時(shí)間：2022-06-27 11:03:59
序論：在您撰寫農(nóng)村土地資源現(xiàn)狀及其發(fā)展探討時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
內(nèi)容摘要：
伴隨著我國社會(huì)生產(chǎn)力的提高，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國農(nóng)村呈現(xiàn)出土地資源市場(chǎng)化趨勢(shì)，但這種市場(chǎng)表現(xiàn)為透明度和可操作性極差的隱性市場(chǎng)，而且這個(gè)市場(chǎng)呈現(xiàn)為隨意交易、隨意價(jià)格、口頭協(xié)議等無秩序、不規(guī)范的格局，甚至是非法交易集體土地。其得以廣泛存在和發(fā)展有著深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因。我們要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，必然要大力發(fā)展土地資源配置市場(chǎng)。但現(xiàn)實(shí)中還有許多因素阻礙其發(fā)展，因此我們有必要對(duì)此研究，并提出解決問題的辦法。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓 非法交易土地
執(zhí)筆者簡(jiǎn)介：中國地質(zhì)大學(xué)（北京）學(xué)生科技活動(dòng) 我國農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化的法律思考項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人
在此次調(diào)研中，我們充分發(fā)揮了中國地質(zhì)大學(xué)（北京）學(xué)生來自全國各地的優(yōu)勢(shì)，利用調(diào)查問卷與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方法，對(duì)我國的安徽、四川、陜西、江蘇、廣東、遼寧、北京等22個(gè)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行了調(diào)查。其中，我們利用項(xiàng)目組成員來自不同的省份的優(yōu)勢(shì)，對(duì)安徽、四川、陜西、江蘇四省作了重點(diǎn)調(diào)查。此次調(diào)查的對(duì)象主要是農(nóng)用地及荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地情況，不包括宅基地使用情況。此外我們還參閱了國家圖書館、中國地質(zhì)圖書館的有關(guān)資料，并對(duì)這些資料作了深入分析之后，撰寫此文。
一 、我國農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化的表現(xiàn)形式及現(xiàn)狀
（一）、合法形式
1 、轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股
所謂轉(zhuǎn)包，即承包方在承包期內(nèi)將土地使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)包給第三人，并與第三人確立轉(zhuǎn)包關(guān)系和相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并簽訂轉(zhuǎn)包合同；轉(zhuǎn)讓是指土地承包人在土地承包期內(nèi)，由第三人代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為；入股是指把土地使用權(quán)作為一種生產(chǎn)要素，參加聯(lián)營企業(yè)行為。目前轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股這五種土地流轉(zhuǎn)形式是我國最廣泛存在的形式。在我們的調(diào)查問卷中，所有的調(diào)查問卷都至少包含了上述五種形式的一種，其中有80%的調(diào)查問卷包含了上述五種形式的三種以上。這五種土地流轉(zhuǎn)形式是我國農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化的主要表現(xiàn)形式，也是基本形式，發(fā)展很快?。ㄒ姼奖恚┰谛骂C布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱土地承包法）中對(duì)這五種土地流轉(zhuǎn)形式也加以確認(rèn)。
2 、“反租倒包”的形式
“反租倒包”式生產(chǎn)經(jīng)營方式，即某些農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營能力、市場(chǎng)需求，確定原材料的需求及土地規(guī)模，與農(nóng)民簽訂一定面積、一定期限的土地租用合同。然后企業(yè)在這片土地上對(duì)農(nóng)產(chǎn)品品種、規(guī)格、質(zhì)量等做出周密設(shè)計(jì)，再反還給農(nóng)民耕種，農(nóng)民按勞計(jì)酬。再租用期限企業(yè)擁有這塊地的使用權(quán)，農(nóng)民則成為雇員，雙方各自行使自己的權(quán)利。目前這種形式在我國是極個(gè)別現(xiàn)象是一種少之又少的現(xiàn)象。
這種形式與“定單（合同）農(nóng)業(yè)”很相似，我們要注意區(qū)別?！岸▎危ê贤┺r(nóng)業(yè)”是指農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營能力、市場(chǎng)需求，確定原材料的需求，與農(nóng)民簽訂農(nóng)產(chǎn)品收購合同，到期履行合同的生產(chǎn)經(jīng)營方式。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)往往還給農(nóng)戶提供一些資金、技術(shù)、種子等方面的幫助。“定單（合同）農(nóng)業(yè)”在我國存在范圍比較廣。
3 、股份合作制
這種股份制與前面的“入股”土地流轉(zhuǎn)形式不同。廣東南海市是土地股份合作制的典型地區(qū)。南海市股份合作制的基本原則是成立股份公司，由股份公司經(jīng)營管理行政村或自然村的土地資產(chǎn)以及其它非土地資產(chǎn)，村民成為股份公司的股東，并從股份公司獲得現(xiàn)金分紅。股份公司的成立主要有兩種模式 ：
（1）、行政村或自然村的所有土地和其他資產(chǎn)評(píng)估被作為投資入股，然后根據(jù)評(píng)估的結(jié)果給農(nóng)戶配股。大約有40%的股份公司是通過這種方式成立的。
（2）以土地作為唯一資產(chǎn)入股，并根據(jù)以下方式給每一個(gè)成員配股（達(dá)十股）： ⅰ基本股：生產(chǎn)隊(duì)的所有成員都可以得到一定數(shù)量的基本股；
ⅱ承包權(quán)股：根據(jù)每一個(gè)成員自實(shí)行家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制以來承包土地年限股；
ⅲ勞動(dòng)貢獻(xiàn)股：根據(jù)年齡配股。
南海市沒有統(tǒng)一的股份制模式，上面三種模式在理論上有兩種不同的比例：4：3：3或3：4：3。大約有60%的股份公司是以土地作為唯一資產(chǎn)入股的方式成立的。
目前，股份合作制在我國存在的范圍較小，主要集中在東南沿海地區(qū)，如廣東、浙江等。
4 、“兩田制”基礎(chǔ)上的承包、出租等
“兩田制”是指把耕地分為口糧田和承包田（有些地區(qū)叫經(jīng)濟(jì)田和責(zé)任田），口糧田只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，不交土地承包費(fèi)，承包田按照市場(chǎng)原則實(shí)行有償承包，再承包費(fèi)低標(biāo)和上限范圍內(nèi)，現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)、公開競(jìng)爭(zhēng)，確定承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
這種形式在我國存在的范圍較廣，特別在1999年以前，發(fā)展比較快，但在我國實(shí)行家庭承包30年不動(dòng)搖政策之后，這種形式發(fā)展萎縮，即將消滅。原因如下：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的通知》第六條：除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實(shí)行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項(xiàng)目外，其它土地，無論是口糧田、責(zé)任田還是經(jīng)濟(jì)田，其承包費(fèi)都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上繳的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均收入的5%以內(nèi)（以村為單位）。在《土地承包法》第三十五條也有類似規(guī)定，這實(shí)際上是對(duì)“兩田制”基礎(chǔ)上的承包、出租的否定。
（二）、非法形式
1 、直接出賣土地
直接出賣土地既有土地所有者直接出賣的也有土地使用者（承包者）直接出賣的情況。例如，集體（往往是村委會(huì)）直接把集體土地出賣給城鎮(zhèn)單位或個(gè)人作建設(shè)用途，甚至是買給個(gè)人建造墳?zāi)?；土地使用者（承包者）將土地直接出賣給磚坯制造者用來做磚坯，嚴(yán)重破壞土地而且不進(jìn)行復(fù)墾。這些現(xiàn)象在我國存在范圍較廣，危害也特別大。
2 、變相買賣土地
變相買賣土地是指以某種
形式掩蓋其土地買賣的性質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的交易活動(dòng)。這種現(xiàn)象是一種普遍在的現(xiàn)象，多表現(xiàn)為以買賣房屋為名，掩蓋買賣房屋基地的交易。
3 、非法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地
所謂非法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地是指集體組織或承包者私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地用于非農(nóng)業(yè)的交易活動(dòng)。目前這種現(xiàn)象在我國存在范圍較為普遍，特別是在城市近郊區(qū)。例如，以“聯(lián)營企業(yè)”為名，非法占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地；還有的是非法簽約租占農(nóng)地建度假村、游樂園，辦企業(yè)等。
二、我國農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化產(chǎn)生的原因
（一）、合法形式的原因
家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制以來，特別是近幾年來，我國農(nóng)村廣泛出現(xiàn)了土地資源配置市場(chǎng)化的現(xiàn)象?？傮w來說，我國整體綜合國力提高和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，也是我國農(nóng)業(yè)階段性調(diào)整，建立優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效農(nóng)業(yè)的結(jié)果，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營所必須的，具體來看，有以下原因：
（1）、外出打工潮流的形成。近幾年來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)差異的拉大，貧富差距的擴(kuò)大，外出打工已成為一種潮流。打工者已不是簡(jiǎn)單的剩余勞動(dòng)力的問題，以打工為獲取基本生活來源的人越來越多，這就導(dǎo)致更多的人進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在這里我們還需要強(qiáng)調(diào)的是外出打工現(xiàn)象不僅是在中、東部地區(qū)，而且在東部地區(qū)也廣泛存在，表現(xiàn)為底收入的農(nóng)民外出打工。當(dāng)然這里外出打工者把土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租出去的前提是他們對(duì)外出打工預(yù)期收入比“種地”的預(yù)期收入高。在我們的調(diào)查中，把外出打工作為土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租原因的比例分別如下：四川88.89%，陜西69.05%，東北（吉林、遼寧）57.14%，浙江71.42%。從以上這些數(shù)字可以很明確的看到：外出打工已成為影響部分土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的主要原因之一。
（2）、農(nóng)民兼業(yè)行為的增多。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，單獨(dú)靠種田生活的農(nóng)民日益減少，農(nóng)民兼業(yè)行為日益增多，農(nóng)民收入有了多種來源。同時(shí)“種地不賺錢的思想”也漸漸的沖擊著人們的頭腦，想不種地從事其他行業(yè)的人也越來越多。在我們調(diào)查承包土地后又轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的原因時(shí)，針對(duì)“種地不賺錢從事其他行業(yè)”選擇的回答情況（包括進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的情形）如下：四川61.13%，陜西88.09%，東北（吉林、遼寧）71.45%，浙江61.14%。從上述數(shù)字我們可以清楚的看到：農(nóng)民兼業(yè)行為增多已成為影響部分土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的主要原因之一。
（3）、三十年農(nóng)村土地承包政策不變的真正實(shí)施。自從黨中央、國務(wù)院制定這個(gè)政策以后，各級(jí)政府堅(jiān)決執(zhí)行了這個(gè)政策，特別在1997年，黨的十五大召開前夕，江總書記在一次各省、各部門、各軍區(qū)領(lǐng)導(dǎo)參加的內(nèi)部會(huì)議上，嚴(yán)肅指出了這個(gè)問題以后，這個(gè)政策很大程度上得以貫徹。其中“生不減地、死不去地”是這一政策的重要方面，而且黨中央、國務(wù)院還多次強(qiáng)調(diào)存在“小調(diào)整”的地方，要嚴(yán)格限制“小調(diào)整”次數(shù)，盡量不調(diào)整（這也是理論界的共識(shí)點(diǎn)）。因而今后“有人無田、有田無人”的現(xiàn)象將會(huì)更加突出。而解決辦法只有一個(gè)，既加快土地合法流轉(zhuǎn)。
（4）、政府的鼓勵(lì)、引導(dǎo)?！胺醋獾拱笔降霓r(nóng)業(yè)中、股份合作制式的農(nóng)業(yè)中，政府行為是顯而易見的，換句話說，沒有政府的鼓勵(lì)引導(dǎo)，這些形式是很難發(fā)展的，這是大膽的改革，為進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的新嘗試?，F(xiàn)在也有不少地方政府引導(dǎo)、鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的，特別是在“定單（合同）農(nóng)業(yè)”、城市近郊區(qū)蔬菜、水果基地等土地。例如 ：安徽省滁州市南譙區(qū)政府為了確保定單落實(shí)到實(shí)處，他們借助行政作用力，及時(shí)將定單任務(wù)分品種分解下發(fā)到各購銷企業(yè)，制定獎(jiǎng)懲辦法。對(duì)定單品種，按高出保護(hù)價(jià)4%至15%收購。再如 ：上海市金山區(qū)政府對(duì)該區(qū)“家庭農(nóng)場(chǎng)”的政策：對(duì)土地承包40畝以上的農(nóng)戶，政府幫助土地流轉(zhuǎn)，并一次性補(bǔ)助農(nóng)業(yè)設(shè)施配套費(fèi)1.5萬元；對(duì)農(nóng)場(chǎng)內(nèi)配有50只塑料大棚以上的農(nóng)戶，每套大棚補(bǔ)助風(fēng)險(xiǎn)基金200元。對(duì)添置農(nóng)業(yè)設(shè)施資金有困難的農(nóng)戶，政府擔(dān)保向信用社貸款，貸款所付利息在3年內(nèi)由政府補(bǔ)貼。（二）、非法形式的原因
目前，在我國農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)中，非法轉(zhuǎn)讓（這里“轉(zhuǎn)讓”與前不同，是廣義的土地流轉(zhuǎn)）土地形式比較嚴(yán)重。這不僅危害了國家集體利益，而且還嚴(yán)重破壞了我國土地使用權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展。但長(zhǎng)期以來，這種非法形式是屢禁不止，而且隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，情況還日益惡化。其得以廣泛存在，有著深刻的原因：
（1）長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村集體土地主體不清，產(chǎn)權(quán)模糊，土地所有權(quán)無法體現(xiàn)。這是我國農(nóng)村土地非法轉(zhuǎn)讓能屢屢得逞的根本原因。我國《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！睆囊陨弦?guī)定我們可以得出以下結(jié)論：隨便指出農(nóng)村一畝地，我們往往找不到誰是土地的真正所有者，相反，土地承包者還總認(rèn)為土地所有權(quán)是他自己的。該法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬村農(nóng)民集體所有的，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！睆倪@段話中我們可以看出：農(nóng)村集體土地經(jīng)營、管理者有三個(gè)，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、村小組。但在實(shí)際當(dāng)中，三家的責(zé)任心都沒有，經(jīng)營、管理者地位是虛無的，是無從體現(xiàn)的。這種主體不明確的直接后果就是土地轉(zhuǎn)讓無人監(jiān)管。所以才讓某些不法分子屢屢得逞。
（2）政府監(jiān)控力度不夠。我國現(xiàn)階段縣級(jí)管理土地問題有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即土地管理局和農(nóng)業(yè)委員會(huì)（兩種機(jī)構(gòu)的名稱因地區(qū)差異而有所不同）。土地非法買賣問題有土地管理局管理，農(nóng)村承包土地問題由農(nóng)業(yè)委員會(huì)來管理，但是農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)問題就沒有機(jī)構(gòu)來管理了，所以才導(dǎo)致非法交易土地行為肆虐起來。當(dāng)然這也與某些機(jī)關(guān)貪污腐化、默許縱容非法交易集體土地有關(guān)，特別是那些打著“聯(lián)營”、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的旗幟的非法占用集體土地的情況，地方政府更是縱容之。
（3）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，對(duì)商業(yè)性征地，我國政府實(shí)行“低征高賣”政策不合理。對(duì)商業(yè)性征地，我國政府實(shí)行“低征高賣”政策導(dǎo)致兩種不同現(xiàn)象。一方面農(nóng)民寧愿自己買賣土地，也不愿意把集體土地國有化；另一方面，很多商人面對(duì)高額地價(jià)，不愿意購買，寧愿冒風(fēng)險(xiǎn)去農(nóng)村直接購買集體土地。特別是近些年來，城鎮(zhèn)地價(jià)越來越高，有更多的人瞄準(zhǔn)了農(nóng)村土地。
（4）我國農(nóng)村土地登記制度不健全。現(xiàn)階段我國土地登記只是針對(duì)每個(gè)集體土地進(jìn)行簡(jiǎn)單登記（往往以村為單位），這樣，在部分土地交易后，查證難、歸責(zé)難，而且難以約束農(nóng)地非法轉(zhuǎn)換后的用途變更。
三、阻礙我國農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展的因素：
（一）有關(guān)土地使用權(quán)市場(chǎng)的法律、法規(guī)不健全、不完善。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，沒有法律的健全，就沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。而我國有關(guān)土地市場(chǎng)的法律、法規(guī)更是不健全、不完善。具體來說，規(guī)范土地自由流轉(zhuǎn)問題的法律只要一部，即3月1日剛剛實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》（第五節(jié)，第三十二~四十三條）。部門法規(guī)、地方性法規(guī)雖說有，也是少之又少，而且往往是針對(duì)具體問題的規(guī)定，所以導(dǎo)致農(nóng)
地使用權(quán)市場(chǎng)的混亂。這往往表現(xiàn)為管理的混亂、交易的混亂。（見附表）
（二）地方政府及村民委員會(huì)不作為行為。
我國農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)是不發(fā)達(dá)的，處于萌芽狀態(tài)，或者說是不存在這一市場(chǎng)的，所以它的健康發(fā)展沒有政府的大力支持是很難得以快速發(fā)展的。事實(shí)證明了一點(diǎn) ：沒有當(dāng)?shù)卣闹С?、鼓?lì)、引導(dǎo)，就沒有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)大規(guī)模發(fā)展。而我國現(xiàn)階段各地方政府及村委會(huì)對(duì)土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股的態(tài)度是這樣的：（見下表）態(tài)度 不管不問（不包禁止） 引導(dǎo)發(fā)展（不包鼓勵(lì)）
東北（吉林、遼寧） 42．87% 14．27%
四川省 44．45% 13．89%
陜西 66．67% 19．05%
浙江 42．86% 14．28%
江蘇 40．00% 20．00%
由表可知：我國各地政府的不作為行為也是導(dǎo)致我國農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)發(fā)展滯后的主要原因之一。
（三）我國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)構(gòu)尚不健全。
現(xiàn)階段在我國農(nóng)村，農(nóng)地還發(fā)揮著農(nóng)村社會(huì)保障的重要作用。很多農(nóng)民不得不把土地作為安身之地，作為獲取基本生活資料的源泉。因此有很多農(nóng)民雖然外出打工，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，無暇顧及農(nóng)地，但是他們還是不愿意轉(zhuǎn)讓、放棄農(nóng)地承包權(quán)，把它們作為自己的退路，不惜粗放性經(jīng)營，甚至拋荒。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這兩種風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，使農(nóng)民很難獲得預(yù)期收益，有的甚至血本無歸。這使得很多有能力進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人不敢進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，不敢接收流轉(zhuǎn)土地。
（四）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完整，土地使用權(quán)價(jià)格體系不健全
目前在我國，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一種隨意的現(xiàn)象，往往表現(xiàn)為口頭協(xié)議、無償轉(zhuǎn)讓等（見附表）。流轉(zhuǎn)機(jī)制是不完整的，也是不健全的，這嚴(yán)重阻礙土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。從土地使用權(quán)價(jià)格來看，由于土地承包權(quán)的價(jià)值性和商品性不明確，土地使用權(quán)也缺乏歷史價(jià)格。同時(shí)，由于我國農(nóng)地集體所有，我們也不可能借鑒外國土地價(jià)格。所以造成土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格單一，價(jià)格體系不完善。土地使用權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)價(jià)格體系不建立，內(nèi)部?jī)r(jià)格不理順，土地不可能會(huì)有大規(guī)模流轉(zhuǎn)。
（五）非法土地轉(zhuǎn)讓，混淆土地合法轉(zhuǎn)讓性質(zhì)，阻礙合法土地轉(zhuǎn)讓
由于非法農(nóng)地轉(zhuǎn)讓在表現(xiàn)形式及轉(zhuǎn)讓方式與合法轉(zhuǎn)讓有極為相似的地方，以致于在現(xiàn)實(shí)生活中，人們很難把握土地轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)，往往把合法土地轉(zhuǎn)讓當(dāng)成非法土地轉(zhuǎn)讓，并給予禁止和懲罰當(dāng)事人。這讓人們對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生畏懼心理，不敢大膽進(jìn)行合法土地轉(zhuǎn)讓。
四、分析與建議：
（一）因勢(shì)利導(dǎo)，構(gòu)建新的農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化模式。
隨著我國加入WTO，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，我國農(nóng)村必然會(huì)發(fā)生很大變革，在變革中必然有新生事物出現(xiàn)。我們對(duì)此應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，積極構(gòu)建新的農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化模式。當(dāng)然我們也要把握住以下三個(gè)方面：（1）該事物符合三個(gè)“有利于”（2）不是買賣土地，不是改變土地所有權(quán)性質(zhì)（3）改變農(nóng)地用途的。例如 ：河南省鄭州市中原區(qū)三王村，從1999年起在農(nóng)民保留農(nóng)地使用權(quán)的前提下，把土地提供給村里的花木栽培公司，農(nóng)民作為股東。作為土地的使用者，公司以每畝500公斤小麥計(jì)算，向農(nóng)戶支付現(xiàn)貨；春節(jié)由公司免費(fèi)向農(nóng)戶提供肉、油、水果等。據(jù)村長(zhǎng)兼公司總經(jīng)理介紹：公司雇傭了以女性為主的400名農(nóng)民，每年每人3500元工資。另外，男人外出打工，使農(nóng)民的收入比過去增加了3倍多。從上述案例知，該村的土地使用權(quán)名為股份制，但這是與廣東等傳統(tǒng)的股份制是不同的，相反，這種形式與“反租倒包”式經(jīng)營有相似之處，但也不是“反租倒包”式農(nóng)業(yè)。但是其存在適應(yīng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不違背上述三個(gè)條件，我們就應(yīng)該鼓勵(lì)其發(fā)展。
（二）明確村民委員會(huì)是集體土地所有權(quán)行使者，明確其所有權(quán)行使的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)村委會(huì)的監(jiān)督
有的學(xué)者建議在農(nóng)村設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營公司 ，他說這樣能有效維護(hù)農(nóng)地承包合同的穩(wěn)定性，避免以往法律體制下村委會(huì)借用土地調(diào)整單方解除承包合同的現(xiàn)象。 筆者認(rèn)為村委會(huì)借用土地調(diào)整單方解除承包合同的現(xiàn)象是極少數(shù)的現(xiàn)象，更多的表現(xiàn)為村委會(huì)對(duì)承包出去農(nóng)地不管不問（見附表及上述表）， 缺少責(zé)任心。退一步講，那些借用土地調(diào)整單方解除承包合同的村委會(huì)是指全部明確法律有漏洞的結(jié)果。因此，我們建議有權(quán)機(jī)關(guān)立法明確村民委員會(huì)是集體土地所有權(quán)行使者，明確其所有權(quán)行使的權(quán)利和義務(wù)，以增強(qiáng)村委會(huì)的責(zé)任感。同時(shí)，筆者還認(rèn)為我們只能明確村委會(huì)是集體土地所有權(quán)行使者，而不是村小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。首先，村小組經(jīng)濟(jì)勢(shì)力單薄，在現(xiàn)實(shí)生活中作用遠(yuǎn)比不上村委會(huì)；再次，鄉(xiāng)政府管理范圍過大，不利于對(duì)農(nóng)地使用權(quán)變更的監(jiān)督管理，而村民委員會(huì)在農(nóng)村影響力大，一般情況下，一村就是2000~3000畝土地，范圍適中，所以我們要明確村委會(huì)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使者。我們這里所指的集體土地包括集體土地所有者是村小組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的情況。用這種方法可以進(jìn)一步明確責(zé)任，彌補(bǔ)我國集體土地主體不清晰，產(chǎn)權(quán)模糊現(xiàn)象。
（三）建立新的土地使用權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，大力整頓土地使用權(quán)市場(chǎng)
我國現(xiàn)階段，非法土地轉(zhuǎn)讓問題是由土地管理部門來管理的，農(nóng)地承包問題是由農(nóng)業(yè)管理不穩(wěn)來管理的，這種現(xiàn)象造成了我國土地使用權(quán)市場(chǎng)管理比較混亂。鑒于我國土地使用權(quán)市場(chǎng)管理比較混亂現(xiàn)象，我們建議成立一個(gè)具有“土地管理”和“農(nóng)業(yè)管理”雙重職能的機(jī)構(gòu)來專門監(jiān)督管理土地使用權(quán)市場(chǎng)，大力整頓土地使用權(quán)市場(chǎng)，監(jiān)督村委會(huì)集體土地所有權(quán)行使，堅(jiān)決查處非法土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)合法土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。
（四）積極宣傳并實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》，加強(qiáng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法。
《土地承包法》第一次以法律形式規(guī)定了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，我們必須大力宣傳，并真正的落實(shí)到實(shí)處。同時(shí)我們還應(yīng)看到土地使用權(quán)立法的不完善，我們應(yīng)加強(qiáng)立法，構(gòu)筑新的法律體系來指導(dǎo)我國土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)村土地使用權(quán)配置市場(chǎng)化健康發(fā)展。
（五）完善土地使用權(quán)價(jià)格體系
構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)格體系，我們應(yīng)充分考慮以下情況：（1）農(nóng)業(yè)稅；（2）土地資本折舊；（3）農(nóng)戶改善農(nóng)地生產(chǎn)的投入；（4）農(nóng)地改變用土的補(bǔ)償費(fèi)；（5）土地產(chǎn)出率等，再綜合考慮當(dāng)?shù)厝N產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r綜合評(píng)定土地使用權(quán)價(jià)格，以便為大規(guī)模土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做準(zhǔn)備。
（六）建立、健全與農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化相適應(yīng)的農(nóng)村地籍管理及土地信息的動(dòng)態(tài)管理制度。
我們應(yīng)加強(qiáng)這方面的研究和實(shí)踐，建立一個(gè)適合土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村地籍管理制度。
（七）鼓勵(lì)搞“定單（合同）農(nóng)業(yè)”，并加快發(fā)展農(nóng)村合作社，倡導(dǎo)土地有償流轉(zhuǎn)。
實(shí)踐證明，在農(nóng)民自愿的條件下，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，在銷售、加工環(huán)節(jié)上組織龍頭企業(yè)或在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)戶相互聯(lián)合搞聯(lián)戶種植，搞定單（合同）農(nóng)業(yè)，有利實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。加快發(fā)展農(nóng)村合作社，有利于培養(yǎng)市場(chǎng)主體，有利于發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，有利于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。通過上述方式，有利于讓農(nóng)民融入市場(chǎng)，了解市場(chǎng)。我們?cè)诖嘶A(chǔ)上倡導(dǎo)土地有償流轉(zhuǎn)，作價(jià)入股等，有利于我國農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)化。
（八）切實(shí)貫徹“農(nóng)村土地承包30年不變”政策，限制小調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)地的有償流轉(zhuǎn)。
（九）改革國家對(duì)農(nóng)村土地征用制度，改變商業(yè)性征地“低征高賣”現(xiàn)狀。
土地征用制度應(yīng)充分考慮農(nóng)民利益和商家利益，特別是農(nóng)民利益。對(duì)商業(yè)性征地，政府在加強(qiáng)監(jiān)控的同時(shí)，應(yīng)讓其在市場(chǎng)狀態(tài)下完成，如作價(jià)入股、出租等。對(duì)公益事業(yè)建設(shè)征地也應(yīng)充分考慮農(nóng)民利益，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)。
[論文關(guān)鍵詞]收益分配 合理性 局限性
[論文摘 要]主要論述了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配的合理性與局限性。首先從有利于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本,加快城市化、現(xiàn)代化發(fā)展;有利于增加對(duì)國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力;有利于增加國家積累三個(gè)方面論述了其合理性。然后根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,指出了現(xiàn)行土地資源資產(chǎn)收益分配的局限性,主要表現(xiàn)為沒有真正反映土地的價(jià)格;造成社會(huì)不穩(wěn)定;對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響三個(gè)方面。
現(xiàn)行農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局主要體現(xiàn)在收益主體之間地位不平等,農(nóng)民普遍居于劣勢(shì)地位;分配方式“計(jì)劃”色彩濃厚,價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮不充分;分配格局具有很強(qiáng)的“剛性”三個(gè)方面。這一格局對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一些積極的推動(dòng)作用,也產(chǎn)生了一些消極的影響。隨著我國全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的提出以及建立和諧社會(huì)觀念的普及,其消極因素越來越明顯,對(duì)其改革的呼聲也將越來越高。
一、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益的合理性
現(xiàn)行的農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局有其存在的邏輯必然性,對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起過較大的推動(dòng)作用,特別是在我國實(shí)行現(xiàn)代化、工業(yè)化的初級(jí)階段,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:
(一)有利于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本,加快城市化、現(xiàn)代化發(fā)展
產(chǎn)業(yè)資本在工業(yè)化初期階段是一種稀缺資源。對(duì)產(chǎn)業(yè)資本的引進(jìn)、利用、培養(yǎng)的效果將直接影響相關(guān)國家工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。中國的上述農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配政策在客觀上是“以土地?fù)Q發(fā)展”。通過降低土地價(jià)格,降低產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入中國市場(chǎng)的成本,有利于我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善產(chǎn)業(yè)布局、提高我國工業(yè)裝備技術(shù)水平、引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而有效的提升我國的綜合國力。
(二)有利于增加對(duì)國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力
國際產(chǎn)業(yè)資本對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化起著舉足輕重的作用。現(xiàn)階段新一輪的國際間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方興未艾,這對(duì)于我國是一個(gè)難得的歷史性的發(fā)展機(jī)遇期。我國在短短二十多年的時(shí)間里,吸引了超過 5000 億美元的國際產(chǎn)業(yè)資本,而且每年吸引的外資還在以兩位數(shù)增長(zhǎng),形勢(shì)十分喜人。但是我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到,現(xiàn)階段的國際競(jìng)爭(zhēng)加劇。東南亞國家、南亞印度等周邊國家與中國就吸引國際產(chǎn)業(yè)資本展開競(jìng)爭(zhēng);南美地區(qū)經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇,依靠其豐富的資源優(yōu)勢(shì),獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和與西方的傳統(tǒng)關(guān)系,其對(duì)國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力也不容小視。我國應(yīng)該進(jìn)一步的發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì),降低投資成本,包括土地成本,有利于更好的吸引外資,為我國經(jīng)濟(jì)更上一層樓提供堅(jiān)實(shí)的保障。
(三)有利于增加國家積累
中國是一個(gè)發(fā)展中國家,面臨著工業(yè)化發(fā)展的艱巨的任務(wù)。我國現(xiàn)階段雖然已經(jīng)發(fā)展到了工業(yè)化的中期,按照理論不應(yīng)由農(nóng)業(yè)來承擔(dān)國家積累,但由于我國的特殊性,現(xiàn)階段還需要農(nóng)業(yè)為國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。首先,占我國經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力還比較脆弱,農(nóng)業(yè)作為國家積累的主要來源對(duì)我國國有企業(yè)改革,促進(jìn)工業(yè)化水平,增加國家積累起到積極的作用 。另外,這一分配體系有利于把土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地,從而有利于農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。與以英國“圈地運(yùn)動(dòng)”為代表的資本主義國家勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程相比,現(xiàn)階段的這一轉(zhuǎn)移過程相對(duì)痛苦還是最小的。這一過程是對(duì)我國工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)有力的支撐。
二、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益的局限性
上面簡(jiǎn)要的論述了這一分配格局對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的促進(jìn)作用,但是其局限性、負(fù)面影響還是十分明顯的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,其弊端將越來越突出,下面我們將主要從三個(gè)方面加以闡述:
(一)沒有真正反映土地的價(jià)格
在中國農(nóng)村,土地不僅僅作為一種生產(chǎn)資料而存在,其在農(nóng)民的眼里是其抵御風(fēng)險(xiǎn)的主要屏障。在社會(huì)劇烈動(dòng)蕩的轉(zhuǎn)型時(shí)期,土地作為農(nóng)民社會(huì)保障這一功能顯得更加明顯,其對(duì)農(nóng)村所起的穩(wěn)定作用也是具有戰(zhàn)略意義的。也就是說土地這一資源在中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)揮的作用有極強(qiáng)的正的外部性,在進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)讓時(shí),就應(yīng)該而且必須把這一外部性內(nèi)部化,應(yīng)包含在土地交易價(jià)格里面,這樣才能比較真實(shí)的反映出土地的“價(jià)錢” 。
(二)造成社會(huì)不穩(wěn)定
土地資源資產(chǎn)收益分配造成社會(huì)不穩(wěn)定主要是從兩個(gè)方面引起的。首先是收益分配中對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不足,農(nóng)民為了獲得適當(dāng)?shù)氖杖氩幌Р捎貌磺‘?dāng)?shù)姆绞?比如阻撓土地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行,集體上訪,甚至發(fā)生斗毆事件,對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定造成很壞的影響,而且往往還極大的損害當(dāng)?shù)氐狞h群關(guān)系和干群關(guān)系,埋下許多社會(huì)隱患;土地流轉(zhuǎn)發(fā)生后,由于補(bǔ)償農(nóng)民過少,而且又沒有相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制和社會(huì)救助機(jī)制,使其生活陷入困境。在這種情況下,他們?yōu)榱松?有些就走上了違法犯罪的道路。這種情況應(yīng)該引起有關(guān)部門的高度重視。其次是對(duì)我國的糧食安全形勢(shì)造成影響,進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。由于種地掙錢很少甚至賠錢。在農(nóng)民看來,土地不是資產(chǎn)而是負(fù)債。由于土地具有的社會(huì)保障功能,使其在拋荒土地的同時(shí)又盡最大努力保護(hù)其對(duì)土地的使用權(quán)。這樣就造成農(nóng)民不種地,但同時(shí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)不積極,據(jù)國務(wù)院農(nóng)研中心對(duì)1.3萬戶農(nóng)戶所作的調(diào)查,即使對(duì)糧食收入僅占家庭收入20%以下的3366戶的調(diào)查結(jié)果,愿意轉(zhuǎn)讓土地的也只占4.5%。[1]另外由于農(nóng)用土地與非農(nóng)用地之間收益的巨大差距,地方政府依據(jù)自身利益考量具有轉(zhuǎn)變土地用途的沖動(dòng),而現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度又給了地方政府低成本獲取土地的便利條件,所以在很大程度上地方政府成為向土地市場(chǎng)提供過多土地的主要推動(dòng)者,從全國各地興建的過多的高爾夫球場(chǎng)、人造景觀,大量閑置的開發(fā)區(qū)等,就知道這種動(dòng)力有多強(qiáng)。由于農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局是向產(chǎn)業(yè)資本傾斜的,他們面對(duì)巨大的經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,有充分的理由推動(dòng)農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化。他們通過各種渠道游說政府。
(三)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響
我國走的工業(yè)化道路是一條新型工業(yè)化的道路,走的是可持續(xù)發(fā)展的道路。這一發(fā)展有一個(gè)重要的支撐點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)資源必須是可持續(xù)利用的。特別是像土地這種稀缺且很難再生的資源。在現(xiàn)行的利益分配格局下,有些地方政府為了眼前的利益,不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,現(xiàn)任政府用下任政府的土地,現(xiàn)代人用下代人的土地,造成土地資源的極大的浪費(fèi)。有資料顯示,城市存量土地大量閑置的情況下,大量的耕地仍然轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。這對(duì)于我國國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力具有極大的破壞作用。
在農(nóng)地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面國家逐步退出直接的市
場(chǎng)交易過程,變市場(chǎng)交易主體為市場(chǎng)監(jiān)管主體。其中的關(guān)鍵是國家角色的轉(zhuǎn)換。當(dāng)然,在土地市場(chǎng)上國家行為的轉(zhuǎn)變將牽涉到方方面面的利益。應(yīng)該本著循序漸進(jìn),積極創(chuàng)造條件的精神逐步推進(jìn)。
調(diào)整和完善土地分配格局,從根本上說應(yīng)該從完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度方面入手,我國學(xué)者作了大量的工作,提出了許多建議。依照張吉清同志的歸納,我國學(xué)者大致從“完善土地經(jīng)營權(quán)的改革思路。該思路主張將完善農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)作為改革的重點(diǎn)?！盵2];“再造土地制度的改革思路。主張重新構(gòu)建土地制度?！盵3];“變革土地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的思路?！恋毓煞葜啤瞧涞湫痛?。”[4]三個(gè)方面提出改革思路。這些思路都有其合理性,都從某種程度上抓住了產(chǎn)權(quán)制度某個(gè)方面的弊端。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革涉及方方面面,特別是關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,應(yīng)該慎重。
在祖國西南，有一片由四川、云南、貴州和重慶四省、市的民族自治地方組成的“L”型板塊，即我們所稱的西南少數(shù)民族地區(qū)。這一區(qū)域的廣闊農(nóng)村，集高原山地、眾多民族和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)于一體，長(zhǎng)期貧窮落后，越來越為世人所關(guān)注。而在區(qū)內(nèi)的廣闊農(nóng)村，其土地制度的合理性直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，直接關(guān)系著農(nóng)民利用和改善土地資源的積極性，從而直接關(guān)系著農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的興衰。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制加速向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，形式上以農(nóng)村社區(qū)成員集體為本位實(shí)際上是以國家為本位的土地制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)農(nóng)業(yè)分戶經(jīng)營和整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)急速市場(chǎng)化的需要。按照中央關(guān)于要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，以及《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》精神，積極探索在新的歷史條件下，有關(guān)農(nóng)村土地制度特別是西南民族地區(qū)農(nóng)村土地制度的制度改革和機(jī)制創(chuàng)新，以便進(jìn)一步消除束縛當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙就顯得非常緊迫和十分必要。為此本文在深入西南民族地區(qū)進(jìn)行大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出，深化西南民族地區(qū)土地制度改革，變傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度為農(nóng)戶本位制的市場(chǎng)型土地制度，是順應(yīng)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置的大勢(shì)所趨。
一、山區(qū)土地資源的特點(diǎn)及現(xiàn)行土地制度的弊端
由于新中國成立以前，歷代統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)剝削和民族壓迫，西南少數(shù)民族大多居住在較為偏遠(yuǎn)和貧瘠的農(nóng)村。因而相傳至今，西南少數(shù)民族地區(qū)的土地資源具有以下三個(gè)突出的特點(diǎn)。一是山高坡陡，溝谷深切，地表破碎。由此形成了其氣候資源和生物資源在空間分布上的立體性以及同質(zhì)土地和同質(zhì)生物的分散性。所謂“一山分四季，十里不同天”，“什么都出產(chǎn)，可哪一樣都難形成規(guī)?！?，就是這一特點(diǎn)使然。二是石多土少，土層淺薄且不連續(xù)。由此形成了耕地資源的質(zhì)差與分散，以至難以利用的荒山荒坡大量存在。三是宜耕地少且已基本開發(fā)殆盡，宜林宜牧地多且利用很不充分。由此形成了耕地的緊缺與非耕型土地資源的富裕。無疑，這種土地資源的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，在宜耕地墾盡以前的可擴(kuò)充型小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代并不構(gòu)成對(duì)農(nóng)戶低水平自給自足自然經(jīng)濟(jì)的威脅，但在宜耕地墾盡以后的限制型小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代就卻成為農(nóng)戶自給自足自然經(jīng)濟(jì)的心頭之患。然而，這種土地資源的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)際上又是一種特有的優(yōu)勢(shì)，一種其他地方所不具備的資源優(yōu)勢(shì)，一種在地域?qū)I(yè)化分工條件下少有的待開發(fā)宜林宜牧地資源的比較優(yōu)勢(shì)。問題在于這種優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮有賴于土地資源市場(chǎng)化配置所必需的制度基礎(chǔ)，否則土地資源的合理利用和改善就很難得到農(nóng)民的響應(yīng)。
同全國一樣，長(zhǎng)期以來，西南少數(shù)民族農(nóng)村的土地制度一直維持著名為社區(qū)成員集體所有實(shí)為國家所有的使用權(quán)和所有權(quán)分離模式。其主要特點(diǎn)在于：一方面，社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)的全部土地。這里的占有主體，從靜態(tài)看，是社區(qū)的所有成員集體，即社區(qū)全體居民的集合，不論男女老少，人人有份；從動(dòng)態(tài)看，不僅包括現(xiàn)有的社區(qū)居民，而且包括新增的社區(qū)居民，不論是將來的出生者還是遷入者。這里被占有的客體即區(qū)域內(nèi)的這些土地（國家另有規(guī)定者除外），包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所謂共同占有，就是全體社區(qū)居民的集體占有，其任何個(gè)人或家庭或某一群體，對(duì)于集體占有的任何土地都不具有所有權(quán)意義上的收益權(quán)和處置權(quán)。
另一方面，國家即政府對(duì)于社區(qū)所有成員共同占有的全部土地都握有事實(shí)上的處置權(quán)。這首先指的是土地征用權(quán)，即國家有權(quán)征用社區(qū)成員共同占有的土地。其次是國家握有社區(qū)全體成員共同占有土地的否決權(quán)，即國家有權(quán)決定社區(qū)范圍的大小，從而否定原有社區(qū)成員集體占有原社區(qū)土地的權(quán)利。比如，20世紀(jì)50年代，國家將初級(jí)社范圍內(nèi)社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社、范圍內(nèi)社區(qū)成員集體占有的土地；在20世紀(jì)60年代初，國家又將范圍內(nèi)的社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的社區(qū)土地；在20世紀(jì)后期，國家又將“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的社區(qū)土地變?yōu)榇澹创箨?duì)）范圍內(nèi)的社區(qū)土地；在21世紀(jì)初，仍是國家將村范圍內(nèi)的社區(qū)擁有使用權(quán)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械耐恋兀ㄈ鐝V州等一些城市的“城中村”改造那樣，就是憑政府的一個(gè)文件，將村民集體占有的土地全部收歸國有）；等等。
20世紀(jì)80年代初且至今仍普遍實(shí)行的土地分戶承包經(jīng)營制度，雖然對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度形式有所觸動(dòng)，但在本質(zhì)上還是延續(xù)了社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)全部土地資源的傳統(tǒng)土地制度。從這種土地占有主體的內(nèi)部關(guān)系看，它是按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，使社區(qū)所有成員的集合即集體形式上擁有全部土地的所有權(quán)，使農(nóng)戶分別擁有一部分土地的定期（即在承包期有內(nèi)）使用權(quán)，并且這種使用權(quán)可以在內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓，可以作為抵押物使用。其實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶對(duì)集體所有土地產(chǎn)權(quán)的定期租賃制（如在貴州湄潭土地建設(shè)試驗(yàn)區(qū)形成并為全國大多數(shù)地方推行的土地產(chǎn)權(quán)制度中規(guī)定：農(nóng)戶使用集體所有的土地，每年要按規(guī)定向集體交納一定的土地使用費(fèi)即地租）。從這種土地占有主體的外部關(guān)系看，土地的占有者即社區(qū)全體成員的集合又是一個(gè)不完全甚至完全虛擬化的法人實(shí)體，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它所占有的土地按法律規(guī)定是不能進(jìn)入市場(chǎng)，從而在市場(chǎng)上也就失去了作為土地所有者應(yīng)有的法人資格。
顯然，上述這種兩權(quán)分離的土地制度具有如下弊端：首先，它客觀上抑制了土地使用者珍惜和改善土地資源的積極性，甚至直接導(dǎo)致土地使用者實(shí)行掠奪式經(jīng)營。因?yàn)椋瑥耐恋禺a(chǎn)權(quán)關(guān)系講，土地的終極所有權(quán)是集體的，使用權(quán)是農(nóng)戶的，而且具有既定的租賃使用期。這樣，土地地力的最終增減都?xì)w集體承擔(dān)。在這種條件下，農(nóng)戶的理性選擇自然會(huì)是盡量避免沒有安全預(yù)期的長(zhǎng)期增殖性投入，并盡可能在租賃期滿之前實(shí)行掠奪式經(jīng)營。第二，直接導(dǎo)致土地經(jīng)營的小規(guī)模化，并不斷增加調(diào)整土地的費(fèi)用。因?yàn)檫@種集體所有制的產(chǎn)權(quán)形式，本質(zhì)上就是社區(qū)全體成員都有平等的權(quán)利來占用集體所有的土地或分享土地的收益。這樣，隨著社區(qū)人口的增加，土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細(xì)分就不可避免，盡管在一些地方做出了“承包期內(nèi)不再調(diào)整土地”的制度安排，但由于集體所有制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，無論如何也不可能做出“永不調(diào)整土地”的規(guī)定。理論與實(shí)踐都表明，在土地?cái)?shù)量既定而人口不斷增加的條件下，堅(jiān)持兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)形式，就勢(shì)必最終形成土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細(xì)分，從而也就勢(shì)必形成調(diào)整土地費(fèi)用的不斷攀升，并更加刺激農(nóng)戶使用土地的機(jī)會(huì)主義行為。第三，它阻礙土地資源向更大范圍內(nèi)的經(jīng)營能手集中，并抑制多種資源的優(yōu)化組合。因?yàn)?，在兩?quán)分離的土地制度中，只能允許使用權(quán)在社區(qū)內(nèi)部的經(jīng)營者之間有償流轉(zhuǎn)或招標(biāo)發(fā)包，而不允許超社區(qū)的有償流轉(zhuǎn)。這不僅限制土地的價(jià)格升值，而且扼殺在更大范圍內(nèi)更能干的個(gè)人和企業(yè)取得經(jīng)營土地的權(quán)利，從而使稀缺的土地資源得到更高效的利用。同時(shí)，無論是耕地還是非耕土地的整治與開發(fā)都有賴于資本、技術(shù)、信息等方面的長(zhǎng)期大量投入，而在偏僻、落后、封閉的少數(shù)民族山區(qū)農(nóng)村，一般農(nóng)戶是難以辦到的。這就更需要外界尤其是城市能量的注入。然而，現(xiàn)行農(nóng)村兩權(quán)分離的土地制度卻把農(nóng)村社區(qū)的土地資源產(chǎn)權(quán)封閉起來了，以至于完全失去了與外界資源優(yōu)化重組的應(yīng)有市場(chǎng)機(jī)會(huì)。
如果說傳統(tǒng)的土地制度加集中勞動(dòng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制是在“挖農(nóng)興工”和平均主義占主導(dǎo)地位的特定歷史條件形成的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，那么，現(xiàn)行兩權(quán)分離的土地制度就只不過是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，廣大農(nóng)民身不由已的一種權(quán)宜性選擇。而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，其固有的弊端已經(jīng)日益顯露出來，越來越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的鞏固和完善，假如仍固守兩權(quán)分離的土地制度，就勢(shì)必像嚴(yán)冬已經(jīng)過去，春天已經(jīng)到來，還讓人們穿著冬衣一樣，不僅僅是不合時(shí)宜，而且無異于縛住了人們的手腳。
二、把土地制度的選擇權(quán)交給農(nóng)民
人們常說，“土地是農(nóng)民的命根子?！边@話當(dāng)然道出了土地之于農(nóng)民的極端重要性。但更需強(qiáng)調(diào)的是，只有當(dāng)農(nóng)民真正握有土地資源的直接支配權(quán)并直接承擔(dān)相應(yīng)的后果時(shí)，農(nóng)民才能將這一命根子掌握在自己手中，從而真正獨(dú)立自主地決定自身自由全面發(fā)展的前途和命運(yùn)，并使自己對(duì)于土地的利用和處置具備天然的合理性。而要做到這一點(diǎn)，農(nóng)民就得首先擁有決定農(nóng)村土地制度的機(jī)會(huì)，即真正擁有自主確立和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度具體形式的權(quán)利。
歷史地看，農(nóng)村土地制度的變遷是一個(gè)隨生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷改善的自然歷史過程。在這一過程中，農(nóng)民憑借自身生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的實(shí)際需要，總是理性而主動(dòng)地不斷調(diào)整農(nóng)村土地制度的具體形式，使之盡可能實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)預(yù)期的需要，盡管這種努力無時(shí)無刻不在受到農(nóng)民以外的其他利益集團(tuán)的干擾或限制。但正是這種理性而主動(dòng)的調(diào)整（或者說“農(nóng)民的自發(fā)式調(diào)整”）推動(dòng)著農(nóng)村土地制度的發(fā)展，并且對(duì)農(nóng)民從而也就是在總體上對(duì)整個(gè)社會(huì)具有天然的合理性?；仡欀袊r(nóng)村近半個(gè)世紀(jì)以來的土地制度變遷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，凡真正是農(nóng)民自主選擇和自主創(chuàng)新的土地制度形式，都是符合廣大農(nóng)民切身利益的，也都是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的；反之，凡是由外部強(qiáng)加給農(nóng)民的土地制度的具體形式，往往會(huì)背離農(nóng)民的切身利益，并客觀上阻礙農(nóng)村及農(nóng)業(yè)社會(huì)的發(fā)展。其所以如此，最主要的原因就在于農(nóng)民是土地經(jīng)營活動(dòng)直接實(shí)踐者，他們最清楚適應(yīng)自身經(jīng)營活動(dòng)需要的土地制度的具體形式，并隨著生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化自覺予以調(diào)整；而置身其外的政策制定者或制度安排者大多都是一些遠(yuǎn)離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐和土地經(jīng)營活動(dòng)的旁觀者，他們有著自己特定的價(jià)值取向和與農(nóng)民不同的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。這種由科層制行政管理程序所作的農(nóng)村土地制度安排，不僅難以迅速反映農(nóng)民自身經(jīng)營活動(dòng)千變?nèi)f化的實(shí)際需要，而且往往會(huì)使這種安排背離農(nóng)民的切身利益。因此，農(nóng)村土地制度的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)應(yīng)該掌握在廣大農(nóng)民的手中，反映農(nóng)民的意愿，符合不同區(qū)域，特別是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，否則即便是出于對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步的考慮或良好的主管愿望也往往不能達(dá)到預(yù)期的客觀效果。
然而，長(zhǎng)期以來，由于指導(dǎo)思想上的左傾誤導(dǎo)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，農(nóng)民本該擁有的農(nóng)村土地制度上的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)，卻一直被農(nóng)民為保護(hù)自身利益而授予部分權(quán)利的政府行政管理部門收走了。表現(xiàn)之一，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地制度的設(shè)立沒有事實(shí)上的直接參與權(quán)，所有農(nóng)村土地制度的設(shè)立和變更，全部由政府行政管理機(jī)構(gòu)定奪，農(nóng)民只有被動(dòng)服從和執(zhí)行的義務(wù)，以至于完全失去了選擇和創(chuàng)新土地制度的機(jī)會(huì)。表現(xiàn)之二，農(nóng)民，不論是其某一群體還是個(gè)人，都在實(shí)際上不擁有任何一部分土地的自主處置權(quán)，用農(nóng)民的話說就是“國家的土地，上面說咋辦就咋辦”。表現(xiàn)之三，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村社區(qū)成員集體所有的土地的經(jīng)營形式?jīng)]有實(shí)際上的選擇權(quán)，其經(jīng)營形式甚至采取某種經(jīng)營形式時(shí)間的長(zhǎng)短都得由自上而下的政府說了算。表現(xiàn)之四，農(nóng)民，不論是其某一群體還是個(gè)人，對(duì)于某一土地的利用方式以及經(jīng)營土地的產(chǎn)品都不具有事實(shí)上的完全決定權(quán)與處置權(quán)；等等。
顯然，這種土地制度選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)的主體錯(cuò)位，是我國解放以后自農(nóng)業(yè)合作化以來，農(nóng)村土地制度變遷中一而再再而三地不斷失誤的根本原因，并由此造成了工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民與國家之間以及干群之間多種關(guān)系的不協(xié)調(diào)，特別是使所謂“三農(nóng)問題”不斷積累，疾重難返。不難設(shè)想，假如廣大農(nóng)村不同社區(qū)的農(nóng)民，在以后真正成為土地主人的條件下，繼續(xù)真正擁有土地制度建設(shè)的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)的話，還能出現(xiàn)以后那種脫離實(shí)際而急速公有化且不斷提高公有化程度的災(zāi)難性頻繁變動(dòng)嗎？相反，假如沒有廣大農(nóng)民自發(fā)調(diào)整土地制度的持續(xù)抗?fàn)幉⑹拐坏貌辉谝欢ǔ潭壬媳黄瘸姓J(rèn)農(nóng)民自主選擇和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度的合理性，即在一定程度只歸還給農(nóng)民一部分土地創(chuàng)制權(quán)，還能有20世紀(jì)80年代初土地分戶經(jīng)營的歷史性變革嗎？正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)都表明：對(duì)農(nóng)民本該擁有的土地制度選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)的忽略，是對(duì)農(nóng)民在土地問題自主權(quán)上的根本性輕視，亦是使土地由農(nóng)民手中的財(cái)富之源泉變成了某種異己的資源，而這正是造成“三農(nóng)問題”的根本癥結(jié)所在；從這種意義上講，政府將土地制度的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)還給農(nóng)民，是從根本上恢復(fù)農(nóng)民的主人翁地位，并真正治理“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵所在。
三、建立以戶本位為基礎(chǔ)的市場(chǎng)型土地制度
所謂以農(nóng)戶本位為基礎(chǔ)的市場(chǎng)型土地制度，就是在農(nóng)村土地資源的占有關(guān)系中，把農(nóng)戶作為土地的基本占有主體，使之擁有農(nóng)村某一部分土地的所有權(quán)，并允許這種所有權(quán)及其部分權(quán)能在不同的所有者之間按照市場(chǎng)交易的規(guī)則自由流轉(zhuǎn)。
從總體上說，以農(nóng)戶本位為基礎(chǔ)的市場(chǎng)型土地產(chǎn)權(quán)制度比較適合現(xiàn)階段我國農(nóng)村特別是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。
第一，它有利于恢復(fù)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)于某一部分土地資源的直接主人地位。農(nóng)民作為一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，只有在與基本的資源——土地直接結(jié)合即直接成為某一部分土地的支配者并直接擁有土地產(chǎn)品支配權(quán)的條件下，才能真正成為自立、自主、自律、自強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，從而才能真正自主決定自身未來的命運(yùn)，并在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐中因時(shí)制宜地充分發(fā)揮其利用和處置某一部分土地資源的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。而在這種直接的結(jié)合方式中，家庭這一組織形式的內(nèi)部監(jiān)督計(jì)量費(fèi)用最低，且戶際之間的競(jìng)爭(zhēng)性極強(qiáng)。所以，在農(nóng)村的土地占有關(guān)系中，采取戶本位的產(chǎn)權(quán)制度，既有利于恢復(fù)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)于某一部分土地資源的直接主人地位，也有利于家庭這一有效的經(jīng)濟(jì)組織資源的有效利用。
第二，它有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民增加對(duì)土地投入的積極性。農(nóng)戶擁有某一部分土地的最終產(chǎn)權(quán)，其土地質(zhì)量的變化不僅直接關(guān)系著農(nóng)戶的收益，而且決定著土地的市場(chǎng)交易價(jià)格。這樣，在客觀上就自然而然地形成了一種促使農(nóng)民增加土地投入的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，即自然而然地促使農(nóng)戶千方百計(jì)地使土地增值。因?yàn)椋耐度?，不僅在短期內(nèi)能通過土地生產(chǎn)率的提高得到一部分回報(bào)甚至超投入回報(bào)，而且在出賣其所有權(quán)或轉(zhuǎn)讓部分權(quán)能時(shí)也不賒本，甚至可以賺錢。
第三，它有利于各種生產(chǎn)要素優(yōu)化重組，特別是城市資本的注入，加速城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。因?yàn)楫?dāng)每一農(nóng)戶都真正成為某一土地的產(chǎn)權(quán)主體并握有對(duì)于這一部分土地的處置權(quán)時(shí)，農(nóng)戶就完全可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，以土地作為一種資產(chǎn)，直接自主地與其他各種資本特別是城市的自由資本組合，從而真正實(shí)現(xiàn)以土地為基礎(chǔ)的各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化重組，從而提高和拓展土地資源的利用程度。
第四，它有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的專業(yè)化分工和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，并加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因?yàn)檫@種土地產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)戶擁有了一分實(shí)實(shí)在在的土地資產(chǎn)，并且擁有了這份土地資產(chǎn)的處置權(quán)，從而使自己獲得了獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)人地位。他可以根據(jù)市場(chǎng)的供求情況，自主生產(chǎn)市場(chǎng)需要的產(chǎn)品；可以根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際需要和自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，買進(jìn)一部分土地，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模；可以用土地所有權(quán)進(jìn)行抵押貸款；可以以自己擁有的土地與他人合作經(jīng)營；可以以土地作價(jià)入股，并取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入；可以隨著市場(chǎng)條件的變化，賣出部分或全部土地轉(zhuǎn)而從事其它行業(yè)；可以根據(jù)自身的興趣偏好和經(jīng)濟(jì)預(yù)期，在城鄉(xiāng)之間自主選擇安居場(chǎng)所和就業(yè)崗位；等等。這樣，就擴(kuò)大了農(nóng)民的生存空間,減輕了農(nóng)民對(duì)于土地的依賴關(guān)系，從而直接促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的專業(yè)化分工，加速農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，直接推進(jìn)農(nóng)民的非農(nóng)化進(jìn)程，并直接促進(jìn)其生產(chǎn)生活方式的城鎮(zhèn)化。
第五，它有利于抑制農(nóng)村人口的惡性膨脹。從一定程度上講，我國農(nóng)村人口的長(zhǎng)期惡性膨脹，與集體所有制的土地產(chǎn)權(quán)制度直接相關(guān)。因?yàn)?，農(nóng)村的土地歸社區(qū)成員集體所有，就是人人有份。多一個(gè)人最終就得多分一份耕地，兩相權(quán)衡，對(duì)農(nóng)戶還是合算，以至直接刺激人口的過速增長(zhǎng)。而土地產(chǎn)權(quán)到戶本身，就徹底割斷了人口變動(dòng)與耕地之間的直接聯(lián)系，消除了多生多得地的動(dòng)因。這樣，農(nóng)戶在生育問題上,就得首先考慮自身所有的土地的承載能力，從而自動(dòng)節(jié)制家庭人口的過度增加，從而有利于農(nóng)村土地承載力與農(nóng)村人口再生產(chǎn)的互動(dòng)平衡。
第六，也是最重要的，它適應(yīng)現(xiàn)階段我國農(nóng)村特別是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)力的性質(zhì)，并符合農(nóng)民的真實(shí)心愿。實(shí)踐表明，人頭、鋤頭加牛頭的所謂“三頭農(nóng)業(yè)”的生產(chǎn)力性質(zhì)，只能與分戶經(jīng)營的勞動(dòng)組織形式相適應(yīng)，而這種勞動(dòng)組織形式只有在與之相應(yīng)的戶本位的市場(chǎng)型土地產(chǎn)權(quán)制度下，才能發(fā)揮其應(yīng)有的組織功能，并取得較好經(jīng)濟(jì)效果。而且，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，家庭經(jīng)營具有很強(qiáng)的適應(yīng)性，它不僅適應(yīng)“三頭農(nóng)業(yè)”的需要，而且適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要；不僅適應(yīng)小規(guī)模經(jīng)營的需要，而且適應(yīng)較大規(guī)模經(jīng)營的需要。所以，我國的廣大農(nóng)民總是選擇土地的家庭經(jīng)營形式，并不惜冒各種風(fēng)險(xiǎn)。大量調(diào)查表明，土地的分戶經(jīng)營只不過是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)村社區(qū)成員集體所有制條件下的身不由已的過渡性權(quán)宜選擇，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確立的現(xiàn)有條件下，以農(nóng)戶本位為基礎(chǔ)的市場(chǎng)型土地產(chǎn)權(quán)制度便是農(nóng)民進(jìn)一步追求的一種基本取向。用農(nóng)民自己的話說就是：“土地已經(jīng)到了家，還要那個(gè)空洞的集體干哪樣？”
既然如此，那么又怎樣變現(xiàn)行社區(qū)成員“集體所有與分戶租賃經(jīng)營”相結(jié)合的農(nóng)村土地制度為“以農(nóng)戶本位為基礎(chǔ)的市場(chǎng)型土地產(chǎn)權(quán)”制度呢？其實(shí)，辦法很簡(jiǎn)單，無非就是：第一，在現(xiàn)有農(nóng)戶占用集體所有的土地的基礎(chǔ)上，把相應(yīng)土地的所有權(quán)劃歸農(nóng)戶所有，同時(shí)廢除集體對(duì)這一部分土地的所有權(quán)；第二屬于社區(qū)成員集體興辦的企業(yè)和公益事業(yè)占用的土地仍歸社區(qū)成員集體所有；第三，允許農(nóng)戶所有和仍歸社區(qū)成員集體所有的土地的所有權(quán)或其部分權(quán)能按市場(chǎng)規(guī)則自主流轉(zhuǎn)。
無庸諱言，這樣一種新的土地產(chǎn)權(quán)制度基本上是對(duì)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的一種形式上的否定。它所否定的僅是空洞無物的“集體所有”的形式。而這種形式正是廣大農(nóng)民特別是西南少數(shù)民族地區(qū)廣大農(nóng)民所希望否定的。然而，它所肯定的則是土地的分戶經(jīng)營本身，它所創(chuàng)新的則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源市場(chǎng)化配置的需要。至于這種土地制度的演變，那是一個(gè)自然的歷史過程，廣大農(nóng)民會(huì)在自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐中，為它的發(fā)展開辟新的道路，創(chuàng)造新的形式。無須我們現(xiàn)在就去刻意追求，更用不著杞人憂天。
摘 要：分析我國農(nóng)村土地資源利用的現(xiàn)狀，針對(duì)農(nóng)村土地資源利用中存在的問題，提出具體的適合我國農(nóng)村土地資源的發(fā)展規(guī)劃措施，以期為合理開發(fā)及利用現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源，保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地資源 利用現(xiàn)狀 發(fā)展規(guī)劃
1 前言
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)質(zhì)是人們對(duì)以農(nóng)村土地資源為重點(diǎn)的開發(fā)利用，農(nóng)村土地資源是一種重要的自然資源和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，是農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用。由于人口增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，技術(shù)水平和生活水平的提高及人們對(duì)土地資源的需求與消耗的不斷增加，農(nóng)村土地資源日益減少已成為事實(shí)。因此，正確處理土地資源利用與人類社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系以及合理地開發(fā)利用和有效保護(hù)農(nóng)村土地資源成為急需解決的重大問題。
2 農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀分析
2.1 耕地資源減少，土地利用不夠合理
由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鎮(zhèn)用地規(guī)模不斷增大，非農(nóng)建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕等原因致使耕地資源有所減少；隨著人口數(shù)量的不斷增多，更加劇了耕地?cái)?shù)量的不足且人均耕地越來越少。農(nóng)村土地資源的利用形式不夠合理主要表現(xiàn)在：（1）對(duì)農(nóng)村土地資源的利用模式不符合該地區(qū)的自然結(jié)構(gòu)；（2）部分村莊的發(fā)展規(guī)劃較滯后，對(duì)農(nóng)戶居住點(diǎn)的布局欠缺一定的合理性，從而導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地被閑置，農(nóng)村土地資源不能被科學(xué)合理的進(jìn)行開發(fā)利用。
2.2 土地質(zhì)量下降，資源利用可持續(xù)性低
在擁有13億多人口的中國，土地資源是寶貴的不可再生資源，尤其是耕地資源十分稀缺，需要科學(xué)的利用和有效地保護(hù)。但是近些年，農(nóng)村土地質(zhì)量不斷下降，主要是由于進(jìn)行土地開發(fā)利用時(shí)存在不合理之處：（1）在土地耕作過程中，過多地使用化肥和農(nóng)藥，導(dǎo)致土壤鹽堿化，破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；（2）人們?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益而進(jìn)行盲目開發(fā)和過度墾殖，造成大量水土流失，使土地出現(xiàn)沙化和荒漠化現(xiàn)象；（3）在企業(yè)生產(chǎn)過程中，因缺乏防污治污的相關(guān)技術(shù)與措施，致使工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理就大量排放，對(duì)土地環(huán)境造成嚴(yán)重的污染，使土地質(zhì)量急劇下降甚至導(dǎo)致土地荒廢。
2.3 土地耕種經(jīng)濟(jì)效益差，集約化程度低
集約化農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)中的一種經(jīng)營方式，主要是指把一定數(shù)量的勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料集中投入到較少的土地上，采用集約化經(jīng)營的方式進(jìn)行生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)。集約化程度的高低主要是受農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，由于在我國農(nóng)村勞動(dòng)力為獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，大多數(shù)都選擇外出務(wù)工經(jīng)商，從而使得農(nóng)村土地長(zhǎng)期處于無人管理和無人耕種的不良經(jīng)營狀態(tài)，這嚴(yán)重偏離了對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行優(yōu)化配置的效益目標(biāo)。農(nóng)村土地耕種的經(jīng)濟(jì)收益差，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受到限制，從而導(dǎo)致我國農(nóng)村土地資源的集約化程度較低。
2.4 農(nóng)用地后備資源不足，開發(fā)利用難度大
我國普遍存在著耕地后備資源不足的情況，主要表現(xiàn)在農(nóng)用耕地后備資源數(shù)量少，分布零散且大多分布在水土光照等條件不好的地方，資金投入多但是開發(fā)利用難度大，若對(duì)其采取大規(guī)模地開墾進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，將會(huì)引發(fā)一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。例如，會(huì)造成森林覆蓋率減少，地表植被退化，土地沙化、荒漠化加劇、水土流失、滑坡災(zāi)害等頻繁發(fā)生。
2.5 農(nóng)村外延擴(kuò)大，“空心村”浪費(fèi)土地資源
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，村民們建房積極性比較高漲，有些農(nóng)村還存在一定的盲目攀比現(xiàn)象，致使大多數(shù)村民廢棄村落老宅而將新的住宅建在村莊外圍或靠近城鎮(zhèn)的地方，這些地方最主要的優(yōu)勢(shì)在于交通便利，為人們的生活出行帶來方便。但是舊村莊內(nèi)卻存在大量閑置的農(nóng)用土地，進(jìn)而形成了外實(shí)內(nèi)空的“空心村”。“空心村”的涌現(xiàn)，造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，這已成為中國農(nóng)村發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)面臨的最大障礙之一。據(jù)了解，“空心村”的空心，少在0.067hm2左右，多在0.200hm2以上，一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有300來個(gè)自然村，平均一個(gè)自然村以0.133hm2計(jì)算，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40 hm2以上的土地被廢棄。
3 農(nóng)村土地資源發(fā)展規(guī)劃策略分析
3.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃，合理配置土地資源
農(nóng)村土地利用規(guī)劃首先要嚴(yán)格控制好農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，
且要以土地持續(xù)利用的生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)可行性和社會(huì)可接受性為出發(fā)點(diǎn)，在農(nóng)產(chǎn)品供給和形成既符合自然生態(tài)規(guī)律又能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求的結(jié)構(gòu)和布局生態(tài)環(huán)境建設(shè)雙重目標(biāo)引導(dǎo)下對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置，使土地利用的結(jié)構(gòu)和布局既符合自然生態(tài)規(guī)律又能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求，為土地利用系統(tǒng)良性循環(huán)奠定基礎(chǔ)。
3.2 完善農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大土地整治力度
為了充分提高農(nóng)村土地資源開發(fā)利用的合理性：（1）加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高抗御自然災(zāi)害的能力，要治理開發(fā)農(nóng)業(yè)荒廢資源，就必須完善水利設(shè)施條件及配套建設(shè)；（2）加強(qiáng)各部門的宏觀調(diào)控，對(duì)土地進(jìn)行分區(qū)開發(fā)，綜合治理溝系交錯(cuò)、地類交叉、渠系老化等土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路和林網(wǎng)建設(shè)。從而改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，降低生產(chǎn)成本，使其易于實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)，擴(kuò)大農(nóng)田面積，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。
3.3 優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用
以提高土地利用率和產(chǎn)出率為目標(biāo)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，采取土地整理等方式，充分挖掘農(nóng)村土地的自身優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)有土地潛力，集約高效的利用土地資源。同時(shí)積極開展土地改良和土地整理，在農(nóng)村建設(shè)中將住宅分散和容積率較低的居住點(diǎn)集中到一起。在合理保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的前提下，始終確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，制定各類農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)并且科學(xué)地控制用地規(guī)模，提高農(nóng)村土地資源的利用效率。
3.4 推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，提升土地的經(jīng)濟(jì)效益
土地流轉(zhuǎn)的目的在于充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢(shì)，以獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，應(yīng)當(dāng)因地制宜建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制：（1）將分散在不同農(nóng)民手中的土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)后合理合法且有序的向農(nóng)村土地使用者集中；（2）在農(nóng)村土地集中布局的同時(shí)也要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件；（3）大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營模式以促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營向新型的經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展。實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率的目標(biāo)，為農(nóng)戶們帶來更多的經(jīng)濟(jì)效益，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
3.5 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境友好型農(nóng)村
致力于對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行建設(shè)和優(yōu)化，是為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)中“適宜農(nóng)業(yè)、適宜居住”的目標(biāo)。協(xié)調(diào)好土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保證農(nóng)村土地資源的生態(tài)利用，對(duì)農(nóng)村的各類用地進(jìn)行統(tǒng)籌布局；對(duì)沒有開發(fā)為建設(shè)用地的荒山荒坡進(jìn)行植樹綠化；對(duì)受污染的土地資源進(jìn)行綜合治理，恢復(fù)退化的土地，恢復(fù)種植能力；更要嚴(yán)禁對(duì)森林、濕地、荒漠等自然區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，加大保護(hù)力度，發(fā)展其生態(tài)效益。
4 結(jié)語
土地資源的不可再生性已使其成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為稀缺、寶貴的基本資源，土地資源的緊缺將成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的硬性約束，其中農(nóng)業(yè)土地資源對(duì)人類生存發(fā)展至關(guān)重要。要加大合理開發(fā)利用和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的力度，從農(nóng)村土地資源的可持續(xù)利用角度出發(fā)，盡量延長(zhǎng)土地的使用周期，避免土地資源使用中斷，爭(zhēng)取在總量一定的土地上生產(chǎn)出盡可能多的農(nóng)業(yè)效益，不斷提高農(nóng)村土地資源的利用效率。
