時(shí)間：2022-07-17 04:39:05
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我國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段,城市公共安全問題也日益突出,特別是近期各地又出現(xiàn)的一些重特大事件,包括天津?yàn)I海?；繁ㄊ录⑸虾Ｍ鉃┎忍な录?、湖北荊州商場(chǎng)電梯事件、蘭州自來(lái)水異味事件等都再次給我國(guó)的城市發(fā)展敲響了警鐘。需要指出的是,這些事件最后都認(rèn)定為是責(zé)任事故,并且都關(guān)乎城市政府的管理。某種意義而言,安全天然具有的外部性決定了政府必須在其中擔(dān)當(dāng)起更為重要的作用,因此,從政府管理視角來(lái)思考城市公共安全就顯得理所應(yīng)當(dāng)且切中要害。
一、守土有責(zé):城市公共安全管理的職責(zé)目標(biāo)
廣義上而言,城市任何的安全問題都可以歸入公共安全的范疇,因此,城市政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進(jìn)行管理。從狹義上而言,城市公共安全則是指具有公共性的城市安全問題,理論上政府公安系統(tǒng)所需負(fù)責(zé)的事項(xiàng)都?xì)w入公共安全范疇。城市公共安全管理從環(huán)節(jié)上可以分為日常預(yù)防、預(yù)警準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)學(xué)習(xí);從內(nèi)容上不同角度有不同的劃分,簡(jiǎn)單的可以分為自然災(zāi)害管理和人為災(zāi)害管理,從應(yīng)急管理角度分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會(huì)安全四大類。由于安全問題包羅萬(wàn)象,風(fēng)險(xiǎn)無(wú)時(shí)不在無(wú)處不在,因此,對(duì)于城市政府而言,公共安全管理的目標(biāo)就在于減少,甚至減除這些安全問題對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成的危害。一方面,對(duì)于無(wú)法避免的自然災(zāi)害,政府應(yīng)當(dāng)把損失降到最低,甚至不造成損失;而對(duì)于可以避免的人為災(zāi)害,則應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)不發(fā)生或少發(fā)生,即使發(fā)生了也應(yīng)當(dāng)將其危害降到最低或零。當(dāng)然,如何評(píng)價(jià)損失最低、發(fā)生最少等雖然屬于一個(gè)相對(duì)的概念,因?yàn)檫@一程度是基于城市既有的自然環(huán)境、技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)水平和市民素質(zhì)等來(lái)綜合評(píng)判的,沒有相應(yīng)的情景和試驗(yàn)(城市發(fā)展歷程無(wú)法重復(fù)、無(wú)法完全復(fù)制檢驗(yàn))來(lái)證明此時(shí)此刻城市安全管理沒有實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但是,如果將某一指標(biāo)與全球同類型城市做比較,則仍可以得到一些參考性的結(jié)果。例如,中國(guó)建國(guó)以來(lái)在“直接經(jīng)濟(jì)損失/GDP”和“直接經(jīng)濟(jì)損失/財(cái)政收入”上的指標(biāo)就大大高于美國(guó)和日本。
中國(guó)城市發(fā)展中導(dǎo)致的大量安全現(xiàn)象既有地理環(huán)境和氣候條件十分復(fù)雜,以及城市自身具有的高復(fù)雜和高密度導(dǎo)致災(zāi)害(特別是人為災(zāi)害)發(fā)生概率大幅提高和災(zāi)害影響更加嚴(yán)重的客觀因素,更有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放、社會(huì)服務(wù)不到位、規(guī)劃建設(shè)不合理、百姓期待日益提升等多方面的主觀因素,因此,從某種意義而言,我國(guó)城市公共安全管理具有更大的主觀改造空間。
不能保障好城市的公共安全,城市發(fā)展所取得的巨大成就也將失去意義。這正如《全球城市史》的作者喬爾·科特金指出的那樣:只有充分認(rèn)識(shí)到安全的重要性,并通過積極大膽的方法解決安全問題,現(xiàn)代城市才能在新世紀(jì)生存和繁榮。[2]
二、制度短缺:城市公共安全管理存在的瓶頸問題
城市公共安全管理未能實(shí)現(xiàn)制度均衡是我國(guó)城市災(zāi)害頻發(fā)、重發(fā)、廣發(fā)的重要原因,而其制度短缺的具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面:
(一)預(yù)防管理少
2006年隨著國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,各地政府對(duì)應(yīng)急管理高度重視,應(yīng)急管理的“一案三制”(“一案”指應(yīng)急預(yù)案,“三制”指應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制)逐步建立。[3]例如,浦東新區(qū)目前已形成一辦(應(yīng)急管理辦公室)、一室(總值班室)、一處(區(qū)府辦應(yīng)急管理協(xié)調(diào)處)“三位一體”的工作模式。盡管應(yīng)急管理為城市公共安全的管理發(fā)揮了重要作用,例如2013年浦東接報(bào)突發(fā)事件803件,成功處置金海路地鐵工地事故、“1·6”北蔡上農(nóng)批火災(zāi)、臨港上汽物流園區(qū)事故、外環(huán)線金海路、芳甸路槽罐車交通事故等20余起較大及以上突發(fā)事件以及緊急敏感事件。2014年,新區(qū)相關(guān)部門成功應(yīng)對(duì)、處置了G1501(外圈)近金海路危化品槽罐車側(cè)翻事故、H7N9禽流感疑似病例事件、洋山港旅游大巴側(cè)翻事故等10余起較大或緊急敏感事件。然而,對(duì)于進(jìn)一步提升公共安全管理而言,更為重要的環(huán)節(jié)在于日常的預(yù)防管理,“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”。上海浦東新區(qū)在“十三五”規(guī)劃編制過程中,盡管大幅壓縮了專項(xiàng)規(guī)劃的數(shù)量,但卻從更加注重城市公共安全日常管理的角度,首次提出了增設(shè)《浦東新區(qū)城市公共安全管理“十三五”規(guī)劃》。在通常的理解中,由于強(qiáng)化日常預(yù)防管理可能需要投入更多的人財(cái)物,但由于公共安全問題發(fā)生的隨機(jī)性,人們會(huì)覺得“沒有必要”,即一旦投入大量精力但事件沒有發(fā)生,就會(huì)被誤解為投入成為了“沉沒成本”。這一誤區(qū)在政府管理觀念中也時(shí)有存在,也導(dǎo)致了公共安全預(yù)防管理的“缺位”。確實(shí),從世界范圍來(lái)看,公共安全預(yù)防管理往往也是“事件推動(dòng)型”的管理,即沒有發(fā)生重大突發(fā)事件,政府往往對(duì)這類災(zāi)害的預(yù)防不能意識(shí)或意識(shí)不強(qiáng)。而一旦發(fā)生了重大災(zāi)難,也才逐漸配置更多的資源到預(yù)防管理上。例如,日本在阪神-淡路大地震發(fā)生前,兵庫(kù)縣只有3~4位官員負(fù)責(zé)防災(zāi)事務(wù),并且沒有專門的災(zāi)害管理部門;地震后,兵庫(kù)縣設(shè)立了防災(zāi)監(jiān)一職,是該縣名列第三的高官,并且設(shè)立了防災(zāi)企劃局和災(zāi)害對(duì)策局,下設(shè)擁有80多名專職防災(zāi)官員的防災(zāi)中心。[4]但是中國(guó)作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家,理應(yīng)借鑒先行國(guó)家的諸多經(jīng)驗(yàn),因地制宜、高效精簡(jiǎn)地開展安全預(yù)防管理。
(二)統(tǒng)籌管理難
城市安全管理是滲透到經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、建設(shè)管理等方方面面的管理工作,每個(gè)委辦局條線都在自己負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行安全管理。部門化的安全管理一方面可以保障專業(yè)性,一方面維持各條線業(yè)務(wù)的延續(xù)性。但是,在城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)過程中,公共安全的問題復(fù)雜性越來(lái)越大,管理涉及面越來(lái)越廣,處置周期也越來(lái)越長(zhǎng),這些都對(duì)傳統(tǒng)條線化管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。例如,在藥品和醫(yī)療器械市場(chǎng)監(jiān)管上,目前的格局是它們?cè)谶M(jìn)入
醫(yī)院之前由食品藥品監(jiān)管局監(jiān)管,而在進(jìn)入醫(yī)院后則由醫(yī)院管理方負(fù)責(zé)監(jiān)管,這使得藥品醫(yī)療器械的全過程監(jiān)管被劃分為幾個(gè)部門,一定程度上降低了監(jiān)管效率。又例如,食品安全的監(jiān)管、事故的認(rèn)定工作由衛(wèi)計(jì)委來(lái)管理,但執(zhí)法則等由食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé),如果兩個(gè)環(huán)節(jié)之間不能很好地銜接,也可能造成監(jiān)管出現(xiàn)問題。再比如,城市道路設(shè)施的維護(hù)管理由市容環(huán)保局負(fù)責(zé),但由于在規(guī)劃階段由規(guī)土局負(fù)責(zé),建設(shè)階段由建交委負(fù)責(zé),如果各環(huán)節(jié)銜接不好或標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán),可能造成前道工作留下的隱患落到市容環(huán)保局,這種部門間職責(zé)的不對(duì)等可能降低安全管理的效率。 盡管在目前管理體制中,應(yīng)急辦在信息的及時(shí)匯總、上傳下達(dá)方面可以起到一個(gè)較好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,但是對(duì)于非應(yīng)急環(huán)節(jié)的公共安全管理而言,這一體制還難以承擔(dān)起統(tǒng)一協(xié)同的作用。 (三)精準(zhǔn)管理弱
安全問題無(wú)所不在無(wú)處不在,由于全覆蓋、全領(lǐng)域的重視可能導(dǎo)致管理成本高昂,需要在日常城市公共安全管理中明確重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域,因此,提前預(yù)防預(yù)警的關(guān)鍵是能抓住重點(diǎn)難點(diǎn)問題,通過分類管理、精準(zhǔn)管理來(lái)達(dá)到“有的放矢”的預(yù)防管理。然而,在現(xiàn)實(shí)的城市公共安全管理過程中,重點(diǎn)的確認(rèn)往往更多根據(jù)指示或聽從領(lǐng)導(dǎo)或依據(jù)經(jīng)驗(yàn),對(duì)于本區(qū)域真正個(gè)性化、地方性的安全問題則可能被忽視。例如,每次發(fā)生全國(guó)性的重特大安全事故后,往往地方城市政府就將重點(diǎn)放到類似的安全問題領(lǐng)域,而本地區(qū)的自身重大隱患可能未能重點(diǎn)關(guān)注,這極易導(dǎo)致新的領(lǐng)域的安全重特大事故,這可能也是全國(guó)“接二連三”發(fā)生各類重特大事故的主要原因之一。盡管地方領(lǐng)導(dǎo)可能對(duì)本轄區(qū)發(fā)展情況更為熟稔,工作部門的人員也在長(zhǎng)期工作中積累了地方經(jīng)驗(yàn),但是對(duì)于復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、方興未艾的各類新生事物,都催生了諸多新的安全管理問題,如網(wǎng)上送餐引發(fā)的食品安全問題、自動(dòng)售貨鮮果汁的監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)詐騙、預(yù)付卡監(jiān)管,輸入性公共衛(wèi)生安全、金融危機(jī)、跨國(guó)犯罪等。
(四)社會(huì)共治缺
“保一方平安”作為地方政府的底線職責(zé),確實(shí)應(yīng)由政府負(fù)主要責(zé)任,但是發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量參與到公共安全管理中來(lái),不僅是政府“大包大攬”已無(wú)力承擔(dān)、也不能承擔(dān)的必然選擇,也是“公共安全人人有責(zé)”的題中應(yīng)有之義。城市作為公共安全的“雙刃劍”,在增添了安全風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、文明提升等方式為解決城市公共安全問題提供了更多手段。充分發(fā)揮市場(chǎng)化企業(yè)在安全服務(wù)上的高效性,特別是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,高新技術(shù)企業(yè)在3S、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能化等技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)對(duì)安全管理的支撐,專家隊(duì)伍在公共安全管理上的專業(yè)性和科學(xué)性,社會(huì)組織和志愿者在公共安全管理上的示范帶動(dòng)和精神引領(lǐng)作用,居民在問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、危險(xiǎn)自我保護(hù)等方面的優(yōu)勢(shì),是全面提升城市公共安全管理水平的重要路徑。但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中,政府往往囿于傳統(tǒng)思維習(xí)慣、壓力型管理體制等原因,往往在所有公共安全管理領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都采取行政化管理模式,而缺乏更多靈活的安全管理和服務(wù)方式。其實(shí),由于城市安全感所具有的相對(duì)性,只有通過鼓勵(lì)全民參與才能更好地配置職責(zé)、形成合力,在各負(fù)其責(zé)中減輕政府負(fù)擔(dān)、提升城市居民對(duì)公共安全工作的認(rèn)可度。
三、治理優(yōu)化:提升城市公共安全管理的方向
針對(duì)城市公共安全管理制度上出現(xiàn)的問題,擬從以下五個(gè)方面來(lái)提升城市公共安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
(一)日常管理與應(yīng)急處置相統(tǒng)一
一方面要堅(jiān)持標(biāo)本兼治,堅(jiān)持關(guān)口前移,加強(qiáng)日常防范,加強(qiáng)源頭治理、前端處理,建立健全公共安全形勢(shì)分析制度,及時(shí)清除公共安全隱患。切實(shí)增強(qiáng)抵御和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力,強(qiáng)化自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào),編制各類預(yù)案清單、3D模擬演練系統(tǒng)、城市安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系清單等,把危險(xiǎn)和隱患“扼殺”在萌芽之中。另一方面,對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的自然災(zāi)害應(yīng)加快應(yīng)急指揮和處置的速度,包括建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)、搭建多渠道的安全信息平臺(tái)、構(gòu)建多元主體聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急救助系統(tǒng)以及生產(chǎn)恢復(fù)、精神疏導(dǎo)和善后學(xué)習(xí)工作。
(二)全面覆蓋與聚焦重點(diǎn)相統(tǒng)一
一方面,要在充分調(diào)研基礎(chǔ)上,摸清城市公共安全的所有隱患,做到地域全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋,編制城市風(fēng)險(xiǎn)分布地圖,并明確各部門各層級(jí)政府的職責(zé)范圍。另一方面,通過問卷調(diào)查匯總?cè)嗣袢罕娮铌P(guān)心最急切的問題,以民主化的方式明確城市公共安全管理的短板和重點(diǎn);通過智能化和大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析城市的敏感空間區(qū)域,以科學(xué)化方式確定重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域。
(三)頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)化基層相統(tǒng)一
一方面,從城市整體層面建立城市公共安全管理的統(tǒng)一管理體系,包括安全和風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度、處置階段的指揮調(diào)度體系和任務(wù)分解機(jī)制,安全處置后的反饋評(píng)價(jià)機(jī)制等,要有一個(gè)明確的職責(zé)分工、權(quán)威的指揮調(diào)度、高效的協(xié)同合作制度。另一方面,維護(hù)公共安全體系,要從最基礎(chǔ)的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場(chǎng),堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾,在整合基層安全管理相關(guān)隊(duì)伍、資源和信息技術(shù)上,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化。
(四)政府統(tǒng)籌與多元參與相統(tǒng)一
一方面,強(qiáng)化政府內(nèi)部統(tǒng)籌的力度,包括建立健全城市應(yīng)急辦、公安指揮中心、應(yīng)急救援部門(消防)和城市網(wǎng)格辦等相關(guān)職能機(jī)構(gòu)組成的“3+X”定期會(huì)商機(jī)制和主要聯(lián)動(dòng)單位定期召開聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,加快建立公共安全的差別化勤務(wù)管控機(jī)制和24小時(shí)值班備勤制度,加快建立城市公共安全管理辦法,在重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)“行刑銜接”。另一方面,充分調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織、企業(yè)、專家隊(duì)伍、社區(qū)精英和普通老百姓的積極性,發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì),共同構(gòu)建城市公共安全治理體系,包括設(shè)立專家?guī)?、咨詢委員會(huì)、政府購(gòu)買安全服務(wù)清單等。
(五)技術(shù)應(yīng)用與機(jī)制創(chuàng)新相統(tǒng)一
一方面充分利用3S技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息化技術(shù)促進(jìn)城市公共安全管理流程再造,進(jìn)一步提升城市公共安全管理的效率。與此同時(shí),以新技術(shù)應(yīng)用為契機(jī),加快公共安全管理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新,包括建立統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的安全隱患發(fā)現(xiàn)機(jī)制、應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制、快速應(yīng)急處置機(jī)制、績(jī)效監(jiān)督考核機(jī)制、資源創(chuàng)新使用機(jī)制等。
一、整體型政府產(chǎn)生的背景
20世紀(jì)70年代末以來(lái),始創(chuàng)于英國(guó)繼而在英聯(lián)邦國(guó)家全面推行的公共管理改革運(yùn)動(dòng)成為全球公共管理改革的源頭。上世紀(jì)90年代初美國(guó)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的政府再造,推動(dòng)了全球公共管理改革的進(jìn)一步發(fā)展,乃至形成所謂的全球性新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)試圖改變政府傳統(tǒng)的運(yùn)作方式,以減少管制、增加競(jìng)爭(zhēng)、引進(jìn)企業(yè)管理理念為手段,以提高政府管理效率、轉(zhuǎn)變政府職能、減少公共支出為目標(biāo),打造“競(jìng)爭(zhēng)性政府”。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在為各國(guó)帶來(lái)新的行政文化、提高行政效率的同時(shí),逐漸暴露出了許多問題。其中最主要的問題之一是政府部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào),政府管理碎片化,部門滋長(zhǎng)了自我中心主義。具體表現(xiàn)是:
1、政府部門的功能分化造成各個(gè)部門在單一年度預(yù)算限制下運(yùn)作,各部門不進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。
2、政府管理過于注重治療而忽視預(yù)防。比如說(shuō),有學(xué)者認(rèn)為,除了教育,英國(guó)政府提供的公共服務(wù)都是治療性的,而非預(yù)防性的,即等到問題已經(jīng)出現(xiàn),政府才介入。
3、政府各個(gè)部門考慮更多的是本部門的利益,基本上是對(duì)本部門和上級(jí)負(fù)責(zé),而不是對(duì)基層民眾或服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。盡管各自分內(nèi)工作盡職盡責(zé),但最終往往偏離總體目標(biāo)和總體利益。
4、政府部門大多從自身角度出發(fā),在相對(duì)狹窄的管理范圍內(nèi)制訂規(guī)劃和政策,以封閉的程序進(jìn)行決策,政府工作缺乏總體規(guī)劃。為了改變新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的愈來(lái)愈嚴(yán)重的政府管理碎片化狀態(tài),英國(guó)、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的國(guó)家紛紛采取了協(xié)作和整合的戰(zhàn)略,提出建設(shè)整體型政府(在英國(guó)先被冠之以“協(xié)同政府”,后來(lái)稱作“整體型政府”)。整體型政府的產(chǎn)生不僅僅是對(duì)新公共管理改革中公共部門結(jié)構(gòu)性分化改革的回調(diào),也受到外部環(huán)境的影響。從世界范圍來(lái)看,安全問題越來(lái)越突出,各種危機(jī)事件對(duì)公共部門的改革產(chǎn)生了重要的影響。其中,恐怖主義的威脅使人們?cè)絹?lái)越重視政府各部門之間的信息共享,以避免政策的相互抵觸。應(yīng)對(duì)海嘯、颶風(fēng)、地震等自然災(zāi)害和大范圍的流行病要求政府的聯(lián)系越來(lái)越緊密。另外,信息和通訊技術(shù)的發(fā)展降低了橫向溝通與協(xié)調(diào)的成本;受消費(fèi)者主義的影響,公民希望政府提供高水平的公共服務(wù);學(xué)術(shù)界的關(guān)注焦點(diǎn)逐漸從原子化的模式轉(zhuǎn)向注重整體的分析。這些因素促成了整體型政府理論的產(chǎn)生及實(shí)踐的發(fā)展。
二、整體型政府的內(nèi)涵
英國(guó)學(xué)者培利?？怂褂?997年出版了著作《整體型政府》。這本書一上市就得到英國(guó)新一屆工黨政府的肯定,成為政府官員廣泛閱讀的著作。培利?？怂拐J(rèn)為,整體型政府是超越政府層級(jí)、部門功能分工的鴻溝,以解決人民的問題、為人民提供整合性服務(wù)為核心的政府,是關(guān)照全體、預(yù)防性、整合性、改變文化、結(jié)果取向的政府。1997年英國(guó)新一屆工黨政府上臺(tái)后提出了“協(xié)同政府”的概念。協(xié)同政府意味著通過橫向與縱向的協(xié)調(diào),消除政策相互抵觸的狀況,有效利用稀缺資源,使這一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作,為公眾提供無(wú)縫隙的而不是相互分離的服務(wù)。澳大利亞給“整體型政府”下的定義是:“整體型政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作,以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施可以是正式的,也可以是非正式的;可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或者服務(wù)的提供。”培利?？怂箤?duì)傳統(tǒng)政府管理模式、新公共管理改革下的管理模式、整體型政府模式從管理理念、運(yùn)作原則、組織形態(tài)等方面進(jìn)行了系統(tǒng)比較(見表1)。綜合各國(guó)對(duì)于整體型政府的構(gòu)想和實(shí)踐,筆者認(rèn)為,整體型政府具有以下特點(diǎn):
1、整體型政府是對(duì)新公共管理基本模式即按照功能劃分政府部門的調(diào)整,而非根本性的變革。公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),既不靠相互隔離的政府部門,也不靠設(shè)立新的“超級(jí)部門”,而是在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實(shí)行跨部門合作。
2、整體型政府的目標(biāo)是為民眾提供整合性的服務(wù),而不是讓民眾為了解決一個(gè)問題而奔波于各個(gè)政府部門。為了解決人民的生活問題,不但要靠各個(gè)部門各自的努力,更需要政府各部門協(xié)同的努力,因此必須要有政府的整合型運(yùn)作。
3、整體型政府的路徑是全方位的合作。合作內(nèi)容非常廣泛,從目標(biāo)設(shè)定到具體操作、從組織結(jié)構(gòu)到文化整合、從政府內(nèi)部到政府外部無(wú)所不包。湯姆?林認(rèn)為英國(guó)的“協(xié)同政府”體現(xiàn)在“內(nèi)外上下”四個(gè)方面?！皟?nèi)”即通過新的組織文化、信息管理、人員培訓(xùn)等途徑實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的合作;“外”即通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分享、捆綁式預(yù)算、項(xiàng)目組等途徑實(shí)現(xiàn)組織之間的合作;“上”指目標(biāo)設(shè)定的由上而下以及對(duì)上的責(zé)任承擔(dān);“下”指以滿足顧客需要為服務(wù)宗旨以及讓服務(wù)對(duì)象介入服務(wù)過程。
三、構(gòu)建整體型政府的三大基礎(chǔ)
為了建設(shè)整體型政府,培利?？怂拐J(rèn)為,必須進(jìn)行三項(xiàng)改革,即運(yùn)用信息技術(shù)形成網(wǎng)上治理模式、建立整體型政府組織結(jié)構(gòu)、建設(shè)主動(dòng)型公務(wù)員隊(duì)伍,以構(gòu)建整體型政府所需要的科技基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和人員基礎(chǔ)(見圖1)。
1、運(yùn)用信息技術(shù)形成網(wǎng)上治理模式
電子化政府經(jīng)過三個(gè)發(fā)展階段。首先是政府使用計(jì)算機(jī)處理日常工作的階段,通過運(yùn)用信息技術(shù)增加辦公自動(dòng)化程度,提高政府工作效率,這一階段的政府稱為電腦化政府。隨著網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)和普及,電子化政府進(jìn)入第二個(gè)階段。各個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府,都積極設(shè)置自己的網(wǎng)站,通過網(wǎng)絡(luò)向民眾提供更多本部門的信息和服務(wù),使得政府網(wǎng)站成為政府服務(wù)的最佳窗口。此時(shí)的電子化政府是以各部門的獨(dú)立管轄權(quán)做為發(fā)展的基礎(chǔ),對(duì)于一般不充分了解政府部門運(yùn)作規(guī)律和體系的民眾而言,仍然不是非常方便的溝通渠道。所以,這一階段的 電子化政府稱為以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的互相不連接的政府。隨著網(wǎng)絡(luò)科技的高速發(fā)展以及計(jì)算機(jī)軟硬件價(jià)格的不斷降低,政府的網(wǎng)站連接更加便利,能夠建立暢通無(wú)阻的層層連接。這個(gè)階段,政府的電子化改革要在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行三種類型的整合:不同政府層級(jí)的整合,不同部門的整合,不同政府網(wǎng)站的整合。這三種類型的整合最后將實(shí)現(xiàn)整合成為一個(gè)單一的政府入口網(wǎng)站的目標(biāo),使民眾只要進(jìn)入這個(gè)單一的網(wǎng)站就可以尋求解決他們碰到的任何問題,并接受政府提供的相應(yīng)服務(wù)。這就是電子化政府的第三個(gè)階段,即以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的整體政府。在網(wǎng)上治理模式的沖擊下,政府的行政業(yè)務(wù)和程序?qū)氐淄该骰?不僅民眾可以更快速、方便、低成本地了解政府信息、獲取政府提供的服務(wù),而且政府的內(nèi)部運(yùn)作也能免于傳統(tǒng)行政所導(dǎo)致的腐敗和不作為。
2、建立整體型政府組織結(jié)構(gòu)
在既有的功能性部門分工基礎(chǔ)上進(jìn)行政府運(yùn)作的整合,采取有效策略進(jìn)行橫向的整合,即增加協(xié)調(diào)的組織機(jī)制。在英國(guó),為構(gòu)建整體型政府組織結(jié)構(gòu),由首相或內(nèi)閣建立新的跨部門組織以加強(qiáng)政府部門的合作。增設(shè)的跨部門組織有兩類,一類是為了某一特殊的政策問題而專門成立的非常設(shè)機(jī)構(gòu),其成員來(lái)自不同部門。布萊爾政府邁向整體政府的第一步是1997年成立“社會(huì)排斥小組”?！吧鐣?huì)排斥小組”的任務(wù)是綜合處理諸如無(wú)家可歸者及少女懷孕等需要跨越傳統(tǒng)的部門邊界來(lái)統(tǒng)一解決的棘手問題。另一類是從事戰(zhàn)略決策研究的組織,以保證政府決策具有統(tǒng)一性、戰(zhàn)略性。如,布萊爾成立的“政策中心”直接隸屬首相辦公室,它對(duì)政府制訂的所有政策都有權(quán)進(jìn)行獨(dú)立的分析研究;“績(jī)效與創(chuàng)新小組”直接向首相提供跨部門的中長(zhǎng)期公共政策報(bào)告,目的是促進(jìn)政府決策與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);“管理與政策研究中心”、“戰(zhàn)略合作中心”、“中央秘書局”等機(jī)構(gòu)都具有相似的功能。整體型政府的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作,具有以下特點(diǎn):1)政府組織運(yùn)作的核心以功能性分工的部門運(yùn)作為主體,但同時(shí)融入跨部門的定期及不定期、正式及非正式整合機(jī)制。2)增加信息部、人力資源部、策劃部等跨部門整合單位,和原來(lái)的功能性分工部門結(jié)構(gòu)形成同心圓的整體型組織,以強(qiáng)化溝通效果。3)以預(yù)算管制和行政目標(biāo)管理為核心,定期評(píng)審政府業(yè)務(wù)整合的程度。4)以信息科技的制度化設(shè)計(jì),建立政府業(yè)務(wù)整合的系統(tǒng)。5)各部門的業(yè)務(wù)應(yīng)該和其他政府部門、其他層級(jí)政府、服務(wù)的對(duì)象、非營(yíng)利組織、國(guó)際性組織和團(tuán)體,進(jìn)行有效的連接,以便于咨詢和磋商。整體型政府組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作與傳統(tǒng)行政組織的不同,在于它不但要依法完成功能性分工的業(yè)務(wù)需求,更要從解決人民生活事件的角度出發(fā),將政府業(yè)務(wù)整合的核心觀念變?yōu)閮?nèi)建的機(jī)制。
3、建設(shè)主動(dòng)型公務(wù)員隊(duì)伍
為了實(shí)現(xiàn)整體型政府的運(yùn)作目標(biāo),必須由高度依存、互相信任、富有合作意識(shí)的主動(dòng)型公務(wù)員體系來(lái)完成政府的公共事務(wù)。建設(shè)主動(dòng)型公務(wù)員隊(duì)伍,首先是培育共同的執(zhí)政理念,進(jìn)行組織運(yùn)作價(jià)值的整合。西方國(guó)家普遍認(rèn)為,在公務(wù)員隊(duì)伍中塑造共同的文化、培育共同的倫理精神和價(jià)值體系,是進(jìn)行跨部門合作的前提條件。澳大利亞總理內(nèi)閣部大臣皮特?謝哥德認(rèn)為,所有政府部門都應(yīng)該通過獨(dú)一無(wú)二的行政理念聯(lián)系在一起。澳大利亞管理顧問委員會(huì)2004年的報(bào)告———《把政府聯(lián)結(jié)起來(lái):整體型政府對(duì)澳大利亞面臨的主要挑戰(zhàn)的回應(yīng)》指出要建立支持澳大利亞公共部門的文化,以“一起工作”為口號(hào),形成相應(yīng)的價(jià)值和行為準(zhǔn)則來(lái)推進(jìn)整體型政府的實(shí)施。
其次,進(jìn)行公務(wù)員薪酬改革。合理的薪酬制度產(chǎn)生的獎(jiǎng)優(yōu)懲劣效果,有助于在公務(wù)員隊(duì)伍形成良性競(jìng)爭(zhēng),激勵(lì)卓越的公務(wù)員行為。英國(guó)從1996年開始,不論是高級(jí)公務(wù)員還是一般公務(wù)員,都已采用以績(jī)效定薪酬的制度,廢除了傳統(tǒng)的職務(wù)等級(jí)和薪酬等級(jí)。新工黨政府在“協(xié)同政府”框架下,繼續(xù)進(jìn)行薪酬改革。一是確立和完善以結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系,改變以往目標(biāo)與薪酬缺乏聯(lián)系的現(xiàn)象;二是簡(jiǎn)化工資評(píng)價(jià)框架,給予地方管理者在制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)上更大的靈活性,改變職位與職能隔離的現(xiàn)象。
第三,創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織。學(xué)習(xí)型組織管理是一場(chǎng)深刻的管理學(xué)革命,它將組織看作是一個(gè)生態(tài)體系,強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思考和組織學(xué)習(xí),通過培養(yǎng)個(gè)人、團(tuán)體和組織整體的學(xué)習(xí)能力,來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的變革,以適應(yīng)外界環(huán)境變化的要求。創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織,就是要加大公務(wù)員培訓(xùn)和發(fā)展方面的投入。英國(guó)1999年6月成立了集研究、培訓(xùn)、咨詢于一體的管理與政策研究中心(CMPS),專門負(fù)責(zé)高級(jí)公務(wù)員的培訓(xùn)。創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織,還要打破官僚制對(duì)公務(wù)員尤其是一線執(zhí)行人員創(chuàng)新能力的束縛,鼓勵(lì)人才創(chuàng)新。
四、結(jié)語(yǔ)
整體型政府理論和實(shí)踐對(duì)于英國(guó)工黨保持和鞏固執(zhí)政地位功不可沒。但是受制于各國(guó)、各地區(qū)的發(fā)展程度和歷史文化背景的差異,整體型政府理論在不同國(guó)家、地區(qū)的適用性和發(fā)揮作用的程度也必然存在較大差異,并不是在任何時(shí)候、任何地區(qū)都適用的萬(wàn)能藥。不同政府在引入這一理論之前必須經(jīng)過仔細(xì)的考慮并對(duì)所需成本進(jìn)行認(rèn)真分析。而且,整體型政府理論在實(shí)踐中還存在一些問題,如責(zé)任問題便是其中的焦點(diǎn)問題,它需要解決一個(gè)關(guān)鍵問題,就是如何一方面采取統(tǒng)一行動(dòng)、共同的標(biāo)準(zhǔn)和共享的組織體系,另一方面又要求各個(gè)部門為縱向的責(zé)任體系負(fù)責(zé)。
在講授推斷統(tǒng)計(jì)學(xué)部分時(shí),我們選擇的案例也來(lái)自于教師的科研、生活實(shí)踐。例如,某幼兒園教師在教學(xué)中采用了一種新方法,怎樣證明該方法有效?首先應(yīng)該證明實(shí)驗(yàn)班和對(duì)照班的幼兒在某一方面的認(rèn)知能力無(wú)差異,在使用了新方法后,如果實(shí)驗(yàn)班在某一方面的認(rèn)知能力優(yōu)于對(duì)照班,才能說(shuō)明該方法有效。我們把這一實(shí)例用于方差分析的教學(xué)中,學(xué)生不再認(rèn)為平時(shí)的工作學(xué)習(xí)中用不著推斷統(tǒng)計(jì)學(xué)的知識(shí),體驗(yàn)到推斷統(tǒng)計(jì)學(xué)知識(shí)不僅是統(tǒng)計(jì)學(xué)的核心與精華所在,在日常生活和學(xué)習(xí)工作中也大有用處。案例教學(xué)是《應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)》課程的重要教學(xué)手段,我們不僅在課堂教學(xué)中采用了上述案例教學(xué)法,同時(shí),在課后練習(xí)中也給學(xué)生布置了一些案例分析的作業(yè)。在學(xué)習(xí)過程中接觸到大量的實(shí)際問題,這不僅可以使學(xué)生將理論與實(shí)際緊密聯(lián)系起來(lái),而且可以培養(yǎng)學(xué)生綜合分析能力和解決實(shí)際問題的能力。
案例教學(xué)存在的問題
(一)來(lái)自于外部壓力的學(xué)生學(xué)習(xí)主動(dòng)性缺失
主動(dòng)性可能來(lái)自于壓力,這種主動(dòng)性常常是暫時(shí)的,帶有較大的功利性,一旦達(dá)到目標(biāo),主動(dòng)性就消失了。興趣是主動(dòng)性的另一個(gè)來(lái)源,比較而言,來(lái)自于興趣的主動(dòng)性則比較持久,但是興趣的培養(yǎng)是長(zhǎng)期的過程,絕非一門課程能夠勝任的?！皩W(xué)生對(duì)所學(xué)課程的興趣,會(huì)影響學(xué)生的整個(gè)學(xué)習(xí)活動(dòng),影響學(xué)生的學(xué)習(xí)氛圍。如果學(xué)生對(duì)所學(xué)的課程感興趣,就會(huì)對(duì)其學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)和學(xué)習(xí)態(tài)度產(chǎn)生影響,從而影響其學(xué)習(xí)效果?！?
1.以就業(yè)為導(dǎo)向的高校評(píng)價(jià)考核體系
始于20世紀(jì)末的高校擴(kuò)招帶來(lái)的問題是高校畢業(yè)生就業(yè)困難,自從2008年“金融危機(jī)”之后,教育部等高校主管部門加大對(duì)高校畢業(yè)生就業(yè)率的考核與監(jiān)管,以期從源頭上控制沒有社會(huì)需求的專業(yè)招生。這一政策的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)的,但各高校采取種種手段應(yīng)付就業(yè)率的考核,不僅出現(xiàn)了學(xué)生“被就業(yè)”等荒謬的事情,還直接影響了高校教學(xué)效果。各高校、各專業(yè)都要應(yīng)對(duì)日益激烈的生源競(jìng)爭(zhēng),甚至是與國(guó)外的高校競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)不僅是各高校實(shí)力(師資、科研水平、綜合水平)的比較,就業(yè)率也是其中重要的方面,如果這些爭(zhēng)取來(lái)的學(xué)生不能按期完成學(xué)業(yè),順利就業(yè),對(duì)各高校、各專業(yè)來(lái)說(shuō)無(wú)異于自損招牌,這就意味著所有的學(xué)生只要進(jìn)了大學(xué)的門,一般情況下都能順利拿到文憑。管理部門可以采取各種措施來(lái)確保這一點(diǎn),這實(shí)際上變相剝奪了教師對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)獨(dú)立考評(píng)的權(quán)力。在教與學(xué)的博弈中,如果學(xué)校管理部門管理設(shè)置的前提是絕大多數(shù)學(xué)生都能拿到文憑,即專業(yè)課學(xué)習(xí)都通過考試,那么學(xué)生對(duì)應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)這類有難度課程不會(huì)有學(xué)習(xí)的壓力,他們會(huì)認(rèn)為反正最后考試都能過。況且,學(xué)生手里還掌握著“學(xué)評(píng)教”這個(gè)對(duì)付教師的“法寶”,迎合學(xué)生的需求是教師的理性選擇。
2.公共管理專業(yè)的影響
“我國(guó)公共管理學(xué)科的教學(xué)與研究仍然比較落后,學(xué)科邊界模糊,視野狹窄,基礎(chǔ)不牢,知識(shí)體系不完整,研究方法陳舊,知識(shí)創(chuàng)新不足,理論研究落后于實(shí)踐發(fā)展,針對(duì)性、應(yīng)用性不強(qiáng)?！睂W(xué)科邊界模糊使研究?jī)?nèi)容多而龐雜,公共管理專業(yè)的學(xué)生需要學(xué)習(xí)掌握的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)多,學(xué)生感覺“老虎吃天,無(wú)從下手”,基本上學(xué)習(xí)的都是“屠龍術(shù)”;研究方法和手段的落后,借鑒學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的基本研究方法,學(xué)生不僅面臨較多的學(xué)習(xí)內(nèi)容,在總學(xué)分一定的前提下,必然是各種方法都了解,但是都不精,與其他專業(yè)的學(xué)生相比,公共管理專業(yè)的學(xué)生沒有就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),公共管理成了一個(gè)所謂的“萬(wàn)金油”專業(yè)。政府?dāng)U張權(quán)力,公務(wù)員待遇優(yōu)厚,工作穩(wěn)定,每年都吸引了大批畢業(yè)生考公務(wù)員,近幾年考公務(wù)員成了高校畢業(yè)生的首選,這種形勢(shì)使公共管理專業(yè)學(xué)生的就業(yè)更加困難。由于各種原因,我國(guó)的非政府組織很不發(fā)達(dá),那么與公共管理專業(yè)對(duì)口的就只有政府部門,進(jìn)政府機(jī)關(guān)只能考公務(wù)員,公共管理專業(yè)知識(shí)對(duì)學(xué)生考公務(wù)員并沒有直接的幫助,這些必然影響學(xué)生學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)的積極性和熱情。
(二)高?？茖踊芾砟Ｊ降挠绊?
科層化管理模式注重的是程序和規(guī)則,正如默頓所強(qiáng)調(diào)的 “:規(guī)則原本只是手段,現(xiàn)在卻變成了終極目標(biāo)”。不同學(xué)科的教學(xué)工作不僅有共性,還因?yàn)閷W(xué)科、專業(yè)及教師、學(xué)生的個(gè)性差異而呈現(xiàn)出不同的特性,特性服從嚴(yán)格的規(guī)則制度,要求教學(xué)活動(dòng)服從行政命令,這必然給教學(xué)帶來(lái)種種困擾,應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)遇到的問題主要有以下幾點(diǎn)。
1.文理科合班教學(xué)
我們的授課對(duì)象是按大類招生的公共管理,文理兼收。高中階段理科的數(shù)學(xué)已經(jīng)包括了概率論的初步知識(shí),文科的學(xué)生則沒有學(xué)習(xí)過這部分內(nèi)容。這給我們的教學(xué)帶來(lái)了較大影響,文科學(xué)生在過去的學(xué)習(xí)中已經(jīng)形成了重思辨思維,輕邏輯思維的思維定勢(shì),普遍對(duì)與數(shù)學(xué)相關(guān)的課程有恐懼感。這要求我們要滿足不同學(xué)生的需求,既不能使文科的學(xué)生學(xué)不懂,又不能讓理科的學(xué)生感到?jīng)]興趣。我們應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的授課教師首先要消除文科學(xué)生的恐懼感,并逐步建立起用統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)說(shuō)明事實(shí),用統(tǒng)計(jì)推斷來(lái)驗(yàn)證主觀判斷的思維方式,培養(yǎng)學(xué)生利用統(tǒng)計(jì)工具解決實(shí)際問題的專業(yè)技能。
2.大班教學(xué),課時(shí)壓縮
作為公共管理的專業(yè)基礎(chǔ)課,應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)曾經(jīng)是4學(xué)分,在倡導(dǎo)學(xué)生自主性學(xué)習(xí)的背景下,學(xué)校對(duì)專業(yè)課的數(shù)量和課時(shí)都進(jìn)行了調(diào)整,應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)現(xiàn)在是2學(xué)分(32學(xué)時(shí)),但課程內(nèi)容沒有減少。內(nèi)容多,課時(shí)少,增加了學(xué)生學(xué)習(xí)的難度。應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的概念、公式多而且概念之間的關(guān)系比較復(fù)雜,而且從基本概率知識(shí)到推斷統(tǒng)計(jì)學(xué)的各種方法之間存在層層遞進(jìn)的關(guān)聯(lián),前面的假設(shè)檢驗(yàn)等知識(shí)沒有掌握,后面的相關(guān)分析、方差分析等就很難理解。學(xué)生必須做課后學(xué)習(xí)、閱讀、練習(xí)和實(shí)踐活動(dòng),否則很難理解和掌握這些知識(shí)點(diǎn)。課后學(xué)習(xí)不僅是課堂教學(xué)的延伸,甚至成為與課堂教學(xué)同等重要的一個(gè)教學(xué)環(huán)節(jié)。我們將課后學(xué)習(xí)分為三個(gè)部分:內(nèi)容自學(xué)、習(xí)題練習(xí)、上機(jī)練習(xí),內(nèi)容自學(xué)通過課堂討論或完成作業(yè)的方式檢查;上機(jī)練習(xí)用來(lái)檢查學(xué)生的完成情況,并作為平時(shí)成績(jī)。
《應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)》是公共管理的專業(yè)基礎(chǔ)課,安排在一年級(jí)第二學(xué)期或二年級(jí)第一學(xué)期,這個(gè)學(xué)習(xí)時(shí)段學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)較重。案例教學(xué)需要教師和學(xué)生同時(shí)投入更多的時(shí)間和精力,基本知識(shí)和概念需要學(xué)生課外學(xué)習(xí),加重了學(xué)生的負(fù)擔(dān);每年公共管理專業(yè)招生的數(shù)量基本固定,出于成本等各方面因素的考慮,一般都是按50多人的大班進(jìn)行授課,案例討論不能保證每個(gè)學(xué)生都能積極參與,這不僅影響教學(xué)效果,也增加教師的工作量。《應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)》采用案例教學(xué)加重了學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān),與公共管理的其他專業(yè)課相比,其內(nèi)容沒有吸引力。在高校實(shí)施“學(xué)評(píng)教”的考核壓力下,加重學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)可能影響教師的教學(xué)考核等級(jí),這是我們需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。
3.教學(xué)環(huán)節(jié)不匹配
《應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)》一直沿用閉卷筆試的考試方式。閉卷筆試注定了考試內(nèi)容注重基本概念和計(jì)算,而案例教學(xué)注重培養(yǎng)學(xué)生分析、解決問題的能力,所以,考試和平時(shí)的教學(xué)存在著脫節(jié)的現(xiàn)象。(三)缺少案例以及合適的教材經(jīng)濟(jì)管理類學(xué)科發(fā)展比較成熟,統(tǒng)計(jì)學(xué)的基本方法已經(jīng)廣泛深入地運(yùn)用在管理實(shí)踐中,因此,各類合適教學(xué)的案例也比較多,有專門的案例教材?！霸谖覈?guó)目前的公共決策實(shí)踐中,一些功能環(huán)節(jié)往往沒有受到應(yīng)有的重視,甚至被忽視,科學(xué)的、合理的決策程序并未完全確立起來(lái)……少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者憑經(jīng)驗(yàn),甚至按主觀設(shè)想拍板的情形并未絕跡。”實(shí)踐中收集分析真實(shí)數(shù)據(jù)的基本統(tǒng)計(jì)方法沒有得到足夠的重視,囿于公共管理學(xué)科研究方法的不足,切合中國(guó)實(shí)際,又能夠用于教學(xué)的案例較少。
缺少合適的教材是我們面臨的又一個(gè)問題,目前的統(tǒng)計(jì)學(xué)教科書多是經(jīng)濟(jì)管理類。公共管理類的教材大多是針對(duì)MPA的,內(nèi)容和深度都不適合本科生;用經(jīng)濟(jì)管理類的教材又面臨例題和習(xí)題都是經(jīng)濟(jì)管理方面的,內(nèi)容與本專業(yè)的關(guān)系不大的問題,學(xué)生感覺統(tǒng)計(jì)學(xué)方法不是公共管理體系的,與其他的專業(yè)課完全是兩張皮,沒有結(jié)合起來(lái)。
對(duì)策和思路
針對(duì)上述問題,我們從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了探索和改進(jìn)。
(一)構(gòu)建合理的課程體系,激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣
我們以應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)為核心,將收集資料、整理分析資料、得到結(jié)論等統(tǒng)計(jì)工作環(huán)節(jié),分別由社會(huì)調(diào)查研究方法、應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)等幾門相互銜接而又各自獨(dú)立的課程體現(xiàn)出來(lái)。這樣不僅讓學(xué)生體驗(yàn)了一個(gè)完整的統(tǒng)計(jì)工作過程,激發(fā)了學(xué)習(xí)興趣,而且還能引導(dǎo)學(xué)生從問題入手,運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法,得到科學(xué)合理的結(jié)論。通過這些專業(yè)課程的學(xué)習(xí),學(xué)生不僅學(xué)到了相應(yīng)的知識(shí),而且得到了怎樣解決問題的方法;改變了以往課程結(jié)束后,學(xué)生考完試,知識(shí)又還給教師的狀況;參與了不同階段的統(tǒng)計(jì)工作,掌握了用統(tǒng)計(jì)工具來(lái)解決實(shí)際問題的基本方法,增強(qiáng)了學(xué)生的動(dòng)手能力,改變了文科學(xué)生重思辨能力,輕邏輯思維能力,實(shí)際動(dòng)手能力差的傾向。
(二)考試方式改革
在遵守學(xué)校教學(xué)管理部門相關(guān)規(guī)定的前提下,我們將閉卷筆試與平時(shí)考核結(jié)合起來(lái),閉卷筆試重點(diǎn)考查學(xué)生對(duì)《應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)》的基本知識(shí)和基本運(yùn)算以及推理能力的考查,平時(shí)考核的模式不拘一格,包括教學(xué)中的討論、答辯和作業(yè)、上機(jī)考核、小論文等靈活多樣的考試形式。學(xué)生的成績(jī)可根據(jù)學(xué)生參與教學(xué)活動(dòng)的程度、學(xué)習(xí)過程中提交的小論文、上機(jī)操作和筆試閉卷卷面考試成績(jī)等來(lái)綜合評(píng)定。這樣,可以引導(dǎo)學(xué)生在掌握基礎(chǔ)知識(shí)、基本技能的基礎(chǔ)上,注重綜合分析能力、創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。
(三)積極收集教學(xué)案例
在教學(xué)過程中,我們注意收集公共管理的相關(guān)案例,一方面是來(lái)自學(xué)生的各種科技立項(xiàng)及問卷大賽的調(diào)查,例如前述學(xué)生自己在社會(huì)調(diào)查研究方法課上的問卷調(diào)查,這些調(diào)查的樣本量一般都不夠大,問卷設(shè)計(jì)還存在著問題;教師的科研項(xiàng)目也是另一個(gè)重要來(lái)源。目前,我們已經(jīng)有城市低保對(duì)象,殘疾人、老年人農(nóng)民工及社區(qū)滿意度等5、6個(gè)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù),大都是中等規(guī)模的調(diào)查,基本能夠滿足教學(xué)的需要。
我們以案例教學(xué)為主要試驗(yàn)方法,對(duì)公共管理類應(yīng)用統(tǒng)計(jì)教學(xué)的理念、內(nèi)容、方法、手段、考核等教學(xué)的全過程進(jìn)行探索和嘗試,由于公共管理學(xué)科發(fā)展的限制及高校教學(xué)管理模式的影響,這一教改項(xiàng)目的效果還很難評(píng)價(jià)。隨著科學(xué)發(fā)展觀及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的國(guó)家建設(shè)理念的逐步深入,公共管理部門的管理實(shí)踐活動(dòng)改革是必然的趨勢(shì)。因此,具備實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度,掌握統(tǒng)計(jì)研究方法的是復(fù)合型公共管理人才必備的基本素質(zhì)。公共管理人才培養(yǎng)模式如何適應(yīng)這一變化,培養(yǎng)大批符合社會(huì)需求的人才依然是亟待解決的問題。
公共部門的變革回應(yīng)了幾個(gè)相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實(shí)問題,包括:職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率;經(jīng)濟(jì)理論的變化;私營(yíng)部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響,尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量的興起;技術(shù)變化使得分權(quán)同時(shí)又能更好地控制全局成為可能。
行政管理可以分為三個(gè)鮮明的發(fā)展階段:前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個(gè)階段都有自己的管理模式。從上一個(gè)階段過渡到下一個(gè)階段并非輕而易舉,從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時(shí)間的問題。因?yàn)樾履Ｊ奖澈蟮睦碚摶A(chǔ)非常強(qiáng)大。這場(chǎng)變革運(yùn)動(dòng)以“新公共管理”著稱,盡管這個(gè)名稱引起了爭(zhēng)論,然而它不但在蓬勃發(fā)展著,而且是對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對(duì)于它所處的時(shí)代是一項(xiàng)偉大的改革,但是,那個(gè)時(shí)代已經(jīng)過去了。
一、前傳統(tǒng)模式
很顯然,在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前,已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史了,它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣,行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。
首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會(huì)以可能,然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會(huì)活動(dòng)中的中間因素,雖然不是光彩奪目,但對(duì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。
公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了,其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國(guó)在漢朝就采用了儒家規(guī)范,認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的,不是根據(jù)出身,而是根據(jù)品德和能力,政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲,各種帝國(guó)——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國(guó),它們由中央通過各種規(guī)則和程序進(jìn)行管理。韋伯認(rèn)為,中世紀(jì)“現(xiàn)代”國(guó)家的發(fā)展同時(shí)伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。
盡管這些國(guó)家以不同的方式進(jìn)行管理,但它們具有共同的特點(diǎn),這可以稱為前現(xiàn)代。也就是說(shuō),早期的行政體制本質(zhì)上是人格化的,或者說(shuō)是建立在韋伯所說(shuō)的“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)上,也就是說(shuō)以效忠國(guó)王或大臣等某個(gè)特定的人為基礎(chǔ),而不是非人格化的;以效忠組織或國(guó)家為基礎(chǔ)而不是以個(gè)人為基礎(chǔ)。盡管存在著這么一種觀點(diǎn),即認(rèn)為行政管理本身不為人贊許的特點(diǎn)僅僅來(lái)自于傳統(tǒng)模式,但早期的做法常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的貪污行為或?yàn)E用職權(quán)。在早期行政體制下,我們現(xiàn)在看來(lái)覺得很奇怪的做法曾是當(dāng)時(shí)執(zhí)政政府職能的普遍行為。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或親戚獲取工作或買官,這就是說(shuō)先以錢來(lái)收買海關(guān)官員或稅收官員,然后再向客戶伸手要錢,從而既回收了最初的買官投資成本,又可以大賺一筆。美國(guó)19世紀(jì)的“政黨分肥制度”意味著在執(zhí)政黨發(fā)生了變化的同時(shí),政府中的所有行政職位也發(fā)生了變化。
前現(xiàn)代官僚體制是“個(gè)人的、傳統(tǒng)的、擴(kuò)散的、同類的和特殊的”,而按照韋伯的論證,現(xiàn)代官僚體制應(yīng)當(dāng)是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”。個(gè)人化政府往往是低效率的:裙帶關(guān)系意味著無(wú)能的而不是能干的人被安排到領(lǐng)導(dǎo)崗位上;政黨分肥制常常導(dǎo)致腐敗,此外還存在著嚴(yán)重的低效率。傳統(tǒng)行政模式的巨大成功使得早期做法看起來(lái)很奇怪。專業(yè)化、非政治化行政在我們看來(lái)是如此順理成章,以至難以想像到會(huì)有別的制度存在。西方的行政制度即使簡(jiǎn)單到通過考試選拔官員的想法,也是直到1854年英國(guó)的諾思科特—屈維廉報(bào)告出臺(tái)后才開始建立,盡管這種制度在中國(guó)早已通行很久了。
二、傳統(tǒng)的公共行政模式
在19世紀(jì)末期,另外一種模式開始在全世界流行,這就是所謂的傳統(tǒng)行政模式。它的主要理論基礎(chǔ)來(lái)源于幾個(gè)國(guó)家的學(xué)者,即,美國(guó)的伍德羅·威爾遜和德國(guó)的馬克斯·韋伯,人們把他們和官僚制模式相聯(lián)系;弗雷德里克·泰勒系統(tǒng)地闡述了科學(xué)管理理論,該理論也來(lái)源于對(duì)美國(guó)私營(yíng)部門的運(yùn)用,為公共行政提供了方法。與其他理論家不同,泰勒沒有著力關(guān)注公共部門,可是他的理論卻在該領(lǐng)域具有廣泛影響。這三位理論家是傳統(tǒng)公共行政模式的主要影響者。對(duì)于其他國(guó)家來(lái)說(shuō),還要加上諾思科特和屈維廉,他們對(duì)美國(guó)之外的國(guó)家的行政尤其是威爾遜的行政體制產(chǎn)生了重要影響。在19世紀(jì)中期,諾思科特和屈維廉最先提出了通過考試和品德來(lái)任命官員的主張,并提出了無(wú)偏見和行政中立的觀點(diǎn)。
傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個(gè)主要特點(diǎn):
1.官僚制。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)等級(jí)、官僚原則進(jìn)行組織。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯對(duì)官僚制度有一個(gè)經(jīng)典的、清晰的分析。雖然這種官僚制思想在商業(yè)組織和其他組織中采用過,但它在公共部門得到了更好和更長(zhǎng)久的執(zhí)行。
2.最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊(cè)中加以規(guī)定,以供行政人員遵循。嚴(yán)格地遵守這些原則將會(huì)為組織運(yùn)行提供最好的方式。
3.官僚服務(wù)。一旦政府涉足政策領(lǐng)域,它將成為通過官僚體制提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。
4.在政治、行政二者的關(guān)系中,行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。行政就是貫徹執(zhí)行指令,而任何事關(guān)政策或戰(zhàn)略事務(wù)的決定都應(yīng)當(dāng)由政治領(lǐng)導(dǎo)者做出,這可以確保民主責(zé)任制。
5.公共利益被假定為公務(wù)員個(gè)人的惟一動(dòng)機(jī),為公眾服務(wù)是無(wú)私的付出。
6.職業(yè)化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動(dòng),因而要求公務(wù)員保持中立、默默無(wú)聞、終身雇用以及平等地服務(wù)于任何一個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)人。
7.行政任務(wù)的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔(dān)由此而致的個(gè)人責(zé)任。
通過對(duì)比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優(yōu)點(diǎn)和不同點(diǎn)。韋伯制度和它以前的各種模式最重要的區(qū)別在于:以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一個(gè)組織及其規(guī)則要比組織中的任何個(gè)人都重要。官僚制度就其運(yùn)作以及如何對(duì)客戶做出反應(yīng)方面必須是非人格化的。正如韋伯所論證的那樣:“將現(xiàn)代公職管理歸并為各種規(guī)定深深地觸及了它的本質(zhì)?，F(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為,以法令形式來(lái)命令執(zhí)行某些事務(wù)的權(quán)威已被合法地授予了公共機(jī)關(guān)。這并沒有授予某機(jī)構(gòu)具體情況下通過指令實(shí)施某種事務(wù)的權(quán)力。它只能是抽象地管制某種事務(wù)。與此形成鮮明對(duì)比的是,通過個(gè)人特權(quán)和賦予特許權(quán)管制所有事務(wù)。后者的情況完全是由世襲制支配的,至少就
這些事務(wù)不是不可被侵犯的傳統(tǒng)而言是這種情況?！?
這一點(diǎn)非常重要。早期的行政管理以人際關(guān)系為基礎(chǔ),個(gè)人要忠誠(chéng)于親戚、保護(hù)人、領(lǐng)導(dǎo)人或政黨,而不是對(duì)體制負(fù)責(zé)。有時(shí),早期行政管理在政治上是比較敏感的,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的人員是任命的,他們更是政客的臂膀或主流階級(jí)。但是,它也常常是專制的,專制的行政可能是不公平的,特別是對(duì)那些不能夠或者不愿意投入個(gè)人政治游戲的人來(lái)說(shuō)更是如此。一個(gè)以韋伯原則為基礎(chǔ)的非人格化的制度可以完全消除專制——至少在理想情況下是如此。檔案的存在、前例原則的參照和法律依據(jù)意味著在相同的環(huán)境中總是會(huì)做出相同的決策。在這種情況下不僅效率更高,而且公民和官僚等級(jí)制中的人員都知道自己所處的立場(chǎng)。
其他的差別均與此相聯(lián)系。在各種規(guī)定和非人格化的基礎(chǔ)上,會(huì)很自然地形成嚴(yán)格的等級(jí)制度。等級(jí)制度及其規(guī)定在個(gè)人離開組織后保持不變。雖然韋伯強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度,但他也注意到了官僚制組織中的個(gè)人任期和條件。
傳統(tǒng)行政模式獲得了極大的成功,它為全世界各國(guó)政府所廣泛采用。無(wú)論是從理論上還是從實(shí)踐上看,它都顯示出了優(yōu)勢(shì)。與以前腐敗盛行的制度相比,它更具效率,而且職業(yè)化公務(wù)員的思想對(duì)個(gè)人以及業(yè)余服務(wù)都是一個(gè)巨大的進(jìn)步。然而,該模式現(xiàn)在也暴露出了問題,這些問題表明該模式即使不能說(shuō)已經(jīng)過時(shí)了,也可以說(shuō)即將過時(shí)。
傳統(tǒng)官僚制度是在工業(yè)發(fā)展過程中的某個(gè)特定時(shí)間段發(fā)展起來(lái)的,它的制度和技術(shù)適用于更早的時(shí)期。如果政府工作人員被看做機(jī)器人,只需對(duì)簡(jiǎn)單的刺激做出反應(yīng),難以承擔(dān)起做出決策的責(zé)任,而且在操作手冊(cè)中都有了事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定,那么傳統(tǒng)的行政管理模式可能是合適的。然而在私營(yíng)部門,正式的等級(jí)制度不再被認(rèn)為是運(yùn)行良好的了。
公共行政的理論支柱已經(jīng)難以描述政府現(xiàn)實(shí)了。政治控制理論已經(jīng)問題重重。行政意味著遵從他人的指令,因此要求有一個(gè)秩序井然的收發(fā)方法。指令的發(fā)出者與實(shí)施者之間有一個(gè)明確的劃分。但是這并不現(xiàn)實(shí),并且隨著公共服務(wù)規(guī)模和領(lǐng)域的擴(kuò)大而愈加不可能。傳統(tǒng)模式的另一理論支柱——官僚制理論也不再被認(rèn)為是組織的特別有效形式。正式的官僚體制可能有它的優(yōu)勢(shì),但人們也認(rèn)為它往往培養(yǎng)墨守成規(guī)者而不是創(chuàng)新者;鼓勵(lì)行政人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不是勇于冒險(xiǎn),鼓勵(lì)他們浪費(fèi)稀缺資源而不是有效利用。韋伯曾把官僚制看成是“理想類型”,但現(xiàn)在這種理想類型卻培養(yǎng)了惰性、喪失進(jìn)取心、導(dǎo)致平庸和低效率,這些被認(rèn)為是公共部門的特有病。它也由此遭受批評(píng)。實(shí)際上,“官僚”這個(gè)詞在今天更多地被看成是低效率的同義詞。
傳統(tǒng)模式的所有事實(shí)都已經(jīng)受到了挑戰(zhàn),官僚制的確有威力,但不是在所有的情況下都適用,它會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面的結(jié)果。試圖探求惟一的最佳方式是不切實(shí)際的,這會(huì)導(dǎo)致組織運(yùn)作的僵化。私營(yíng)部門中率先采用的靈活管理體制正在被政府部門所采用。政府直接提供公共服務(wù)并不是政府產(chǎn)品和服務(wù)供給的惟一形式。而且行使官僚權(quán)力并不意味著政府對(duì)公共產(chǎn)品的直接提供,政府實(shí)際上可以通過補(bǔ)貼、法規(guī)或合同間接地在這一領(lǐng)域起作用。政治和行政在現(xiàn)實(shí)中很長(zhǎng)時(shí)間里都一直相互交錯(cuò)。公眾要求在原先政府獨(dú)立于民眾而運(yùn)作的領(lǐng)域中建立更好的責(zé)任機(jī)制。雖然公務(wù)員可能會(huì)受到公共利益的獎(jiǎng)勵(lì),但現(xiàn)在看來(lái)政治游戲者有他們自身的利益這一點(diǎn)也是無(wú)可爭(zhēng)辯的。他們也可能是為了自身的進(jìn)步或所在部門的發(fā)展而工作,而不再是原來(lái)想像的那樣時(shí)刻都是出于純潔和無(wú)私的動(dòng)機(jī)?，F(xiàn)在公務(wù)員的不同尋常的雇用現(xiàn)象已經(jīng)弱化多了,特別是考慮到私營(yíng)部門在這方面的變化,私營(yíng)部門雇用制已是非常少見了。最后,公共部門的任務(wù)現(xiàn)在被認(rèn)為具有了更多的管理性質(zhì),這要求行政人員對(duì)于他們的工作績(jī)效負(fù)起責(zé)任來(lái),而不僅僅是行政命令和執(zhí)行指令。
關(guān)鍵之處在于,傳統(tǒng)模式在大約一百年里沒有多少變化,而現(xiàn)在卻發(fā)生了全面變化。諸多觀點(diǎn)構(gòu)成了一種范式——傳統(tǒng)的公共行政模式,而現(xiàn)在由于傳統(tǒng)模式本身的問題,范式已經(jīng)發(fā)生了變化和轉(zhuǎn)移。
傳統(tǒng)模式是僵化的、官僚的,只是側(cè)重于結(jié)構(gòu)和過程。然而它確實(shí)比以前存在的模式要好得多。以功績(jī)制為基礎(chǔ)的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能夠并且應(yīng)該分開的想法都足以構(gòu)成一個(gè)行政體制的充分原則,尤其是對(duì)一個(gè)處于穩(wěn)定階段運(yùn)行的制度。20世紀(jì)的大部分時(shí)期,傳統(tǒng)的公共行政模式主導(dǎo)著公共服務(wù)理論和實(shí)踐。盡管傳統(tǒng)模式做出了多年的貢獻(xiàn),但它現(xiàn)在面臨的主要批評(píng)是,其理論和實(shí)踐都不足以適應(yīng)公共部門管理的發(fā)展。傳統(tǒng)模式在很長(zhǎng)時(shí)間里都是一個(gè)很好的模式,但現(xiàn)在它的時(shí)代過去了。
傳統(tǒng)的行政模式衰落的主要原因很簡(jiǎn)單,那就是它不再運(yùn)作良好了。當(dāng)理論和經(jīng)濟(jì)研究都表明政府直接提供公共產(chǎn)品具有內(nèi)在低效率時(shí),政治家們開始詢問一些笨拙的問題就毫不奇怪了。為什么公務(wù)員是終身雇用的而別人卻不是?為什么他們不是以合同形式雇用?如果有人受雇從事一份工作,確保該雇員做好這份工作有何過錯(cuò)?公務(wù)員制度至少在西方國(guó)家已經(jīng)大失民心,政府進(jìn)行相關(guān)改革時(shí)阻力極小。而這些改革以前曾一度被認(rèn)為會(huì)破壞公務(wù)員制度。一旦變化開始發(fā)生,傳統(tǒng)模式的各個(gè)方面也就隨之分崩離析了。
三、新公共管理模式
20世紀(jì)八九十年代,在公共部門出現(xiàn)了一種針對(duì)傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題,同時(shí)也意味著公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱:“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期,人們?cè)絹?lái)越傾向于使用“新公共管理”的概念。
盡管新公共管理的名稱眾多,但對(duì)于公共部門管理發(fā)生的實(shí)際變化而言,人們還是有一種共識(shí)。第一,無(wú)論這種模式叫什么,它都代表著一種與傳統(tǒng)公共行政不同的重大變化,它更為關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任。第二,它明確表示要擺脫古典官僚制,從而使組織、人事、任期和條件更加靈活。第三,它明確規(guī)定了組織和人事目標(biāo),這就可以根據(jù)績(jī)效指標(biāo)測(cè)量工作任務(wù)的完成情況。同樣,還可以對(duì)計(jì)劃方案進(jìn)行更為系統(tǒng)的評(píng)估,也可以比以前更為嚴(yán)格地確定政府計(jì)劃是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定目標(biāo)。第四,高級(jí)行政管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作,而不是無(wú)黨派或中立的。第五,政府更有可能受到市場(chǎng)的檢驗(yàn),將公共服務(wù)的購(gòu)買者與提供者區(qū)分開,即將“掌舵者與劃槳者區(qū)分開”。政府介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事。第六,出現(xiàn)了通過民營(yíng)化和市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢(shì)。在某種情況下,這是根本性的。一旦發(fā)生了從過程向結(jié)果轉(zhuǎn)化的重要變革,所有與此相連的連續(xù)性步驟就都是必要的。
霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)對(duì)這次改革的特點(diǎn)作了一個(gè)特別有用的概括。他們把新公共管理視作范式,這種好的管理方法具有以下特點(diǎn):(1)這是一種更加富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法(強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量)。(2)分權(quán)式管理環(huán)境取代了高度集中的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身,由此可以得到更多相關(guān)的信息和來(lái)自客戶及其他利益團(tuán)體的反饋。(3)可以更為靈活地探索代替直接供應(yīng)公共產(chǎn)品的方法,從而提供成本節(jié)約的政策結(jié)果。(4)關(guān)注權(quán)威與責(zé)任的對(duì)應(yīng),以此作為提 高績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié),這包括強(qiáng)調(diào)明確的績(jī)效合同的機(jī)制。(5)在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境。(6)加強(qiáng)中央戰(zhàn)略決策能力,使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對(duì)外部變化和多元利益做出反應(yīng)。(7)通過要求提供有關(guān)結(jié)果和全面成本的報(bào)告來(lái)提高責(zé)任度和透明度。(8)寬泛的服務(wù)預(yù)算和管理制度支持和鼓勵(lì)著這些變化的發(fā)生。
新公共管理并沒有認(rèn)為實(shí)現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責(zé)任之前并沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個(gè)職責(zé),如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo),管理者對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。
新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統(tǒng)行政模式的理論所支持。這包括:政府工作人員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī);私營(yíng)部門的靈活管理為政府部門提供了經(jīng)驗(yàn);政治與行政不可分離。在從行政到管理的理論變化中,一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別是:行政是執(zhí)行指令,而管理是獲取結(jié)果并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
新公共管理從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門獲取了主要的理論支持。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講,最有代表性的理論家是奧斯特羅姆。在20世紀(jì)70年代初,他就指出,組織有兩種對(duì)立的形式:官僚制和市場(chǎng)。在奧斯特羅姆眼里,官僚組織相對(duì)于市場(chǎng)選擇是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者主權(quán)和低成本選擇下的激勵(lì)。他指出,許多當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家以經(jīng)濟(jì)理論導(dǎo)出的一種范式為基礎(chǔ),“向傳統(tǒng)行政理論的許多基本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)”。
新公共管理證實(shí)了奧斯特羅姆的觀點(diǎn),盡管這種觀點(diǎn)經(jīng)過一段時(shí)間才被采用。在奧斯特羅姆的著作中,我們能看到新公共管理的兩個(gè)基本原則。第一,從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,它是市場(chǎng)導(dǎo)向的。這運(yùn)用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論、委托理論和交易成本理論。第二,它否定以官僚制作為組織原則。
正如亞當(dāng)·斯密所洞見的那樣,如果允許個(gè)人追求最佳結(jié)果,那么市場(chǎng)就是更為有效的資源分配形式。
另一個(gè)理論變化是私營(yíng)部門管理理論的變化,即打破了公共部門制度中曾被認(rèn)為是基本要素但實(shí)際不是的東西。公務(wù)員在和客戶打交道時(shí)必須公平和公正,但這并不意味著公務(wù)員需要保持政治中立或者終身雇用。衡量公共部門績(jī)效可能確實(shí)困難,但這并不意味著就不需要努力去這樣做。公共部門的政治本質(zhì)確實(shí)有別于私營(yíng)部門,但這并不意味著所有的行動(dòng)都是政治性的,或者所有的政策都由政治家做出。以前被認(rèn)為是公務(wù)員必須做的現(xiàn)在已經(jīng)成為特例,人們很難理解公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供會(huì)因?yàn)楹贤陀弥苹驑I(yè)余工作制而遭受破壞。然而所有這些都有悖于曾被視為公共雇用的必要條件。公共部門和私營(yíng)部門間除卻最高層的管理外,許多工作都是一樣的。所以我們很難認(rèn)可公共部門的不同于一般的雇用方式。
也許,私營(yíng)部門為我們提供了重視結(jié)果的經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)行政模式正是由于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)和過程而非結(jié)果才深受批評(píng)。另外,正如前面討論過的,官僚組織并不自然就有效率。私營(yíng)部門已經(jīng)在實(shí)踐其他的組織結(jié)構(gòu)——利潤(rùn)中心、分權(quán)、雇員靈活性——所有這些也正在為公共部門所采用。
四、發(fā)展中國(guó)家的公共管理
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國(guó)家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國(guó)家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國(guó)家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家相比,不發(fā)達(dá)國(guó)家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。
發(fā)展中國(guó)家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇用。即使在最貧窮的國(guó)家,官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。
有人認(rèn)為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國(guó)家,這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國(guó)家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家的意義。我們相信,基本原則對(duì)每一個(gè)國(guó)家都是適用的?！绷硪环矫?米諾格認(rèn)為,“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國(guó)家之外行之有效?！比欢?與把新公共管理排除在發(fā)展中國(guó)家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程。它包括國(guó)家作用的變化,在這種變化中,政府和私營(yíng)部門進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效,通過盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)廣泛使用類似于市場(chǎng)的機(jī)制。
任何國(guó)家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
五、對(duì)新公共管理的批評(píng)
毋庸置疑,人們會(huì)對(duì)這場(chǎng)改革有對(duì)立的評(píng)價(jià)。當(dāng)然,這場(chǎng)變化還沒有得到完善的運(yùn)作,會(huì)出現(xiàn)一些錯(cuò)誤,向新模式轉(zhuǎn)變的過程也存在各種問題。這些不足似乎會(huì)導(dǎo)致政治上要求回到原來(lái)非黨派、中立的行政制度,但這實(shí)際上極不可能。更為可能的是,要進(jìn)一步完善改革中尚不完善的地方,然后逐步演進(jìn)到另一種模式。傳統(tǒng)模式以及它所堅(jiān)持的主張已經(jīng)結(jié)束了。
這種觀點(diǎn)并沒有得到普遍贊同。有意思的是,隨著改革的不斷推進(jìn),批評(píng)家也越來(lái)越多。他們的批評(píng)涉及了公共部門改革的方方面面。有人認(rèn)為沒有什么范式變化,也沒有發(fā)生國(guó)際范圍的變化。批評(píng)家們認(rèn)為,公共管理的改革是對(duì)民主的攻擊,是意識(shí)運(yùn)動(dòng),是一種流行時(shí)尚,在已經(jīng)嘗試過的公務(wù)員變化中導(dǎo)致了士氣低落。這些觀點(diǎn)有些是有道理的,而另外一些則完全不著邊際。確實(shí),反對(duì)者和批評(píng)家難于就爭(zhēng)論的焦點(diǎn)達(dá)成一致。有無(wú)范式變化問題是公共管理改革中最具爭(zhēng)論性的問題之一。
(一)范式變化
人們就新公共管理展開的爭(zhēng)論最有意思的一個(gè)方面在于,盡管最激烈的批評(píng)家也承認(rèn)發(fā)生了變化,但這種變化是否足夠大到可以構(gòu)成一個(gè)范式變化卻有待商榷。盡管有人仍然不太相信,但再次考察一下范式是什么,考察一下公共行政中的競(jìng)爭(zhēng)性范式是否有效是有用的。我認(rèn)為,無(wú)論是采用“范式”的通常意義,還是與庫(kù)恩著作相關(guān)的用法,“范式”這個(gè)術(shù)語(yǔ)無(wú)論指代傳統(tǒng)行政模式還是公共管理改革都是合適的(這些公共改革聯(lián)系在一起就被稱為新公共管理)。
除了強(qiáng)調(diào)結(jié)果并通過各種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)果外,關(guān)鍵的不同是其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理理論基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上,公共行政的基礎(chǔ)是公共利益激勵(lì)理論、官僚制理論和政治與行政二分理論。人們認(rèn)為,有足夠的差異可以說(shuō)明存在不同的范式:官僚和市場(chǎng)是兩個(gè)截然相反的組織運(yùn)作方式;公務(wù)員的公共利益激勵(lì)不同于市場(chǎng)理性行為假設(shè);政治與行政分離被普遍認(rèn)為是不切實(shí)際的;側(cè)重于過程的傳統(tǒng)模式與側(cè)重于結(jié)果的新模式完全不同。
(二)一場(chǎng)國(guó)際運(yùn)動(dòng)
公共部門改革是否構(gòu)成了一種國(guó)際現(xiàn)象也是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。人們已經(jīng)注意到,類似的改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)在好幾個(gè)國(guó)家發(fā)生了。湯普森認(rèn)為新公共管理是一場(chǎng)世界性的變革,因?yàn)樗鼛缀跤绊懙搅巳澜绲拿總€(gè)角落。對(duì)世界上最大的123個(gè)國(guó)家進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明,重要的政府改革正在全世界進(jìn)行。在很大程度上,類似的改革也發(fā)生在各個(gè)不同的國(guó)家。凱特爾也認(rèn)為:自20世紀(jì)80年代以來(lái),公共管理改革運(yùn)動(dòng)如火如荼。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)從兩個(gè)方面看是國(guó)際性的。首先,它已經(jīng)擴(kuò)展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國(guó)等一系列國(guó)家。其次,改革范圍很廣,政府已經(jīng)利用管理改革來(lái)重塑國(guó)家的作用及其與國(guó)民間的關(guān)系。
另一方面,胡德也提出反對(duì)全球化范式的思想。這有三個(gè)原因。首先,公共行政傳統(tǒng)方法的部分撤退并不一定表明,新公共管理的單一模式會(huì)在全世界適用,也不意味著舊的模式就會(huì)徹底消失。其次,全球化范式的思想忽略了截然不同且路徑依賴的國(guó)情,正是在這些不同的環(huán)境中發(fā)生了當(dāng)代公共管理的變化。第三,公共管理在過去一二十年里是否足夠穩(wěn)定以至可以被視為一套單一的思想和做法。
按照胡德等批評(píng)家的邏輯,不同國(guó)家的改革內(nèi)容、時(shí)間安排和戰(zhàn)略的差別就意味著不存在全球化的運(yùn)動(dòng)。在批評(píng)家們看來(lái),只要說(shuō)改革具有相似性,似乎就意味著改革應(yīng)該一模一樣并同時(shí)發(fā)生。其實(shí),改革范圍和速度存在著不同。英格拉哈姆認(rèn)為有三種改革模式:新英格蘭模式摧毀了舊結(jié)構(gòu)而代之以競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)導(dǎo)向組織,這代表出現(xiàn)的線段的一個(gè)端點(diǎn)。美國(guó)代表了線段的另一端,新興政府建立在舊的官僚體制基礎(chǔ)上,并沒有發(fā)生會(huì)導(dǎo)致游戲規(guī)則改變的系統(tǒng)改革。線段的中點(diǎn)是階段改革戰(zhàn)略,這以澳大利亞和英國(guó)為代表。這種模式奉行變化的戰(zhàn)略, 它首先攻擊舊體制的復(fù)雜和僵化之處,然后在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行其他改革。不同的國(guó)家所受的制度約束不同,改革的不同之處也就在情理之中了。
目前,在公共管理改革運(yùn)動(dòng)中,存在理論趨同化以及公共部門改革者所使用的工具和戰(zhàn)略的趨同化的情況。我們沒有必要由于存在一場(chǎng)世界范圍的公共部門改革運(yùn)動(dòng),就說(shuō)改革是不可抵制的、統(tǒng)一的、全球的。更為正確的觀點(diǎn)是公共部門改革涉及了相似的政策工具,正如博斯托姆(Bostom)認(rèn)為的那樣:雖然全世界對(duì)改革的說(shuō)法五花八門,但最近關(guān)于政府重組、重塑和更新的大部分努力都有近似的目標(biāo),即提高公共部門的效果和效率,提高公共部門對(duì)顧客的反應(yīng)程度,減少公共開支,增強(qiáng)管理責(zé)任。這些努力所選擇的工具也非常相似:商業(yè)化、公司化和企業(yè)化;責(zé)任下放;從投入控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果控制;更嚴(yán)格的績(jī)效規(guī)定和更廣泛的合同履行。
凱特爾也認(rèn)為,“這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)之所以如此引人注目,是因?yàn)楹芏鄧?guó)家在短時(shí)間內(nèi)以相似的基本戰(zhàn)略實(shí)施著改革?！彼M(jìn)而列舉這些戰(zhàn)略,包括:生產(chǎn)率——以更少的稅收生產(chǎn)更多的公共服務(wù);市場(chǎng)化——利用市場(chǎng)化進(jìn)行激勵(lì);分權(quán):政策——分離購(gòu)買者與供給者;對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的制度。
因此,各國(guó)改革之間存在著比批評(píng)家認(rèn)可的更多的形似性。發(fā)生變化的是模式背后的理論基礎(chǔ)而不是改革的細(xì)節(jié)。
(三)新公共管理運(yùn)動(dòng)會(huì)持續(xù)嗎?
新公共管理的批評(píng)家認(rèn)為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)將會(huì)消失,有的甚至認(rèn)為它從沒有發(fā)生過。林恩認(rèn)為公共管理將逐漸消退。他認(rèn)為,盡管新公共管理被其推崇者尊為范式,但只是曇花一現(xiàn),很可能衰退。因?yàn)?(1)在政治過渡中,曾賦予其靈感的威斯敏斯特改革的初始模式將最終被破壞,黨派人士和學(xué)者之流將看到新公共管理被推出歷史舞臺(tái)。(2)隨著各國(guó)各部門間比較實(shí)踐的積累,改革的基本不同之處將使其表面化的相似之處相形見絀。(3)術(shù)語(yǔ)“新”將會(huì)由于后面出現(xiàn)了更為新興的事物,而被看做一個(gè)很麻煩的形容詞。(4)政治爭(zhēng)論將呼喚新的主題來(lái)吸引和支持下一輪行政改革思想。
上述論點(diǎn)值得商榷。關(guān)于第一點(diǎn),政治變化當(dāng)然能夠先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中發(fā)生的變化是指政府的變化。在澳大利亞和新西蘭,這表現(xiàn)為從左派過渡到右派,在一些地方是又回到左派。在英國(guó)則是從右派到左派。新公共管理或者變化依舊,或者像1996年的澳大利亞國(guó)民政府那樣加速了變化。關(guān)于林恩所指的第二點(diǎn),各國(guó)改革情況是不同的,但改革背后的理論是一樣的。正如前面已經(jīng)論述的那樣,不同的國(guó)家不是處于不同的路徑上,而是遠(yuǎn)近不同的路徑。林恩所說(shuō)的第三點(diǎn)和第四點(diǎn)有待進(jìn)一步的考查。
林恩認(rèn)為,“新”這個(gè)詞變得越來(lái)越不合適確有幾分道理?？紤]到這個(gè)詞首次引用以來(lái)已經(jīng)有十多年了,那么什么時(shí)候這個(gè)“新”不再新了呢?在20世紀(jì)的美國(guó)有這么一件事情,60年代后期,美國(guó)開始“新公共行政”。針對(duì)舊官僚制發(fā)展起來(lái)的這種制度,更多地強(qiáng)調(diào)價(jià)值、平等和公共行政的定性方面。幾年之后,當(dāng)效率問題日益突出的時(shí)候,該制度也就萎縮了。同樣,將來(lái),“新公共管理”中的“新”也將不得不退縮,但不管怎樣,關(guān)鍵的變化是從公共行政過渡到了公共管理。
林恩的第四點(diǎn)易于駁斥。將來(lái)當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)新的主題或模式以供討論,如電子政府。本文把世界看做是范式的連續(xù),某種范式最終肯定會(huì)消失。
對(duì)新管理模式的批評(píng)實(shí)際上大多來(lái)自學(xué)術(shù)界而不是實(shí)業(yè)界。這似乎是因?yàn)閷W(xué)術(shù)界出于職業(yè)和專業(yè)的特點(diǎn),對(duì)某個(gè)事件吹毛求疵而不是歡呼成功。
六、結(jié)論
政府管理在過去的一百五十年里經(jīng)歷了三種模式。首先是人格化或前現(xiàn)代行政模式,當(dāng)該模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的,它就被第二種模式即傳統(tǒng)的官僚行政模式所取代。同樣,當(dāng)傳統(tǒng)行政模式問題重重時(shí),它就為第三種模式即新公共管理取代,從政府轉(zhuǎn)向替代性市場(chǎng)。20世紀(jì)80年代以來(lái),市場(chǎng)的主導(dǎo)地位就如同20世紀(jì)20年代到60年代官僚制度居主導(dǎo)地位一樣。在任何一種政府制度中,官僚和市場(chǎng)都是共存的,只是在某個(gè)階段一種形式占主導(dǎo)地位,而在另一階段,另一種形式占主導(dǎo)地位。新公共管理時(shí)代是官僚制日益削弱而市場(chǎng)在公共行政領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位的時(shí)期。
在現(xiàn)實(shí)中,市場(chǎng)和官僚體制相互需要,相互補(bǔ)充。新公共管理不可能完全代替官僚制,正如1989年以前的東歐,官僚制不可能代替市場(chǎng)一樣。但新公共管理運(yùn)動(dòng)表明的是,早期傳統(tǒng)官僚制的許多功能都可以而且現(xiàn)在經(jīng)常由市場(chǎng)來(lái)執(zhí)行。在一個(gè)官僚制作為組織原則日益削弱的環(huán)境下,市場(chǎng)解決方案就會(huì)被推出。當(dāng)然不是所有的市場(chǎng)藥方都能成功,但這不是問題的核心。政府將從新公共管理這一工具箱中探尋到解決方案。如果這些方案行之無(wú)效,政府就會(huì)從同一來(lái)源中尋找其他方案。政府管理背后的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變革,我們完全可以用“范式”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)描述它。在公共行政學(xué)術(shù)界,有許多對(duì)新公共管理持否定態(tài)度的批評(píng)家。但是他們的批評(píng)對(duì)迅速開展的政府改革影響很小。在新公共管理模式之后,會(huì)出現(xiàn)另一種新的模式,但肯定不會(huì)回到傳統(tǒng)的行政模式。
公共管理類專業(yè)是目前很多綜合類高等院校開設(shè)的專業(yè),它包含行政管理、公共事業(yè)管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障等相關(guān)專業(yè),隨著公務(wù)員就業(yè)熱,這個(gè)專業(yè)的招生前景越來(lái)越廣闊。公共管理學(xué)是一門應(yīng)用型的學(xué)科,毫無(wú)疑問,公共管理類專業(yè)不同于一般的基礎(chǔ)類專業(yè),其培養(yǎng)目標(biāo)并不僅限于學(xué)生在基礎(chǔ)理論方面的融會(huì)貫通,而應(yīng)該更側(cè)重于學(xué)生應(yīng)用型能力的培養(yǎng)。公共管理類專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)就是旨在培養(yǎng)德、智、體、美全面發(fā)展,熟悉和掌握公共管理基本知識(shí)與技能,具有高度公共責(zé)任感和公共服務(wù)精神,適應(yīng)當(dāng)代公共管理現(xiàn)實(shí)需要的高素質(zhì)公共管理人才。所有專業(yè)課程毋庸置疑的教學(xué)使命是追求教學(xué)效果和本專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)的高度契合。傳統(tǒng)教學(xué)模式下,專業(yè)課程的主要教學(xué)目標(biāo)是學(xué)生專業(yè)理論知識(shí)體系的培養(yǎng),但對(duì)于應(yīng)用型專業(yè)來(lái)說(shuō),專業(yè)課程單純的理論知識(shí)教學(xué)導(dǎo)向是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,學(xué)生能力的培養(yǎng)同樣重要。而這在傳統(tǒng)教學(xué)實(shí)踐中往往容易被專業(yè)課程教師所忽視。受傳統(tǒng)教學(xué)理念的影響,加上本科學(xué)生社會(huì)經(jīng)歷有限,且公共管理類專業(yè)理論知識(shí)有一定的抽象性,因此不少學(xué)生在對(duì)專業(yè)課程的認(rèn)識(shí)上,視其為“萬(wàn)金油”,什么都學(xué),但覺得學(xué)與不學(xué)差別不大,專業(yè)性、實(shí)用性不強(qiáng)。在這種認(rèn)知影響下,學(xué)生參與專業(yè)課程教學(xué)的積極性和能動(dòng)性難免大打折扣。因此,傳統(tǒng)教學(xué)理念導(dǎo)向下的課程教學(xué)活動(dòng)的效果,就會(huì)與培養(yǎng)提升學(xué)生能力的目標(biāo)出現(xiàn)一定的偏離。專業(yè)課程對(duì)學(xué)生能力的培養(yǎng),可以在教學(xué)實(shí)踐中從教學(xué)方法、教學(xué)內(nèi)容、考試形式等多方面著手。本文擬從公共管理類課程的特點(diǎn)出發(fā),結(jié)合多年教學(xué)實(shí)踐,從上述角度逐一探討。
一、采取基于能力培養(yǎng)的多種教學(xué)方法
要實(shí)現(xiàn)能力和知識(shí)的雙重培養(yǎng)目標(biāo),教學(xué)方法的多樣化,尤其是實(shí)踐教學(xué)方法的凸顯是必不可少的。除了最為傳統(tǒng)的講授法之外,還可以采用互動(dòng)教學(xué)法、案例教學(xué)法、開放教學(xué)法等。在教學(xué)實(shí)踐中,可以針對(duì)專業(yè)課程的不同教學(xué)內(nèi)容,結(jié)合教師教學(xué)經(jīng)驗(yàn),嘗試綜合采用多種教學(xué)方法,較好發(fā)揮學(xué)生學(xué)習(xí)時(shí)的能動(dòng)性和主體性,實(shí)現(xiàn)其學(xué)習(xí)能力和實(shí)踐能力的提升。
(一)案例教學(xué)法
鑒于公共管理學(xué)科的實(shí)踐性和應(yīng)用性特點(diǎn),目前案例教學(xué)法是國(guó)內(nèi)外公共管理類專業(yè)課程教學(xué)中非常提倡的教學(xué)方法。教師結(jié)合國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐,組織學(xué)生分析、討論典型的專業(yè)課程的相關(guān)案例。通過案例教學(xué)把公共管理理論和國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐緊密結(jié)合,把專業(yè)知識(shí)運(yùn)用到公共管理實(shí)踐中,在公共管理實(shí)踐活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)問題,然后結(jié)合專業(yè)知識(shí)研究分析,解決公共管理活動(dòng)中遇到的問題,并將學(xué)習(xí)研究的成果在實(shí)踐中推廣應(yīng)用,做到公共管理知識(shí)“從社會(huì)中來(lái),到社會(huì)中去,服務(wù)于社會(huì)”。為增加案例的可看性和趣味性,授課教師在案例可多選擇一些視頻資料。如《城市管理》課程,在第一章緒論教學(xué)中,教師引入了中央臺(tái)“熱線12”節(jié)目“惱人的夜市”報(bào)道視頻,因?yàn)樵搱?bào)道是聚焦于中央民族大學(xué)周邊魏公村夜市喧鬧、亂搭亂建等問題,學(xué)生對(duì)于發(fā)生在身邊的案例感同身受,非?；钴S,教師可以引導(dǎo)學(xué)生從中了解城市管理的必要性和管理客體。在媒體報(bào)道一年多后,魏公村違章亂建的建筑均被相關(guān)部門拆除,但拆下的建筑材料、磚頭、泡沫被亂扔,街上塵土飛揚(yáng),持續(xù)好幾天無(wú)相關(guān)部門問津,給過往行人帶來(lái)了諸多不便。教師又在課堂上以此為例,啟發(fā)學(xué)生思考城市管理中各管理部門配合協(xié)作的必要性和有效性。除了授課教師查找課程案例材料外,還可充分調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)主動(dòng)性,由學(xué)生聯(lián)系課程專業(yè)理論,主動(dòng)尋找相關(guān)公共管理實(shí)踐案例,并以小組形式分組在課下進(jìn)行充分討論、分析,形成系統(tǒng)的分析報(bào)告,在專業(yè)課程課堂上,教師可以組織學(xué)生進(jìn)行案例分享,展開充分討論,最后教師還可以對(duì)案例及學(xué)生的分析進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。通過理論和案例教學(xué)的有機(jī)結(jié)合,能使枯燥無(wú)味的理論知識(shí)變得淺顯易懂,激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情,并能大大提高學(xué)生分析、解決問題的能力。
(二)開放教學(xué)法
所謂的開放教學(xué),是指教學(xué)活動(dòng)不局限于學(xué)校的象牙塔,可以通過“走出去”、“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的方式,讓學(xué)生親身感受公共部門的工作環(huán)境,認(rèn)知其管理程序和辦事方式,從而認(rèn)識(shí)真正的公共管理?！白叱鋈ァ笔侵附M織學(xué)生去政府等公共部門進(jìn)行參觀、調(diào)研、實(shí)習(xí),參與公共管理實(shí)踐是學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)、提升能力素養(yǎng)的最快捷方式,也是學(xué)校課堂教學(xué)最好的補(bǔ)充。如在《行政學(xué)原理》課程教學(xué)實(shí)踐中,授課教師組織學(xué)生去北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)審批大廳參觀,并與建委法規(guī)處相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員座談,了解北京市建委行政審批改革實(shí)踐,學(xué)生在參觀座談中表現(xiàn)非?；钴S,積極提問,這種實(shí)踐教學(xué)充分調(diào)動(dòng)了學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性,通過實(shí)踐,學(xué)生具體感知了行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作,對(duì)公共管理理論有了更深的理解?！白叱鋈ァ钡恼n程實(shí)踐方法固然教學(xué)效果突出,但也必然受到學(xué)生人數(shù)、場(chǎng)地、時(shí)間等多方面限制,相較而言,“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的課堂實(shí)踐方式受條件限制要少,也更容易實(shí)現(xiàn)?！罢?qǐng)進(jìn)來(lái)”是指邀請(qǐng)公共部門的管理者來(lái)學(xué)校作專題講座,結(jié)合其自身豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),為學(xué)生現(xiàn)身說(shuō)法。通過這種方式,學(xué)生能與一線的公共管理實(shí)踐者面對(duì)面溝通,了解來(lái)自公共管理實(shí)踐一線的最新動(dòng)態(tài),實(shí)現(xiàn)對(duì)專業(yè)知識(shí)理論由表及里的認(rèn)知。當(dāng)然,開放教學(xué)法能順利、有效實(shí)施的前提,是學(xué)校與公共部門保持良好密切的合作。這除了可以借助于教師的個(gè)人人脈關(guān)
系外,更需要加強(qiáng)學(xué)校、學(xué)院與當(dāng)?shù)毓膊块T的合作,為學(xué)生提供實(shí)踐認(rèn)知的場(chǎng)所。 (三)互動(dòng)教學(xué)法
互動(dòng)教學(xué)法強(qiáng)調(diào)在教學(xué)過程中教師與學(xué)生之間的互動(dòng)交流,講授法固然是非常重要的教學(xué)方法,但它也有明顯的缺陷,即在教學(xué)過程中的單向性。而互動(dòng)教學(xué)法恰好能彌補(bǔ)講授法的不足。教師在講授基礎(chǔ)理論知識(shí)的基礎(chǔ)上,針對(duì)某些教學(xué)重難點(diǎn),可以通過提問、討論、答疑等方式,鼓勵(lì)啟發(fā)學(xué)生思考,并由教師點(diǎn)評(píng)總結(jié)。這種互動(dòng)能使教師有效了解學(xué)生實(shí)際知識(shí)掌握情況,便于及時(shí)調(diào)整安排教學(xué)進(jìn)度,同時(shí)能活躍課堂氣氛,激發(fā)學(xué)生參與教學(xué)的積極性,培養(yǎng)學(xué)生主動(dòng)思考學(xué)習(xí)的能力。如《公文寫作與處理》課程,公文案例評(píng)析就非常適合采用互動(dòng)教學(xué)法。通過提問、組織學(xué)生討論例文,可以幫助學(xué)生加深對(duì)基礎(chǔ)理論的理解,并掌握寫作的實(shí)踐技巧。另外,在開學(xué)初,教師就可以公開電子郵箱及課程網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)鏈接,方便學(xué)生在發(fā)現(xiàn)專業(yè)問題時(shí)隨時(shí)答疑和下載相關(guān)課程資料。在實(shí)踐中,這種網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)方式尤其受到內(nèi)向靦腆學(xué)生的歡迎,這既能避免他們和教師面談時(shí)的緊張拘束,又能有效解決其知識(shí)困惑。教師與學(xué)生之間的互動(dòng),能有效配合講授法,實(shí)現(xiàn)教學(xué)相長(zhǎng),取得良好的教學(xué)效果。
二、基于能力培養(yǎng)的教學(xué)內(nèi)容優(yōu)化
目前,高校公共管理類專業(yè)課程的學(xué)時(shí)通常是54或者36學(xué)時(shí),在有限的課時(shí)內(nèi),要爭(zhēng)取使學(xué)生獲得盡可能多的知識(shí)信息量,并有效培養(yǎng)鍛煉能力,實(shí)現(xiàn)專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo),必須精心選擇、優(yōu)化教學(xué)內(nèi)容。首先,教師必須明確課程教學(xué)內(nèi)容與學(xué)科內(nèi)容的區(qū)別,在有限的授課學(xué)時(shí)內(nèi),要想面面俱到地涉及專業(yè)學(xué)科的所有知識(shí)是不可能完成的任務(wù),因此在選擇課程教學(xué)內(nèi)容時(shí),必須有所取舍,關(guān)注和重點(diǎn)突出學(xué)科核心知識(shí)和熱點(diǎn)問題,而其它相關(guān)知識(shí),則可以介紹參考書籍、布置課外作業(yè)等形式,讓學(xué)生自學(xué)相關(guān)的背景知識(shí),鍛煉培養(yǎng)其自學(xué)能力。其次,教師要結(jié)合課程特點(diǎn),在教學(xué)內(nèi)容中充分反映國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐活動(dòng)。作為專業(yè)課程,教學(xué)內(nèi)容必然包含學(xué)科的基礎(chǔ)理論,這些理論描述了公共管理活動(dòng)的規(guī)律,也是學(xué)生學(xué)習(xí)掌握專業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)。但是純理論知識(shí)的講授不免枯燥乏味,而且,缺乏社會(huì)閱歷的本科學(xué)生在這些知識(shí)的理解、掌握上也會(huì)存在一定的困難。事實(shí)上,放眼世界,國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐活動(dòng)比比皆是,它們都蘊(yùn)含著豐富的公共管理理念,用實(shí)踐活動(dòng)來(lái)說(shuō)明和驗(yàn)證公共管理理論和規(guī)律當(dāng)然是最有說(shuō)服力的。這就需要教師密切關(guān)注國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐,用專業(yè)眼光篩選、梳理、分析有案例價(jià)值的公共管理實(shí)踐事件,及時(shí)補(bǔ)充豐富教學(xué)內(nèi)容,在教學(xué)過程中輔之以現(xiàn)實(shí)事例,使之能有效幫助學(xué)生融會(huì)貫通理論知識(shí),這能大大提升學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣,也充分體現(xiàn)了課程教學(xué)的實(shí)踐性、應(yīng)用性導(dǎo)向。如《行政學(xué)原理》,顧名思義,這是一門理論性很強(qiáng)的課程,如果教師就原理講原理,則流于形式和枯燥,學(xué)生也難免興趣缺缺。為提高教學(xué)效果,教師可在行政學(xué)各個(gè)主題領(lǐng)域的原理講授中輔之以政府實(shí)踐活動(dòng)的內(nèi)容。如行政職能這一章的教學(xué)內(nèi)容中,在介紹相關(guān)理論時(shí),可加入我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐探索案例,用以說(shuō)明在政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐中政府和社會(huì)構(gòu)建的合作伙伴關(guān)系,以幫助學(xué)生加深對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的理解,強(qiáng)化其理論知識(shí)聯(lián)系實(shí)際的能力。再次,及時(shí)更新教學(xué)內(nèi)容,以使其反映最新的國(guó)內(nèi)外學(xué)科理論前沿動(dòng)態(tài)和最新的公共管理實(shí)踐。部分高校教師可能會(huì)存在著一個(gè)教學(xué)誤區(qū),即“一套教案講義可以用上好幾年”。這種想法可能在諸如數(shù)學(xué)、英語(yǔ)等純基礎(chǔ)學(xué)科中有著一定的可行性,但是在公共管理類專業(yè)課程中,是絕對(duì)不適用的。公共管理學(xué)科具有很強(qiáng)的實(shí)踐性和應(yīng)用性,公共管理理論和國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐更新變革非?？?因此,在每次授課之前,教師必須做好教學(xué)內(nèi)容的更新和優(yōu)化,保持教學(xué)與理論、實(shí)踐的同步發(fā)展,為學(xué)生提供最新的信息量。最后,為體現(xiàn)課程教學(xué)的深度,可以在教學(xué)內(nèi)容中,結(jié)合教師的研究方向和科研優(yōu)勢(shì),結(jié)合社會(huì)熱點(diǎn)問題,增加部分專題分析的內(nèi)容。專題分析可以增加學(xué)生對(duì)相關(guān)專業(yè)問題的了解深度,培養(yǎng)其發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力,鍛煉其科研能力。如《城市管理》課程,在城市人口和社會(huì)管理這一章中,可以加入城市流動(dòng)人口管理專題和城市社區(qū)養(yǎng)老專題,引導(dǎo)學(xué)生關(guān)注城市管理實(shí)踐熱點(diǎn),加深其對(duì)問題的思考,并鍛煉其思維能力,可以取得較好的教學(xué)效果。
三、探索基于能力培養(yǎng)的課程考核改革
專業(yè)課程的考核是衡量教學(xué)目標(biāo)是否有效實(shí)現(xiàn)的重要指標(biāo)。課程考核一直被學(xué)生重點(diǎn)關(guān)注,考核形式的變革創(chuàng)新能有效引導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)活動(dòng),因此,為實(shí)現(xiàn)學(xué)生的能力培養(yǎng)目標(biāo),課程考核內(nèi)容、形式的設(shè)計(jì)顯得尤為重要。授課教師可以借助于這個(gè)無(wú)形的指揮棒,在考核內(nèi)容、形式改革中充分體現(xiàn)能力培養(yǎng)的導(dǎo)向,引導(dǎo)學(xué)生在專業(yè)學(xué)習(xí)中更加關(guān)注知識(shí)的實(shí)踐性和應(yīng)用性。傳統(tǒng)的專業(yè)課程考核形式往往采用試卷考試,用閉卷或者開卷的形式考核學(xué)生的知識(shí)掌握程度。但是這種形式有著自身的缺陷,它固然是考核學(xué)生理論知識(shí)掌握程度的非常有效的方式,但是對(duì)于其理論聯(lián)系實(shí)文秘站:踐的應(yīng)用能力、分析問題解決問題的能力考查卻無(wú)法有效開展,以至于長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)生對(duì)待專業(yè)課程的考試基本上陷入“死記硬背”的誤區(qū)。在以實(shí)踐性、應(yīng)用性為導(dǎo)向的教學(xué)理念下,課程考核形式也應(yīng)該嘗試著多種形式的改革。各學(xué)校教務(wù)處對(duì)專業(yè)必修課程期末考試一般會(huì)有考試形式等方面的規(guī)定,而課程期中考核就可以由教師視不同課程的特點(diǎn)嘗試靈活的考核形式,以更好地引導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)焦點(diǎn)。其一,可嘗試由學(xué)生分組案例分析的考核方式,由學(xué)生自由組成小組,聯(lián)系專業(yè)課程相關(guān)理論,結(jié)合現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐案例,課下進(jìn)行案例討論、分析,各組將討論分析結(jié)果在課堂上向全班作案例分析匯報(bào)展示,由教師為每組的案例匯報(bào)展示表現(xiàn)打分,這可以占考核50%的比例分,再由學(xué)生根據(jù)案例分析情況,每人撰寫一份書面的案例分析報(bào)告,這也同樣占50%的比例,兩個(gè)成績(jī)合一為學(xué)生的期中考核成績(jī)。這種形式能有效考核學(xué)生理論聯(lián)系實(shí)際和分析問題、解決問題的水平,并充分鍛煉學(xué)生思考應(yīng)用、團(tuán)隊(duì)合作的能力。其二,可嘗試寫作課程學(xué)術(shù)論文的考核方式,這是鍛煉學(xué)生科研能力的有效途徑。學(xué)生具備從事專業(yè)科研的能力也是高校人才培養(yǎng)的重要目標(biāo)之一。寫作學(xué)年論文、畢業(yè)論文都是本科學(xué)生重要的學(xué)習(xí)任務(wù)。教師布置專業(yè)課程論文,為學(xué)生提供了基本的科研訓(xùn)練機(jī)會(huì),為寫作學(xué)年論文、畢業(yè)論文打下一定的基礎(chǔ),同時(shí),這也是有效測(cè)試學(xué)生分析解決問題能力的考核方式。綜上所述,在公共管理類專業(yè)課程的教學(xué)過程中,教師可以通過多樣化的教學(xué)方法、教學(xué)學(xué)內(nèi)容的優(yōu)化、以及考核形式的改革
等多種方式,引導(dǎo)激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)主動(dòng)性、積極性,鍛煉提高學(xué)生的實(shí)踐應(yīng)用能力,有效提升教學(xué)效果,最終達(dá)到專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)的要求。
一、公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式特色
林業(yè)院校的主要學(xué)科優(yōu)勢(shì)是林業(yè)科學(xué)及相關(guān)的學(xué)科群,學(xué)校的人才培養(yǎng)目標(biāo)也與綜合性院校不同。林業(yè)院校的公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式,必須突出自身學(xué)科優(yōu)勢(shì),避免與綜合性院校趨同,才能具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。林業(yè)院校公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式,主要具有以下特色。
(一)培養(yǎng)目標(biāo)符合林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要
培養(yǎng)目標(biāo)是指林業(yè)院校培養(yǎng)的公共管理專業(yè)人才及其規(guī)格的質(zhì)量要求。人才規(guī)格是培養(yǎng)目標(biāo)的具體化,要充分體現(xiàn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公共管理人才所具備的知識(shí)、能力、素質(zhì)的要求。根據(jù)國(guó)有林區(qū)公共管理崗位對(duì)人才培養(yǎng)的要求制訂培養(yǎng)方案,將人才培養(yǎng)目標(biāo)定位于主要面向林區(qū)公共管理活動(dòng)實(shí)踐,培養(yǎng)從事國(guó)有林區(qū)公共管理實(shí)務(wù)方面的應(yīng)用型專門人才,并致力于縱向建構(gòu)學(xué)生的知識(shí)體系,橫向拓展學(xué)生的綜合素質(zhì)。在培養(yǎng)學(xué)生扎實(shí)理論知識(shí)的同時(shí),更要注重學(xué)生實(shí)際管理能力培養(yǎng)。其“知識(shí)”是指對(duì)培養(yǎng)對(duì)象的知識(shí)素質(zhì)要求,包括文化基礎(chǔ)知識(shí)、專業(yè)知識(shí);“能力”是指對(duì)培養(yǎng)對(duì)象的技術(shù)能力素質(zhì)要求,包括本專業(yè)技術(shù)能力、工作能力、社會(huì)能力、創(chuàng)新能力等,是人才規(guī)格的核心“;素質(zhì)”是指對(duì)培養(yǎng)對(duì)象思想素質(zhì)、心理素質(zhì)的要求,這3方面構(gòu)成培養(yǎng)目標(biāo)的整體要求。
(二)課程體系構(gòu)建突出林業(yè)院校特色
構(gòu)建人才培養(yǎng)模式的核心任務(wù)之一,就是加強(qiáng)課程體系建設(shè)。近年來(lái),眾多林業(yè)院校對(duì)公共管理專業(yè)的課程體系建設(shè)進(jìn)行了調(diào)整,但總體上課程模式依然與非林業(yè)院校趨同,林業(yè)特色優(yōu)勢(shì)不突出。在課程設(shè)置過程中,應(yīng)擺脫綜合院校公共管理專業(yè)課程體系的局限,以突出林業(yè)特色為主線,把公共管理的理念體現(xiàn)到課程設(shè)置過程中,以林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為中心,加強(qiáng)公共管理理論知識(shí)的運(yùn)用和實(shí)踐能力的鍛煉?；A(chǔ)理論知識(shí)要以應(yīng)用為目的,以必需、夠用為度。專業(yè)課教學(xué)要加強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)用性,結(jié)合林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的實(shí)際,對(duì)課程體系和教材的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化和重組,開發(fā)新的教學(xué)課程,增添新的教學(xué)內(nèi)容,并注重吸收新知識(shí),使學(xué)生畢業(yè)后具有較新的知識(shí)和較強(qiáng)的適應(yīng)能力。
(三)實(shí)踐教學(xué)突出林區(qū)管理特色
為適應(yīng)學(xué)生在林區(qū)主要從事基層公共管理工作的需要,注重培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)踐動(dòng)手能力,建立與理論教學(xué)課程平等的實(shí)踐教學(xué)課程體系,使學(xué)生畢業(yè)后能適應(yīng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)對(duì)公共管理應(yīng)用型人才的需要。根據(jù)林區(qū)內(nèi)公共部門及社會(huì)組織人才需求意向,組織學(xué)生自愿報(bào)名,經(jīng)學(xué)校、林區(qū)用人單位篩選,組建成有針對(duì)性的教學(xué)班。結(jié)合學(xué)生的素質(zhì)特點(diǎn),進(jìn)一步增加林區(qū)公共部門或社會(huì)組織實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)的比例,給予學(xué)生更多的實(shí)踐性操作訓(xùn)練的空間。特別是要加強(qiáng)林區(qū)公共部門或社會(huì)組織實(shí)習(xí)基地建設(shè),致力于通過互惠互利、共建共享的雙贏方式,采取“高校+林區(qū)實(shí)習(xí)基地+學(xué)生與教師”的模式,廣泛吸納優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源,與國(guó)有林區(qū)相關(guān)單位共建學(xué)生實(shí)習(xí)基地,給學(xué)生提供廣泛接觸林區(qū)公共部門或社會(huì)組織的機(jī)會(huì),讓學(xué)生在實(shí)踐活動(dòng)中展現(xiàn)自己的學(xué)識(shí)、能力與才華。
二、應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式構(gòu)建途徑
(一)推進(jìn)林業(yè)院校與國(guó)有林區(qū)合作辦學(xué)制度建設(shè)
林業(yè)院校公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式的主要特征在于其鮮明的實(shí)踐性和專業(yè)性特色,所培養(yǎng)的學(xué)生必須掌握相應(yīng)實(shí)踐領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技能。因此,必須加強(qiáng)學(xué)校與國(guó)有林區(qū)合作辦學(xué)的制度建設(shè)。與國(guó)有林區(qū)合作辦學(xué)的主要特征是林業(yè)院校與國(guó)有林區(qū)公共部門或各類社會(huì)組織共同參與培養(yǎng)學(xué)生的教育活動(dòng),這需要通過林業(yè)院校、政府和林區(qū)相關(guān)部門間的伙伴關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)。要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí),充分意識(shí)學(xué)校與國(guó)有林區(qū)合作辦學(xué)對(duì)公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)的作用,加強(qiáng)制度建設(shè),加強(qiáng)與林區(qū)公共部門或各類社會(huì)組織的聯(lián)系,緊密結(jié)合林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的實(shí)際需要。在人才培養(yǎng)目標(biāo)確定、課程設(shè)置等方面充分聽取林區(qū)公共部門或各類社會(huì)組織的建議,發(fā)揮林業(yè)院校在人才培養(yǎng)中的優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作,培養(yǎng)符合林區(qū)需要的應(yīng)用型公共管理人才。
(二)創(chuàng)新教學(xué)方法
林業(yè)院校公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)的主體是學(xué)校,課堂教學(xué)是人才培養(yǎng)的主要手段。因此,應(yīng)該依據(jù)林業(yè)院校發(fā)展目標(biāo)和公共管理專業(yè)特色設(shè)計(jì)課堂教學(xué)方式;根據(jù)應(yīng)用型人才培養(yǎng)的目標(biāo)要求,增加案例教學(xué)的比重。公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才需要具備綜合分析能力、控制能力、解決實(shí)際問題的實(shí)踐能力等。案例教學(xué)不僅要求學(xué)生運(yùn)用基礎(chǔ)理論知識(shí)分析問題,更重要的是要提出解決問題的見解,這樣既加深了學(xué)生對(duì)教學(xué)內(nèi)容的理解,又增強(qiáng)了他們實(shí)際運(yùn)用的能力。此外,林業(yè)院校公共管理專業(yè)要根據(jù)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求,調(diào)整課程結(jié)構(gòu)、教學(xué)計(jì)劃,改革課程內(nèi)容等。教學(xué)計(jì)劃的知識(shí)要求和技能訓(xùn)練內(nèi)容,可以根據(jù)林區(qū)公共部門或社會(huì)組織的實(shí)際需要來(lái)確定。教學(xué)內(nèi)容應(yīng)擺脫學(xué)科式教學(xué)模式,密切聯(lián)系林區(qū)實(shí)踐,把新知識(shí)、新思維引入課堂,改進(jìn)教學(xué)方式,提高教學(xué)質(zhì)量。強(qiáng)化林業(yè)院校公共管理專業(yè)的實(shí)踐教學(xué)工作,并使實(shí)踐教學(xué)逐步走向制度化、規(guī)范化。同時(shí),要制定有效的激勵(lì)機(jī)制,引導(dǎo)和鼓勵(lì)學(xué)生多學(xué)習(xí)、多動(dòng)手、多實(shí)踐。
(三)積極探索“訂單式”人才培養(yǎng)方式
“訂單式”人才培養(yǎng)方式較多應(yīng)用在工科院校應(yīng)用型特色專業(yè),比如計(jì)算機(jī)、機(jī)械制造等。近年來(lái),有文獻(xiàn)認(rèn)識(shí)到“訂單式”人才培養(yǎng)方式“有利于解決目前中國(guó)高校農(nóng) 業(yè)教育與農(nóng)業(yè)人才需求脫節(jié)的矛盾”。在培養(yǎng)方式上,林業(yè)院校公共管理專業(yè)應(yīng)結(jié)合林區(qū)公共部門或社會(huì)組織對(duì)人才培養(yǎng)的需求和自身的實(shí)際情況,重點(diǎn)采取“訂單式”人才培養(yǎng)方式,為林區(qū)輸送公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才。近年來(lái),隨著國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,林區(qū)對(duì)公共管理人才的需求日益增強(qiáng),林業(yè)院校公共管理專業(yè)應(yīng)抓住機(jī)遇,積極與林區(qū)公共部門或社會(huì)組織溝通協(xié)商,通過簽訂培養(yǎng)模式協(xié)議的方式,雙方按照一定的要求選拔部分學(xué)生,并對(duì)其進(jìn)行生活上的資助和專業(yè)能力的培養(yǎng),畢業(yè)后通過一定招錄程序,優(yōu)先在簽協(xié)議學(xué)生中挑選畢業(yè)生到林區(qū)工作。通過“訂單式”培養(yǎng)得到的人才,熟悉國(guó)有林區(qū)實(shí)際情況,實(shí)踐技能較強(qiáng),到單位后便可立即上崗工作,節(jié)省了培訓(xùn)時(shí)間。
(四)加強(qiáng)師資建設(shè)
林業(yè)院校公共管理專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)成功的關(guān)鍵在于師資,只有建立一支業(yè)務(wù)精良、結(jié)構(gòu)合理、敬業(yè)愛崗的高素質(zhì)教師隊(duì)伍,才能使應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式獲得成功,人才培養(yǎng)的質(zhì)量得到提高。因此,應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系中教師的專業(yè)實(shí)踐經(jīng)歷和能力顯得格外重要。應(yīng)該推出各種激勵(lì)措施,讓新教師脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)或在崗到國(guó)有林區(qū)相關(guān)部門的實(shí)際工作崗位上鍛煉。學(xué)校在人員編制、人才引進(jìn)和培訓(xùn)、職稱評(píng)聘、酬金分配、評(píng)選先進(jìn)和獎(jiǎng)勵(lì)等方面,優(yōu)先考慮具有實(shí)踐部門鍛煉經(jīng)歷的教師。應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式實(shí)現(xiàn)了林業(yè)院校與國(guó)有林區(qū)公共部門或社會(huì)組織雙贏互惠、共謀發(fā)展的格局。
從某種意義上講,林業(yè)院校與國(guó)有林區(qū)合作辦學(xué),是一種自愿合作行為。必須適應(yīng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì),適應(yīng)林區(qū)公共部門或社會(huì)組織發(fā)展的需要,建立相應(yīng)的保障機(jī)制,參與各方都應(yīng)受到責(zé)任和義務(wù)的約束,切實(shí)保障參與各方都能受益,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同發(fā)展。林業(yè)院校公共管理專業(yè)應(yīng)該結(jié)合學(xué)校專業(yè)優(yōu)勢(shì),找準(zhǔn)自己與林區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要的結(jié)合點(diǎn),擺正教學(xué)、科研與社會(huì)服務(wù)的關(guān)系。應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式既是林業(yè)院校面向林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)依法自主辦學(xué)、實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)三大職能有機(jī)統(tǒng)一的必由之路,也是提高教育教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)質(zhì)量的有效途徑。
21世紀(jì)的中國(guó),政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究(公共管理學(xué))發(fā)展的背景與趨勢(shì),把它放在公共管理的大視野中加以考慮,這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來(lái)取向,拓寬政策科學(xué)的研究主題,引入新的研究方法,加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。
一、公共政策學(xué)的緣起
政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策(學(xué))和政策研究,是二戰(zhàn)后在西方(主要是美國(guó))的思想庫(kù)和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響,使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科?，F(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。
一般認(rèn)為,“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中,他就提到了“政策科學(xué)”的概念,而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì):政治研究的框架》一書。1951年,拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué):范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中,首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向,即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定,奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ),成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志,拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”;政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成,則是60年代末、70年代初的事,它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》(1968)、《政策科學(xué)構(gòu)想》(1971)和《政策科學(xué)進(jìn)展》(1971)的出版為代表,這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文,用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中,“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜,有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用;有的學(xué)者將它們加以區(qū)別,用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱,強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征,而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支,強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。
二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響
盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問,是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”(元社會(huì)科學(xué)),但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象,那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來(lái),政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合,最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn),即“新公共管理”的興起。因此,要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué),就不能離開公共部門管理學(xué)科(公共管理學(xué))發(fā)展的背景與趨勢(shì)。
政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中,該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變,即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué),再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說(shuō)是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。
1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)
形成于本世紀(jì)20、30年代,其理論基礎(chǔ)是馬克斯韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條:(1 )非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定;(2)強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度(即采用官僚體制模式);(3)公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性;(4 )以文官制度作為人事管理的基本制度;(5)對(duì)文官的控制(外部規(guī)制);(6)要求結(jié)果的公平。
早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法,只注重對(duì)官僚體制(正式政府組織機(jī)構(gòu))的分析,忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究;它將政治與行政(即政策的制定與政策的執(zhí)行)絕然分開,忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用;它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則;效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇理或原則;效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇(價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng),并促使其轉(zhuǎn)變。
2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)
在上世紀(jì)60年代末、70年代初的興起,標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué):明諾布魯克觀點(diǎn)》(1971),它以公平為核心,因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn),尤其是政治-行政二分法和官僚體制理論;它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián),并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此,分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心,實(shí)際上是一種民主的行政理論,與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。
與此同時(shí),西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì),這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)(官僚體制)的研究,將政治(政策制定)與行政(政策執(zhí)行)分離等弊端,政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象,并以端正社會(huì)發(fā)展方向,改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科,從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。
拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題:一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社 會(huì)科學(xué),這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難,包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難;二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉,難以在短時(shí)間內(nèi)突破,而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng),端正人類社會(huì)的發(fā)展方向,回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立,因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”;三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究,而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。
3.上世紀(jì)70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征
政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展,取得了新的突破。首先,政策分析范式(將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科)迅速成長(zhǎng)壯大。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目,它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象,而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題,因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比,政策分析的應(yīng)用性程度更高,它以提供政策建議或備選方案為核心,有具體的當(dāng)事人或委托者;其研究對(duì)象比較明確,研究范圍的邊界清晰,在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí),再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟,使得政策分析比起政策科學(xué)來(lái)更容易取得突破,較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系;再加上思想庫(kù)的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞,使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。
其次,70、80年代,政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移,構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)(公共管理在某種意義上可以說(shuō)是政策執(zhí)行的管理)。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》,指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視;有些學(xué)者如哈格羅夫指出,在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)-政策執(zhí)行,必須加以補(bǔ)充,才能使政策生效;加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究,寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出,再好的政策方案,如果沒有正確、有效的執(zhí)行,仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論,如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后,政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合,并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面,密切相關(guān),難分彼此。公共政策必須靠行政管理來(lái)推行,而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為,必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐,才能有效管理公共政策。美國(guó)政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立,目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究,促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。
再次,政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說(shuō),上世紀(jì)70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話,那么上世紀(jì)70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。上世紀(jì)70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來(lái)自于政治學(xué)理論;上世紀(jì)70年代以后,經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位,其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表,該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策,即公共決策問題,在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來(lái)的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。
4.新公共管理學(xué)
到了上世紀(jì)80年代中后期,在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下,在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng),這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心,融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法,創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架,以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來(lái)自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域;它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限,把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中;它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上,在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新,涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題;新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來(lái)研究公共管理尤其是政府管理問題,它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”;它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式,在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式,是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段,但更準(zhǔn)確地說(shuō),在目前西方公共管理學(xué)界中,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存,它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)(甚至在美國(guó)公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn),有的仍然稱“公共行政學(xué)院”,有的叫“公共政策學(xué)院”,有的則命名為“公共管理學(xué)院”, 而MPA(公共行政碩士)或MPP(公共政策碩士)則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱)
如何通過構(gòu)建現(xiàn)代公共管理體系來(lái)推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè),這是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共行政改革的一個(gè)重要課題。在學(xué)界現(xiàn)有的研究中,人們往往習(xí)慣于從制度、價(jià)值、財(cái)政或社會(huì)資本等層面進(jìn)行探究,而忽視了現(xiàn)代公共管理的法治運(yùn)作基礎(chǔ)。從政治學(xué)的角度看,憲政之于“公權(quán)”(即政府權(quán)力)的限制和約束才是公共管理的首要任務(wù)。豍本文基于對(duì)現(xiàn)代公共管理與憲政之間內(nèi)涵關(guān)聯(lián)的分析,嘗試探析憲政對(duì)于現(xiàn)代公共管理的社會(huì)功能,并試圖為我國(guó)公共管理提出相關(guān)對(duì)策和建議。
一、現(xiàn)代公共管理與憲政的內(nèi)涵關(guān)聯(lián)
作為一種新的管理模式,現(xiàn)代公共管理是在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的,主要是指以政府為主導(dǎo)的公共組織,為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益而提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。與傳統(tǒng)公共行政相比較而言,在現(xiàn)代國(guó)家中,“現(xiàn)代公共管理既不同于傳統(tǒng)公共行政,也不同于正在興起的新公共管理,它具有以政府為核心的多元行為主體、治理與服務(wù)的結(jié)果取向、管理本質(zhì)的服務(wù)性以及政府與公民社會(huì)的合作治理性等基本特征?！必Q從公共管理的內(nèi)容指向來(lái)看,公共性和服務(wù)性是公共管理的本質(zhì)特征,只有致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益,滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化生活和生產(chǎn)需要,公共管理才具有政治學(xué)意義的合法性。
公共管理不僅包括政府管理范圍內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù),還包括了不屬于政府公共管理事務(wù)的社會(huì)公共事務(wù)。公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任,但是權(quán)力與公共利益容易陷入人們通常所說(shuō)的“諾思悖論”,即“沒有國(guó)家權(quán)力及其人的介入,財(cái)產(chǎn)權(quán)利就無(wú)法得到有效的界定、保護(hù)和實(shí)施,因此,國(guó)家權(quán)力就構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要條件。就此來(lái)看,沒有國(guó)家就沒有產(chǎn)權(quán)。另一方面,國(guó)家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)交易,又是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制和侵害,就會(huì)造成所有權(quán)的缺失,導(dǎo)致無(wú)效的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)的衰落”。豏因此,以限制和約束公共權(quán)為核心內(nèi)容的憲政成為了一種必然的選擇。
傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)“命令服從”和“權(quán)力管制”,而現(xiàn)代公共管理以公共利益為終極追求。所謂“憲政”,就是依據(jù)憲法來(lái)治理國(guó)家的政治過程和政治形態(tài),其基本的價(jià)值目標(biāo)是通過有效限制政府權(quán)力而保證公民的基本權(quán)利。我國(guó)憲法學(xué)家張友漁先生曾經(jīng)指出:“所謂憲政,就是拿憲法規(guī)定國(guó)家體制、政權(quán)組織以及政府和人民相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而使政府和人民都在這些規(guī)定之下,享受應(yīng)享受的權(quán)利,負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù),無(wú)論誰(shuí)都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動(dòng)的這樣一種政治形態(tài)”。豐由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)的公共行政范式,其背后蘊(yùn)含著深厚的憲政元素,兩者的最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益。
在政府行政規(guī)則上,現(xiàn)代公共管理和憲政都要求依法行政、建設(shè)法治型政府,推行公民廣泛參與行政程序。政府的決策過程和行政行為積極回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本意愿,既是把為公民服務(wù)落實(shí)到具體的公共管理行為,也是公民充分享受憲法所賦予的各項(xiàng)權(quán)利,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。同時(shí),負(fù)責(zé)任的法治政府可以看作是憲政和公共管理的具體化,不僅憲法具有法律層面及政治學(xué)層面的合法性,公共管理同樣有可能面臨著如何代表和實(shí)現(xiàn)公民意愿的合法性,負(fù)責(zé)任的政府成為兩者基于共同價(jià)值目標(biāo)和行動(dòng)方案的理性選擇。
二、現(xiàn)代公共管理憲政基礎(chǔ)的社會(huì)功能
憲政之于現(xiàn)代公共管理的社會(huì)功能是顯而易見的。作為一種法治精神和民主事實(shí),憲政是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共管理一種最基本的政治支持,也是抑制政府官員“立法”泛濫的一道堅(jiān)固的防線。文森特·奧斯特羅姆對(duì)于“立法”泛濫是描述到的:“規(guī)則和條例到處出現(xiàn)。任何維持法律規(guī)則的理由均能被拋棄。當(dāng)賄賂變成鋪平自己道路的代價(jià)時(shí),法律就會(huì)變成臨時(shí)索錢器。每個(gè)人最終都會(huì)向每個(gè)人行賄。當(dāng)強(qiáng)制性的匾乏來(lái)臨時(shí),悲劇就發(fā)生了。許多人處于被他人的壓迫和剝削之中;除了生活所迫切需要的最低限度的必需品,很少有人有積極性生產(chǎn)的更多。豑只有建立在憲政的基石上,公共管理才有可能服務(wù)型政府的建設(shè)同步并進(jìn),才能實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的公共利益政策和行為。
“由于公共管理的兩重屬性使然,它既是國(guó)家與社會(huì)的中介,又是政治過程與技術(shù)過程的統(tǒng)一,公共管理難免會(huì)陷人民主與效率、價(jià)值理性與工具理性選擇的兩難?！必U只有建立在憲政基礎(chǔ)上,公共管理才能夠?qū)崿F(xiàn)民主與效率以及價(jià)值理性與工具理性的辯證統(tǒng)一。首先,由憲政規(guī)制和導(dǎo)引政府認(rèn)真履行公共權(quán)力的職責(zé),既能夠使公共權(quán)力收到制約,同時(shí)個(gè)人權(quán)力又能夠得到保障。其次,憲政規(guī)定的民主參與式管理被普遍認(rèn)為是一種具有高效率和高效能的公共行政的組織方式。正如登哈特夫婦指出:“如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對(duì)所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作的話,那么,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,它們就更有可能成功?！必V畢竟,對(duì)個(gè)體積極性的整合顯然有利于統(tǒng)一行動(dòng)的成效。
在發(fā)生學(xué)的視閾中,民主憲政制度的產(chǎn)生的目的是為了廢除或防止專制獨(dú)裁,保障公民權(quán)利不受侵犯,使一切政治和非政治性的社會(huì)團(tuán)體享有平等的法律地位,以及保證它們?cè)趹椃ê头稍S可范圍內(nèi)爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)團(tuán)體利益的活動(dòng)自由。正如有的學(xué)者指出:“所有體現(xiàn)現(xiàn)代憲政精神的公共管理行為都必須立足于對(duì)最大多數(shù)人根本利益的真實(shí)關(guān)懷,立足于對(duì)公民作為個(gè)體和整體的權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù),這其中包括對(duì)居于少數(shù)地位的人們的意愿和權(quán)益的尊重和保護(hù)?！逼G民主憲政的制度設(shè)計(jì)顯然尤其關(guān)注對(duì)公共權(quán)力在公共管理機(jī)關(guān)的運(yùn)行,以保證公共管理機(jī)器不至于偏離社會(huì)福祉太遠(yuǎn)。
同樣,一個(gè)成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代公共管理必然是以高效率的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)體現(xiàn)公民權(quán)力意志在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的落實(shí),公共利益通過特定的行政行為和行政過程來(lái)體現(xiàn)憲法規(guī)定的公共權(quán)力意志?，F(xiàn)代社會(huì)日趨趨復(fù)雜化和不確定性,這必然能要求現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化、科學(xué)化及技術(shù)化,對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理不可能由每一個(gè)社會(huì)成員都親自參與。憲政對(duì)權(quán)力運(yùn)作的規(guī)定通過公共管理的介入,使得人的行為能夠在最大程度上行駛應(yīng)有的責(zé)任,憲政及憲政精神的實(shí)現(xiàn)也就有了工具性的基礎(chǔ)。
三、構(gòu)建基于憲政基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共管理
公共管理的憲政基礎(chǔ)是對(duì)公共管理的本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的一種基礎(chǔ)性的理性回應(yīng),是現(xiàn) 實(shí)公共管理公共性和服務(wù)性的根本準(zhǔn)則?！坝蓱椪?guī)制和導(dǎo)引的公共管理應(yīng)是政府真正履行人職責(zé)執(zhí)行公眾意愿的公共管理、政府與公民平等協(xié)商合作的公共管理、公共權(quán)力既受到制約又受到保障的公共管理、既能充分實(shí)現(xiàn)民主參與又能高效率和高效能運(yùn)行的公共管理?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)背景中,構(gòu)建基于憲政基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共管理,具有一般性的行政規(guī)范。
1.憲法以最高法的形式所給予的公民權(quán)利還受制于各種舊制度、舊觀念,全面貫徹實(shí)施憲法將給公民權(quán)的進(jìn)一步落實(shí)帶來(lái)巨大空間,在憲政平臺(tái)上應(yīng)該把公平、正義、倫理、責(zé)任和合法性作為公共管理高效率、高效能運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)。效率和效能是評(píng)價(jià)公共組織體制和公共管理活動(dòng)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)效率無(wú)效能的公共管理浪費(fèi)資源,服務(wù)不力,直接影響到公眾利益的實(shí)現(xiàn)。公共部門應(yīng)努力降低成本,提高服務(wù)質(zhì)量,建設(shè)高效政府,建立多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提升公共管理的服務(wù)品質(zhì)。
2.公共管理憲政架構(gòu)下的公共管理應(yīng)是民主參與管理,建多中心的新型治理結(jié)構(gòu)。民主參與管理要求政府為了公眾的權(quán)益必須與社會(huì)進(jìn)行有效的合作和協(xié)作,實(shí)現(xiàn)公民在公共政策決策和執(zhí)行過程中享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部基于共同價(jià)值取向而達(dá)到有效整合與控制。政府需要充當(dāng)民主參與管理的觸發(fā)器或促進(jìn)因素,必須以一種給公民授權(quán)的方式共享權(quán)力,建立具有普遍適用性的治理原則。
3.為了促進(jìn)公共行政人員能夠正確履行職責(zé),基于憲政基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共管理應(yīng)當(dāng)建設(shè)新的責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制——憲政下的政府責(zé)任機(jī)制是既要保持垂直的問責(zé)機(jī)制,又要改善機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作;既要采取統(tǒng)一的行動(dòng)、共同的標(biāo)準(zhǔn)和共享的組織體系,又要求單個(gè)的機(jī)構(gòu)為縱向的責(zé)任體系負(fù)責(zé)。這種對(duì)功能的整合、職責(zé)關(guān)系的理清,有助于降低行政成本和提高行政效能,實(shí)現(xiàn)政系統(tǒng)內(nèi)部之間、行政系統(tǒng)與社會(huì)之間、社會(huì)與社會(huì)之間的合作。
4.在當(dāng)前中國(guó),公共權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約,許多行政官員熱衷追求政治時(shí)效性,大搞形象工程、政績(jī)工程,在一定程度上背離了以公共利益為指向的公共行政責(zé)任的要求。因此,要健全完善違憲審查體制,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失職要問責(zé),違法要追究,保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。
