時間：2022-07-04 08:50:35
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［摘要］
隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)城市規(guī)劃已經(jīng)不能符合現(xiàn)代社會發(fā)展的需求，通過對傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位存在的問題及其原因進行分析，基于公共管理及城市規(guī)劃職能，給予公共管理視角下城市規(guī)劃中的計劃、組織、領(lǐng)導等職能新定義。
［關(guān)鍵詞］
公共管理;城市規(guī)劃;職能定義
一、公共管理及城市規(guī)劃職能
(一)公共管理
管理是促進人類協(xié)作勞動、維持和諧生活的重要手段。管理工作在社會生產(chǎn)以及生活的各方面均有表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會中，公共領(lǐng)域與非公共領(lǐng)域是社會生活的基本構(gòu)成。公共領(lǐng)域主要是指社會公共利益，政府和非政府公共組織是其主要組織形式，承擔著處理社會公共事務的職責，并且遵循社會公共生活的制度和規(guī)則。
(二)城市規(guī)劃職能
城市規(guī)劃的主要目的是為了對城市發(fā)展進行計劃與控制，城市規(guī)劃通過確定城市發(fā)展的方向，從而制定實現(xiàn)規(guī)劃目標的戰(zhàn)略、途徑、方法以及行動綱要，并通過引導社會實踐以及干預城市各方面的發(fā)展。社會的穩(wěn)定與發(fā)展需要依靠一定的可操作手段，其需要在社會不同范疇以及層次實施。城市規(guī)劃在經(jīng)歷不同經(jīng)濟體制的影響后，特別是在市場經(jīng)濟體制中，已經(jīng)成為國家管理以及宏觀調(diào)控中的重要工具。在城市化趨勢不斷加深以及社會轉(zhuǎn)型時期，城市規(guī)劃將具備越來越重要的作用，對社會發(fā)展起到越來越重要的影響。
二、傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位中存在的問題及成因
傳統(tǒng)城市規(guī)劃中對城市規(guī)劃的定義就是為了實現(xiàn)一段時間內(nèi)城市經(jīng)濟以及社會發(fā)展目標，對城市性質(zhì)、規(guī)劃以及發(fā)展方向進行明確，從而合理開發(fā)城市資源，科學劃分城市空間并且實現(xiàn)各種公關(guān)基礎(chǔ)社會的部署與建設。這一觀念是對我國過去城市規(guī)劃理論及實踐目標進行總結(jié)歸納而得出的。我們從中可以看到，傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位存在不完善、不科學、不主動等問題，主要表現(xiàn)為:一是傳統(tǒng)城市規(guī)劃缺乏創(chuàng)新精神，城市規(guī)劃既然是以城市經(jīng)濟以及社會發(fā)展為目標，那么就應該有效掌握城市發(fā)展的潛在規(guī)律和特點，而在傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，沒有明確和預測城市性質(zhì)、規(guī)模以及發(fā)展方向，這就使城市發(fā)展受到嚴重影響，二是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的內(nèi)容以及手段比較單一，只考慮對城市土地以及空間的規(guī)劃，行政手段使用的頻率比較多，出現(xiàn)了“重規(guī)劃，輕管理”的局面，三是傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，對各項建設進行規(guī)劃和安排后，沒有強力的監(jiān)督與管理部門，無法發(fā)揮保障作用，導致城市規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)許多問題。這些問題的出現(xiàn)，與我國過去長期實施計劃管理體制有一定的關(guān)系。在實施計劃經(jīng)濟制度時期，國家財政是城市建設投資的唯一主體，既是創(chuàng)業(yè)者，又是投資者，能夠根據(jù)城市發(fā)展的需求不斷修正城市發(fā)展規(guī)則，但城市規(guī)劃僅僅對城市各行業(yè)發(fā)展以及建設的需求進行空間布局。城市建設中沒有對立的利益沖突，城市規(guī)劃的作用以及矛盾被隱藏起來，城市規(guī)劃職能定位的偏差所產(chǎn)生的影響也不是非常顯著。改革開放后，城市各項資源由市場進行調(diào)配，許多市場主體進入城市建設領(lǐng)域，導致各方面的利益沖突越發(fā)激烈，城市規(guī)劃的重要性以及自身存在的問題逐漸凸現(xiàn)出來，傳統(tǒng)城市規(guī)劃職能定位中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。
三、公共管理視角下的城市規(guī)劃職能定位
(一)城市規(guī)劃中的計劃職能
城市規(guī)劃的側(cè)重點在于對城市土地以及空間的利用，計劃職能是城市規(guī)劃中的主要職能。因此，首先要確定規(guī)劃目標。城市規(guī)劃的目標可細分為三方面，其一是基礎(chǔ)目標，即城市規(guī)劃需要滿足城市的可持續(xù)發(fā)展以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，最大程度滿足城市居民物質(zhì)、精神生活的需求;其二是現(xiàn)實目標，即城市社會及經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實目標;其三是理想目標，即區(qū)域城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市化發(fā)展水平、城市性質(zhì)、發(fā)展方向、規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、城市發(fā)展規(guī)模、規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟指標、城市近遠期發(fā)展目標以及五年建設目標等。其次，要編制科學的規(guī)劃方案，在此過程中，確定目標并按照法定程序批準后，規(guī)劃單位需要按照相關(guān)規(guī)劃綱要進行細節(jié)規(guī)劃。最后要進行決策和審批，不同地區(qū)有不同的審批主體，需要根據(jù)實際情況向政府或主管部門進行審批。
(二)城市規(guī)劃中的組織職能
政府是典型的公共組織，在社會生活中，政府承擔著提供公共服務的職責，政府的行政管理是其進行公共管理的主要表現(xiàn)。公共管理是以公共組織為基礎(chǔ)，合理使用公共權(quán)力，從而實現(xiàn)公共利益而開展的管理活動。城市規(guī)劃中的組織機構(gòu)可細分為政府、人大常委會、行政主管部門、規(guī)劃設計院等機構(gòu)。為了加強城市規(guī)劃中的民主與法制，城市規(guī)劃協(xié)會、城市規(guī)劃委員會以及城市規(guī)劃藝術(shù)委員會成為各城市開展城市規(guī)劃活動的正式結(jié)構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟機制的確立，越來越多市場主體進入城市規(guī)劃建設中，因此，需要加強規(guī)劃協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃作為公共管理的一部分，既要維護各方面的合法權(quán)益，又要保護群眾的利益，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會與環(huán)境的共同發(fā)展，要遵循“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理規(guī)劃、確立方向、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧”的城市發(fā)展原則，正確認識近期建設與遠期利益、局部規(guī)劃與整體統(tǒng)籌、現(xiàn)代化建設以及傳統(tǒng)文化保護等方面的關(guān)系。
(三)城市規(guī)劃的領(lǐng)導職能
城市規(guī)劃的領(lǐng)導職能是指通過合理行駛權(quán)力，協(xié)調(diào)和引導各方面。城市規(guī)劃主管部門需要依靠法律及上級組織賦予的權(quán)利，使用多樣化手段，采取多種方式進行城市規(guī)劃的編制、城市土地使用以及各項工程的建設。在使用權(quán)利的過程中不能針對個體實施命令、指示等強制性方法，而是通過建立一套普遍使用的規(guī)范體系，使得城市建設主體能夠平等地參與到城市建設中，提高城市規(guī)劃的公眾參與度和民主性。
作者：王鍇 單位：浙江警察學院治安系
1公共管理視角下的城市規(guī)劃職能探討
在進行城市發(fā)展規(guī)劃時，人們要遵循“三分規(guī)劃、七分管理”的策略。這是由于對物質(zhì)環(huán)境進行設計在城市規(guī)劃中的所占的比重較小，相反人們對于規(guī)劃中的而公共管理政策更加重視。尤其在市場經(jīng)濟體制下，城市規(guī)劃職能應該轉(zhuǎn)變，重點轉(zhuǎn)到服務于社會和經(jīng)濟上來。社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃面臨著前所未有的困惑，需妥善處理好規(guī)劃與政治、經(jīng)濟、發(fā)展、現(xiàn)狀、保護、環(huán)境、消費、未來、行政、市場、公眾和利益等諸多關(guān)系。這些相互矛盾的關(guān)系是每一位城市規(guī)劃工作者在實踐中經(jīng)常遇到的難題，在處理時往往會顧此失彼，有時讓人不知所措，甚至對規(guī)劃工作感到一片茫然。為了履行好城市規(guī)劃職能，必須對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃的職能進行解剖分析和合理配置。按照公管理的運行職能,可以把城市規(guī)劃劃分為計劃、組織、領(lǐng)導和控制四大職能。下面將針對公眾管理視角下城市規(guī)劃的四個職能進行詳細探討。
1.1計劃職能
在傳統(tǒng)的城市規(guī)劃定義中，主要工作是對在城市空間和土地利用兩個方面對城市發(fā)展建設進行規(guī)劃，這在一定程度上體現(xiàn)出狹隘性。在公共管理視角下對城市的計劃職能進行研究，則主要體現(xiàn)在以下方面：首先為了保證對市民的精神和物質(zhì)需求進行滿足，以及保障城市的可持續(xù)發(fā)展，城市固化要設立明確的可行的目標和任務。在確定了目標之后，就要對城市規(guī)劃的具體措施進行制定，以滿足社會發(fā)展的需要，以對城市多方面的發(fā)展提供方向。同時城市規(guī)劃措施的制定，也為城市的發(fā)展建設提供了尺度標準。在制定了城市規(guī)劃具體措施之后，就要考慮是否符合法律規(guī)范，在規(guī)劃措施符合法律規(guī)范之后，對措施進行執(zhí)行。交給城市發(fā)展的有關(guān)部門從整體到細節(jié)、宏觀到微觀進行詳細的規(guī)劃和執(zhí)行，把措施落實到具體的每一個項目上。最后在進行完所有的城市規(guī)劃措施之后，就進入對城市規(guī)劃進行審核的環(huán)節(jié)，由相關(guān)部門對城市的整體發(fā)展規(guī)劃進行審批。城市規(guī)劃的計劃職能是城市規(guī)劃所有職能中最首要的職能，他對城市未來的發(fā)展方向起到了指導和引領(lǐng)的作用，在公共管理角度上來看，計劃職能的實現(xiàn)使得城市規(guī)劃具有先進性和合理性。
1.2領(lǐng)導職能
城市規(guī)劃公共管理過程中處于領(lǐng)導的地位，其在領(lǐng)導職能方面的體現(xiàn)主要在以下三個方面，分別是規(guī)劃引導、規(guī)劃權(quán)利和規(guī)劃協(xié)調(diào)。所謂的規(guī)劃權(quán)利是指各級政府主管部門通過采取命令、引導等手段來對權(quán)利進行規(guī)劃，為社會主體提供公平的平臺，使公眾參與到城市管理的大環(huán)境之中去。通過公共管理的力量對城市的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，同時政府進行組織、指揮和監(jiān)督等工作。而規(guī)劃協(xié)調(diào)是指對城市發(fā)展中的各資源進行協(xié)調(diào)和管理，充分應用社會學、管理學和規(guī)劃學等方面的知識，用科學的眼光對各因素之間的關(guān)系進行分析，實現(xiàn)城市發(fā)展的健康和可持續(xù)的發(fā)展。最后關(guān)于規(guī)劃引導的職能是指城市規(guī)劃管理部門為了確保城市規(guī)劃在具體建設項目中很好地貫徹，而建立的有效的控制規(guī)范和引導機制。
1.3組織職能
在公共管理角度上來看，城市規(guī)劃的組織職能是由成熟規(guī)劃組織構(gòu)成、組織運行機制和組織管理體制所組成的?，F(xiàn)如今隨著公共管理力量的進一步加大，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設計院、城市行政主管部門等城市規(guī)劃組織機構(gòu)加入了人民群眾的力量，建設投資主體和廣大市民也成為了城市規(guī)劃組織的重要一員。主要表現(xiàn)在管理規(guī)劃運行機制方面，我國現(xiàn)如今的市場調(diào)節(jié)機制還不完善，有些地方存在嚴重的官僚主義使得城市規(guī)劃的決策不夠合理。與此同時，組織管理方面的問題也阻礙了城市規(guī)劃的有效開展，因此在我國，城市規(guī)劃的組織職能還需要進一步的完善。
1.4控制職能
在對城市發(fā)展進行規(guī)劃的具體實施過程中，由于受到來自各方面的影響，使得城市規(guī)劃的開展過程難免會遇到各種問題。由于政府各主管部門之間的協(xié)調(diào)差異，部門領(lǐng)導的決策不同，都會對城市規(guī)劃造成影響。因此，城市規(guī)劃有關(guān)部門對于城市規(guī)劃過程中的出現(xiàn)的問題進行及時掌握和處理，確保城市規(guī)劃向著合理的方向發(fā)展。現(xiàn)如今，由于我國正處于轉(zhuǎn)型期，公民的法律意識相對薄弱，為了保證城市規(guī)劃的正常進行，政府各部門需要協(xié)助合作通過實現(xiàn)城市規(guī)劃的有效發(fā)展。
2結(jié)語
現(xiàn)如今，隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷深入，我國城市化進程得到了快速的發(fā)展。在城市快速發(fā)展的過程中，城市規(guī)劃起到了非常重要的作用，一個城市規(guī)劃的好壞直接影響到這個城市將來的發(fā)展。因此，就要求城市規(guī)劃相關(guān)部門必須提高辦事效率和調(diào)整思維角度，將傳統(tǒng)的建筑和計劃規(guī)劃進行改進，從公共管理角度入手對城市規(guī)劃的職能進行探討，充分發(fā)揮廣大的人民群眾的力量，使城市規(guī)劃成為公共管理的重要手段。
作者：李哲名 單位：中共河北省委黨校
一、數(shù)字化城市管理的現(xiàn)狀
20世紀80年代，數(shù)字化城市管理在西方發(fā)達國家應時而生，并發(fā)展成為改善城市軟環(huán)境、提升城市競爭力的重要手段。數(shù)字化城市管理已成為世界多數(shù)國家和地區(qū)管理城市、服務社會的主要方式。在我國，隨著城市經(jīng)濟實力的增強和城鎮(zhèn)化進程的加快，數(shù)字化城市管理興起并迅速發(fā)展，顯現(xiàn)出強大的生命力。當前，國內(nèi)外數(shù)字化管理中，在城市公共組織方面，因為城市管理數(shù)字化設備及信息數(shù)據(jù)主要掌控在政府內(nèi)部，數(shù)字化城市管理信息平臺主要由政府運行和管理，所以其參與對象主要是城市政府組織，而城市非政府組織則參與不足。在城市公共政策過程方面（包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)、政策監(jiān)察五個方面），各環(huán)節(jié)不斷明晰，相關(guān)信息也錄入數(shù)字化城市管理信息平臺，信息對外公布深度和廣度跨出了最重要的第一步，市民參與度和政策執(zhí)行力度都有所提高，公共政策過程實行了數(shù)字化管理。在城市公共部門績效評估方面，采用數(shù)字化管理的城市公共部門績效評估體系逐步構(gòu)建，執(zhí)行力度有所增強，評估結(jié)果可信度也有所提高。
二、當前數(shù)字化城市管理存在的問題分析
（一）數(shù)字化城市公共組織職能重疊且效率低下
綜觀各國數(shù)字化城市公共組織，都存在一定程度的部門職能重疊、工作效率低下現(xiàn)象?；蚴钦块T之間的職能有交叉，或是政府部門與非營利組織的職能有重疊，或是準政府組織在辦理著某政府組織的事務，或是非營利組織開展著某準政府組織的業(yè)務。原因有職能劃分不明確、組織改革不徹底、上級部門任其發(fā)展、下級部門得過且過或內(nèi)部關(guān)系制約等等。
（二）數(shù)字化城市公共組織管理中志愿者管理混亂
城市公共組織人員和其他市民均可成為志愿者，為管理城市、服務社會提供人力資源。而一些數(shù)字化城市管理中并沒有明晰的組織管理方式和措施，僅由很少一部分服務性組織在支撐著。城市政府組織舉辦“運動式”志愿性活動時，就大量招募志愿者，到活動結(jié)束就任其發(fā)展、不管不問，并且極少關(guān)注志愿者自身組建的組織，志愿者管理較為混亂。
（三）數(shù)字化城市公共組織
服務管理意識不強數(shù)字化城市管理是以公眾需求為中心的，但當前數(shù)字化城市管理中，即便是各個城市的數(shù)字化對外服務窗口，服務管理意識都有待增強。這源于傳統(tǒng)政府組織（含部分非政府組織）根深蒂固的強化管理而弱化服務觀念的影響，也是“大政府、小社會”的必然惡果。
（四）數(shù)字化城市管理公共政策過程信息不對稱
城市公共政策過程中產(chǎn)生一定程度的信息不對稱現(xiàn)象，是由利益因素、組織因素和政策主體有限理性、政策目標群體自身行為能力、組織體制缺陷等多方面因素共同作用而引起的。利益因素使得政府自利性依然存在，表現(xiàn)為城市管理者同樣追求自身利益最大化，并強化橫向部門、縱向部門利益；組織因素表現(xiàn)為政府部門科層制的管理體系，科層組織優(yōu)點和缺點兼?zhèn)洌瑥娬{(diào)集權(quán)使得上下層級間溝通較少，下級難以真正了解和掌握上級命令所反映的真實意圖。
（五）數(shù)字化城市管理公共政策過程市民參與度不高
數(shù)字化城市管理公共政策過程中，已吸納了部分市民的參與，這相對于傳統(tǒng)的城市管理是一大進步。市民參與度是數(shù)字化城市管理中一個重要的指標，而當前我國數(shù)字化城市管理市民參與度還不夠，有待進一步提高。特別是在針對城市重大決策的市長綜合會議中，更需要市民大量參與。
（六）數(shù)字化城市管理公共政策
執(zhí)行力不足相對于政策溝通渠道和力度、政策評估標準，數(shù)字化城市管理公共政策執(zhí)行力仍然不足。這源于城市公共組織的執(zhí)行效率各有差異，組織內(nèi)部利益制衡，下級部門和廣大市民接受能力不盡相同，政策實施阻力較大。常有政策敷衍、政策附加或阻截、政策抵制和政策扭曲等公共政策執(zhí)行失控表現(xiàn)。
（七）數(shù)字化城市管理公共部門績效評估標準問題
數(shù)字化城市管理標準體系包括建設標準化、管理標準化、評價標準化三大部分，標準化街道、標準化社區(qū)、標準化行政村的建設是數(shù)字化城市管理標準實施的重要體現(xiàn)，法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標準是數(shù)字化城市管理標準體系的重要保障。但是，數(shù)字化城市公共部門績效評估的標準，或過于籠統(tǒng)，或過于片面，并很少關(guān)注實際情況而將所謂的“標準”應用于全部市區(qū)，最后助長了相關(guān)部門的弄虛作假行為，以致得不償失。
（八）城市各公共部門績效評估體系分割且方法單一
當前數(shù)字化城市管理受傳統(tǒng)的部門職能分割管理影響，公共部門績效評估體系依然分割明顯、不成系統(tǒng)，互聯(lián)機制缺失。數(shù)字化城市管理公共部門績效評估方法單一、評估方法不科學，也使得績效評估結(jié)果可信度不高。定性方法和定量方法未很好結(jié)合，采取“運動式”、“評比式”、“突擊式”評估，忽視了評估的持續(xù)性。
（九）城市公共部門效能問責機制不健全
每當公共部門績效評估結(jié)果公布后，各部門都“優(yōu)秀”，市民逐漸失去關(guān)注積極性，數(shù)字化城市管理也因此失去了最重要的外部監(jiān)督，而這些績效評估結(jié)果用于內(nèi)部評比或人員升遷，也會帶來內(nèi)部人員工作積極性喪失和部門間關(guān)系不和諧，造成績效評估作用不明顯。其原因之一是與之配套的效能問責機制不健全，各公共部門沒有足夠的內(nèi)部壓力和外部壓力，發(fā)展動力自然性不足。
三、從公共管理角度提出數(shù)字化城市管理對策
（一）城市公共組織要完善職責劃分以提高工作效率
數(shù)字化城市管理中，城市公共組織不僅要革除機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的傳統(tǒng)弊病，還要完善組織自身職能職責劃分，努力提高工作效率。從數(shù)字化城市政府組織著手，完善城市政府組織性質(zhì)和職能，推進組織管理層級扁平化，完善對外服務窗口，提高組織人員工作積極性和創(chuàng)造性；依法賦予非政府組織職能職責，對其加強管理和監(jiān)督。
（二）理順數(shù)字化城市公共組織志愿者管理
數(shù)字化城市管理中，城市公共組織應引導志愿者組織健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，適當劃分和合理運用管理型、日常型和項目型志愿者。城市公共組織要明確志愿者招募的前提和志愿者的定位，給予平等承諾，實行公開招募、擇優(yōu)錄用，開展必要的教育與培訓，切實給予指導和協(xié)助，及時記錄，適時鼓勵和合理重用，提供必要經(jīng)費，開展切實可行的績效評估。將志愿者及其組織相關(guān)信息納入數(shù)字化管理信息平臺，切實理順數(shù)字化城市公共組織志愿者管理。
（三）城市公共組織要增強服務管理意識
以提高服務管理水平從城市居民出發(fā)，滿足城市居民的審美需求、服務需求和產(chǎn)品需求。市民滿意是數(shù)字化城市公共組織服務管理理念的核心，是以市民需求為中心的理念外化，即以市民接受服務管理的價值感受為核心導向，以接受市民評價為核心導向。因此，數(shù)字化城市公共組織要再增強服務管理意識、再提高服務管理水平，搞好內(nèi)外服務管理，確立核心服務管理戰(zhàn)略、服務管理提升戰(zhàn)略、服務管理價格戰(zhàn)略和服務管理品牌戰(zhàn)略。
（四）加大數(shù)字化城市管理公共政策過程信息不對稱治理力度
為防止數(shù)字化城市公共政策失效，必須在原始治理基礎(chǔ)上加大治理力度。要深刻轉(zhuǎn)變數(shù)字化城市政府信息觀念，加大數(shù)字化城市公共組織及其人員的信息共享、信息交流意識的培養(yǎng)力度，切實打造責任型城市政府。要繼續(xù)優(yōu)化數(shù)字化城市公共組織職能結(jié)構(gòu)，健全機構(gòu)信息化工作環(huán)境，完善數(shù)字化城市信息化建設，保證數(shù)字化城市公共組織科學嚴謹?shù)刂贫ê蛨?zhí)行政策。要進一步加強公共政策溝通的制度化建設，拓寬數(shù)字化城市公共政策過程信息公開的渠道，強化城市公共組織與市民公眾之間的雙向交流。
（五）強化市民參與意識的培養(yǎng)，促進市民參與質(zhì)量的提高
數(shù)字化城市管理在傳統(tǒng)城市管理的基礎(chǔ)上，需要繼續(xù)強化市民公眾對公共政策過程參與意識的培養(yǎng)，引導市民公眾參與意向?；跀?shù)字化城市管理公共組織的可行措施和適宜政策，讓市民公眾覺得參與有意義、有作用，不斷自我提高參與積極性，實現(xiàn)市民公眾公共政策過程參與良性循環(huán)。在這個循環(huán)過程中，數(shù)字化城市公共組織必須加以正確引導，引進各種監(jiān)督，逐步實現(xiàn)數(shù)字化城市管理公共政策過程中市民公眾參與質(zhì)量的切實提高。
（六）嚴防城市公共政策執(zhí)行失控，加大公共政策過程執(zhí)行力度
數(shù)字化城市公共政策過程中，需要完善和優(yōu)化數(shù)字化城市公共政策執(zhí)行體系，改善和優(yōu)化公共管理體制，從而矯正數(shù)字化城市公共政策執(zhí)行失控。加強城市公共政策體系的組織建設，減少城市公共政策執(zhí)行機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)層級，推動扁平化、網(wǎng)絡化和政策程序簡化進程，理順城市公共政策執(zhí)行機構(gòu)組織內(nèi)部及其與其他組織機構(gòu)的關(guān)系，加強相互間的合作與交流。進一步完善和規(guī)范公務員制度和公務體系，加強對城市公共政策執(zhí)行者的職業(yè)倫理和道德教育，全面提高城市公共政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)。
（七）全面完善數(shù)字化城市管理公共部門績效評估指標體系
城市公共部門績效評估指標體系是數(shù)字化城市管理標準體系的重要組成部分。當前數(shù)字化城市管理實際運行中，需要全面完善城市公共部門績效評估指標體系。在原始指標體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前數(shù)字化城市管理實際，匯集各方面人員參與，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，按照業(yè)績指標、能力指標和工作指標分類，把過于籠統(tǒng)或過于片面的公共部門績效評估指標體系，合理合法地逐步進行補充、調(diào)整或刪改，并將完善結(jié)果公之于眾，接受市民和媒體監(jiān)督。
（八）加快城市各公共部門績效評估體系整合與規(guī)范
在數(shù)字化城市公共部門職能重組的基礎(chǔ)上，加快各公共部門績效評估體系的整合，在數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心實現(xiàn)對政府組織、準政府組織和非營利組織績效的集體評估，提高各公共部門的服務管理質(zhì)量，促進各公共部門的共同發(fā)展。規(guī)范和拓展數(shù)字化城市管理公共部門績效評估方法，實現(xiàn)定性方法和定量方法的有機結(jié)合?？茖W把握時間因素對績效的影響，避免“運動式”、“評比式”、“突擊式”評估，努力實現(xiàn)數(shù)字化城市管理公共部門績效的持續(xù)性評估。
（九）建立健全城市公共部門績效評估配套的效能問責機制
數(shù)字化城市管理系統(tǒng)已建成或在建中的諸多城市，都在努力實現(xiàn)數(shù)字化城市管理工作與監(jiān)察部門效能問責、文明城市創(chuàng)建工作年度評先評優(yōu)、單位年度工作目標完成情況掛鉤?？梢姡獙崿F(xiàn)數(shù)字化城市管理公共部門績效評估結(jié)果可信度持續(xù)提高的目標，途徑之一就是要建立健全數(shù)字化城市管理公共部門績效評估配套的效能問責機制。在數(shù)字化城市管理過程中，對處置不及時、問題反復發(fā)生多、市民反應強烈的公共部門，監(jiān)督指揮中心或上級監(jiān)察部門有權(quán)根據(jù)評估結(jié)果，進行效能問責，促進數(shù)字化城市管理質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定提高，實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
作者：吳貴洪陳笑媛單位：貴州大學
一、城市公共管理中存在的問題
1．政府管理職能“越位”。對于城市公共管理來說，傳統(tǒng)的高度集中的政治體制造就了與這種體制相適應的利益集團，由于利益的原因，總是習慣于舊的管理思想和管理模式，而行政管理模式的轉(zhuǎn)變，意味著權(quán)力的減少甚至喪失，意味著掌握權(quán)力時擁有的租金的喪失，意味著需要轉(zhuǎn)變思維方式和重新學習的痛苦過程。無論哪一方面的變革都會使其既得利益減少，成本增加。因而總是傾向于加強或維持原有的管理模式，使傳統(tǒng)的城市公共管理模式的變革客觀上存在著強大的阻力。政府的“越位”行為還會造成另一種后果：如果政府在經(jīng)營領(lǐng)域過多地插手，必然引發(fā)城市公共管理的“缺位”，在公共管理領(lǐng)域必然會缺乏政府的管理和服務。一些地方政府部門只管收費不管治理，擔心加強治理會影響地方稅費收入，導致市場秩序混亂和精神文明建設倒退，足以從反面證明城市經(jīng)營導致政府職能“越位”產(chǎn)生的弊端。
2．城市建設規(guī)模失控。積極推進城市建設是解決城市諸多問題的有效手段。為此，資金短缺和建設任務繁重，是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經(jīng)營多半是想突破財政收支的約束，利用政府信用負債開發(fā)，加快城市建設進程。因此，負債經(jīng)營是經(jīng)營者搶抓機遇提升競爭能力的重要手段。但是，城市建設以經(jīng)營方式大舉負債，其可行性值得探討。因為城市公共建設有其自身的特殊性。首先，城市建設形成的基礎(chǔ)設施屬于公共產(chǎn)品，很難以經(jīng)營方式回收資金。其次，政府官員為追求政績普遍有擴大城市建設規(guī)模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權(quán)力和信用，銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設負債經(jīng)營超出適度范圍，引發(fā)城市建設規(guī)模失控，建設債務無法按時歸還。如果城市建設規(guī)模失控，建設企業(yè)墊付資金就會被長期套牢。與此同時，上游的建筑材料供應商也難于收回款項，由此產(chǎn)生債務連鎖反應，大批企業(yè)可能被拖垮。因此，在政府作用較強的條件下必須謹慎對待城市經(jīng)營，這是防止盲目擴大城市建設規(guī)模，預防債務危機，降低金融風險的需要，也是保護廣大企業(yè)和社會公共利益，實現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的需要。
3．城市管理中政府官員的能力不足。由于政治體制改革滯后于市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，城市政府管理模式未能進行及時和全面的轉(zhuǎn)變。究其原因，除了諸多客觀因素外，在主觀上還受到政府自身能力不足的制約。城市公共政策過程是社會價值分配的過程，要求綜合平衡各種利益群體的利益需求。這就對城市政府人員的能力提出很高的要求。然而，從目前看來，城市化和城市發(fā)展過程中涌現(xiàn)出來的諸如失業(yè)、環(huán)境污染、住房擁擠等有悖于可持續(xù)發(fā)展的問題，在很大程度上說明了政府的政策能力的虛弱。由于自身素質(zhì)較低，對有關(guān)市場經(jīng)濟方面知識的掌握不系統(tǒng)、不完全，無法深刻理解市場經(jīng)濟體制的建立所帶來的一系列社會變遷及其對傳統(tǒng)公共管理模式提出的挑戰(zhàn)，仍然因循過去的管理理念、思維方式及管理模式。盡管城市政府有時也會意識到轉(zhuǎn)變公共管理模式的重要性，但對于轉(zhuǎn)變什么、怎樣轉(zhuǎn)變及具體的操作都缺乏明確的認識，從而在根本上制約著管理模式的切實轉(zhuǎn)變。
二、轉(zhuǎn)變管理理念，實現(xiàn)管理模式的創(chuàng)新
1．提高政府信息的透明度，增強公民知情權(quán)。由于我國城市社會的多元化發(fā)展，城市社會網(wǎng)絡的普及以及迅速涌起的各種利益群體，傳統(tǒng)的城市管理方式已不適應當前的城市社會。在社會利益格局重新劃分的城市里，城市政府必須轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理模式。一方面，城市管理者必須處處以城市內(nèi)部居民生活質(zhì)量的保證，城市公共事務的處理與城市公共問題的解決為重心，推動城市整體福利的發(fā)展。另一方面，還必須從城市動態(tài)發(fā)展的角度，隨時關(guān)注社會的變遷帶給城市的種種改變，順應潮流，做出適時的調(diào)整，以保證城市在未來發(fā)展中能立于不敗之地。這就要求城市管理者需要具備長久的戰(zhàn)略眼光，對城市進行有效的經(jīng)營與管理中，適應當前公共管理變革的趨勢，不斷提供城市公民參與執(zhí)政的空間，增強城市的民主氛圍。目前迫切而又可行的基礎(chǔ)性工作，就是提高政府信息的透明度，增強與此直接相關(guān)的公民知情權(quán)。一些地方出現(xiàn)問題尤其是重大事故總是“捂蓋子”，對上匯報總是“報喜不報憂”，對下則“私吞”政策和法規(guī)的現(xiàn)象，根本在于信息不透明，使得原本下情上達和上情下達的溝通中介，成為欺上瞞下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的當務之急，在于提高透明度。近年推行政務公開制度，建立發(fā)言人制度，建立電子政府等，都具有明顯的成效。
2．轉(zhuǎn)換城市治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變城市政府職能。從公共管理的職能來看，公共管理不僅包括了對自身行政組織內(nèi)部的管理，同時還將管理的焦點由傳統(tǒng)公共行政的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?。由重視政府機構(gòu)過程和程序轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果和績效。公共管理的對象“外化”必然要求政府的職能作出新的定位，政府對公共事務的管理，不再注重對具體過程的管理，而要注重發(fā)揮政府宏觀決策的作用。使政府對整個經(jīng)濟、文化和自然的和諧發(fā)展起催化作用，政府是城市發(fā)展的“掌舵人”而不是“劃槳人”。城市政府應集中精力做好決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導工作。把公共物品生產(chǎn)的具體職能讓渡給企業(yè)和半行政的機構(gòu)去做。
三、完善體系建設，實現(xiàn)管理方式的創(chuàng)新
1．建立健全城市基礎(chǔ)設施管理運營系統(tǒng)。城市基礎(chǔ)設施管理運營系統(tǒng)建設是一個城市發(fā)展的基礎(chǔ)和核心，這個系統(tǒng)出了故障必然打亂城市正常的生產(chǎn)和生活秩序，這是衡量一個城市現(xiàn)代化的重要因素。一定要完善城市總體規(guī)劃，更加重視埋在地下的基礎(chǔ)設施項目，要完善應急預案，加強需求預測和管理。同時要注重管理體系的理順和管理辦法的健全。上海將供水、排水、河道、橋梁、公共交通和出租車管理等六個行業(yè)管理法規(guī)一起“打包”修訂，從城市發(fā)展的整體性、系統(tǒng)化的層面上加以把握，將城市管理提高到了一個新的層次，值得借鑒。
2．構(gòu)建政府公共服務全覆蓋體系。構(gòu)建政府公共服務全覆蓋的核心是實現(xiàn)政企分開、政資分開和政事分開，把政府不該管的事交給企業(yè)、市場和社會組織，發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)的作用。要切實轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟方式，加強社會管理和公共服務職能。強化政府公共服務職能，主要指政府優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，公共信息等，旨在為社會公眾生活和社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障、創(chuàng)造條件。
3．健全社區(qū)服務體系。城市公共管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是社區(qū)，各種社會矛盾的交匯點也是社區(qū)，這就決定了城市公共管理體系構(gòu)建的落腳點必然在社區(qū)。社區(qū)在城市中的這種特殊位置，又使社區(qū)組織在調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系、提供各種社會服務、維護社會穩(wěn)定中處于“節(jié)點”地位。只有努力建立與我國國情相適應、服務主體多元、服務質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務體系，才能不斷滿足居民的日益增長的服務需求，才能承接城市公共服務，造福社區(qū)居民。強化社區(qū)服務體系建設，需要政府的大力推動和社會力量的參與，更需要推進社區(qū)管理體制改革，進一步理順政府、社會和市場的關(guān)系，實現(xiàn)“政事”和“政社”分開，堅持政府依法行政、社區(qū)依法自治。把街道本不應該承擔的各項帶有行政審批和執(zhí)法的職能，經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一的新型“條塊”關(guān)系，構(gòu)建黨的領(lǐng)導、政府管理和社區(qū)自治相結(jié)合的組織體系。同時，將部分社會管理職能歸位，把原來由政府直接管理的有關(guān)社會事務歸還給社會，逐步交由社區(qū)自治組織和社團組織承擔，實現(xiàn)黨和政府及群眾自治組織對社區(qū)的有序和高效管理。
