé)”而辭職，造成了“問(wèn)責(zé)”主體無(wú)權(quán)問(wèn)責(zé)而缺位的局面。

（二）“問(wèn)責(zé)制”定位不清

作為行政責(zé)任領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)新術(shù)語(yǔ)，“問(wèn)責(zé)”的定位到目前還不清楚。我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中明確規(guī)定，行政處分的種類分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。“問(wèn)責(zé)”并不是行政處分的一種，在相關(guān)的行政法律法規(guī)中并沒(méi)有對(duì)它明確界定。所以，作為監(jiān)督的一種方式，“問(wèn)責(zé)”還是模糊的，界定不清的。在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，“問(wèn)責(zé)”的實(shí)際操作還缺乏可行性。

公共政策分析論文:公共政策倫理分析

摘要：作為現(xiàn)代政府管理社會(huì)的重要職能之一的公共政策，由于政府的存在，其內(nèi)在以及外在的強(qiáng)制性，保證了公共政策實(shí)現(xiàn)分配社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序的目的；但是強(qiáng)制的背后，卻隱藏著倫理性。本文以為對(duì)公共政策的倫理分析，將對(duì)于目前處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，尤其是“漸進(jìn)式”、“實(shí)驗(yàn)式”的中國(guó)社會(huì)改革，具有十分重要的意義和作用。

關(guān)鍵詞：公共政策；倫理；價(jià)值；人性

中國(guó)目前的社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，但是在轉(zhuǎn)型中，社會(huì)呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)：我國(guó)的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，而且情況隨著社會(huì)的發(fā)展并沒(méi)有根本上的改進(jìn)，反而有愈演愈烈之勢(shì)。這些情況在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等關(guān)系普遍民生方面問(wèn)題較為明顯和突出。這一實(shí)際存在的問(wèn)題，給未來(lái)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)一步改革埋下了不穩(wěn)定的隱患和未知因素，給政府更進(jìn)一步的社會(huì)管理和服務(wù)社會(huì)功能提出了不易解決的難題。政府從內(nèi)心希望一方面通過(guò)傳統(tǒng)公共政策強(qiáng)制性去盡力維系社會(huì)舊有格局，另一方面又造出新的“縫隙”以及“非對(duì)稱”的社會(huì)狀況；這種困境使得重新反思公共政策成為了必要。本文就是從倫理方面對(duì)公共政策進(jìn)行了分析。

一、公共政策

關(guān)于政策，官方有一個(gè)比較中性的解釋，即“辭?！苯忉?。政策是這樣定義的，政策是“國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則”。從政策定義可以看得出，公共政策應(yīng)該涵蓋一個(gè)國(guó)家為維系社會(huì)發(fā)展而在社會(huì)公共事務(wù)方面出臺(tái)的的政治方略或策略，或各種必要規(guī)范性文件。對(duì)于公共政策的科學(xué)定義，幾十年間，未能達(dá)成一個(gè)所有人接受的感念。學(xué)者有的是從階段性的發(fā)展過(guò)程中理解的。例如，作為公共行政學(xué)標(biāo)志性人物的美國(guó)學(xué)者伍德羅威爾遜就認(rèn)為，“公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。”[1]這一定義在一定程度上明確了公共政策的制定者和執(zhí)行者，界定了二者各自的過(guò)程管理。有的學(xué)者是從公共政策的行為特點(diǎn)來(lái)界定的，例如政策科學(xué)主要的倡導(dǎo)者和創(chuàng)立者的哈羅德拉斯維爾與亞伯拉罕卡普蘭則認(rèn)為，“公共政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。”[2]這一定義更加強(qiáng)調(diào)政策的行為特征，從廣義上說(shuō)政策就是有目標(biāo)的計(jì)劃。還有的學(xué)者從其他角度界定公共政策，例如有學(xué)者認(rèn)為：“公共政策是政府為解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)而制定和實(shí)施的行為規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則,它是由一系列謀略、措施、辦法等組成的?！盵3]不可否則，公共政策有其一定的歷史使命。但是，從根本意義上說(shuō)公共政策是政府處理公共事務(wù)的一種工具，其自身孕育著強(qiáng)制性和倫理性兩種天然屬性。

二、公共政策倫理分析

隨著世界經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，尤其是世界范圍內(nèi)憲政制度的推崇以及人權(quán)的日益受重視，公共政策的強(qiáng)制性越來(lái)越受到普遍的批評(píng)，公共政策的倫理性方面越來(lái)越受到普遍的關(guān)注和重視，可以說(shuō)，公共政策在倫理方面蘊(yùn)含的是一種相互交叉的共性，這種共性著重表現(xiàn)于以下兩方面：

(一)價(jià)值取向

價(jià)值是人類生存和發(fā)展的根基，公共政策也莫不如此，而反映價(jià)值取向的因素有很多，例如《正義論》開(kāi)篇就明言中“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”[4]公共政策理自然應(yīng)具備價(jià)值取向，這是其內(nèi)在的要求，具體而言，有如下表現(xiàn)：其一，公共政策交織著其制定主體的核心價(jià)值觀和普世的價(jià)值觀。公共政策的制定及執(zhí)行主體均是公共機(jī)關(guān)或確切的說(shuō)是政府，而作為社會(huì)公共機(jī)關(guān)的政府，本身代表著其所處位置或所代表階層的價(jià)值觀，尤其是執(zhí)政者的核心價(jià)值觀，同時(shí)作為社會(huì)發(fā)展的必要，其本身也蘊(yùn)含著普世的價(jià)值觀。例如公正性，而這一特性越來(lái)越受到重視，尤其是在現(xiàn)代社會(huì)，公共政策維系社會(huì)基本公正的職能更是得到各界的強(qiáng)烈關(guān)注?？梢哉f(shuō)，在一定程度上，將政府定位于人民服務(wù)者，與人民是一種契約關(guān)系，也是這一價(jià)值含義的體現(xiàn)。其二，公共政策的外在特點(diǎn)也深刻體現(xiàn)其價(jià)值取向。公共性，作為公共政策的最基本特點(diǎn)，深刻代表著公共政策的價(jià)值取向，在一定程度上說(shuō)，公共政策越來(lái)越來(lái)源于公共意志，越來(lái)越體現(xiàn)民主，體現(xiàn)自由，體現(xiàn)公眾性。在更深層次反映的是政府與公眾在公共領(lǐng)域的各種結(jié)合，成果就是有價(jià)值取向的、符合公眾性的理性追求和制度安排。公共政策外在特征，一方面可以幫助政府將其價(jià)值觀合理、合法的落實(shí)于公眾，同時(shí)公眾也能就公共政策的諸多事項(xiàng)與制定者達(dá)成價(jià)值的統(tǒng)一體，使得公共政策能通過(guò)合法的途徑和程序來(lái)表達(dá)公眾的利益訴求，進(jìn)而決定公共物品或公共服務(wù)的提供。其三，公共政策的施行效果更富含價(jià)值屬性。公共政策以維系社會(huì)更好發(fā)展為其使命，以社會(huì)利益的合理配置為基本職能，其最終的施行效果必然反映著價(jià)值觀念。換句話說(shuō)，公共政策的執(zhí)行必然達(dá)到到一種有目的的安排，而這種目的則就是公共政策的價(jià)值理念的體現(xiàn)，如果不能達(dá)到這種價(jià)值追求，則說(shuō)明公共政策的失效，必然催生新的公共政策來(lái)代替失效的公共政策，以使公共政策的施行能達(dá)到這一目標(biāo)，也就是說(shuō)達(dá)到追求的價(jià)值。

(二)人性精神

公共政策本身蘊(yùn)含價(jià)值取向，同時(shí)其也有人性精神。因?yàn)楣舱叩某霭l(fā)點(diǎn)和落腳地均是人，都是為民服務(wù)的。就公共政策的人性而言，可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。其一，公共政策需要切實(shí)解決人的生存發(fā)展的實(shí)際問(wèn)題。毋庸置疑，公共政策是要解決社會(huì)存在的一些問(wèn)題，或者說(shuō)是解決公眾需要的一些問(wèn)題，自然而言牽涉到人的問(wèn)題，不可避免涉及人性。因此，用于解決問(wèn)題的公共政策必然需要具備人性精神。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們認(rèn)識(shí)的提高，民主意識(shí)的進(jìn)步，人們對(duì)于政府制定公共政策提出了更深層次的期望，熱切希望公共政策的能夠反映人們的普遍關(guān)切。一項(xiàng)反映人性的、能夠切實(shí)解決社會(huì)基本問(wèn)題的公共政策需要具備人性。作為基礎(chǔ)性的管理，公共政策的人性化表現(xiàn)在公共政策的制定主體為著特定的目的，充分利用各種信息資源，并經(jīng)過(guò)有價(jià)值取向的考量，以尋得最適當(dāng)?shù)姆绞胶腿〉米罘e極、最人性化的施行結(jié)果。眾所周知，公共政策的各種方式具有嚴(yán)密的科學(xué)性，體現(xiàn)一定的客觀性、合乎邏輯性。追求較為精確的計(jì)算和合乎邏輯思維的推理。由于實(shí)際生活中的問(wèn)題較為復(fù)雜，需要考慮的因素眾多，公共政策的選擇往往不一定能反映最優(yōu)效果。這樣，公共政策的制定者們只能從現(xiàn)實(shí)的境況出發(fā)，體現(xiàn)為一種更人性的態(tài)度，用這種態(tài)度去真切感受真實(shí)的情況，進(jìn)而妥善解決存在的社會(huì)問(wèn)題。其二，追求人的發(fā)展也是公共政策的重要目的。公共政策有眾多目標(biāo)，其中重要目標(biāo)之一就是促進(jìn)人的發(fā)展。隨著社會(huì)的發(fā)展，人的發(fā)展，特別是全面發(fā)展亦取得了巨大的進(jìn)步。公共政策作為公眾切身有關(guān)的一種方略，必然與人的發(fā)展密不可分，人的發(fā)展有助于更近一步完善公共政策的科學(xué)化、人性化。公共政策的選擇越來(lái)越傾向于人的發(fā)展，可以說(shuō)，公共政策未來(lái)發(fā)展的立足點(diǎn)將集中于人的發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

公共政策是國(guó)家、政府從社會(huì)整體出發(fā)，進(jìn)一步管理社會(huì)的一種手段，雖然其具有明顯的強(qiáng)制性，然而，公共政策的意義更在于其蘊(yùn)含的倫理價(jià)值，必然會(huì)附有價(jià)值選擇和人性因素。公共政策的倫理分析，有助于從更深層探求公共政策的存在和行駛的合理性。

作者:賈遠(yuǎn)軍 單位:中煤西北能源有限公司

公共政策分析論文:哲學(xué)方法在公共政策分析中的運(yùn)用

摘要：公共政策分析中的哲學(xué)方法主要包括矛盾分析法、利益分析法、系統(tǒng)分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等，這些哲學(xué)方法在公共政策分析中的應(yīng)用對(duì)保證公共政策的科學(xué)性起著至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：公共政策；公共政策分析；哲學(xué)方法

矛盾分析法、利益分析法、系統(tǒng)分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等哲學(xué)方法在公共政策分析中有著十分重要的意義，這些哲學(xué)方法的應(yīng)用保障著公共政策的科學(xué)性。

一、矛盾分析法與公共政策分析

矛盾分析法是唯物辯證法的根本方法，也是我們分析事物最根本的方法，在整個(gè)唯物辯證法方法論體系中居主導(dǎo)地位。它是所有學(xué)科都應(yīng)該重視的分析方法，也是公共政策分析和公共政策研究的基本方法。首先，矛盾分析法是同一性和斗爭(zhēng)性相統(tǒng)一的辯證方法。所謂矛盾就是既對(duì)立又統(tǒng)一，矛盾的對(duì)立屬性即其斗爭(zhēng)性，矛盾的統(tǒng)一屬性即其同一性。同一性是相對(duì)的，而斗爭(zhēng)性是絕對(duì)的。同一性是包含著差別和對(duì)立的具體的同一，而斗爭(zhēng)性則寓于同一性之中，兩者相互聯(lián)結(jié)，不可分離。第二，矛盾分析法是矛盾普遍性和特殊性、共性和個(gè)性相結(jié)合的分析方法。矛盾的普遍性是矛盾存在于一切事物中，存在于一切事物發(fā)展過(guò)程的始終。矛盾的特殊性是指不同事物的矛盾各有其特點(diǎn)，同一事物的矛盾在不同發(fā)展過(guò)程和發(fā)展階段各有不同的特點(diǎn)，構(gòu)成事物的諸多矛盾以及每一矛盾的不同方面各有不同的性質(zhì)、地位和作用。矛盾普遍性和特殊性是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。矛盾的普遍性即矛盾的共性，矛盾的特殊性即矛盾的個(gè)性。矛盾的共性是無(wú)條件的、絕對(duì)的，矛盾的個(gè)性是有條件的、相對(duì)的。任何事物都是共性和個(gè)性的統(tǒng)一，共性寓于個(gè)性之中，沒(méi)有離開(kāi)個(gè)性的共性，也沒(méi)有離開(kāi)共性的個(gè)性。矛盾的共性和個(gè)性、絕對(duì)和相對(duì)的道理是關(guān)于矛盾問(wèn)題的精髓，是理解矛盾學(xué)說(shuō)的關(guān)鍵。第三，矛盾分析法是“兩點(diǎn)論”和“重點(diǎn)論”相統(tǒng)一的分析方法。堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”，就是在復(fù)雜事物的發(fā)展過(guò)程中，既要看到主要矛盾，又不能忽視次要矛盾；在認(rèn)識(shí)某一矛盾時(shí)，既要看到矛盾的主要方面，又不忽視矛盾的次要方面，以避免“一點(diǎn)論”。堅(jiān)持“重點(diǎn)論”，就是在復(fù)雜事物的發(fā)展過(guò)程中，要著重地抓住主要矛盾；在研究某一矛盾時(shí)，要著重地把握矛盾的主要方面，以避免主次不分的“均衡論”?！皟牲c(diǎn)論”和“重點(diǎn)論”是互相包含的，是內(nèi)在統(tǒng)一的。任何公共政策問(wèn)題的產(chǎn)生都根源于矛盾，任何公共政策也都是為了解決矛盾。從政策哲學(xué)的研究對(duì)象來(lái)看，公共政策理論和公共政策實(shí)踐矛盾的解決離不開(kāi)矛盾分析法。從公共政策的本質(zhì)來(lái)看，公共政策一定是國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行的具體體現(xiàn)，是政府實(shí)施公共管理的重要途徑，是政府維護(hù)公眾利益的主要手段。國(guó)家在運(yùn)行公共權(quán)力時(shí)，如何做到兼顧不同利益群體、不同矛盾雙方的利益需要是政府面臨的重要抉擇，將矛盾分析法引入公共政策分析中，有助于平衡矛盾雙方的利益，使其盡可能達(dá)到一種和諧狀態(tài)。從公共政策的特征來(lái)看，政治性和公共性、穩(wěn)定性和變動(dòng)性、公平性和效率性、強(qiáng)制性和合法性是公共政策的矛盾性特征。公共政策的政治性和公共性既有一致的方面，又有相互矛盾的一面。當(dāng)政治系統(tǒng)中占據(jù)統(tǒng)治地位的階級(jí)、政黨以及貫徹統(tǒng)治階級(jí)意志的政府所具有的特殊利益與它們所代表的社會(huì)公眾的利益一致時(shí)，公共政策的政治性和公共性就能很好地結(jié)合在一起；但當(dāng)它們的利益不相一致甚至發(fā)生沖突時(shí)，公共政策的政治性和公共性就會(huì)相互矛盾。穩(wěn)定性和變動(dòng)性、公平性和效率性、強(qiáng)制性和合法性也都是這種矛盾關(guān)系。再?gòu)墓舱叩墓δ軄?lái)看，公共政策對(duì)社會(huì)的存在、運(yùn)行和發(fā)展有著導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能、控制功能和分配功能。一般常態(tài)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化是平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的，但當(dāng)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)不平衡不協(xié)調(diào)，比如在分配上出現(xiàn)貧富差距懸殊甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化，沒(méi)有正確處理好公平和效率的關(guān)系時(shí)，就不可避免地引發(fā)利益各方的沖突和矛盾。可見(jiàn)，公共政策領(lǐng)域到處充斥著矛盾。在這些矛盾的解決過(guò)程中，矛盾分析法大有用武之地。

二、利益分析法與公共政策分析

所謂利益，就是在受生產(chǎn)力發(fā)展制約的一定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)自身需要形成的一種社會(huì)關(guān)系。利益是由需要轉(zhuǎn)化而來(lái)的。由于需要的多樣性，人們之間必然形成經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的多方面、多層次利益關(guān)系。普遍性和特殊性、絕對(duì)性和相對(duì)性、競(jìng)爭(zhēng)性和協(xié)調(diào)性、獨(dú)立性和依賴性的統(tǒng)一是利益的特征。經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和文化利益的區(qū)分，國(guó)家利益、集體利益、個(gè)人利益的區(qū)分，局部利益和整體利益的區(qū)分，眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的區(qū)分，正當(dāng)利益和不正當(dāng)利益、合法利益和非法利益的區(qū)分是利益的構(gòu)成，是利益矛盾的具體表現(xiàn)。利益分析法就是通過(guò)分析人們的利益及其相互關(guān)系，揭示社會(huì)生活的本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的方法。利益分析法是公共政策分析中的一種基本方法。首先，從公共政策的實(shí)質(zhì)角度看，公共政策是對(duì)社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配。也就是說(shuō)，公共政策是政府從自身利益和公眾利益出發(fā)進(jìn)行的具體管理，是以政府為主的各種利益?zhèn)€體和群體參與的管理活動(dòng)，利益分配是公共政策活動(dòng)的核心。在利益分配中必須正確處理好各種利益關(guān)系。第二，從公共政策的類型角度看，分配政策是對(duì)社會(huì)上各種利益集團(tuán)內(nèi)部利益劃分作出規(guī)范；再分配政策是政府制定和實(shí)施的對(duì)社會(huì)各集團(tuán)的種種利益進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)的規(guī)范；規(guī)制政策一是規(guī)范政府行為，二是劃分不同利益集團(tuán)的利益；自律政策即自我限制的政策，是指政府規(guī)定了某些行為規(guī)范供集團(tuán)在行動(dòng)時(shí)對(duì)行為進(jìn)行選擇。第三，從公共政策的功能角度看，政府制定和實(shí)施公共政策的目的就是要將社會(huì)公共資源正確有效地在它所服務(wù)的公眾中加以分配，而其關(guān)鍵是要處理好公平和效率的關(guān)系。公共政策中利用利益分析法，就是要權(quán)衡公共政策利弊得失，正確處理各種利益關(guān)系，使各方面的利益能夠協(xié)調(diào)、全面發(fā)展，廣泛調(diào)動(dòng)各方面的積極性，推動(dòng)社會(huì)健康向前發(fā)展。

三、系統(tǒng)分析法與公共政策分析

所謂系統(tǒng)分析法就是在研究中把研究對(duì)象視為一個(gè)系統(tǒng)，在若干選定的原則和準(zhǔn)則下，通過(guò)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各要素、結(jié)構(gòu)和關(guān)系的考察，利用定量的方法提供允許和可用的數(shù)據(jù)，借以制定可行方案并推斷各種可能結(jié)果，以期尋求對(duì)系統(tǒng)狀態(tài)整體效益最大的方法。系統(tǒng)分析法之所以在公共政策分析中得到廣泛應(yīng)用，是由公共政策分析過(guò)程本身的系統(tǒng)性所決定。我們可以把公共政策活動(dòng)視為一個(gè)由政策活動(dòng)的外部生態(tài)和內(nèi)部生態(tài)所組成的復(fù)雜大系統(tǒng)。公共政策活動(dòng)的外部生態(tài)有歷史的、地理的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的等環(huán)境因素，也有全球的、區(qū)域的、一國(guó)整體的、地區(qū)的等層次因素，它們構(gòu)成公共政策活動(dòng)的具體情境事實(shí)體系。政策行動(dòng)主體、政策公共財(cái)政資源、政策信息資源、政策價(jià)值取向、政策工具選擇等則構(gòu)成公共政策的內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)。公共政策活動(dòng)是其外部生態(tài)和內(nèi)部生態(tài)通過(guò)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)相互適應(yīng)和改造的過(guò)程。公共政策活動(dòng)的外部生態(tài)既制約著內(nèi)部生態(tài)，同時(shí)又為其運(yùn)行提供了現(xiàn)實(shí)條件，公共政策活動(dòng)的內(nèi)部生態(tài)的變化，又改變著外部生態(tài)的狀況。正是通過(guò)這種外部生態(tài)和內(nèi)部生態(tài)間的互動(dòng)，具體公共政策活動(dòng)的功能才能得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)公共政策系統(tǒng)的分析可從兩個(gè)角度進(jìn)行。從靜態(tài)結(jié)構(gòu)角度看，公共政策系統(tǒng)由公共政策的環(huán)境超系統(tǒng)與資源系統(tǒng)、公共政策的主體系統(tǒng)與客體系統(tǒng)、公共政策的組織系統(tǒng)與體制系統(tǒng)、公共政策的咨詢系統(tǒng)與信息系統(tǒng)所組成的復(fù)雜大系統(tǒng)。而從動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程角度看，具體的公共政策是一個(gè)處在自身系統(tǒng)和環(huán)境超系統(tǒng)交互作用下，由政策主客體的活動(dòng)構(gòu)成的、處在變動(dòng)中的動(dòng)態(tài)過(guò)程。公共政策動(dòng)態(tài)演進(jìn)的動(dòng)力源自其內(nèi)部矛盾的展開(kāi)，一類是公共政策系統(tǒng)與其環(huán)境超系統(tǒng)之間的矛盾，另一類是公共政策內(nèi)部各因素之間的矛盾。這一演進(jìn)過(guò)程呈現(xiàn)出變動(dòng)性、互動(dòng)性、彈性和流動(dòng)性諸特點(diǎn)，這一演進(jìn)過(guò)程還呈現(xiàn)出政策議程、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終止等有系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的若干階段?？梢?jiàn)，系統(tǒng)分析法在公共政策分析中是極富實(shí)用價(jià)值的。

四、因果分析法與公共政策分析

因果理論是對(duì)事物和現(xiàn)象之間因果聯(lián)系的理性概括和反映，它反映的是兩個(gè)或兩個(gè)以上的事物、現(xiàn)象、過(guò)程在一定條件下的相互聯(lián)系和相互作用。前因后果，前后現(xiàn)象之間有必然性是因果聯(lián)系的特點(diǎn)。一因一果、一因多果、一果多因、同因異果、異因異果、多因多果、復(fù)合因果是因果聯(lián)系復(fù)雜多樣性的表現(xiàn)。對(duì)事物和現(xiàn)象間因果關(guān)系進(jìn)行分析的方法就是因果分析法。在公共政策分析中應(yīng)用因果分析法，可以幫助人們認(rèn)識(shí)政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間、政策環(huán)境與政策執(zhí)行之間、政策資源的配置與政策效率之間的聯(lián)系。在公共政策分析中，常用的因果分析法有詳析分析、多元回歸分析、路徑分析、結(jié)果方程模型、格蘭杰因果檢驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)法和比較分析法等。多元回歸分析、路徑分析、結(jié)果方程模型屬于因果關(guān)系的定量分析方法，在公共政策預(yù)測(cè)和公共政策評(píng)估中被經(jīng)常采用。

五、定量分析法、定性分析法與公共政策分析

定量分析法是對(duì)事物的量的規(guī)定性進(jìn)行研究的一種科學(xué)方法。包括回歸分析、時(shí)間序列分析、決策分析、優(yōu)化分析、投入產(chǎn)出分析等具體方法。在公共政策分析中，最典型的定量分析法就是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)所主張的成本-收益分析法。成本-收益分析是政府以市場(chǎng)方式制定政策從而達(dá)到資源再分配目標(biāo)的一個(gè)基本技術(shù)，被稱之為試圖用經(jīng)濟(jì)方法取代市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)的價(jià)格確定方式，使政策抉擇達(dá)到帕雷托最優(yōu)。帕雷托最優(yōu)就是采取任何一個(gè)行動(dòng)，都至少給一個(gè)人帶來(lái)好處，但卻不損害任何人。這在公共政策領(lǐng)域幾乎是不可能的。由帕雷托最優(yōu)的困境產(chǎn)生了卡爾多-?？怂箻?biāo)準(zhǔn)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)：政策選擇要使凈福利最大化。也就是說(shuō)，一項(xiàng)政策即使使某些人受損，但如果總福利大于損失，這項(xiàng)政策就應(yīng)該被采納。成本-收益分析法的具體方法有凈現(xiàn)值法、現(xiàn)值指數(shù)法、內(nèi)含報(bào)酬法等。成本-收益分析法是公共政策制定和公共政策評(píng)估中常用的定量方法。趨勢(shì)分析法、指數(shù)平滑法、回歸分析法則是公共政策預(yù)測(cè)中常用的定量方法。定量分析是定性分析的基礎(chǔ)。定性分析法是對(duì)事物的質(zhì)的規(guī)定性進(jìn)行研究的一種科學(xué)方法。包括歸納分析法，演繹分析法，比較分析法，結(jié)構(gòu)分析法，矛盾分析法等。在公共政策領(lǐng)域，確認(rèn)政策問(wèn)題產(chǎn)生的原因要借助于因果分析法，對(duì)政策問(wèn)題的實(shí)證分析要借助于歸納分析法和演繹分析法，對(duì)政策問(wèn)題的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析要借助于結(jié)構(gòu)分析法，對(duì)新舊政策問(wèn)題的相似性進(jìn)行分析要借助于比較分析法，對(duì)政策問(wèn)題的性質(zhì)的把握要借助于矛盾分析法。定性分析更適用于涉及社會(huì)、政治、價(jià)值、倫理和意識(shí)形態(tài)等難于定量的問(wèn)題，定量分析則更適用于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。定量分析和定性分析在公共政策分析中是相互統(tǒng)一、相互補(bǔ)充的。

六、理性分析方法、超理性分析方法與公共政策分析

在公共政策分析中，與理性方法相關(guān)的決策模型包括完全理性決策模型、有限理性決策模型、漸進(jìn)決策模型和綜合分析政策決策模型。完全理性決策模型是以亞當(dāng)?斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，經(jīng)邊沁、密爾等功利主義者發(fā)展，以及現(xiàn)代管理科學(xué)家的概括而形成的一種管理決策理論。完全理性決策模型認(rèn)為，政策實(shí)施的結(jié)果就是使社會(huì)效益最大化。完全理性決策模型的限定條件是非?？量痰模鬀Q策過(guò)程中必須把決策行為視為具有一致價(jià)值判斷的整體行為而非個(gè)體或群體行為。決策者有絕對(duì)的理性，具備完備的知識(shí)和信息，能窮盡所有備選方案并預(yù)測(cè)到所有結(jié)果。決策目標(biāo)單一、明確和絕對(duì)。決策者在決策過(guò)程中具備一以貫之的價(jià)值偏好。決策過(guò)程中不考慮時(shí)間和其它政策資源的消耗。這些近乎完備的條件成為完全理性決策模型在實(shí)踐中無(wú)法使用的原因。西蒙對(duì)完全理性決策模型進(jìn)行了批判，指出了其局限性，提出了有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的有限理性決策模型。它是依靠有限的資源和信息，通過(guò)不斷的搜索，得出滿意政策方案的決策方法。這種模型是以“令人滿意的”準(zhǔn)則去取代完全理性所主張的“最大化”準(zhǔn)則，所以又稱滿意決策模型。滿意決策尋求的不是最佳，而是次佳或“第二最適”。在實(shí)際決策中，有限理性決策模型重視的是可行性研究和成本與利益分析，但它更主要的是僅僅為決策者提供決策規(guī)則，這也成為其主要的缺陷。林德布洛姆在批判了理性決策的缺陷后提出了漸進(jìn)決策模型。這一方法強(qiáng)調(diào)決策者的決策是從現(xiàn)行政策出發(fā)，只是對(duì)現(xiàn)行政策的調(diào)整。但漸進(jìn)決策模型只適用于既有的相對(duì)簡(jiǎn)單的問(wèn)題而不是將來(lái)要發(fā)生的復(fù)雜的問(wèn)題，因而它在政治上追求的是安全的而不是具有冒險(xiǎn)精神的措施，這樣公共政策就變成了補(bǔ)救性措施而非創(chuàng)新性方案。德羅爾看到了理性決策模型在可行性問(wèn)題上的局限和漸進(jìn)決策模型的保守傾向，提出綜合決策模型，試圖將理性決策模型和漸進(jìn)決策模型結(jié)合起來(lái)，并把兩者的合理性加以延伸和綜合。他認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的政策訴求可能是要求社會(huì)變革的，也可能是要求社會(huì)穩(wěn)定的，因此必須把兩者結(jié)合起來(lái)。而R.M.克朗則認(rèn)為應(yīng)該把理性分析的科學(xué)和超理性分析的藝術(shù)結(jié)合起來(lái)[1]?？死收J(rèn)為，超理性分析的主要表現(xiàn)形式有判斷、直覺(jué)、創(chuàng)造力、靈感、隱含的知識(shí)、信仰、洞察力、意志、超感交流和預(yù)見(jiàn)能力等。德熱認(rèn)為，超理性因素主要包括判斷力的應(yīng)用、創(chuàng)造性的發(fā)現(xiàn)、頭腦風(fēng)暴法和其它一些決策方法[2]?？梢?jiàn)，超理性分析以主觀判斷為主，而這種主觀判斷應(yīng)當(dāng)建立在充足知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上。超理性不是非理性，非理性是建立在信息不完備基礎(chǔ)之上的主觀判斷。因此，超理性分析可以定義為在充足知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的主觀判斷，也即建立在定量分析、理性分析基礎(chǔ)上的定性分析。當(dāng)一個(gè)公共政策問(wèn)題包含社會(huì)、政治、組織、意識(shí)形態(tài)、倫理道德因素時(shí)，理性方法就難以解決問(wèn)題，就必須采用超理性分析方法。超理性分析方法主要有：?jiǎn)栴}的主觀識(shí)別方法、趨勢(shì)的直覺(jué)預(yù)測(cè)方法、方案的靈感激發(fā)方法、決策的經(jīng)驗(yàn)判斷方法、結(jié)果的模糊評(píng)估方法。超理性分析受主觀因素的影響特別大，為防止其可能導(dǎo)致的片面或極端情況的出現(xiàn)，應(yīng)遵循以下基本要求：建立在定量分析基礎(chǔ)之上；決策者具有足夠的經(jīng)驗(yàn)積累；政策過(guò)程能夠排除明顯的錯(cuò)誤和缺陷；綜合各種信息進(jìn)行深入的分析；要考慮環(huán)境因素的變化。超理性分析方法特別適用于多元政策目標(biāo)的分析，有利于提高決策效率，有利于理解當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的決策過(guò)程和政策特點(diǎn)?？傊诠舱叻治鲋校嬖谥芊治龇?、利益分析法、系統(tǒng)分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等若干哲學(xué)方法，它們是相互依賴、相互作用、相互補(bǔ)充的。比如，在進(jìn)行利益分析的同時(shí)也必然進(jìn)行定性定量分析，在進(jìn)行系統(tǒng)分析的同時(shí)也必然進(jìn)行矛盾分析，而超理性分析是建立在定量分析、理性分析基礎(chǔ)上的定性分析。因此，它們是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的方法論體系，這些哲學(xué)方法對(duì)保證公共政策的科學(xué)性起著至關(guān)重要的作用。

作者:周建民 單位:蘇州市職業(yè)大學(xué)

公共政策分析論文:詮釋禁電的公共政策周期分析

【摘要】“禁電”是當(dāng)前中國(guó)部分地方政府在管理過(guò)程中實(shí)施的一項(xiàng)公共政策，廣州即為實(shí)施“禁電”政策的城市之一。文章運(yùn)用公共政策周期分析模式對(duì)廣州“禁電”政策進(jìn)行分析，探討該政策動(dòng)態(tài)活動(dòng)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，對(duì)于把握公共政策的內(nèi)在規(guī)律，使公共政策更加科學(xué)有效具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】“禁電”；公共政策；周期分析模式

一、廣州“禁電”政策概述

2006年11月14日下午，廣州市公安局召開(kāi)新聞會(huì)，正式對(duì)外《關(guān)于對(duì)電動(dòng)自行車和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》）?！锻ǜ妗贩Q，根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》和《廣東省道路交通安全條例》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)廣州市人民政府公開(kāi)征求意見(jiàn)，并報(bào)請(qǐng)廣東省政府批準(zhǔn)同意，自通告之日起，在廣州市行政區(qū)域內(nèi)（含從化市和增城市）對(duì)電動(dòng)自行車和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車（殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車除外）不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛。這標(biāo)志著廣州市正式全面禁止電動(dòng)自行車上牌、上路行駛（以下簡(jiǎn)稱“禁電”）。

新聞會(huì)上，廣州市公安局新聞發(fā)言人介紹了廣州“禁電”過(guò)程?！吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法》實(shí)施之前，廣州市一直以來(lái)都未允許電動(dòng)自行車上牌及上路行駛。2004年5月1日，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》正式實(shí)施，該法第十八條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)登記后，方可上路行駛。依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車的種類，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定。2004年9月，廣州市交警部門(mén)通過(guò)新聞媒體提醒廣大市民，在省有關(guān)規(guī)定出臺(tái)之前，不要購(gòu)買電動(dòng)自行車，以免造成損失。2006年5月1日，《廣東省道路交通安全條例》正式開(kāi)始實(shí)施。該條例第十四條規(guī)定：“電動(dòng)自行車、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車等安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車實(shí)行登記制度，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)登記后，方可上道路行駛。地級(jí)以上市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)對(duì)電動(dòng)自行車和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)”。

根據(jù)上述法律法規(guī)的要求，廣州市政府專門(mén)就電動(dòng)自行車管理問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，并確定由廣州市公安局負(fù)責(zé)開(kāi)展具體工作。廣州市公安局在2006年6月召開(kāi)了三場(chǎng)“電動(dòng)自行車管理座談會(huì)”，并委托廣州市城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)開(kāi)展了電動(dòng)自行車管理專項(xiàng)民意調(diào)查。該項(xiàng)調(diào)查的對(duì)象為年齡16歲以上具有廣州市常住戶口的居民。調(diào)查結(jié)果顯示：（1）公共汽車是目前市民出行最主要的交通工具。59.1%的受訪市民的主要交通出行方式是公共汽車，14%為自行車，8.4%為步行，7.6%為摩托車，4.2%為私家車，3.5%為地鐵，只有1%為電動(dòng)自行車。（2）多數(shù)市民認(rèn)為不適于發(fā)展電動(dòng)自行車。78.4%認(rèn)為廣州目前的交通狀況不適合電動(dòng)自行車通行；70.0%受訪市民認(rèn)為“限制電動(dòng)自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；72.8%認(rèn)為如果禁行會(huì)給廣州市的交通安全和交通秩序帶來(lái)好處。（3）大部分受訪市民支持限制電動(dòng)自行車。70%的受訪市民表示支持市政府對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行限制，13.7%表示“無(wú)所謂”，明確表示不支持的只有16.3%。（4）限制電動(dòng)自行車對(duì)大部分市民的生活影響不大。分別有58.5%和32.2%的受訪市民表示限制電動(dòng)自行車對(duì)其生活“沒(méi)有影響”和“影響不大”，只有5.6%表示“影響較大”。

據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在座談會(huì)上，絕大部分代表贊成對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行限制。另從公開(kāi)征求民意的結(jié)果來(lái)看，不予電動(dòng)自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。

根據(jù)公開(kāi)征求意見(jiàn)的結(jié)果，結(jié)合廣州市的實(shí)際，廣州市政府提出了不予電動(dòng)自行車登記及上路行駛的意見(jiàn)，并于7月份專題請(qǐng)示廣東省政府。省政府于9月底批準(zhǔn)同意廣州市政府的請(qǐng)示。根據(jù)省政府的批復(fù)和市政府的決定，廣州市公安局起草了《廣州市公安局關(guān)于對(duì)電動(dòng)自行車和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛的通告》，并按照《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》的要求，通過(guò)了廣州市政府法制辦公室的合法性審查，于當(dāng)天對(duì)外。[1]

二、以政策周期模式分析廣州“禁電”政策的提出

全國(guó)各地對(duì)“禁電”態(tài)度不一。北京先是“禁電”后改為“限電”,上海則沒(méi)有“禁電”。而作為特大城市之一的廣州，其“禁電”政策自然也引起了廣大的電動(dòng)自行車用戶、廠商、經(jīng)銷商及一些市民和專家學(xué)者的關(guān)注，各大媒體也對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。各方的著眼點(diǎn)主要是這項(xiàng)政策涉及的政策取向、路權(quán)分配、電動(dòng)自行車產(chǎn)業(yè)發(fā)展、決策程序的民主等等問(wèn)題。而筆者認(rèn)為對(duì)此政策在現(xiàn)階段運(yùn)用公共政策的方法來(lái)分析，對(duì)于把握這項(xiàng)政策的來(lái)龍去脈大有裨益。任何一項(xiàng)政策也不僅僅是一個(gè)文本，它還是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，所以在眾多的公共政策分析模式中，筆者選擇了公共政策周期分析模式作為具體分析方法。

公共政策周期分析模式也稱為公共政策過(guò)程分析模式，是從公共政策的動(dòng)態(tài)活動(dòng)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，將公共政策看成一個(gè)多環(huán)節(jié)相互連接的動(dòng)態(tài)運(yùn)行系統(tǒng)，分析公共政策的內(nèi)在規(guī)律。它對(duì)于從整體出發(fā)把握各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)在政策運(yùn)行中的功能，系統(tǒng)檢測(cè)各環(huán)節(jié)功能發(fā)揮是否正常，檢測(cè)政策成功或失敗時(shí)關(guān)鍵環(huán)節(jié)所起的作用，從而使公共政策更加科學(xué)有效具有重要的意義。[2]一般認(rèn)為，從政策過(guò)程來(lái)看，公共政策包括問(wèn)題的認(rèn)定、政策的規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等一系列動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有其特定的意義和功能并產(chǎn)生一定的活動(dòng)效果。[2]

任何公共政策都存在于這一系列動(dòng)態(tài)過(guò)程環(huán)節(jié)中，并且良好的政策效果也在動(dòng)態(tài)的政策過(guò)程中產(chǎn)生。一旦政策過(guò)程中的某個(gè)或者某幾個(gè)環(huán)節(jié)存在問(wèn)題則勢(shì)必影響到政策效果。

考慮到廣州“禁電”政策已然出臺(tái)并剛開(kāi)始執(zhí)行，筆者著重從問(wèn)題認(rèn)定、方案建構(gòu)、決策這三個(gè)環(huán)節(jié)作重點(diǎn)分析，對(duì)廣州“禁電”政策的執(zhí)行與評(píng)估也一并提出一些建議。

三、廣州“禁電”政策過(guò)程在問(wèn)題認(rèn)定、方案建構(gòu)、決策三環(huán)節(jié)存在的主要問(wèn)題

（一）廣州“禁電”政策在問(wèn)題認(rèn)定過(guò)程中存在的不足

在自然科學(xué)領(lǐng)域，人們常說(shuō)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題比解決問(wèn)題更重要”。公共政策領(lǐng)域也是如此。正如利夫因斯頓所指出的：“問(wèn)題的挖掘重于問(wèn)題的解決，對(duì)于一個(gè)決策者來(lái)說(shuō)，一個(gè)完美的解決方案用于解決認(rèn)定錯(cuò)誤問(wèn)題而產(chǎn)生的不利影響，遠(yuǎn)甚于用比較不完美的方案去解決一個(gè)認(rèn)定正確的問(wèn)題。”[3]因此政策問(wèn)題的認(rèn)定不僅是公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行的第一個(gè)環(huán)節(jié)，而且是其中非常重要的環(huán)節(jié)?？v觀廣州“禁電”政策的發(fā)動(dòng)原因，不難發(fā)現(xiàn)，此政策在問(wèn)題認(rèn)定過(guò)程中存在以下不足：

（一）政策問(wèn)題的發(fā)動(dòng)欠科學(xué)分析

據(jù)廣州市公安局就“禁電”通告召開(kāi)新聞會(huì)時(shí)介紹，廣州市政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《廣東省道路交通安全條例》等法律法規(guī)的要求，專門(mén)就電動(dòng)自行車管理問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，并確定由廣州市公安局負(fù)責(zé)開(kāi)展具體工作。但從各種報(bào)道之中難以發(fā)現(xiàn)廣州市政府的調(diào)研結(jié)果，也即廣州市政府發(fā)動(dòng)“禁電”政策的客觀依據(jù)是什么、有何科學(xué)的指標(biāo)和數(shù)據(jù)難以讓外界所知曉。因此，在缺乏相應(yīng)的指標(biāo)分析和數(shù)據(jù)支撐下發(fā)動(dòng)“禁電”政策難免令人對(duì)廣州市政府“禁電”政策的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生猜疑并缺乏對(duì)公眾的說(shuō)服力。

（二）對(duì)問(wèn)題原因的認(rèn)識(shí)欠全面和深入

據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在廣州市公安局在2006年6月召開(kāi)了三場(chǎng)“電動(dòng)自行車管理座談會(huì)”上，代表們認(rèn)為，從建設(shè)現(xiàn)代化大都市的城市定位和市民整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益來(lái)考慮，廣州應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展高效率的公共交通，電動(dòng)自行車不應(yīng)成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行限制。但是，市民整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益是什么？有何具體的衡量依據(jù)？代表們是否在掌握一定的電動(dòng)自行車專業(yè)知識(shí)及在相關(guān)的指標(biāo)分析和數(shù)據(jù)支撐下發(fā)表意見(jiàn)呢？三場(chǎng)座談會(huì)的參加人員主要是來(lái)自社會(huì)各階層、各行業(yè)的市民、專家學(xué)者、市人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)政府部門(mén)的代表等，并沒(méi)有電動(dòng)自行車的行業(yè)代表獲邀請(qǐng)參加，顯然參加人員對(duì)問(wèn)題原因的認(rèn)識(shí)欠全面和深入。難怪聞?dòng)嵹s到擠進(jìn)第三次座談會(huì)的廣東自行車行業(yè)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)何小華在會(huì)上只說(shuō)了一句話，就是：“你們不懂電單車！”[4]

（三）考量問(wèn)題的視野范圍過(guò)于狹窄

廣州市政府“禁電”通告及公開(kāi)的信息并未直接指出“禁電”的理由，也沒(méi)說(shuō)明為什么“禁電”是廣州電動(dòng)自行車管理的唯一途徑，考量問(wèn)題的視野范圍過(guò)于狹窄。一是僅僅把三次座談會(huì)及專項(xiàng)民意調(diào)查反映的意見(jiàn)作為政策認(rèn)定的依據(jù)，意見(jiàn)的征集面過(guò)于狹窄；二是帶有很強(qiáng)傾向性地進(jìn)行意見(jiàn)征集，開(kāi)始就引導(dǎo)人們往是否“禁電”考慮，致使對(duì)“禁電”以外的電動(dòng)自行車管理政策沒(méi)有得到充分考慮。

值得一提的是“限制”和“禁止”應(yīng)該是明顯不同的政策選擇。據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在座談會(huì)上，代表們認(rèn)為電動(dòng)自行車不應(yīng)成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行限制。另外，廣州市城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)開(kāi)展的電動(dòng)自行車管理專項(xiàng)民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：78.4%認(rèn)為廣州目前的交通狀況不適合電動(dòng)自行車通行；70.0%受訪市民認(rèn)為“限制電動(dòng)自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；大部分受訪市民支持限制電動(dòng)自行車。廣州市公安局就此認(rèn)為從公開(kāi)征求民意的結(jié)果來(lái)看，不予電動(dòng)自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。但座談會(huì)與民意調(diào)查顯示的是絕大部分代表和大部分受訪者支持“限制”電動(dòng)自行車而并非“禁止”電動(dòng)自行車。對(duì)“限制”還是“禁止”這樣嚴(yán)肅的政策選擇居然混淆了基本的概念，可見(jiàn)廣州“禁電”政策考量的局限性和傾向性。

（二）廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過(guò)程中存在的不足

從動(dòng)態(tài)意義上理解，政策方案建構(gòu)過(guò)程就是政策的規(guī)劃和制定過(guò)程。它具有以解決政策問(wèn)題為目的、針對(duì)未來(lái)、技術(shù)性和政治性的特點(diǎn)。其中政治性是指規(guī)劃活動(dòng)是一個(gè)各方互動(dòng)的民主政治過(guò)程。它要求有社會(huì)公眾、利益集團(tuán)等的廣泛參與和積極參加。然而，廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過(guò)程表現(xiàn)出來(lái)的最大問(wèn)題就是決策過(guò)程的封閉、缺乏民主。《廣東省道路交通安全條例》第十四條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求意見(jiàn)”是“禁電”與否的必要條件。問(wèn)題是“公開(kāi)征求意見(jiàn)”與“聽(tīng)證會(huì)”有所不同，如何執(zhí)行？“公開(kāi)”的范圍應(yīng)有多廣？怎樣體現(xiàn)代表性？“征求”如何避免傾向性？“意見(jiàn)”如何歸納和取舍？這些都沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定。廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過(guò)程中也因“公開(kāi)征求意見(jiàn)”工作的問(wèn)題受到了較多的質(zhì)疑。

廣州市公安局召開(kāi)的前兩次“電動(dòng)自行車管理座談會(huì)”，又名“征求意見(jiàn)會(huì)”，邀請(qǐng)了市直機(jī)關(guān)工委、市總工會(huì)、市婦聯(lián)、市城管支隊(duì)等單位代表，以及包括教師、醫(yī)生及IT行業(yè)員工在內(nèi)的“市民代表”，就“是否允許電動(dòng)自行車上路”進(jìn)行了討論。與會(huì)者中不僅沒(méi)有電動(dòng)自行車的生產(chǎn)商、經(jīng)銷商、消費(fèi)者代表，廣東自行車行業(yè)協(xié)會(huì)也不在受邀之列。事后沒(méi)有一家媒體對(duì)這兩次征求意見(jiàn)會(huì)進(jìn)行任何報(bào)道。第三次“征求意見(jiàn)會(huì)”召開(kāi)時(shí)，協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)何小華聞?dòng)嵹s到擠進(jìn)了“征求意見(jiàn)會(huì)”會(huì)場(chǎng)，但當(dāng)局顯然并不打算征求他的意見(jiàn)，他只說(shuō)了一句“你們不懂電單車”，主持人就立刻宣布會(huì)議結(jié)束了。隨后，《廣州日?qǐng)?bào)》在頭版顯赫位置刊登了題為《基本贊成電動(dòng)自行車禁止上路》的文章，對(duì)第三次“征求意見(jiàn)會(huì)”的情況進(jìn)行了報(bào)道。文章指出，與會(huì)23名代表達(dá)成比較統(tǒng)一的意見(jiàn)，“在老城區(qū)必須堅(jiān)決禁行電動(dòng)自行車”，而絕大多數(shù)“市民代表”認(rèn)為，“作為負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該全面禁止電動(dòng)自行車在廣州上路行駛，以保障廣大市民的利益。”文章還透露，廣州市政府將盡快提交“有關(guān)方案”上報(bào)審批，“預(yù)計(jì)在8月份左右在廣州市正式實(shí)施”。[4]

從以上情況可以看到，在未展開(kāi)充分的討論之前，尤其是還沒(méi)有社會(huì)公眾、利益集團(tuán)等的廣泛參與和積極參加的情況下，政府喉舌的報(bào)道顯然是給電動(dòng)自行車的命運(yùn)定了調(diào)：電動(dòng)自行車很快將會(huì)被禁！這與政策規(guī)劃的科學(xué)性、公開(kāi)性、民主性不相符，必然引來(lái)社會(huì)各利益全體事后的反彈，甚至拿起法律作武器對(duì)政策的合法性、合理性提出質(zhì)疑。[5]

（三）廣州“禁電”政策決策過(guò)程中存在的不足

政策的決策過(guò)程就是政府接受最終通過(guò)的方案并使之合法化的過(guò)程，包括政府依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過(guò)、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過(guò)程。[6]必須強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代社會(huì)中政策的合法化還包含公共政策的正當(dāng)性、合理性被社會(huì)公眾認(rèn)可接受的過(guò)程。因此，政策合法化不僅僅要求政策形式的合法化，更強(qiáng)調(diào)政策內(nèi)容的合理、合法，為公眾所接受。

廣州“禁電”政策完成了各種法定程序：公開(kāi)征求意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)廣東省政府批準(zhǔn)同意，通過(guò)廣州市政府法制辦公室的合法性審查，最后對(duì)外。在形式合法方面廣州“禁電”政策并不存在問(wèn)題。然而因?yàn)閺V州“禁電”政策在問(wèn)題認(rèn)定和方案構(gòu)建方面存在的不足，導(dǎo)致了人們對(duì)該政策內(nèi)容的合理性、合法性的質(zhì)疑甚至以法律的方式反抗，可見(jiàn)其并未被公眾廣泛接受。不接受的公眾不但包括電動(dòng)自行車行業(yè)及電動(dòng)自行車的擁有者，其實(shí)還包括電動(dòng)自行車的潛在購(gòu)買者和駕駛汽車的潛在受影響者（“禁電”以及已有的“禁摩”政策迫使部分人選購(gòu)汽車，對(duì)原來(lái)就擁擠的交通造成影響）。正因?yàn)樵趩?wèn)題認(rèn)定和方案構(gòu)建方面存在的不足，使這些利益相關(guān)者沒(méi)能充分地表達(dá)自己的訴求，但政策合法化并不能抹殺這些人對(duì)政策不接受的事實(shí)存在，這對(duì)政府的管治是不利的因素。

四、廣州“禁電”政策執(zhí)行和評(píng)估的建議

如前所述，廣州“禁電”政策已然出臺(tái)并剛開(kāi)始執(zhí)行，尚難以對(duì)其執(zhí)行和評(píng)估作出分析。但因該政策在問(wèn)題認(rèn)定、方案建構(gòu)、決策這三個(gè)環(huán)節(jié)先天不足，在其執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程更應(yīng)適當(dāng)把握。筆者對(duì)廣州“禁電”政策的執(zhí)行與評(píng)估提出一些建議。

（一）廣州“禁電”政策執(zhí)行過(guò)程應(yīng)注意的問(wèn)題

政策執(zhí)行就是指將政策方案付諸實(shí)施，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。一項(xiàng)政策能否得到有效執(zhí)行，直接關(guān)系到政策問(wèn)題的有效解決和政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，因此政策執(zhí)行是政策過(guò)程中非常重要的環(huán)節(jié)。

盡管一項(xiàng)政策在出臺(tái)過(guò)程中存在著問(wèn)題，但只要是一項(xiàng)合法的政策，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У膱?zhí)行。政策的嚴(yán)格執(zhí)行既是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的必然要求，也是檢驗(yàn)政策成功與否的需要。因此，廣州“禁電”政策要嚴(yán)格執(zhí)行在當(dāng)前是無(wú)容置疑的。廣州市公安局考慮到市民妥善處理現(xiàn)有電動(dòng)自行車需要一定時(shí)間，對(duì)違反規(guī)定上路行駛的電動(dòng)自行車進(jìn)行15天的糾正教育然后再嚴(yán)格按章處罰。這樣能給予政策一定的緩沖期，有助于政策的實(shí)施。但鑒于該政策在執(zhí)行前的不足，在執(zhí)行過(guò)程中還應(yīng)注意：（1）加大政策宣傳的力度。不僅要大力宣傳政策的內(nèi)容，更重要的是要宣傳政策必要性和合理性。通過(guò)有說(shuō)服力的宣傳，提高政策的可接受程度。（2）積極消除政策對(duì)各利益集團(tuán)的影響。例如考慮到目前郊區(qū)公共交通尚未完善，應(yīng)當(dāng)合理解決郊區(qū)居民的出行問(wèn)題。又如對(duì)原有的電動(dòng)自行車或其電池予以回購(gòu)或補(bǔ)償，對(duì)當(dāng)?shù)仉妱?dòng)自行車企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償或支持。

（二）廣州“禁電”政策評(píng)估過(guò)程應(yīng)注意的問(wèn)題

政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ叩男б?、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的行為。它對(duì)于檢驗(yàn)政策效果，提高政策和政策執(zhí)行質(zhì)量意義深遠(yuǎn)。廣州“禁電”政策既然飽受詬病，更應(yīng)盡快對(duì)此政策進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估時(shí)要有開(kāi)放的胸襟，客觀的態(tài)度，科學(xué)的手段，并由中立的第三方主持。根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，及時(shí)修訂政策或就此終結(jié)政策。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)正處于現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，民眾在學(xué)習(xí)，政府也在學(xué)習(xí)，科學(xué)的、民主的公共政策并不僅僅只是一個(gè)愿望，它也是一種能力，這種能力的學(xué)習(xí)是一件很艱難的事，或者說(shuō)這是中華民族都需要補(bǔ)的課，有問(wèn)題是正常的。廣州“禁電”政策只是中國(guó)眾多公共政策中的一例。通過(guò)運(yùn)用公共政策周期模式對(duì)廣州“禁電”政策進(jìn)行分析，筆者期盼能引起各地政府的關(guān)注，處理類似問(wèn)題時(shí)有所參考。

公共政策分析論文:探究關(guān)于促進(jìn)高技能人才發(fā)展的公共政策分析

[摘要]隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)建和發(fā)展，對(duì)高技能人才的需求逐漸增加。本文結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)高技能人才就業(yè)的特點(diǎn)，分析了產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、人事政策和勞動(dòng)和社會(huì)保障政策等公共政策對(duì)高技能人才發(fā)展的影響，從公共政策的角度分析如何通過(guò)促進(jìn)高技能人才發(fā)展來(lái)推動(dòng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]北部灣高技能人才公共政策公共管理

2008年1月14日，國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱：“北部灣”）正式納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。北部灣地處我國(guó)沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市組成。廣西作為西部欠發(fā)達(dá)的省份，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化水平較低，經(jīng)濟(jì)總量小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，面臨著來(lái)自東盟地區(qū)和國(guó)內(nèi)各省份競(jìng)相發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)壓力。按照《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)2008年～2015年人才發(fā)展規(guī)劃》，今后8年是北部灣社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要時(shí)期，加強(qiáng)區(qū)域人才開(kāi)發(fā)與合作，是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

一、新公共管理理論的啟示

新公共管理在西方被冠以不同的稱號(hào),如管理主義、企業(yè)型政府等，它緣于1979年英國(guó)撒切爾政府。新公共管理的出現(xiàn)意味著政府的管理模式從公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變。新公共管理注重“顧客”導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向,即以經(jīng)濟(jì)、效率、效果三大變量來(lái)對(duì)績(jī)效進(jìn)行測(cè)量與評(píng)估。在公共服務(wù)方面倡導(dǎo)市場(chǎng)導(dǎo)向,重視人力資源管理,不以固定職位而以實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行管理。

社會(huì)是政府的來(lái)源，服務(wù)社會(huì)是政府的職責(zé)和價(jià)值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服務(wù)型政府”、“市場(chǎng)導(dǎo)向型政府”等理念，反映了政府與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的合理發(fā)展趨向。新公共管理理論可以指導(dǎo)政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，確立行政服務(wù)的理念，整合各方利益，從而提高公共服務(wù)的效率。

當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，市場(chǎng)還無(wú)力全面負(fù)責(zé)公共性很強(qiáng)的活動(dòng)，政府仍需承擔(dān)必要的公共管理職能，這就要求政府在引入市場(chǎng)機(jī)制、培養(yǎng)市場(chǎng)力量的同時(shí)，還要規(guī)范市場(chǎng)管理，使市場(chǎng)得到健康、良好的發(fā)展，以便承擔(dān)更多、更重的公共服務(wù)，同時(shí)還要把政府建設(shè)成為真正全心全意為人民服務(wù)的政府——服務(wù)型政府。

為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北部灣可以通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整公共政策、促進(jìn)高技能人才的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在理論上是有依據(jù)的，在實(shí)踐上也是可行的。

二、區(qū)域內(nèi)高技能人才發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

1.北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)高技能人才需求旺盛

人才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成敗的關(guān)鍵。目前北部灣的人才隊(duì)伍現(xiàn)狀和人才資源開(kāi)發(fā)工作無(wú)法適應(yīng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)加快開(kāi)放開(kāi)發(fā)的需要，無(wú)法適應(yīng)推動(dòng)泛北部灣區(qū)域合作的需要，無(wú)法支撐起區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展。

按照《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)，北部灣在石化、林漿紙、能源、鋼鐵和鋁加工、糧油食品加工、海洋產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)、物流和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等九大重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)對(duì)相關(guān)人才需求較大。而發(fā)展沿海工業(yè)需要的技能人才等嚴(yán)重匱乏，已成為制約北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。

隨著北部灣建設(shè)的不斷深入，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放合作等，區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)密集型企業(yè)不斷向資本密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)型，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級(jí)，先進(jìn)技術(shù)的大量應(yīng)用和先進(jìn)設(shè)備的大量更新，必將對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)和技能以及人才的數(shù)量提出更高的要求。

2.北部灣區(qū)域內(nèi)高技能人才發(fā)展的軟環(huán)境有待完善

北部灣的許多企業(yè)依然存在著“人才高消費(fèi)”的用人觀念,企業(yè)招聘往往起點(diǎn)就是本科,甚至是碩士、博士,也不管是否真正需要。在許多企業(yè)中存在盲目追求高學(xué)歷造成的能級(jí)錯(cuò)位和人才浪費(fèi)現(xiàn)象。而學(xué)歷層次為大專及以下層次的高技能人才,依然遭受著“弱勢(shì)文憑”的社會(huì)歧視,存在就業(yè)機(jī)會(huì)少和就業(yè)層次低的現(xiàn)狀。

現(xiàn)有的人才評(píng)價(jià)體系對(duì)高技能人才明顯不利，仍然沿用老標(biāo)準(zhǔn)，將人才的定義為“具有中專以上學(xué)歷和初級(jí)以上職稱的人員”。而高級(jí)技工、技師和高級(jí)技師等高技能人才，卻因?yàn)閷W(xué)歷和職稱這兩道“硬門(mén)檻”，被摒棄在“人才隊(duì)伍”之外。許多地方為管理、技術(shù)研發(fā)人才提供好的待遇，卻忽視同樣做出巨大貢獻(xiàn)的高技能人才。

高技能人才被作為普通勞動(dòng)力，勞動(dòng)者權(quán)益遭到侵害的情況比較普遍。具體表現(xiàn)為;(1)試用期長(zhǎng),試用期工資低;(2)勞動(dòng)合同簽訂率低或合同形式化;(3)工資增長(zhǎng)緩慢,且存在隨意克扣或拖欠工資;(4)勞動(dòng)時(shí)間被隨意延長(zhǎng),加班無(wú)報(bào)酬或少報(bào)酬;(5)社會(huì)福利和保險(xiǎn)無(wú)著落,就業(yè)不穩(wěn)定。(6)違規(guī)收取就業(yè)押金等費(fèi)用。這些現(xiàn)象雖然不是北部灣所獨(dú)有,但在實(shí)際上阻礙了高技能人才的發(fā)展。

三、公共政策對(duì)促進(jìn)高技能人才發(fā)展的影響分析及對(duì)策

1.產(chǎn)業(yè)政策的影響分析

產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家從宏觀角度調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要措施,是政府通過(guò)干預(yù)資源在產(chǎn)業(yè)之間的配置,以期達(dá)到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)就業(yè)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)掌握新技術(shù)的高技能人才的需求增加。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整蘊(yùn)藏著大量就業(yè)機(jī)會(huì)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將成為擴(kuò)大廣西就業(yè)的主要出路，而且廣西第三產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大，具有潛在優(yōu)勢(shì)，同時(shí)加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府的促進(jìn)與保障是必要的。應(yīng)該利用北部灣建設(shè)和發(fā)展這一契機(jī)，把握積極因素，克服消極因素，通過(guò)政策引導(dǎo)和相關(guān)配套體系的完善等途徑，最大程度的拓展高技能人才發(fā)展的渠道。

2.財(cái)稅政策的影響分析

財(cái)稅政策具有資源配置、收入再分配、促進(jìn)充分就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)等宏觀調(diào)控職能。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則與市場(chǎng)機(jī)制失靈并存，要求財(cái)政與市場(chǎng)在資源配置中合理分工,相互配合,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和充分就業(yè)。財(cái)稅政策可以促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育和完善,保證資源最優(yōu)配置,創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。財(cái)稅政策可以做到：(1)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)比例，相應(yīng)地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求；(2)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以期創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)；(3)直接擴(kuò)大就業(yè)需求。體現(xiàn)在：一是鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)；二是鼓勵(lì)企業(yè)雇傭人才。

3.人事政策的影響分析

通過(guò)制定和完善就業(yè)政策和法規(guī),以立法的形式明確政府各級(jí)主管部門(mén)、用人單位和人才的權(quán)責(zé)利,可以對(duì)高技能人才就業(yè)實(shí)行單位控制和宏觀管理。強(qiáng)化立法約束和政策引導(dǎo),建立和完善社會(huì)保障機(jī)制,勞動(dòng)人事制度、戶籍管理制度改革,以及與之相適應(yīng)的就業(yè)制度和服務(wù)體系,可以為高技能人才提供配套的就業(yè)服務(wù)。

政策因素對(duì)人才作用發(fā)揮的影響非常顯著。政策相對(duì)寬松的地區(qū)或部門(mén)，為人才作用的發(fā)揮提供了更為廣闊的空間，使人才的聰明才智可以自由發(fā)揮出來(lái)。人才為了追求才能的發(fā)揮和事業(yè)的成功，就必然產(chǎn)生向政策寬松地區(qū)流動(dòng)的愿望。

4.勞動(dòng)和社會(huì)保障政策的影響分析

現(xiàn)有的勞動(dòng)和社會(huì)保障政策未能深入人心?！秳趧?dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》等法規(guī)被一些企業(yè)看作是影響企業(yè)發(fā)展的障礙而加以抵制。一些企業(yè)存在拖欠工資、加班不給報(bào)酬、不簽勞動(dòng)合同等違法侵權(quán)行為，甚至以經(jīng)濟(jì)效益差、社保負(fù)擔(dān)重為借口，采取瞞、漏報(bào)甚至逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定義務(wù)。

在勞動(dòng)和社會(huì)保障政策上存在法律“盲區(qū)”，或有法不依，或執(zhí)法不嚴(yán)。有些地方全員參與招商引資,勞動(dòng)執(zhí)法部門(mén)借口以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,不能履行法定的職責(zé)，甚至以保護(hù)外商投資者的利益為由對(duì)一些企業(yè)侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的行為包庇縱容,對(duì)勞動(dòng)者維權(quán)的請(qǐng)求置之不理。四、總結(jié)與建議——促進(jìn)高技能人才發(fā)展的公共政策選擇

1.調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)高技能人才就業(yè)

(1)積極承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。重點(diǎn)培育和發(fā)展兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)的行業(yè)，發(fā)掘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的潛力。大力開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，著力培育發(fā)展一批符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、就業(yè)帶動(dòng)作用強(qiáng)、市場(chǎng)前景廣闊的、與東盟互補(bǔ)的新優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，努力把潛在的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

(2)借中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)建，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),盡可能挖掘就業(yè)潛能,同時(shí)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)盡可能拓展新的就業(yè)領(lǐng)域，從這兩個(gè)方面調(diào)整和優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。包括:①改造傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)，向現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變;②大力發(fā)展房地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)度大、拉動(dòng)性強(qiáng)的行業(yè);③大力發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，帶動(dòng)與旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè);④積極發(fā)展會(huì)展服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)。

2.充分發(fā)揮財(cái)稅政策促進(jìn)就業(yè)的作用

(1)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在財(cái)政預(yù)算中設(shè)置“高技能人才就業(yè)補(bǔ)助”科目，從預(yù)算上給予資金保證。增加財(cái)政投入，建立就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)中心和各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)勞動(dòng)者就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者的技能和再就業(yè)能力。

(2)促進(jìn)完善社會(huì)保障制度的財(cái)政支出，完善社會(huì)福利制度，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，建立促進(jìn)高技能人才發(fā)展的社會(huì)保障體系。

(3)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善財(cái)政管理體制。通過(guò)區(qū)域內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式，以政府投入為主導(dǎo)，對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施合理保護(hù),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)并實(shí)施積極的救助,適當(dāng)調(diào)節(jié)地區(qū)間公共服務(wù)水平的差異。

(4)通過(guò)稅收優(yōu)惠來(lái)促進(jìn)高技能人才發(fā)展。如采用對(duì)高技能人才創(chuàng)辦企業(yè)和企業(yè)雇傭的高技能人才，給予個(gè)人所得稅或者企業(yè)所得稅上的優(yōu)惠的方式。政府要按照促進(jìn)高技能人才就業(yè)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略，以直接增加就業(yè)崗位為目標(biāo)，調(diào)整和完善現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)穩(wěn)定和增加就業(yè)崗位。

3.改革人事制度促進(jìn)高技能人才發(fā)展

(1)建立科學(xué)的人才評(píng)價(jià)體系，提高高職人才的社會(huì)地位。高技能人才評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，要樹(shù)立系統(tǒng)的戰(zhàn)略思想。要針對(duì)不同行業(yè)和職業(yè)要求，制定分類分層的人才評(píng)價(jià)系列、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)重在業(yè)內(nèi)、市場(chǎng)或社會(huì)認(rèn)可，堅(jiān)持實(shí)踐檢驗(yàn)人才，形成包括群眾、專家、市場(chǎng)和技術(shù)等多元化的人才評(píng)價(jià)體系；要建立以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的社會(huì)化的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。

(2)建立正確的選人用人體系。要正確處理好人才培養(yǎng)近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、重點(diǎn)與全局發(fā)展、自主培養(yǎng)與吸引凝聚人才模式的關(guān)系，完善并規(guī)范企事業(yè)單位科學(xué)設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、以崗定酬、合同管理等環(huán)節(jié)，規(guī)范公開(kāi)招聘制度和辭聘解聘制度，建立多種形式、多種渠道的高技能人才管理辦法，促進(jìn)企事業(yè)單位由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。

4.完善勞動(dòng)和社會(huì)保障制度促進(jìn)人才發(fā)展

(1)進(jìn)一步完善勞動(dòng)立法，使其真正發(fā)揮保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的作用。根據(jù)目前我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的特點(diǎn),擴(kuò)大勞動(dòng)法的調(diào)整范圍,加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的監(jiān)管,切實(shí)保護(hù)好勞動(dòng)者的權(quán)益。

(2)嘗試建立對(duì)高技能人才就業(yè)實(shí)施特別保護(hù)制度?？梢越梃b國(guó)外關(guān)于促進(jìn)就業(yè)和勞動(dòng)保護(hù)的立法。比如德國(guó)實(shí)施的《強(qiáng)迫職業(yè)實(shí)習(xí)教育法》和《工業(yè)法典》等法律，鼓勵(lì)企業(yè)雇用技能人才并參與培養(yǎng)；《企業(yè)基本法》和《職業(yè)教育促進(jìn)法》等法律，對(duì)技能型勞動(dòng)者的權(quán)益加以規(guī)范和保護(hù)。

(3)建立統(tǒng)一的多層次的社會(huì)保障體系。全面落實(shí)和完善企業(yè)單位各類高技能人才的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保障，依法推行人才全員參保制度，確實(shí)維護(hù)高技能人才的合法權(quán)益。

(4)建立職工憑技能、憑職業(yè)資格得到使用提升，憑業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)確定收入分配的待遇機(jī)制。鼓勵(lì)企事業(yè)單位在薪酬中考慮技能貢獻(xiàn)的因素，建立科學(xué)合理的高技能人才薪酬制度；推廣高技能人才與其他人才在工資福利方面享受同等待遇的做法；對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的高技能人才，由各級(jí)政府實(shí)行政府津貼等鼓勵(lì)政策。

公共政策分析論文:對(duì)公共政策評(píng)估現(xiàn)狀分析及完善思考論文

摘要：公共政策評(píng)估在公共政策系統(tǒng)中發(fā)揮著很重要的作用，科學(xué)的政策評(píng)估可以實(shí)現(xiàn)政策的價(jià)值化和民主化，而當(dāng)前公共政策評(píng)估工作中仍存在著一些問(wèn)題：政策評(píng)估的主體過(guò)于單一、在政策評(píng)估中缺乏可以量化的標(biāo)準(zhǔn)等。要想有效地提高公共政策評(píng)估的價(jià)值和效用應(yīng)該做到：實(shí)施政策評(píng)估主體的多元化；建立獨(dú)立的政策評(píng)估組織；明確政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：政策評(píng)估對(duì)策信息公開(kāi)

關(guān)于政策評(píng)估的概念至今學(xué)術(shù)界未能達(dá)統(tǒng)一的共識(shí)，有的學(xué)者認(rèn)為政策評(píng)估主要是對(duì)政策方案的評(píng)估[1]。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者將政策評(píng)估視為一種分析過(guò)程，其目的在于分析、比較各種不同的政策方案的可行性及其優(yōu)缺點(diǎn)；也有的學(xué)者認(rèn)為政策評(píng)估是對(duì)政策全過(guò)程的評(píng)估，既包括對(duì)政策方案的評(píng)估，也包括對(duì)政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策終結(jié)以及政策結(jié)果的評(píng)估[2]。還有的學(xué)者認(rèn)為政策評(píng)估的著眼點(diǎn)應(yīng)是政策效果，政策評(píng)估的主要目的是鑒定人們所執(zhí)行的政策在達(dá)成其目標(biāo)上的效果，確認(rèn)政策實(shí)施對(duì)于政策問(wèn)題的解決程度和影響程度。筆者認(rèn)為：政策評(píng)估就是依照一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用特定的方法，對(duì)政策的科學(xué)性、可行性及其實(shí)施后的效果、效益或者效率所進(jìn)行的綜合認(rèn)定、分析。

一我國(guó)當(dāng)前公共政策評(píng)估的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。

（一）政策評(píng)估主體單一，缺乏獨(dú)立性的政策評(píng)估組織。

現(xiàn)階段我國(guó)的公共政策評(píng)估主體以官方為主，缺乏社會(huì)組織和社會(huì)公眾的參與，使得大多數(shù)政府在公共政策評(píng)估實(shí)踐過(guò)程中，只是根據(jù)總體安排或以部門(mén)為單位，或以系統(tǒng)為一體，通過(guò)自下而上的總結(jié)報(bào)告等形式對(duì)本部門(mén)或本系統(tǒng)工作進(jìn)行匯總，在此基礎(chǔ)上，由行政機(jī)關(guān)對(duì)公共政策作出評(píng)估和評(píng)價(jià)，致使在公共政策評(píng)估過(guò)程中，只重視自身評(píng)價(jià)，忽視作為政府行為相對(duì)人的社會(huì)組織和社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致進(jìn)行意愿表達(dá)以及利益訴求的公共政策評(píng)估主體單一化。

（二）缺少正確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法。

目前從事官方評(píng)估工作的人士絕大部分都非“內(nèi)行人”，因此，他們?cè)谶M(jìn)行政策評(píng)估時(shí)不可避免地傾向于用價(jià)值判斷代替事實(shí)規(guī)范分析。這樣的政策評(píng)估與我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活和傳統(tǒng)政治文化十分重視意識(shí)形態(tài)和道德建設(shè)的純潔性密不可分[3]。但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，隨著信息網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快，人們的思想觀念將不可避免地發(fā)生深刻變化。意識(shí)形態(tài)觀念較之過(guò)去有所淡化，道德是非標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)發(fā)生一定轉(zhuǎn)變，更為突出的是人們比歷史上任何時(shí)候都更強(qiáng)調(diào)自身的經(jīng)濟(jì)利益。

從而必然引起公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法的改變。

二完善政策評(píng)估的幾個(gè)措施構(gòu)想。

（一）建立多元評(píng)估主體。

針對(duì)目前評(píng)估主體單一化的現(xiàn)狀，公共政策評(píng)估可以參照國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，在目前官方績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，實(shí)行政府、黨的組織、權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）、專業(yè)評(píng)估組織（包括大專院校和研究機(jī)構(gòu)）、社會(huì)組織和公眾特別是“受到影響的相關(guān)利益群體代表”參與等多元評(píng)估主體的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體“多元化”。其中，要特別重視社會(huì)組織和公眾代表參與以及專業(yè)評(píng)估組織的作用。社會(huì)組織和公眾作為政府行為相對(duì)人，他們參與公共政策評(píng)估，能夠提高公共政策評(píng)估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評(píng)估結(jié)論的公信力。專業(yè)評(píng)估組織（大專院校和研究機(jī)構(gòu)）聚集了大批專門(mén)從事公共政策分析研究和實(shí)踐活動(dòng)的人士，有利于提高公共政策評(píng)估的科學(xué)性，更重要的是專業(yè)評(píng)估組織成員作為“非官方人士”，其觀點(diǎn)和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保證評(píng)估結(jié)論的客觀真實(shí)性。公務(wù)員之家

（二）確保評(píng)估有關(guān)信息的公開(kāi)和透明。

公共政策評(píng)估的過(guò)程就是一種信息處理過(guò)程。把公共政策制定、執(zhí)行等各方面的情況作出全面、科學(xué)的描述并公布于眾，無(wú)疑有助于公眾了解并科學(xué)地評(píng)價(jià)公共政策。為消除公共政策評(píng)估過(guò)程中的信息不對(duì)稱，一方面需要建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng)進(jìn)行及時(shí)的信息收集、分析，以滿足公共政策評(píng)估的信息需求；另一方面，需要建立相應(yīng)的信息公開(kāi)機(jī)制，除了國(guó)家法律規(guī)定應(yīng)該保密的信息之外，公共政策過(guò)程應(yīng)做到公開(kāi)透明。另外，還要依法構(gòu)建相應(yīng)的問(wèn)詢制度，作為社會(huì)組織和公眾有權(quán)依法問(wèn)詢根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)不需要保密的所有信息，而被問(wèn)詢的機(jī)構(gòu)和成員必須依法根據(jù)有關(guān)制度和程序作出回應(yīng)，并且也要對(duì)所公開(kāi)的信息的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)。信息是決策的前提和基礎(chǔ)，也是評(píng)估的依據(jù)。沒(méi)有真實(shí)、詳盡的資料和信息，政策評(píng)估的客觀性、科學(xué)性將無(wú)從談起。所以我國(guó)政府應(yīng)該拓寬政策評(píng)估的信息渠道，建立起覆蓋全社會(huì)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)決策中心、評(píng)估組織和公眾之間的有效溝通，最大程度地避免信息的截留、失真，以保證政策評(píng)估組織能夠獲得真實(shí)、詳盡的信息。為此，我國(guó)各級(jí)政府和決策機(jī)構(gòu)除了法律應(yīng)予保密的信息之外，其他一切有關(guān)公共政策制定的背景、執(zhí)行狀況、評(píng)估結(jié)論等情況應(yīng)通過(guò)公告、網(wǎng)絡(luò)等各種形式及時(shí)向社會(huì)傳播，增強(qiáng)政府行政過(guò)程的透明度，杜絕“黑箱”操作。對(duì)于政策評(píng)估組織來(lái)說(shuō)，將有利于其在節(jié)約成本的前提下盡可能多地獲取信息，降低評(píng)估成本，有利于評(píng)估方法和評(píng)估結(jié)論的傳播，便于及時(shí)了解政策效果。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，可以借助各種信息渠道，發(fā)表自己對(duì)有關(guān)政策的意見(jiàn)和建議，以促進(jìn)決策的民主化

（三）完善政策評(píng)估的制度保障，實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的制度化、法制化。

制度是政策評(píng)估的保障。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)政策評(píng)估的制度化，應(yīng)朝以下方面進(jìn)行努力：首先，實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估工作的程序化。通過(guò)制度規(guī)定除象征性或符號(hào)性的公共政策外，各項(xiàng)政策在可能的情況下都應(yīng)進(jìn)行程度不同的評(píng)估。評(píng)估者應(yīng)本著實(shí)事求是的精神，力求評(píng)估系統(tǒng)、全面、公正。評(píng)估結(jié)束后應(yīng)及時(shí)撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告，并將評(píng)估結(jié)論公布于眾。其次，要建立評(píng)估基金。政策評(píng)估是一次龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要大量的人力長(zhǎng)期深入到實(shí)踐中去收集各方面的信息，需要耗費(fèi)巨額資金。因此，必須建立政策評(píng)估基金，以免政策評(píng)估成為“空中樓閣”。最后，要重視評(píng)估結(jié)論，消化、吸收評(píng)估成果。任何一項(xiàng)公共政策都必然涉及到社會(huì)資源的分配，為防止決策者隨意決策，執(zhí)行者濫用職權(quán)，必須通過(guò)制度將評(píng)估結(jié)論與有關(guān)人員的獎(jiǎng)懲直接聯(lián)系起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，使政策評(píng)估在我國(guó)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（四）科學(xué)地運(yùn)用政策評(píng)估的方法。

要選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法和技術(shù)，以提高評(píng)估結(jié)論的可信度。政策評(píng)估決不是一項(xiàng)輕而易舉的工作，要求評(píng)估者應(yīng)熟練地掌握各種評(píng)估方法和技術(shù)。目前常見(jiàn)的評(píng)估方法有前后對(duì)比法、對(duì)象評(píng)定法、專家判斷法、自我評(píng)定法等；政策評(píng)估的技術(shù)主要有計(jì)劃評(píng)估技術(shù)、重要路徑法、成本利益分析、成本效能分析等等。這些方法的內(nèi)涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原則均須精練。應(yīng)該說(shuō)每種方法與技術(shù)都有其優(yōu)缺點(diǎn)，都有其適用的范圍。因此，評(píng)估者要能夠根據(jù)具體的情況，靈活的加以選擇和運(yùn)用，必要時(shí)可以綜合運(yùn)用各種方法和技術(shù)，以提高評(píng)估結(jié)論的可信度。

公共政策分析論文:公共政策公平性的研究分析論文

摘要：阿爾蒙德所認(rèn)為，政策價(jià)值的形成過(guò)程主要經(jīng)歷利益表達(dá)——利益綜合——利益認(rèn)定三個(gè)過(guò)程。從利益表達(dá)——利益綜合——利益認(rèn)定這個(gè)政策價(jià)值形成過(guò)程的三個(gè)階段來(lái)討論公共政策公平性過(guò)程中政策主體與政策客體的關(guān)系及價(jià)值的選擇。

關(guān)鍵詞：公共政策；公平性；政策主體；政策客體；利益

對(duì)“公共政策”這一概念的定義，戴維·伊斯頓在1951年出版的《政治體系——政治學(xué)狀況研究》一書(shū)中將其界定為“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”。由此可見(jiàn)，公共政策的核心和靈魂是公共政策的價(jià)值取向。它也是我們正確理解和執(zhí)行公共政策的切入點(diǎn)?！罢咧黧w同政策客體的關(guān)系更重要的是一種價(jià)值關(guān)系，政策選擇本身就是一種價(jià)值選擇”，即任何一種公共政策的制定與出臺(tái)，都必然包含了政策主體依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行的價(jià)值選擇。因此，公共政策的價(jià)值取向受政策主體價(jià)值選擇的影響，表現(xiàn)出多元的形態(tài)，這種多元性表現(xiàn)為公平、效率、民主、秩序等。而阿爾蒙德所認(rèn)為，政策價(jià)值的形成過(guò)程主要經(jīng)歷利益表達(dá)——利益綜合——利益認(rèn)定三個(gè)過(guò)程。本文將從利益表達(dá)——利益綜合——利益認(rèn)定這一過(guò)程的三個(gè)階段來(lái)討論公共政策公平性過(guò)程中政策主體（即政策制定者）與政策客體（即公眾）的關(guān)系及價(jià)值的選擇。

一、利益表達(dá)階段

（一）政策主體

首先，政策制定主體是執(zhí)行權(quán)力的擁有者。要做出有效的利益選擇判斷，需要充分了解民情民意，需要根據(jù)社會(huì)國(guó)家的現(xiàn)行狀況來(lái)確定公共利益的選擇。因此，在利益表達(dá)階段，政策主體的角色是有效的利益表達(dá)途徑的提供者，提供可行的運(yùn)行環(huán)境來(lái)保障公共利益表達(dá)的有效性。可行的環(huán)境包括相關(guān)的制度和溝通平臺(tái)及監(jiān)督。

1.可行的制度即公民參與制度化。它包含兩層含義：其一是把政策參與的合理要求以合法的、公民認(rèn)同的法律規(guī)范確定下來(lái)；其二是通過(guò)政治社會(huì)化把公民的政策參與行動(dòng)納入規(guī)范的、合法的軌道。我國(guó)政府提出的和諧社會(huì)，從政策的制定上來(lái)說(shuō)，就是讓各個(gè)社會(huì)階層有各自的渠道來(lái)參與影響公共政策的制定。我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治制度、村民自治制度、社會(huì)聽(tīng)證制度、行政公開(kāi)制度等都是富有地方特色的公民參與公共政策制定的形式。政策參與制度化的結(jié)果就是形成合法的、有序的、合理的政策參與秩序。公民的政策參與必須而且能夠在制度規(guī)范規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此，創(chuàng)建科學(xué)合理的政策參與制度規(guī)范是公民政策參與制度化的前提。這就必須把我國(guó)迅速發(fā)展起來(lái)的公民政策參與納入制度化的軌道，使公民的政策參與經(jīng)常化和秩序化，最終形成公民依法參與公共政策過(guò)程。

2.電子政務(wù)，網(wǎng)上政府的發(fā)展，建立了聯(lián)絡(luò)政府、民眾及其他機(jī)構(gòu)的信息溝通平臺(tái)。推進(jìn)了公眾政策參與的社會(huì)化。能夠推動(dòng)政策參與制度和規(guī)范成為公民的一種內(nèi)在價(jià)值認(rèn)知，成為公民政策參與潛移默化的行動(dòng)準(zhǔn)則和行為模式，從而使公民政策參與由一種外在的強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的心理需求。

（二）政策客體

政策客體即公眾。公共政策作為社會(huì)利益的調(diào)節(jié)器，是公眾的政策，既代表多數(shù)人的利益，也應(yīng)代表少數(shù)人的利益，但決不是特殊階層或少數(shù)擁有權(quán)力的個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)工具。為了使得政策的制定能夠滿足大多數(shù)人的利益，公眾需要有效地參與利益表達(dá)。

為了進(jìn)一步拓寬公共政策制定中公民利益表達(dá)的渠道，政策主體可以完善已有的公民接待日制度、市長(zhǎng)公開(kāi)電話制度、基層意見(jiàn)調(diào)研等比較有效的渠道，針對(duì)其中出現(xiàn)的一些形式注意現(xiàn)象要通過(guò)有效的制度安排加以排除；此外，利益表達(dá)主體還可借助報(bào)紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒工具來(lái)表達(dá)本利益集團(tuán)對(duì)于某些政策的主張，或者透過(guò)這些傳媒向社會(huì)公眾灌輸有傾向的觀點(diǎn)，以形成廣泛的輿論壓力來(lái)影響相關(guān)政策的制定。

網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有效地解決了政策客體信息的不對(duì)稱問(wèn)題。任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上能夠事先公示，以增強(qiáng)群眾與政府之間的互動(dòng)，讓公眾有充分的知情權(quán)。這樣公眾能夠更好地聽(tīng)取意見(jiàn)與建議，減少信息不對(duì)稱，增進(jìn)信息的共通共享，及時(shí)彌補(bǔ)政策原本的某些缺陷，從而提高政策宣傳和傳達(dá)的效果。

由此可見(jiàn)，政策主體與客體的相互作用，為公共政策出臺(tái)的公平性奠定基礎(chǔ)。

二、利益綜合階段

通過(guò)利益表達(dá)階段對(duì)公眾分散的利益信息的采集，政策主體在利益綜合階段開(kāi)始進(jìn)行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平與效率價(jià)值取向博弈分析的。公務(wù)員之家

對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，重視的首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。因此政策主往往會(huì)做出政策做到效率最大化。通過(guò)利益的表達(dá)，有學(xué)者提出，嚴(yán)重的收入集中化往往阻礙了公眾對(duì)于發(fā)展的參與，進(jìn)而妨礙了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。還有學(xué)者提出我國(guó)目前的再分配機(jī)制問(wèn)題也很多，比如公正性的再分配還其本上是個(gè)空白。由于再分配機(jī)制不健全，因此初次分配中不平等日益擴(kuò)大的勢(shì)頭得不到有效遏制，特別是我國(guó)城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)在再分配機(jī)制上。這些學(xué)者既作為專家又作為政策客體，都強(qiáng)調(diào)了政府行為的不規(guī)范操作和收入分配措施不力是收入差距擴(kuò)大的主要因素。使得作為政策主體的政府有很大空間采取合理措施來(lái)防止收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，因此，政策主體——政府作為國(guó)家核心的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的活動(dòng)，這種分配活動(dòng)必須借助于公共政策，依據(jù)公平價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則進(jìn)行。從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況看，重點(diǎn)就在公平。要彌補(bǔ)這些諸多的不公平，根本的途徑在于政策主體的公共政策中的取向。因此，我國(guó)政府公共政策的制定中已經(jīng)將注重公平、強(qiáng)調(diào)公平作為優(yōu)先考慮。

三、利益決定階段

黨的十七大做出的決策，是根據(jù)國(guó)家現(xiàn)狀采取的政策選擇。目前從國(guó)際上判斷收入差距的基尼系數(shù)來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字表明我國(guó)2007年的基尼系數(shù)已超過(guò)0.48，超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線0.4。因此，十七大報(bào)告重點(diǎn)提出了“公平”的原則。在報(bào)告中，首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一”，首次提出“教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。

四、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)和諧的社會(huì)決不是一個(gè)沒(méi)有利益沖突的社會(huì)，而是一個(gè)有能力解決和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益大體均衡的社會(huì)。利益表達(dá)是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，通暢的利益表達(dá)渠道有助于公共政策問(wèn)題的認(rèn)定和保證政策的利益取向，也是化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。探究我國(guó)公共政策制定中利益表達(dá)所存在的問(wèn)題并有針對(duì)性地加以完善，才能保證公眾的利益訴求得以廣泛表達(dá)，確保公共政策公平公正。

公共政策分析論文:提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的公共政策分析論文

一、影響農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素及當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)

1.影響農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素

農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)綜合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素對(duì)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響方式和影響程度各不相同，并通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)變化、實(shí)際質(zhì)量、市場(chǎng)營(yíng)銷能力和市場(chǎng)占有份額綜合體現(xiàn)出來(lái)。

(1)農(nóng)產(chǎn)品成本。一般來(lái)說(shuō)，成本與競(jìng)爭(zhēng)力呈負(fù)相關(guān)，即成本低，競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)；成本高，競(jìng)爭(zhēng)力弱。而在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中，除生產(chǎn)費(fèi)用以外，農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、區(qū)域布局、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農(nóng)產(chǎn)品成本水平。

(2)農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格。一般來(lái)說(shuō)，實(shí)際價(jià)格與競(jìng)爭(zhēng)力呈負(fù)相關(guān)。即在質(zhì)量相差無(wú)幾的情況下，實(shí)際價(jià)格越低，競(jìng)爭(zhēng)力就越高；實(shí)際價(jià)格越高，競(jìng)爭(zhēng)力就越低。而且，要通過(guò)降低農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格來(lái)提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，其難度相當(dāng)大。

(3)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與競(jìng)爭(zhēng)力呈正相關(guān)。即質(zhì)量越好，競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)；質(zhì)量越差，競(jìng)爭(zhēng)力越弱。而且，隨著農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)已經(jīng)從產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的高低，既決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位，又決定了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的高低。

(4)營(yíng)銷能力。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)營(yíng)銷能力如何，既決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)的地位和份額，又直接體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的大小。積極開(kāi)展充分的市場(chǎng)調(diào)研、恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)細(xì)分和市場(chǎng)定位、正確的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務(wù)等一系列市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)，不僅是提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)占有率的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。

2.當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)

今后的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，將日益趨于白熱化。競(jìng)爭(zhēng)農(nóng)業(yè)，也將成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本特征。其總體趨勢(shì)為：

(1)從局部性、區(qū)域性向全局性、全國(guó)性、全球性方向發(fā)展。今后，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品能否占領(lǐng)更多的市場(chǎng)份額，不僅要比較區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，還要從全國(guó)和全球的產(chǎn)業(yè)格局比較中尋求最低成本、最大效益。鄭州市必須站在全國(guó)和全球的制高點(diǎn)，認(rèn)真審定本地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展對(duì)策，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并采用現(xiàn)代化的營(yíng)銷觀念拓展農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。

(2)從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)向信息引導(dǎo)方向發(fā)展。要在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手越多越強(qiáng)的條件下取得勝利，關(guān)鍵是要充分掌握國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供求變化的最新“情報(bào)”——農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息。加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代化的信息技術(shù)，更迅速、更準(zhǔn)確地掌握影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的各方面信息，將是鄭州市必須盡快解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。

(3)從低技術(shù)水平的開(kāi)發(fā)利用向現(xiàn)代高新技術(shù)方向發(fā)展。只有加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,才能在強(qiáng)手如林的競(jìng)爭(zhēng)中做到以多樣化取勝、以優(yōu)取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時(shí)度勢(shì)地?fù)屨嫁r(nóng)業(yè)科技的制高點(diǎn),集中力量組織對(duì)農(nóng)業(yè)生物工程技術(shù)的攻關(guān)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn),以及滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化、多樣化、無(wú)公害、營(yíng)養(yǎng)保健和廉價(jià)方面的需求,作為參與全球化競(jìng)爭(zhēng)的必要條件。

(4)從產(chǎn)后推銷向產(chǎn)前訂單農(nóng)業(yè)、期貨交易方向發(fā)展。以產(chǎn)定銷這種被動(dòng)營(yíng)銷方式存在著很大的盲目性和無(wú)序性，不適應(yīng)市場(chǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度的日益提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后市場(chǎng)勢(shì)必會(huì)被產(chǎn)前的訂單農(nóng)業(yè)和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農(nóng)業(yè)、期貨交易等貿(mào)易方式，作為今后農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷競(jìng)爭(zhēng)的重要形式。

二、鄭州農(nóng)業(yè)與國(guó)外先進(jìn)水平的差距

鄭州市農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)的差距，既體現(xiàn)在資源稟賦、財(cái)政及物化投入、市場(chǎng)建設(shè)等“硬指標(biāo)”上，又反映在諸如人員素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、農(nóng)民組織化程度、管理水平等“軟指標(biāo)”上。

1.觀念上的差距

鄭州市基本上還是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)觀念，認(rèn)為農(nóng)村的主要功能是經(jīng)濟(jì)功能，忽略了農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能和社會(huì)功能。而發(fā)達(dá)國(guó)家是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀念，強(qiáng)調(diào)在提高經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)，著力發(fā)揮其生態(tài)功能與社會(huì)功能的作用。

2.發(fā)展階段上的差距

一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)業(yè)分為古代農(nóng)業(yè)、近代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等三個(gè)階段。目前，鄭州市差不多是三種類型并存，只有少部分地區(qū)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段。而發(fā)達(dá)國(guó)家已全面進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。3.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量上的差距

以前，鄭州市農(nóng)業(yè)片面追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量，忽視了質(zhì)量，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平總體較低，并已成為制約出口的隱患。而發(fā)達(dá)國(guó)家的質(zhì)量農(nóng)業(yè)早已走上了正規(guī)。

4.科技水平的差距

目前，鄭州市的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為40%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家為80%左右；鄭州市農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率僅為30%～40%，而發(fā)達(dá)國(guó)家為60%～80%；鄭州市農(nóng)業(yè)研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重為0.2%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家是5%；鄭州市肥料利用率只有30%，而發(fā)達(dá)國(guó)家則達(dá)60%以上。

5.農(nóng)業(yè)開(kāi)放程度的差距

鄭州市農(nóng)業(yè)的開(kāi)放程度與其他行業(yè)相比有明顯的差距；而發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)基本上是與工業(yè)、服務(wù)業(yè)等“一視同仁”的。

三、從農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)內(nèi)容上健全和完善提升鄭州農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的公共政策

1.把“三品”打造成我市安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品主導(dǎo)品牌的政策

“三品”是綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的簡(jiǎn)稱。我市“三品”的發(fā)展要按照“三位一體，整體推進(jìn)”的思路，加快發(fā)展，樹(shù)立我市農(nóng)產(chǎn)品品牌形象。在發(fā)展“三品”時(shí)要以推進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平為主線，保證消費(fèi)安全為出發(fā)點(diǎn)，樹(shù)立農(nóng)產(chǎn)品品牌為基本目標(biāo)，以標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)為主要手段，標(biāo)志管理為突破口，監(jiān)督檢查為保障措施，大力發(fā)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品，加快發(fā)展綠色食品，因地制宜發(fā)展有機(jī)食品。

2.加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過(guò)程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)連接整合為一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，通過(guò)區(qū)域規(guī)?；蛯I(yè)化的農(nóng)業(yè)資源綜合開(kāi)發(fā)，以科技進(jìn)步和系列化服務(wù)為手段，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)一體化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)龍頭企業(yè)、專業(yè)市場(chǎng)、中介組織，把分散的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)與統(tǒng)一的大市場(chǎng)銜接起來(lái)；通過(guò)按市場(chǎng)需求組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，興辦加工和運(yùn)銷企業(yè)，把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)同國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求銜接起來(lái)了，提高了生產(chǎn)者抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)而把農(nóng)業(yè)納入了市場(chǎng)化軌道，也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。

3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的政策

一是以提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量為重點(diǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品品種品質(zhì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力；二是大力發(fā)展畜牧業(yè)和園藝業(yè)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整，重組資源要素，提高農(nóng)業(yè)的效率和效益；四是著眼于增加附加值，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的水平；五是發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)，拓寬農(nóng)民的就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入；六是實(shí)施退耕還林還草還湖，構(gòu)建農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展格局。

4.構(gòu)筑多元投入機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)投入政策措施

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資金的投向主要是由經(jīng)濟(jì)效益決定的。而農(nóng)業(yè)投資大多數(shù)具有周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、比較利益低的特點(diǎn)。所以，政府不但自身要承擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)投資職能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的投資。根據(jù)我市近期的實(shí)際情況，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入的政策措施，至少包括以下幾個(gè)方面：一是嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》。充分發(fā)揮中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的引導(dǎo)和調(diào)控作用，明確地方政府在支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)方面的責(zé)任，調(diào)動(dòng)地方財(cái)政支農(nóng)的積極性；二是提高農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占政府基本建設(shè)投資總額的比重；三是積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體和個(gè)人增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入；四是改革農(nóng)村金融體制，發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的作用，增加信貸資金對(duì)農(nóng)業(yè)的投入；五是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)利用外資的范圍和數(shù)量，吸引外商投資農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。

5.建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障

我們可以借鑒國(guó)外的做法，設(shè)立專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要逐步對(duì)主要農(nóng)作物進(jìn)行全程全季自然災(zāi)害保險(xiǎn)和市場(chǎng)保險(xiǎn)，改變小階段如小麥?zhǔn)斋@時(shí)的防火保險(xiǎn)的做法。對(duì)農(nóng)作物和家禽家畜進(jìn)行市場(chǎng)保險(xiǎn)難度大，但這是農(nóng)民最盼望的保險(xiǎn)，也是保護(hù)農(nóng)業(yè)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的重要措施，應(yīng)試行并推廣。還要開(kāi)設(shè)農(nóng)民最低收入保險(xiǎn)，如農(nóng)民的一年收入達(dá)不到一定的數(shù)額，保險(xiǎn)公司給予適當(dāng)補(bǔ)貼，保證農(nóng)民所得，以此來(lái)保護(hù)農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)利益，充分發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。

6.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)和推廣應(yīng)用，完善農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步政策

在提高我市農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面，農(nóng)業(yè)科技起著至關(guān)重要的作用，尤其是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看問(wèn)題。入世對(duì)我市農(nóng)業(yè)科技發(fā)展提出的新要求，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，要提高我市農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，需要科技發(fā)展做支撐。其次，要提高我市農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)力，更需要科技發(fā)展做支撐。再次，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，對(duì)加強(qiáng)我市農(nóng)業(yè)科研力量提出了新要求。一是建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系；二是改革農(nóng)業(yè)科技機(jī)構(gòu)和服務(wù)體系；三是建立新的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展運(yùn)行機(jī)制；四是建立強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)科技保障體系。

公共政策分析論文:公共政策議程設(shè)置模式分析論文

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對(duì)政治不聞不問(wèn)，要問(wèn)也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國(guó)政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見(jiàn)、但人們往往視而不見(jiàn)的簡(jiǎn)單事實(shí)：能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問(wèn)題；乙情況好得多，不過(guò)當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置，千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì)，政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題；無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問(wèn)題；公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問(wèn)題；政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問(wèn)題。這篇文章的重點(diǎn)是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點(diǎn)集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過(guò)直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因?yàn)檫@樣做常常適得其反。更有效的方法是對(duì)某項(xiàng)議題進(jìn)行反復(fù)報(bào)道，并把這些報(bào)道放在引人注目的位置或時(shí)段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說(shuō)得很到位：傳媒如果對(duì)受眾“怎么想問(wèn)題”指手畫(huà)腳，恐怕很難成功，但它對(duì)受眾“想什么問(wèn)題”的控制卻易如反掌。[3]正因?yàn)閭髅阶h程對(duì)公眾議程設(shè)置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來(lái)，在傳媒學(xué)中，探討傳媒議程與公眾議程的關(guān)系已變?yōu)橐婚T(mén)顯學(xué)。[4]近年來(lái)，有些西方傳媒學(xué)者更進(jìn)一步，開(kāi)始討論傳媒議程與政策議程的關(guān)系。[5]

不過(guò)，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動(dòng)員、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、突發(fā)事件，以及其他很多因素都可能導(dǎo)致民眾轉(zhuǎn)變對(duì)公共事務(wù)的看法和情緒。無(wú)論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設(shè)置關(guān)系更為密切。既然本文的側(cè)重點(diǎn)是政策議程設(shè)置，我們將不會(huì)詳細(xì)考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關(guān)系上。

如上所述，公眾議程是社會(huì)大眾認(rèn)為政府應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進(jìn)行民意調(diào)查的話，從對(duì)“什么是最緊迫的社會(huì)問(wèn)題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒(méi)有民意調(diào)查，公眾議程也會(huì)以其他方式表現(xiàn)出來(lái)?？疾烀癖婈P(guān)心的問(wèn)題與政策制定者關(guān)注的問(wèn)題呈現(xiàn)什么樣的關(guān)系，可以為我們確定政治制度的性質(zhì)提供一個(gè)新的視角。

不少人把官員的產(chǎn)生方式作為劃分政治制度的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這是把形式凌駕于實(shí)質(zhì)之上。更關(guān)鍵的是，什么人在政策議程設(shè)置的過(guò)程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問(wèn)題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設(shè)置被統(tǒng)治者或少數(shù)精英分子把持、民眾關(guān)心的問(wèn)題與政策制定者關(guān)注的問(wèn)題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠?qū)φ咦h程產(chǎn)生直接的影響、后者能切實(shí)反映前者的內(nèi)容與排序，即使官員并非由直選產(chǎn)生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過(guò)于簡(jiǎn)單化。換句話說(shuō)，通過(guò)考察公共政策議程設(shè)置，我們可以透過(guò)表象、更深入地認(rèn)識(shí)政治制度運(yùn)作的邏輯。

基于上面的分析，我們依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式（見(jiàn)表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)，其目的是通過(guò)觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換來(lái)揭示中國(guó)政治制度的深刻變遷。

關(guān)門(mén)模式

這是最傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式。在這種模式里，沒(méi)有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們?cè)跊Q定議事日程時(shí)沒(méi)有、或者認(rèn)為沒(méi)必要爭(zhēng)取大眾的支持。在傳統(tǒng)社會(huì)里，當(dāng)一般老百姓沒(méi)有什么政治參與意識(shí)時(shí)，這是議程設(shè)置的主要模式。在當(dāng)代中國(guó)，這種議程設(shè)置模式也沒(méi)有完全消失。1988年的“物價(jià)闖關(guān)”也許可以算得上一個(gè)例子。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，價(jià)格改革當(dāng)然是題中應(yīng)有之義，但價(jià)格從由政府管制過(guò)渡到由市場(chǎng)供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價(jià)格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認(rèn)為“理順生活資料價(jià)格恐怕要用三年，加上生產(chǎn)資料價(jià)格的改革，需要的時(shí)間更長(zhǎng)”。[8]從1985年到1987年，隨著物價(jià)改革緩步推進(jìn)，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)開(kāi)始上揚(yáng)，出現(xiàn)1950年代初以來(lái)從未見(jiàn)過(guò)的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開(kāi)會(huì)分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，中央政治局清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)時(shí)物價(jià)上漲幅度過(guò)大，超過(guò)了老百姓的承受能力。為了穩(wěn)定物價(jià)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列控制社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力、壓縮固定資產(chǎn)投資的措施。在做了這些鋪墊后，國(guó)務(wù)院4月初決定調(diào)高部分農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，并對(duì)城市職工的補(bǔ)貼由暗轉(zhuǎn)明。盡管如此，全國(guó)隨即掀起了一波搶購(gòu)狂潮。在這種情況下，價(jià)格改革理應(yīng)放緩一點(diǎn)。但當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)際最高領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平認(rèn)為，價(jià)格改革刻不容緩。在5—8月會(huì)見(jiàn)外國(guó)訪客時(shí)，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“物價(jià)改革非搞不可，要迎著風(fēng)險(xiǎn)、迎著困難上”，希望闖過(guò)物價(jià)改革這個(gè)難關(guān)。[10]

在此背景下，6月9日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了評(píng)論員文章《改革有險(xiǎn)阻苦戰(zhàn)能過(guò)關(guān)》。雖然文章作者很清楚，物價(jià)改革會(huì)暫時(shí)損害不少人的利益，但他相信，人民對(duì)這種沖擊可以承受。

基于這種樂(lè)觀的估計(jì)，中央政治局于8月中旬討論并原則通過(guò)《關(guān)于價(jià)格、工資改革的初步方案》，確定價(jià)格改革的總方向是，少數(shù)重要商品和勞務(wù)價(jià)格由國(guó)家管理，絕大多數(shù)商品價(jià)格放開(kāi)，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。8月19日，該方案一經(jīng)披露，立即在全國(guó)范圍內(nèi)引起新一波搶購(gòu)狂潮，甚至出現(xiàn)擠兌未到期的定期存款來(lái)?yè)屬?gòu)商品的情況。

在物價(jià)闖關(guān)這個(gè)事件中，議程設(shè)置完全沒(méi)有民眾參與。決策者下決心快速推動(dòng)價(jià)格改革后，甚至沒(méi)有做出爭(zhēng)取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設(shè)民眾會(huì)明白決策者的苦衷。結(jié)果1988年全年，居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個(gè)事件中汲取了一個(gè)深刻教訓(xùn)：“制定一切政策，要從實(shí)際出發(fā)。只要注意這一點(diǎn)，就不會(huì)犯大錯(cuò)誤。

如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，要趕快糾正，不要掩飾，不要回避“。[11]

動(dòng)員模式

與關(guān)門(mén)模式一樣，動(dòng)員模式里的議程也是由決策者提出的；與關(guān)門(mén)模式不同的是，在動(dòng)員模式里，確定一項(xiàng)議程后，決策者會(huì)千方百計(jì)引起民眾對(duì)該議程的興趣、爭(zhēng)取他們對(duì)該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會(huì)放棄關(guān)門(mén)模式而采取動(dòng)員模式呢？首先，廣大民眾具有了強(qiáng)烈的參與意識(shí)，關(guān)門(mén)模式的正當(dāng)性遭到普遍的質(zhì)疑。其次，所涉及的議程執(zhí)行起來(lái)需要得到民眾普遍、自覺(jué)的合作。再次，決策者缺乏實(shí)施該議程所必需的資源。

在這三種情況下，決策者會(huì)希望用某種方式動(dòng)員民眾參與議程設(shè)置，以減少執(zhí)行階段的障礙；但他們同時(shí)又不希望、或不放心民眾主動(dòng)參與議程設(shè)置。

中國(guó)人民非常熟悉動(dòng)員模式。在時(shí)代，從、三反五反，到總路線、、，再到四清、，幾乎每一次重大的、戰(zhàn)略性的議程設(shè)置都采取了這種模式。動(dòng)員模式一般包括五個(gè)階段：首先是“運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，發(fā)出文件”。

文件既可采取中共中央、國(guó)務(wù)院文件的形式，也可采取人民日?qǐng)?bào)社論、評(píng)論員文章的形式，甚至還可采取“最新指示”的形式。

第二階段是“層層傳達(dá)、普遍宣傳”。傳達(dá)往往是先黨內(nèi)、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強(qiáng)調(diào)速度時(shí)，則要求傳達(dá)不過(guò)夜。

第三階段是“認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)”。學(xué)習(xí)是指學(xué)習(xí)文件、社論、輔導(dǎo)材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實(shí)質(zhì)”，以及落實(shí)新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點(diǎn)帶面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實(shí)例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優(yōu)越性。最后，通過(guò)以上幾個(gè)階段的工作，動(dòng)員模式希望能統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，從而達(dá)到貫徹落實(shí)新議程的目的。

美國(guó)政治學(xué)者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來(lái)?yè)Q取民眾的服從；第三是說(shuō)服，通過(guò)教育動(dòng)員，讓民眾內(nèi)化官方的意識(shí)形態(tài)，將政府意圖轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)。時(shí)代常見(jiàn)的動(dòng)員模式便屬于第三類，其優(yōu)點(diǎn)是比壓服和收買成本低，但缺點(diǎn)是難以持續(xù)、長(zhǎng)久地奏效。[12]

改革開(kāi)放以后，中國(guó)在議程設(shè)置方面采取動(dòng)員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設(shè)置中，這個(gè)模式依然在起作用：提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子（1980年），在個(gè)體經(jīng)濟(jì)中開(kāi)辟就業(yè)渠道（1981年），在農(nóng)村全面建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1982年），開(kāi)展“五講四美”活動(dòng)、清除精神污染（1983年），加快城市經(jīng)濟(jì)體制改革（1984年），推行國(guó)營(yíng)企業(yè)工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動(dòng)制度、打破鐵飯碗（1986年），反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化（1987年），深化企業(yè)勞動(dòng)人事、工資分配、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革（1992年），深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革（1995年），對(duì)公有制企業(yè)實(shí)行大規(guī)模減員增效、下崗分流（1997年），在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革（1998年）。

內(nèi)參模式

在內(nèi)參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過(guò)各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會(huì)努力爭(zhēng)取民眾的支持，而更看重決策者的賞識(shí)；他們有時(shí)甚至不希望所討論的問(wèn)題變成公眾議程，因?yàn)閾?dān)心自己的議案可能招致民眾的反對(duì)，最終導(dǎo)致決策者的否決。在這個(gè)模式里沒(méi)有民眾與決策者的互動(dòng)，只有智囊們與決策者的互動(dòng)。

在時(shí)代，大部分重要決策都是由、等最高領(lǐng)袖親自決定的。[14]那是一個(gè)偉人的時(shí)代，但這并不意味著完全沒(méi)有內(nèi)參模式的地位。以下三個(gè)例子從時(shí)間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當(dāng)時(shí)內(nèi)參模式的特點(diǎn)。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，到8月初，朝鮮人民軍已經(jīng)解放了朝鮮90%以上的領(lǐng)土。當(dāng)時(shí)社會(huì)主義陣營(yíng)普遍以為朝鮮統(tǒng)一指日可待。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人卻沒(méi)有盲目樂(lè)觀。8月23日，在總參作戰(zhàn)室工作的雷英夫等人經(jīng)過(guò)反復(fù)研究最新情報(bào)后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補(bǔ)給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態(tài)勢(shì)，使朝鮮戰(zhàn)局發(fā)生逆轉(zhuǎn)。他們進(jìn)一步預(yù)測(cè)，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。得知后說(shuō)：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)是不可能了，戰(zhàn)爭(zhēng)肯定是持久的、復(fù)雜的、艱苦的”，并隨即作出應(yīng)對(duì)部署。[15]雷英夫的報(bào)告直接影響了最高領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略決策。

案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊(duì)進(jìn)行鎮(zhèn)壓造成很大傷亡，在全國(guó)引起很大的震動(dòng)和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯(cuò)誤”而被解除統(tǒng)一工人黨總書(shū)記職務(wù)的哥穆?tīng)柨ㄔ俣瘸錾剑⒁螽?dāng)時(shí)擔(dān)任波蘭國(guó)防部長(zhǎng)的蘇聯(lián)元帥羅科索夫斯基返回蘇聯(lián)。10月17日駐波蘇軍出動(dòng)坦克部隊(duì)包圍華沙，企圖進(jìn)行鎮(zhèn)壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊(duì)互相對(duì)峙，形勢(shì)非常緊張。在整個(gè)事件中，中國(guó)駐波蘭大使館一直強(qiáng)調(diào)問(wèn)題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“反共事件”。但通過(guò)深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說(shuō)，問(wèn)題的癥結(jié)是蘇聯(lián)的大國(guó)沙文主義。

蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發(fā)回的密電中寫(xiě)到，“華沙的調(diào)集軍隊(duì)之舉是不夠明智的，引起人民強(qiáng)烈的不滿”。[16]當(dāng)時(shí)，中央有關(guān)波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個(gè)來(lái)源，中央后來(lái)接受了謝文清的意見(jiàn)，批評(píng)了大使館的看法。受到、高度贊賞的謝文清調(diào)研材料在一定程度上影響了后來(lái)中共中央對(duì)蘇聯(lián)的立場(chǎng)。[17]

案例三：1969年3月，中蘇之間發(fā)生武裝沖突，從而引發(fā)了對(duì)蘇聯(lián)戰(zhàn)略的討論。有人認(rèn)為，蘇聯(lián)的戰(zhàn)略將會(huì)東移，進(jìn)攻中國(guó)；有人認(rèn)為，蘇聯(lián)仍是向西，同美國(guó)爭(zhēng)奪歐洲。國(guó)內(nèi)最擔(dān)心的則是美蘇是否會(huì)聯(lián)合反華。1969年底，經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實(shí)的材料和數(shù)據(jù)證實(shí)，歐洲是美蘇爭(zhēng)奪的重點(diǎn)，蘇聯(lián)的根本利益在歐洲。對(duì)于發(fā)展中德關(guān)系，王殊認(rèn)為，首先要破除西德是“軍國(guó)主義”、“復(fù)仇主義國(guó)家”的老框框。通過(guò)廣泛采訪，他得出結(jié)論，在西德占主導(dǎo)地位的是和平主義。同時(shí)，西德經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，有擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)的需要。

如果加強(qiáng)兩國(guó)的貿(mào)易關(guān)系，對(duì)雙方都會(huì)有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請(qǐng)西德反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人訪華，以推動(dòng)執(zhí)政黨更積極地發(fā)展兩國(guó)關(guān)系?？戳送跏獾膱?bào)告后，、大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨(dú)召見(jiàn)了他；外交部也破例數(shù)次對(duì)他發(fā)出內(nèi)部通報(bào)表?yè)P(yáng)。王殊的報(bào)告對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)人確立中國(guó)的全球戰(zhàn)略產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。后來(lái)中德關(guān)系果然發(fā)展神速，于1972年9月29日草簽兩國(guó)建交聯(lián)合公報(bào)，其中王殊功不可沒(méi)。[18]

由上面三個(gè)例子可以看出，時(shí)代的內(nèi)參模式有三個(gè)特點(diǎn)。第一，內(nèi)參發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要與國(guó)家安全有關(guān)；第二，內(nèi)參主要不是來(lái)自研究機(jī)構(gòu)，而是來(lái)自參謀和情報(bào)收集機(jī)構(gòu)。

第三，內(nèi)參往往是個(gè)別“智囊”的作品，而不是“智庫(kù)”的成果。中華人民共和國(guó)成立之后面臨著險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境，如何讓新生的共和國(guó)自立于世界民族之林是當(dāng)時(shí)中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人不得不優(yōu)先考慮的問(wèn)題。很顯然，這三個(gè)特點(diǎn)都帶有鮮明的時(shí)代痕跡。

改革開(kāi)放以后，內(nèi)參模式更為常見(jiàn)，究其原因，最關(guān)鍵的是，中國(guó)面臨的歷史任務(wù)發(fā)生了深刻的變化。如果說(shuō)時(shí)代首先要解決的是自立問(wèn)題的話，那么改革開(kāi)放要解決的問(wèn)題是如何使中國(guó)自強(qiáng)。發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)涉及廣泛的領(lǐng)域，其復(fù)雜性超越了任何個(gè)人的能力。這就要求對(duì)決策輔助機(jī)制加以改造。過(guò)去那種依靠個(gè)別智囊的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代決策需要，必須代之以決策咨詢?nèi)后w。正是在這個(gè)時(shí)代背景下，中國(guó)在改革開(kāi)放之初便提出了決策科學(xué)化的口號(hào)，并著手逐步建立健全思想庫(kù)體系。

最早出現(xiàn)的思想庫(kù)可能是1980年形成的“中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組”，其成員是一批具備“通天”關(guān)系的高干子弟及知識(shí)分子子弟。在中央書(shū)記處研究室和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的支持下，該組成員四處調(diào)研，并把報(bào)告直接送到中央領(lǐng)導(dǎo)人辦公桌上，為1981年中央農(nóng)村工作會(huì)議準(zhǔn)備了系統(tǒng)全面的第一手調(diào)查數(shù)據(jù)。后來(lái)，他們又參與了中央關(guān)于農(nóng)村的幾個(gè)“一號(hào)文件”的制定，形成一支有實(shí)力的決策研究力量。后來(lái)，發(fā)展組成員分別進(jìn)入中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究所（簡(jiǎn)稱體改所）

等研究機(jī)構(gòu)。[19]隨著改革向城市和工業(yè)方向推進(jìn)，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國(guó)最有影響的思想庫(kù)。這種狀況一直持續(xù)到1989年。在此前后，另外一些智囊機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生，包括國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)立的若干個(gè)研究中心（后來(lái)整合成為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）、中信國(guó)際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜，研究領(lǐng)域的專業(yè)分工也越來(lái)越精細(xì)。因此，中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、各部委辦、各重點(diǎn)高校屬下的研究機(jī)構(gòu)開(kāi)始越來(lái)越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領(lǐng)域、兩岸關(guān)系領(lǐng)域，近年來(lái)也出現(xiàn)了幾十個(gè)大大小小的思想庫(kù)。[22]除此之外，高級(jí)知識(shí)分子聚集的各派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)人還從各領(lǐng)域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對(duì)象。這些與中央保持直接聯(lián)系的智囊對(duì)中央決策的影響當(dāng)然更大。[24]

上述思想庫(kù)一般都會(huì)出版諸如“簡(jiǎn)報(bào)”、“參閱”之類的內(nèi)部報(bào)告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，往往可以直達(dá)天庭。最高領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會(huì)圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報(bào)告。[25]在正規(guī)渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學(xué)術(shù)聲望和人脈關(guān)系通過(guò)非正常程序向最高當(dāng)局遞交密札或進(jìn)諫。[26]2002年末，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人上任以后對(duì)決策科學(xué)化、民主化更加重視，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經(jīng)舉辦了31次集體學(xué)習(xí)活動(dòng)，請(qǐng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)方面的專家講課，平均40天舉辦1次學(xué)習(xí)活動(dòng)。[27]同時(shí)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子十分重視思想庫(kù)、智囊團(tuán)的建設(shè)。[28]為此中國(guó)科學(xué)院提出要“充分發(fā)揮國(guó)家科學(xué)思想庫(kù)作用？？增強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的咨詢能力”；[29]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院也要求各研究所“努力擔(dān)當(dāng)思想庫(kù)和智囊團(tuán)的重任，更好地為黨和國(guó)家決策服務(wù)”。[30]可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)在議程設(shè)置上，內(nèi)參模式還會(huì)扮演相當(dāng)重要的角色。

借力模式

在內(nèi)參模式中，政府智囊們只關(guān)心自己的建議是否會(huì)得到?jīng)Q策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無(wú)論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；不到萬(wàn)不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當(dāng)權(quán)者。那么，他們?yōu)槭裁磿?huì)偶爾出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強(qiáng)大的民意支撐，而政府內(nèi)部卻存在反對(duì)的聲音。

在中國(guó)，借力模式并不常見(jiàn)，但最近卻有一個(gè)很好的例子。從1990年代起，中國(guó)開(kāi)始市場(chǎng)導(dǎo)向的醫(yī)療體制改革。根據(jù)1993、1998、2003年三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，改革后城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療費(fèi)用支出越來(lái)越高，而享有社會(huì)性醫(yī)療保險(xiǎn)的人比例越來(lái)越小。[31]2003年的非典危機(jī)暴露了公共衛(wèi)生體制改革的缺陷，也順帶引發(fā)了人們對(duì)醫(yī)療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開(kāi)聲稱，必須進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的醫(yī)療體制改革，讓“國(guó)有資產(chǎn)逐步退出公立醫(yī)院”。不過(guò)，在2005年春，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部和世界衛(wèi)生組織“中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”合作課題組卻發(fā)表了6份專題報(bào)告和1份總報(bào)告，證明醫(yī)改是“不成功”

的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報(bào)告刊登在內(nèi)部刊物上，它們最初并沒(méi)有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉(zhuǎn)直下。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部副部長(zhǎng)葛延風(fēng)在接受媒體采訪時(shí)，透露了總報(bào)告的內(nèi)容。

他指出，未來(lái)中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革應(yīng)該堅(jiān)持兩條原則：一是追求公平，要確保所有社會(huì)成員都能夠得到基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；二是要強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生投入的績(jī)效，即在有限的全社會(huì)衛(wèi)生投入水平下，使全民族的健康水平獲得最大限度的提高。而市場(chǎng)化改革不可能達(dá)到這兩個(gè)目的。[33]幾乎同時(shí)，衛(wèi)生部政策法規(guī)司司長(zhǎng)劉新明也在《醫(yī)院報(bào)》上說(shuō)出了“市場(chǎng)化非醫(yī)改方向”的話。[34]這兩則報(bào)導(dǎo)一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時(shí)間出現(xiàn)大量有關(guān)醫(yī)改的報(bào)導(dǎo)和討論；而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫(yī)改不成功”的判斷。[35]雖然有些市場(chǎng)派的學(xué)者堅(jiān)稱，醫(yī)改不能走回頭路；[36]雖然衛(wèi)生部希望回避關(guān)于醫(yī)改是否“不成功”的話題，[37]但潘多拉的盒子已經(jīng)打開(kāi)，如果政府醫(yī)改的思路不作重大調(diào)整，民眾是難以接受的。[38]看來(lái)，智囊們借力之舉相當(dāng)有效。

上書(shū)模式

這里的“上書(shū)”是指給決策者寫(xiě)信，提出政策建議，不包括為個(gè)人或小群體作利益申述之類的行為。上書(shū)模式與內(nèi)參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內(nèi)參模式里，建言人是政府的智囊或智囊機(jī)構(gòu)；在上書(shū)模式里，建言人不是專職的政府智囊。不過(guò)，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)地位的人。只有這種人才擁有某種“話語(yǔ)權(quán)”，才了解上書(shū)的管道，提出的建議才可能被重視。其實(shí)，即便是精英們的上書(shū)，往往也是石沉大海，毫無(wú)反響。清朝不斷“上書(shū)各中堂、各大人、各先生”

的龔自珍在《送南歸者》中不是發(fā)出過(guò)這樣的感嘆嗎：“布衣三十上書(shū)回，揮手東華事可哀”。一般民眾，人微言輕，他們的上書(shū)往往在秘書(shū)那里就被擋住，很難送到?jīng)Q策者跟前。無(wú)論古今中外，由平頭百姓一紙上書(shū)影響議程設(shè)置的案例簡(jiǎn)直是鳳毛麟角。

上書(shū)模式固然很少出現(xiàn)，但并不意味著當(dāng)代中國(guó)完全沒(méi)有這樣的例子。2003年7月3日，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江并流區(qū)”被聯(lián)合國(guó)教科文組織正式批準(zhǔn)為世界自然遺產(chǎn)。幾乎同時(shí)，2003年8月中旬，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)通過(guò)了怒江流域水電開(kāi)發(fā)方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環(huán)保組織的反對(duì)。

一方面，他們通過(guò)各種方式動(dòng)員媒體發(fā)出反壩的聲音，爭(zhēng)取輿論支持；另一方面，他們上書(shū)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，要求停止怒江水電梯級(jí)開(kāi)發(fā)。2004年2月中旬，在發(fā)改委上報(bào)國(guó)務(wù)院的報(bào)告上，國(guó)務(wù)院總理親筆批示：“對(duì)這類引起社會(huì)高度關(guān)注、且有環(huán)保方面不同意見(jiàn)的大型水電工程，應(yīng)慎重研究，科學(xué)決策”，暫時(shí)擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月，總理赴云南考察工作期間，地方官員向他反映怒江水電建設(shè)停工已久，地方不知如何進(jìn)退，希望中央能盡快定奪。溫總理回京后，即指示發(fā)改委、環(huán)?？偩帧⑺康扔嘘P(guān)部門(mén)“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見(jiàn)”。由于擔(dān)心怒江工程重新啟動(dòng)，61個(gè)環(huán)保組織和99位個(gè)人又于2005年9月起草一份公開(kāi)信，并將它呈送國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、環(huán)?？偩值扔嘘P(guān)部委。[40]與此同時(shí)，支持開(kāi)發(fā)怒江水電的人也上書(shū)中央領(lǐng)導(dǎo)，希望該工程早日上馬。[41]正反兩方面的上書(shū)形成拉鋸戰(zhàn)，使中央到目前為止還沒(méi)有對(duì)怒江工程定案。民間組織的活動(dòng)與上書(shū)如此影響中央政府的決策，這在中國(guó)恐怕還是第一次，成為一個(gè)標(biāo)志性的事件。

隨著社會(huì)自由度的加大，社會(huì)地位不同、立場(chǎng)各異的人將會(huì)更積極地運(yùn)用自己的發(fā)言權(quán)。

因此，上書(shū)今后有可能變成影響中國(guó)議程設(shè)置的主要模式之一。

外壓模式

與上書(shū)模式一樣，在外壓模式里，議程變化的動(dòng)力來(lái)自政府架構(gòu)之外。它與上書(shū)模式不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在上書(shū)模式里，議程的提出者希望通過(guò)給決策者擺事實(shí)、講道理來(lái)影響議程設(shè)置；在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭(zhēng)取民意支持，目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中，我們已經(jīng)看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導(dǎo)者是可以確定的。隨著議案影響力的擴(kuò)大、議案支持者的增加，會(huì)越來(lái)越難分辨誰(shuí)是倡導(dǎo)者。這時(shí)的關(guān)鍵是議案的民意基礎(chǔ)到底有多廣，是否對(duì)決策者構(gòu)成足夠的壓力。說(shuō)到民意，我們應(yīng)該區(qū)分兩部分民眾。一部分是所謂“關(guān)切的民眾”（attentivepublic），一部分是一般大眾（generalpublic）。前者在數(shù)量上永遠(yuǎn)是總?cè)丝诘囊恍〔糠郑麄儗?duì)公眾議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解。他們對(duì)議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點(diǎn)圈。后者是大多數(shù)人，他們對(duì)多數(shù)公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長(zhǎng)期、執(zhí)著地卷入某項(xiàng)爭(zhēng)議。正因?yàn)槿绱?，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對(duì)決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公眾議程最可能變?yōu)檎咦h程。[42]

第二，外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公眾議程，否則壓力便無(wú)從產(chǎn)生，而這個(gè)過(guò)程需要時(shí)間。即使某個(gè)議題已經(jīng)提上了公眾議程，要最終進(jìn)入政策議程的話，同樣也需要時(shí)間。因此，外壓模式的一個(gè)特點(diǎn)是所需時(shí)間一般比其他模式長(zhǎng)。

第三，由于頭兩個(gè)特點(diǎn)的存在，研究者很難準(zhǔn)確斷定外力通過(guò)什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們能做的無(wú)非是在時(shí)間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動(dòng)聯(lián)系起來(lái)。

上述三點(diǎn)是一般情況下外壓模式的特點(diǎn)。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點(diǎn)事件”

（focusingevents），引起社會(huì)的普遍關(guān)注，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點(diǎn)事件一般都是壞事，如災(zāi)難、事故等，它們會(huì)對(duì)某一群人的利益造成現(xiàn)實(shí)的傷害、對(duì)其他人的利益產(chǎn)生潛在的傷害。這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題有更深切的認(rèn)識(shí)，希望糾正明顯的政策失誤。[43]注意焦點(diǎn)的集中有助于打破已往的力量平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見(jiàn)在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng)，形成強(qiáng)大的民意壓力，迫使決策者在短期內(nèi)調(diào)整政策取向。

因此，有學(xué)者把焦點(diǎn)事件引發(fā)的反應(yīng)階段稱之為“政策窗口”（policywindow）。[44]由于焦點(diǎn)事件的影響是直接、快速、容易確定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

過(guò)去，在中國(guó)議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個(gè)模式，外壓模式比較少見(jiàn)。盡管早在1980年代中期，中央領(lǐng)導(dǎo)人就在提出決策科學(xué)化的同時(shí)，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代后期以來(lái)，帶民主色彩的外壓模式才越來(lái)越常見(jiàn)。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來(lái)？壓力為什么會(huì)產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果？

先看壓力的根源。雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去四分之一個(gè)世紀(jì)里高速增長(zhǎng)，但不惜一切代價(jià)追求高增長(zhǎng)率也帶來(lái)一系列嚴(yán)重問(wèn)題。到1990年代末，有些問(wèn)題已變得觸目驚心，包括環(huán)境危機(jī)、貧富懸殊、缺乏經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全等。與此同時(shí)，社會(huì)分化程度越來(lái)越高。在改革初期，由于社會(huì)分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價(jià)，他們也往往愿意犧牲短期的個(gè)人利益，因?yàn)樗麄兿嘈牛母镒罱K會(huì)使所有人受益。隨著社會(huì)日益分化，改革的金字招牌脫落了。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對(duì)新推出的改革不再毫無(wú)保留地支持，而是對(duì)帶有“改革”標(biāo)簽的舉措疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)“改革”財(cái)?shù)膶W(xué)者。更重要的是，他們普遍感覺(jué)到中國(guó)的改革到了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了！這就是政府面臨的社會(huì)壓力所在。

那么潛在的壓力是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力呢？四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。

先看利益相關(guān)者的施壓。當(dāng)社會(huì)分化不太嚴(yán)重時(shí)，各利益相關(guān)群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識(shí)，也不大會(huì)為自身的利益向決策者施壓。隨著社會(huì)分化程度提高，各利益群體對(duì)自身利益變得更加敏感，會(huì)產(chǎn)生向決策者施壓的沖動(dòng)。當(dāng)然，沖動(dòng)是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關(guān)鍵是利益相關(guān)群體的動(dòng)員能力。在所有利益相關(guān)群體中，擁有政治和組織資源的地區(qū)無(wú)疑最強(qiáng)。

區(qū)域政策是利益相關(guān)群體施壓的一個(gè)例子。1980年代中期以前，中國(guó)存在地區(qū)差距，但問(wèn)題并不突出。其后，由于國(guó)家政策明顯向東部?jī)A斜，導(dǎo)致東西部差距迅速擴(kuò)大。[48]1990年代初，學(xué)者與政策研究者就地區(qū)差距展開(kāi)了一場(chǎng)爭(zhēng)論，當(dāng)時(shí)的主流要么認(rèn)為中國(guó)地區(qū)差距沒(méi)有擴(kuò)大，要么認(rèn)為地區(qū)差距不算太大。[49]鄧小平也主張應(yīng)等到“本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候”，再“突出地提出和解決”

地區(qū)差距問(wèn)題。[50]不過(guò)，落后地區(qū)不愿再等了。這時(shí)，在每年的全國(guó)人民代表大會(huì)上，都有來(lái)自內(nèi)陸的代表公開(kāi)表示對(duì)中央傾斜政策的不滿。面對(duì)內(nèi)陸省份越來(lái)越大的壓力，1996年八屆人大四次會(huì)議上通過(guò)的“九五”計(jì)劃及2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出：要堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距?？上?，具體政策措施力度不夠。因此，1990年代后半期，對(duì)政府區(qū)域政策的批評(píng)不絕于耳。在這個(gè)背景下，1999年中央提出了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院并于次年成立了西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，正式進(jìn)入西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)施階段。[51]其后，在全國(guó)人大上，面臨巨大轉(zhuǎn)型困難的東北三省人大代表紛紛投書(shū)，強(qiáng)烈要求中央實(shí)施東北振興戰(zhàn)略。2003年9月，“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”終于正式也成為中國(guó)政府的“戰(zhàn)略決策”。[52]

再看非政府組織的卷入。在過(guò)去20年里，中國(guó)目睹了一場(chǎng)前所未有的社團(tuán)發(fā)展。截至2006年3月底，全國(guó)共有各類在民政系統(tǒng)注冊(cè)的社團(tuán)近17萬(wàn)個(gè)。[53]事實(shí)上，在民政部門(mén)登記注冊(cè)的組織僅占社團(tuán)版圖的一個(gè)角落。大量組織選擇注冊(cè)為商業(yè)機(jī)構(gòu)，或者干脆不注冊(cè)。[54]更容易被忽略的是，按照中國(guó)法律，縣以下的草根組織根本無(wú)需注冊(cè)，如那些在企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的社團(tuán)。加上未注冊(cè)的組織，全國(guó)至少有50萬(wàn)以上的社團(tuán)。[55]

大多數(shù)社團(tuán)對(duì)公共政策沒(méi)有興趣，但有一類社團(tuán)最大的關(guān)注點(diǎn)便是公共政策，即倡導(dǎo)性社團(tuán)。人們習(xí)慣于把這類社團(tuán)稱為“非政府組織”或“NGO”。在中國(guó)各類NGO中，環(huán)保NGO最為積極。1990年代以前，中國(guó)也有環(huán)保社團(tuán)，但絕大多數(shù)是自上而下組建的、半官方的環(huán)境科學(xué)研究團(tuán)體。那時(shí)環(huán)境污染問(wèn)題還不太突出，民眾對(duì)此不太關(guān)心。因此，那時(shí)的環(huán)保社團(tuán)要么研究多于行動(dòng)，要么干脆沒(méi)有什么行動(dòng)。1990年代以后，生態(tài)環(huán)境惡化日漸顯著，人們的環(huán)保意識(shí)也逐步高漲。在這個(gè)背景下，涌現(xiàn)出一批民間環(huán)保NGO.[56]進(jìn)入新世紀(jì)，民間環(huán)保NGO（尤其是高校學(xué)生團(tuán)體）開(kāi)始在各地大量出現(xiàn)，并呈逐年增加的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有2000多家環(huán)保NGO.[57]它們的經(jīng)費(fèi)主要靠自籌（相當(dāng)大的比重來(lái)自境外）。除了開(kāi)展環(huán)保教育、配合政府編制環(huán)保計(jì)劃、擔(dān)任有關(guān)機(jī)構(gòu)環(huán)保顧問(wèn)外，這些環(huán)保NGO還竭力呼吁改善生態(tài)環(huán)境，并動(dòng)員各種力量干預(yù)破壞環(huán)境的行為、工程和計(jì)劃，對(duì)政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例。

環(huán)保NGO數(shù)量不多，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。傳媒把環(huán)保NGO的聲音以放大的方式傳播出去，無(wú)形中加大了它們的影響力。

中國(guó)的大眾傳媒不僅充當(dāng)了環(huán)保NGO的“擴(kuò)音器”，而且近年來(lái)在公眾議程設(shè)置方面扮演著越來(lái)越積極主動(dòng)的角色，進(jìn)而影響到政策議程的設(shè)置與調(diào)整。傳媒的議程設(shè)置功能有三個(gè)層次：報(bào)導(dǎo)或不報(bào)導(dǎo)哪些“議題”，是否突出強(qiáng)調(diào)某些“議題”，如何對(duì)它強(qiáng)調(diào)的“議題”進(jìn)行排序。[59]這里說(shuō)的不是指某幾家傳媒機(jī)構(gòu)的某幾次報(bào)導(dǎo)，而是指?jìng)髅秸w在較長(zhǎng)時(shí)期里的報(bào)導(dǎo)活動(dòng)。很顯然，不進(jìn)入第一個(gè)層次，民眾對(duì)一些議題就不會(huì)感知。例如，1980年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍、更嚴(yán)重，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有成為公共議題。1990年代中后期以來(lái)，礦難成為國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)之一，主要是因?yàn)閭髅綄?duì)它進(jìn)行的廣泛報(bào)導(dǎo)引起了公眾的重視，不僅進(jìn)入了第一個(gè)層次，還進(jìn)入了第二個(gè)層次。[60]在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里，進(jìn)入第二個(gè)層次的議題當(dāng)然不止一個(gè)，這時(shí)，如果傳媒對(duì)一系列“議題”的報(bào)導(dǎo)呈現(xiàn)一定排序的話，也會(huì)影響公眾對(duì)這些議題重要性的判斷。

近幾年來(lái)，中國(guó)民眾對(duì)三農(nóng)、農(nóng)民工、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、貧富差距等問(wèn)題的關(guān)切，在很大程度上是傳媒強(qiáng)調(diào)的結(jié)果。在中國(guó)，媒體的角色一直被定位在“宣傳機(jī)器”

上。[61]為什么黨的喉舌近年來(lái)會(huì)變得越來(lái)越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因?yàn)槊襟w的量和質(zhì)都發(fā)生了巨大的變化。

在量方面，與改革初期比，電臺(tái)的數(shù)量增加了三倍，電視臺(tái)、報(bào)紙、雜志的數(shù)量都增加了十倍以上。[62]質(zhì)的變化更為深刻。從1980年代開(kāi)始，傳媒便開(kāi)始市場(chǎng)化，這個(gè)進(jìn)程在1990年代以后加快?，F(xiàn)在，國(guó)家仍掌握電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙和一些刊物的所有權(quán)，但失去了國(guó)家財(cái)政撥款的傳媒機(jī)構(gòu)必須在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求生存。一旦追求利潤(rùn)成為傳媒機(jī)構(gòu)的主要驅(qū)動(dòng)力，其日常運(yùn)作的邏輯便改變了，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾？如何擴(kuò)大自身的影響力？當(dāng)然黨和政府的機(jī)關(guān)報(bào)、機(jī)關(guān)刊物的自由度比較小，但這些傳媒機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)向傳媒產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，都增設(shè)了自由度相對(duì)大得多的附屬報(bào)刊，例如《人民日?qǐng)?bào)》屬下的《環(huán)球時(shí)報(bào)》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯(lián)合報(bào)業(yè)集團(tuán)屬下的《新民周刊》和《外灘畫(huà)報(bào)》，廣東省新聞出版集團(tuán)屬下的《新周刊》，以及南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)屬下的《南方周末》、《南方都市報(bào)》、《新京報(bào)》、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》等。本來(lái)就不屬于黨報(bào)系統(tǒng)的《中國(guó)新聞周刊》、《財(cái)經(jīng)》、《商務(wù)周刊》、《中華工商時(shí)報(bào)》等報(bào)刊相對(duì)獨(dú)立性也不小。在這些著名報(bào)刊的帶動(dòng)下，全國(guó)幾百家報(bào)刊（例如《江南時(shí)報(bào)》、《大河報(bào)》等）紛紛開(kāi)辟或增加新聞評(píng)論和公共事務(wù)討論的版面，不斷拓寬言論邊界。影響所至，已經(jīng)波及廣播和電視媒體。

在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，媒體往往會(huì)主動(dòng)“三貼近”，不時(shí)報(bào)導(dǎo)敏感的新聞事件，評(píng)論敏感的時(shí)政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開(kāi)始更積極主動(dòng)地為各種利益訴求開(kāi)辟表達(dá)的空間，促使某些民眾關(guān)心的議題變?yōu)楣沧h題，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家政策、法律、體制的變革。

大眾傳媒面臨的競(jìng)爭(zhēng)不僅來(lái)自傳統(tǒng)媒體內(nèi)部，還來(lái)自新興網(wǎng)絡(luò)媒體，如互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的興起迫使傳統(tǒng)媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務(wù)提供更開(kāi)放的空間。

如果從1994年4月20日中國(guó)正式進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)之日算起，中國(guó)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代不過(guò)10余年。

然而，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展可以用“爆炸性”來(lái)形容。1997年初，全國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)使用者不過(guò)區(qū)區(qū)62萬(wàn)人；到2006年1月，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)暴增至1111億，而且增長(zhǎng)的勢(shì)頭仍沒(méi)有放緩的跡象。2000年前，由于網(wǎng)民數(shù)量低于1000萬(wàn)，真正意義上的網(wǎng)絡(luò)媒體還沒(méi)有形成。隨著網(wǎng)民在2001年突破2500萬(wàn)，情況開(kāi)始發(fā)生變化。2002年，當(dāng)網(wǎng)民超過(guò)4500萬(wàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論急遽升溫。2003年，當(dāng)網(wǎng)民達(dá)到7000萬(wàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無(wú)怪乎這一年后來(lái)被人稱作“網(wǎng)絡(luò)輿論年”。[63]此后，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾傳遞信息、表達(dá)意見(jiàn)、評(píng)論時(shí)政、釋放情緒的一個(gè)主要渠道，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公眾議程設(shè)置的影響越來(lái)越顯著。

與傳統(tǒng)媒體比較，互聯(lián)網(wǎng)最大的特點(diǎn)是人人都是潛在的信息者，信息多向（而不是單向）傳播，傳播范圍可以瞬時(shí)傳遍地球每個(gè)角落。這些特點(diǎn)使控制信息難上加難，使普通網(wǎng)民擁有了前所未有的話語(yǔ)權(quán)，也使公共權(quán)力不再可能完全在暗箱中操作。[64]

出現(xiàn)具有公共性、開(kāi)放性、交互性、多元性、瞬時(shí)性的網(wǎng)絡(luò)媒體后，公眾議程的設(shè)置邏輯也開(kāi)始發(fā)生變化。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，議程說(shuō)到底是由屈指可數(shù)的傳媒機(jī)構(gòu)設(shè)置的，政府通過(guò)控制傳媒機(jī)構(gòu)來(lái)影響議程設(shè)置相對(duì)比較容易。進(jìn)入大眾網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，情況就不同了，網(wǎng)民可以通過(guò)互動(dòng)，將他們認(rèn)為重要的問(wèn)題（而不是傳媒機(jī)構(gòu)認(rèn)為重要的問(wèn)題）變?yōu)楣娮h程的一部分。例如，在寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農(nóng)民工討取欠薪、醫(yī)療體制改革失敗、郎咸平批評(píng)國(guó)企改革等一系列網(wǎng)上討論活動(dòng)中，網(wǎng)絡(luò)輿論都顯示出設(shè)置公眾議程的力量，因?yàn)樗羞@些問(wèn)題都觸犯了民眾十分關(guān)心的公平正義原則。

由于網(wǎng)絡(luò)已成為反映民意的渠道，中國(guó)的最高決策層對(duì)它也越來(lái)越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國(guó)家主席和國(guó)務(wù)院總理都透露，他們也曾親自上網(wǎng)，了解輿情。

2004年9月舉行的中共十六屆四中全會(huì)指出，“要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對(duì)社會(huì)輿論的影響”。為此，在傳統(tǒng)內(nèi)參報(bào)告以外，國(guó)務(wù)院辦公廳秘書(shū)一局信息處最近開(kāi)始定期編輯《互聯(lián)網(wǎng)信息摘要》，報(bào)送國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。[65]近年來(lái)，不少大案如安徽阜陽(yáng)假奶粉案、廣州農(nóng)民工討薪遭打、湖南嘉陽(yáng)違法拆遷案等都是通過(guò)這條渠道迅速上達(dá)國(guó)務(wù)院的。[66]從高層對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的高度關(guān)注，可以看出網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力之大。

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體并不是相互對(duì)立的，它們的作用完全可以互補(bǔ)。

當(dāng)某個(gè)議題引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注時(shí)，傳統(tǒng)媒體往往會(huì)馬上介入，進(jìn)行采訪和深度報(bào)導(dǎo)，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過(guò)來(lái)，某家傳統(tǒng)媒體機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)別事件的報(bào)導(dǎo)可能在網(wǎng)絡(luò)論壇上引起軒然大波，使它迅速變?yōu)楣娮h程的一部分。在更多情況下，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難辨別是誰(shuí)引導(dǎo)誰(shuí)?！皩O志剛事件”就是兩者互動(dòng)的一個(gè)典型。在網(wǎng)絡(luò)普及以前，廣州地區(qū)的報(bào)紙就曾對(duì)“收容遣送事件”作過(guò)一些調(diào)查性或揭露性的報(bào)導(dǎo)，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報(bào)導(dǎo)就有6則之多，但都沒(méi)有引起太大的反響。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學(xué)傳媒的研究生在著名BBS提供網(wǎng)站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區(qū)公布了這個(gè)消息?！疤一▔]”是全國(guó)各地媒體從業(yè)者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報(bào)》深度報(bào)道記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關(guān)部門(mén)以后，于4月25日率先在報(bào)紙上對(duì)此案進(jìn)行了揭露。[68]其后，別的媒體紛紛轉(zhuǎn)載。但更重要的是，這時(shí)中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)已擁有近7000萬(wàn)網(wǎng)民，孫志剛事件在網(wǎng)絡(luò)上引起了強(qiáng)烈反響。如果沒(méi)有網(wǎng)民的推波助瀾，這個(gè)事件也許會(huì)像以前一樣很快風(fēng)平浪靜。然而，借助網(wǎng)絡(luò)的威力，這個(gè)事件導(dǎo)致輿論嘩然，形成強(qiáng)大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動(dòng)政府于6月20日廢止了實(shí)行多年的收容遣送制度。網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交叉作用竟能這么快導(dǎo)致一項(xiàng)制度的變革，不僅在中國(guó)、即使在世界上恐怕也是空前的。

除了像孫志剛案這樣的“焦點(diǎn)事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公眾議程的設(shè)置、進(jìn)而影響正式議程的設(shè)置是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。對(duì)比最近幾年提上公眾議程的話題與政府政策的調(diào)整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡(luò)，包括三農(nóng)問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題、戶籍改革問(wèn)題、義務(wù)教育問(wèn)題、公共衛(wèi)生問(wèn)題、醫(yī)療保障問(wèn)題等。在所有這些領(lǐng)域，輿論對(duì)原有政策的批評(píng)一般都比政策調(diào)整要早3至5年，前者對(duì)后者的推動(dòng)作用毋庸置疑。[69]

最初，輿論批評(píng)的焦點(diǎn)集中在具體政策領(lǐng)域，但人們逐步認(rèn)識(shí)到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因?yàn)橹醒胝扇×恕靶蕛?yōu)先”的整體政策導(dǎo)向，[70]地方政府則為了追求GDP高增長(zhǎng)率而不惜一切代價(jià)。于是，近年來(lái)在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對(duì)這種政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強(qiáng)烈抨擊。面對(duì)輿論壓力，中央決策層不得不作出回應(yīng)。為了緩解批評(píng)，2002年年底召開(kāi)的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先，兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。[71]但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實(shí)告訴人們，初次分配中的不公平問(wèn)題（如老板、經(jīng)理與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財(cái)稅等再分配杠桿來(lái)調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。[72]2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)雖然仍然沿用“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法，但其已被“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”

大大沖淡。到2004年，十六屆四中全會(huì)干脆放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”

的提法。[73]2005年底，中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》又進(jìn)了一步，提出未來(lái)中國(guó)要“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。[74]從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP增長(zhǎng)，到“以人為本”、“共同富?！?、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”，是個(gè)歷史性的跨越。沒(méi)有民眾對(duì)“改革”的質(zhì)疑反思，沒(méi)有新興與傳統(tǒng)媒體對(duì)公共政策的激烈辯論，沒(méi)有社會(huì)要求重新定位中國(guó)改革的強(qiáng)烈呼聲，政策導(dǎo)向出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)折是難以想象的。[75]

在今日中國(guó)，六種公共政策議程設(shè)置模式依然并存。但與和鄧小平時(shí)代相比，強(qiáng)人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設(shè)置過(guò)程中，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大，“關(guān)門(mén)模式”和“動(dòng)員模式”

逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書(shū)模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。用執(zhí)政黨自己的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，議程設(shè)置已變得日益“科學(xué)化”和“民主化”了；或用國(guó)務(wù)院總理的話來(lái)說(shuō)，議程設(shè)置“突出了著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及全局和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題”。[76]雖然“科學(xué)化”

和“民主化”

的程度未必盡如人意，但從這個(gè)角度觀察，我們可以看到，中國(guó)政治的邏輯已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，而西方舶來(lái)的“威權(quán)主義”分析框架則完全無(wú)力把握中國(guó)政治中這些深刻的變化。在過(guò)去幾十年里，這個(gè)標(biāo)簽像狗皮膏藥一樣往往被隨處亂貼。中國(guó)政治在此期間發(fā)生了翻天覆地的變化，貼在中國(guó)政治上的標(biāo)簽卻一成不變。如此荒唐的概念與其說(shuō)是學(xué)術(shù)分析工具，不如說(shuō)是意識(shí)形態(tài)的詛咒。

公共政策分析論文:公共政策與制度因素分析論文

一、制度制約公共政策

在人類社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中，從原始社會(huì)的氏族公社制度，到今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類社會(huì)生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會(huì)發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。

首先，個(gè)人作為社會(huì)性動(dòng)物，對(duì)自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個(gè)意義上說(shuō)，個(gè)人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對(duì)稱、成本損耗等等客觀因素，個(gè)人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個(gè)人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個(gè)人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類，制定各種政策來(lái)輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。

其次，個(gè)人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個(gè)人的生命過(guò)程及生活過(guò)程中不確定性因素太多，他無(wú)法預(yù)計(jì)生老病死，也無(wú)法預(yù)計(jì)天災(zāi)人禍。單個(gè)人在自然面前是脆弱的，需要合作來(lái)減低這種不確定性。而合作使人成為社會(huì)人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣?huì)人的合作更趨合理，更有利于個(gè)人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來(lái)的災(zāi)難性后果，從而使整個(gè)人類社會(huì)得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問(wèn)題了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說(shuō)法，本文采用美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個(gè)人的行為。在諾思的定義中，制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，但同時(shí)，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會(huì)目標(biāo)、議案、政府決策、計(jì)劃、項(xiàng)目等多面體的表征詞，自然而然不會(huì)脫離制度框架，而是從屬于制度框架。

由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會(huì)使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。

諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范性行為準(zhǔn)則三大類。同時(shí)，他又指出：這三類并非斷然分開(kāi)，分界線并不明確。

第一類是規(guī)范性行為準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語(yǔ)）與“意識(shí)形態(tài)”（諾思語(yǔ)）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會(huì)所處的階段、文化傳統(tǒng)、國(guó)家意識(shí)形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會(huì)上的人們?cè)跐撛诘膰?guó)家強(qiáng)制力下潛移默化。通過(guò)這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點(diǎn)是“根深蒂固”，變化緩慢，變動(dòng)不易。

第二類制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對(duì)管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅(jiān)持與評(píng)判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則?！保―avis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭(zhēng)、政變等等，它們不可以變動(dòng)。當(dāng)然，這種不可變動(dòng)并非絕對(duì)，只是相對(duì)一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)期而言的。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，沒(méi)有一種制度是不可變動(dòng)的。

第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團(tuán)、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無(wú)一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會(huì)實(shí)驗(yàn)，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場(chǎng)便會(huì)顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯(cuò)誤。4、一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會(huì)給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識(shí)――一種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識(shí)會(huì)大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。正是由于拉坦的這四個(gè)憲法秩序的觀點(diǎn)，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。

由以上的分類我們可以看出：制度對(duì)政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識(shí)形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來(lái)執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實(shí)際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟(jì)意味或政治意味的組織、合同、社團(tuán)等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時(shí)又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們?cè)谥贫瓤蚣苤小吧l(fā)芽”，用具體規(guī)則充實(shí)整個(gè)制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時(shí)，由于制度的指導(dǎo)性及難變動(dòng)性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。

我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時(shí)的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主義經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)形成，泰國(guó)作為帝國(guó)主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場(chǎng)，也是一體化中的一員。國(guó)際大米價(jià)格的上漲，使泰國(guó)水稻種植面積增加，從而引起地價(jià)實(shí)際上漲；泰國(guó)政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對(duì)策來(lái)干預(yù)地價(jià)上漲；同期，泰國(guó)一直面臨帝國(guó)主義侵略的威脅，軍政機(jī)關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路）投資也需增加；另外，當(dāng)時(shí)泰國(guó)王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實(shí)施，農(nóng)民會(huì)大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會(huì)失去。

從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國(guó)當(dāng)時(shí)的制度中的兩對(duì)矛盾：其一為國(guó)家安全制度與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護(hù)社會(huì)中上層人物與保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。這兩對(duì)矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時(shí)泰國(guó)制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟(jì)利益，已受益者不會(huì)放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點(diǎn)就是給社會(huì)帶來(lái)凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無(wú)限期延長(zhǎng)。

二、政策影響制度

政策從屬于制度，在制度框架中生成與運(yùn)用。但政策的特性決定了它并非被動(dòng)的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會(huì)積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達(dá)到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說(shuō)就是：政策能動(dòng)的反作用于制度。

至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時(shí)對(duì)一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題的時(shí)候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語(yǔ)言說(shuō)明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點(diǎn)來(lái)看，主要有四種極具代表性的說(shuō)法：

其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策行為的設(shè)計(jì)和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題。

其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案，對(duì)某一具體政策而言，這種價(jià)值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進(jìn)行。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的價(jià)值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。

其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說(shuō)法強(qiáng)調(diào)政策是一種政治行為，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動(dòng)過(guò)程，是一個(gè)過(guò)程概念，表現(xiàn)在政府為達(dá)到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動(dòng)。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)證性和動(dòng)態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過(guò)程的重要性。

事實(shí)上，政策不僅僅是計(jì)劃和目標(biāo)，也不等同于價(jià)值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動(dòng)態(tài)過(guò)程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點(diǎn)只不過(guò)是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。同時(shí)，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對(duì)恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測(cè)其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測(cè)他人行為，但政策并沒(méi)有明確規(guī)定違反契約將會(huì)受到多大程度的懲罰。但同時(shí)也如第一部分提到的，許多政策會(huì)逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會(huì)被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒(méi)有明確的區(qū)分，甚至可以說(shuō)法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。

很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實(shí)證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動(dòng)的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下細(xì)化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評(píng)估等等。在執(zhí)行過(guò)程，要多方考察，看它是否偏離原來(lái)的目標(biāo)。也正是由于這種很強(qiáng)的目標(biāo)特征，原有制度得以強(qiáng)化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強(qiáng)的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會(huì)波及到原先目標(biāo)，會(huì)使政策執(zhí)行主體意識(shí)到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過(guò)一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進(jìn)而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。

(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實(shí)踐中完善、成型的，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、操作性。任何一項(xiàng)政策制定出來(lái)都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們?cè)趯?shí)踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動(dòng)執(zhí)行行為，而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動(dòng)目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進(jìn)制度創(chuàng)新。

(三)、政策的靈活多變特征，是相對(duì)于憲法秩序和制度安排的較長(zhǎng)期穩(wěn)定性而言的。由于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會(huì)引起它的變動(dòng)。但同時(shí)由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點(diǎn)的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。

(四)、政策的實(shí)證特征是指政策作為一個(gè)完整的從發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題――提出解決方案――評(píng)價(jià)各個(gè)方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動(dòng)過(guò)程。由于這個(gè)過(guò)程的邏輯性很強(qiáng)，大多數(shù)政策相對(duì)于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對(duì)稱、交易成本認(rèn)識(shí)等等的不同，政策極有可能是無(wú)效率的，是“壞的政策”。只要這個(gè)“壞的政策”實(shí)行時(shí)間足夠長(zhǎng)，就可能嚴(yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進(jìn)而影響到制度變遷。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過(guò)程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)家和社會(huì)的公共權(quán)力無(wú)論在法理上還是現(xiàn)實(shí)中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國(guó)家法律，隨后的資產(chǎn)階級(jí)革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進(jìn)了制度框架的鞏固，但同時(shí)也使得制度框架變得僵化起來(lái)。人們的意愿往往不能實(shí)現(xiàn)，而改變起來(lái)又不容易，各種制度安排間必然會(huì)產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來(lái)說(shuō)，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟(jì)力量相互作用的‘政治經(jīng)濟(jì)’事件”。

我們?cè)倩仡^去看范德海德政策建議。在這項(xiàng)灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益；行為特征則體現(xiàn)在這項(xiàng)政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對(duì)付大米出口激增后土地價(jià)格的上漲問(wèn)題；而其動(dòng)態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項(xiàng)政策從開(kāi)始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計(jì)方案的出臺(tái)。因此，這項(xiàng)灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個(gè)制度安排間的相互牽制，雖然有暫時(shí)的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢(shì)加強(qiáng)，亞洲地區(qū)民族國(guó)家逐漸獨(dú)立，開(kāi)始謀求自身的發(fā)展，同時(shí)，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項(xiàng)孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計(jì)的水利工程也終于得以完成。在這個(gè)例子中，我們固然不能說(shuō)灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個(gè)“好政策”，它確實(shí)是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行的。它開(kāi)始沒(méi)有被采納實(shí)施，但在無(wú)形中，并沒(méi)有人否認(rèn)它的真正價(jià)值。

三、政策主體對(duì)制度的影響

制度是一個(gè)社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細(xì)化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機(jī)構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對(duì)制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對(duì)制度起正面影響，他們?cè)诰S護(hù)、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會(huì)對(duì)制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對(duì)制度的負(fù)面影響。

（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：

（1）、強(qiáng)制的程度。

（2）、對(duì)個(gè)人影響的直接程度（相對(duì)于個(gè)人選擇的環(huán)境）

也就是說(shuō)，個(gè)人在運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)政策進(jìn)行選擇時(shí)，他會(huì)考慮到這種政策的強(qiáng)制性有多大，更重要的是對(duì)他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時(shí)并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動(dòng)執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來(lái)協(xié)調(diào)這種不和諧。

制度變異應(yīng)運(yùn)而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。

（二）、制度對(duì)政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來(lái)一座大廈的設(shè)計(jì)、指揮是由建筑工程師來(lái)進(jìn)行的，但由于“制度”在此等于一個(gè)盲人工程師，他心中有數(shù)，也會(huì)有別的工段長(zhǎng)給他介紹情況，但還由于看不到真實(shí)的大廈進(jìn)展情況而有些束手無(wú)策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計(jì)進(jìn)行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會(huì)考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險(xiǎn)心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。

（三）、政策對(duì)制度的能動(dòng)的反作用，使得政策主體在保護(hù)原有制度和反對(duì)原有制度上具有很大的主動(dòng)權(quán)。一個(gè)政策問(wèn)題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時(shí)，政策主體認(rèn)為有必要介入時(shí)，政策問(wèn)題就會(huì)被立案及至制定對(duì)策并付諸實(shí)施。一般而言，介入的必要性取決于國(guó)家本身的費(fèi)用利益計(jì)算，其中應(yīng)充分考慮到社會(huì)取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動(dòng)權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項(xiàng)政策優(yōu)勢(shì)的普通人手中，所以在一項(xiàng)有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來(lái)后，由于政策主體的傾向性不同，這項(xiàng)政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行?？梢哉f(shuō)，政策主體的作為與不作為對(duì)制度變遷也有很大影響。

（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項(xiàng)具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對(duì)那些屬于精英類政策主體而言，就會(huì)看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機(jī)會(huì)。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以追求社會(huì)效益、維護(hù)公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個(gè)個(gè)都是高尚的，在一個(gè)以維護(hù)上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實(shí)上不公平的政策，也會(huì)否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實(shí)上很合理的政策，進(jìn)行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見(jiàn)于發(fā)展中國(guó)家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國(guó)政治學(xué)家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：

（1）、發(fā)展中國(guó)家的執(zhí)政的政治集團(tuán)和軍事集團(tuán)往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國(guó)家的政府部門(mén)迅速膨脹，助長(zhǎng)不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的官僚主義作風(fēng)；另一方面形成政權(quán)部門(mén)對(duì)于經(jīng)濟(jì)過(guò)程的過(guò)多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團(tuán)代替經(jīng)濟(jì)部門(mén)作出經(jīng)濟(jì)選擇的情形。

（2）、發(fā)展中國(guó)家一方面不得不較多考慮滿足社會(huì)基本的生活生產(chǎn)需要而實(shí)行無(wú)償或低價(jià)的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無(wú)暇顧及各方面制度的健全與完善，對(duì)于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機(jī)會(huì)。

（3）、發(fā)展中國(guó)家的公共部門(mén)往往過(guò)于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門(mén)或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護(hù)而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對(duì)而失敗。

以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對(duì)制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會(huì)否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實(shí)上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠(yuǎn)比說(shuō)明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會(huì)通過(guò)政策的制定與執(zhí)行維護(hù)和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會(huì)熟視無(wú)睹，他們會(huì)尋求一種制度框架中的個(gè)人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。

泰國(guó)湄南河畔的灌溉建議事實(shí)上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項(xiàng)政策建議。政策主體即泰國(guó)政府的高層官員們?cè)赗angsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過(guò)大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時(shí)，該區(qū)還是泰國(guó)第一座水稻試驗(yàn)站所在地。不言而喻，泰國(guó)高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對(duì)原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對(duì)旨在維護(hù)他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項(xiàng)工程雖然有利于全社會(huì)收益，但由于它觸動(dòng)了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時(shí)，這項(xiàng)政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國(guó)原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項(xiàng)政策建議才真正成為政策。

結(jié)論

本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。

眾多制度分析學(xué)家對(duì)制度的定義以及分類的探討包含了一個(gè)普通的事實(shí)：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系。公共政策過(guò)程中的制度因素不可忽視。而政策科學(xué)的凸現(xiàn)及廣泛應(yīng)用，又使得人們發(fā)現(xiàn)：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個(gè)結(jié)論：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種負(fù)面影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

內(nèi)容摘要

本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系；同時(shí)，政策的特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

公共政策分析論文:公共政策執(zhí)行監(jiān)督分析論文

一、從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

公共政策執(zhí)行監(jiān)督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際環(huán)境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點(diǎn)的角度來(lái)對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響進(jìn)行分析。

公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過(guò)政治社會(huì)化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認(rèn)知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了文化背景，而封建社會(huì)專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識(shí)等。我國(guó)是一個(gè)具有幾千年歷史的文明古國(guó)，封建歷史相當(dāng)?shù)挠凭?，雖然我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但是不可否認(rèn)的是，幾千年封建社會(huì)遺留下來(lái)的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時(shí)還是相當(dāng)?shù)纳羁?，造成了現(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體之一的人民群眾往往沒(méi)有參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，造成了參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，普遍認(rèn)為“在其位謀其政”，國(guó)家大事是那些當(dāng)權(quán)者的事，于己無(wú)關(guān)，長(zhǎng)期以往，就逐漸地失去了參與政策執(zhí)行監(jiān)督地?zé)崆?。而民主社?huì)要求社會(huì)公眾能意識(shí)到自己是國(guó)家地主人，參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督既是自己的一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)。所以這種封建社會(huì)政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會(huì)公眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。

公共政策是“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對(duì)全社會(huì)的利益調(diào)配，而不是針對(duì)個(gè)人的利益。正是因?yàn)楣舱哂绊懙牟皇且粋€(gè)人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)督也存在著較強(qiáng)的外部效應(yīng)。筆者認(rèn)為人民群眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個(gè)人行為。如果一個(gè)農(nóng)民通過(guò)各種途徑游說(shuō)政府，希望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會(huì)遵循一種什么樣的準(zhǔn)則呢？首先，我們不說(shuō)這個(gè)農(nóng)民是否具有這種游說(shuō)的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動(dòng)。奧爾森認(rèn)為，在一個(gè)群體范圍內(nèi)，集體受益是公共性的，即集體中的每一個(gè)人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個(gè)農(nóng)民去游說(shuō)政府，那么得到利益的是整個(gè)農(nóng)民階層。集體受益的這種性質(zhì)促使每一個(gè)集體成員都想坐享其成，來(lái)“搭便車”。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⑴c公共政策執(zhí)行監(jiān)督，因?yàn)楣舱吲c他們自身的利益息息相關(guān)，但是理性的個(gè)人選擇了不監(jiān)督，原因很簡(jiǎn)單，是因?yàn)閭€(gè)人參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督并不是免費(fèi)的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)督有效，受益者也不是他一個(gè)人，成本—受益不對(duì)稱，他人的“搭便車”心理導(dǎo)致了個(gè)人不會(huì)參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。這種情況必然阻礙社會(huì)公眾特別是目標(biāo)群體對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。

二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，不僅包含行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的政黨組織，立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)，社會(huì)輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個(gè)分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)督相輔相成，相互促進(jìn)。但是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒(méi)有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督中，出現(xiàn)了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了監(jiān)督的效果。追其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權(quán)力

要監(jiān)督，就必須由監(jiān)督權(quán)力。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位、權(quán)能。但從目前我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)監(jiān)督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級(jí)政府人事、財(cái)政制約。雖然1997年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。但是，由于受同級(jí)政府人事、財(cái)政等的制約，在實(shí)際監(jiān)督中沒(méi)有體現(xiàn)出應(yīng)有的獨(dú)立性。在行政系統(tǒng)外部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的各級(jí)人大實(shí)際上是法律地位高而實(shí)際地位低，突出體現(xiàn)在監(jiān)督方面的法規(guī)不健全，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大的監(jiān)督作用。[2]

（二）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力

公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著監(jiān)督功能。但是監(jiān)督功能不全，導(dǎo)致它們沒(méi)有有機(jī)結(jié)合、密切配合，沒(méi)有能夠整合監(jiān)督資源和監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效，體現(xiàn)多元監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)：⑴黨的監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨，是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的核心，在監(jiān)督的多元主體中處于核心地位，對(duì)廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務(wù)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和約束的作用，對(duì)公共利益的促進(jìn)發(fā)揮重要的作用。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過(guò)各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)實(shí)行監(jiān)督，并不能對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全面的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督。⑵立法監(jiān)督。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督在理論上應(yīng)該是最有效地、最權(quán)威的。但實(shí)際上，權(quán)力機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候存在著比較大的問(wèn)題，“主要是監(jiān)督方式單一，程序不完善，通常僅限于執(zhí)法檢查、質(zhì)詢等?！盵3]因?yàn)槿舜蠹炔煌谛姓C(jī)關(guān)行又不同于司法機(jī)關(guān)，它既沒(méi)有調(diào)查取證的權(quán)力，也無(wú)直接處理案件的權(quán)力，這樣就很明顯地削弱了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督效能，也無(wú)法顯示出人民代表大會(huì)作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性。⑶司法監(jiān)督。人民法院和人民檢察院，對(duì)于公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督受到很大程度的制約。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共政策執(zhí)行，關(guān)乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，則不能成為行政訴訟的監(jiān)督申訴對(duì)象，因?yàn)橹挥泄?、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權(quán)益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督。⑷其他各種社會(huì)監(jiān)督。在我國(guó)主要包括政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體、人民群眾以及新聞媒體等。根據(jù)我國(guó)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，他們享有各種形式的監(jiān)督權(quán)力，諸如舉報(bào)、信訪、輿論批評(píng)等。并且輿論媒體的最大優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)影響力大、效果顯著，但是無(wú)論怎樣，他們改不了“民間”的性質(zhì)和定位，沒(méi)有“官方”的權(quán)威和地位，并且供他們發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。

綜上所述，不管行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，還是行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效能過(guò)程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機(jī)的融合，出現(xiàn)“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”則是必然表現(xiàn)了。

三、從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

“責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個(gè)特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)”。[4]責(zé)任的明確是公共政策執(zhí)行和公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要前提。沒(méi)有責(zé)任，就沒(méi)有義務(wù)，則公共政策執(zhí)行監(jiān)督就沒(méi)有保障。作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的有效保障方式之一，沒(méi)有責(zé)任的監(jiān)督是難以想象的，因?yàn)椤耙粋€(gè)地區(qū)或者部門(mén)反腐敗是否堅(jiān)決有效，與這個(gè)地區(qū)或者部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度和責(zé)任心有著很大的關(guān)系”，“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問(wèn)題追究不到個(gè)人”。2003年，包括原衛(wèi)生部長(zhǎng)、北京市長(zhǎng)在內(nèi)，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，親自聽(tīng)取監(jiān)察部關(guān)于中石油重慶開(kāi)縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會(huì)特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災(zāi)3起責(zé)任事故的調(diào)查處理情況。4月底，國(guó)務(wù)院又先后責(zé)成嚴(yán)查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉”案等，包括常州市委書(shū)記、安徽阜陽(yáng)市市長(zhǎng)等20多名政府官員受到黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅處分。這些案件的查處對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾的切身利益起到了至關(guān)重要的作用，但是這種“問(wèn)責(zé)制”與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)督體制還是有著不相容的地方。作為一種監(jiān)督方式，“問(wèn)責(zé)制”實(shí)施的社會(huì)氛圍還沒(méi)有形成，因?yàn)榭茖W(xué)的“問(wèn)責(zé)制”的前提是合理的配置和劃分行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現(xiàn)行的行政體制下，對(duì)公共政策項(xiàng)目，尤其是大型的公共政策項(xiàng)目，“問(wèn)責(zé)制”存在著以下不足之處。

（一）“問(wèn)責(zé)制”中權(quán)責(zé)不清、主體缺位

作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的一種方式，在很多情況下，監(jiān)督主體不知道向誰(shuí)問(wèn)責(zé)，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式是什么，是一種直接責(zé)任，還是間接責(zé)任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個(gè)“責(zé)任”。

“問(wèn)責(zé)制”的主體是誰(shuí)？結(jié)合專家、學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)”的主體應(yīng)該是人民群眾，人民行使問(wèn)責(zé)權(quán)，“問(wèn)責(zé)制”應(yīng)該是一整套完整的責(zé)任體系，不能僅僅局限于行政部門(mén)內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系。因?yàn)樵谶@種問(wèn)責(zé)的監(jiān)督體制中，人民群眾追究各級(jí)政府的責(zé)任，各級(jí)政府再追究各級(jí)政府中行使公共政策執(zhí)行權(quán)的公務(wù)人員的責(zé)任，這樣才能形成良性的監(jiān)督互動(dòng)。但是在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，往往是下級(jí)因失誤影響了政策執(zhí)行而被上級(jí)要求辭職，并不是因人民群眾的“問(wèn)責(zé)”而辭職，造成了“問(wèn)責(zé)”主體無(wú)權(quán)問(wèn)責(zé)而缺位的局面。

（二）“問(wèn)責(zé)制”定位不清

作為行政責(zé)任領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)新術(shù)語(yǔ)，“問(wèn)責(zé)”的定位到目前還不清楚。我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中明確規(guī)定，行政處分的種類分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。“問(wèn)責(zé)”并不是行政處分的一種，在相關(guān)的行政法律法規(guī)中并沒(méi)有對(duì)它明確界定。所以，作為監(jiān)督的一種方式，“問(wèn)責(zé)”還是模糊的，界定不清的。在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，“問(wèn)責(zé)”的實(shí)際操作還缺乏可行性。

公共政策分析論文:公民參與公共政策制定分析論文

一、公民參與的原因及背景解析

1.公共政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程都以社會(huì)民眾為基礎(chǔ)

首先，政策的需求信息來(lái)自社會(huì)民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來(lái)自社會(huì)的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì)首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。如果后者是被動(dòng)的、消極的，那么政策的效果會(huì)大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對(duì)人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會(huì)需要、最能為社會(huì)公眾所接受的公共政策。

2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公民參與的發(fā)展

首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將喚起公眾的參與意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會(huì)成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，使公眾有更多的參與機(jī)會(huì)、參與條件、參與渠道，社會(huì)公眾才會(huì)真正樹(shù)立起高度的主人翁責(zé)任感，鼓動(dòng)起人們的政治熱情。其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)筑過(guò)程也就是利益關(guān)系不斷調(diào)整的過(guò)程，公民在爭(zhēng)取自己的利益的過(guò)程中，必然要求過(guò)問(wèn)和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過(guò)程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。再次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權(quán)保證、物質(zhì)和必要的設(shè)備保障等。

3.政治現(xiàn)代化促進(jìn)公民參與公共政策

我國(guó)社會(huì)主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，政治過(guò)程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來(lái)看，人民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到，作為國(guó)家和社會(huì)的主人，在公共政策過(guò)程中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對(duì)象）而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過(guò)問(wèn)公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過(guò)程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來(lái)越多人的支持。認(rèn)為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進(jìn)一步落實(shí)，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì)問(wèn)題，它可以發(fā)動(dòng)社區(qū)資源或公民來(lái)推動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，也可以使更多公民通過(guò)參與的過(guò)程認(rèn)識(shí)政府政策的制定和執(zhí)行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策?；诿總€(gè)人知識(shí)有限，思維的方法不同，群體智慧對(duì)于決策來(lái)說(shuō)相信是比較優(yōu)越和可靠的，因?yàn)檫@是經(jīng)過(guò)眾人參與，互補(bǔ)長(zhǎng)短的情況下得出來(lái)的。其次，通過(guò)意見(jiàn)的交流和不同觀點(diǎn)的沖擊，不但可以使個(gè)人的眼界得以開(kāi)闊，而且個(gè)人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。

2.大眾的關(guān)注和參與，對(duì)于一個(gè)政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。

3.公民參與，促進(jìn)了政策相對(duì)人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對(duì)人的人格，并注意激發(fā)政策相對(duì)人對(duì)公共政策的認(rèn)同感和接受主動(dòng)性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實(shí)際存在的強(qiáng)迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過(guò)程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。

三、實(shí)踐公民參與的爭(zhēng)議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實(shí)踐方面，要鼓勵(lì)一個(gè)人去參與社會(huì)事務(wù)，要求他或她不單是只顧個(gè)人的利益，而是采取利他人的傾向，關(guān)注公共事務(wù)，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見(jiàn)、推廣活動(dòng)和參與決策，這是不容易的。所以一些學(xué)者就政策中的公民參與問(wèn)題也提出了質(zhì)疑。

第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點(diǎn)的認(rèn)為一般公民沒(méi)有空余時(shí)間去關(guān)注或去認(rèn)識(shí)政策問(wèn)題；那些有時(shí)間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識(shí)去理解；很多沒(méi)有參與組織的公民都是較沉默、被動(dòng)，對(duì)社會(huì)上的政策很少有自己的獨(dú)立見(jiàn)解；很難確立公民意愿。第二，批評(píng)公民意見(jiàn)多屬短視，一般公民的意見(jiàn)常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會(huì)全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時(shí)和昂貴，而且使政府部門(mén)內(nèi)的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應(yīng)付瞬間萬(wàn)變的現(xiàn)代化社會(huì)形勢(shì)。最后，公民參與會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不滿及不安。現(xiàn)代社會(huì)的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對(duì)地不斷膨脹，常常提出過(guò)高要求和不切實(shí)際的論調(diào)，而當(dāng)這些要求未能適當(dāng)?shù)乇粷M足時(shí)，這些公民的內(nèi)心很是不滿，對(duì)政府及社會(huì)產(chǎn)生不信任和不安。

與此不同的是，對(duì)公民參與持贊同觀點(diǎn)的學(xué)者卻提出不同的觀點(diǎn)：第一，指出多數(shù)公民較被動(dòng)，對(duì)一般政策很少有自己的意見(jiàn)，是符合實(shí)況的。但要求那些有見(jiàn)識(shí)、有意見(jiàn)、有親身體驗(yàn)、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識(shí)和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機(jī)會(huì)參與，他們的認(rèn)識(shí)便會(huì)加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的位置影響，對(duì)專業(yè)和官員能起到互為補(bǔ)充的作用。第二，公民意見(jiàn)是否屬短視，在未有機(jī)會(huì)參與和發(fā)表時(shí)，在未有比較和分析時(shí)，實(shí)難先驗(yàn)地下判斷。第三，公民參與是否耗時(shí)和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，只有深入和詳盡的反復(fù)研討才可減少日后出錯(cuò)時(shí)所帶來(lái)的失誤和浪費(fèi)。第四，隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過(guò)傳媒而接觸世事日多，對(duì)生活質(zhì)量及政治權(quán)利的要求不斷提高。

四、公民參與的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及對(duì)策思考

雖然在公共政策中的公民參與問(wèn)題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯(cuò)誤觀念等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但近年來(lái)公民參與已得到愈來(lái)愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。所以，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、揚(yáng)長(zhǎng)避短對(duì)政策中公民參與及政策科學(xué)的發(fā)展意義重大。

1.加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來(lái)，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進(jìn)一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見(jiàn)搜集法、價(jià)值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說(shuō)工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動(dòng)的做法。

3.營(yíng)造有利于我國(guó)公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來(lái)說(shuō)，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識(shí)；三是強(qiáng)烈的責(zé)任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹(shù)立政府官員的正確理念。政府部門(mén)是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對(duì)待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹(shù)立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。

公共政策分析論文:公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分析論文

1研究背景

伴隨著春節(jié)的來(lái)到，春運(yùn)大潮又向人們涌來(lái)，一張小小的車票再次牽動(dòng)了中國(guó)13億民眾的心，“買票難、買票貴”這個(gè)老大難的問(wèn)題又一次被推向了輿論的風(fēng)口浪尖?；疖嚻弊鳛橐环N壟斷性的稀缺資源，一直沿襲限時(shí)限量的發(fā)售模式，多少年來(lái)，無(wú)論媒體曝光也好，民眾提議也好，鐵道部對(duì)此始終不作任何回應(yīng)。

2008年，對(duì)于大多數(shù)房地產(chǎn)商而言，這個(gè)冬天來(lái)的有點(diǎn)早。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的衰退和我國(guó)房地產(chǎn)最新政策的推行，房?jī)r(jià)大幅縮水，老百姓持幣觀望，開(kāi)發(fā)商惶恐不安，房市岌岌可危。面對(duì)如此窘境，如何對(duì)當(dāng)前的房地產(chǎn)政策進(jìn)行評(píng)估并制定下一步政策，成為了我國(guó)政府面臨的重要問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)各個(gè)城市都在進(jìn)行著轟轟烈烈的“大建設(shè)”，然而這個(gè)大建設(shè)卻通常分三步走。最初制定方案時(shí)考慮不全面，不得已又重來(lái)一遍。試問(wèn)最初對(duì)公共設(shè)施改造政策進(jìn)行評(píng)估時(shí)，為何沒(méi)有考慮到這些問(wèn)題？

包括上述問(wèn)題在內(nèi)的各種社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，若究其深層原因，不難發(fā)現(xiàn)公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上出現(xiàn)了偏頗，因此，我們有必要對(duì)公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深層次的研究。

2傳統(tǒng)公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及存在的問(wèn)題

政策評(píng)估就是評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)的評(píng)估程序，就政策過(guò)程的各個(gè)不同階段、不同環(huán)節(jié)，包括政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行一定的評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果滿足需要的活動(dòng)。政策評(píng)估活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是一種價(jià)值判斷，要進(jìn)行價(jià)值判斷，非有價(jià)值尺度不可，這個(gè)價(jià)值尺度就是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。長(zhǎng)久以來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和所有制結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，利益主體多元化顯現(xiàn)。政府根據(jù)社會(huì)客觀規(guī)律和不同利益主體需求，在對(duì)政策評(píng)估時(shí)往往更偏向于生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，提倡效率優(yōu)先，兼顧公平。

可以肯定地說(shuō)，效率、公平作為我國(guó)公共政策的基本價(jià)值取向，是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各個(gè)利益主體追求利益的最大化，使公共政策實(shí)施的結(jié)果并不能保證完全實(shí)現(xiàn)效率與公平的均衡。

此外，由于我國(guó)傳統(tǒng)的政策評(píng)估體系在目標(biāo)、方法和結(jié)果上都存在著一定的不科學(xué)性和人為操作性，例如：不考慮政策目標(biāo)達(dá)成情況，只要政策制定與執(zhí)行者的行為動(dòng)機(jī)和出發(fā)點(diǎn)被認(rèn)可，則該項(xiàng)政策就會(huì)被肯定；同樣，不論政策執(zhí)行時(shí)采用何種辦法，只要效果良好就對(duì)其予以認(rèn)可；此外，只要政策的實(shí)施過(guò)程符合程序規(guī)定，無(wú)論效果好壞，均認(rèn)為政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“雙刃劍”——往往是伴隨著某項(xiàng)改革政策的出臺(tái)，部分人受惠，而另一部分人則受損，如下崗分流、減員增效等等。隨著改革的深入，長(zhǎng)期積累下來(lái)的一系列深層次的矛盾和問(wèn)題凸顯出來(lái)，伴隨著公平與效率失衡的，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)與區(qū)域的失衡，強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體的失衡。

提高經(jīng)濟(jì)效率，保證社會(huì)公平，其最終目的在于關(guān)心人、解放人、尊重人、不斷滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。過(guò)于追求效率而忽視公平，無(wú)法體現(xiàn)公關(guān)政策以人為本的制定與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。如何使絕大多數(shù)人享受改革的成果，如何保證人的基本權(quán)利和利益需求，如何有效保護(hù)弱者的利益，如何有效調(diào)動(dòng)多數(shù)人改革的積極性、創(chuàng)造性，如何有效解決收入差距擴(kuò)大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問(wèn)題？這就必然涉及到公共政策的核心價(jià)值與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是否能夠堅(jiān)持以人為本。

3公共政策評(píng)估的人本標(biāo)準(zhǔn)

公共政策的價(jià)值取向涵蓋了“效率”、“公平”、“公正”、“發(fā)展”等元素，但是歸根結(jié)底，其核心價(jià)值應(yīng)該是“以人為本”，是實(shí)現(xiàn)公民主體利益的最大化。以人為本不同于以物為本，不同于以官為本，不同于以階級(jí)為本，不同于以民為本。

3.1人本與物本、官本、階級(jí)本、民本的區(qū)別

（1）以物為本。人本都通常是相對(duì)于物本而提出來(lái)的，當(dāng)前的物本思想片面的、不科學(xué)的認(rèn)為：發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)的快速運(yùn)行，就是GDP的高速增長(zhǎng)，它忽視甚至損害了人民群眾的需要和利益。這種發(fā)展觀“見(jiàn)物不見(jiàn)人”，其實(shí)質(zhì)是一種“以物為本”的思想。

（2）以官為本。中國(guó)幾千年的封建地主階級(jí)官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行為中打下了深刻的烙印，一切都以上級(jí)為本、以官為本。上級(jí)的吩咐，無(wú)論正確與否，通通照辦，將老百姓的福利、權(quán)利踐踏于腳下，就是以官為本的真實(shí)寫(xiě)照。

（3）以階級(jí)為本。在階級(jí)斗爭(zhēng)的年代，共產(chǎn)黨的方針就是：個(gè)人不能為本，個(gè)人必須以自己的階級(jí)屬性加入一個(gè)組織，以一個(gè)群體為本，如果一個(gè)人不是黨員，就是社會(huì)主義公民，就是階級(jí)斗爭(zhēng)的局中人。人類社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系存在著階級(jí)屬性，但是生產(chǎn)力是沒(méi)有階級(jí)性的。如今若仍然過(guò)分強(qiáng)調(diào)人群中階級(jí)的對(duì)立，是不正確。

（4）以民為本。在中國(guó)歷史上，“人”和“民”有時(shí)通用，人本也即民本。“民為貴，社稷次之，君為輕”，就是中國(guó)儒家政治哲學(xué)的集中表述。但在當(dāng)代，作為一種哲學(xué)價(jià)值觀，人本和民本又是不同的，因?yàn)槊袷窍鄬?duì)于官而言的。

（5）以人為本。以人為本所講的“人”，包含兩層含義：一是指全體社會(huì)成員。所以，以人為本中的“人”，包括了受我國(guó)法律保護(hù)的一切社會(huì)成員。二是指人民，人民是“人”的主體和核心。在人類社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，人民始終是以占人口大多數(shù)的勞動(dòng)者為主體、在利益一致基礎(chǔ)上形成的最大的人群共同體。因此，我們應(yīng)該從“人人”和“人民”兩個(gè)層面去理解以人為本的真實(shí)含義。

3.2公共政策評(píng)估的人本標(biāo)準(zhǔn)

（1）公共政策要將人作為出發(fā)點(diǎn)和最終目的。為了更好地滿足人的物質(zhì)、精神和政治生活的需要，才有必要制訂和執(zhí)行公共政策。任何公共政策都必須把尊重人民群眾的意愿、實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益、維護(hù)人民群眾的權(quán)利作為根本前提，以是否實(shí)現(xiàn)增進(jìn)人民的福祉和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利為根本的價(jià)值尺度。

（2）公共政策要突出人在社會(huì)發(fā)展中的主體地位。公共政策的制定不僅要以人民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，更要調(diào)動(dòng)人民群眾參與公共政策的積極性，讓人民群眾對(duì)公共政策有知情權(quán)和建議權(quán)，并成為評(píng)價(jià)公共政策的最終權(quán)威。

（3）公共政策要賦予每個(gè)社會(huì)成員平等受教育的權(quán)利，為每個(gè)社會(huì)成員提供充分發(fā)展的空間，為人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造良好的制度、生活和工作環(huán)境。

（4）公共政策要充分體現(xiàn)人文關(guān)懷。公共政策不能見(jiàn)物不見(jiàn)人，要充分理解人的情感、尊重人的價(jià)值、捍衛(wèi)人的尊嚴(yán)，為人民群眾創(chuàng)造精神愉快、社會(huì)和諧的人文環(huán)境。

4公共政策評(píng)估中人本標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)

4.1改變傳統(tǒng)公共政策理念

改變公共政策理念，把人的全面發(fā)展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必須以人為主體、以人為動(dòng)力、以人為中心、以人為目的。要破除把人作為發(fā)展手段的陳腐觀念，不能片面強(qiáng)調(diào)人民的義務(wù)、責(zé)任和奉獻(xiàn)，而應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利、利益和價(jià)值為中心，一切踐踏人民基本權(quán)利、損害人民根本利益、妨礙人民實(shí)現(xiàn)理想的政策，都是不能容忍的。

4.2正確認(rèn)識(shí)人民群眾的主體地位

人民群眾是國(guó)家和社會(huì)的主人，是公共政策的主體，通過(guò)什么樣的手段和方式更有利于實(shí)現(xiàn)正確的政策目標(biāo)，要經(jīng)過(guò)人民群眾的充分討論，有的還要經(jīng)過(guò)人民公議或者公決。政府必須改變單方面隨意決定政策手段和方式的習(xí)慣。當(dāng)然，人民群眾也是政策的客體，但決不是被動(dòng)的政策對(duì)象。公共政策必須充分尊重人民群眾的基本權(quán)利、人格尊嚴(yán)和愿望，逐步減少行政強(qiáng)制手段，充分發(fā)揮誘導(dǎo)、勸說(shuō)、道德教化等人性化的工具，切不可任意擴(kuò)大政府的強(qiáng)制權(quán)力而剝奪人民群眾的基本權(quán)利。

4.3樹(shù)立全新的公共政策目標(biāo)體系

樹(shù)立全新公共政策目標(biāo)體系，要把本末倒置的公共政策目標(biāo)重新排序。就要求我們：

（1）明確公共政策的最終價(jià)值目標(biāo)是人的自由全面發(fā)展。因此，政策的制定要充分考慮滿足人的精神生活和政治生活需要、滿足人的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要、滿足后代人的發(fā)展需要。以犧牲人的生存和發(fā)展環(huán)境為代價(jià)的公共政策是不能容許的。

（2）建立以人為本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系。改變片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的核算體系，必須使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

（3）改革領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)估考核體系，矯正經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“一俊遮百丑”的片面考核辦法，端正領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀。以是否促進(jìn)人與自然、人與社會(huì)和人與人協(xié)調(diào)和諧發(fā)展，是否有利于提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，是否有利于改善人民的生活質(zhì)量和發(fā)展環(huán)境為評(píng)價(jià)政績(jī)的基本依據(jù)。

4.4改革公共政策運(yùn)行機(jī)制

（1）正確確立公共政策目標(biāo)。政府應(yīng)該按以人為本的科學(xué)發(fā)展觀要求，把有關(guān)人的生存和發(fā)展需要的問(wèn)題優(yōu)先確定為公共政策目標(biāo)，把保障全體社會(huì)成員的生存需要擺在公共政策問(wèn)題的首位。要逐步提高保證人的發(fā)展需要在公共政策問(wèn)題中的地位。

（2）建立開(kāi)放的政策制定體系。要保證政策制定主體在政策問(wèn)題界定、信息收集和意見(jiàn)征集等方面溝通渠道的暢通，鼓勵(lì)各方面的利益主體包括地方、部門(mén)政府、政府官員和公眾等從各個(gè)方面提出不同的意見(jiàn)要求。不斷拓寬公共政策問(wèn)題進(jìn)入政策議程的渠道，改變少數(shù)政治精英壟斷政策議程的不合理狀況，最大限度地保證人民群眾的參政權(quán)。廣泛建立政策聽(tīng)證制度，完善民意調(diào)查體系。

（3）搭建公眾監(jiān)督平臺(tái)。人民有權(quán)知道、監(jiān)督、參與與自己切身利益相關(guān)的信息與公共項(xiàng)目；也有權(quán)評(píng)價(jià)、監(jiān)督、了解執(zhí)行公共項(xiàng)目的各級(jí)管理者。因此，政府考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)搭建一個(gè)公眾參與的平臺(tái)，人大、政協(xié)、司法、媒體、人民團(tuán)體等作為這個(gè)平臺(tái)的主要支柱，將成為人民群眾表達(dá)自己要求和呼聲的民主渠道。

公共政策分析論文:公共政策執(zhí)行偏誤分析論文

1我公共政策執(zhí)行偏誤的主要表現(xiàn)

作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容,公共政策本質(zhì)上是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。然而,公共政策在付諸實(shí)施之前仍然只是一種具有觀念形態(tài)的分配方案,其效能必須經(jīng)過(guò)實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程才能得以發(fā)揮,再好的公共政策也只有通過(guò)有效的執(zhí)行才能保證其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而,由于受到各種因素的影響,政策執(zhí)行的結(jié)果往往未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō),公共政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏誤主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過(guò)程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來(lái)貫徹執(zhí)行政策,而是將政策束之高閣,陽(yáng)奉陰違,敷衍塞責(zé),從而使嚴(yán)肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)[2]。

(2)政策選擇執(zhí)行

現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標(biāo)的小政策組成,一些政策執(zhí)行主體往往對(duì)政策“斷章取義、為我所用”,只執(zhí)行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執(zhí)行,“見(jiàn)了黃燈趕快走,見(jiàn)了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤(pán)”,置國(guó)家政策原則于不顧。這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過(guò)程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發(fā)揮,政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執(zhí)行過(guò)程中被加進(jìn)原來(lái)政策所沒(méi)有的內(nèi)容,使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來(lái)的要求,從而使原政策不能到位,導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。政策附加的主要特點(diǎn)是執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”,打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導(dǎo)致政策執(zhí)行變形。以我國(guó)的計(jì)劃生育政策為例,我國(guó)的計(jì)劃生育政策本來(lái)是為了控制人口數(shù)量,提高人口素質(zhì),但在一些地方,計(jì)劃生育罰款卻是鄉(xiāng)政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源,有些地方竟把生育第二胎的指標(biāo)公開(kāi)拍賣,偏離了計(jì)劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執(zhí)行者在傳達(dá)和執(zhí)行中對(duì)政策精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區(qū)或部門(mén)的特殊性做出不同的解釋,從而導(dǎo)致政策失真,甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執(zhí)行者對(duì)現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受,從而產(chǎn)生抵制情緒,使公共政策不能夠執(zhí)行到位,達(dá)不到預(yù)期的效果。例如,近年來(lái),我國(guó)一些地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對(duì)中央宏觀調(diào)控政策一再置若罔聞,甚至逆風(fēng)而行,“你說(shuō)你的,我干我的”,抵制心態(tài)異常頑固。

(6)野蠻執(zhí)行公共政策

在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共政策執(zhí)行應(yīng)更注重法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段的運(yùn)用。然而目前我國(guó)在公共政策執(zhí)行過(guò)程中普遍存在著濫用行政手段的現(xiàn)象,有的公共政策執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行對(duì)象動(dòng)輒命令、強(qiáng)制,使執(zhí)行對(duì)象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執(zhí)行中扭曲變形,演變成野蠻執(zhí)行,導(dǎo)致干群關(guān)系緊張,極大地影響了執(zhí)行效果。還有一些政策執(zhí)行人員向執(zhí)行對(duì)象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運(yùn)用,一旦執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策不理解,出現(xiàn)為難和抵觸情緒,執(zhí)行人員就采取制裁、經(jīng)濟(jì)處罰等方式,野蠻執(zhí)行公共政策。更有一些政策執(zhí)行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀(jì)的方法執(zhí)行公共政策[3]。

3我國(guó)公共政策執(zhí)行偏誤的主要原因

當(dāng)前公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質(zhì)量問(wèn)題是影響政策執(zhí)行效果的首要因素。一項(xiàng)政策能否得到有效的執(zhí)行,往往取決于政策本身是否科學(xué)合理。政策執(zhí)行偏誤產(chǎn)生的一個(gè)前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說(shuō)來(lái),政策是否存在缺陷主要從以下三方面來(lái)考慮:一是政策是否合理。如果一項(xiàng)政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒(méi)有反映客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況,政策所規(guī)定的各項(xiàng)行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律,那么政策本身便缺乏合理性,導(dǎo)致其在執(zhí)行過(guò)程中將表現(xiàn)出政策行為規(guī)范與客觀實(shí)際的強(qiáng)烈沖突,使政策執(zhí)行失去了實(shí)踐基礎(chǔ)。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行這種缺乏合理性的政策時(shí),理所當(dāng)然地會(huì)選擇“上有政策,下有對(duì)策”的方式來(lái)敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴(yán)格的執(zhí)行界限、科學(xué)的操作程序、準(zhǔn)確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體無(wú)所適從,同時(shí),缺乏明晰性的政策會(huì)引起政策的界限不清,導(dǎo)致執(zhí)行者有空子可鉆,對(duì)政策隨意變通,同時(shí)也為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)化解“風(fēng)險(xiǎn)”提供了口實(shí)。三是政策是否“前后左右”協(xié)調(diào)一致。現(xiàn)在,有許多政策是政出多門(mén),莫衷一是。面對(duì)眾多相互沖突的政策時(shí),政策執(zhí)行者不得不采取“優(yōu)選法”———頂頭上司的優(yōu)先,其他領(lǐng)導(dǎo)的靠后;經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、杠杠部門(mén)的優(yōu)先,其他部門(mén)乃至黨政機(jī)關(guān)的靠后;領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人交辦的優(yōu)先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)”的原則,必然導(dǎo)致國(guó)家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執(zhí)行。四是政策是否多變。今天制定一個(gè)政策,時(shí)隔不久,情況發(fā)生了變化,又匆忙出臺(tái)一個(gè)新政策,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳。政策多變,朝令夕改,法無(wú)常規(guī),缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,就無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執(zhí)行主體的原因

任何一項(xiàng)政策最終要靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施,現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行偏誤在很大程度上是由于政策執(zhí)行主體的原因造成的,這表現(xiàn)在:

1)政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高

由于歷史原因,我國(guó)公務(wù)員與發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員比較起來(lái),素質(zhì)普遍不高,從而,文化水平低導(dǎo)致行政決策水平低;職業(yè)道德差導(dǎo)致行政道德滑坡;行政責(zé)任觀念淡薄導(dǎo)致?tīng)?zhēng)榮譽(yù)而避責(zé)任;理論水平低導(dǎo)致官本位思想嚴(yán)重。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有系統(tǒng)接受現(xiàn)代政策、科學(xué)知識(shí)的訓(xùn)練,很難形成科學(xué)行政必備的系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)、迎接挑戰(zhàn)的心理素質(zhì)以及自覺(jué)接受監(jiān)督的民主意識(shí)。這些弱點(diǎn)難免對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。

2)執(zhí)行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執(zhí)行中“按章程辦事的運(yùn)作”,“受規(guī)則約束的運(yùn)作”,“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見(jiàn)官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀(jì)律’的面貌出現(xiàn),這是真正的管、卡、壓”[4]。書(shū)面形式的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的官場(chǎng)邏輯,人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威。顯然,不依法行政是造成公共政策執(zhí)行效率遞減的重要原因。