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公共管理論文范文:簡述公民社會(huì)視域中的公共管理

[論文關(guān)鍵詞]公共管理；公民社會(huì)　公共治理　合作管理

[論文摘要]現(xiàn)時(shí)代的公共管理是政府與公民社會(huì)對社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。公民社會(huì)具有管理主體與管理對象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價(jià)值的維護(hù)者、社會(huì)穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會(huì)合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。這種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理，在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場機(jī)制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來。公共治理逐漸成為對社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。

二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色

現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會(huì)對公共生活的一種合作管理，是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸。現(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對權(quán)威的自覺認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會(huì)與政府一道對社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過程中，公民社會(huì)以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí)，公民社會(huì)在與政府的合作過程中，能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行，從而可以起到對政府更有效的監(jiān)督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可，這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起，在這個(gè)過程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次，通過公民社會(huì)組織，公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過程也是公民社會(huì)完善的過程，公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展，作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量，公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。

第一，公民社會(huì)是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會(huì)的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國家的權(quán)力，從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向；公民社會(huì)可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑，保障公民利益表達(dá)的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會(huì)對培育公民的民主參與意識(shí)具有積極的作用，能夠強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)從而推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。

第二，公民社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會(huì)是一個(gè)以契約、法制、自由、平等、競爭為價(jià)值準(zhǔn)則的社會(huì)，這為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場環(huán)境。此外，公民社會(huì)中的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。

第三，公民社會(huì)是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會(huì)做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會(huì)因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務(wù)社會(huì)、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道，并能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的缺限和不足，公民社會(huì)組織可以通過委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù)，從而使社會(huì)公共服務(wù)的水平大大提升。

第四，公民社會(huì)是公共價(jià)值的維護(hù)者。與其他領(lǐng)域一樣，公共生活領(lǐng)域同樣存在著對善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價(jià)值，它包括公民對公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù)，對他人的尊重與關(guān)愛，對社會(huì)正義的維護(hù)以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進(jìn)人類的公共利益和福祉，這實(shí)際上就包含了對公共價(jià)值的追求：公民社會(huì)是公共管理的對象，它同時(shí)又是公共管理的主體構(gòu)成之一，公民社會(huì)的精神與價(jià)值必然會(huì)影響到公共管理的目標(biāo)和價(jià)值。公民社會(huì)所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價(jià)值理念，對于維拼良好的公共價(jià)值具有重要的作用。

第五，公民社會(huì)是社會(huì)穩(wěn)定的支持者。公民社會(huì)能夠在個(gè)人和社會(huì)之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過這一中介結(jié)構(gòu)，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達(dá)途徑，同時(shí)又可以對他們的利益訴求進(jìn)行整合；通過這一結(jié)構(gòu)，它還可以為社會(huì)成員提供寬松的活動(dòng)空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時(shí)這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力的作用?？梢哉f公民社會(huì)是一個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。

三、公共管理；政府與公民社會(huì)的合作管理

公共管理是政府與公民社會(huì)對公共社會(huì)生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會(huì)之間應(yīng)是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系，通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式對公共事務(wù)實(shí)施管理。具體來講，這種政府與公民社會(huì)合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營部門、第三部門等公民社會(huì)組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角色，它們在介于市場經(jīng)濟(jì)與公共部門之間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會(huì)事務(wù)，在某些領(lǐng)域，公民社會(huì)組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。”

第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴９补芾碡?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍，公共領(lǐng)域和市場領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)域中，涌現(xiàn)了所謂非營利組織、志愿團(tuán)體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會(huì)組織，它們在社會(huì)中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會(huì)組織能夠滿足多方需要，解決社會(huì)問題而無需運(yùn)用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個(gè)人來承擔(dān)的趨勢。

第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系，因?yàn)檫@些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識(shí)與信息，也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進(jìn)行談判和交易，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系，所以公共管理的過程便呈現(xiàn)為一種互動(dòng)的過程。在這種互動(dòng)的過程中，各個(gè)公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。

第四，公共管理是多元化公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。多元化的公共管理主體及其相互間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系以及其中的協(xié)商、談判和交易機(jī)制，最終必然會(huì)推動(dòng)公共管理向自治自主的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。在這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理系統(tǒng)中，參與公共管理的各方主體為了獲得他人的支持和幫助而必須放棄自己的部分權(quán)利，對于社會(huì)組織和個(gè)人來說放棄的是部分經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，對于政府而言放棄的是部分行政強(qiáng)制權(quán)。這些公共管理主體依靠自己的優(yōu)勢和資源，通過對話以增進(jìn)理解，樹立共同的目標(biāo)并相互信任，建立短期、中期和長期的合作關(guān)系以減少機(jī)會(huì)主義，相互鼓勵(lì)并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理的特征不再是監(jiān)督，而是自主合作；不再是集權(quán)，而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時(shí)分散；不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎(chǔ)上的共同利益。

第五，公共管理主體中的政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”的角色。在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中，雖然政府不具有最高的絕對權(quán)威，但是它卻承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任，它被視為“同輩中的長者”，特別是在那些基礎(chǔ)性工作中，政府仍然是公共管理領(lǐng)域最重要的行為主體。

公共管理論文范文:論新公共管理下的政府績效評估

摘　要：政府績效評估是一種以結(jié)果為本的控制，是一種服務(wù)和顧客至上的管理機(jī)制。西方新公共管理下的政府績效評估經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。

關(guān)鍵詞：公共管理；政府績效評估；問題；政策建議

20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家為了協(xié)調(diào)政府與民眾之間的矛盾開始了一場新公共管理運(yùn)動(dòng)。

新公共管理運(yùn)動(dòng)以深化改革政府績效評估為主要內(nèi)容，大大緩和了長期以來存在于政府與民眾之間的矛盾。西方新公共管理下的政府績效評估經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒，可為正處于市場經(jīng)濟(jì)上升期的中國政府創(chuàng)新提供一點(diǎn)新思路。

一、西方新公共管理下政府績效評估的主要特點(diǎn)

一般說來，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的政府績效評估可分為三個(gè)時(shí)期：一是20世紀(jì)40年代在美國開始的績效審計(jì)；二是20世紀(jì)70年代至90年代的大規(guī)模發(fā)展階段；三是20世紀(jì)90年代以來的規(guī)范深化階段。[1]如果把20世紀(jì)40年代以來的政府績效評估按照新公共管理體制和舊公共行政分類，筆者認(rèn)為，可將20世紀(jì)70年代以來的績效評估看作是新公共管理下的政府績效評估時(shí)期。

20世紀(jì)80年代以后，由于撒切爾夫人的重視以及連續(xù)三屆執(zhí)政，使英國成為時(shí)間最長、運(yùn)用最廣、技術(shù)上最成熟的“評估國”。1979年撒切爾夫人上臺(tái)后，任命雷納斯爵士為效率顧問，并在首相辦公室成立效率小組，主要任務(wù)是對中央政府各部門的運(yùn)作情況進(jìn)行全面的調(diào)查分析和評審，并擬定提高效率的具體方案和措施，這就是著名的“雷納斯評審”。雷納斯效率評估分析小組的改革方案，以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)對工作結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行結(jié)構(gòu)內(nèi)部奉行以結(jié)果為本，而不是以規(guī)則為本等改革措施極大地推動(dòng)了政府績效評估在英國的開展。也正是因?yàn)榭冃гu估在英國的應(yīng)用收到了不錯(cuò)的效果，使得績效評估被越來越多的國家所借鑒。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，對于美國社會(huì)而言，嚴(yán)重的財(cái)政赤字在事實(shí)上開始踐踏美國政治；政府績效赤字使公眾對政府有效的、有回應(yīng)力的和高質(zhì)量的供給服務(wù)的能力喪失信心。為了解決國家的這兩個(gè)赤字問題，美國把績效管理與評估視為重新調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系能否取得成功，能否再造出有效的政府責(zé)任機(jī)制的決定性條件?；诖耍绹群笸瞥隽恕秶铱冃гu估》（1993年）、《戈?duì)枅?bào)告》和《1993年政府績效與結(jié)果法案》等政府績效評估措施的綱領(lǐng)性報(bào)告。

研究20世紀(jì)70年代以來新公共管理下的績效評估在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的發(fā)展，可以總結(jié)出這一時(shí)期的績效評估存在以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）政府績效評估是一種以結(jié)果為本的控制。[2]傳統(tǒng)公共行政由于其官僚制特征，評估多注重過程和規(guī)則，而且很少衡量結(jié)果，也就很少取得效果。政府績效評估作為改革與完善公共部門內(nèi)部管理的措施，體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場化的改革取向，是一種以結(jié)果為本的控制。[1]英國從1986年開始，對各部門的服務(wù)質(zhì)量和客觀社會(huì)效果開始重視。如1983年在總計(jì)721個(gè)指標(biāo)中，效益性和服務(wù)質(zhì)量評估指標(biāo)分別是7個(gè)和15個(gè)；到1989年，在2327個(gè)指標(biāo)中，分別是556個(gè)和110個(gè)，大大提高了效益和服務(wù)質(zhì)量方面的評估比重，效益指標(biāo)排第一。1993年美國《國家績效評估》把政府績效界定為政府官員對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對過程負(fù)責(zé)；其目的在于把公務(wù)員從繁文縟節(jié)和過度規(guī)則中解脫出來，發(fā)揮其積極性和主動(dòng)性，以使他們對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再僅僅對規(guī)則負(fù)責(zé)。

因此，政府績效評估以結(jié)果為本，就是要建立一種新的公共責(zé)任機(jī)制：既要放松具體的規(guī)則，又要謀求結(jié)果的實(shí)現(xiàn)；既要增強(qiáng)公務(wù)員的自主性，又要保證公務(wù)員對顧客（民眾）負(fù)責(zé)；既要提高效率，又要保證效能。

（二）政府績效評估是一種服務(wù)和顧客至上的管理機(jī)制。[2]新公共管理由于其市場化的取向，從而新公共管理下的政府績效評估直接指向政府應(yīng)具有的職能決定了政府績效評估的必然有重新塑造政府角色和界定其職能的功能。新公共管理強(qiáng)調(diào)以市場和顧客為導(dǎo)向，這就促成了政府績效評估以顧客即公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了服務(wù)和顧客至上的市場化管理理念。因此政府績效評估強(qiáng)調(diào)必須以顧客即公眾為中心，以公眾的需要為導(dǎo)向。為此，傾聽公眾的聲音，按照顧客的要求提供服務(wù)，讓公眾作出選擇的有效方法在實(shí)踐中得以實(shí)行?！盎貞?yīng)性國家”的概念20世紀(jì)80年代初在丹麥等國家開始流行起來。

1993年美國總統(tǒng)克林頓簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號行政命令，責(zé)令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段。1994年美國國家績效評論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》。因此，政府績效評估為改善政府公共部門與公眾的關(guān)系、加強(qiáng)公眾對政府信任、實(shí)現(xiàn)“更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更富有效率”的政府改革目標(biāo)提供了具體措施。

（三）績效評估的主體多元化。在評估過程中有公民和服務(wù)對象的廣泛參與，同時(shí)由單純的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的評估發(fā)展到社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，美國民間機(jī)構(gòu)錫拉舊茲大學(xué)坎貝爾研究所自1998年以來與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或者市的政府績效進(jìn)行評估，并評估報(bào)告，引起了政府和民眾的廣泛關(guān)注，一些州政府在對其部門年終業(yè)績進(jìn)行評估時(shí)，也往往請專門的社會(huì)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行參與。另外，不管是民間機(jī)構(gòu)或是政府機(jī)構(gòu)評估時(shí)，都將公眾滿意度作為政府績效評估的終極標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)90年代以來，有關(guān)質(zhì)量和顧客滿意度指標(biāo)在評估指標(biāo)體系中大幅度增長，加拿大等國家還進(jìn)行大范圍的政府顧客滿意度調(diào)查，將提升公眾的滿意度作為政府績效的目標(biāo)。

（四）政府績效評估正逐步形成制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的特點(diǎn)和趨勢。政府績效評估制度化，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面績效評估成為政府機(jī)構(gòu)的法定要求。1993年7月美國頒布的《政府績效和結(jié)果法》規(guī)定，“每個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃和報(bào)告”，財(cái)政預(yù)算與政府績效掛構(gòu)；英國1997年頒布的《地方政府法》也規(guī)定，地方政府必須實(shí)行最佳績效評價(jià)制度，各部門每年都要進(jìn)行績效評估工作，要有專門的機(jī)構(gòu)和人員及固定的程序；日本也于2002年出臺(tái)了《政府政策評價(jià)法》。另一方面，建立和健全了績效評估機(jī)構(gòu)。比如，英國的審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)中央政府機(jī)構(gòu)的績效評估，審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)地方政府的績效評估。在美國聯(lián)邦政府的管理與預(yù)算局審批各部的年度績效計(jì)劃，總審計(jì)署自主選擇項(xiàng)目或活動(dòng)，獨(dú)立對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，并向國會(huì)和公眾公布評估結(jié)果。政府績效評估規(guī)范化，主要表現(xiàn)在政府績效評估的內(nèi)容規(guī)范化、程序規(guī)范化和評估結(jié)果利用的規(guī)范化。

政府績效評估科學(xué)化，主要表現(xiàn)在評估技術(shù)不斷成熟，信息技術(shù)、量化技術(shù)得到廣泛的應(yīng)用，針對不同部門采用不同的評估方式和方法。

二、我國政府績效評估現(xiàn)狀及改革建議

我國對于公務(wù)員層面的績效評估已有很長一段時(shí)間了，公務(wù)員考績也已趨向普遍化、經(jīng)?；?、規(guī)范化。但對于政府層面的績效評估則還處在初始階段。政府官員也由于對政績的理解存在很大的偏差，認(rèn)為既然“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)”，那么政府領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面要做出“著得見、說得上、摸得著”的成績，比如各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的改善、修了多長的路等，便是理所當(dāng)然的事。就當(dāng)前來說，我國的政府績效評估還存在許多方面的問題：

1.政府績效評估尚不規(guī)范。研究我國目前的政府績效評估，可以看到，政府績效評估大多是在延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的績效評估，搞形象、裝點(diǎn)門面、玩弄數(shù)字。

從評估內(nèi)容到評估程序等，都不規(guī)范，隨意性很強(qiáng)。

2.評估主體的確定不合理。政府績效評估由誰來做，直接影響到政府績效評估的客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性。長期的封建文化，使得大多數(shù)人相信，只要“包青天”出面，一切包“太平”。這種“人治”的觀念也長期以來被政府官員所接受，因?yàn)榻邮苓@個(gè)觀念對他們有好處。因此，我們往往可以看到，上級政府要考察下級政府的政績，就會(huì)派一位“專員”下去，這樣會(huì)導(dǎo)致政府自己對自己進(jìn)行績效評估，因此地方政府的工作導(dǎo)向變成了為滿足“專員”滿意而不是公眾滿意。下級政府為了自身利益，千方百計(jì)取悅“專員”，而不是用為人民作多少事情作為自己的成績。自然地，評估中出現(xiàn)不正之風(fēng)也就在所難免了。

3.政府績效評估的導(dǎo)向不正確。翻政府績效評估本應(yīng)是通過評估發(fā)現(xiàn)存在的不足，以提高管理水平，而我國政府績效評估卻是作為消極防御的手段。這樣一來，只要某一方面成為社會(huì)的熱點(diǎn)問題，政府才會(huì)采取諸如大檢查、專項(xiàng)調(diào)查、大評比等方式謀求改正，而對某些隱憂卻沒有積極地看待處理。

4.政府績效評估體系不科學(xué)，政府績效評估尚未形成制度。[2]尚未建立和健全遵循國際慣例、適合中國特殊國情（包括評估原則、評估指標(biāo)體系、評估模型、評估依據(jù)、評估技術(shù)與方法、評估程序等在內(nèi)）的完整有序并切實(shí)可行的政府績效評估的理論、方法和實(shí)踐體系，政府績效評估還停留在原始手工業(yè)水平上，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。評估的方法多在定性方面，較少采用定量方法，導(dǎo)致評估結(jié)果不夠科學(xué)，評估自然就不準(zhǔn)確。而導(dǎo)致政府績效評估體系不科學(xué)的最主要原因是尚未建立有效的政府績效評估制度。我國對政府績效評估，既沒有明確的制度要求，也沒有建立健全專門的評估機(jī)構(gòu)，政績評估尚處于自發(fā)半自發(fā)狀態(tài)，要不要評估、怎樣評估完全是看形式，拍腦袋行事。

此外，還有一點(diǎn)不容忽視，就是我國的績效評估不公開、不透明，具有封閉性，缺乏媒體監(jiān)督，往往會(huì)給人神秘感。

因此，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索和建立適合我國國情的政府績效評估理論框架、指標(biāo)體系、操作程序及技術(shù)方法，實(shí)現(xiàn)我國政府績效評估的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，已經(jīng)成為我國公共行政管理現(xiàn)代化的必然選擇。

筆者認(rèn)為，完善我國政府績效評估應(yīng)注意把握以下幾個(gè)方面：

1.改變政府行政管理理念，建立以績效為導(dǎo)向的政府。不能把政府績效評估簡單地看作是評價(jià)政府成績的工具，而應(yīng)該是在新的行政管理理念即新公共管理理念支配下的一套科學(xué)的管理系統(tǒng)。新公共管理的核心是市場和顧客即公眾導(dǎo)向，因此，在我國市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展的今天，政府行政管理的理念應(yīng)是強(qiáng)化績效意識(shí)，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本，以達(dá)到顧客即公眾的滿意為目的。

2.應(yīng)建立有效的績效評估指標(biāo)體系。這套指標(biāo)應(yīng)把握三個(gè)方面：一是指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)把握“4E”即經(jīng)濟(jì)（Eeonomy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）及公平（Equity）。指標(biāo)應(yīng)盡量體現(xiàn)這四個(gè)方面的要求；二是指標(biāo)設(shè)計(jì)要體現(xiàn)“以人為本”的準(zhǔn)則；既要考核已經(jīng)表現(xiàn)出來的成績，又要考核潛力績效，以體現(xiàn)公平。三是指標(biāo)設(shè)計(jì)不能盲目地借用西方發(fā)達(dá)國家的案例，應(yīng)注意與我國的國情相結(jié)合。我國目前正處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升期，政府的職能定位問題尚未完全解決。另外，我國地區(qū)間差別較大，指標(biāo)設(shè)計(jì)不可能大一統(tǒng)，不同地區(qū)、不同層級的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)也要體現(xiàn)不同的特點(diǎn)。

3.政府績效評估主體的多元化。英國公務(wù)員績效評估，有專門的評估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，中央政府實(shí)行內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)的模式，與地方政府實(shí)行不同的領(lǐng)導(dǎo)模式。

英國實(shí)施這兩種績效評估制度的實(shí)踐證明：制度規(guī)定要落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力，必須有得力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)去組織實(shí)施，否則制度所規(guī)定的內(nèi)容就會(huì)流于形式，達(dá)不到預(yù)期目的。同樣對于我國，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立健全政府績效評估主體體系。包括內(nèi)部評估和外部評估。內(nèi)部評估是指政府自身的評估，主要包括政府機(jī)關(guān)的自我評估和專門評估兩部分，外部評估指政府機(jī)關(guān)以外的評估主體的評估，包括政黨評估、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)評估。

4.通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來推進(jìn)政府績效評估的制度化和法制化?？冃гu估的制度化和法制化是績效評估的內(nèi)在要求，也是績效評估的規(guī)范化要求。在當(dāng)前的情況下，根據(jù)我國的實(shí)際情況建立合理的績效評估制度，以加強(qiáng)政府績效評估的效率和持續(xù)化，為政府提高績效提供保證。

建立政府績效評估制度有助于更新行政管理理念。我國自20世紀(jì)80年代以來，各省市陸續(xù)開展了目標(biāo)管理、目標(biāo)考核的工作，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國加入世貿(mào)組織和改革開放的深化，有些地方政府探索新的行政管理模式的熱情很高，結(jié)合本地實(shí)際，大膽引進(jìn)國外先進(jìn)的績效管理和績效評估的理論和方法，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法。有的是單項(xiàng)措施，很有力度，[1]如很多地方的萬人評議政府活動(dòng)。有些地方全面展開，將績效評估作為一種政府管理模式貫徹到全年的工作中去，年頭定目標(biāo)，年中進(jìn)行檢查監(jiān)控，年終進(jìn)行全面評估比較，并公開評估結(jié)果，對各單位各部門進(jìn)行量化打分比較等。這些做法，理念新，方法系統(tǒng)全面，科學(xué)性強(qiáng)，在實(shí)踐中也產(chǎn)生了很好的效果。要認(rèn)真總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)，按照科學(xué)的發(fā)展觀的要求，及時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的政策規(guī)定，指導(dǎo)全國全面開展政府績效評估工作，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新。

公共管理論文范文:關(guān)于新加坡政府公共管理的獨(dú)特理念及其啟示

[論文關(guān)鍵詞]新加坡；公共管理理念；和諧社會(huì)建設(shè)

[論文摘要]新加坡在短短四十多年的時(shí)間里發(fā)展成亞洲現(xiàn)代化水平領(lǐng)先的國家，這與其獨(dú)特的政府公共管理理念是分不開的。以“外包”理念建設(shè)高效政府，以“親商”理念優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以“人才立國”理念加強(qiáng)人力資源開發(fā)，以“親民”理念服務(wù)于人民等，促進(jìn)了新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，也給目前正在致力于構(gòu)建和諧社會(huì)的中國以有益啟示：一是要樹立“外包”理念，提高行政效能；二是要樹立“人才強(qiáng)國”理念，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障；三是要樹立“親商”理念，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境；四是要樹立“親民”理念，努力改善民生。

自1965年獨(dú)立后，新加坡堅(jiān)持把政治管制與經(jīng)濟(jì)自由相結(jié)合，把共同理想與多元文化相結(jié)合，把一黨獨(dú)大與爭取民眾相結(jié)合，社會(huì)安定，經(jīng)濟(jì)繁榮，為大多數(shù)亞洲發(fā)展中國家樹立了現(xiàn)代都市發(fā)展的典范。在2009年世界經(jīng)濟(jì)體競爭力排名中，新加坡僅次于美國，位居世界第二。筆者認(rèn)為，新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展與其獨(dú)特的政府公共管理理念是分不開的，對其進(jìn)行分析和研究，對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展具有非常重要的啟示。

一、新加坡政府公共管理的獨(dú)特理念

新加坡經(jīng)濟(jì)屬于高度發(fā)達(dá)且成功的市場經(jīng)濟(jì)模式，政府不僅廉潔、高效、勤政、務(wù)實(shí)，而且創(chuàng)建了優(yōu)良的營商環(huán)境，吸引了大批外商前來投資。幾十年來，新加坡著力打造服務(wù)型政府，以民生為本，服務(wù)人民，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮。在這一發(fā)展過程中，新加坡政府形成了自己獨(dú)特的公共管理理念。

(一)以“外包”理念建設(shè)高效政府

新加坡政府素以高效著稱。在人民行動(dòng)黨看來，新加坡要持續(xù)發(fā)展必須依靠“一個(gè)有效率的政府”。為建設(shè)高效政府，新加坡政府在公共管理中引進(jìn)了“外包”理念?！巴獍崩砟钍菑钠髽I(yè)的經(jīng)營管理延伸到政府的工作中來的。歐美等國的企業(yè)家常把費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)資本的工作外包給別的企業(yè)、別的國家去做，自己只保留創(chuàng)意、設(shè)計(jì)等最核心的部分。新加坡政府把這一理念運(yùn)用到公共管理領(lǐng)域之中，政府通過整合資源，將非核心的工作采取合同外包的方式交給社會(huì)中介組織，讓政府充分“瘦身”。如汽車違章的處罰、離境退稅的審核等這些原本屬于政府的職能都通過招標(biāo)而“外包”。從實(shí)踐效果來看，政府“外包”部分職能不僅沒有影響政府的信譽(yù)和形象，而且提高了運(yùn)作效益，有效地杜絕了這些領(lǐng)域中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(二)以“親商”理念優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境

新加坡營商環(huán)境開放且清廉。2009年，《福布斯》雜志發(fā)表營商環(huán)境排名報(bào)告，新加坡被評為表現(xiàn)最佳的亞太經(jīng)濟(jì)體，全球排名第四。良好的營商環(huán)境得益于政府樹立的“親商理念”?！坝H商理念”是新加坡政府公共管理的核心。該理念認(rèn)為，政府并非真正的社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造者，只有當(dāng)政府成功地提供了一個(gè)適應(yīng)工商業(yè)發(fā)展的環(huán)境，并使企業(yè)取得比其他地區(qū)更高的投資回報(bào)率時(shí)，政府的作用才能得到體現(xiàn)?！H商理念”把政府—企業(yè)—公民三者統(tǒng)一于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)以提高人民的生活水平和國家的競爭力，也就是政府創(chuàng)造環(huán)境，市場創(chuàng)造財(cái)富，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

在“親商”理念的指導(dǎo)下，政府充分發(fā)揮自身的調(diào)控、服務(wù)、管理等職能，創(chuàng)造各種有利的投資條件吸引外資。比如，大力完善基礎(chǔ)設(shè)施，使新加坡交通發(fā)達(dá)、通訊便利、水電供應(yīng)充足、金融服務(wù)與銀行系統(tǒng)完善可靠；撥出廉價(jià)工業(yè)土地，協(xié)助廠家建廠房；提供低息貸款，給予外資以國民待遇；等等。新加坡也是世界上對企業(yè)干預(yù)最少的國家之一，政府完全“放飛”企業(yè)，讓企業(yè)自由地“單飛”，使企業(yè)有了良好的發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化吸引了大量的海外客戶到新加坡投資，與此同時(shí)，政府也采取多種措施協(xié)助本地企業(yè)向海外發(fā)展，拓展海外市場，有力地促進(jìn)了新加坡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)以“人才立國”理念加強(qiáng)人力資源開發(fā)

新加坡吸引外資的有利因素之一就是人才薈萃。李光耀曾指出：“新加坡所實(shí)行的是人才主義制度。”重視人才、培養(yǎng)人才、善用人才、吸引人才是其“人才立國”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。首先，是人才就盡力去用。新加坡政府建立了重用人才的制度，主張善用人才、不浪費(fèi)人才、不踐踏人才，讓真正的人才脫穎而出、為國效力。李光耀認(rèn)為，“只要有五位真正肯做事的領(lǐng)導(dǎo)者，十年歲月里，就可能建造出新的國家”?！凹偃缧录悠卤黄接古c投機(jī)主義者所控制，就要付出極大的代價(jià)”。執(zhí)政的人民行動(dòng)黨大力推行精英治國方略，把精英選拔到國家最重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位，保證國家機(jī)器高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，是人才就盡力去培養(yǎng)。政府撥出巨款投資教育，改革教育制度；通過獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金制度為政府和社會(huì)培養(yǎng)大量優(yōu)秀人才；注重各類企業(yè)職工的在職培訓(xùn)，注重培養(yǎng)本地的科技實(shí)業(yè)精英。再次，是人才就盡力去挖。李光耀曾提出“與私人部門爭奪人才”的戰(zhàn)略，大幅度提高工資，改善福利待遇，以“高薪搶賢”，吸引了大批優(yōu)秀人才到政府部門工作。政府還成立了國際人力資源小組，專門負(fù)責(zé)吸引外國高科技人才到新加坡來工作。

(四)以“親民”理念服務(wù)于人民

人民行動(dòng)黨成功的根源不在于其一黨獨(dú)大的威權(quán)主義政治體制，而在于其樹立了“以民為本，心系群眾，關(guān)懷草根”的“親民”理念。為了贏得了人民的支持，新加坡政府采取了一系列“服務(wù)于人民”的措施，比較主要的有以下幾種：

一是實(shí)行議員接待日制度。人民行動(dòng)黨在全國設(shè)立了數(shù)十個(gè)選區(qū)，由國會(huì)議員“劃片包干”，所有本黨議員每周必須安排兩個(gè)晚上的時(shí)間用于走訪本選區(qū)選民和接待上訪群眾，處理各種事務(wù)，為民服務(wù)，即使政府部長、副總理和總理也不例外。

二是建立完善的社會(huì)保障體系。新加坡政府制定了多種政策來“防止形成一個(gè)下層社會(huì)”。比如，把收入較低的人分散到各個(gè)選區(qū)居住，讓他們得到更多的接受幫助的機(jī)會(huì)；政府實(shí)行教育援助政策，使低收入階層的子女能夠通過接受教育擺脫貧困。此外，在基層社區(qū)還有“社區(qū)基金”和“人民協(xié)會(huì)”等非營利性福利機(jī)構(gòu)，為中低收入家庭提供各種幫助。

三是建立了成熟的社區(qū)管理模式。新加坡政府通過對社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，把握社區(qū)活動(dòng)的方向。在新加坡，社區(qū)內(nèi)主要有三個(gè)組織，即居顧委、社管委和居委會(huì)。居顧委主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的公共福利，根據(jù)社區(qū)內(nèi)居民的要求與政府溝通，維護(hù)居民權(quán)益；社管委負(fù)責(zé)社區(qū)中心運(yùn)行并制定從計(jì)算機(jī)培訓(xùn)到幼兒體育活動(dòng)的一系列計(jì)劃；居委會(huì)主要負(fù)責(zé)治安、環(huán)衛(wèi)工作，組織本小區(qū)內(nèi)的活動(dòng)。三者各司其職，共同管理社區(qū)。

二、借鑒新加坡政府公共管理的獨(dú)特理念，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展

古人云：“他山之石，可以攻玉”。我們可借鑒新加坡政府公共管理的獨(dú)特理念，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建高效與有限責(zé)任政府，提高行政效能，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

(一)樹立“外包”理念，提高行政效能

新加坡的“外包理念”告訴我們，政府必須從一些領(lǐng)域抽身而退，不能既“掌舵”又“劃槳”，而應(yīng)該把更多的精力投向“掌舵”，為“劃槳”做好服務(wù)工作。因此，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，按照“大部門體制”和“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，可把非核心的工作“外包”給社會(huì)中介組織，讓政府充分“瘦身”，提高行政效能。

首先，要大力培育社會(huì)中介組織。政府要“瘦身”，必須放權(quán)于社會(huì)和企業(yè)，把屬于企業(yè)的職能還給企業(yè)，屬于社會(huì)的職能還給社會(huì)，屬于中介組織的職能還給中介，從而實(shí)現(xiàn)管理的高效。目前我國的中介組織發(fā)育明顯不足，運(yùn)作不規(guī)范、不成熟。政府要因勢利導(dǎo)，積極扶植和培育行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織、咨詢機(jī)構(gòu)、慈善團(tuán)體等社會(huì)中介組織，規(guī)范其運(yùn)作，發(fā)揮其在各個(gè)領(lǐng)域的重要作用。

其次，要完善電子政務(wù)，打造透明政府。建立透明政府，把政府變成“玻璃缸里的金魚”，除了積極推行政務(wù)公開制度外，還要大力實(shí)踐“電子政務(wù)”，切實(shí)推行“政府上網(wǎng)”工程，將“市民提申請、政府來審批”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻裼行枨?、政府來服?wù)”的模式。推行電子政務(wù)有助于增加執(zhí)政透明度、降低行政成本、提高辦事效率、加強(qiáng)廉政建設(shè)，可為政府與公眾、企業(yè)之間的互動(dòng)與回應(yīng)帶來一場革命。

(二)樹立“人才強(qiáng)國”理念，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障

人才是第一生產(chǎn)要素，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一資源。我們必須樹立“人才強(qiáng)國”理念，重視智力投入，完善引進(jìn)人才的體制機(jī)制，以人力資源開發(fā)提升行政效能。一要努力做到“用人唯賢”。要從傳統(tǒng)的人事行政向重視人力資源管理轉(zhuǎn)變，做到人盡其才，不受條條框框的制約，給人才以充分發(fā)展的空間。二要加大培育人才的力度。新加坡重視員工培訓(xùn)的做法值得我們借鑒。從當(dāng)前來看，我國應(yīng)改革教育制度，注重培養(yǎng)高科技人才、各領(lǐng)域的專業(yè)人才。在干部教育培訓(xùn)上，要?jiǎng)?chuàng)新方式方法及內(nèi)容，進(jìn)行境外培訓(xùn)和異地教學(xué)，提高培訓(xùn)質(zhì)量，大量培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的各種人才。三是引進(jìn)外來智力資源。新加坡政府設(shè)立了咨詢委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)，請一些國內(nèi)外專家為政府出謀劃策。我們也可聘請一些國內(nèi)外知名學(xué)者專家擔(dān)任咨詢委員，聽取他們對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見，提高政府工作的國際化水平。

(三)樹立“親商”理念，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體是企業(yè)，政府的主要職責(zé)是為市場創(chuàng)造一個(gè)公平的環(huán)境，維護(hù)市場秩序。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制思維，樹立“親商”理念，建立親商服務(wù)體系。在“親商”理念的指導(dǎo)下，政府與企業(yè)的關(guān)系不再是管理與被管理的關(guān)系，而是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。政府不干預(yù)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，只擔(dān)負(fù)維護(hù)市場秩序、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境之類的職責(zé)，讓企業(yè)自由“飛翔”。具體可采取以下措施：

一是改善投資環(huán)境，吸引外來資金。為了吸引外來企業(yè)落戶，需大力完善基礎(chǔ)設(shè)施，如建立暢通便利的交通網(wǎng)絡(luò)和發(fā)達(dá)的通訊系統(tǒng)，健全金融服務(wù)與銀行系統(tǒng)，建立電子商務(wù)和物流平臺(tái)，搞好征地拆遷工作，在稅收方面給予優(yōu)惠政策等，讓外來企業(yè)引得進(jìn)、留得住。

二是大力改革行政審批制度。在新加坡，公民只要花極少的錢，就可以注冊公司，政府所擔(dān)負(fù)的是服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)，而不是審批職能。與新加坡相比，我國的行政審批制度存在著許多弊端，如效率低下、存在尋租行為等。我們可借鑒新加坡政府的一站式服務(wù)模式，建立一站式服務(wù)中心，形成高效的服務(wù)體系。一站式服務(wù)中心的獨(dú)特之處，就在于它作為政府的直屬機(jī)構(gòu)具有充分的授權(quán)，企業(yè)和公民辦事只需到一站式服務(wù)中心的一個(gè)窗口就可把所有事項(xiàng)辦完，既提高了辦事效率，又可防止腐敗的滋生，大大優(yōu)化了投資環(huán)境。

三是建立社會(huì)服務(wù)承諾制度，強(qiáng)化政府服務(wù)職能。要建立社會(huì)服務(wù)承諾制度，規(guī)范政府行為，嚴(yán)格整治亂收費(fèi)行為，使收費(fèi)透明、公開、合法；相關(guān)部門在執(zhí)行對企業(yè)的管理服務(wù)職能時(shí)，不得推諉扯皮，不得敷衍塞責(zé)；在接受企業(yè)的申請、咨詢及辦理正常審批手續(xù)時(shí)要做到速度快、服務(wù)好、效率高，給企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

(四)樹立“親民”理念，為民服務(wù)，改善民生

現(xiàn)代國家的一切公共管理都是以公民的生存與發(fā)展為基點(diǎn)的，政府公共稅收的絕大部分用在社會(huì)建設(shè)上。在我國現(xiàn)階段，勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、居民住房、社會(huì)治安等關(guān)系群眾切身利益的問題仍然較多，部分低收人群眾的生活仍然比較困難，為此，政府要以“親民”理念為出發(fā)點(diǎn)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上著力保障和改善民生，將和諧社會(huì)建設(shè)落實(shí)到公共管理的實(shí)踐中去。要強(qiáng)化政府提供教育公共服務(wù)的職責(zé)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，完善以商品房為主體、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房為補(bǔ)充的城鎮(zhèn)住房保障體系，加強(qiáng)以基層為重點(diǎn)的公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，使民眾學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

另外，近年來，我國因城市拆遷、物業(yè)糾紛等造成的社區(qū)沖突不斷增多。我國可借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，著手建立政府管理和社區(qū)自治相結(jié)合的新型社區(qū)管理體制，積極培育社區(qū)自治組織，引導(dǎo)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督，提高社區(qū)自我管理水平。政府還應(yīng)重視協(xié)調(diào)平衡各方利益，加強(qiáng)政府與居民、企業(yè)之間的有效溝通，在征地、拆遷等方面堅(jiān)持把群眾利益放在首位，大力建設(shè)和諧社區(qū)。

公共管理論文范文:“新公共管理”與完善我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理

[摘　要]“新公共管理”給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來的變化為我國加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。借鑒發(fā)達(dá)和新興工業(yè)化國家改善稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理的經(jīng)驗(yàn)，完善我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)：部管理可從組織機(jī)構(gòu)、人力資源管理機(jī)制和績效評估機(jī)制三方面著手。

[關(guān)鍵詞]新公共管理；稅務(wù)機(jī)構(gòu)；內(nèi)部管理

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起與新公共管理理論的基本特征

20世紀(jì)70年代末以來，伴隨著新古典經(jīng)濟(jì)理論的崛起和信息技術(shù)革命的浪潮，以及人們?nèi)找鎸膊块T管理現(xiàn)狀的不滿，西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)。這場主張運(yùn)用市場機(jī)制和借鑒私人部門管理經(jīng)驗(yàn)提升政府績效的改革運(yùn)動(dòng)，被理論界稱為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。

新公共管理運(yùn)動(dòng)首先發(fā)端于英國，以撒切爾夫人上臺(tái)為標(biāo)志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國家。自20世紀(jì)90年代以來，一些新興工業(yè)化國家也加入了這一改革大潮。這一運(yùn)動(dòng)緣于對上個(gè)世紀(jì)70年代以來國家干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)政策所造成的“滯脹”困境以及西方工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)過渡期間官僚制政府管理模式弊端叢生的反思，是西方行政管理從規(guī)制主義向市場主義的再次回歸。新公共管理運(yùn)動(dòng)具有明顯的市場導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的特征，主張將市場競爭機(jī)制引入公共管理，打破政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷；更多地注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客的滿意程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

二、經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命與稅務(wù)部門的內(nèi)部管理改革

經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)革命給稅務(wù)部門的內(nèi)部管理改革提供了壓力和動(dòng)力。

經(jīng)濟(jì)全球化要求稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。全球化使得各國企業(yè)不可避免地參與到國際競爭舞臺(tái)中，與諸多外國公司同臺(tái)競爭，顯然此時(shí)企業(yè)面對著比以往更大的壓力，為此它們就要以市場需求和客戶為導(dǎo)向，不斷調(diào)整組織管理和人事管理決策，達(dá)到降低成本、提高產(chǎn)品和服務(wù)競爭力的目的。同時(shí)，企業(yè)界發(fā)生的劇烈變革對公共部門的管理也提出了更高的要求。這是因?yàn)?，在一個(gè)競爭的世界里，政府的角色是確立國家競爭優(yōu)勢的一個(gè)重要因素。經(jīng)濟(jì)競爭“受到勞動(dòng)力的健康、教育和訓(xùn)練、稅收管理的效率和鼓勵(lì)小企業(yè)發(fā)展”等因素的影響，而在大多數(shù)國家中，這些都是由公共服務(wù)提供的。因此，全球化問題為改革行政機(jī)構(gòu)提供了壓力和動(dòng)力。

信息技術(shù)的變革也對政府管理產(chǎn)生了重大影響。信息技術(shù)使等級制度本身產(chǎn)生變化，日新月異的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息無需通過傳統(tǒng)介質(zhì)與以等級制度為特征的組織機(jī)構(gòu)存儲(chǔ)和傳送。大量的中間管理層次就可以裁減，金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”。

三、發(fā)達(dá)和新興工業(yè)化國家改善稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理的做法

新公共管理理論的興起給發(fā)達(dá)國家的公共部門管理的實(shí)踐帶來了深刻的變化，越來越多的政府把稅務(wù)局看作工商企業(yè)，并從它促使納稅人的自愿遵從的角度來對其進(jìn)行績效評估。稅務(wù)局的角色也從執(zhí)行稅法、給納稅人提供最少的服務(wù)和強(qiáng)制納稅人繳納稅款的征收機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榘鸭{稅人視為顧客、為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。其目標(biāo)是為所有納稅人提供優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)，促進(jìn)廣大的誠實(shí)納稅人自愿繳納稅款。為了實(shí)現(xiàn)制定的目標(biāo)，西方各國大致從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人力資源管理和績效評估機(jī)制幾個(gè)角度改革完善稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)管理。

美國國稅局在1998年實(shí)施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實(shí)現(xiàn)它們的納稅義務(wù)，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，以此來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。以此為導(dǎo)向，美國國稅局在組織形式、人力資源管理和績效評估機(jī)制上做了大刀闊斧的改革。在組織形式上，國稅局建立了一個(gè)類似于在私營部門中廣泛應(yīng)用的組織——面向顧客需求的組織，在這里，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進(jìn)的信息化技術(shù)，國稅局同時(shí)減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進(jìn)對顧客的培訓(xùn)和服務(wù)。在績效評估方面，美國國稅局建立了一套平衡評價(jià)體系來對國稅局內(nèi)部各級組織及其員工進(jìn)行評估。這套績效平衡評價(jià)系統(tǒng)包括組織績效評價(jià)、員工績效評價(jià)、顧客滿意度評價(jià)、員工滿意度評價(jià)、部門成果衡量等一系列評價(jià)指標(biāo)體系。評價(jià)系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略目標(biāo)，即向每一個(gè)納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)，向全體納稅人提供最好的服務(wù)和向稅務(wù)員工提供高質(zhì)量工作環(huán)境，在把國稅局全體員工區(qū)分為戰(zhàn)略管理層、操作層、一般員工層三個(gè)層次的基礎(chǔ)上，分別設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)體系進(jìn)行評估。

新加坡國家收入局提出的目標(biāo)是“稅務(wù)管理在國際上要居于領(lǐng)先地位，由受到良好培訓(xùn)的、專心工作的稅務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新加坡國家收入局從1992年開始改革進(jìn)程，將部門式的收入管理改為獨(dú)立的收入局。獨(dú)立的收入局有利于提高稅務(wù)管理的靈活性，并能雇傭到高技術(shù)的職員。同時(shí)，新加坡國家收入局大膽改革，從沒有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)，改為以功能為基礎(chǔ)的一站式納稅人服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)使每個(gè)功能部門都能滿足經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并減少以稅收為基礎(chǔ)的原有機(jī)構(gòu)中存在的功能重復(fù)問題。新加坡國會(huì)通過法律，允許國家收入局按照企業(yè)化經(jīng)營方式承包稅收任務(wù)，并同意在承包費(fèi)內(nèi)，稅務(wù)人員的薪酬待遇按照中產(chǎn)階級的收入標(biāo)準(zhǔn)來確定。

韓國國家稅收服務(wù)局保證以1999年9月1日作為一個(gè)新起點(diǎn)，開始為納稅人提供公平、透明的稅務(wù)管理服務(wù)。為此采用功能導(dǎo)向型管理制度進(jìn)行根本性機(jī)構(gòu)改革，并實(shí)施高效、公平的稅務(wù)管理；從外部評價(jià)國家稅收服務(wù)局的績效等措施。

新公共管理給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。歸納起來有三點(diǎn)：（1）引入企業(yè)經(jīng)營管理思想，注重結(jié)果、激勵(lì)和績效評估；（2）把納稅人視為顧客；（3）以顧客滿意度作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)。

四、新公共管理對完善我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理的啟示

我國目前處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。在加入了WTO后，我國的經(jīng)濟(jì)更深入地融入了全球經(jīng)濟(jì)中。因此，在全球化和信息化的大背景下，作為政府公共部門的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，很有必要借鑒新公共管理理論與實(shí)踐的成果，特別是各國稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國現(xiàn)階段的具體國情和行政管理體制改革，完善我國的稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理，達(dá)到更好地提升為納稅人服務(wù)的質(zhì)量，提高納稅人自覺遵從稅法的程度的目的。具體有三點(diǎn)啟示。

（一）充分利用信息技術(shù)，構(gòu)建扁平化組織

信息技術(shù)的快速發(fā)展，為稅務(wù)組織的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級制結(jié)構(gòu)，有一級政府就有一級稅務(wù)機(jī)構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)則是下一級比照上一級，基本對稱。這種制度縱向?qū)哟芜^多，橫向部門安排不靈活，既容易造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，又會(huì)影響整個(gè)行政管理的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而降低了行政效率。稅務(wù)部門信息化程度的發(fā)展，稅務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的建立，減少了對組織管理層次的過分依賴。所謂組織機(jī)構(gòu)扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)行政層次減少，管理幅度增寬，組織成員積極性較高；組織內(nèi)信息暢通，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短；管理成本降低，工作效率大大提高。而在征管模式中所強(qiáng)調(diào)的“集中征收”、“一級稽查”均體現(xiàn)這一扁平化發(fā)展要求。

（二）設(shè)計(jì)稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制，完善人力資源管理機(jī)制

人力資源管理是稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的一個(gè)重要支柱。根據(jù)注重結(jié)果、靈活性和激勵(lì)的原則，結(jié)合國家公務(wù)員制度，稅務(wù)機(jī)構(gòu)要在員工招聘、工資、培訓(xùn)、晉升和解聘等方面設(shè)計(jì)強(qiáng)有力的稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制，真正做到“能者上，庸者下”，提高稅務(wù)人員素質(zhì)和積極性，使稅務(wù)人員的行為與稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。

（三）綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系，完善績效評估機(jī)制建設(shè)

績效評估機(jī)制的設(shè)計(jì)要以稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)。具體可分為組織績效評估和個(gè)人績效評估兩套機(jī)制。組織績效評估機(jī)制要設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，在內(nèi)部評估的基礎(chǔ)上引人外部力量評估機(jī)制，例如建立納稅服務(wù)績效評估體系，把納稅人滿意程度作為衡量服務(wù)績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，并且組織的績效應(yīng)同該組織層次的部門負(fù)責(zé)人的績效考核掛鉤。個(gè)人評估機(jī)制不宜采用定量指標(biāo)，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)與人力資源管理的結(jié)合的基礎(chǔ)上，由直接上司和部門負(fù)責(zé)人來評估下屬的績效。

公共管理論文范文:面向信息時(shí)代的美國公共管理——私營化與管理倫理

內(nèi)容提要：私營化是當(dāng)前美國公共行政討論最為熱烈的話題，與此同時(shí)，快速蔓延的信息技術(shù)也給公共管理帶來諸多壓力。本文正是探索這一大背景中的管理倫理問題。私營化浪潮與網(wǎng)絡(luò)浪潮幾乎同時(shí)發(fā)生，因此有必要思考公共管理中的基本價(jià)值。通過美國的案例和有關(guān)學(xué)者的評論，作者力圖回答兩個(gè)問題：一、兩大浪潮怎樣挑戰(zhàn)公共管理倫理？二、當(dāng)前的公共管理者日益陷入私營化與信息時(shí)代的迷霧，以往的倫理原則與價(jià)值對他們是否有效？

關(guān)鍵詞：公共管理、私營化、管理倫理、信息時(shí)代、美國

公共部門私營化在今日美國已是風(fēng)起云涌。各種規(guī)模、各種類型的政府都在提供公共服務(wù)的過程中重新界定政府的角色與責(zé)任。"為創(chuàng)造一個(gè)運(yùn)作更有效，花費(fèi)更少的政府"（create a government that works better and costs less，這是美國副總統(tǒng)戈?duì)柕摹?國家績效檢討報(bào)告》中的著名標(biāo)題。），在可能并可行的地方，城市、縣、州和聯(lián)邦政府都已開始與私營組織--不管是營利的還是非營利的--建立新的關(guān)系。在一些領(lǐng)域，政府可以完全卸下公共服務(wù)的沉重包袱??原先這是政府必須承擔(dān)的，而在另一些領(lǐng)域，政府與私營企業(yè)通過訂立合同共同對公共服務(wù)負(fù)責(zé)成為首選的改革措施。

私營化浪潮--如果可以這么稱呼的話--與信息化浪潮幾乎同時(shí)席卷發(fā)達(dá)國家。二十一世紀(jì)的曙光已現(xiàn)，美國乃至全球范圍的人們都在購買個(gè)人電腦，光盤（CD ROMs），爭相上網(wǎng)。互聯(lián)網(wǎng)、萬維網(wǎng)、瀏覽器、搜索引擎、電子郵件、列表服務(wù)、聊天室以及超文本標(biāo)記語言（html）等已成為日常詞匯。今天的工作場所--無論是中央控制室、專業(yè)辦公室還是家庭--都日益高科技化，信息化。

未來是如此明顯，連原本對我們十分有意義的公共與私營的歷史區(qū)分好象也不再有效，而且當(dāng)人們進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間被扭曲的時(shí)空時(shí)，過去與現(xiàn)在的差別一樣沒有意義。然而目前顯現(xiàn)的私營與公共、過去與現(xiàn)在的虛擬界限怎樣構(gòu)成對管理倫理的挑戰(zhàn)？我們是否正在進(jìn)入一個(gè)虛擬管理倫理（virtual managerial ethics）的時(shí)代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作環(huán)境中，正伸開雙臂擁抱私營化，那么以往通行的道德原則、倫理價(jià)值還能不能指引他們適應(yīng)新的時(shí)代？未來是不是意味著一些不可見，卻是不祥的可能？

私營化與公共管理的道德倫理

我們首先來看私營化如何改變公共管理者的道德面貌。

公共管理倫理部分扎根于二十世紀(jì)初席卷全美的進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)（Progressive Reform Movemen），充斥市政府、法院甚至各州首府的丑聞、腐敗以及無節(jié)制的貪欲迫使改革運(yùn)動(dòng)樹立一套新的道德準(zhǔn)則，它以效率、責(zé)任、美德、政黨中立（或稱無黨派，non-partisanship）及公共服務(wù)為內(nèi)容。隨著政府模式從市長-議會(huì)式向議會(huì)-市政經(jīng)理式的推進(jìn)，行政格局從分贓體制向公眾服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換，以及政黨中立和大規(guī)模選舉的實(shí)現(xiàn)，新的倫理價(jià)值觀逐步走向制度化。而1914年市政經(jīng)理聯(lián)合會(huì)（the City Managers Association）及1939年美國公共行政協(xié)會(huì)（the American Society for Public Administration）等專業(yè)化組織的成立則在精神上堅(jiān)定地支持并踐行著新的倫理準(zhǔn)則。也許政府私營化帶來的倫理困境喚起了持續(xù)近一個(gè)世紀(jì)的道德關(guān)懷。新世紀(jì)已揭開序幕，許多人認(rèn)為，我們可能給太多美好的事物束縛了手腳(Thompson 1993)，也就是說，原本進(jìn)步的改革運(yùn)動(dòng)連同官僚制度的繁文縟節(jié)創(chuàng)造了一個(gè)運(yùn)作低效、成本高昂的政府。

1992年，奧斯本（Osborne）和蓋伯勒（Gabler）響亮地提出了"改革政府"的口號，其回應(yīng)空前熱烈。改革者支持私營化并號召公共管理者以企業(yè)家精神帶領(lǐng)政府進(jìn)入二十一世紀(jì)，但他們很少提及私營化與企業(yè)精神對管理倫理的影響。十分遺憾，我們無法從《改革政府》一書的目錄中找到絲毫與道德有關(guān)的內(nèi)容。也許奧斯本、蓋伯勒及其追隨者會(huì)說他們只是讓管理者在法律框架內(nèi)嘗試不同的管理，而并沒有讓他們從事非法活動(dòng)，因而也就不必關(guān)心道德的問題。

私營化改革能否把倫理道德減少到最低標(biāo)準(zhǔn)？如果它并非不合法，是不是就一定意味著可行？如果可行，會(huì)不會(huì)必然出現(xiàn)道德的低地？

因此我們有必要看一看私營化與企業(yè)精神對管理倫理的可能影響。

腐敗與公共利益

喬治·弗里德瑞克森（H. George Frederickson）在其著作《公共行政之精神》（The Spirit of Public Administration，1997:194）中斬釘截鐵地?cái)嘌?，私營化運(yùn)動(dòng)不會(huì)有成功的前景，在貪欲、腐敗剛剛得到遏制，政府行政能力受到人們倡揚(yáng)之時(shí)，這一運(yùn)動(dòng)很可能又將退回到原來的狀況。他提醒道，我們總是在"為賄賂與欺詐創(chuàng)造一個(gè)誘人的環(huán)境"。難道已沒人記得美國副總統(tǒng)斯皮羅·阿格紐（Spiro Agnew，1969－1973）是為何辭職的嗎？弗里德瑞克森的抨擊堅(jiān)定不移（1997:18）："越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務(wù)采取企業(yè)模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為。"

琳達(dá)·德萊恩（Linda deLeon）對私營化、企業(yè)化公共管理及道德的看法較為樂觀。雖然她承認(rèn)，成功的私營企業(yè)家一般具有相同的價(jià)值觀--自負(fù)、自私、我行我素、旺盛的支配欲以及不擇手段--如果在公共部門中得不到合理約束與督察，可能會(huì)危及公共領(lǐng)域的道德基礎(chǔ)。不過她(1996:496)說："就其最佳狀態(tài)而言，公共管理企業(yè)化是道德的。"自我服務(wù)、追求利潤、精打細(xì)算的公共企業(yè)家們?nèi)绻〉贸晒?，一定能夠把握機(jī)會(huì)，合理調(diào)配資源，開拓創(chuàng)新。當(dāng)然兩者相抵，道德環(huán)境不容樂觀。盡管如此，德萊恩依舊相信，道德的企業(yè)化管理是有可能的，并且會(huì)得到公共組織的鼓勵(lì)。

我們有什么證據(jù)能證明私營化、政府再造和企業(yè)化經(jīng)營威脅到政府管理的倫理道德，甚至又使腐敗與不道德行為沉渣泛起？理論推導(dǎo)也許是困難的。科恩（Cohen）和埃米科（Eimicke）在調(diào)查了企業(yè)化公共管理的三個(gè)案例--加州橙縣財(cái)政破產(chǎn)案（the Orange County financial bankruptcy case）、加州維薩利亞賓館合作項(xiàng)目（the hotel partnership project in Visalia California）、印第安納波利斯廢水處理廠私營化項(xiàng)目（ the privatization of Indianapolis' wastewater treatement plants）--之后提供了某種證據(jù)(1996)。

加州橙縣案的進(jìn)展對倫理以及合法性問題提出了突如其來的挑戰(zhàn)。該縣財(cái)務(wù)主管羅伯特·西特羅恩（ Robert Citron）為獲得巨額的財(cái)政增益，用當(dāng)?shù)氐墓蚕砘穑╬ooled funds）進(jìn)行投資，不想利率陡然上升。隨之暴露的財(cái)政危機(jī)迫使這位財(cái)務(wù)主管棄職而去，給該縣留下破產(chǎn)的殘局。維薩利亞賓館合作案無論成功抑或失敗對道德問題的沖擊更大。該市動(dòng)用閑置的城市財(cái)產(chǎn)（city owned property）與瑞迪遜連鎖賓館集團(tuán)（the Radisson hotel chain）合作建造并經(jīng)營賓館，使納稅人的錢承受很大的風(fēng)險(xiǎn)，最后的結(jié)果是城市被迫收購賓館，承擔(dān)債務(wù)。

印第安納波利斯市對斯蒂芬·格德史密斯（Stephen Goldsmith）市長的行動(dòng)經(jīng)常津津樂道，早在1990年初，他便在四十多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┧綘I化改造，城市廢水處理廠便是其中之一。雖然這個(gè)廠一直是有效率的，市政當(dāng)局還是決定把該項(xiàng)服務(wù)外包出去。結(jié)果當(dāng)?shù)氐墓┧疽?1%的股份與一家法國工廠贏得了合同并取得了重要的財(cái)政貸款。在考察這三個(gè)案例的基礎(chǔ)上，科恩和埃米科歸納了如下結(jié)論，公共管理私營化能夠在道德上成立，但是小心謹(jǐn)慎和勝任私營化的資格問題必須嚴(yán)肅對待。

對美國中部某州的一個(gè)都會(huì)縣與當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)促進(jìn)會(huì)（The chamber of commerce）開展合作的道德質(zhì)疑在理查德·K·高爾（Richard K. Ghere，1996）看來是非常關(guān)鍵的。為繁榮旅游業(yè)，吸引會(huì)議產(chǎn)業(yè)（convention business），該縣制定了一套吸引外地投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。占有當(dāng)?shù)囟愂?%的旅館床位稅被用來實(shí)施這一戰(zhàn)略。根據(jù)協(xié)議，由商貿(mào)促進(jìn)會(huì)提供與該戰(zhàn)略相關(guān)的服務(wù)。不用說，商貿(mào)促進(jìn)會(huì)的官員對這項(xiàng)安排非常之滿意，自然成為干勁十足的合作者--不過這種干勁也許太足了。隨著時(shí)間的推移，違規(guī)事件屢屢發(fā)生：能拿到非競爭性授權(quán)的商人是因?yàn)榕c促進(jìn)會(huì)的官員有著家族聯(lián)系，開支報(bào)告、圍繞會(huì)議而進(jìn)行的商務(wù)活動(dòng)經(jīng)常弄虛作假，促進(jìn)會(huì)為縣領(lǐng)導(dǎo)人支付打高爾夫、外出赴宴甚至出境旅游的費(fèi)用。高爾沒有為我們提供商貿(mào)促進(jìn)會(huì)向縣政府滲透的更多具體細(xì)節(jié)，但有一點(diǎn)已經(jīng)很清楚，那就是高層合作在培育道德風(fēng)氣方面所作甚少。這一案例提示，公共官員原本遵循的道德行為在公共職能私營化的今天已失去往日的功效。無疑，合同是誘導(dǎo)轉(zhuǎn)變的媒介。

總之，私營化運(yùn)動(dòng)構(gòu)成對公共官員，包括管理者的道德挑戰(zhàn)。也許弗里德瑞克森的觀點(diǎn)(1997:171)是值得稱道的："政府正沿著私營化方向前進(jìn)，對此我們無須心存介蒂，但對政府倫理的關(guān)注應(yīng)同時(shí)提升。"

信息時(shí)代公共管理者面臨的倫理挑戰(zhàn)

為獲取和溝通信息而 "上網(wǎng)"引發(fā)了一系列挑戰(zhàn)，地方、州、聯(lián)邦各級的大量部門擁有".gov"或".org"的域名。全美市/縣管理聯(lián)合會(huì)(ICMA)1995年對地方轄區(qū)的調(diào)查顯示，雖然54.4%的轄區(qū)還沒有上網(wǎng)(n=580)，但畢竟已有近半數(shù)（45.6%）在互聯(lián)網(wǎng)上占據(jù)了一席之地 (Moulder and Huffman, 1995)。今天，無數(shù)美國的市、縣、州行駛在信息高速公路上，如果這項(xiàng)調(diào)新開展，擁有域名的政府?dāng)?shù)量必定大得令人吃驚。

技術(shù)的使用可能對公共部門的社會(huì)生活或集團(tuán)生活造成影響，網(wǎng)絡(luò)專業(yè)技術(shù)不但給管理者帶來麻煩，而且在理解與改善不合需要，甚至有時(shí)是不道德的技術(shù)影響方面同樣是蒼白的。一項(xiàng)電子郵件對公司內(nèi)部生活負(fù)面影響的最新調(diào)查顯示，兩方面的原因造成工作環(huán)境越來越缺乏個(gè)性化--一是技術(shù)本身（因?yàn)闊o須面對面的交往，社會(huì)關(guān)系變得公開化），二是因?yàn)橛脩艋蚬蛦T為避免不期而遇的社會(huì)事務(wù)所做的有意識(shí)選擇(Markus, 1994:119)。不過信息技術(shù)對工作環(huán)境的社會(huì)影響不僅僅只是負(fù)面的，雇員能夠而且已經(jīng)作出選擇，決定和誰或不和誰聯(lián)系。事實(shí)上，努力提升組織倫理氛圍的管理者很可能會(huì)發(fā)現(xiàn)自己周圍，尤其在組織行動(dòng)的基本知識(shí)方面已受到特殊挑戰(zhàn)??不管是負(fù)面的還是正面的。

組織上網(wǎng)對管理者的挑戰(zhàn)表現(xiàn)在如何對與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的操作和行為進(jìn)行定義、管理和監(jiān)督。對于以下操作，如游覽萬維網(wǎng)網(wǎng)站，下載、收搜索黃色信息，從事營利的性廣告與性服務(wù)，傳播政治言論，張?zhí)蛳螺d有攻擊性的涉及種族和性的內(nèi)容，收集或兜售各種機(jī)會(huì)，冒名傳播電子信息等等，公共組織及其管理者應(yīng)盡快出臺(tái)令人滿意的互聯(lián)網(wǎng)使用政策，全力預(yù)防相似事件的大規(guī)模擴(kuò)散。

與此同時(shí)，管理者越來越意識(shí)到，互聯(lián)網(wǎng)已成為建設(shè)責(zé)任政府和創(chuàng)新政府的重要途徑，因而必須積極地創(chuàng)造環(huán)境，極大地鼓勵(lì)雇員利用數(shù)據(jù)庫和萬維網(wǎng)這些信息寶庫開展工作。對于公共管理者來說，在互聯(lián)網(wǎng)的合理使用和濫用之間找尋平衡點(diǎn)，也許是最關(guān)鍵的倫理問題。

在雇員上網(wǎng)，使用Internet之外，倫理與合法性挑戰(zhàn)還來自于政府行為。在線政府及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)發(fā)揚(yáng)并努力提高民主的理念與實(shí)踐--在保護(hù)敏感信息的同時(shí)，保障公民獲得公共信息。一方面要公布關(guān)于犯罪率與艾滋病的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，另一方面要讓公眾能夠獲得受害人的姓名與住址。同樣的問題是，當(dāng)縣資產(chǎn)評估辦公室建立了包含資產(chǎn)價(jià)值與地址的查詢數(shù)據(jù)庫后，公共服務(wù)能不能得到有效保護(hù)？它會(huì)不會(huì)給罪犯運(yùn)用同樣的科技手段找到作案對象提供方便？

多數(shù)地方政府的財(cái)政狀況是緊巴巴的，這為公共服務(wù)私營化創(chuàng)造了土壤，它們在政府主頁上出售廣告空間，或把商業(yè)產(chǎn)品作為市縣政府的公共產(chǎn)品，這些做法是否道德，又是否合法？互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化已成定局，而在政府商業(yè)化的道路上美國政府能夠并應(yīng)該走多遠(yuǎn)？私營化是不是商業(yè)化的另一種形式呢？

最后，公共官員、市民及他們相互之間的電子溝通問題也值得注意。公民與官員之間的信息傳遞原來使用傳真，現(xiàn)在則以電子郵件取而代之。而溝通路徑一旦換在政府官員之間，情況則大不相同了。電子化方式的信息浪潮是不是有效地把政府暴露在陽光之下？公共管理者在使用電腦，把重要信息發(fā)送給他的同事和上級之前，有沒有做到小心謹(jǐn)慎與踏實(shí)勤奮。

倫理進(jìn)程的徘徊與困惑

私營化的迷霧和信息時(shí)代扭曲的時(shí)空觀困擾著今日的公共管理者，本文一開始便提出以往的倫理價(jià)值和道德原則在今天還是否管用的問題。也許上文試著作了回答，但不確定性無疑仍存在。

誠實(shí)、正直、仁慈和尊嚴(yán)這些負(fù)責(zé)任的道德方式過去長期地與人們緊密地聯(lián)系在一起，在私營化浪潮與信息時(shí)代到來之際的今天，它們依然是有效的。不過傳統(tǒng)的倫理價(jià)值是否充分，回答則很可能是否定的。采取一種更適合二十一世紀(jì)現(xiàn)實(shí)的倫理觀十分必要，至少在一段時(shí)間內(nèi)，公共管理企業(yè)化與信息時(shí)代的現(xiàn)實(shí)是不該被忽視的。當(dāng)然我們不能不重新思考在局部的和全球的工作環(huán)境中職員的行動(dòng)究竟由什么推動(dòng)。更進(jìn)一步還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)個(gè)人成為道德主體因而對自己的行動(dòng)負(fù)責(zé)時(shí)，他很可能生活在一個(gè)遠(yuǎn)為活躍與復(fù)雜的社會(huì)組織環(huán)境中。

對于想在迷霧中乘風(fēng)破浪的公共管理者來說，前面的路在何方？最迫切的問題也許恰恰是思考與實(shí)踐組織倫理。管理者應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻問自己："在組織中培育一種道德環(huán)境，我能夠并且應(yīng)該做什么？"根據(jù)特定的案例確立相應(yīng)的倫理準(zhǔn)則當(dāng)然是一種方法，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，另一種更可靠的方法是雇用誠實(shí)的員工。當(dāng)然，說來容易做來難。40年前約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)的話至今仍余音繞耳："良好道德環(huán)境中的誠實(shí)之人是政府道德問題的最終答案。"

如何創(chuàng)造一個(gè)良好的道德環(huán)境，又如何判斷你在這方面進(jìn)展成功？回答后者相對容易一些。一個(gè)好的道德環(huán)境，應(yīng)該有更高水平的尊重、信任，組織成員之間擁有良好的公開溝通，在這里，公正、平等、同情和關(guān)懷能得到最大的倡揚(yáng)。最終，這些優(yōu)良品質(zhì)能超越工作空間而散布到整個(gè)社會(huì)之中。

管理者如何在他們的組織中培育一個(gè)優(yōu)良的道德環(huán)境？一些建議已經(jīng)提了出來（例如增加交談的機(jī)會(huì)），但真正建立并維持組織道德所需做的自然會(huì)更多。至少管理者應(yīng)盡力把道德自覺注入其組織并以此塑造與其他組織（無論是私人的，還是公共的）的關(guān)系。他們還要采取步驟開發(fā)與執(zhí)行倫理原則，提供道德培訓(xùn)，建立道德投訴機(jī)制或在年終績效評估中增加倫理的條款。這些措施無論是單獨(dú)的還是綜合的，都可以"作為組織發(fā)展的倫理道德"來看待 (Zajac 1997) 。

總而言之，公共官員（選任的也好，非選任的也好）遇到越益復(fù)雜的道德挑戰(zhàn)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，這一點(diǎn)毋庸置疑。對于經(jīng)歷了200多年的民主實(shí)踐及建立在此基礎(chǔ)上的美國政府來說，任何這方面的失誤都將有損于公眾對其的信心與信任。

公共管理論文范文:試論“顧客讓渡價(jià)值”對我國政府公共管理的啟示

[論文關(guān)鍵詞]政府公共管理 顧客讓渡價(jià)值 公眾滿意

[論文摘要】政府公共管理的內(nèi)涵在于其管理的公共性、服務(wù)性和公民社會(huì)的合作共治性。從市場營銷學(xué)的角度出發(fā)，政府可以通過提高“顧客讓渡價(jià)值”，向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，以此滿足公眾需求，最終實(shí)現(xiàn)公眾滿意的目標(biāo)。

一、政府公共管理的本質(zhì)

胡德認(rèn)為:“公共管理即‘國家的藝術(shù)’，能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問題，以及政府行政部門的細(xì)微工作”。公共管理的深刻內(nèi)涵和重要意義在于它的公共性、管理的服務(wù)性和公民社會(huì)的合作共治性。

公共管理的“公共性”包括兩層內(nèi)涵:利益取向的公共性和公共的參與性。首先，公共管理的主體是以政府為核心的公共部門，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的職能在于增進(jìn)社會(huì)公平、公正分配社會(huì)利益，公共管理者應(yīng)該體現(xiàn)“公益人”的角色，代表公平正義等規(guī)范性的價(jià)值追求。另外，公共性還體現(xiàn)為公共管理活動(dòng)運(yùn)行的多向度，即公共管理不僅是公共組織行使管理，同時(shí)也需要公眾及社會(huì)其它組織的參與和互動(dòng)。

“服務(wù)性”作為公共管理的另一本質(zhì)特征，首先來源于管理活動(dòng)的服務(wù)性。政府的各種活動(dòng)，無論是協(xié)商還是強(qiáng)制，都是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，即為完成公民賦予的使命創(chuàng)造條件、提供服務(wù)。其次，以政府為核心的公共部門的公權(quán)力，作為國家權(quán)力的重要組成部分，產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，它是公民權(quán)力的特殊轉(zhuǎn)化形式。政府是社會(huì)契約的產(chǎn)物，以政府為核心的公共組織，本質(zhì)上是一種為公眾和社會(huì)公共利益服務(wù)的組織，其職能主要是滿足公眾需要和實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，政府公共管理必須為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步服務(wù)、為廣大公眾的公共利益服務(wù)。服務(wù)是政府的政府的首要職能，也是公共管理運(yùn)行的中心要義。

從公共管理的本質(zhì)出發(fā)，作為代表公共利益的以政府為核心的公共部門，理應(yīng)通過向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)來滿足公眾需求、提高公眾滿意度，同時(shí)，還應(yīng)該通過與公眾的良性互動(dòng)來達(dá)到公民社會(huì)的合作共治。

二、市場營銷理念中的“顧客讓渡價(jià)值”

市場營銷理念認(rèn)為，企業(yè)要與消費(fèi)者形成良性互動(dòng)，通過充分了解顧客需求和意見，不斷改進(jìn)包括生產(chǎn)、經(jīng)營和售后等一系列營銷活動(dòng)，最大程度地滿足顧客需求、提高顧客滿意程度。

顧客讓渡價(jià)值，是指整體顧客價(jià)值與整體顧客成本之間的差額部分。整體顧客價(jià)值是顧客從給定產(chǎn)品和期望得到的全部利益，包括產(chǎn)品價(jià)值、服務(wù)價(jià)值、人員價(jià)值和形象價(jià)值。整體顧客成本則是顧客在購買商品和服務(wù)過程中所耗費(fèi)的貨幣、時(shí)間、體力和精神成本。(如圖1)

要提高顧客滿意度，為顧客提供更多“讓渡價(jià)值”的產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)可以通過改進(jìn)產(chǎn)品、服務(wù)、人員與形象，提高產(chǎn)品的總價(jià)值，以及改善服務(wù)與渠道系統(tǒng)，減少顧客購買產(chǎn)品的時(shí)間l精神與體力的耗費(fèi)，從而降低貨幣和非貨幣成本。、

三、“顧客讓渡價(jià)值”對我國政府公共管理的啟示

改革開放以來，我國政府積極推進(jìn)民主和法制建設(shè)，政府管理朝科學(xué)化、民主化的方向發(fā)展，政府的公共管理水平不斷完善和提高。如前所述，政府公共管理應(yīng)該體現(xiàn)其“公共性”、‘服務(wù)性”和“合作共治性”的本質(zhì)特征，因此，借鑒營銷學(xué)中的“顧客讓渡價(jià)值”，筆者認(rèn)為:我國政府應(yīng)該把了解和回應(yīng)公眾需求作為未來公共管理發(fā)展的導(dǎo)向，通過向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)不斷提高公眾滿意度的目標(biāo)。

1.改革公共產(chǎn)品供給機(jī)制，為公眾提供選擇公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，提高公共產(chǎn)品及服務(wù)價(jià)值。在我國，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給理念將政府看作公共服務(wù)供給的天然和唯一的主體，政府作為全能型政府負(fù)責(zé)一切公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，形成了政府壟斷的局面，造成效率低下、資源不能合理配置等一系列問題。長此以往，我國政府將會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)膨脹和預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大的趨勢，同時(shí)，缺乏競爭機(jī)制的公共管理還會(huì)造成服務(wù)成本上升、政府對公眾需求反應(yīng)遲鈍等問題?；谖覈袌霾粔虺墒?、市場運(yùn)作仍不夠完善和第三部門發(fā)展起步晚、力量還較弱小的國情考慮，現(xiàn)階段對于我國公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制改革，可以通過尋求私營部門和第三部門的適度參與、打破政府獨(dú)家壟斷的格局，逐步建立起以政府供給為主、其他供給主體共同參與的一主多元的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給體制。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的日趨成熟和第三部門的不斷發(fā)展壯大，政府就可以逐漸從公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中解放出來，形成公辦部門、私營部門和第三部門在公共服務(wù)中為公眾提供不同公共產(chǎn)品和服務(wù)、滿足公眾不同層次需求的良好局面。

2，保證政府公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。質(zhì)量是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生命，政府也應(yīng)該對其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的質(zhì)量管理、建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。

結(jié)合我國實(shí)情，筆者認(rèn)為，我國政府可通過建立服務(wù)承諾制度和建立公民滿意度評價(jià)機(jī)制兩方面來保證政府公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。建立服務(wù)承諾制度就是用政策法規(guī)的形式，將政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限、責(zé)任等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的目的;二是建立包括公共服務(wù)績效評估、申述處理標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的公民滿意度評價(jià)機(jī)制，以公民的滿意度作為政府公共部門工作人員績效考評的最最終評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

3.加強(qiáng)政府公共部門與公眾的溝通互動(dòng)，縮短滿足公眾合理需求的回應(yīng)時(shí)間。政府與公眾良好的溝通互動(dòng)可以增進(jìn)政府與公眾之間的理解和互信，讓政府了解公眾希望的服務(wù)種類、服務(wù)質(zhì)量以及對服務(wù)的滿意程度，最終實(shí)現(xiàn)縮短回應(yīng)公眾合理需求時(shí)間、降低公眾成本、提高公眾滿意度的目的。

在我國開放性社會(huì)治理體系尚未完全建立的背景下，政策溝通渠道的完善仍需要一個(gè)漸進(jìn)的過程。一方面是相關(guān)法律法規(guī)有待進(jìn)一步健全。以我國政府信息公開制度為例，雖然目前我國已經(jīng)建立了如政府新聞發(fā)言人制度、信息公開查詢制度、公示制度等一系列制度，廣州、上海等地區(qū)的區(qū)域性信息公開法規(guī)也相繼出臺(tái)，但都還處于嘗試性起步階段，全國統(tǒng)一性制度框架仍需完善;另一方面，政府同社會(huì)之間良好協(xié)調(diào)的互動(dòng)關(guān)系也還有待發(fā)展推進(jìn)。政府與公民社會(huì)合作共治的格局尚未形成，要在還政于民、尋找政府與社會(huì)關(guān)系平衡點(diǎn)的同時(shí)，促進(jìn)第蘭部門的發(fā)展、培育多元社會(huì)治理主體。

4.構(gòu)建政府公共部門完整的問責(zé)體系，減少公眾利益損失。要建立并實(shí)施真正意義上的問責(zé)制度，必須從以下幾個(gè)方面著手:一是嚴(yán)格的職責(zé)劃分。問責(zé)的前提是在不同的部門與官職之間有嚴(yán)格的職責(zé)劃分，并以憲法和法律來規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)，誰來問責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)。二是政府透明，政務(wù)公開。問責(zé)的保障是公開與知情，只有政府透明、政務(wù)公開，才能把政府及官員置于公眾的監(jiān)督之下。

公共管理論文范文:試析政府公共管理與企業(yè)競爭力

論文關(guān)鍵詞:政府公共管理　企業(yè)競爭力

論文摘要:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競爭力的一個(gè)重要因素，要正確處理好政府與市場的關(guān)系，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)家與理論界三個(gè)方面在企業(yè)競爭力培育方面的積極作用。

一、政府公共管理是企業(yè)競爭力培育系統(tǒng)工程中的一個(gè)重要方面

企業(yè)競爭力，是指在競爭性市場中，一個(gè)企業(yè)所具有的能夠持續(xù)地比其他企業(yè)更有效地向市場(消費(fèi)者，包括生產(chǎn)性消費(fèi)者)提供產(chǎn)品或服務(wù)，并獲得贏利和自身發(fā)展的綜合素質(zhì)(金暗,2001)。企業(yè)競爭力是企業(yè)生存和發(fā)展的長期決定因素。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國家之間的經(jīng)濟(jì)競爭主要體現(xiàn)為在全球化市場上各國或各地區(qū)企業(yè)之間的競爭。而企業(yè)的競爭是企業(yè)競爭力(主要是企業(yè)核心競爭力)的展現(xiàn)。因而，如何組織和提升企業(yè)競爭力就成為經(jīng)濟(jì)全球化下各國政府、企業(yè)及理論界的關(guān)注焦點(diǎn)。

企業(yè)之間競爭力的差異，既源于企業(yè)掌握的競爭所需的資源和能力的不同，也受著市場、體制、社會(huì)、文化、環(huán)境等多因素的影響。國內(nèi)外理論界在研究企業(yè)競爭力與國家競爭力決定因素時(shí)從未忽略過政府的作用。世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)和瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院(IMD)的國際競爭力評價(jià)體系中，無論是在其2001年前使用的8大要素評價(jià)體系中還是2001年起使用的4大要素評價(jià)體系中，政府管理與效率這一要素始終占有顯著的位置。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(DECD)的有關(guān)報(bào)告也明確強(qiáng)調(diào)了政府為企業(yè)提供商業(yè)環(huán)境并影響其競爭力的作用。即便是在主要從產(chǎn)業(yè)關(guān)系上分析產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的競爭力的邁克爾。波特教授的分析框架中，政府行為也與要素條件、需求條件、相關(guān)與輔助產(chǎn)業(yè)的狀況、企業(yè)策略、結(jié)構(gòu)及競爭者、機(jī)遇并列為6個(gè)主要因素。

政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著不可替代的作用，在培育國家經(jīng)濟(jì)競爭力方面表現(xiàn)得更為明顯。近30年來，政府的作用總體上呈加強(qiáng)趨勢。從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)觀察，政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響可以說無所不在。例如，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響到國家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府的科技政策影響到技術(shù)投入與創(chuàng)造能力，政府的貿(mào)易與投資政策直接決定一國經(jīng)濟(jì)的國際化程度，等等。從深層次上看，政府對市場的基本態(tài)度，制約著一國的經(jīng)濟(jì)體制類型和總體效率狀況。在理論和政策層面，政府發(fā)揮何種作用、在多大程度上發(fā)揮作用以及發(fā)揮作用的方式，都是經(jīng)久不衰、廣為談?wù)摰囊粋€(gè)重要議題。

中國己經(jīng)是世界貿(mào)易組織(WTO)的成員國。加入WTO，標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)全面參與了以現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)全球化為特征，以國際多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定為載體的世界經(jīng)濟(jì)體系;標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段，即建立逐步按世界市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則運(yùn)作并充分考慮中國國情的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段:標(biāo)志著中國對外開放正面臨著從轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)下單邊的主動(dòng)的、試點(diǎn)式的開放方式向著市場經(jīng)濟(jì)下多邊的、有規(guī)則的、全方位多層次開放方式轉(zhuǎn)變的過程。體制環(huán)境和外部環(huán)境的變化無疑將對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。這種變化要求我們?nèi)姘l(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程與國際經(jīng)濟(jì)競爭。顯然，這種環(huán)境的變化要求我們加快對我國企業(yè)競爭力的培育，進(jìn)一步研究我國政府在企業(yè)競爭力培育中作用的發(fā)揮。換言之，在我國進(jìn)一步參與經(jīng)濟(jì)全球化背景下，如何進(jìn)一步組織和提升當(dāng)前總體水平尚低的我國企業(yè)競爭力，成為我國的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。事實(shí)上，近年來企業(yè)界和理論界已對此展開了廣泛的研究，特別是在微觀企業(yè)組織制度與經(jīng)營戰(zhàn)略方面提出了一些頗有見地的對策建議。本文要著重討論的是新形勢下在宏觀層面上政府公共管理在企業(yè)競爭力培育中的作用問題，筆者的基本觀點(diǎn)是:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競爭力的一個(gè)重要因素，要正確處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，或者從更本質(zhì)上說，處理好政府與市場的關(guān)系，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)家與理論界三方面在企業(yè)競爭力培育方面的積極作用。

二、從“新政府—市場觀”看政府公共管理在企業(yè)競爭力培育中的作用

當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟(jì)，筆者曾經(jīng)將其定義為三個(gè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的層面:一是指20世紀(jì)90年代以來世界上絕大多數(shù)國家無論大小，不分經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，市場機(jī)制都已成為資源配置的首要方式，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制市場化成為各國經(jīng)濟(jì)改革的主流方向;二是指與此同時(shí)，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是有政府宏觀調(diào)控而非自由放任的市場經(jīng)濟(jì);三是指世界市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)目前各國建設(shè)的是在開放經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)全球化條件下而非封閉經(jīng)濟(jì)條件下的市場經(jīng)濟(jì)。

正是在當(dāng)前現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)全球化的深化發(fā)展中，“新政府—市場觀”成為全球各國定位其資源運(yùn)行機(jī)制的主流。所謂“新政府—市場觀”，是指既承認(rèn)市場機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，又尋求經(jīng)濟(jì)全球化下政府調(diào)節(jié)干預(yù)經(jīng)濟(jì)解決市場失靈政策的新形式，在順應(yīng)并主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中趨利避害。它內(nèi)含一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)與判斷:在現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，市場失靈與政府失靈都可能存在，總體而言，市場機(jī)制較之于計(jì)劃機(jī)制在資源配置方面能夠發(fā)揮較好的基礎(chǔ)性作用，但市場失靈的存在為政府作用留下了空間。這一認(rèn)識(shí)與判斷的政策含義在于，凡是市場機(jī)制能夠解決好的問題，都應(yīng)交由市場去完成;政府在處理市場失靈問題時(shí)應(yīng)以不扭曲市場機(jī)制為前提，并應(yīng)能發(fā)揮積極主動(dòng)的作用。這一觀點(diǎn)可用兩句簡單的英語加以概括:" Market is good but not enough;Government is not everything but a key something" (市場是重要的，但非萬能;政府并不能包辦一切，但應(yīng)起重要作用)。

需要指出的是，現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟(jì)中的“新政府—市場觀”是相對于過去封閉經(jīng)濟(jì)條件下的政府與市場的關(guān)系而言的。在過去相對封閉的世界經(jīng)濟(jì)中，由于對要素跨國流動(dòng)的限制，國家間經(jīng)濟(jì)政策的相互影響程度較小，一國的經(jīng)濟(jì)政策給其他國家經(jīng)濟(jì)福利帶來的外部性影響可能被忽略。因此，封閉經(jīng)濟(jì)條件下政府和市場的關(guān)系，主要體現(xiàn)為在別國的政策和經(jīng)濟(jì)變量是外生的前提下，政府如何彌補(bǔ)市場的缺陷，以改進(jìn)本國居民的福利水平。但是，經(jīng)濟(jì)全球化改變了政府與市場的這種關(guān)系?，F(xiàn)代世界市場經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，提高了國家間經(jīng)濟(jì)政策的相互影響和依賴程度，使得一國的經(jīng)濟(jì)政策會(huì)給其他國家的經(jīng)濟(jì)福利帶來不可忽略的外部性影響。一國政府在決策中，必須考慮別國政策和經(jīng)濟(jì)變量的影響，必須考慮政府與世界性市場的關(guān)系，必須研究政府如何通過政策提高本國(主要是企業(yè))的競爭力問題。因而，現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟(jì)中的政府—市場關(guān)系實(shí)質(zhì)上是“經(jīng)濟(jì)全球化、市場和政府”三者的關(guān)系。

20世紀(jì)80年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化和科技革命的影響下，主權(quán)國家的政府職能發(fā)生了不少變化:一是政府支持本國經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)全球化的國際規(guī)則(如WTO原則)對各國產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)行提出了種種限制;同時(shí)，冷戰(zhàn)結(jié)束后的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境也發(fā)生了根本變化，各國參與國際經(jīng)濟(jì)競爭的基本策略從以往的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放競爭的策略;由于社會(huì)政策越來越成為構(gòu)成國家競爭力的重要因素(例如，教育、運(yùn)輸、安全等均構(gòu)成一國投資環(huán)境的熏摹聲面)，不少發(fā)達(dá)國家將政策重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，間接提高本國經(jīng)濟(jì)的競爭力。二是政府政策的針對范圍發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，布場范圍由一國市場擴(kuò)展到區(qū)域市場乃至世界市場，政策范圍也相應(yīng)擴(kuò)大。三是政府在政策制定過程中的地位與作用發(fā)生變化。政府從以往唯一的規(guī)則制定者變?yōu)檎咧贫ǖ暮献髡撸袠I(yè)組織、市場主體以及相關(guān)的別國政府政策在政策制定中的作用日益增強(qiáng)。四是在政策執(zhí)行方面國際合作日益重要。在經(jīng)濟(jì)全球化過程中，各種職能復(fù)雜的區(qū)域組織與國際組織大量涌現(xiàn)，其功能日益強(qiáng)大，不僅對一國政策的制定而且對其執(zhí)行構(gòu)成制約。此外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深化，各種要素、商品和服務(wù)的跨國流動(dòng)更加容易，從而也為各國政府利用國際資源解決國內(nèi)問題提供了更多的選擇。因此，在新的條件下，為解決老問題、迎接新挑戰(zhàn)，西方各主要國家實(shí)行了不少行政改革方案，雖然內(nèi)容各有不同，但其著力點(diǎn)都是力圖通過政府改革以促進(jìn)國家競爭力的提高。

立足于政府職能的變化，政府公共管理(特別是有助于企業(yè)競爭力提高的公共管理)應(yīng)能體現(xiàn)以下變化(毛壽龍等，1998;唐琦玉，2003):(1)重視成本效益關(guān)系。政府應(yīng)改變過去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，強(qiáng)調(diào)政策與項(xiàng)目的成本效益關(guān)系，要求以最小的投入，獲得最大的效益。(2)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。政府的公共服務(wù)的提供應(yīng)有強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向，應(yīng)以公民的需求為考慮，強(qiáng)調(diào)對顧客負(fù)責(zé)，并以顧客滿意為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。(3)強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制，重視選擇和競爭。主張通過市場機(jī)制的發(fā)揮，提供公共服務(wù);使民間機(jī)構(gòu)與政府共同生產(chǎn)，提供多種選擇機(jī)會(huì)。(4)授予權(quán)能。政府應(yīng)給予公共管理者以一定的權(quán)限來完成任務(wù)，必須使公共管理者充分了解其工作目標(biāo)，同時(shí)也包含著對錯(cuò)誤的容忍。(5)創(chuàng)新與改革。創(chuàng)新乃是新型政府的主要特征，政府應(yīng)打破傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)慣性，活化官員思維，允許公共管理者運(yùn)用各種創(chuàng)新策略達(dá)到管理目標(biāo)。

三、加入WTO對我國政府公共管理與企業(yè)競爭力的影響

經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮，使國際競爭力成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管改革開放以來我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了舉世矚目的成績，但從IMD和世界經(jīng)濟(jì)論壇( WEF)提供的報(bào)告看，我國的國際競爭力不容樂觀。企業(yè)的國際競爭力是國際競爭力的核心。在IMD評價(jià)體系中，與企業(yè)競爭力直接相關(guān)的指標(biāo)有68項(xiàng)。我國企業(yè)無論是在企業(yè)規(guī)模、品種結(jié)構(gòu)、價(jià)格質(zhì)量比、勞動(dòng)生產(chǎn)率，還是在技術(shù)創(chuàng)新、新產(chǎn)品研究開發(fā)支出、工藝水平、管理水平、國際化程度、管理人員對國際商務(wù)的熟悉程度等方面均處于排名較后甚至最后的位置，這說明我國企業(yè)的竟?fàn)幜λ娇傮w而言還相當(dāng)?shù)?。與此同時(shí)，我國己經(jīng)加入了WTO，我國的企業(yè)須直接面對全球市場參與競爭。加入WTO對廣大企業(yè)的生存發(fā)展來說，既面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但機(jī)遇的把握有賴于企業(yè)國際競爭力的提高，而挑戰(zhàn)則是直接而現(xiàn)實(shí)的。就挑戰(zhàn)而言(勾學(xué)輝，2001)，一是國內(nèi)市場的進(jìn)一步開放，市場準(zhǔn)入條件和領(lǐng)域的放寬，外國企業(yè)進(jìn)入中國市場的門坎的降低。發(fā)達(dá)國家的企業(yè)特別是跨國集團(tuán)，在資金、技術(shù)、人才、機(jī)制、品牌、信息、營銷等方面都占有優(yōu)勢，特別是在資本和技術(shù)密集型行業(yè)優(yōu)勢就更大，并且大多具有豐富的在國際市場進(jìn)行競爭的經(jīng)驗(yàn)。二是我國目前的工業(yè)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家相比，差距還是相當(dāng)大的，特別是在高技術(shù)、高附加值工業(yè)方面差距更大。三是某些支柱產(chǎn)業(yè)將面臨嚴(yán)重沖擊，技術(shù)裝備工業(yè)、運(yùn)輸機(jī)械工業(yè)、電子工業(yè)、化學(xué)工業(yè)等作為中國的支柱產(chǎn)業(yè)，90年代以來雖然基本上完成了進(jìn)口替代，但基礎(chǔ)元器件及工作母機(jī)、電子通訊、重化工業(yè)等尚未完成進(jìn)口替代，最易受到進(jìn)口的沖擊。四是我國的市場經(jīng)濟(jì)體制與WTO的基本原則存在一定差距，企業(yè)缺乏活力和競爭力，機(jī)制轉(zhuǎn)換不徹底，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。

新的形勢不僅對我國企業(yè)生存與發(fā)展的競爭力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且對我國政府及其公共管理提出種種要求(課題組，2001)。一是對加快推進(jìn)市場化改革提出新要求。加入WTO，實(shí)質(zhì)上是按照統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，能否通過進(jìn)一步開放市場和引入競爭來促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于國內(nèi)市場機(jī)制能否充分發(fā)揮作用。中國經(jīng)過20多年的市場化改革，初步確立了市場經(jīng)濟(jì)的框架，但國企改革、建立國內(nèi)統(tǒng)一開放的市場體系等方面還相對滯后。如果這些領(lǐng)域的改革不能加快并取得顯著成效，擴(kuò)大開放市場就可能未得其利，先受其害。二是對合理把握市場開放進(jìn)程，趨利避害，實(shí)現(xiàn)以開放促發(fā)展提出了較高要求。加入WTO后，中國政府要履行所承諾的開放市場時(shí)間表，所涉及的問題包括降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘、放開貿(mào)易經(jīng)營權(quán)、開放服務(wù)貿(mào)易市場、對外資實(shí)行國民待遇、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。這些變化大部分將在2005年以前實(shí)現(xiàn)，時(shí)間緊迫。市場開放將會(huì)引入競爭壓力，有利于提高國內(nèi)的資源配置效率，但開放過快，也可能使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到過大沖擊，引發(fā)一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，對開放與改革進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。這就要求政府在擴(kuò)大開放前加快國內(nèi)改革，提高國內(nèi)企業(yè)和市場對外部沖擊的適應(yīng)能力，同時(shí)合理把握市場開放進(jìn)程，采用得力措施化解開放市場可能引起的矛盾，使負(fù)面效應(yīng)盡可能降低。三是對政府在開放條件下保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定提出了更高要求。加入WTO后，中國經(jīng)濟(jì)更深地參與全球經(jīng)濟(jì)之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到來自國外的沖擊，政府只有具備較強(qiáng)的在開放條件下穩(wěn)定本國宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，才可能為本國企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)較平穩(wěn)的市場環(huán)境。同時(shí)，面對種種具有很大不確定性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，要求政府在危機(jī)治理、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全上表現(xiàn)出更強(qiáng)的能力。四是政府管理機(jī)制提出了新要求。加入WTO后，要求政府機(jī)構(gòu)更加精簡和人員更加精干，決策更加科學(xué)，政策更具透明度，廉潔程度提高，效率進(jìn)一步改進(jìn)。只有如此，才能創(chuàng)造出有利于增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)競爭力的“軟環(huán)境”，使中國在國際經(jīng)濟(jì)競爭與合作中居于有利地位。

四、深化政府公共管理改革，促進(jìn)我國企業(yè)競爭力的提升

如前所述，在當(dāng)前現(xiàn)代世界市場經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)全球化深化發(fā)展中，新政府—市場觀正在成為全球各國定位其資源運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)思想主流。特別是西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，在新政府—市場觀指導(dǎo)下，不僅完成了市場型企業(yè)的改革，而且正在進(jìn)行政府的再造。改革開放以來，中國各級政府的職能轉(zhuǎn)變雖然取得了不同程度的進(jìn)展，但同時(shí)仍然存在諸多問題。從總體上看，政府自身改革仍然落后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，政府職能轉(zhuǎn)變力度也小于機(jī)構(gòu)改革的力度:在政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會(huì)自主治理的關(guān)系上，一系列深層次的矛盾尚待解決。筆者認(rèn)為，在新的歷史時(shí)期，我國的政府公共管理改革，應(yīng)在深刻總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索新政府—市場觀在我國條件下的表現(xiàn)形式，以確立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和對外開放相適應(yīng)的有中國特色的政府治理模式，促進(jìn)我國企業(yè)競爭力的提升。

具體說來，在處理政府與市場、企業(yè)、社會(huì)關(guān)系上至少應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。一是在資源配置方面，市場機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用應(yīng)得到充分的尊重。政府不應(yīng)再作為對企業(yè)進(jìn)行資源配置的主體，資源配置的主體應(yīng)是市場，即便有一些資源需要政府配置，政府也不應(yīng)采取行政的方式，而要采取市場化的方式。如土地資源的配置宜用拍賣方式，而不應(yīng)批給:公共建設(shè)項(xiàng)目宜用招標(biāo)方式，而不應(yīng)審批;政府消費(fèi)應(yīng)走向政府采購。二是在政府與企業(yè)的關(guān)系方面，政府服務(wù)于企業(yè)的觀念和職責(zé)應(yīng)得到明確和強(qiáng)化。政府是公共部門，是服務(wù)性組織，是為企業(yè)服務(wù)的，如果這個(gè)關(guān)系界定不清楚，企業(yè)就難以快速發(fā)展。受各種因素影響，許多政府部門至今仍然缺乏服務(wù)意識(shí)，總以管理者自居，喜歡管企業(yè)，甚至不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)企業(yè)。我們要接受政府是服務(wù)性組織的觀念，要努力為企業(yè)發(fā)展與競爭力的形成提供良好服務(wù)，搞好企業(yè)外部環(huán)境建設(shè)。相應(yīng)地，政府對企業(yè)的必要管理也必須堅(jiān)持服務(wù)和公平的原則。如應(yīng)盡量盡快取消審批制度，推廣備案制度。三是在項(xiàng)目投資方面，政府須約束對企業(yè)可能產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。政府不應(yīng)與企業(yè)競爭投資項(xiàng)目。政府投資應(yīng)起到對企業(yè)投資的導(dǎo)向與彌補(bǔ)作用。一般來說，政府應(yīng)提供公共產(chǎn)品(如公共衛(wèi)生體制建設(shè))，商務(wù)投資應(yīng)交給企業(yè)去做。四是政府要通過深化改革完成從控制型政府到服務(wù)型政府、從全能政府到有限政府、從神秘政府到透明政府、從統(tǒng)治型政府到善治型政府、從人治型政府到法治型政府、從僵化型政府到學(xué)習(xí)型政府的轉(zhuǎn)型(唐琦玉，2003)。

需要指出的是，在政府公共管理與企業(yè)競爭力培育關(guān)系問題上，有兩種意見或傾向筆者不敢茍同。一種是“政府無為論”，認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)競爭力是企業(yè)在市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的洗禮中獲得的，與政府的公共管理與服務(wù)作用不相干。另一種傾向則是將政府職能的不恰當(dāng)擴(kuò)大，如近年來地方政府間的稅收競爭的存在和對“經(jīng)營城市”的片面理解與應(yīng)用等等。筆者認(rèn)為，良好的外部環(huán)境是企業(yè)賴以生存和提高競爭力的關(guān)鍵，其中政府的運(yùn)作效率和公共政策是一個(gè)重要因素。政府既必須在支持企業(yè)競爭力提升中發(fā)揮積極作用，又必須恰當(dāng)定位，在資源配置中不應(yīng)擠占企業(yè)過多的空間。歸根結(jié)底，筆者還是堅(jiān)持這一觀點(diǎn):有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競爭力的一個(gè)重要因素，關(guān)鍵是要正確定位政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮與整合政府、企業(yè)家與理論界三方在企業(yè)競爭力培育方面的積極作用。

公共管理論文范文:都市圈經(jīng)濟(jì)的繁榮與政府公共管理體制的創(chuàng)新

論文關(guān)鍵詞：都市圈經(jīng)濟(jì) 政府公共管理 體制創(chuàng)新

論文內(nèi)容提要：都市圈經(jīng)濟(jì)的飛速繁榮，對國家和社會(huì)起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸如投資與貿(mào)易、資源配置、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、公共安全等都市圈公共問題，已經(jīng)越來越成為都市圈政府所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，政府公共管理體制也必須做到與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新。該文論述了都市圈政府公共管理體制創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)。

在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)人到人均GDP1000-3000美元的階段后，城市化進(jìn)程正在以前所未有的速度向前推進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)的集聚作用下，這個(gè)階段的城市化進(jìn)程不是全國平推一盤棋，而是形成若干個(gè)都市圈。這個(gè)時(shí)期形成的都市圈大都以一個(gè)或以上的城市為中心，涵蓋周圍若干個(gè)城市。如南京都市圈就是以南京為中心，涵蓋了長江流域與東部沿海交匯地帶的江蘇和安徽兩省，覆蓋南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安、馬鞍山、滁州、蕪湖、巢湖8個(gè)城市。參照日本的經(jīng)驗(yàn)，每個(gè)都市圈一般以120公里到15。公里為半徑，所覆蓋的面積大概是4萬平方公里到5萬平方公里，人口約3000萬，圈內(nèi)GDP約為1000億美元。

根據(jù)預(yù)測，我國到2030年基本完成工業(yè)化的時(shí)候，將有可能形成20個(gè)左右的都市圈，其中包括京津都市圈、大齊(大慶、齊齊哈爾)都市圈、沈大(沈陽、大連)都市圈、徐州都市圈、上海都市圈(長三角都市圈)、珠三角都市圈、成渝(成都、重慶)都市圈等。每個(gè)都市圈都是由十幾個(gè)百萬以上人口的城市構(gòu)成的城市群。除了這“20大都市圈”之外，還有像廈門、昆明、貴陽、西安、蘭州等工業(yè)城市的發(fā)展，也會(huì)對周邊地區(qū)發(fā)生帶動(dòng)作用，可能會(huì)形成相應(yīng)的都市圈。

都市圈經(jīng)濟(jì)的飛速繁榮，對國家和社會(huì)起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸如投資與貿(mào)易、資源配置、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、公共安全等都市圈公共問題，已經(jīng)越來越成為都市圈政府所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，政府公共管理體制也必須做到與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新。正如中共十七大報(bào)告所指出的那樣:遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。0所以，研究都市圈經(jīng)濟(jì)的繁榮與政府公共管理體制的創(chuàng)新，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生區(qū)域公共管理體制的改革與創(chuàng)新

所謂區(qū)域公共管理，是指區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其他領(lǐng)域的某一方面或多方面的公共問題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理包括以下幾個(gè)內(nèi)涵:一是區(qū)域公共管理的主體是多元的，包括政府組織、私域組織和非政府組織，目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益;二是區(qū)域公共管理采用的方式和手段與市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政府公共領(lǐng)域的管理不同.不是競爭和壓制.而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解;三是區(qū)域公共管理的對象是區(qū)坷內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊關(guān)系。①區(qū)坷公共管理在區(qū)域健康持續(xù)發(fā)展的過程中起著至關(guān)重要的作用:首先是制定政策法規(guī)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供符合地方實(shí)際、與國家大政方針相配套的區(qū)域性政策體系和與國家大法相一致、具有可操作性的完整的地方法規(guī)體系;其次是實(shí)施區(qū)域性整體規(guī)劃、調(diào)節(jié)和控制，建立并保持合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模和堅(jiān)實(shí)的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ);再次是完善社會(huì)保障制度，確保社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)條件下，社會(huì)的公共問題相對簡單，公共事務(wù)比較單一。第二次世界大戰(zhàn)以后，特別是人類歷史邁人21世紀(jì)以后，世界已經(jīng)全面進(jìn)人到一個(gè)信息社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，接踵而至的便是經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、社會(huì)信息化、市場無界化的高歌猛進(jìn)。于是，跨國或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”便大量滋生，并呈復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；畱B(tài)勢。正如加拿大著名政治學(xué)教授戴維·卡梅倫所言:“現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來越重要。那種管轄范圍應(yīng)徑渭分明，部門之間須水潑不進(jìn)的理論在19世紀(jì)或許還有些意義，如今顯見著過時(shí)了。不僅在經(jīng)典聯(lián)邦國家，管轄權(quán)之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內(nèi)和國家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可喚做‘多方治理’的政府間活動(dòng)越來越重要了。

實(shí)際上，改革開放以來，都市圈經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中，各區(qū)域政府之間的競爭和沖突一直就沒有停止過。既存在著爭項(xiàng)目、爭投資、爭政策的“府際之爭”，也存在著地區(qū)分割與地區(qū)封鎖的“府際沖突”。誠然，競爭和沖突既是客觀的，一定程度上說也是必要的。正是因?yàn)槎际腥?jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域政府之間的競爭和沖突，使其面臨著一些共同的問題，比如環(huán)境變遷與環(huán)境保護(hù)的跨界性、社會(huì)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的不平衡性、區(qū)域資源的整合與地方競爭問題等等。“特別是在都市圈的建設(shè)中，各種跨界公共管理事務(wù)的增加，成為伙伴型政府間縱向關(guān)系發(fā)展的最佳生長點(diǎn)。

以上這些問題往往不是哪一級政府、哪一個(gè)部門所能勝任的。我們從2007年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的太湖藍(lán)藻危機(jī)就更能清楚地說明這點(diǎn)。在太湖這個(gè)中國第三大淡水湖的周圍，上海、蘇州、無錫、嘉興、湖州5個(gè)中心城市構(gòu)成了一條環(huán)太湖都市圈，成為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，工廠林立，工業(yè)發(fā)達(dá)，人口密度達(dá)到每平方公里1000人，是我國人口最密集的地區(qū)之一。太湖流域的這5個(gè)市分屬于滬、蘇、浙3個(gè)省市，在環(huán)境治理上缺乏一個(gè)有效的流域管理機(jī)構(gòu)。由于長期“市自為戰(zhàn)、縣自為戰(zhàn)”的管理體制，沒有一個(gè)通暢的地方政府溝通、合作機(jī)制。所以責(zé)任不清，導(dǎo)致各方大肆排放污染物，最終污染物超過了湖體的環(huán)境容量，終于導(dǎo)致了跨界的大型污染。

因此，都市圈各政府組織基于本身合作的必要性、意愿和專業(yè)需求、財(cái)政資源和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以及追求效率與效益等方面的考慮，會(huì)采取有限合作、適當(dāng)合作或大型合作等方式來從事跨域或跨界合作以滿足其實(shí)際需求c0這就要求區(qū)域政府做到公共管理體制的創(chuàng)新。例如，建立政府間平等對話與談判的協(xié)商機(jī)制，既能糾正“命令機(jī)制”僵硬化的弊端，又能彌補(bǔ)“利益機(jī)制”局部化的缺點(diǎn)。以靈活多變的行政契約、行政協(xié)議等方式發(fā)展合作關(guān)系，追求政府間信息分享、關(guān)系交換等目的c0實(shí)際上已經(jīng)有都市圈率先進(jìn)行了嘗試:在長三角區(qū)域政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)中，1992年成立了長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦主任聯(lián)席會(huì)議，后升格為市長級協(xié)調(diào)組織，并于 1997年更名為“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”,2001年又成立了滬蘇浙省(市)長座談會(huì)制度。2004年“泛珠三角論壇”的舉行、《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》的簽訂，以及區(qū)域內(nèi)行政首長聯(lián)席會(huì)議制度與秘書長協(xié)調(diào)制度等的建立，也是區(qū)域政府公共管理體制創(chuàng)新的有效舉措。

二、區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新的阻力分析

1.行政區(qū)域壁壘的客觀存在

我國經(jīng)濟(jì)最重要的特點(diǎn)之一是各級政府按行政區(qū)來組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源受控于政府的干預(yù)，帶有很強(qiáng)烈的地方政府行為色彩。當(dāng)區(qū)域之間出現(xiàn)利益摩擦?xí)r，各地方政府往往首先以行政區(qū)為依托，構(gòu)筑各種壁壘，阻礙經(jīng)濟(jì)要素資源的自由流動(dòng)，從而最大限度地保護(hù)地方利益。地方利益的突出特點(diǎn)就是排他性，為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，解決勞動(dòng)就業(yè)，地方政府往往通過各種手段，阻礙生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動(dòng)，人為地分割要素市場，使區(qū)域性的有序競爭的統(tǒng)一市場難以形成，對內(nèi)開放遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于對外開放。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家龐塞特(Sandro Poncet)經(jīng)過研究就發(fā)現(xiàn)，從1987年到1997年，中國省際貿(mào)易量呈下降趨勢:1987年，省際平均貿(mào)易量在GDP總量中占54% ,1992年下降為50% ,1997年下降到38%;中國省際平均貿(mào)易量在各省總貿(mào)易量中所占的比重1987年為88% ,1992年降為80% ,1997年則降為66%;中國各省平均商品吸收額中，外省生產(chǎn)的商品所占比重1987年為34% ,1992年減為27%,1997年只占20%擴(kuò)5行政區(qū)劃壁壘是長期客觀存在的，這構(gòu)成了區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新的最大的直接阻力，實(shí)際上是源于體制上的阻力。

2.地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同

由于受到“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”觀念的驅(qū)使，各地方政府作為具有獨(dú)立利益的市場主體，往往熱衷于向見效快的行業(yè)投資，重復(fù)建設(shè)情況比較嚴(yán)重。舉一個(gè)例子:長三角地區(qū)中14個(gè)城市排在前4位的支柱產(chǎn)業(yè)均是電子信息、汽車、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達(dá)到70%。而在高新技術(shù)領(lǐng)域，長三角地區(qū)的“十五”高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中集成電路產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性達(dá)35%，納米材料為48%，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為59%，軟件產(chǎn)業(yè)為74%。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重趨同容易引起各自為政、低層次重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為的短視，長此以往將損害都市圈經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和可持續(xù)地發(fā)展。這實(shí)際上是源于結(jié)構(gòu)上的阻力。如果各地方政府在公共管理體制的改革和創(chuàng)新中，缺少實(shí)質(zhì)性的整體規(guī)劃，不能就促進(jìn)都市圈城市之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)、優(yōu)化區(qū)域社會(huì)資源配置達(dá)成共識(shí)的話，這種結(jié)構(gòu)上的阻力仍將頑強(qiáng)地存在。

3.基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重

由于地方各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成與地方政府官員個(gè)人的政治升遷掛鉤，地方政府往往以投資拉動(dòng)GDP的增長。長三角區(qū)域內(nèi)共有開發(fā)區(qū)199個(gè)。而港口的重復(fù)建設(shè)更是矛盾重重，南京以下的長江段，已建、在建和待建的萬噸以上碼頭泊位共100多個(gè)。從江陰到南通60公里岸段，有68個(gè)萬噸級泊位，平均0. 9公里就有一個(gè)。結(jié)果是，一方面有的港口設(shè)施能力嚴(yán)重過剩，而另一方面，又在大量投資建設(shè)新的港口。c長此以往，會(huì)造成都市圈之間的惡性過度競爭，引發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)問題，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定和不和諧。這一切都是源于現(xiàn)行的政績考核指標(biāo)轉(zhuǎn)嫁的阻力，實(shí)際上可歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重阻力。如果在區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新的過程中不能改革現(xiàn)有的干部政績考核指標(biāo)體系，地方政府官員還會(huì)為了自身利益的最大化而忽視地區(qū)的全局利益，那么這種阻力也將長期存在。

4.法律制度的缺失

我國<憲法》第89條規(guī)定:中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分?！稇椃ā泛?lt;地方政府組織法》還規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。然而，我國法律對涉及的有關(guān)府際合作尤其是地方政府合作的規(guī)定和條例幾乎是空白，法律只規(guī)定了各級政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)，對上級機(jī)關(guān)在跨域事務(wù)中的角色扮演，對于地方政府合作中的權(quán)利、責(zé)任分擔(dān)等問題，根本都沒有涉及。這就容易導(dǎo)致各地方政府各自為政、推誘扯皮、爭議不斷等情況的出現(xiàn)。國家如果不盡快出臺(tái)有關(guān)的法律法規(guī)解決跨區(qū)域合作與治理及其爭端處理的法律法規(guī)，這種法律制度上的阻力也仍將存在。

5.公共管理體制創(chuàng)新的動(dòng)力不夠

公共管理體制創(chuàng)新對各地政府來說是一項(xiàng)全新的嘗試，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，沒有現(xiàn)成的道路選擇。雖然人們對于公共管理體制創(chuàng)新已達(dá)成共識(shí)，但到底什么是公共管理體制創(chuàng)新，其基本特點(diǎn)和內(nèi)容有哪些，公共管理體制創(chuàng)新的基本任務(wù)是什么，公共管理體制創(chuàng)新與傳統(tǒng)政府體制有哪些區(qū)別，如何做到公共管理體制創(chuàng)新等，理論界尚有不同的看法。由于理論認(rèn)識(shí)的爭議，公共管理體制創(chuàng)新就還缺乏明確的理論指導(dǎo)，不可避免地構(gòu)成理論指導(dǎo)的阻力。所以，各地政府提出的公共管理體制創(chuàng)新的實(shí)踐就還屬于摸著石頭過河的探索。因此，在公共管理體制創(chuàng)新時(shí)有把它簡單化的傾向，也有把什么都往公共管理體制創(chuàng)新身上靠的傾向。對此，我們應(yīng)該在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上加強(qiáng)理論研究，真正實(shí)現(xiàn)理論指導(dǎo)實(shí)踐前進(jìn)、實(shí)踐又推動(dòng)理論進(jìn)步的良性互動(dòng)的發(fā)展態(tài)勢。

三、都市圈政府公共管理體制創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)

1.樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協(xié)商與合作的區(qū)域公共管理之路，這是體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)

由于長期以來行政體制的分割性，各地政府實(shí)際上已成為了地方利益的代言人，各地方的利益徑渭分明，甚至高于一切。如果在都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展如此迅速，所引發(fā)的公共管理問題又如此之多的情況下，各地方政府仍然抱著本位主義，從傳統(tǒng)的地方利益觀念出發(fā)，獨(dú)善其身的話，必將會(huì)造成“雙敗”、“多敗”的結(jié)局。所以，要樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協(xié)商與合作的區(qū)域公共管理之路，這是體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)。走協(xié)商與合作的區(qū)域公共管理之路，首要的就是要摒棄傳統(tǒng)的以單位行政區(qū)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行管理的慣性思維，樹立區(qū)域公共管理的新思維。比如:歷史上河流往往被作為天然的地域邊界，但從公共管理的視角來看，這種邊界劃分顯然是最糟糕的做法。它意味著兩個(gè)獨(dú)立的轄區(qū)就共有的公共品分割做出決策，而決策結(jié)果由雙方共同承擔(dān)c實(shí)際上誰也不主動(dòng)或不愿意承擔(dān)不利的后果。

所以，各地方政府要以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向，而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)，大力加強(qiáng)彼此之間的溝通、協(xié)商與合作，做到彼此利益的最大化。實(shí)際上2003年以來，圍繞長三角一體化，江浙滬三地高層就已經(jīng)頻繁互訪，協(xié)商共商，對自己在一體化發(fā)展中的作用重新定位。上海已經(jīng)明確把“建設(shè)長江三角洲大都市圈”作為其基本戰(zhàn)略之一，提出“服務(wù)長三角，服務(wù)全國”的聯(lián)動(dòng)發(fā)展新路子。周邊省市也都在有意識(shí)地努力打破“諸侯經(jīng)濟(jì)”，“主動(dòng)接軌”上海。2003年5月，蘇嘉杭高速公路江蘇浙江交界收費(fèi)站實(shí)現(xiàn)合并經(jīng)營，這是長三角公路運(yùn)營首次打破行政區(qū)劃藩籬，成功走向聯(lián)合運(yùn)營的開端。長三角區(qū)域政府還規(guī)劃在未來5年內(nèi)，建成一個(gè)現(xiàn)代化快速交通網(wǎng)，把“長三角”15座中心城市、55座中等城市、1446個(gè)小城鎮(zhèn)全部納人“3小時(shí)都市圈”。旅游一體化也已經(jīng)有較好進(jìn)展。C此外，2003年度還簽署了長三角城市中小企業(yè)政策互享的文件。

2.大力加強(qiáng)法制環(huán)境的和諧建設(shè)，這是體制創(chuàng)新的核心

事實(shí)上，地方政府間的博弈是廣泛而合理地存在的，只不過我們應(yīng)該將其更加顯性化和法律制度化。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件就是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的法律制度的建立和完善。所以，法律法規(guī)是各地方政府進(jìn)行有效合作的前提條件。然而，目前我國法律關(guān)于政府合作的具體規(guī)定非常少，合作往往受到領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的重要影響，靠地方領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)，這就使得合作的人治色彩濃厚，缺乏法制的保障。因此，大力加強(qiáng)法制環(huán)境的}f1i皆建設(shè)是體制創(chuàng)新的核心。首先，建議國家盡早出臺(tái)《中華人民共和國地方政府跨區(qū)域合作法》，使政府間的合作活動(dòng)走上法制化的道路。還要及時(shí)修改其他的相關(guān)法律如《環(huán)境法》等，對區(qū)域治理等做出具體規(guī)定，使區(qū)域政府的各項(xiàng)合作活動(dòng)都有法可依〕國家有.關(guān)部門還要改革唯GDP馬首是瞻的政績考核辦法，將區(qū)域合作的成果也列人考核的指標(biāo)并使其法制化。其次，“由于不同的法律制定主體在具體制定法律時(shí)所秉持的立法理念、看待問題的立場、方法以及立法的技術(shù)和手段等方面存在的差別，所以由不同主體制定的法律在內(nèi)容上不一致、甚至相去甚遠(yuǎn)的事例并不鮮見。，嗯為此，都市圈內(nèi)各行政區(qū)的立法主體還要在全面貫徹落實(shí)中央立法的前提下，就跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大事務(wù)，如宏觀調(diào)控、社會(huì)保障、人才流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等方面加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，構(gòu)建法律的相互認(rèn)可和法律資源的共享機(jī)制，使地方性法規(guī)和規(guī)章的制定更具科學(xué)性和適用性，既符合行政區(qū)利益，也符合都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。再次，各行政區(qū)司法機(jī)關(guān)之間也要加強(qiáng)司法協(xié)調(diào)，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)司法協(xié)助，通過行政區(qū)的司法功能整合，在都市圈內(nèi)建立一個(gè)暢通無阻的司法體系，使每個(gè)商事主體的合法權(quán)益得到平等的保護(hù)，必要時(shí)可考慮設(shè)置大區(qū)怯院，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)刊本化的良勝發(fā)展。

3.建立跨都市圈行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)梅，負(fù)責(zé)日常工作和合作事務(wù)的牽頭組織，這是體制創(chuàng)新的本質(zhì)

如何更加有效地發(fā)揮區(qū)域政府的合作積極性，建立一個(gè)反映區(qū)域政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，是體制創(chuàng)新的本質(zhì)。我國可以效仿國際上一些合作組織的做法，設(shè)立由相關(guān)省區(qū)派員共同組成的常設(shè)協(xié)作機(jī)構(gòu)，并以各種層次的聯(lián)席會(huì)議制度作為主要的運(yùn)作模式。跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備以下的一些基本職能:組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動(dòng)等間題;統(tǒng)一規(guī)劃符合本區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況;協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接。還應(yīng)根據(jù)專業(yè)、精簡、高效的原則設(shè)立各種專業(yè)委員會(huì)和工作小組，它們也具有一定的管理、協(xié)調(diào)、研究分析和組織職能。勉口長三角地區(qū)就可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會(huì)、上海國際航運(yùn)中心管理委員會(huì)、太湖流域環(huán)境保護(hù)與治理委員會(huì)等專業(yè)或綜合職能管理機(jī)構(gòu)。

4.加強(qiáng)都市圈政府政策制度的整合，以電子政務(wù)為平臺(tái)，逐步形成政策制度的一體化，這是體制創(chuàng)新的關(guān)鍵

為實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)區(qū)域政策的一體化，必須進(jìn)一步全面清理實(shí)行地方保護(hù)和市場封鎖的地方性法規(guī)和政策，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境;開放商品市場，消除限制商品流通的地域障礙，實(shí)行區(qū)域內(nèi)市場一體化，對在區(qū)域內(nèi)流通的其他成員及商品，實(shí)行同等待遇;建立規(guī)范公平的質(zhì)監(jiān)認(rèn)證制度，各方不得有排他性和歧視性規(guī)定;改善市場主體準(zhǔn)人環(huán)境，打破市場主體準(zhǔn)人的地區(qū)封鎖，打破所有制限制，鼓勵(lì)各種不同所有制企業(yè)、不同經(jīng)濟(jì)成份的經(jīng)濟(jì)組織在區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)濟(jì)合作0各方政府都不要介人企業(yè)間的競爭，減少對于經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營活動(dòng)的種種干預(yù)，對當(dāng)?shù)厮薪?jīng)濟(jì)主體實(shí)行“國民待遇”，努力形成一個(gè)政策無差異的區(qū)域環(huán)境c0在機(jī)制上，可通過制定認(rèn)可度高、可操作性強(qiáng)的合作協(xié)議、章程等，將區(qū)域政府協(xié)調(diào)結(jié)果成果化、法規(guī)化，約束各協(xié)議方共同遵守。在內(nèi)容上，側(cè)重于產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、信息、環(huán)境等必須通過合作才能實(shí)現(xiàn)最大社會(huì)效益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大間題。

另外，都市圈政府可以在政府內(nèi)部建立“都市圈政府辦公信息系統(tǒng)”(內(nèi)網(wǎng))，各政府機(jī)構(gòu)都可以成為系統(tǒng)的節(jié)點(diǎn)，使政府信息的傳播速度大大加快，傳播成本大大降低，政府的信息融合度大大增強(qiáng)。同時(shí)，建立“都市圈政府聯(lián)合政務(wù)網(wǎng)”(外網(wǎng))，樹立對外的整體形象。都市圈可率先在戶口管理、人才流動(dòng)手續(xù)辦理、車牌手續(xù)辦理等公共服務(wù)項(xiàng)目上加快一體化網(wǎng)上辦理，形成強(qiáng)大統(tǒng)一的城市一體化品牌。

5.積極鼓勵(lì)非政府組織的合作與參與，有效發(fā)揮第三部門的作用，這是體制創(chuàng)新的動(dòng)力

雖然政府作為最具權(quán)威性的公共機(jī)構(gòu)，在公共治理活動(dòng)中發(fā)揮著不可替代的作用。然而，社會(huì)組織在化解社會(huì)矛盾方面卻能起到輔助政府的很好作用。從世界范圍來看，公共治理已不再是政府的專利，非政府組織和各種民間組織都會(huì)成為公共治理的主體。都市圈經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要是企業(yè)和民間自發(fā)、分散的合作意愿流動(dòng)的結(jié)果，在這個(gè)過程中，大量的行業(yè)協(xié)會(huì)、民間團(tuán)體也在某些方面發(fā)揮著社會(huì)治理的功能。所以，都市圈政府要加大對區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的扶持，充分發(fā)揮跨區(qū)域的非政府組織的作用，在諸如相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、資格認(rèn)證審查、質(zhì)量檢測等多方面積極開展與非政府組織的合作，可以將除調(diào)查研究制定政策、宏觀規(guī)劃調(diào)控和監(jiān)督執(zhí)法以外的公共管理職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織，尤其是區(qū)域市場評估、區(qū)域決策咨詢、行業(yè)管理和社會(huì)福利服務(wù)等職能應(yīng)該無條件地轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織，消除資本、資源和人才流動(dòng)的屏障，提高區(qū)域投資環(huán)境質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，拓展政府與市場間相對平衡的溝通和對話渠道，加強(qiáng)對公共治理的另一極一一公民社會(huì)的培育，使之“逐步與國家達(dá)成‘二元結(jié)構(gòu)’:一種既互相監(jiān)督又互補(bǔ)增益的結(jié)構(gòu)格局。”這種政府組織與公民社會(huì)“互相監(jiān)督又互補(bǔ)增益的結(jié)構(gòu)格局”不但不會(huì)削弱都市圈政府的功能，反而會(huì)在治理手段和途徑方面豐富行政區(qū)政府的功能，使其功能張力以更靈活的形式得到廣闊延展。

公共管理論文范文:社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制探析

論文關(guān)鍵詞：社區(qū)公共管理 政府公共管理 社會(huì)公共管理 互動(dòng)機(jī)制

論文摘要：隨著“新”公共管理理論的發(fā)展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區(qū)公共管理，作為公共管理體系的一個(gè)重要組成部分，開始受到學(xué)者的認(rèn)同與重視。文章在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其中存在著的行政管理與社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探索與分析，揭示社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行原理。

近年來，社區(qū)公共管理作為公共管理體系中的一個(gè)重要組成部分，開始受到學(xué)者們的關(guān)注。但是，迄今我們對社區(qū)公共管理的研究還停留在起步階段，仍然缺乏深入、系統(tǒng)的研究。對社區(qū)公共管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行深入探討，在理論上，一方面是對公共管理研究領(lǐng)域的拓展和延伸，另一方面是對公共管理體系與研究方法的豐富與發(fā)展;而在實(shí)踐上，對中國社區(qū)公共管理體制的建設(shè)有著重要的指導(dǎo)意義。本文將在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其中存在著的政府管理與社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探索與分析，力求揭示社區(qū)公共管理互:動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行原理。

公共管理就是對公共事務(wù)和公共事業(yè)的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的增進(jìn)和分配。王樂夫?qū)⒐补芾淼母拍罱缍?對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。fi同時(shí)，他還將公共管理的核心內(nèi)容—公共事務(wù)區(qū)分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)。王惠巖則根據(jù)不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在著明顯差異，而認(rèn)為在理論上公共事務(wù)可分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。f2作者認(rèn)為二者對公共事務(wù)的劃分并不存在本質(zhì)差別，只是區(qū)分的角度不同，前者以管理主體對象進(jìn)行區(qū)分，后者則以管理客體進(jìn)行區(qū)分。社區(qū)公共管理是指社區(qū)組織憑借社區(qū)公共權(quán)力對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行組織與管理的活動(dòng)。在以上對公共管理的概念界定及區(qū)分方法的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個(gè)方面去分析、把握社區(qū)公共管理—作為公共管理體系中一個(gè)重要組成部分的基本含義。

(一)管理主體是擁有公共權(quán)力和公共權(quán)威的社區(qū)組織

一般來講，社區(qū)組織包括政府基層政權(quán)組織、社區(qū)自治組織以及社區(qū)中介組織。政府基層政權(quán)組織在社區(qū)公共管理中發(fā)揮著方向性的主導(dǎo)作用，主要包括城市社區(qū)的街道辦事處及其他職能部門。社區(qū)自治組織，伴隨著社區(qū)成員民主參與意識(shí)的增強(qiáng)而出現(xiàn)，是對社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)實(shí)行“自我管理、自我組織、自我服務(wù)”的組織，如社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等。社區(qū)中介組織主要指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織和居民個(gè)體之間的組織，如志愿者組織和社區(qū)服務(wù)組織。

(二)管理客體是社區(qū)中的公共事務(wù)與公益事業(yè)

并不是所有的社區(qū)事務(wù)都是社區(qū)公共管理的對象，只有其中的公共事務(wù)與公益事業(yè)才屬于社區(qū)公共管理的范圍。具體而言，包括國家層面的公共事務(wù)與社區(qū)內(nèi)部自生的公共事務(wù)。

(三)管理目的是維護(hù)社區(qū)成員的公共利益，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展

任何公共管理的目的都是為了增進(jìn)公眾的公共利益，并確保公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的分配，社區(qū)公共管理也不例外。社區(qū)公共管理的目的，在于維護(hù)社區(qū)的公共利益，更好地組織與社區(qū)成員密切相關(guān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)，以達(dá)到社區(qū)發(fā)展的最終目的。

(四)管理基礎(chǔ)是社區(qū)組織憑借的社區(qū)公共權(quán)力

社區(qū)公共權(quán)力是社區(qū)公共管理得以存在的基礎(chǔ)和前提，大致有三種:(1)組織授權(quán)的公共權(quán)力，如政府組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)黨組織等，是社區(qū)公共權(quán)力最重要的來源。(2)社區(qū)成員授權(quán)的公共權(quán)力，它是社區(qū)公共權(quán)力的源頭。社區(qū)成員通過選舉等民主形式產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，使其擁有公共權(quán)力對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行組織與管理，就是其中的一種表現(xiàn)形式。(3)以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共權(quán)力，它體現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的企業(yè)通過提供資金等形式影響社區(qū)公共事務(wù)的各個(gè)方面。

(一)政府公共管理與社會(huì)公共管理的基本特征比較

本文所討論的政府公共管理，是特指政府作為“純粹的”公共部門根據(jù)法律規(guī)定對全社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理，并不包括政府的內(nèi)部事務(wù)管理。社會(huì)公共管理是指社會(huì)性的公共組織對一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。與政府公共管理相比較，其特征突出體現(xiàn)在以下方面:

第一，公共管理內(nèi)容的服務(wù)性。政府公共管理所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)多具有不可分割性、非排他性，諸如國防、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)研究等;而社會(huì)公共管理則大多活躍在政府公共管理觸及不到的領(lǐng)域，提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不一定具有非排他性，更多的是一些區(qū)域性、分散性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與政府公共管理相比較而言，社會(huì)公共管理更貼近公民的生活需求，更能體現(xiàn)“以人為本”的精神。

第二，公共管理的非政治權(quán)威性。政府公共管理不可避免地包含有政治權(quán)威的作用，波茨曼認(rèn)為政府公共管理的實(shí)質(zhì)就是對政治權(quán)威的管理L47。社會(huì)公共管理很大程度上也依賴于權(quán)威的行使，但它是基于利益共同體和自由聯(lián)合體而產(chǎn)生的權(quán)威，一般不具有強(qiáng)制性，更沒有國家的強(qiáng)制力為后盾。

第三，公共管理主體的多樣性。政府公共管理的主體很明確，即國家的代表—政府。而社會(huì)公共管理的主體更趨于多樣化，各組織形式靈活多樣，彼此獨(dú)立，這是由社區(qū)發(fā)展的多元?jiǎng)恿C(jī)制所決定的。

(二)社區(qū)公共管理的互動(dòng)機(jī)制

改革開放之前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府是公共事務(wù)組織與管理的唯一組織，政社關(guān)系屬于“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”。那時(shí)候人們居住在社區(qū)，各種利益關(guān)系卻在單位?？梢哉f，還不存在社區(qū)公共管理問題。真正意義上的現(xiàn)代社區(qū)是伴隨著政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)而產(chǎn)生的。政企分開、政社分開、政事分開使得社區(qū)開始承擔(dān)越來越多的社會(huì)職能。社區(qū)自治權(quán)力的確認(rèn)和認(rèn)可，構(gòu)成了社區(qū)公共管理的權(quán)力來源。社區(qū)中介組織的成長為社區(qū)公共管理打下了良好的組織基礎(chǔ)。社區(qū)公共管理存在著政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制。二者之間相互影響與協(xié)作、相互制約與監(jiān)督，共同維持社區(qū)的穩(wěn)定與運(yùn)轉(zhuǎn)，共同促進(jìn)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.社區(qū)公共管理中的政府公共管理

任何一個(gè)社區(qū)都要受到國家法律法規(guī)和政府相關(guān)政策的約束。社區(qū)是社會(huì)的一個(gè)基本單位，因此許多國家層面的公共管理事務(wù)都要落實(shí)到社區(qū)。如維持社會(huì)治安，保護(hù)弱小群體的利益，計(jì)劃生育等，通常在社區(qū)中執(zhí)行和實(shí)施。這一部分的社區(qū)公共管理事務(wù)我們可以視之為政府公共管理的組成部分，因?yàn)檎蚱渑沙鰴C(jī)構(gòu)是這部分職能的執(zhí)行主體。當(dāng)然，在政府管理更多地引人市場竟?fàn)?、降低管理成本、追求高效率的時(shí)代，政府也可以選擇將這部分職能外包給適合的社區(qū)組織甚至個(gè)人來承擔(dān)。

2.社區(qū)公共管理中的社會(huì)公共管理

任何一個(gè)社區(qū)公共管理事務(wù)中還涉及到社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，如滿足社區(qū)公眾的需求，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社區(qū)公共設(shè)施等。這部分公共事務(wù)是社區(qū)公共管理的最重要組成部分，體現(xiàn)著社區(qū)公共管理的實(shí)質(zhì)與核心?；蛘呶覀兛梢苑Q之為社區(qū)自治，即社區(qū)公共事務(wù)“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”。相比較于政府公共管理活動(dòng)，它更側(cè)重于服務(wù)而非單純管理，更貼近社區(qū)居民的日常需要，而且一般不以國家的強(qiáng)制力為后盾。因此，在理論上，屬于王樂夫所說的社會(huì)公共管理的范疇，或者說屬于王惠巖所說的對社會(huì)性公共事務(wù)的組織與管理。

3.政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)

以社區(qū)組織(目前多指社區(qū)自治組織)為管理主體的社會(huì)公共管理，是社區(qū)公共管理的核心與實(shí)質(zhì)，也代表著未來社區(qū)的發(fā)展方向。然而，中國市場經(jīng)濟(jì)體制尚未完善，政治體制改革亦尚未完成，政府在社區(qū)公共管理中仍然扮演著十分重要的角色。政府公共管理與社會(huì)公共管理在社區(qū)公共管理活動(dòng)中不是兩個(gè)互不干涉的獨(dú)立部分，而是一個(gè)互動(dòng)整體。只有通過二者的良性互動(dòng)，使政府與社區(qū)組織既相互協(xié)作，又相互監(jiān)督，才能更好地發(fā)揮社區(qū)的公共服務(wù)、利益代表、管理成員等公共管理職能，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在社區(qū)公共事務(wù)的組織與管理活動(dòng)中，政府公共管理的管理主體是政府，社會(huì)公共管理的管理主體是社區(qū)組織。社區(qū)公共管理中政府與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制，正是通過政府與社區(qū)組織之間既相互協(xié)作又相互制衡的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)出來的。

(一)政府與社區(qū)組織的相互協(xié)作

從政府與社區(qū)組織的相互合作關(guān)系看，當(dāng)雙方面對共同的社區(qū)及社區(qū)公共管理事務(wù)時(shí)，是相互配合、相互協(xié)作的，一方面，政府把部分社會(huì)公共管理權(quán)力委托或讓渡給社區(qū)組織，特別是在“市場不為、政府又不能”的領(lǐng)域內(nèi)大力扶持這些組織，從而依賴它們在社區(qū)內(nèi)更有效地推行政府的行政決策，實(shí)現(xiàn)政府的行政管理和服務(wù)的目的;另一方面，社區(qū)組織也要借助于政府的授權(quán)或委托，獲得實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)限或政策與財(cái)政支持，才能充分發(fā)揮其管理職能，贏得社區(qū)組織的可持續(xù)發(fā)展。它們之間更多的是強(qiáng)調(diào)“互惠”與“協(xié)作”，共同成為社區(qū)公共管理的主體。這樣，才能形成一種政府與社區(qū)組織同時(shí)從不同的角度共同為增進(jìn)社區(qū)公共利益而努力的局面，使社區(qū)居民成為最大的受益主體。

(二)政府與社區(qū)組織的相互監(jiān)督

政府與社區(qū)組織還存在著相互監(jiān)督、相互制衡的關(guān)系。一方面，政府依法對社區(qū)組織進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和控制;另一方面，社區(qū)組織則作為社區(qū)成員的代表對政府及其公共管理行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。

1.政府對社區(qū)組織的制衡

首先，任何組織都會(huì)受到“自治”與對組織的“控制”這對矛盾的困擾。對社區(qū)組織而言，保持獨(dú)立性、自治性是它有效開展活動(dòng)的必要條件。然而獨(dú)立和自治有時(shí)也會(huì)成為產(chǎn)生危害的隱患。比如說社區(qū)組織可能會(huì)利用手中的公共權(quán)力，助長狹隘的團(tuán)體主義或個(gè)人主義。若僅僅靠社區(qū)組織內(nèi)部的章程與規(guī)則來防止其濫用權(quán)力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其次，社區(qū)組織所代表和維護(hù)的是一個(gè)群體的共同利益，而不是整個(gè)社會(huì)的公共利益。那么，社區(qū)組織維護(hù)的群體利益與整個(gè)社會(huì)的公共利益發(fā)生沖突就在所難免，如社區(qū)組織不顧社會(huì)公共利益的違章搭建現(xiàn)象的存在等。因此，為了防止社區(qū)組織公共權(quán)力被濫用，狹隘的社區(qū)意識(shí)或個(gè)人意識(shí)的滋長，以及出于維護(hù)全社會(huì)公共利益的需要，政府對社區(qū)組織的監(jiān)督必不可少。當(dāng)然，政府對社區(qū)的監(jiān)督必須把握好一個(gè)“度”的問題，要以不損害社區(qū)組織的自治性為原則，既要保證政府對社區(qū)組織的有效監(jiān)督，又要保障社區(qū)組織得到充分的自由。

2.社區(qū)組織對政府的制衡

首先，政府是一國內(nèi)擁有壟斷強(qiáng)制力的組織，其行為的制約因素相對于任何其他形式的組織來說都要少。目前，人們雖然已對政府權(quán)力需要有效監(jiān)督達(dá)成共識(shí)，但是，中國除政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制外，人們強(qiáng)調(diào)的社會(huì)監(jiān)督往往更側(cè)重于社會(huì)輿論與公民個(gè)人的監(jiān)督。然而社會(huì)輿論的局限性、公民個(gè)人力量的薄弱性使其又無法完全擔(dān)負(fù)起社會(huì)監(jiān)督的重任。因此充分發(fā)揮社區(qū)組織的監(jiān)督職能，以組織的力量防止公民權(quán)益受到各方面的侵害，已成為當(dāng)務(wù)之急。其次，社區(qū)組織作為政府與公民之間的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)而存在，本質(zhì)_[是一種民間自治組織，除了依法接受政府的指導(dǎo)與監(jiān)督外，更應(yīng)該具有獨(dú)立于政府的自治性，決不應(yīng)該成為政府的“一條腿”川。再者，我國社區(qū)公共管理是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、“全能政府”向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)展起來的，社區(qū)組織必須能夠代表社區(qū)居民監(jiān)督政府人員的執(zhí)法活動(dòng)，才能有效地參與國家管理并監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)。

社區(qū)除政府公共管理與社會(huì)公共管理的互動(dòng)機(jī)制外，還存在著政府公共管理、社會(huì)公共管理與市場管理、文化管理、信息管理之間更為復(fù)雜的互動(dòng)機(jī)制，還需要我們在今后的理論與實(shí)踐研究中進(jìn)一步深人探討。

公共管理論文范文:淺論公共管理幅度對政策執(zhí)行的影響

[論文關(guān)鍵詞]管理幅度；政策執(zhí)行

[論文摘要]我國目前公共管理幅度失當(dāng)、比例失調(diào)是影響政策有效執(zhí)行的重要因素。針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，應(yīng)該調(diào)整管理幅度，減少管理層次，提高政策執(zhí)行效率。具體措施包括縮省并縣，省縣直管，市制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等內(nèi)容。

一、我國公共管理幅度的現(xiàn)狀

按照行政管理學(xué)的有關(guān)理論，管理幅度是指組織直接控制的人員和機(jī)構(gòu)的數(shù)量。一般來說，管理幅度越大，則管理的層次減少，但管理的難度加大：管理幅度越小，則管理的層次增加，但管理的效率降低。在我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制中，存在一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：一方面，管理幅度大小失當(dāng)，很不合理；另一方面管理的層次普遍過多，效率低下。我們先來考察一下我國行政區(qū)劃的層次，我國除四個(gè)直轄市和海南省外，其他省區(qū)的管理層次一般設(shè)有省(區(qū))一市(州)一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層次，有的在縣鄉(xiāng)之間設(shè)區(qū)公所，更多的則是在鄉(xiāng)村之間設(shè)片區(qū)，變成了五個(gè)層次。我國現(xiàn)在的行政管理層次是秦代以來最多的。與國外相比，世界上大多數(shù)國家的地方行政區(qū)劃實(shí)行二級制或三級制，很少四級制，中國是四級制的行政區(qū)劃、五級制的行政管理層次。管理層次多，中間環(huán)節(jié)就多，需要協(xié)調(diào)的關(guān)系就多，管理成本就高，工作效率就低，甚至導(dǎo)致官僚主義、互相扯皮、互相推諉等腐敗作風(fēng)。

我們再來看看我國的管理幅度，總的來說，我國各類政區(qū)之間規(guī)模大小過于懸殊，同級政區(qū)的大小甚至相差幾十倍。就人口而言，大省近億，小省不足300萬；大縣(縣級市、市轄區(qū))過百萬甚至200萬，小縣不足1萬。就面積而言，相差更為懸殊，有3萬多平方公里的省，還有近20萬平方公里的縣。同時(shí)，市的建制也比較混亂，有縣級市、地級市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、較大市等。政區(qū)規(guī)模的大小是由于各種原因形成的，但過大過小都不利于國家的行政管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，特別是省級政區(qū)過大還會(huì)對國家的長治久安產(chǎn)生潛在的消極影響。美國國土面積同我國差不多，但其州一級幅度達(dá)51個(gè)，其他國家比例更高，法國99個(gè)，日本47個(gè)，西班牙50個(gè)，一些小國也達(dá)到20多個(gè)。我國省一級建制少而面積大的管理模式，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的“一刀切”，政策難有針對性和靈活性。管理的幅度過大，使得政策執(zhí)行難以因地制宜；同時(shí)，管理的層次過多，又使得政策執(zhí)行的信息容易失真。因?yàn)閷φ邎?zhí)行而言，管理層次越多，則政策執(zhí)行所需要的中介環(huán)節(jié)越多，不同層次的政治區(qū)域利益發(fā)生沖突的概率就越高，政策執(zhí)行所經(jīng)受的利益過濾次數(shù)就越多，執(zhí)行過程所積累的政策規(guī)避能量就越大，從而政策規(guī)避發(fā)生的頻率、幅度和強(qiáng)度就越高。由此可見，我國目前的公共管理幅度失當(dāng)、比例失調(diào)是影響政策有效執(zhí)行的重要因素。

二、公共管理幅度失當(dāng)對政策執(zhí)行的影響

從管理幅度和層次的角度來看，我國政策執(zhí)行面臨兩個(gè)比較大的“瓶頸”，一是如何將政策執(zhí)行效果從低效提升至更高的層次，二是如何使政策在全國范圍內(nèi)得到真正的落實(shí)。前者可以說是政策執(zhí)行高層次的拓展，后者則是政策執(zhí)行在平面空間的擴(kuò)張。在現(xiàn)代化的類型中，中國屬于后發(fā)型現(xiàn)代化國家，各級政府扮演著非常重要的角色。在一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件并不理想的國度里，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的諸多目標(biāo)，困難是可以想見的。我國政府實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)常常采取的一個(gè)應(yīng)對辦法便是自上而下的政治動(dòng)員。政治動(dòng)員作為一種方法可運(yùn)用于不同的目的，就政策執(zhí)行而言，它可以與行政結(jié)合在一起，形成一種動(dòng)員型的政策過程。從理論上看，一個(gè)完整的動(dòng)員型政策過程是由兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)構(gòu)成的。第一個(gè)環(huán)節(jié)是調(diào)查、選點(diǎn)、搞試驗(yàn)、樹樣板，從個(gè)案中總結(jié)“一般經(jīng)驗(yàn)”，并使之上升到理論和政策的高度；第二個(gè)環(huán)節(jié)則是運(yùn)用行政(或法律)手段將這一政策推向全國，并通過一定的機(jī)制來保障這一過程的順利進(jìn)行。在不同時(shí)期，政策執(zhí)行的保障機(jī)制是歷史地變化的。在改革開放之前，是意識(shí)形態(tài)和領(lǐng)袖的人格特征發(fā)揮了非常重要的作用。20世紀(jì)80年代以來，隨著放權(quán)型改革的推進(jìn)和意識(shí)形態(tài)的日漸淡化，政策執(zhí)行的保障機(jī)制也發(fā)生了相應(yīng)的變化，從農(nóng)村中發(fā)展出來的“承包制”方式被應(yīng)用于政府的行政過程，這就是上下級之間通過簽定責(zé)任書(承包合同)，將行政管理目標(biāo)層層分解與落實(shí)的“政治承包制”。

顯然，在這種工作方式中，政策執(zhí)行第二個(gè)環(huán)節(jié)的難度要大于第一個(gè)環(huán)節(jié)。特別是當(dāng)不同地區(qū)之間的差異變大時(shí)，政策執(zhí)行的效力便開始下降，各種各樣的問題就開始浮出水面。事實(shí)上，這種差異性早為人們所認(rèn)識(shí)，并體現(xiàn)于相應(yīng)的政策語匯中。傳統(tǒng)政策術(shù)語中的“因地制宜”便是對這種差異的承認(rèn)。但是，如何處理統(tǒng)一的政策和具體的地區(qū)差異這兩者之間的關(guān)系并沒有任何法律的依據(jù)，因此它一直是我們政策執(zhí)行中的一個(gè)基本難題。

一般來說，政策執(zhí)行的第一件事便是政策試驗(yàn)，從點(diǎn)上突破，總結(jié)關(guān)于這方面的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，通過成功案例的示范作用，從而在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，并將試驗(yàn)的政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎降恼?。在?zhí)行試驗(yàn)過程中，為了確保成功，政策執(zhí)行者對試點(diǎn)的選擇不是隨意的，通常選擇有投入價(jià)值的對象，并且可以相對集中力量，投入必要的人力、物力和財(cái)力。在這個(gè)意義上，示范點(diǎn)是精心培育出來的。然而，當(dāng)基于試驗(yàn)點(diǎn)的一系列政策執(zhí)行被推廣到其他地域空間時(shí)，我們有可能遇到完全不同的環(huán)境和情況。不同的地域空間之間存在的巨大差異使政策執(zhí)行的第一環(huán)節(jié)和第二環(huán)節(jié)開始脫節(jié)，政策執(zhí)行的統(tǒng)一性與現(xiàn)實(shí)情況的千差萬別成為一個(gè)普遍的問題。地方差異的存在表明，在一個(gè)地方經(jīng)由自下而上的方式發(fā)展出來的東西，一旦上升為某種普遍性的行為準(zhǔn)則，對于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西(對于許多非試驗(yàn)點(diǎn)來說，試驗(yàn)點(diǎn)的終點(diǎn)恰恰成了它們的起點(diǎn))。兩者之間的落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育程度、地方文化傳統(tǒng)、民風(fēng)習(xí)俗、老百姓的素質(zhì)、對外開放的程度乃至地方財(cái)政的狀況等等。有一點(diǎn)是肯定的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的地區(qū)差異性正在拉大。西方研究中國的學(xué)者甚至發(fā)明了一個(gè)新詞，在英文“中國”后面加了一個(gè)“s”，變成復(fù)數(shù)“Chinas”，意思是中國內(nèi)部的差異太大，你不能只到過某一個(gè)地方就大談中國應(yīng)該如何如何。人們會(huì)反問，你談的是中國的哪一個(gè)部分?因此，我國客觀上存在的地區(qū)差異為政策規(guī)避提供了現(xiàn)實(shí)的可能。一方面，如果政策執(zhí)行者機(jī)械照搬政策，可能會(huì)在某些地區(qū)導(dǎo)致政策不適，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，如果這些地區(qū)的政策執(zhí)行者變通執(zhí)行，又可能會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣、變形，政策目標(biāo)一樣不能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎叩降兹绾巫兺?，什么時(shí)候應(yīng)該變通，變通的效果如何，并沒有一 套科學(xué)的測量和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

公共管理幅度的失當(dāng)使得政策執(zhí)行的難度更加突顯出來。一些適合某些地方的政策，卻不一定完全適合另外一些地方。因此，有些政策表面上在一些地方得到了全面“貫徹”，但事實(shí)上，在很多地方它被“架空”了，或者成為一種形式化的東西。這正是目前我國發(fā)生的一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。管理幅度的大小差異還意味著許多東西，對于我們的分析來說，最為重要的乃是利益結(jié)構(gòu)的不同。應(yīng)該承認(rèn)，在許多地方，一些干部或出于自身利益考慮，或出于某種習(xí)慣，或出于某種顧慮，他們把有些政策看作是一種“不得不”執(zhí)行的東西。但同時(shí)他們也將這些政策視為一種負(fù)擔(dān)，甚至是對既有利益結(jié)構(gòu)的某種威脅。他們并不是真心實(shí)意地執(zhí)行政策，而是將這項(xiàng)工作視為不得不走的過場。記得筆者在黨校講基層民主的時(shí)候，一位縣委書記就給我舉出了基層民主許多不好之處，諸如他們那里很多地方農(nóng)民的素質(zhì)還沒有那么高，一些地方的村民選舉使家族勢力興起了，黑社會(huì)出現(xiàn)了，一些地方選任的村干部不聽話，工作量加大，行政任務(wù)難以完成等等。一句話，民主進(jìn)程超前了，不符合他們那里的實(shí)際情況等等。在這種情況下，處于相對弱勢地位的老百姓也很可能對政策執(zhí)行不太關(guān)心，或無可奈何。對于這類現(xiàn)象事實(shí)上我們并不陌生。從政治學(xué)的角度來看，它表明了一個(gè)基本事實(shí)：任何涉及利益調(diào)整的政策和法律，其執(zhí)行過程同樣是一個(gè)政治過程。政策可以在最高層制作，但是最終需要各個(gè)區(qū)域和層次的地方政府來執(zhí)行?？梢赃@樣預(yù)測，在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，就全國范圍而言，管理幅度和層次的合理化將是緩慢的，許多地方還會(huì)出現(xiàn)各種政策執(zhí)行偏差和問題，會(huì)存在大量的地方管理型政策執(zhí)行。要改變這種格局，就必須解決各管理區(qū)域的利益協(xié)調(diào)和平衡問題，適當(dāng)調(diào)整管理幅度和層次，這是管理幅度合理化的本質(zhì)要求。

三、合理調(diào)整公共管理幅度的若干思路

針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢和政策執(zhí)行的要求出發(fā)，我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制改革的基本思路應(yīng)該是調(diào)整管理幅度，減少管理層次，提高政策執(zhí)行效率。具體措施應(yīng)該包括縮省并縣，省縣直管，市制創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等內(nèi)容。

(一)取消市縣分等，實(shí)行省(區(qū))管縣

要取消市與市之間的行政級差，不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市，使市與市之間同級，市與縣之間同級，都劃歸省(區(qū))統(tǒng)一管理。這樣，雖然市縣之間的功能和特點(diǎn)不同，但都是省(區(qū))直接分塊管理的行政區(qū)劃，都是處于省(區(qū))之下的第二級行政建制，行政級別相同。這樣，雖然省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置的目的和性質(zhì)不同，但它們都是國家分塊管理的行政區(qū)域，同為地方行政建制的最高層次；雖然市轄區(qū)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的目的和性質(zhì)不同，但它們均是處于市縣之下的地方第三級行政建制，而且是基層行政建制。同級行政建制中的每一行政單位，不論大小一律平等，它們之間不存在誰管誰的問題，都統(tǒng)一由所屬的上一級行政單位管轄。實(shí)行市、縣同級，是實(shí)現(xiàn)市不再管縣，省(區(qū))直接管縣(市)的關(guān)鍵，它可以使政策的傳遞和落實(shí)真正一竿子到底，有利于省(區(qū))及時(shí)了解政策執(zhí)行情況，提高政策執(zhí)行效率。當(dāng)前，在市縣經(jīng)濟(jì)均較發(fā)達(dá)、市縣離心力強(qiáng)的區(qū)域，如蘇錫常地區(qū)、珠江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等，市管縣體制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻滯了城市規(guī)劃和管理，因此，可通過逐步取消市管縣體制，建立新的城縣聯(lián)盟或城縣合作體制，以有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益矛盾，真正煥發(fā)全新管理體制的活力。

(二)適當(dāng)擴(kuò)大省級區(qū)劃數(shù)目

實(shí)行省管縣后，雖然減少了管理層次，但會(huì)加大省級政府的管理幅度，加重省級政府的工作負(fù)擔(dān)。因此，省管縣應(yīng)該與重新調(diào)整省級行政區(qū)劃相結(jié)合。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國實(shí)際，省級行政區(qū)劃應(yīng)大體在50個(gè)左右比較合適。尤其是考慮到西藏、新疆等邊疆政區(qū)，民族問題較多，與目前政區(qū)過大和過分一體化不無關(guān)系，因此，可根據(jù)民族風(fēng)俗、地理位置、經(jīng)濟(jì)水平、安定狀況等標(biāo)準(zhǔn)，將它們適度分成若干個(gè)省級政區(qū)，以有效加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定。又如山東，歷史上就分為齊文化圈和魯文化圈，即現(xiàn)在的膠東半島和西部內(nèi)陸，兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗等相差較大，再加上山東省的龐大人口規(guī)模，因此可以考慮分開。江蘇被長江分為蘇南和蘇北，兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距很大，也同樣可以考慮分開。其他的人口大省、地區(qū)大省(區(qū))等也可以適當(dāng)調(diào)整。這樣一來，不僅可以有效進(jìn)行行政管理，而且各地政策執(zhí)行的針對性和有效性都會(huì)大大增強(qiáng)。

(三)弱化市轄區(qū)建制

從強(qiáng)化市的整體性管理和減少管理層次出發(fā)，要對市一級的政府職能機(jī)構(gòu)和市轄區(qū)進(jìn)行改革。首先，應(yīng)主要按區(qū)域管轄的需要在市區(qū)內(nèi)各地方設(shè)置市政府職能部門的分支機(jī)構(gòu)，而且不同分支機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域有所不同，可以是一個(gè)市轄區(qū)有兩個(gè)或兩個(gè)以上的分局，也可以是兩個(gè)市轄區(qū)設(shè)一個(gè)分局。如，公安部門按治安的任務(wù)量分片設(shè)公安分局；稅務(wù)部門按稅收的任務(wù)量分片設(shè)稅務(wù)分局；交通部門按交通的任務(wù)量分片設(shè)交通分局；園林部門則可只設(shè)市區(qū)和風(fēng)景區(qū)兩類分局，或市區(qū)設(shè)一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，市郊的每個(gè)大的風(fēng)景區(qū)設(shè)一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。而只有民政、衛(wèi)生和市政等部門以市轄區(qū)為管轄范圍，按市轄區(qū)政府組成部門的形式設(shè)立。這既有利于進(jìn)一步淡化市的塊塊管理方式，變以塊塊為主和條條為輔的管理模式為以條條為主、塊塊為輔的管理模式，也有利于市政府根據(jù)城市的發(fā)展和需要，從整體上對所管理的事務(wù)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整與管理。其次，適當(dāng)縮小市轄區(qū)的管轄幅度，增加市轄區(qū)的數(shù)量，使一個(gè)市的轄區(qū)由目前一般不足10個(gè)增至30個(gè)以上。取消目前市轄區(qū)下面的街道辦事處，變市轄區(qū)兩級管理為一級管理，并適當(dāng)擴(kuò)大市民自治組織——居民委員會(huì)的規(guī)模，充分發(fā)揮城市居民的自治作用。適當(dāng)縮小市轄郊區(qū)的范圍，變鄉(xiāng)(鎮(zhèn))歸市轄區(qū)管轄為市直接管轄。這樣有利于簡化政策執(zhí)行的管理層次，從而實(shí)現(xiàn)市的兩級政府和兩級管理的統(tǒng)一。

(四)合理調(diào)整鄉(xiāng)一級管理幅度

從多年來的經(jīng)驗(yàn)看，基層行政區(qū)劃調(diào)整變更的風(fēng)險(xiǎn)較小、成本較低，行政區(qū)劃改革創(chuàng)新試點(diǎn)可從這個(gè)層次著手，如撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤銷街道辦事處等。但從長遠(yuǎn)的發(fā)展要求出發(fā)，對縣(縣級市)和市轄區(qū)以下的行政建制，不能只停留在調(diào)整規(guī)模大小、數(shù)量多少上，而是要探索根本性的體制創(chuàng)新思路。比如建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制，雖然這是若干年后的目標(biāo)，但要最終實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就需要研究探索向這個(gè)目標(biāo)過渡的具體辦法和途徑。目前有輿論認(rèn)為，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)。在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的硬性工作任務(wù)大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由一級政權(quán)組織變成派出機(jī)構(gòu)，既可以減少機(jī)構(gòu)，減少開支，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又有利于最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、簡化政策執(zhí)行。但推行這種體制時(shí)要吸取過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制反復(fù)調(diào)整的教訓(xùn)，首先必須搞試點(diǎn)，在試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再推開，不能一哄而起。而且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要分類指導(dǎo)，一些規(guī)模較大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)應(yīng)向小城市的體制過渡，否則不利于農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在農(nóng)村基層行政區(qū)劃體制創(chuàng)新的同時(shí)，城市基層行政區(qū)劃體制也要進(jìn)行改革創(chuàng)新，而且城市基層行政區(qū)劃體制創(chuàng)新比農(nóng)村更為迫切可行。 總的來說，交通通訊條件越發(fā)達(dá)，政府管理工作越宏觀，行政管理的層次就可以減少，管理的幅度則可以擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代以來，我國交通通訊條件和管理手段有了飛躍性的發(fā)展，很多省區(qū)形成了以省城為中心的數(shù)小時(shí)省域公路交通圈、以縣城為中心的數(shù)小時(shí)縣域公路交通圈。就政府職能而言，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府宏觀管理職能不斷加強(qiáng)，而微觀管理職能則不斷減弱，諸如行政審批之類的工作越來越少，這就為減少行政管理層次，擴(kuò)大行政管理幅度創(chuàng)造了有利條件。由于行政區(qū)劃調(diào)整變更對一個(gè)省、一個(gè)市、一個(gè)縣的政治經(jīng)濟(jì)體制和利益關(guān)系影響極大，牽涉面很廣，大的調(diào)整影響幾百萬人、上千萬人的利益，小的調(diào)整影響幾萬人、幾十萬人的利益，加之公共管理幅度和層次的合理化是一個(gè)長期的過程，因此各省區(qū)要因地制宜，分類指導(dǎo)，特別是在減少管理層次上不能搞一刀切，而要從本省區(qū)實(shí)際情況出發(fā)逐步推進(jìn)二級制或三級制。各省區(qū)都應(yīng)該積極研究探索具體的行政區(qū)劃問題、市縣規(guī)模調(diào)整問題、設(shè)市數(shù)量和布局問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何向自治目標(biāo)過渡問題等等。為防止出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整，每一項(xiàng)區(qū)劃改革都要瞻前顧后、總體考慮、慎之又慎，重大問題更應(yīng)該進(jìn)行專題科學(xué)論證和合理有序地推進(jìn)。

公共管理論文范文:人格化、官僚化到市場化——中國公共管理的路徑研究

【論文關(guān)鍵詞】中國公共管理；路徑分析；人格化；官僚化；市場化

【論文摘要】1949年以來，我國公共管理領(lǐng)域經(jīng)歷了明顯的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷了一條人格化到官僚化再到市場化試驗(yàn)的獨(dú)具特色的發(fā)展路徑。理性的官僚制公共治理模式的建立和發(fā)展，有利于革除人格化公共治理模式中的種種隨意性和不確定性造成的弊端，提高行政效率。我國多元公共治理型的市場型治理模式必須建立在官僚制的理性之上，為多元主體在公共治理過程中的道德自主性和能動(dòng)性的”善”的發(fā)揮提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，確保公共治理的合法性與合理性的統(tǒng)一。

一、問題的由來

“歷史表明，人民過去作出的選擇決定了其現(xiàn)在可能的選擇。”要理解我國公共管理范式隨時(shí)間的變化而表現(xiàn)出來的階段性差異及其所蘊(yùn)涵的內(nèi)在邏輯，就需要了解我國公共管理的變遷規(guī)律。1949年以來，我國公共管理領(lǐng)域經(jīng)歷了明顯的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。理論界對我國公共管理的模式及其發(fā)展路徑的分析迄今為止還不夠充分，在認(rèn)識(shí)上存在著很大的模糊性。與此相對應(yīng)的是，由于缺乏足夠的科學(xué)的理論指導(dǎo)，我國公共管理的實(shí)務(wù)還存在一定范圍的混亂和低效現(xiàn)象。因此，在理論上澄清我國公共管理的發(fā)展路徑，有助于為當(dāng)前的公共管理實(shí)務(wù)提供切實(shí)的指導(dǎo)并為今后的公共管理的走向定下基調(diào)，其價(jià)值是不容置疑的。

二、人格化范式的形成及其表現(xiàn)

所謂人格化公共管理范式，是指與封閉性的、小群體性的農(nóng)業(yè)文明社會(huì)相對應(yīng)的，以“人情—身份”關(guān)系為隱性規(guī)則，組織運(yùn)行建立在特殊主義取向的制度基礎(chǔ)之上，缺乏明確的、顯性的理性規(guī)則，或即使具備一定的明確規(guī)則，但在真實(shí)的管理過程中由于“熟人社會(huì)”的影響力而導(dǎo)致規(guī)則失效的公共管理模式。由于建國前邊區(qū)經(jīng)驗(yàn)的作用、動(dòng)員型命令經(jīng)濟(jì)的實(shí)行、高度集權(quán)的體制安排以及領(lǐng)袖的非凡感召力的作用等因素一時(shí)并未完全消除，1949年建國以后我國的公共管理一時(shí)還難以擺脫人治模式。我國1949年至1978年之間的公共管理模式具有典型的人格化特色，兼有韋伯所描述的“克里斯瑪型”和“傳統(tǒng)型”社會(huì)的特點(diǎn)。這種人格化特色濃厚的公共管理模式的生成，其原因主要在于:民主化與法制化建設(shè)被忽視，家長制的思維方式與作風(fēng)存續(xù)，公共管理的人格化的社會(huì)基礎(chǔ)存在;排斥競爭的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為公共管理的人格化提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);萬能政府的集權(quán)式體制安排，為公共管理的人格化提供了政治基礎(chǔ)。這一時(shí)期，與公共管理的人格化相伴隨的是大量非理性和低效率的公共管理。主要表現(xiàn)為:機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性;人員使用的主觀性;規(guī)制稀缺;公共管理中的特殊主義取向盛行，血緣、地緣、人情關(guān)系時(shí)常支配著公共權(quán)力行使的方向，致使法律、規(guī)則因人而異，公共行政缺乏穩(wěn)定性與普遍性;小團(tuán)體主義盛行，部門主義、地方主義、個(gè)人主義、本位主義泛濫;領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)斷專行和神秘主義;公共責(zé)任不明確，職責(zé)一權(quán)利一義務(wù)關(guān)系不明確;公共管理過程中普遍存在資源浪費(fèi)、效率低下現(xiàn)象;等等。1978年之后，我國開始了擺脫農(nóng)業(yè)社會(huì)，走向工業(yè)社會(huì)的征程。工業(yè)文明社會(huì)是“大社會(huì)”，對秩序規(guī)則的基本要求與農(nóng)業(yè)文明時(shí)期的“小社會(huì)”存在本質(zhì)性的差異?！按笊鐣?huì)中盛行的行為規(guī)則，其目的并不在于為特定的人提供特定且可預(yù)見的利益，而是作為那些‘多種目的之工具’而發(fā)揮作用的—這種‘多種目的之工具’乃是人們在對某些種類的情形進(jìn)行調(diào)適的過程中發(fā)展起來的，因?yàn)樗鼈冇兄谌藗儜?yīng)對某些種類的情勢?！敝袊F(xiàn)代化進(jìn)程中，這種人格型的公共治理模式顯然是無法適應(yīng)時(shí)代要求的。這就必然要求我國公共管理的范式轉(zhuǎn)型。

三、官僚化努力及其成就與問題

所謂官僚化公共管理范式，是指馬克斯·韋伯等西方學(xué)者在新教倫理的發(fā)展和自由資本主義的演進(jìn)過程中，吸收泰羅的科學(xué)管理主義思想，主張建立以法理權(quán)威為基礎(chǔ)，以科層結(jié)構(gòu)、非人格化、連續(xù)性和專業(yè)分工為基本特征的穩(wěn)定、正規(guī)化的政府行政管理體制，負(fù)責(zé)組織、指揮、控制和調(diào)節(jié)公共事務(wù)。在韋伯式的官僚制政府模式中，確立了政府在公共行政過程中的單一主體地位。從1978年“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革大幕拉開到1993年我國《國家公務(wù)員暫行條例》的正式頒布，是我國公共管理逐步走向一條人格化，強(qiáng)調(diào)法制、規(guī)范、專業(yè)化的官僚化的發(fā)展路徑。在擺脫人格化的無序，尋求官僚化的科學(xué)管理進(jìn)程中，我國公共管理領(lǐng)域中的官僚化努力及其成就主要有:在公共管理過程中，重視理性精神的培養(yǎng)，倡導(dǎo)民主、法治、規(guī)范、效能、普遍主義的精神和工作方式，實(shí)事求是的工作作風(fēng)，輕人情重契約的價(jià)值取向和功績主義的分配原則;按照管理層次與控制幅度、職責(zé)權(quán)一致的組織原則，努力理順各級政府的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府組織部門化和層級化的合理分工;健全和完善法制，強(qiáng)調(diào)依法行政，力圖把各級行政組織及其各級人員(包括領(lǐng)導(dǎo)者)的職、責(zé)、權(quán)，以及工作內(nèi)容、程序、方法，通過立法的手段確定下來，以降低行政管理中的隨意性和主觀性。通過制定政府及其部門機(jī)構(gòu)與人員編制法、行政程序法，控制機(jī)構(gòu)膨脹與管理中的程序缺失;完善政務(wù)公開、群眾投訴和各種行政監(jiān)督措施，進(jìn)一步健全行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)雀鞣N責(zé)任追究機(jī)制和司法救濟(jì)制度，確保對行政權(quán)力運(yùn)作的有效制約;完善行政組織內(nèi)部的各項(xiàng)日常工作制度，在法律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范行政人員的行為;積極推進(jìn)政治體制改革，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的獨(dú)立性和受制約性的統(tǒng)一;充分發(fā)揮社會(huì)主義民主的優(yōu)勢，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，傾聽公眾呼聲，力求保持適當(dāng)?shù)撵`活性。盡管在我國的官僚化努力過程之中，明顯地促進(jìn)了制度革新。然而，官僚制本身蘊(yùn)涵著種種難以克服的矛盾卻不容忽視?！按蟮墓倭艡C(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生以下弊端;1.對待不同的需求的反應(yīng)越來越不加區(qū)別;2.向表面的受益者征收越來越高的費(fèi)用;;3.不能調(diào)整供求關(guān)系;4.不能防止一種使用形式損害另一種事業(yè)形式，公共事業(yè)逐漸失效;;5.漸漸易犯錯(cuò)誤和失控，直到公共行為迅速成為背離有關(guān)公共目標(biāo)和形象;6.最后，發(fā)展到了采用補(bǔ)救措施只能加劇問題的嚴(yán)重性而不能解決問題的程度。”這些官僚制的病疾在我國公共管理官僚化努力的進(jìn)程中逐漸顯現(xiàn)出來。我國政府由于采用集權(quán)的、等級制的組織結(jié)構(gòu)，因而在一定程度上具有僵化、遲鈍的特點(diǎn);將公共管理看成是政府之責(zé)的公共治理的單中心取向，導(dǎo)致了在發(fā)展官僚制的過程中忽視了其他社會(huì)主體的參與機(jī)制的制度性建設(shè)，難以對外界做出及時(shí)的反應(yīng);官僚制政府由于采用終身雇傭制，缺乏有效的選擇性激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)公務(wù)人員的充分的工作熱情和動(dòng)力;很多公共組織由于不具備排外原則導(dǎo)致競爭意識(shí)缺失，管理者對隨著公共組織的擴(kuò)大以及管理費(fèi)用的增加而產(chǎn)生的規(guī)模成本的增加無動(dòng)于衷，造成了純粹的經(jīng)濟(jì)損失，減少了社會(huì)效益，對行政效率造成了極大的損害。順應(yīng)公共治理的發(fā)展趨勢，在公共管理范式中融人市場主義精神，改造官僚制成為當(dāng)前我國公共管理領(lǐng)域的一個(gè)革新的新趨向。

四、市場化試驗(yàn)與問題

“市場化或國家的市場化包含三層含義:第一，利用市場標(biāo)準(zhǔn)去配置公共資源，并且利用市場標(biāo)準(zhǔn)去評估公共服務(wù)生產(chǎn)者和供給者的效率;第二，國家的市場化與新公共管理相得益彰，甚至可以說，它是新公共管理的一部分。新公共管理是移植私營企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)于公共行政的一種管理模式，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本;第三，個(gè)體可以如在自由市場中一樣在不同的服務(wù)供給者之間進(jìn)行選擇。所謂市場化公共管理模式，意指在契約精神指引之下，打破官僚制模式下的政府單中心治理的傳統(tǒng)模式，而由政府、社會(huì)、企業(yè)、公民組成一個(gè)多中心的互動(dòng)的協(xié)作性的治理結(jié)構(gòu)，重視公共治理主體的道德自主性和能動(dòng)性，廣泛采用包括私域治理工具在內(nèi)的各種手段，共同應(yīng)對各種公共難題，以確保復(fù)雜社會(huì)中的公共治理的合法性與合理性的有機(jī)統(tǒng)一。市場化公共治理模式不是主張政府的企業(yè)化，因?yàn)槠髽I(yè)的根本屬性是其私人性和私利性，而對于政府而言，公共性和公益性是不能偏廢的。20世紀(jì)90年代以來，在美、英等西方國家興起了一場基于市場精神的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其浪潮席卷全球。西方的新公共管理改革舉措概括起來主要有四點(diǎn):"1.重建公共部門，尤其是通過私有化;2.重建并壓縮中央服務(wù)機(jī)構(gòu);;3.引人競爭，尤其通過內(nèi)部市場和將公共服務(wù)轉(zhuǎn)包給私人部門;;4.提高效率，尤其是通過績效考核和測評?！彪S著西方的新公共管理理論的傳人，同時(shí)結(jié)合我國官僚化進(jìn)程中的所表現(xiàn)出來的各種問題,20世紀(jì)90年代中后期以來，我國的公共管理領(lǐng)域逐步推行了以強(qiáng)調(diào)彈性、務(wù)實(shí)為原則，以高效率、低成本為目標(biāo)的公共管理的市場化實(shí)驗(yàn)，努力推進(jìn)公共服務(wù)的市場化、社會(huì)化，在公共服務(wù)領(lǐng)域引人市場機(jī)制，形成一種新的制度安排。主要做法是:對公共服務(wù)(公共產(chǎn)品)的性質(zhì)重新進(jìn)行界分，形成了多元的供給主體，在不擴(kuò)大政府規(guī)模、不增加公共財(cái)政支出的情況下，政府按照投標(biāo)者的競爭和履約行為，將原先壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營公司、非贏利組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，完成公共服務(wù)提供的“準(zhǔn)市場化”，進(jìn)而改善公共服務(wù)的提供質(zhì)量，提高行政效率，增強(qiáng)行政能力;發(fā)展參與式民主，促進(jìn)政府與社會(huì)的充分互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)對“公眾負(fù)責(zé)的最基本要求是政府部門要把它們的活動(dòng)向其他人作出解釋，并要按照他們的標(biāo)準(zhǔn)說明所做的事情是有理由的”;在公共管理的市場化實(shí)驗(yàn)進(jìn)程中，逐步完善和發(fā)展了行政公開、行政審批、多維度績效考核、決策聽證、服務(wù)承諾等一系列相關(guān)制度;發(fā)展建立在公共理性基礎(chǔ)上的與治理型政治相一致的政治文化，它以公民的權(quán)利與義務(wù)為底線，其主題是關(guān)懷基于基本正義問題的公共的善，而不是單純的政治權(quán)威的價(jià)值偏好，公民文化是其核心;在我國公共管理的治道變革中，公民權(quán)利日益得到重視，公共管理實(shí)現(xiàn)了由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變;努力促進(jìn)事業(yè)單位體制改革，培育社會(huì)中介組織的良性發(fā)展空間;發(fā)展電子政務(wù)，促進(jìn)公共管理的科技化;重視危機(jī)管理，提高政府的應(yīng)變能力。但市場化的公共治理模式在運(yùn)行過程中常有被企業(yè)化的傾向，從而導(dǎo)致公共治理的靈魂—公共性，受到忽視?！捌髽I(yè)化公共行政的主張，逐漸發(fā)展出一套公共服務(wù)如何運(yùn)作的正統(tǒng)或古典的觀點(diǎn)。依此觀點(diǎn)，管理者，而非政客，處在管理控制的地位，效率便成為公共部門之“至高的善”，或“行政價(jià)值鏈條中的原點(diǎn)”。至于政治因素則被認(rèn)為應(yīng)摒除于公共行政之外，因?yàn)樗粫?huì)造成無效率?！笔袌鲋髁x的公共治理模式要求突破官僚規(guī)則的限制，給公務(wù)人員極大的行動(dòng)自由，并予以充分的信任。但是，“這個(gè)世上沒有哪種倫理能回避一個(gè)事實(shí):在無數(shù)的情況下，獲得‘善的’結(jié)果，是同一個(gè)人付出的代價(jià)的決心聯(lián)系在一起的—他為此不得不采用道德上令人懷疑的，或至少是有風(fēng)險(xiǎn)的手段，還要面對可能出現(xiàn)、甚至是極可能出現(xiàn)的罪惡的副效應(yīng)。當(dāng)什么時(shí)候、在多大程度上，道德上為善的目的可以使道德上有害的手段和副產(chǎn)品圣潔化，對于這個(gè)問題，世界上的任何倫理都無法得出結(jié)論”。假如人是天使，那就不需要政府了。假如天使來統(tǒng)治人們，政府的內(nèi)外控制都將不要。在建構(gòu)一個(gè)由人管理人的政府時(shí)，最大的困難就在于此:你首先必須讓政府能控制被統(tǒng)治者，而另一方面使其承當(dāng)起控制自己的義務(wù)?！痹谝粋€(gè)公務(wù)人員缺乏足夠的官僚制法治精神熏陶和市場機(jī)制尚不夠健全的社會(huì)里，我國市場化公共治理模型的建構(gòu)無疑是一種極大的冒險(xiǎn)，存在著官員出于追逐個(gè)人或小集團(tuán)的特定目標(biāo)而犧牲其自身所承擔(dān)的公共責(zé)任，從而導(dǎo)致對人民主權(quán)的傷害。事實(shí)上，我國當(dāng)前廣泛存在的以權(quán)謀私現(xiàn)象，在客觀上要求我們必須對市場化公共治理模式保持必要的警惕，時(shí)刻提防公共治理完全的企業(yè)化，公務(wù)人員將自己理解成職業(yè)經(jīng)理人或企業(yè)意義上的組織雇員。

五、結(jié)論:立足于官僚制理性精神的市場化

自1978年以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的封閉型小社會(huì)已經(jīng)漸漸遠(yuǎn)去，中國堅(jiān)定不移地向開放的工業(yè)市場經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型必然帶來政府治理模式的變化，與此相應(yīng)的是我國公共管理領(lǐng)域的不斷調(diào)適。與人格型政府所倚重的“熟人社會(huì)式”的公共治理模式不同，官僚制政府突出強(qiáng)調(diào)了理性精神的支配性地位以及公共治理過程中的政府單中心傾向。而市場型政府則要求在官僚制理性精神的基礎(chǔ)之上，打破政府單中心壟斷公共治理權(quán)的局面，從而組合各種力量共同應(yīng)對公共治理的復(fù)雜性挑戰(zhàn)，提高治理效能。當(dāng)前西方的管理主義、市場主義的改革取向，有一個(gè)深厚的官僚制歷程的前期基礎(chǔ)。我國公共管理領(lǐng)域事實(shí)上尚未經(jīng)受充分的官僚主義的理性熏陶，在這樣一種情況下，建立與法治國家相適應(yīng)的公共管理范式，才是立足于我國的現(xiàn)實(shí)國情的合理的選擇，改革才有生命力?！胺ㄖ螄业牡湫吞攸c(diǎn)就是它將導(dǎo)致司法與行政的官僚化并由此導(dǎo)致整個(gè)國家強(qiáng)制權(quán)力適用的官僚化?！碑?dāng)前我國的公共管理領(lǐng)域的治道變革，關(guān)鍵在于完善我國的官僚制，培育公共理性精神。現(xiàn)代的理性官僚制行政要求公共治理實(shí)現(xiàn)從人格性向非人格性的變遷，以情感上的中立性替代情感(倫理)態(tài)度對行政行為的影響，以普遍主義代替特殊主義，以專業(yè)化的官員和功能行為取代分散性的、功能未分化的行政行為，以純粹個(gè)人業(yè)績(有時(shí)還有資歷)為個(gè)人升遷依據(jù)取代以等級階層為基礎(chǔ)的個(gè)人升遷。只有建立法制化的理性管理模式，我國政府機(jī)構(gòu)改革的各項(xiàng)措施才能得到落實(shí)，才能有效克服官僚主義，提高行政效率，革除人格化公共治理模式中的種種隨意性和不確定性所造成的弊端。只有如此，才能為多元公共治理型的市場型治理模式以及多元公共治理主體在公共治理過程中的道德自主性和能動(dòng)性的“善”的發(fā)揮提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盲目地跟著西方的思路走，必然會(huì)問題重重，事倍功半?！皩ψ杂傻暮葱l(wèi)，必須是以堅(jiān)守原則為基礎(chǔ)的，而且絕不能向權(quán)宜之計(jì)讓步，即使在那種除了已知的有益影響以外無力表明對自由的侵犯所會(huì)導(dǎo)致的某種特定且有害的結(jié)果的情勢下，亦須如此行事?！痹诜ㄖ螄业墓仓卫砟Ｊ降幕A(chǔ)上進(jìn)行市場化改革才是可行的。因?yàn)椋ㄖ魏偷轮卧诒举|(zhì)上是相融的?！白鳛橐环N公共價(jià)值機(jī)制，法治國家在根本上倚賴于‘公民美德’的存在，即倚賴于自愿履行自己的政治、法律和道德義務(wù)并公平參與共同利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)的公民。”官僚化的公共管理范式和市場化的公共管理范式在其內(nèi)在邏輯是協(xié)調(diào)一致的，兩者都強(qiáng)調(diào)公共管理的非人格化、理性、規(guī)則的普遍性。兩者的區(qū)別在于，韋伯式的官僚范式將公共管理完全看成是職業(yè)化的官僚之責(zé)，因而制度設(shè)計(jì)的過程之中，采取了將國家—社會(huì)(市場)一分為二的取向，導(dǎo)致了公共管理主體的單元化。市場化的公共管理范式在尊重官僚制理性精神之上，強(qiáng)調(diào)融人更多的市場元素，強(qiáng)調(diào)公共管理之責(zé)并非僅僅屬于職業(yè)化官僚，而且還包括各類“準(zhǔn)官僚式組織”以及其他社會(huì)主體和自由市場中的競爭者。在官僚制理性精神的支撐之上的市場化公共管理范式是我國公共管理的路徑取向。

公共管理論文范文:試析加強(qiáng)公務(wù)員行政能力建設(shè)提高基層政府公共管理水平

論文關(guān)鍵詞:會(huì)務(wù)員 行政能力 基層政府

論文摘要:當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)能力本位的時(shí)代。隨壽執(zhí)政能辦建設(shè)的提由，奮務(wù)員的行政能力作為黨執(zhí)政能力建設(shè)的超中之愈也越發(fā)盆得重妥。本大力田在對東層政府公務(wù)人員行政能力進(jìn)行理性思考的塞袖上，制定科學(xué)評價(jià)公務(wù)員能力素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提出創(chuàng)遺靈活用人機(jī)制;優(yōu)化基層政府奮務(wù)炙考核制度;完善公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制;多種淘汰機(jī)制并舉，實(shí)晚基層政府公務(wù)員隊(duì)伍吐故汰劣等政策建議。

公務(wù)員行政能力是公務(wù)員角色意識(shí)的彰顯，是國一家“吏治”的基礎(chǔ)探析基層政府公務(wù)人員現(xiàn)實(shí)的行政能力狀況，設(shè)計(jì)符合地方特色的公務(wù)員行政能力模型及相應(yīng)評價(jià)機(jī)制，全面提高政府公務(wù)人員的行政能力，不僅關(guān)系到行政機(jī)關(guān)職能的有效發(fā)揮，關(guān)系到區(qū)域振興大業(yè)的成敗，更關(guān)系到黨的執(zhí)政能力的具體此，在對公務(wù)員行政能力進(jìn)行理性思考的基礎(chǔ)上，從基層政府公務(wù)人員行政能力的現(xiàn)狀人手，深人剖析成因，進(jìn)而探索利創(chuàng)新提升公務(wù)員行政能力、提.高基層政府 公共管理水平的路徑實(shí)屬必要

一、公務(wù)員行政能力的理性思考

(一)公務(wù)員行政能力的實(shí)質(zhì)和特征公務(wù)員行政能力是指在現(xiàn)代行政環(huán)境中。公務(wù)員依法運(yùn)用公共權(quán)力和其它公共資源以科學(xué)有效地履行行政職能、治理國家、服務(wù)群眾、推進(jìn)社會(huì)可持續(xù)地發(fā)展的專門才干其實(shí)質(zhì)是行政人員依法并創(chuàng)造性地管理公共事務(wù)、履行行政職能的能力和職業(yè)勝任特

公務(wù)員作為政府行政的主體，其素質(zhì)和能力的高低直接影響到政府行政運(yùn)作的方式、水平、質(zhì)量和效果，并對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建起著關(guān)鍵性的作用。公務(wù)員能力具有如一方面特征:一是政治性和社會(huì)性，公務(wù)員的行為是國家行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)的行為，因而必然具有一定的社會(huì)性;同時(shí)公務(wù)員所代表的是國家中占統(tǒng)治地位的階級的利益，所執(zhí)行的也是這一階級的意志，因而公務(wù)員的行政行為又必然帶有政治性二是差異性和相對性。公務(wù)員群體由個(gè)體組成，個(gè)體能力素質(zhì)的差異性必定存在，而這種能力素質(zhì)差異的存在由于有一定的外在條件的限制，導(dǎo)致這種差異性是相對的三是適應(yīng)性和創(chuàng)新性突出表現(xiàn)在公務(wù)員對現(xiàn)實(shí)行政環(huán)境應(yīng)具有高度的敏感性、自省性和自我調(diào)試、自我改變的適應(yīng)力、生存力和發(fā)展力〕在信息化、全球化等外在環(huán)境變化和科學(xué)化、民主化、法制化等內(nèi)在環(huán)境變化中，能夠不斷變革和完善 行政系統(tǒng)自身.增強(qiáng)行政能力，確保其始終走在發(fā)展的最前沿，這是其最}a著的特征四是執(zhí)行性和嚴(yán)肅性.公務(wù)員的行政行為貫穿于整個(gè)行政過程，具體到每個(gè)行政環(huán)節(jié)和行政活動(dòng)要把公共意志、需要、動(dòng)機(jī)和政策法律 以及相應(yīng)的資源條件變成具體的行政活動(dòng)直接作用于 行政客休并由此產(chǎn)生具體而嚴(yán)肅的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。因此.操作性、執(zhí)行性、深遠(yuǎn)影響性和重大嚴(yán)肅性是其在公共生活中最獨(dú)特的特征

(二)公務(wù)員行政能力調(diào)整的背景公務(wù)員行政能力建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，隨著時(shí)代的發(fā)展以及行政環(huán)境的變化，公務(wù)員行政能力也將被賦予不同的內(nèi)涵和要求

首先，公務(wù)員行政能力必須適應(yīng)全球化浪潮的挑戰(zhàn)，我國加人世界貿(mào)易組織后.在融入全球化的進(jìn)程中我國面臨眾多的挑戰(zhàn)，其中最直接、最突出的是對政府公務(wù)員行政能力的挑戰(zhàn)人世以前，特別是改革開放以前，我國基本處于與世界隔離的狀態(tài)，政府機(jī)關(guān)丁作性質(zhì)相對簡單，整個(gè)社會(huì)對公務(wù)員的素質(zhì)和能力要求也相對較低，對公務(wù)員來講，只要遵循上級命令照章辦事就能成為一個(gè)合格公務(wù)員，對政策理解和執(zhí)行能力要求較高隨著人世后全球化對我國各個(gè)領(lǐng)域的全方位影響，特別是政府管理方式的轉(zhuǎn)變，對受傳統(tǒng)行政文化和行為習(xí)慣浸潤已久的公務(wù)員行為方式和能力要求提出了尖銳的挑戰(zhàn)，其中最為顯著的是對公務(wù)員依法行政能力、科學(xué)決策能力、應(yīng)急應(yīng)變能力等方面的挑戰(zhàn)越來越嚴(yán)峻。

其次，公務(wù)員行政能力必須適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。不同的經(jīng)濟(jì)體制對政府職能的要求是不同的，而政府職能的轉(zhuǎn)變又必然帶來公務(wù)員行政能力的適當(dāng)轉(zhuǎn)換。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)七形成的“全能管制型”政府模式要求公務(wù)員重過程而輕結(jié)果，重執(zhí)行而輕創(chuàng)新，重管制而輕服務(wù)而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能范圍只能涵蓋市民杜會(huì)以外的公共領(lǐng)域，在此基礎(chǔ)上形成的“有限政府”職能模式勢必要求政府公務(wù)員盡決提高自身的服務(wù)能力、創(chuàng)新能力、溝通協(xié)調(diào)能力，以體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)要求的“萬顧客導(dǎo)向”和“公民導(dǎo)向”

第只，提高政府公務(wù)員行政能力是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的前題。黨的十六屆四中全會(huì)根據(jù)新形勢新任務(wù)的要求，對加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力作出了重大部署，這是我黨在關(guān)鍵時(shí)期作出的重大戰(zhàn)略決策。而公務(wù)員作為我黨推向執(zhí)政崗位第一線的國家工作人員，是黨的執(zhí)政水平的重要體現(xiàn)者，也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的組織者、推動(dòng)者和具體實(shí)踐者所以，全而提升政府公務(wù)員的行政能力是貫徹落實(shí)中央《決定》精神、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要一環(huán)。

(二)公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置原則和體系框架公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，必須根據(jù)時(shí)代特征、中國特色、本地區(qū)特點(diǎn)以及公務(wù)員擔(dān)負(fù)的歷史重任，不斷地對能績標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)進(jìn)行更新和調(diào)整，建立一套動(dòng)態(tài)發(fā)展的符合要求的能力指標(biāo)體系具體原則為:1.國際性原則公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)要洞察世情，注意借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別要研究西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)體系。我們在指標(biāo)結(jié)構(gòu)布局的設(shè)計(jì)上要參照國際上成熟的指標(biāo).增強(qiáng)公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)的國標(biāo)通用性、可比性。2.現(xiàn)實(shí)性原則仁公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不能脫離本地區(qū)實(shí)際，要依據(jù)《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架》(試行)的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)新形勢的新需要，從基層政府擔(dān)負(fù)的行政職能出發(fā)充分考慮各種部門、各種崗位適用性，設(shè)計(jì)基層政府公務(wù)員行政能力模型的基本內(nèi)容可行性原則。公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不僅要考慮到適應(yīng)中國國情和地區(qū)特點(diǎn)，而且還要考慮到本地公務(wù)員隊(duì)伍的現(xiàn)狀，指標(biāo)設(shè)計(jì)要考慮操作性，努力向量化方向發(fā)展.使每一指標(biāo)盡可能用可計(jì)量的要素反映出來，以保證考核評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確客觀、

由于每一職務(wù)所擔(dān)負(fù)的工作責(zé)任輕重、難易程度、所需資格條件等因素的不同，所以在能力標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建上不能采取大一統(tǒng)的做法必須對公務(wù)員進(jìn)行分類根據(jù)國際上一般做法，基層政府公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的對象劃分為三個(gè)層次:基層行政人員〔包括辦事員、科員);中層行政人員(包括科級公務(wù)員、科級公務(wù)員);高層行政人員(主要是副處級公務(wù)員、處級公務(wù)員)職位層次不同，對公務(wù)員的能力要求也會(huì)有相應(yīng)的差別基層政府公務(wù)員的能力結(jié)構(gòu)依序劃分為基本能力、中級能力和高級能力三個(gè)層次:一是基本能力，主要包括口頭表達(dá)能力;專業(yè)技術(shù)能力;人際關(guān)系能力;知識(shí)開發(fā)能力;政策把握能力;任務(wù)執(zhí)行能力;依法行政能力二是中級能力，主要包括權(quán)責(zé)分配能力;溝通與協(xié)調(diào)能力;駕馭沖突的能力;資源運(yùn)籌能力;績效管理能力;外部合作能力;內(nèi)部凝聚能力:信息獲取與分析能力;開拓創(chuàng)新能力;環(huán)境應(yīng)變能力等三是高級能力，主要包括以寬廣的眼界觀察世界，善于進(jìn)行理論思維和戰(zhàn)略思維，科學(xué)判斷形勢的能力;善于抓住機(jī)遇加快發(fā)展，及時(shí)研究解決改革和建設(shè)中的新情況新問題，駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力;正確認(rèn)識(shí)和處理各種社會(huì)矛盾，善于協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系和應(yīng)對復(fù)雜局面和各種風(fēng)險(xiǎn)的能力;善于結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地開展[作以及總攬全局的能力。

以土三個(gè)層次的能力構(gòu)成了一個(gè)完整的公務(wù)員能力體系，但在實(shí)際中，這種劃分不是絕對的.往往是交叉滲透、需要靈活運(yùn)用的一般來說，職位層次越高，越需要具備更高級的能力，以適應(yīng)高級職位統(tǒng)纜全局、戰(zhàn)略規(guī)劃的要求、

二、對墓層政府公務(wù)員行政能力的總體評價(jià)及成因剖析

據(jù)調(diào)查顯示.“推公”以來我國基層政府公務(wù)員隊(duì)伍整體能力呈現(xiàn)出逐步優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢，能力素質(zhì)綜合指數(shù)提高較快?；灸軌蜻m應(yīng)本地區(qū)公共事務(wù)管理的需要。筆者分析，我國基層政府公務(wù)員素質(zhì)能力近年提高較快的原因有三:第一，實(shí)行“凡進(jìn)必考”，吸引了大批精英分子加人到公務(wù)員隊(duì)伍，客觀上促進(jìn)了行政能力的整體提高。自國家推行向社會(huì)公開招考公務(wù)員以來，基層政府公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)和能力明提高.精神面貌發(fā)生了著變化一特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和特殊社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了政府機(jī)關(guān)公務(wù)員是本地區(qū)人才聚集的職業(yè)，公務(wù)員對本職工作的滿意度較高，公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定。在一定程度二促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍整體能力的提升，第二，競爭形勢益嚴(yán)峻，公務(wù)員主觀上愿意提高自己的行政能力，以拓展生存空間與競爭實(shí)力近年來，全國各基層政府在科處級領(lǐng)導(dǎo)崗位都已基本實(shí)行考試考核競爭上崗制度，有些機(jī)關(guān)還試行年終考核末位淘汰制度、副局級領(lǐng)導(dǎo)干部“一推雙考”制度等改革措施，將晉職晉級與競爭性考試和業(yè)作能力的壓力，也為公務(wù)員平等競爭提供了發(fā)展平臺(tái)。凸顯公平公正的公務(wù)員制度應(yīng)有的內(nèi)涵，客觀上鼓勵(lì)公務(wù)員提高自身素質(zhì)能力。第三，加大培訓(xùn)力度，營造學(xué)習(xí)氛圍，從組織上保障公務(wù)員能力的提高近年來，各基層政府機(jī)關(guān)針對自身情況開展了大規(guī)模“補(bǔ)課”式的培訓(xùn)活動(dòng)，效果顯著;同時(shí)，各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)改變了培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容.實(shí)行“菜單’，式選課和針對性教學(xué)，不僅增強(qiáng)了對公務(wù)員參加培訓(xùn)的吸引力，而且從組織上保障了公務(wù)員能力的大幅提高。

雖然基層政府公務(wù)員行政能力整體上呈上升趨勢，但從實(shí)證分析結(jié)果來看.在公共服務(wù)能力、依法行政能力‘創(chuàng)新能力等幾項(xiàng)關(guān)鍵性能力方面確實(shí)還存在明顯不足，尚在低水平徘徊分析其成因有三:第一，多“入”少“出口”，公務(wù)員新陳代謝機(jī)制不健全是影響基層政府公務(wù)員整體行政能力不高的客觀因素。各地方政府在最初推行公務(wù)員制度時(shí)，一般實(shí)行整體過渡的做法，使得公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)口失之于寬，管理失之于松索質(zhì)能力參差不齊;冉加上公務(wù)員隊(duì)伍“出口”不暢，新陳代謝阻力較大，嚴(yán)重影響了基層政府公務(wù)員隊(duì)伍的整體活力和素質(zhì)能力的提升第二，重“管制”輕“服務(wù)”，傳統(tǒng)行政文化的深刻影響是公務(wù)員思想意識(shí)更新緩慢的主觀因素在基層政府，傳統(tǒng)行政文化中的“權(quán)力行政”、“全能管制”觀念依然影響深遠(yuǎn)，公務(wù)員對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理方式存在強(qiáng)烈的慣性思維和路徑依賴，導(dǎo)致服務(wù)意識(shí)、法制意識(shí)較為淡薄，公共服務(wù)能力、依法行政能力較為欠缺.第三，重“精神”輕“物質(zhì)”，激勵(lì)竟?fàn)帣C(jī)制不完善是公務(wù)員缺乏進(jìn)取動(dòng)力不足的組織制約因素。目前對公務(wù)員的激勵(lì)方式主要是精神鼓勵(lì)，這是公務(wù)員職業(yè)的政治性特征決定的，有利于提高公務(wù)員的社會(huì)地位和職業(yè)道德水平。但隨著社會(huì)各階層收人的大幅度提高，社會(huì)比較利益的傾斜加劇了公務(wù)員心理上的不平衡感，不僅挫傷了公務(wù)員的積極性，也大大激起了他們對物質(zhì)利益的強(qiáng)烈欲望與此同時(shí)，政府系統(tǒng)考核評價(jià)體系不科學(xué)，竟?fàn)幖?lì)機(jī)制不完善等，在一定程度上助長了工作尤壓力也就無動(dòng)力，無動(dòng)力就不出成績的“平頭”局面，這是公務(wù)員能力建設(shè)動(dòng)力不足的重要組織根源。

三、加強(qiáng)基層政府公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)的政策建議

公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和能力的提高是一個(gè)民期的、不斷完善的過程，只有找準(zhǔn)問題，尋求克服這些問題的路徑才能科學(xué)制定評價(jià)公務(wù)員能力素質(zhì)的機(jī)制

(一〕關(guān)創(chuàng)造靈活用人機(jī)制的政策建議第一，對公務(wù)員錄用形式進(jìn)行改革基層政府公務(wù)員普遍通過委任制、選任制、考任制的形式錄用，但對一些專業(yè)技術(shù)要求高的職務(wù)，通過以上三種方式很難找到“人適其職”的合格人選，建議可以參照吉林省政府聘任“政府雇員”的形式，以高薪辦法向社會(huì)招募高級一專業(yè)人才進(jìn) 人政府政府雇員服務(wù)政府部門.但不具備行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力.不占用行政編制.用合同的形式確定 政府機(jī)關(guān)與高素質(zhì)或?qū)I(yè)技術(shù)人才的法律關(guān)系。這種辦法一方面可以吸引高級人才投身政府管理，提升政府服務(wù)質(zhì)量;另、方面，打破了政府用人的終身制同時(shí)、這部分人在政府1作與升遷毫不相千，只憑專業(yè)技術(shù)和知識(shí)吃飯。對濃厚的官場文化能起到很好的消解作用、第二，加大公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部的流動(dòng)性，刺激公務(wù)員素質(zhì)的不斷提升?；鶎诱耸虏块T可以成立公務(wù)員人才中心，本級政府所有公務(wù)員都在此登記備案，實(shí)行統(tǒng)一管理，形成一個(gè)政府內(nèi)部的“準(zhǔn)人才市場，各部門所需人員通過這個(gè)“人才中心”合理分配，形成政府一內(nèi)部的“市場化”用人機(jī)制，這樣可以在政府內(nèi)部形成適才適”，最大限度實(shí)現(xiàn)公務(wù)員陽內(nèi)部。人才配置最優(yōu)化”，建立政府內(nèi)部的橫向流動(dòng)聘用機(jī)制第三.創(chuàng) 造良好的用人環(huán)境，實(shí)現(xiàn)’.造血”與‘輸血”功能并重與吸引優(yōu)秀人才”同樣重要的是‘·留住優(yōu)秀人才”，特別對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，其發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況決定了“物質(zhì)留人”的空間不大，所以。感情留人、“事業(yè)留人”、“發(fā)展留人’‘就顯得十分重要建議領(lǐng)導(dǎo)干部競聘選拔方式逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?，持續(xù)滿足優(yōu)秀人才的發(fā)展欲望，真正實(shí)現(xiàn)“不拘一格”選拔使用

（二)關(guān)于優(yōu)化基層政府公務(wù)員考核制度的政策建 議第，明確考核內(nèi)容，實(shí)行權(quán)重考核制度。由于公務(wù)員工作很難量化，基層公務(wù)員考核的內(nèi)容往往傾向于宏觀而缺少可操作性。建議在考核內(nèi)容，針對前述公務(wù)員能力模型實(shí)行權(quán)重考核制度，確定各基層政府公務(wù)員的核心能力.實(shí)行“一票否決”制度對于整體能力和素質(zhì)不合格的公務(wù)員，必須停職參加培訓(xùn)，培訓(xùn)后經(jīng)過考試和試上崗合格者方可評為稱職，而年終考核稱職者方可晉職晉級第二，在考核權(quán)重的把握上.要堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合、屆中與屆末相結(jié)合、平時(shí)與年度考核相結(jié)合并盡量對不同崗位的公務(wù)員實(shí)行分級分類考評，注重考評的針對性、具體性和可操作性。第三，考核內(nèi)容與目標(biāo)體系一經(jīng)確定就要公之于社會(huì)，既讓公務(wù)員了解，以便按要求執(zhí)行，又要讓行政監(jiān)察部門、人事考評部門和上級領(lǐng)導(dǎo)掌握，以便于監(jiān)督檢;杳，還要讓大眾知曉以便于社會(huì)監(jiān)督

(三)關(guān)于完善公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制的政策建議卜第一，在培訓(xùn)方式上，建議采取傳統(tǒng)培訓(xùn)方式與現(xiàn)代化、電化培訓(xùn)方式相結(jié)合，兼收并蓄傳統(tǒng)培訓(xùn)方式應(yīng)利用集中學(xué)習(xí)的優(yōu)勢，組織有針對性、導(dǎo)向性明確的學(xué)習(xí)，特別要將培訓(xùn)重點(diǎn)放置于公務(wù)員的人際交流能力和團(tuán)隊(duì)作能力的培訓(xùn)上，并增加案例教學(xué)、情景模擬式教學(xué)、團(tuán)隊(duì)訓(xùn)練式教學(xué)等先進(jìn)方法.為受訓(xùn)公務(wù)員提供集體經(jīng)驗(yàn)的分享而采用遠(yuǎn)程式教學(xué)等電子化培訓(xùn)則可利用其終端分散的特點(diǎn)，擴(kuò)大受訓(xùn)者的規(guī)模、將培訓(xùn)重點(diǎn)放在提高公務(wù)員的知識(shí)存量及解決問題的能力等方面，又可以減少脫產(chǎn)受訓(xùn)帶來的工作不便第二，在培訓(xùn)內(nèi)容匕建議實(shí)行需求式教學(xué)公務(wù)員培訓(xùn)部門應(yīng)定期進(jìn)行培訓(xùn)需求的調(diào)研，了解培訓(xùn)崗位需求的特點(diǎn)及變化趨勢，本著“管用”的原則合理安排培訓(xùn)內(nèi)容.分層分類開展具有針對性地培訓(xùn).培訓(xùn)內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)做到三個(gè)適應(yīng):一要適應(yīng)政府工作需求和職務(wù)要求;二要適應(yīng)公務(wù)員的素質(zhì)和能力現(xiàn)狀;三要適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求第三.建議實(shí)行培訓(xùn)與考核、獎(jiǎng)懲、提拔相結(jié)合的制度.激發(fā)和保持培訓(xùn)的內(nèi)在動(dòng)力建立并實(shí)施嚴(yán)格的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證制度。并配套實(shí)行培訓(xùn)保障機(jī)制和培訓(xùn)約束機(jī)制。對于沒有按時(shí)參加培訓(xùn)或培訓(xùn)成績不合格的，年度考核不予確定等次，并在提拔任用和晉職晉級時(shí)適度考慮同時(shí)，鼓勵(lì)和支持公務(wù)員參加多種形式的繼續(xù)教育，以提高基層政府公務(wù)員隊(duì)伍的學(xué)歷層次和知識(shí)水平

(四)關(guān)于實(shí)行多種淘汰機(jī)制并舉，實(shí)現(xiàn)墓層政府公務(wù)員隊(duì)伍吐故汰劣的政策建議基層政府公務(wù)員隊(duì)伍一直存在“只進(jìn)不出”“出口不暢”等現(xiàn)象，這是導(dǎo)致基層公務(wù)員隊(duì)伍龐大、能力低下的直接原因.目前公務(wù)員淘汰機(jī)制主要有四種:一是自然淘汰，即公務(wù)員因年齡、身體狀況等原因流出行政系統(tǒng)，如退休二是自動(dòng)淘汰，即公務(wù)員基于利益比較或興趣原因而主動(dòng)要求退出行政系統(tǒng)，如辭職;三是被動(dòng)淘汰，即行政機(jī)關(guān)對業(yè)績欠佳、表現(xiàn)不良、不符合公務(wù)員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)不到公務(wù)員職位規(guī)范要求的人員實(shí)施的淘汰行為，如辭退;四是強(qiáng)制淘汰，即因公務(wù)員言行嚴(yán)重違反行政系統(tǒng)規(guī)則被驅(qū)逐出行政系統(tǒng)的形式，如開除。但通過這四種淘汰方式離開公務(wù)員隊(duì)伍的數(shù)量極為有限，較難淘汰庸人懶人。因此，建議在繼續(xù)完善和切實(shí)執(zhí)行上述四種淘汰方式的基礎(chǔ)上，同時(shí)建立競爭性的淘汰機(jī)制

第一，借鑒西方公務(wù)員管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“末位淘汰機(jī)制”。用比較的方法對年度考核中連續(xù)兩年排位倒數(shù)若干名的公務(wù)員實(shí)行分流或下崗，淘汰出行政管理系統(tǒng)，這樣既能暢通“出口”，又能增強(qiáng)公務(wù)員工作的壓力和憂患意識(shí).變壓力為提高自身能力的動(dòng)力。

第二，參照軍隊(duì)中普遍實(shí)行的更新制度，實(shí)行年階退職制喇。把公務(wù)員按不同的職級劃分為不同的退職年齡，如果達(dá)到了本職級的退職年齡而未能晉升到上一級，便必須退職。職級越低退職年齡限度越低類似方法如能成功運(yùn)用于公務(wù)員隊(duì)伍.將有利于保證公務(wù)員隊(duì)伍合理的年齡結(jié)構(gòu)，控制公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模，同時(shí)也可以催生公務(wù)員的危機(jī)感，促使他們持續(xù)保持在職壓力，進(jìn)而產(chǎn)生素質(zhì)更新的強(qiáng)烈愿望和自覺行為.

公共管理論文范文:試論新公共管理框架下納稅服務(wù)的完善

論文摘要 自2008年我國成立納稅服務(wù)司以來，我國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)都相應(yīng)開展了納稅服務(wù)工作。但是由于納稅服務(wù)的理念上的缺乏以及原有的行政管理制度上的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致大部分納稅服務(wù)未能起到有效的服務(wù)于納稅人的作用。本文從新公共管理的角度出發(fā)分析了納稅服務(wù)中理念的缺失，成本過高，信息不充分等問題，提出在新公共管理框架下完善納稅服務(wù)的思路。

論文關(guān)鍵詞 納稅服務(wù) 需求導(dǎo)向 稅務(wù)機(jī)關(guān)

自從上個(gè)世紀(jì)50年代，為納稅人服務(wù)的理念在美國提出之后，各個(gè)國家開始逐漸重視納稅服務(wù)在稅收征管中的重要性，納稅服務(wù)日漸成為各國稅收服務(wù)的核心內(nèi)容。在我國，近年來稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅服務(wù)的理論研究和社會(huì)實(shí)踐方面都進(jìn)行了很多的嘗試，使我國納稅服務(wù)管理有了較好的發(fā)展。但是由于我國稅務(wù)系統(tǒng)管理體制上的限制，納稅服務(wù)目前仍然還處于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)形式上的改變，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上還沒有實(shí)現(xiàn)真正的納稅服務(wù)。從上世紀(jì)80年代西方國家興起和發(fā)展的新公共管理運(yùn)動(dòng)，掀起了政府公共管理改革的新浪潮，現(xiàn)代管理學(xué)中的諸多理論同時(shí)也應(yīng)用于納稅服務(wù)。利用新公共管理理論指導(dǎo)納稅服務(wù)的完善和更新，改變傳統(tǒng)意義上的納稅行政管理方式，實(shí)現(xiàn)真正意義上的納稅服務(wù)。

一、新公共管理下納稅服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）新公共管理的納稅服務(wù)理念

1.最小征稅成本為中心

新公共管理理的中心思想就是將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營企業(yè)管理方法引入到政府管理當(dāng)中，以提高政府的行政效率。新公共管理更加重視成本效益關(guān)系，主張將企業(yè)精神融入到政府管理中，注重投入產(chǎn)出的相對均衡，強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃項(xiàng)目的成本、效益關(guān)系，要求以最小的投入獲得最大的效益。這點(diǎn)完全符合亞當(dāng)·斯密的最小征稅成本原則，稅收的管理行為會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)層面的費(fèi)用：一個(gè)是政府征稅的征稅成本，一個(gè)是納稅人繳稅時(shí)產(chǎn)生的納稅成本。因此納稅服務(wù)水平的高低直接影響著納稅人所繳稅費(fèi)的高低以及稅收公平和稅收效率。

2.以需求導(dǎo)向?yàn)橹攸c(diǎn)

新公共管理強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中顧客導(dǎo)向理念，在社會(huì)契約論基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步提出政府應(yīng)為組織服務(wù)，政府應(yīng)該樹立“顧客至上”的思想，以顧客的需要為政策導(dǎo)向。積極施行公共部門的改革。稅務(wù)部門作為最基本的公共行政部門，在稅法保證的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化納稅服務(wù)，提供納稅人更多的選擇權(quán)，為納稅人提供最佳的服務(wù)。

3.引入市場競爭機(jī)制為核心

新公共管理強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向的治理，重視公共行政體系內(nèi)市場競爭機(jī)制的作用。政府作為公共服務(wù)的提供者，但不是公共服務(wù)的唯一提供者，更不是公共服務(wù)的壟斷者。引進(jìn)社會(huì)資源，將部分公共服務(wù)外包可以提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。納稅服務(wù)不僅僅是稅務(wù)部門主動(dòng)提供，也應(yīng)該引入稅務(wù)中介，利用稅務(wù)中介構(gòu)建稅務(wù)行政部門與納稅人之間的有效溝通橋梁。

（二）新公共管理下納稅服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀

我國新《征管法》明確提出，納稅服務(wù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須在征收、管理、檢查和實(shí)施稅收救濟(jì)過程中依法提供相應(yīng)的納稅服務(wù)。2008年，國家稅務(wù)總局專門成立了納稅服務(wù)司，具體負(fù)責(zé)“稅法宣傳、納稅咨詢、辦稅服務(wù)、權(quán)益保護(hù)”等事宜。2008年9月，國家稅務(wù)總局提出“以納稅人為中心”的納稅服務(wù)新理念，由“管制型”稅收向“服務(wù)型”稅收轉(zhuǎn)變。2009年7月，國家稅務(wù)總局召開了全國稅務(wù)系統(tǒng)納稅服務(wù)工作會(huì)議，納稅服務(wù)體系初步建立。

各級稅務(wù)部門尤其是基層稅務(wù)部門依照各自的稅源基礎(chǔ)，在組織結(jié)構(gòu)、制度安排、具體措施上開展內(nèi)容豐富，形式多樣的納稅服務(wù)活動(dòng)。推行首問責(zé)任、全程服務(wù)、文明服務(wù)、限時(shí)服務(wù)、一站式服務(wù)、承諾服務(wù)、提醒服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、“低柜式”服務(wù)等多種服務(wù)形式，對稅收政策、辦稅流程、納稅定額、收費(fèi)依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、偷漏稅舉報(bào)渠道等實(shí)行了公開，建立了環(huán)境舒適的辦稅服務(wù)廳，以及開展稅收宣傳月活動(dòng)、稅收專題輔導(dǎo)等。

運(yùn)用現(xiàn)代科技和管理技術(shù)拓展服務(wù)手段。如積極推行多元化申報(bào)和繳稅方式，有針對性地推行直接申報(bào)、郵寄申報(bào)、電話申報(bào)、網(wǎng)上申報(bào)、委托代征等多種方式；充分利用現(xiàn)代金融支付和結(jié)算手段，實(shí)現(xiàn)稅銀企聯(lián)網(wǎng)的電子繳納；積極開展和規(guī)范12366納稅服務(wù)熱線建設(shè)；積極加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)等。

二、納稅服務(wù)發(fā)展中存在的問題

（一）缺乏納稅服務(wù)整體理念，隱性成本高

許多稅務(wù)部門對納稅服務(wù)的認(rèn)識(shí)存在偏差：強(qiáng)調(diào)納稅服務(wù)只是服務(wù)，就不可避免的導(dǎo)致稅務(wù)部門要求服務(wù)效率和服務(wù)態(tài)度；強(qiáng)調(diào)納稅服務(wù)隸屬于征管，導(dǎo)致納稅服務(wù)的重點(diǎn)變成了優(yōu)化納稅流程，提供便捷、快捷的服務(wù)以及流于表面形式的外在性服務(wù)；強(qiáng)調(diào)納稅服務(wù)的獨(dú)立性，導(dǎo)致納稅服務(wù)成為單獨(dú)科室，納稅服務(wù)固定在辦稅服務(wù)廳，無法實(shí)現(xiàn)整體的納稅服務(wù)要求。

雖然基層稅務(wù)部門都在積極開展“一站式”、“零距離”、“一窗式”服務(wù)，將單一職能崗位轉(zhuǎn)變?yōu)槿苈毮軑徫唬瑑?yōu)化納稅程序，減少納稅人排隊(duì)時(shí)間。但是這種納稅流程缺乏處理突發(fā)和復(fù)雜業(yè)務(wù)能力，更加缺乏即時(shí)監(jiān)督的能力，與后臺(tái)監(jiān)督缺乏實(shí)時(shí)聯(lián)系，與征管職能部門也缺乏有效的協(xié)調(diào)。一旦出錯(cuò)往往會(huì)拖延到次日發(fā)現(xiàn)或者月底發(fā)現(xiàn)，這時(shí)候再進(jìn)行糾正會(huì)極大地增加納稅人的心理遵從成本，也會(huì)增加一線工作人員的心理負(fù)擔(dān)。這樣的納稅服務(wù)只是落實(shí)在窗口一線人員，并沒有從整體出發(fā)實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)理念，呈現(xiàn)一種的孤島效應(yīng)，服務(wù)手段單一，稅務(wù)部門內(nèi)部信息共享能力弱，效果并不明顯。

（二）納稅需求導(dǎo)向效果不明顯，征稅成本高

從公共品角度出發(fā)，政府提供公共服務(wù)應(yīng)該是供給導(dǎo)向，由政府主動(dòng)提供社會(huì)成員的公共品滿足社會(huì)成員需求。但是從新公共管理角度出發(fā)，納稅人不是簡單的社會(huì)成員定位，按照我國稅制的要求，我國是以法人為主體的納稅管理體系，辦理繳納稅款的人員是實(shí)際參與納稅流程的社會(huì)成員，在本質(zhì)上要求稅務(wù)行政部門與他們在平等的地位上。但在我國稅務(wù)機(jī)關(guān)的思想觀念上，把納稅服務(wù)更多的定位于服務(wù)稅收征管工作，沒有把納稅服務(wù)作為國稅工作的核心業(yè)務(wù)。

在納稅服務(wù)推動(dòng)優(yōu)化上，往往是稅務(wù)部門單一方面推動(dòng)，使從便利管理角度出發(fā)，是一種壟斷式服務(wù)的體現(xiàn)，要求納稅人必須接受，納稅人也無權(quán)反對。缺乏和納稅人之間的有效溝通，也沒有對納稅人的需求進(jìn)行調(diào)查，這導(dǎo)致納稅服務(wù)提供的服務(wù)內(nèi)容與納稅人的需求存在實(shí)際的偏差。忽視納稅人的合理納稅需求分析，提供的納稅服務(wù)于納稅人之間產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的矛盾。由于這種矛盾的存在，削弱了納稅服務(wù)的提供能力，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，浪費(fèi)了稅務(wù)人力與財(cái)力資源。

（三）納稅服務(wù)觀念滯后，信息化成本高

目前，納稅服務(wù)的手段有很多銀行的管理手段的痕跡，而屬于稅務(wù)部門的創(chuàng)新性服務(wù)觀念相對要少。目前我國缺少一套行之有效的納稅服務(wù)分析系統(tǒng)，對納稅主體缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的評級和分類；信息共享能力低，不能對納稅人進(jìn)行量化判定；調(diào)查方法和手段欠缺，對納稅人需求不能有效地反饋，也不能針對納稅人的要求設(shè)計(jì)新的納稅流程。由于納稅服務(wù)對納稅人數(shù)據(jù)庫關(guān)聯(lián)能力弱，導(dǎo)致稅務(wù)部門與納稅人之間的信息不對稱，納稅服務(wù)不能有效掌握納稅人的信息，納稅人的信息變動(dòng)還需要征管部門逐一核對，影響了納稅服務(wù)的有效性。

納稅服務(wù)分析能力要求稅務(wù)工作人員具備極高的專業(yè)能力，不僅要熟練掌握政策法規(guī)的變化，還要熟悉征管的業(yè)務(wù)流程，同時(shí)優(yōu)秀的社會(huì)調(diào)查能力和數(shù)據(jù)處理能力也是保證納稅服務(wù)的需求導(dǎo)向能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。而目前大多數(shù)稅務(wù)部門缺乏這樣的專業(yè)性人才或者團(tuán)隊(duì)，并且稅務(wù)部門忽視了服務(wù)外包的可能性。一味強(qiáng)調(diào)要求稅務(wù)工作人員單人完成一個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的工作，造成有些稅務(wù)部門的政策出臺(tái)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行詸z驗(yàn)，出現(xiàn)問題后脫離制度約束盲目修改，極大影響了納稅人對稅務(wù)部門的信任度，也導(dǎo)致納稅成本過高。

三、完善納稅服務(wù)的新公共管理思考

（一）理順納稅服理念，將納稅服務(wù)貫穿于稅收征管

納稅服務(wù)貫穿于稅收征管的全部環(huán)節(jié)，并且預(yù)先于稅收征管開始納稅人管理，事后對納稅人評價(jià)分析。所以應(yīng)從人力資源，制度安排，組織結(jié)構(gòu)上予以相應(yīng)的保障，提高納稅服務(wù)的水平，減低納稅成本。

首先，要解決納稅服務(wù)與稅收征管互相獨(dú)立的問題，需要從創(chuàng)新征管模式入手。從服務(wù)一體化角度入手，新的征管模式不僅要將納稅服務(wù)融入到征收管理中，還要體現(xiàn)納稅服務(wù)與征收管理的核心價(jià)值觀。其次，優(yōu)秀的人力資源是保證納稅服務(wù)有效開展的前提，加強(qiáng)稅務(wù)干部的專業(yè)素養(yǎng)，提升稅務(wù)干部對稅收政策法規(guī)的解讀能力，強(qiáng)化稅務(wù)干部對納稅流程的熟練度；優(yōu)化稅務(wù)系統(tǒng)人力資源的彈性福利制度，從物質(zhì)上保證對稅務(wù)人力資源的激勵(lì)作用。最后，整合納稅服務(wù)部門，引入扁平化管理制度，將納稅服務(wù)嵌入到征收管理中，建立稅收分析，稅源監(jiān)督，稅收評估，稅收稽核一體化的服務(wù)機(jī)制，最終將納稅信息歸集到稅收征管的決策中心，形成制度化措施后反饋到基層稅務(wù)工作人員，使得每一位稅務(wù)干部都成為納稅服務(wù)員，在日常征收管理中，為每一位納稅人提供專業(yè)化的納稅服務(wù)。

（二）確立納稅需求導(dǎo)向的服務(wù)體系

加強(qiáng)對納稅人合理需求的有效表露激勵(lì)機(jī)制，擺脫自上而下的服務(wù)提供方式，將納稅人和稅務(wù)部門放在平等的地位，充分挖掘納稅人的共性和納稅特點(diǎn)。

借鑒客戶管理模式，堅(jiān)持納稅服務(wù)維護(hù)，要重點(diǎn)掌握納稅人對稅務(wù)部門征管的反饋，對納稅人的維護(hù)自身權(quán)益的投訴要做到反思優(yōu)于處罰，總結(jié)優(yōu)于批評。真實(shí)了解各服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際效果，進(jìn)一步有針對性地研究后續(xù)措施，改進(jìn)服務(wù)。將納稅人的需求反映在制度提升上，引導(dǎo)納稅人自覺參與納稅服務(wù)決策，提高納稅遵從度。在大量的調(diào)查基礎(chǔ)上，按納稅人的心理特征和行為特征進(jìn)行分類，提供個(gè)性化的納稅服務(wù)；按納稅人的遵從度和信用評估進(jìn)行分級，有針對性的提供納稅服務(wù)；按照納稅人的規(guī)模和業(yè)務(wù)量進(jìn)行分項(xiàng)，提供模塊化的項(xiàng)目服務(wù)。

（三）充分發(fā)揮稅收中介的作用，適當(dāng)進(jìn)行服務(wù)外包

隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)分工越來越細(xì)化，社會(huì)單體的差異性也日趨多樣化和復(fù)雜化。政府不能包辦所有的公共服務(wù)項(xiàng)目，適時(shí)適當(dāng)?shù)膶⒎?wù)內(nèi)容下方到社會(huì)團(tuán)體，政府加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督職能。因此，推進(jìn)納稅服務(wù)的社會(huì)化有利于納稅服務(wù)的微觀化。

截至2012年6月，我國實(shí)有企業(yè)達(dá)到1308.57萬戶，個(gè)體工商戶達(dá)到3896.07萬戶，即使是加強(qiáng)信息化程度和自助納稅等便捷手段，每個(gè)稅務(wù)干部都要面對數(shù)以幾百計(jì)的納稅人，完成日常的征管都顯得住捉襟見肘，而納稅人亟需的稅法政策解讀和宣傳更是無從談起。

充分利用社會(huì)化力量，將部分納稅服務(wù)外包給社會(huì)團(tuán)體，引入市場競爭機(jī)制，促進(jìn)納稅服務(wù)的社會(huì)化。從長遠(yuǎn)來看，除了更加完善的12366熱線信息化服務(wù)外，利用納稅服務(wù)外包和結(jié)合專家級的稅務(wù)咨詢，提供最權(quán)威最專業(yè)的納稅服務(wù)可以更好的解決納稅人對稅收政策了解的空白。建立稅收法規(guī)和政策的疑問庫，和E-MAIL回復(fù)機(jī)制，能比電話咨詢便于記憶和掌握。

在科學(xué)合理界定稅務(wù)機(jī)關(guān)職能的基礎(chǔ)上，通過法律和經(jīng)濟(jì)的手段，利用各種社會(huì)力量包括中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體為納稅人提供各類納稅服務(wù)。重點(diǎn)是出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范稅務(wù)業(yè)，促進(jìn)其健康發(fā)展，使之成為納稅服務(wù)社會(huì)化體系的主要力量。

公共管理論文范文:公共管理與治道變革

內(nèi)容摘要 世界各國的實(shí)踐表明，政府對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展是必不可少的，政府治理公共事務(wù)模式即治道的質(zhì)量，直接關(guān)系到一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府發(fā)展水平和質(zhì)量，也直接關(guān)系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向?qū)Ｐ闹轮居诠卜?wù)供給、公共問題解決、公共事務(wù)管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權(quán)力統(tǒng)治為基礎(chǔ)的政府走向以服務(wù)為宗旨的政府，從高度集權(quán)的政府走向地方越來越有自身權(quán)限的多中心運(yùn)作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統(tǒng)推進(jìn)的結(jié)果，但更是具體的公共管理多方面創(chuàng)新、積累并推動(dòng)宏觀變革的結(jié)果。

本文以江蘇和武漢新近實(shí)施的公共管理創(chuàng)新，以及全國人大常委會(huì)頒布的行政許可法和國務(wù)院公布的婚姻登記條例為例，說明了公共管理創(chuàng)新對于政府治道變革的重要意義。

關(guān)鍵詞：公共管理，治道變革

2003年，中國各級地方政府在公共管理方面有很多創(chuàng)新的舉措，比如江蘇省廢除了有關(guān)嚴(yán)禁沒有婚姻證的男女混住，武漢市用新的方法成功地解決了多年沒有解決的禁止麻木難的問題。在中央層次，全國人大頒布了《行政許可法》，國務(wù)院頒布了《婚姻登記條例》。

這些新的公共管理舉措，和新的國家法律法規(guī)，具有很大的治道變革意義。認(rèn)真總結(jié)與分析這些新舉措和新法律法規(guī)所包含的治道變革邏輯，有助于我們更好地通過管理與制度創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)中國政府的治道變革。

一、江蘇省公共管理創(chuàng)新的治道變革意義

過去，江蘇省人口管理暫行條例規(guī)定，嚴(yán)禁沒有婚姻證的男女混住。最近，江蘇省廢除了這一規(guī)定，因?yàn)檫@一規(guī)定沒有國家法律依據(jù)，國家法律并沒有規(guī)定沒有婚姻證的男女不可以混住。

這一舉措受到了傳統(tǒng)媒體和新聞網(wǎng)站的關(guān)注。大家一片叫好。認(rèn)為，這是法治原則的體現(xiàn)。法治原則要求，法律不禁止的就是允許的，國家法律沒有規(guī)定禁止的事情，省級政府沒有權(quán)力制定法律性規(guī)定實(shí)施禁止。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，男女同居，只要不涉及貨幣化的性交易，就不屬于違法。更有法學(xué)家認(rèn)為，這實(shí)際上體現(xiàn)了公權(quán)尊重私權(quán)的精神。其實(shí)，公權(quán)與私權(quán)是有明確界限的，未經(jīng)正當(dāng)司法程序，公權(quán)不得侵犯私權(quán)。男女同居，屬于私權(quán)的范圍，即使國家有法律規(guī)定，這樣的法律也屬于公權(quán)對私權(quán)的侵犯，是需要修改的。

在筆者看來，這一變化的意義不僅僅是體現(xiàn)了法治精神，有利于青年男女的自由而快樂的生活，更重要的是體現(xiàn)了中國政府治道變革的進(jìn)步：

從審批治國走向依法治國。過去，凡是政府沒有明確允許的事情，都屬于禁止之列，所有的事情，包括公民個(gè)人的私生活，都需要政府的允許，才是合法的，嚴(yán)重的時(shí)候，連思想都要與政府想的一致，不允許想政府不讓想的事情。現(xiàn)在，變成了凡是政府沒有用法律明確禁止的事情，都屬于允許之列，公民可以自行行事，即使違背一般人的道德準(zhǔn)則，但只要不違反法律，都不受處罰。

從道德治國走向依法治國。過去，政府往往依據(jù)道德原則來治國，認(rèn)為法律是道德的體現(xiàn)。只要違反道德風(fēng)俗，就應(yīng)該嚴(yán)厲禁止，受到嚴(yán)厲處罰。根據(jù)這樣的治國原則，未婚同居是不道德的，需要禁止，并受到處罰。現(xiàn)在，政府根據(jù)法律原則來治國，法律是公共生活的基本規(guī)則，只要不損害他人的利益，任何私人行為，都是個(gè)人的權(quán)利，都不在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。道德原則，是一個(gè)人的修養(yǎng)的問題，主要依靠個(gè)人自己的道德修養(yǎng)、社會(huì)輿論等進(jìn)行約束。

從行政集權(quán)走向政治集權(quán)。中國政府的特征是，在行政上是高度集權(quán)的。具體事務(wù)，都需要中央來決定，即使是一個(gè)小區(qū)應(yīng)該收多少物業(yè)管理費(fèi)來進(jìn)行物業(yè)管理，一個(gè)村莊應(yīng)該有多少提留來提供公共服務(wù)，都由中央來決定。其結(jié)果是，中央管了很多不該管的行政性的具體事務(wù)，但是像個(gè)人的基本權(quán)利，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、生命權(quán)利和各種各樣的基本自由權(quán)利，卻沒有得到中央法律和政策的明確保護(hù)，地方政府和單位，都可以通過自己的規(guī)定加以限制和侵害。也就是說，我們是一個(gè)行政高度集權(quán)但政治高度分權(quán)的國家。這樣的國家，最容易出現(xiàn)行政事務(wù)雖然高度集權(quán)，但由于高層監(jiān)督負(fù)擔(dān)過重，往往是各地各單位各自為政；由于中央忙于各種各樣的行政雜務(wù)，反而沒有精力去保護(hù)公民的基本權(quán)利，致使各級地方政府、基層政權(quán)，以及事業(yè)單位出臺(tái)了各種各樣的侵犯公民權(quán)利的法規(guī)和規(guī)定。江蘇省主動(dòng)根據(jù)政治集權(quán)的原則，放棄對基本權(quán)利的限制性規(guī)定，有利于中國政府從行政集權(quán)走向政治集權(quán)，讓各種各樣的私人事務(wù)，交給個(gè)人決定和處理；讓各種各樣的地方性事務(wù)，交給地方政府處理。但是，當(dāng)涉及公民基本權(quán)利等政治性事務(wù)的時(shí)候，則應(yīng)該由中央政府親自處理，各級地方政府和單位，都不得出臺(tái)限制和侵犯公民基本權(quán)利的法規(guī)和政策。

這一舉措還有公共管理的價(jià)值意義，這就是從尊重政府權(quán)力走向尊重公民權(quán)利。限制公民權(quán)利，實(shí)際上都是為了政府權(quán)力的運(yùn)作方便而設(shè)定的。就拿這個(gè)案例來說，政府規(guī)定，禁止，也就是禁止任何貨幣化的性交易。為了有效實(shí)施這一政策，必須鑒別一對男女在從事性活動(dòng)時(shí)是否存在貨幣交接行為。要證明這一點(diǎn)，有些情況是比較容易鑒別的。比如，有結(jié)婚證明的男女，其同居和性行為，就可以被看作是不存在貨幣性交易，雖然事實(shí)上可能存在，但因?yàn)橛谢橐?，其?cái)產(chǎn)屬于婚內(nèi)共同財(cái)產(chǎn)，只是從一個(gè)兜掏到另外一個(gè)兜。這時(shí)，結(jié)婚證成了性活動(dòng)不可能存在貨幣化行為的替代指標(biāo)，有了結(jié)婚證，不需要進(jìn)一步取證的信息。但是，對于沒有結(jié)婚證的男女來說，要識(shí)別是否存在貨幣化的性交易，是兩情相悅同居還是非法貨幣化性交易，則需要更多的信息。由于這些信息具有隱秘性，除非當(dāng)場抓住貨幣交接，否則在絕大多數(shù)情況下很難認(rèn)定，這對于執(zhí)法的人員來說，是一個(gè)難題。一般來說，對于難以鑒別的事情，政府的天然傾向是全部禁止，因?yàn)檫@樣有利于政府權(quán)力的有效運(yùn)作，可以減少更多的麻煩。但這樣一來，就會(huì)導(dǎo)致尊重權(quán)力甚于尊重權(quán)利的惡果，很容易導(dǎo)致很多冤假錯(cuò)案：有些屬于情人約會(huì)，有些屬于婚前同居，但由于在短時(shí)間里很難識(shí)別，再加上抓住可以依法處罰5000元，執(zhí)法部門有很高的收入驅(qū)動(dòng)，就往往屈打成招，本來是兩情相悅的事情，因執(zhí)法權(quán)力的介入，變成行為，本來是件十分快樂的事情，最后變成了悲劇。

為了避免這樣的悲劇，關(guān)鍵不是公民是否約束自己，要小心謹(jǐn)慎，而在于政府應(yīng)該實(shí)施治道變革，約束自己，不要為了權(quán)力的方便而任意侵害公民的權(quán)利。對此，江蘇省可以說開了一個(gè)好頭。

二、武漢市公共管理創(chuàng)新的治道變革意義

從權(quán)力行政走向權(quán)利行政，是政府治道變革的基本變革路徑。這一路徑也可以表述為從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政。最近武漢市禁止“麻木”的實(shí)踐，可以說是從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政之治道變革的典型。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，各大城市交通面貌都有了非常大的變化。在改革開放之前，人們?yōu)閾碛幸惠v自行車而感到自豪，在改革開放之后，人們很快擁有了自己的摩托車，進(jìn)入90年代之后，越來越多的人擁有了自己的私家車。

在這一轉(zhuǎn)變過程中，也出現(xiàn)了各種各樣的問題。武漢市面臨的問題是，1989年以來，武漢城市道路上擠滿了正三輪摩托車和人力三輪車。這些交通工具在武漢俗稱“麻木”，其特點(diǎn)是價(jià)格便宜，適應(yīng)普通百姓交通的需要，但也影響武漢的交通，污染武漢的環(huán)境，尤其是嚴(yán)重影響了武漢的城市形象。

由于這一原因，1993年開始，武漢兩會(huì)出現(xiàn)了多達(dá)上百件的解決“麻木”問題的建議、提案和意見。政府也采取了種種措施，禁止“麻木”，但14年的整治始終是“治了亂，亂了治”。其中1997年，武漢市政府痛下決心，全城“禁馬”。但是，“麻木”司機(jī)竭力反對。武漢的交警在政治行動(dòng)中也經(jīng)常遭到麻木司機(jī)的圍攻，有的甚至留下了終身殘疾。自然，“禁麻行動(dòng)”也就屢戰(zhàn)屢敗。一直到2003年3月之前，這一問題一直沒有得到妥善解決。

2003年3月底開始，武漢市政府采取了種種措施，經(jīng)過85天的努力，困擾武漢多年的“麻木”問題終于得到了解決。

為什么過去花了14年時(shí)間依然難以得到解決的“麻木”問題，到了現(xiàn)在花了85天就解決了呢？

從公共管理的角度來看，過去“禁麻”行政的失敗，主要在于采取的手段過分依賴強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒有充分考慮“麻木”司機(jī)的利益，沒有考慮到普通百姓的交通需求。政府為了公共利益“禁麻”是正確的，但是在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中，如果損害了一部分人的利益，那么行政就不得不依賴強(qiáng)制權(quán)，通過懲罰的辦法“禁麻”。此次“禁麻”成功，關(guān)鍵原因在于武漢市政府充分考慮到了“禁麻”過程中有關(guān)利益相關(guān)方的意見和利益：

充分考慮禁麻對麻木司機(jī)可能造成的損失，由市政府出資，收購麻木。從4月1日開始，首先收購無證“麻木”，在4月份一個(gè)月內(nèi)，一共有16511輛無證“麻木”司機(jī)主動(dòng)交車。然后5月20日武漢市政府“禁麻”通告，收購有證“麻木”，有證“麻木”回收在6天時(shí)間全部完成，2232臺(tái)車輛回收。

充分考慮“麻木”禁止之后“麻木”司機(jī)的再就業(yè)問題。市政府一方面鼓勵(lì)“麻木”司機(jī)自我就業(yè)，與此同時(shí)市政府也采取各種措施，幫助“麻木”司機(jī)就業(yè)。

在解決“麻木”司機(jī)后顧之憂的同時(shí)，市政府還充分考慮到了普通百姓的交通需求。改革出租車價(jià)格政策，出租車起步價(jià)格從7元下降到3元。

這些方法應(yīng)該并不復(fù)雜，但過去的市政府為什么沒有想到，而現(xiàn)在的市政府卻想到了呢？這與武漢市新一屆政府科學(xué)決策的努力是分不開的。為了打好“禁麻”戰(zhàn)役，2003年春節(jié)剛過就召集工商、城管、民政、殘聯(lián)、公安等部門成立了取締“麻木”工作班子，他們總結(jié)十余年的整治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，邀請專家科學(xué)論證，修改《武漢市城市道路交通管理若干規(guī)定》，出臺(tái)配套措施，補(bǔ)償車主利益。

在政策執(zhí)行過程中，武漢市政府也采取了種種措施，實(shí)施民主行政。市民警、社區(qū)、民政、殘聯(lián)等部門工作人員一起組成一千余個(gè)工作組，對全市“麻木”車主逐人逐戶上門調(diào)查，宣傳政策、了解今后的工作愿望等，基本掌握了34870名“麻木”車主的家庭狀況、經(jīng)濟(jì)收入、詳細(xì)住址和車輛類型等情況。

這些行動(dòng)，不僅解決了“麻木”司機(jī)的后顧之憂，而且還解決了“麻木”司機(jī)心理上的障礙，對“禁麻”政策順利實(shí)施，營造了一個(gè)認(rèn)知共同體，各個(gè)方面在認(rèn)識(shí)上達(dá)成了一致，在利益上沒有沖突對抗的基礎(chǔ)。自然，“禁麻”行動(dòng)也就自然而然地取得了勝利。

武漢市政府“禁麻”成功的經(jīng)驗(yàn)表明，政府改變觀念，實(shí)施治道變革，從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政，在政策制定過程中，盡可能讓利益相關(guān)人有更多的參與機(jī)會(huì)，讓其有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的想法和利益，在制定過程中可能有很多麻煩，但一旦政策制定出來，各個(gè)利益相關(guān)方面有了共識(shí)，就不會(huì)導(dǎo)致大的意見和利益沖突，公共問題就能夠得到順利解決。如果我們的政府在公共管理方面都能夠這樣做，那么可以想象，我們所面臨的絕大多數(shù)公共問題，都能夠擺脫過去的“治亂循環(huán)”，在很短的時(shí)間里就得到妥善的解決。

三、婚姻登記條例的治道變革意義

最近若干年，中國地方政府公共管理創(chuàng)新層出不窮，已經(jīng)在很大程度上改變了，中國地方政府的治道。在中央層次，這樣的變革往往以新的法律或法規(guī)的形式出現(xiàn)。最近國務(wù)院出臺(tái)的《婚姻登記條例》就是其中的典型。這一條例的治道變革意義是顯然的：從方便管理到方便公民；從加強(qiáng)管理到走向提供服務(wù)，體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念。

在過去，一對年輕人經(jīng)過熱烈的戀愛，終于覺得難分難舍，把對方看作是自己的另外一半，想要結(jié)婚。但是，煩惱也即刻來臨了，他們發(fā)現(xiàn)，結(jié)婚原來不是想結(jié)就結(jié)的，還要過五關(guān)斬六將，過好多關(guān)卡，忍受好多難看的臉，還要交很多不該交的錢，還可能被卡不許結(jié)婚：

他們必須到單位去開介紹信，要單位出具婚姻狀況證明。雖然很多人拿著一包要結(jié)婚的喜糖給負(fù)責(zé)開證明蓋章的人，就可以如愿以償，但也有一些人發(fā)現(xiàn)，原來單位有各種各樣的規(guī)定：有的規(guī)定，男方必須到25歲女方必須到23歲才能結(jié)婚，有的更規(guī)定男女雙方的年齡加在一起必須夠50歲才可以結(jié)婚，否則不給開證明。有的單位則更因一些莫須有的原因拒絕開介紹信。這使得要結(jié)婚的人一波三折。

即使好不容易拿到了單位介紹信，在結(jié)婚之前還必須去指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)接受體檢，并向婚姻登記機(jī)構(gòu)出具其開設(shè)的醫(yī)學(xué)證明。在這一過程中，要結(jié)婚的人不僅要出一點(diǎn)血，也就是要交體檢費(fèi)，而且其隱私也往往得不到保障，有的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)往往干涉隱私，檢查與結(jié)婚無關(guān)的項(xiàng)目，比如對女性的處女膜是否完整也做檢查，并對檢查結(jié)果公開。有些女性先天處女膜不完整，往往因此而蒙受不白之冤，失去了男友的信任，有的結(jié)不成婚，有的即使結(jié)婚了也給婚姻帶來了陰影，發(fā)生了不應(yīng)該發(fā)生的愛情悲劇。

從憲法和法律的規(guī)定來看，這些麻煩其實(shí)都是工作單位和醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法管理、侵害個(gè)人婚姻自由權(quán)利的結(jié)果。因?yàn)椤痘橐龇ā芬?guī)定，男22歲、女20歲就有權(quán)利結(jié)婚，這一權(quán)利是得到法律保護(hù)的，男性一旦到了22歲，女性一旦到了20歲，就有了結(jié)婚的權(quán)利，任何不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，都是違法的。那么，為什么這些單位敢于這樣做呢？它們也有法律依據(jù)，這就是1994年制定的《婚姻登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，結(jié)婚登記必須持單位介紹信，持單位開具的有關(guān)其婚姻狀況的證明。而醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)之所以能夠借此機(jī)會(huì)，不僅收取高額的各種類型的體檢費(fèi)，而且對不必要的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，并公開人的隱私，破壞年輕人的愛情，損人不利己，其原因也在于1994年的《婚姻登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，結(jié)婚登記必須有醫(yī)學(xué)證明。

從理論上來說，婚姻登記本來是應(yīng)該由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)管理的公共事務(wù)，不能隨意授予非公共權(quán)力機(jī)關(guān)。一般來說，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的行政行為，不僅會(huì)得到內(nèi)部行政監(jiān)督，如果違法不作為，公民還可以對人民法院對其提起行政訴訟，這樣的權(quán)力濫用的可能性較少。但如果把公共權(quán)力交給工作單位和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)那樣的群眾自治組織管轄，就婚姻登記來說，一方面不必要，在婚姻登記過程中起不到實(shí)質(zhì)性的作用，因?yàn)閭€(gè)人的婚姻狀況憑戶口本完全可以得到證明，即使有假，在跳槽換單位越來越頻繁的今天其單位提供的證明也未必完全真實(shí)可靠。另一方面，給非公共權(quán)力機(jī)構(gòu)以公共權(quán)力，反而給其提供了很多違法的機(jī)會(huì)，事實(shí)上，的確有很多單位就利用這一權(quán)力，制定很多土辦法，根據(jù)本單位控制員工的工作需要，甚至是發(fā)泄人際私憤，任意提高結(jié)婚的門檻，違法干涉公民的婚姻自由。而對一這樣的違法行為，不僅擁有行政監(jiān)督權(quán)力的行政機(jī)關(guān)很難對其進(jìn)行監(jiān)督，而且由于其不是行政機(jī)關(guān)，公民也很難利用行政訴訟途徑對其進(jìn)行監(jiān)督。即使公民要提出異議，來維護(hù)自己的合法結(jié)婚權(quán)利，也往往因不得不擔(dān)心自己的飯碗問題而作罷。很多有情人難成眷屬，有種種原因，不體諒民意的《婚姻登記管理?xiàng)l例》也制造了不少。

2003年10月1日開始，這一切都將成為過去。2003年夏天國務(wù)院總理簽署的國務(wù)院令頒布了新的《婚姻登記條例》，該條例沒有要求結(jié)婚雙方所在單位或者村民委員會(huì)、居民委員會(huì)出具的有關(guān)其婚姻狀況的證明。該條例也沒有要求申請結(jié)婚登記的當(dāng)事人，必須到指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機(jī)關(guān)提交婚前健康檢查證明。法律沒有要求，就等于是取消了。所以，有專家預(yù)料，2003年的9月，將是一個(gè)緩婚期，很多人將等到10月1日之后再去申請婚姻登記。因?yàn)樵谀翘熘?，很多?fù)雜的手續(xù)都將取消，可以節(jié)約很多麻煩，節(jié)約很多時(shí)間，更可以省一筆資金。最近記者的調(diào)查也表明，婚檢醫(yī)療機(jī)構(gòu)原來每天婚檢70多對的現(xiàn)在只有兩三對了。對此，媒體都齊聲歡呼，結(jié)婚將因此而真正變成快樂的事情，政府也因此而得到了發(fā)展，從便于管理走向方便公民。這顯然是很大的進(jìn)步。

不過，新的《婚姻登記條例》的變化還不僅僅這兩項(xiàng)。還表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

《婚姻登記管理?xiàng)l例》變成了《婚姻登記條例》，省去了管理兩字。這雖然只是省去了兩個(gè)字，實(shí)際上卻是政府職能部門觀念的大變化：把自己從高高在上的管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)闉楣竦怯浄?wù)的角色，充分體現(xiàn)服務(wù)性政府的理念。

服務(wù)性政府理念具體表現(xiàn)之一是，政府給個(gè)人提供更多的空間對自己的行為負(fù)責(zé)。比如，過去需要單位來證明的事情改為個(gè)人簽名聲明對自己的狀況負(fù)責(zé)：結(jié)婚雙方必須簽署一份本人無配偶以及與對方當(dāng)事人沒有直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明，也就是單身和非近親聲明書。

服務(wù)性政府理念具體表現(xiàn)之二是，離婚申請當(dāng)場發(fā)證：原來婚姻登記管理機(jī)關(guān)必須對當(dāng)事人的離婚申請進(jìn)行審查，自受理申請之日起1個(gè)月內(nèi)，對符合離婚條件的，才予以登記，發(fā)給離婚證；新條例規(guī)定婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對離婚登記當(dāng)事人出具的證件、證明材料進(jìn)行審查并詢問相關(guān)情況。對當(dāng)事人確屬自愿離婚，并已對子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)、債務(wù)等問題達(dá)成一致處理意見的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記，發(fā)給離婚證。

服務(wù)性政府理念的表現(xiàn)之三是，對于分散的婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行了整理，婚姻登記機(jī)關(guān)由行政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不再由街道辦事處負(fù)責(zé)；涉外婚姻登記由省級政府的民政部門管轄。這就解決了婚姻登記管轄過于分散，在基層民主發(fā)展不充分的情況下有些婚姻登記機(jī)關(guān)利用婚姻登記濫收費(fèi)的問題，也便于對婚姻登記機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行有效地行政監(jiān)督。

不過，新的《婚姻登記條例》也不是沒有問題，在筆者看來，至少在如下兩個(gè)方面存在缺陷，需要完善：

缺陷之一是，一方面，《婚姻登記條例》規(guī)定，患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病的，婚姻登記機(jī)關(guān)不予登記。但另一方面，在條例里又不要求進(jìn)行婚檢，實(shí)際上很難執(zhí)行。對此，民政部有關(guān)人員的解釋是，因?yàn)榛橐龇ㄒ?guī)定的“醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病”一直未能明確，結(jié)果就是在婚姻登記實(shí)踐中，婚姻登記機(jī)關(guān)根據(jù)婚檢機(jī)構(gòu)出具的檢查結(jié)果無法認(rèn)定當(dāng)事人是否患有不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病，是否可以辦理登記。結(jié)婚需要體檢，沒有實(shí)際作用，卻增加了公民的負(fù)擔(dān)。因此，取消了婚姻登記需要體檢證明的要求。不過，在技術(shù)上沒有明確的情況下，在法律上進(jìn)行實(shí)體性的明確規(guī)定，但又在程序上不做要求，顯然不合邏輯，有損法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。筆者認(rèn)為，最好的辦法是修改規(guī)定，建議患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚疾病的，公民可以不申請結(jié)婚，而不是婚姻登記機(jī)關(guān)不予登記。另外，“醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚”，實(shí)際上只是說明了醫(yī)學(xué)上不應(yīng)當(dāng)生孩子，因?yàn)椴贿m合生孩子而剝奪公民結(jié)婚的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是想從控制婚姻來實(shí)現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育的政策目標(biāo)，雖然政府多了一項(xiàng)管理的工具，卻犧牲了公民的權(quán)利。這還是管理型的政府，沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性的政府。

缺陷之二是，《婚姻登記條例》第九條規(guī)定，婚姻登記機(jī)關(guān)可以撤銷受脅迫結(jié)婚的婚姻，宣告結(jié)婚證作廢，但條件是不涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題。其實(shí)，受脅迫結(jié)婚，就是婚姻不自由，應(yīng)該無條件宣布其無效，至于可能涉及的子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題，則應(yīng)該另案處理。如果以涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題為由，承認(rèn)受脅迫婚姻，只能迫使受脅迫者在子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問題上作出無限制的讓步。這實(shí)際上是保護(hù)了脅迫者，犧牲了受脅迫者的婚姻自由權(quán)利。這一規(guī)定，也只是方便了管理，而沒有考慮到受脅迫者的權(quán)利。需要進(jìn)一步改革。

四、行政許可法的治道變革意義

《婚姻登記條例》體現(xiàn)了中國政府在婚姻登記領(lǐng)域的治道變革，具有局部的意義。2003年8月27日，《中華人民共和國行政許可法》由十屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過并公布、2004年7月1日實(shí)施。這一法律對于中國政府治道變革來說，則具有全局性的意義。

這一法律規(guī)定了行政許可的范圍，也規(guī)定了不許設(shè)置行政許可的事項(xiàng)；規(guī)定行政許可除非由法律規(guī)定，不得收取任何費(fèi)用；行政許可必須有時(shí)間限制，不得無限期拖延；只有法律和法規(guī)才能設(shè)置行政許可，部門規(guī)章和一般性文件不得設(shè)置行政許可；行政許可一旦批準(zhǔn)不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益的利益，并且給公民和組織帶來的損失進(jìn)行補(bǔ)償；禁止行政許可轉(zhuǎn)讓；嚴(yán)禁資格考試強(qiáng)制培訓(xùn)和購買指定教材等等。

這些內(nèi)容受到了媒體的廣泛關(guān)注和報(bào)道，因?yàn)檫@些規(guī)定，非常有針對性地解決了很多公民、企業(yè)和社會(huì)組織在與政府打交道跑行政審批時(shí)所面臨的很多實(shí)際問題，而且也針對性地控制了行政機(jī)關(guān)設(shè)租、企業(yè)尋租、權(quán)錢交易的腐敗空間，確立了從源頭根除腐敗的制度基礎(chǔ)?？梢娦姓S可法的意義非凡。不過，《行政許可法》的最重要的意義，恐怕還在于其對中國政府的治道變革意義：

使中國政府有限政府的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政府的權(quán)力有了法律的邊界。過去，有關(guān)政府權(quán)力的法律，一般只是籠統(tǒng)地列舉若干類別，說政府負(fù)責(zé)國防、外交、治安、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事業(yè)，而沒有具體規(guī)定其什么可以干，什么不可以干，其結(jié)果就是政府的權(quán)力往往是沒有邊界的，可大可小，沒有標(biāo)準(zhǔn)，在邏輯上就是無限政府，可以“上管天，下管地，中間管天氣”?！缎姓S可法》不僅從肯定的角度規(guī)定了哪些事項(xiàng)規(guī)定可以設(shè)定行政許可，而且還從否定的角度，規(guī)定了四類事項(xiàng)可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。這不僅為公民個(gè)人、法人和社會(huì)自治等組織，市場經(jīng)濟(jì)和中介組織留足了足夠的空間，為公民個(gè)人自由、社會(huì)自治、市場經(jīng)濟(jì)競爭提供了充分的法律基礎(chǔ)，還為政府的行政許可權(quán)力設(shè)定了法律的邊界，政府的行政權(quán)力終于進(jìn)入了有限政府的境界。

使中國政府的依法行政進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政府終于開始依法規(guī)范自己。依法行政，是法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容。過去主要強(qiáng)調(diào)政府治理整頓市場經(jīng)濟(jì)、管治公民行為、規(guī)范社會(huì)組織行為要有法律依據(jù)。行政許可法的出臺(tái)，豐富和發(fā)展了依法行政內(nèi)容，依法行政，首先是政府行政權(quán)力的設(shè)定、運(yùn)作需要有法律依據(jù)。依法行政，首先是政府要依法規(guī)范自己，然后才是依法去管理社會(huì)。

使中國政府的民主行政進(jìn)入了一個(gè)新的階段，民主行政進(jìn)入了程序民主的時(shí)代。過去，民主行政主要關(guān)心的是如何為人民服務(wù)，在實(shí)際操作中，為人民服務(wù)往往變成了高度管制也是在為人民服務(wù)。行政許可法的出臺(tái)，使得民主行政的內(nèi)涵增添了新的內(nèi)容，行政許可法規(guī)定，行政許可的設(shè)立，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明該行政許可的必要性、對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。還規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以向行政機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議。必須聽證的行政許可行為必須公開聽證，而且費(fèi)用由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，等等。這些規(guī)定，都體現(xiàn)了民主行政的新內(nèi)涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務(wù)，更重要的是在過程上要讓人民參與行政權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)作，民主行政進(jìn)入了程序民主的階段。

使中國政府的權(quán)力配置進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政府間權(quán)力配置得到了法律化、清晰化。在現(xiàn)有的憲法和相關(guān)組織法規(guī)定中，往往只有原則，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、各級政府之間有關(guān)權(quán)力劃分的規(guī)定，往往比較模糊，只有民主集中制、議行合一這樣原則性的規(guī)定。行政許可法規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)可以立法設(shè)定行政許可，行政法規(guī)只有在法律尚未制定的時(shí)候才可設(shè)定行政許可。國務(wù)院決定設(shè)定行政許可只限在必要的時(shí)候，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)之外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)提請國家立法機(jī)關(guān)制定法律或者自行制定行政法規(guī)。國務(wù)院各個(gè)部門不能以行政規(guī)章的形式設(shè)定行政許可。在沒有法律和國務(wù)院行政法規(guī)時(shí)地方性法規(guī)可以設(shè)定行政法規(guī)，急需時(shí)省級政府可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，臨時(shí)性的行政許可一年后若要繼續(xù)實(shí)行，必須提請當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)。與此同時(shí)，還規(guī)定了地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章不得設(shè)定由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、自制的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可，并且禁止為地方保護(hù)主義、分裂統(tǒng)一市場設(shè)定行政許可。這些規(guī)定明確界定了立法機(jī)關(guān)、中央和地方政府機(jī)關(guān)在行政許可設(shè)立方面的權(quán)力劃分，使得立法與行政、中央與地方的關(guān)系進(jìn)入了法律化、清晰化的階段。

使中國政府的政務(wù)公開進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政務(wù)信息公開有了具體的法律要求，而且政府需要根據(jù)公民的要求公開信息并作出解釋。由于戰(zhàn)爭年代秘密行政的傳統(tǒng)影響，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長期運(yùn)動(dòng)性行政的慣性，中國各級政府的政務(wù)公開狀況一直不如人意。政務(wù)公開只是作為一種要求，而不是政府的法律義務(wù)。所以，往往是上級要求一下，領(lǐng)導(dǎo)重視一下，政務(wù)就公開一些，時(shí)過境遷，又回到秘密行政的做法。其關(guān)鍵是政務(wù)信息公開并沒有明確的法律框架，也沒有法律要求。今年SARS危機(jī)時(shí)期制定的《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定政府必須公布傳染病疫情信息的法律義務(wù)以及相關(guān)責(zé)任，這是一個(gè)很好的開端?！缎姓S可法》的出臺(tái)，在法律上規(guī)定了政府在行政許可領(lǐng)域公開政務(wù)信息的義務(wù)以及具體做法，并且還必須提供公民要求提供的信息和解釋：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。申請人要求行政機(jī)關(guān)對公式內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠的信息。這又把中國政務(wù)信息公開推進(jìn)了一大步。

使中國政府的服務(wù)行政進(jìn)入了一個(gè)新的階段，為人民服務(wù)進(jìn)入了制度設(shè)計(jì)和保障階段。為人民服務(wù)一直是中國政府的施政原則，中南海新華門就寫著“為人民服務(wù)”，但在具體行政領(lǐng)域，服務(wù)原則往往缺乏制度化、法律化的保障，便民服務(wù)往往停留在口頭上，行政機(jī)關(guān)往往為了行政管理的方便讓公民和企業(yè)社會(huì)組織疲于奔命。《行政許可法》的出臺(tái)，使得服務(wù)行政終于進(jìn)入了制度化的階段：比如，在行政許可的申請與受理階段，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)立即告知申請人為什么不受理，當(dāng)場告知或者在五日內(nèi)一次性告知其申請材料的錯(cuò)誤。在審查與界定階段，對符合條件的申請，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)場作出書面行政許可決定，不能當(dāng)場作決定則限期作決定；政府一致對待申請者，無論上下級關(guān)系、還是不同部門的關(guān)系，都是政府內(nèi)部的事情，申請人只跟一個(gè)政府部門打交道，而不必挨個(gè)兒自己跑政府部門。在涉及第三方利益的時(shí)候，政府還必須告知第三方利益相關(guān)人，并聽取利害關(guān)系人的意見，以免損害第三方的利益。

當(dāng)然，行政許可法要到2004年7月1日才正式生效，各級立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)在未來還需要根據(jù)行政許可法在未來的10個(gè)月里面全面清理有關(guān)行政許可的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件。在行政許可法真正生效之前，對其意義的探討應(yīng)該說還停留于紙上談兵的階段。但有了一個(gè)比較好的法律，畢竟是一個(gè)很好的開始，只要從現(xiàn)在開始艱苦努力，中國政府也可以很快實(shí)現(xiàn)治道變革，真正成為廉潔、高效、公正、公開、公平的為人民服務(wù)的政府。

世界各國的實(shí)踐表明，政府對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展是必不可少的，政府治理公共事務(wù)模式即治道的質(zhì)量，直接關(guān)系到一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府發(fā)展水平和質(zhì)量，也直接關(guān)系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向?qū)Ｐ闹轮居诠卜?wù)供給、公共問題解決、公共事務(wù)管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權(quán)力統(tǒng)治為基礎(chǔ)的政府走向以服務(wù)為宗旨的政府，從高度集權(quán)的政府走向地方越來越有自身權(quán)限的多中心運(yùn)作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統(tǒng)推進(jìn)的結(jié)果，但更是具體的公共管理多方面創(chuàng)新、積累并推動(dòng)宏觀變革的結(jié)果。

為了在新的世紀(jì)里，繼續(xù)推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的全面發(fā)展，政府的發(fā)展至關(guān)重要。江蘇和武漢的經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)展的重要途徑就是通過具體的公共管理的改革和創(chuàng)新，在很多具體的層面，促進(jìn)政府的治道變革?！痘橐龅怯洍l例》和《行政許可法》的經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)展需要在積累日常具體公共管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在條件成熟的時(shí)候，修改現(xiàn)有的法律和法規(guī)，出臺(tái)新的法律和法規(guī)，在制度層面，促進(jìn)治道變革。只有在操作層面與制度層面一起努力，才有可能把新的政府治道變革落實(shí)在具體的公共管理上，才有可能穩(wěn)步推進(jìn)政府的治道變革，才有可能讓新的法律與法規(guī)，有現(xiàn)實(shí)的可行基礎(chǔ)，而不會(huì)變成一個(gè)寫在紙上的文字，沒有實(shí)際作用。

公共管理論文范文:政府管理職能重構(gòu)的選擇

【摘要】黨的十六屆三中全會(huì)通過的《決定》第一次在黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中提出“公共管理”這一國際通用新概念，標(biāo)志著我們黨對行政體制改革的認(rèn)識(shí)又實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍。由傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共管理的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)今世界各國行政體制改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容，這一思路已經(jīng)被越來越多的國家所接受，十六屆三中全會(huì)《決定》為今后我國行政體制改革提供了根本思路。本文通過引入傳統(tǒng)公共行政與現(xiàn)代公共管理這兩個(gè)概念，闡明現(xiàn)代公共管理提出的根源以及與傳統(tǒng)公共行政理論的本質(zhì)區(qū)別，分析實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的緊迫性和必要性，探索實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的基本途徑，提出必須從多層次、寬角度來實(shí)現(xiàn)這一歷史性飛躍。

【關(guān)鍵詞】 傳統(tǒng)公共行政 ；現(xiàn)代公共管理

黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出了“公共管理”。這是第一次在黨和國家正式的綱領(lǐng)性文件中引入這個(gè)國際通用新概念，標(biāo)志著我國政府的主要職能，無論在理論上，還是在實(shí)踐上，已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。分析傳統(tǒng)公共行政與現(xiàn)代公共管理的區(qū)別，認(rèn)清實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的緊迫性和必要性，從而進(jìn)一步探索基本途徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的提出：現(xiàn)代公共管理對傳統(tǒng)公共行政的沖擊

傳統(tǒng)公共行政實(shí)質(zhì)上就是具有廣泛影響的“官僚制”政府的職能，它最顯著的特征表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)及公共服務(wù)的官僚獨(dú)占模式，認(rèn)為政府組織才是提供公共服務(wù)的基本形式。其二是注重官僚制組織機(jī)構(gòu)的層級和嚴(yán)格的規(guī)章制度，以保證組織運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。應(yīng)該說，傳統(tǒng)公共行政是與一定的歷史條件相適應(yīng)的，它的主要功績在于把公共行政從一般政治活動(dòng)中分離出來，使公共行政專業(yè)化，特別是它注重行政組織建設(shè)和制度建設(shè)，加強(qiáng)行政和效率研究，從而強(qiáng)化了政府對社會(huì)的管理。它解決了人民當(dāng)時(shí)希望解決的問題，如社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)基本保障和公平、社會(huì)公共物品的供給，然而隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其在全球化和信息化高度發(fā)展的當(dāng)代社會(huì)，傳統(tǒng)公共行政的模式已經(jīng)表現(xiàn)出越來越多的缺陷。例如，在信息社會(huì)，刻板、僵硬的規(guī)章就成為追求效率、滿足人們多樣化的公共需求的最大障礙。同時(shí)，由于傳統(tǒng)模式下的政府壟斷和權(quán)力集中，導(dǎo)政公共管理領(lǐng)域效率低下。

公共管理理論的興起作為對公共行政的沖擊，可以追溯到20世紀(jì)60年代末和70年代初。這一時(shí)期，許多英國學(xué)者都努力通過應(yīng)用決策理論、組織理論以及政策分析和政策研究的發(fā)展，來增強(qiáng)對英國中央和地方行政的分析。而在美國，公共管理的出現(xiàn)是對公共政策和公共行政學(xué)者不滿的產(chǎn)物。認(rèn)為：進(jìn)入新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的浪潮下，這種官僚化組織顯得行動(dòng)遲緩而且程序煩瑣，不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。如美國政府于1993年發(fā)表了《全國績效評估》報(bào)告，對官僚制組織存在的問題進(jìn)行診斷并提出“重塑政府”的一整套解決方案，強(qiáng)調(diào)“從人人為遵守規(guī)定而負(fù)責(zé)的體制轉(zhuǎn)變?yōu)槿巳藶槿〉贸晒?fù)責(zé)的體制”。從公共行政的發(fā)展歷程來看，它之所以面臨諸多“危機(jī)”，一個(gè)很重要的原因便是它無法有效地回應(yīng)日益增多的公眾需求。而現(xiàn)代公共管理著眼于這個(gè)問題的解決。公共管理的顯著特征表現(xiàn)為：政府主要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，不提供私人產(chǎn)品，不干預(yù)私人領(lǐng)域的活動(dòng)；政府負(fù)責(zé)執(zhí)行市場經(jīng)濟(jì)法律，對市場秩序與市場運(yùn)行進(jìn)行平等的監(jiān)管與公正執(zhí)法，運(yùn)用宏觀調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)公共政策；除了必要的社會(huì)管制和經(jīng)濟(jì)管制之外，政府不直接干預(yù)企業(yè)活動(dòng)，不采用行政手段干預(yù)市場運(yùn)行。它的理念包括：

第一，承認(rèn)公眾需求的合理性、以滿足公眾需求為焦點(diǎn)，現(xiàn)代公共管理不僅關(guān)注政府應(yīng)該做什么、如何去做，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注公眾希望從政府那里得到什么、公眾的需求如何才能得到滿足。

第二，諸多的社會(huì)問題雖然形式多樣而且日趨復(fù)雜，但都與公眾需求或切身利益相關(guān)。如果說公共行政關(guān)注“政府如何解決這些問題”，那么現(xiàn)代公共管理就應(yīng)該關(guān)注“社會(huì)問題如何才能通過政府及非政府的途徑得到解決”。

第三，確保公共利益的增進(jìn)和分配是公共管理的根本目的。公共管理主體對社會(huì)問題的回應(yīng)不是即時(shí)性的和功利性的，而應(yīng)該看作是 “有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)”；或者說，公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

第四，吸收新公共管理強(qiáng)調(diào)有效性和結(jié)果取向的理念，現(xiàn)代公共管理更加關(guān)注這些基本理念，并且強(qiáng)調(diào)通過立法、行政、司法職能、政府與非政府等多種途徑，以及績效協(xié)議制度、市場或準(zhǔn)市場的手段，以保證實(shí)現(xiàn)有效性和可能性。

二、必要性和緊迫性：由傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共管理的轉(zhuǎn)變是大勢所趨

我國正處于體制轉(zhuǎn)軌，加快開放和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大調(diào)整時(shí)期，由行政管理到公共管理的演化，大力加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能建設(shè)，顯得尤為必要。

(一)從國際環(huán)境上看，由公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)全球化時(shí)展的需要。

全球化趨勢不可阻擋。它是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)矛盾以及解決矛盾與實(shí)現(xiàn)利益方式等各種因素相互聯(lián)系、相互影響的過程與結(jié)果，具有超越國界和意識(shí)形態(tài)的普遍性。全球化是各國政府公共行政面對的新環(huán)境，它形成了一種面對和解決全球性社會(huì)問題的新關(guān)系。這種新關(guān)系要保持各國為解決人類共同面臨問題的政策的穩(wěn)定性，使本土性在全球化的邏輯框架內(nèi)運(yùn)行，并意味著各國都要根據(jù)這種新關(guān)系進(jìn)行改革，從而使本國公共行政的理念、政府職能和運(yùn)作方式與之相適應(yīng)。在全球化競爭的條件下，政府的行政能力已成為確立國家競爭優(yōu)勢的一個(gè)核心因素，官僚制組織那種金字塔式的垂直的、僵化的組織結(jié)構(gòu)顯然已經(jīng)無法適應(yīng)全球化競爭的需要，政府公共行政正逐步向服務(wù)的方向發(fā)展。當(dāng)今世界各國的公共行政的目標(biāo)也由單一地追求行政效率發(fā)展到全方位追求社會(huì)公平、提高效率和服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)公共責(zé)任和提高社會(huì)公眾的滿意度。

我國目前政府公共行政在很大程度上仍處在傳統(tǒng)階段，特別是加入WTO后，由于受世貿(mào)組織規(guī)則的制約和限制，一些傳統(tǒng)的、陳舊的行政方法必須改變，要實(shí)現(xiàn)行政方法的科學(xué)化，必須以科學(xué)的理論知識(shí)為基礎(chǔ)；必須以世貿(mào)組織規(guī)則為前提；必須吸收現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果；必須借鑒和引進(jìn)國外先進(jìn)的行政方法、為適應(yīng)我國加入WTO的需要，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和作風(fēng)，簡化辦事程序，提高工作效率．強(qiáng)化服務(wù)功能，改善投資軟環(huán)境，加強(qiáng)廉政建設(shè)，方便投資者、企業(yè)、市民辦理各種行政審批事項(xiàng)。因此，我們必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，確立新的公共管理理念，借鑒新公共管理思想，對我國的公共行政模式進(jìn)行更加徹底的改革。

(二)從國內(nèi)環(huán)境上看，由公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

我國正處于進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期。這是我國公共管理目前所處的最主要的國內(nèi)環(huán)境。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國在政府公共行政方面，長期奉行社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理體制，形成了對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活實(shí)行高度集中管理的指導(dǎo)思想。政府包攬一切，權(quán)力延伸到社會(huì)的每一個(gè)角落。按小平同志的話說，就是政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事。而在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)作為市場主體具有獨(dú)立的地位，它們自主地做出經(jīng)濟(jì)決策，獨(dú)立性承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；在價(jià)值規(guī)律的作用下，市場對資源配置起基礎(chǔ)性的作用；政府的主要任務(wù)則是宏觀調(diào)控和提高公共服務(wù)。傳統(tǒng)的政府管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下是有積極作用的。但是，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變，客觀上要求我們必須打破傳統(tǒng)的行政管理體制，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新的公共行政架構(gòu)。這種架構(gòu)不僅體現(xiàn)在政府行政管理內(nèi)部各種關(guān)系之間，更重要的是體現(xiàn)在政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與市場、政府與公民等各種外部關(guān)系之間。我們必須站在整個(gè)社會(huì)的高度，重新對政府進(jìn)行全方位的審視，把握公共行政發(fā)展的客觀規(guī)律，重新界定政府的角色，重新設(shè)置政府的職能，重新設(shè)計(jì)政府的運(yùn)行機(jī)制。

（三）從我國政府公共行政目前存在的主要問題看，由公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變，是理清改革思路、深化行政改革的需要。

長期以來，我國政府公共行政部門一直被機(jī)構(gòu)臃腫、隊(duì)伍龐大、效率低下、財(cái)政危機(jī)、官員腐敗等問題所困擾。針對這些問題，建國以后，我國曾進(jìn)行過多次以精簡機(jī)構(gòu)、人員為主要內(nèi)容的行政改革，雖然也取得了一些階段性成效，但卻始終未逃脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。90年代提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，對行政改革提出了新的要求，也為其注入了新的動(dòng)力。但是，由于受主客觀環(huán)境的制約，基本上還是處于傳統(tǒng)的政府管理體制框架內(nèi)進(jìn)行，局限于政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，而沒有真正意義上涉及到政府與社會(huì)、政府與公民、政府與國家等關(guān)系，以及政府角色、職能、行為規(guī)范、效率與質(zhì)量、績效評估等更為重要的內(nèi)容。因此，改革的效果也是相當(dāng)有限的。直到現(xiàn)在，我國公共行政中仍然存在著許多和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題，一是“黃宗羲定律”的怪圈不容易沖破?，F(xiàn)代服務(wù)型政府的最大挑戰(zhàn)就是交易成本太高，而且大有越來越高之勢；二是有效的監(jiān)管機(jī)制難于形成；三是沒有把“游戲規(guī)則”的制定當(dāng)作政府服務(wù)的主要內(nèi)容，避重就輕，搞表面文章或者有了規(guī)則不按規(guī)則辦事。對影響發(fā)展的利益結(jié)構(gòu)視而不見，對阻礙發(fā)展的體制因素不敢觸及甚至不惜拿公家的利益為自己買一分“保險(xiǎn)”；四是政府政策的應(yīng)對措施過于緩慢。

這些問題中有的已成為政府公共行政中的頑癥，嚴(yán)重阻礙著行政改革的推進(jìn)。這些問題是體制所固有的，在舊的體制框架下很難從根本上解決。而且隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)越來越多，政府的職能也不斷分化。每增加一項(xiàng)職能，政府就要設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或部門來承擔(dān)。職能越分化，政府的規(guī)模越龐大，隨之財(cái)政預(yù)算也不斷增加，機(jī)構(gòu)膨脹和財(cái)政危機(jī)也就成為必然；而且在傳統(tǒng)的官僚體制中，由于官員特權(quán)的存在和政府對公共權(quán)力的壟斷，官僚主義和官員腐敗幾乎是不可避免的。這已經(jīng)不能靠表層觸及問題所能解決的，必須從體制的深層次來解決。

三、思路與途徑：從多層次、寬角度實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共管理的轉(zhuǎn)變

（一）要在思想觀念上突破。要破除政府干預(yù)觀念，走出“政府萬能”、“福利國家”的誤區(qū)。根據(jù)政府能力與政府職能的關(guān)系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府職能[1]。說明政府能力有限時(shí)，減少政府職能，可以提高政府能力的發(fā)揮，同時(shí)也打破了政府職能越多、包攬的社會(huì)事務(wù)越多，就越能體現(xiàn)政府能力的說法。因此，政府把精力集中于該管的事上，有利于提高政府能力。

（二）要在管理方式上轉(zhuǎn)變。要從政府統(tǒng)攬一切的管理方式向多中心治理的方式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的行政管理是政府對社會(huì)實(shí)行全方位、多層次、寬領(lǐng)域的全面的直接管理，而公共管理要求壓縮政府經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的市場化與公共服務(wù)的市場化。政府應(yīng)該提供基本公共產(chǎn)品，放手讓市場與社會(huì)提供私人產(chǎn)品。我國政府公共管理職能主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面行使：一是積極建立市場規(guī)則，完善市場秩序，規(guī)范市場行為，盡量為各類市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境；二是提供市場所不能提供的公共物品，解決市場不能或不愿解決的公共問題，如提供公共安全、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展基礎(chǔ)教育和終身教育；三是投資于基本的社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施；四是解決市場不能解決的社會(huì)政治問題，如建立社會(huì)保障機(jī)制，通過社會(huì)轉(zhuǎn)移支付和再分配，促進(jìn)社會(huì)公平；五是有效地實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

（三）要在政府能力上提升。所謂政府能力就是指政府依據(jù)自己的權(quán)力和權(quán)威，通過制定政策和組織動(dòng)員，實(shí)施自己承擔(dān)的職能、貫徹自己意志、實(shí)施自己的目標(biāo)的能力，從目前來說，要提升我國政府公共管理能力，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是要不斷強(qiáng)化政府權(quán)威，強(qiáng)化政府權(quán)威是政府實(shí)施有效管理的基礎(chǔ)和前提，沒有權(quán)威的政府絕對不可能有效管理好社會(huì)，絕不可能在公共事務(wù)中發(fā)揮重要作用。當(dāng)然強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威不是要強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)專制，也不是要削弱其它職能主體的權(quán)力，而是要以規(guī)范化、法制化的操作保證公共事務(wù)中的國家整體利益、社會(huì)公眾利益更好地實(shí)現(xiàn)。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取決于政府公共政策能力的高低，但由于以前我們決策程序不規(guī)范，主觀意志較重，導(dǎo)致政策能力低下，進(jìn)而使政策執(zhí)行走樣、變形。因此，要提高政府公共政策能力，必須要在決策的科學(xué)化、民主化和法制化上作相應(yīng)的制度安排。三是要提高政府公共管理人員的素質(zhì)。政府公共管理職能的行使，最終還是要簡化為人的具體活動(dòng)，政府管理人員的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)直接影響到政府公共管理能力的高低。從目前我國實(shí)際情況看，培養(yǎng)大批具有高素質(zhì)的MPA人員，是有效實(shí)施政府公共職能的當(dāng)務(wù)之急。

（四）要在制度規(guī)范上完善。實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政管理制度向公共管理制度的轉(zhuǎn)變，建立政府公共管理制度，一是要加強(qiáng)人大工作立法，樹立人民代表大會(huì)的權(quán)威，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，加大人大對一府兩院工作的監(jiān)督，加大人大在重大事項(xiàng)決策方面的力度和范圍，約束行政立法的范圍和數(shù)量，并加強(qiáng)對行政立法和執(zhí)法的監(jiān)督。二是要健全對行政領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)員的法律監(jiān)督，進(jìn)一步完善《國家公務(wù)員法》及相關(guān)的配套法規(guī)；盡快完善對領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、領(lǐng)導(dǎo)者決策責(zé)任追究制度和用人失察責(zé)任追究制度。三是要細(xì)化部門預(yù)算，實(shí)行績效預(yù)算和零基預(yù)算，實(shí)行國庫集中支付制度，對政府預(yù)算資金的使用實(shí)行全過程的監(jiān)督，建立公共財(cái)政體系。四是要制定《行政程序法》，規(guī)范政府行政行為，同時(shí)徹底清理政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種前置式審批，除保留政府必要的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管制外，各種審批制度均應(yīng)改為自動(dòng)登記制，不能改為自動(dòng)審批制的，要改為專營權(quán)拍賣制或經(jīng)營權(quán)招標(biāo)制，對政府壟斷領(lǐng)域要實(shí)行市場化改革。五是要建立公共管理的績效管理制度，通過科學(xué)的績效管理制度（如設(shè)立績效目標(biāo)、進(jìn)行績效考評、建立績效誘因機(jī)制等），促進(jìn)公共管理績效的提高。

（五）要在途徑方法上加強(qiáng)。特別是要大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，努力加速政務(wù)信息化步伐，建立電子政府，實(shí)行網(wǎng)上辦公，利用電腦網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開政府管理信息，進(jìn)一步提高行政效率，減少行政成本。十六屆三中全會(huì)《決定》明確提出：“發(fā)展電子政務(wù)，提高服務(wù)和管理水平”。發(fā)展電子政務(wù)，從現(xiàn)階段的狀況來看，就是運(yùn)用信息及通信技術(shù)打破行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的組織界限，通過建立電子信息處理中心和電子文書傳遞及其他相關(guān)系統(tǒng)，在政府內(nèi)部網(wǎng)上和因特網(wǎng)上履行政府的職能，使人們可以通過不同的渠道獲得政府的信息及服務(wù)，而政府機(jī)關(guān)之間及政府與社會(huì)之間也是通過各種電子化渠道進(jìn)行相互溝通，從而構(gòu)建一種跨越時(shí)間、地點(diǎn)、部門的全天候的公共服務(wù)體系。