時(shí)間：2022-08-02 10:15:48
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摘要：
本文在厘清加工貿(mào)易、海關(guān)監(jiān)管等基本概念之后首先分析現(xiàn)行河南加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管模式的弊端，然后通過(guò)與美國(guó)、歐盟等其他國(guó)家加工貿(mào)易的海關(guān)監(jiān)管模式比較，提出目前適應(yīng)河南省加工貿(mào)易發(fā)展的海關(guān)監(jiān)管模式選擇以及相應(yīng)的配套措施。
關(guān)鍵詞：加工貿(mào)易 海關(guān)監(jiān)管 河南
1. 前言
隨著改革開(kāi)放的不斷深入，加工貿(mào)易在我國(guó)蓬勃發(fā)展，河南也積極參與其中。鄭州海關(guān)作為河南省加工貿(mào)易監(jiān)管的國(guó)家機(jī)關(guān)之一，承擔(dān)著維護(hù)貿(mào)易秩序，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)，并在多年的實(shí)踐中，逐步形成了合同手冊(cè)臺(tái)帳擔(dān)保式和保稅區(qū)等集中封閉式兩大管理模式。前一種模式是至今為止加工貿(mào)易管理的基本模式。后一種模式尚在摸索中。由于加工貿(mào)易的發(fā)展日新月異，加工貿(mào)易主體結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式越來(lái)越難以適應(yīng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管難度越來(lái)越大，加工貿(mào)易的海關(guān)監(jiān)管面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
2．基本概念
2.1海關(guān)監(jiān)管
海關(guān)監(jiān)管是海關(guān)基本職能中的第一項(xiàng)。是指海關(guān)對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、
物品及相關(guān)進(jìn)出境行為，實(shí)施的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督管理。海關(guān)監(jiān)管的目的是保證海關(guān)監(jiān)管的有關(guān)進(jìn)出境活動(dòng)符合國(guó)家政策和法律規(guī)范，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益。
2.2加工貿(mào)易
加工貿(mào)易的定義，廣義而言，是外國(guó)的企業(yè)以投資的方式把某些生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)移到東道國(guó)，或者利用東道國(guó)已有的生產(chǎn)能力為自己加工裝配產(chǎn)品，然后運(yùn)出東道國(guó)境外銷(xiāo)售。加工貿(mào)易同國(guó)際投資及國(guó)際貿(mào)易緊密相聯(lián)，體現(xiàn)了商品和資本交換的國(guó)際化。狹義而言，加工貿(mào)易是部分國(guó)家對(duì)來(lái)料或進(jìn)料加工采用海關(guān)保稅監(jiān)管的貿(mào)易。由于一些發(fā)展中國(guó)家存在較高的關(guān)稅或非關(guān)稅壁壘，為了擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易或吸引外商直接投資，采取了對(duì)以來(lái)料或進(jìn)料方式進(jìn)口的原材料、零部件由海關(guān)實(shí)行保稅監(jiān)管進(jìn)口的辦法。
2.3加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管
加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管指海關(guān)依照海關(guān)法及有關(guān)行政法規(guī)，對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)及其保稅進(jìn)出口貨物進(jìn)行監(jiān)督和管理。加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管是國(guó)家和法律賦予海關(guān)的一項(xiàng)重要職能，也是海關(guān)義不容辭的責(zé)任。
3.河南加工貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管模式現(xiàn)狀
3.1合同手冊(cè)臺(tái)帳擔(dān)保式
合同手冊(cè)臺(tái)帳擔(dān)保式就是以合同為單元的監(jiān)管模式，合同是企業(yè)從事貿(mào)易和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的憑據(jù)，手冊(cè)是海關(guān)以合同為單元核發(fā)的監(jiān)管憑證。鄭州海關(guān)依據(jù)河南省外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批的企業(yè)進(jìn)出口合同，核發(fā)“登記手冊(cè)”，在手冊(cè)上對(duì)進(jìn)出口商品的數(shù)量、計(jì)量單位、規(guī)格型號(hào)、單耗等進(jìn)行備案，企業(yè)必須憑手冊(cè)并依據(jù)備案規(guī)格申報(bào)進(jìn)出口；加工貿(mào)易的料件進(jìn)口稅收環(huán)節(jié)實(shí)行銀行保證金臺(tái)賬管理制度，即每個(gè)手冊(cè)都在銀行備有臺(tái)賬，海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)根據(jù)其資信等級(jí)進(jìn)行分類(lèi)管理，對(duì)加工產(chǎn)品實(shí)行分類(lèi)管理，進(jìn)而對(duì)于不同級(jí)別的企業(yè)加工不同種類(lèi)的產(chǎn)品，對(duì)其保證金臺(tái)賬上的保證金實(shí)行空轉(zhuǎn)、半實(shí)轉(zhuǎn)、實(shí)轉(zhuǎn)等擔(dān)保制。海關(guān)在合同執(zhí)行完畢后，依據(jù)備案單耗，將進(jìn)出口數(shù)量核算平衡后，手冊(cè)才能核銷(xiāo)。如果手冊(cè)到期未核銷(xiāo)，臺(tái)賬自動(dòng)鎖住，企業(yè)將無(wú)法申領(lǐng)新手冊(cè)。這種監(jiān)管模式實(shí)際為外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)、海關(guān)、銀行三家共同監(jiān)管，手冊(cè)不僅是企業(yè)對(duì)海關(guān)“稅收負(fù)債”的法律依據(jù)，也是企業(yè)保稅進(jìn)出口的通關(guān)憑據(jù)。鑒于河南省中小型加工貿(mào)易企業(yè)的廣泛存在，這種非物理圍網(wǎng)的加工企業(yè)海關(guān)監(jiān)管模式仍然是目前河南加工貿(mào)易海關(guān)的主要監(jiān)管模式。
3.2聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管
鄭州海關(guān)自2004年以來(lái)著力推廣聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式。這種模式主要針對(duì)資信良較好，投資規(guī)模和進(jìn)出口數(shù)額較大，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范，自動(dòng)化程度較高的加工貿(mào)易企業(yè)。鄭州海關(guān)以海關(guān)總署開(kāi)發(fā)的H883/H2000聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管電子帳冊(cè)系統(tǒng)作為內(nèi)網(wǎng)環(huán)境，以河南電子口岸數(shù)據(jù)中心作為外網(wǎng)環(huán)境，從加工貿(mào)易企業(yè)管理系統(tǒng)(如ERP)提取監(jiān)管所必需財(cái)務(wù)、物流、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等數(shù)據(jù)，以此對(duì)保稅貨物進(jìn)行監(jiān)管。該模式下，海關(guān)以河南省外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)批準(zhǔn)的加工貿(mào)易經(jīng)營(yíng)范圍、年產(chǎn)能力等為依據(jù)，取代紙制的加工貿(mào)易《登記手冊(cè)》，實(shí)行電子賬冊(cè)管理。企業(yè)進(jìn)口的原材料數(shù)據(jù)自動(dòng)寫(xiě)入電子賬冊(cè)，加工成品出口后，自動(dòng)核扣核銷(xiāo)進(jìn)口原料和零部件。聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不實(shí)行銀行保證金臺(tái)帳制度，進(jìn)入電子帳冊(cè)的料件全額保稅。隨著河南加工貿(mào)易不斷的轉(zhuǎn)型升級(jí)、加工企業(yè)的不斷壯大，物理圍網(wǎng)下的加工貿(mào)易監(jiān)管正日益呈上升趨勢(shì)。
4.現(xiàn)有監(jiān)管模式的弊端
4.1 非物理圍網(wǎng)的加工企業(yè)監(jiān)管難度大
河南省加工貿(mào)易發(fā)展初期,從事加工貿(mào)易的企業(yè)數(shù)量不多、生產(chǎn)規(guī)模不大，以合同為單元對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理難度并不大，但是隨著加工貿(mào)易企業(yè)的增加、加工產(chǎn)品種類(lèi)的增加，寬松政策中蘊(yùn)藏的企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)就暴露出來(lái)。部分企業(yè)在高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下,利用加工貿(mào)易保稅且無(wú)貿(mào)易管制的便利,繞開(kāi)我國(guó)對(duì)一般貿(mào)易進(jìn)口的管制,逃避進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管難度，助長(zhǎng)了一些不法企業(yè)的走私行為。
4.2物理圍網(wǎng)下的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管局限性突出
隨著聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管逐步取代傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管模式，電子數(shù)據(jù)將取代紙質(zhì)單證，成為證明企業(yè)加工貿(mào)易行為海關(guān)留存的唯一證據(jù)。海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易料件核銷(xiāo)、征稅、收繳等監(jiān)管行為完全依據(jù)這些電子數(shù)據(jù)，而我國(guó)目前的證據(jù)制度尚未根本明確電子數(shù)據(jù)的證據(jù)資格。電子數(shù)據(jù)法律效率問(wèn)題亟待解決。另外，歸并數(shù)據(jù)的建立、單耗模型的建立都存在不確定性，這在某種程度上影響了電子賬冊(cè)的核銷(xiāo)，而物理圍網(wǎng)下的電子監(jiān)控又造成了對(duì)貨物實(shí)際監(jiān)管的弱化，造成了監(jiān)管的斷層。
4.3 缺乏貫穿加工貿(mào)易全過(guò)程的監(jiān)管手段
無(wú)論是物理圍網(wǎng)還是非物理圍網(wǎng)，海關(guān)對(duì)于加工貿(mào)易的管理都是遵循先審批、再通關(guān)，最后核銷(xiāo)的監(jiān)管模式，而這三個(gè)環(huán)節(jié)分散在海關(guān)的不同管理部門(mén)，中間缺乏緊密的管理鏈接。貨物通關(guān)后到核銷(xiāo)期間，企業(yè)有極大的自主運(yùn)營(yíng)或非法操作的時(shí)空，海關(guān)對(duì)于加工貿(mào)易企業(yè)的過(guò)程管理，缺乏有效的手段。
5國(guó)外加工貿(mào)易監(jiān)管模式借鑒
各國(guó)對(duì)加工貿(mào)易的管理模式主要有四種:一是封閉式保稅監(jiān)管，即加工貿(mào)易保稅只能在海關(guān)監(jiān)管的封閉區(qū)域內(nèi)進(jìn)行；二是先征后退，原料進(jìn)口時(shí)先征稅，等成品出口時(shí)再予以退稅；三是實(shí)行在第三方擔(dān)保前提下的保稅監(jiān)管；四是先進(jìn)的開(kāi)放式。封閉式保稅監(jiān)管加工貿(mào)易保稅只能在海關(guān)指定的封閉區(qū)域內(nèi)進(jìn)行加工，指定的區(qū)域即通常所說(shuō)的出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅工廠或者車(chē)間，所以也稱(chēng)為指定區(qū)域內(nèi)的全額保稅制度。美國(guó)海關(guān)就是采用這種管理方法。歐盟國(guó)家則采用兩種管理制度：一是保稅制度，加工企業(yè)在進(jìn)口前須向海關(guān)提出申請(qǐng)，并保證經(jīng)加工后復(fù)運(yùn)出境，經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(shū)，貨物進(jìn)境時(shí)企業(yè)憑此免稅，并免受貿(mào)易措施的管理。成品出境后到海關(guān)核銷(xiāo)?！稓W盟海關(guān)法典》規(guī)定，海關(guān)如認(rèn)為必要，在核發(fā)加工貿(mào)易批準(zhǔn)證書(shū)前,可對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔(dān)保。二是退稅制度。如果企業(yè)在進(jìn)口時(shí)沒(méi)有把握將加工產(chǎn)品返銷(xiāo)出口，但希望保留產(chǎn)品出口后退回已征收進(jìn)口稅的可能性時(shí)，可選擇加工貿(mào)易退稅制度。這種方式也要先經(jīng)海關(guān)許可，只不過(guò)在貨物進(jìn)口時(shí)要先征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，并受貿(mào)易政策限制。如果產(chǎn)品出口，可向海關(guān)申請(qǐng)退還進(jìn)口時(shí)所繳納的稅款。日本海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行三種監(jiān)管模式：第一種是指定區(qū)域內(nèi)開(kāi)展加工貿(mào)易；第二種是擔(dān)保保稅政策；第三種是先征后退政策。韓國(guó)目前對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行兩種監(jiān)管模式：第一種是在指定區(qū)域內(nèi)開(kāi)展的加工貿(mào)易實(shí)行保稅政策；第二種 先征后退政策。上述模式無(wú)論是哪一種模式，都有一個(gè)共同點(diǎn)，即都是建立在稅收保障的基礎(chǔ)上。與上述國(guó)家相對(duì)比，我國(guó)的加工貿(mào)易具有不同的特點(diǎn)，首先是我國(guó)加工貿(mào)易規(guī)模相當(dāng)大，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，非物理圍網(wǎng)的模式還不能被完全取代；再次，由于在稅制方面的差異，我國(guó)采用先征后退給企業(yè)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)明顯高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，這些差異提示我們?cè)诟母锛庸べQ(mào)易的監(jiān)管模式時(shí)，不能完全照搬任何一國(guó)的模式，必須結(jié)合中國(guó)實(shí)際，探索出適合中國(guó)國(guó)情的加工貿(mào)易監(jiān)管模式。
摘要：本文從不同的角度闡述加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)模式概念、功能及特點(diǎn)，并運(yùn)用圖表來(lái)分析加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管和傳統(tǒng)紙質(zhì)監(jiān)管方式的不同。本文認(rèn)為加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)新模式避免了紙質(zhì)手冊(cè)審批手續(xù)重復(fù)、環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、難以準(zhǔn)確提供成品單損耗、通關(guān)手冊(cè)周轉(zhuǎn)困難等弊端，大大提高了企業(yè)通關(guān)效率和海關(guān)工作效率。
關(guān)鍵詞：加工貿(mào)易；電子聯(lián)網(wǎng)；監(jiān)管
1加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式的概念
加工貿(mào)易企業(yè)實(shí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，就是以“中國(guó)電子口岸”作為交換平臺(tái)，通過(guò)電信公共網(wǎng)絡(luò)，形成企業(yè)、外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)和海關(guān)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的傳輸和處理，實(shí)現(xiàn)加工貿(mào)易審批、備案、變更、進(jìn)出口報(bào)關(guān)、報(bào)核和核銷(xiāo)全程的網(wǎng)絡(luò)化、無(wú)紙化管理。加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，從方便企業(yè)、簡(jiǎn)化手續(xù)的角度出發(fā)，以企業(yè)為單元建立電子賬冊(cè)，變對(duì)合同的逐票審批為對(duì)企業(yè)加工貿(mào)易經(jīng)營(yíng)資格、范圍和生產(chǎn)能力等指標(biāo)的審核，并充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和先進(jìn)管理理念，建立政府管理部門(mén)內(nèi)部網(wǎng)系統(tǒng)與企業(yè)內(nèi)部計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)的聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)全過(guò)程監(jiān)管的新監(jiān)管模式。
從目的上講，加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管貼近當(dāng)前加工貿(mào)易企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)實(shí)際，消除現(xiàn)行“合同式”虛擬計(jì)劃管理模式的弊端，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和通關(guān)速度，建立適應(yīng)企業(yè)現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和物流要求的管理模式。在企業(yè)守法便利原則基礎(chǔ)上，構(gòu)筑海關(guān)與企業(yè)的新型合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海關(guān)與企業(yè)的雙贏。
從實(shí)現(xiàn)手段上講，加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式是海關(guān)借助加工貿(mào)易企業(yè)自身比較完善的信息化管理系統(tǒng)，對(duì)企業(yè)實(shí)行“電子賬冊(cè)十聯(lián)網(wǎng)核查”的加工貿(mào)易監(jiān)管模式。
從實(shí)際操作方式講，加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)對(duì)加工貿(mào)易保稅貨物“實(shí)體”的監(jiān)管，海關(guān)通過(guò)規(guī)范企業(yè)主動(dòng)申報(bào)行為，實(shí)施經(jīng)常性的核查核對(duì)，引入實(shí)際保稅庫(kù)存與電子賬冊(cè)理論結(jié)余料件的數(shù)據(jù)比對(duì)，將以往“清零式”的核銷(xiāo)作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)闄z驗(yàn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和內(nèi)部管理制度執(zhí)行情況，考核企業(yè)對(duì)加工貿(mào)易保稅貨物管理的實(shí)際情況。
2加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式
2.1 目前的監(jiān)管模式上個(gè)世紀(jì)80年代初期開(kāi)始，我國(guó)凡經(jīng)營(yíng)加工貿(mào)易業(yè)務(wù)的企業(yè)，均須向海關(guān)申領(lǐng)紙質(zhì)《手冊(cè)》。企業(yè)的所有保稅貨物都要經(jīng)過(guò)紙本手冊(cè)的備案、變更、核銷(xiāo)等等，內(nèi)容繁雜，手續(xù)繁瑣，稍有差錯(cuò)就會(huì)延誤生產(chǎn)時(shí)限。傳統(tǒng)的紙質(zhì)手冊(cè)的監(jiān)管需要企業(yè)投入大量的人力，企業(yè)的員工在4大部門(mén)之間來(lái)回奔波，花費(fèi)很多時(shí)間才能拿到一本保稅的手冊(cè)。
具體來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式存在以下缺點(diǎn):第一，手冊(cè)的備案時(shí)間長(zhǎng)，變更手續(xù)繁瑣，手冊(cè)備案（變更）效率問(wèn)題成為企業(yè)報(bào)關(guān)業(yè)務(wù)瓶頸。第二，由于企業(yè)生產(chǎn)周期短，市場(chǎng)變化快，進(jìn)口料件、出口成品、單耗關(guān)系的詳細(xì)情況無(wú)法在備案時(shí)確定，企業(yè)給海關(guān)上報(bào)的數(shù)據(jù)往往不精確。第三，企業(yè)通常每簽訂一份加工貿(mào)易合同就必須有一本手冊(cè)，而生產(chǎn)是一個(gè)連貫的過(guò)程，多本手冊(cè)容易造成數(shù)據(jù)混亂，普遍存在“串料”情況，手冊(cè)核銷(xiāo)以及“余料結(jié)轉(zhuǎn)”成為數(shù)據(jù)游戲。第四，海關(guān)在審核、查驗(yàn)、下廠核查時(shí)無(wú)法以手冊(cè)數(shù)據(jù)實(shí)施準(zhǔn)確監(jiān)管，備案部門(mén)大部分時(shí)間耗在審核大量不準(zhǔn)確的紙面數(shù)據(jù)上，就沒(méi)有足夠的精力下廠核查，實(shí)施實(shí)際監(jiān)管。在這種背景下，電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式應(yīng)運(yùn)而生。
2.2 電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式電子聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管模式主要內(nèi)容是以“中國(guó)電子口岸”作為交換平臺(tái)，以電信公共網(wǎng)絡(luò)為中心，企業(yè)用戶端首先從企業(yè)自己的計(jì)算機(jī)全程管理系統(tǒng)（如各種ERP系統(tǒng)）中提取一些普遍存在的物理數(shù)據(jù)，如圖2示例中提取的“歸并關(guān)系（即：按海關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則整理過(guò)的物料號(hào)和商品品名的對(duì)應(yīng)關(guān)系）、用料清單（BOM）、尚未交貨定單（采購(gòu)定單）、銷(xiāo)售定單、裝箱信息等”，然后這些數(shù)據(jù)放入企業(yè)端的電子賬冊(cè)服務(wù)器（電子賬冊(cè)虛擬數(shù)據(jù)的企業(yè)端物理載體），數(shù)據(jù)在服務(wù)器中進(jìn)行記錄和運(yùn)算，最后通過(guò)業(yè)務(wù)人員電腦操作終端的管理操作軟件（如示例中列舉的Easy EMS這種商業(yè)化軟件）生成各種規(guī)范格式的業(yè)務(wù)報(bào)文（CSV，EMS211，21，221， 222，231），并通過(guò)軟件控制報(bào)文的收發(fā)和記錄。海關(guān)和其他政府部門(mén)運(yùn)用中國(guó)電子口岸的公共平臺(tái)，將自己部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和企業(yè)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行交互。具體為海關(guān)數(shù)據(jù)只與中國(guó)電子口岸交互，電子口岸從企業(yè)托管在中國(guó)電信的服務(wù)器（電子賬冊(cè)虛擬數(shù)據(jù)的政府端物理載體）運(yùn)算提取數(shù)據(jù)。詳見(jiàn)示意圖1。
2.3 二種監(jiān)管模式比較綜合上述分析可知，隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，世界己經(jīng)迎來(lái)電子化時(shí)代。20世紀(jì)90年代后期大型企業(yè)和高科技企業(yè)的壯大，改變了傳統(tǒng)加工貿(mào)易觀念，尤其是全球信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)急劇變化，電子商務(wù)的應(yīng)用。與此相對(duì)應(yīng)的電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管和傳統(tǒng)的手冊(cè)監(jiān)管在功能和用途上也有較大的區(qū)別，具體如表1所示。
聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)取代人工作業(yè)，以電子賬冊(cè)取代紙質(zhì)手冊(cè)，加工貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口保稅料件只在電子賬冊(cè)最大周轉(zhuǎn)金額的限額內(nèi)作總量控制，不受每筆合同的數(shù)量、金額限制，省去了傳統(tǒng)管理模式中每筆合同都要經(jīng)過(guò)外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批、稅務(wù)登記、海關(guān)備案、銀行設(shè)立臺(tái)帳等手續(xù)，整個(gè)審批備案過(guò)程只需半天，企業(yè)足不出戶，在辦公室就可以完成；同時(shí)企業(yè)可以在一天24小時(shí)內(nèi)隨時(shí)辦理網(wǎng)上進(jìn)出口報(bào)關(guān)手續(xù)，不受報(bào)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)上下班時(shí)間的限制。加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式為企業(yè)貿(mào)易便利化提供了切實(shí)的保障，降低了企業(yè)的商務(wù)成本，大大適應(yīng)了對(duì)生產(chǎn)時(shí)效要求高的高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展，有利于企業(yè)擴(kuò)大出口。同時(shí)提高了海關(guān)行政管理效率，它使海關(guān)與企業(yè)間建立起新型的合作伙伴關(guān)系，也使海關(guān)與企業(yè)獲得了“雙贏”。
2.4 加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式的功能
2.4.1 備案環(huán)節(jié)①“電子賬冊(cè)”管理。加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管實(shí)行的條件是大企業(yè)變分散監(jiān)管為整體監(jiān)管，因?yàn)椤半娮淤~冊(cè)”的使用期限與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)期限相同，所以不存在頻繁申請(qǐng)新手冊(cè)的問(wèn)題，也不存在申請(qǐng)、變更手冊(cè)等的問(wèn)題，這樣就使以合同為單位的手冊(cè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)為單位的“電子帳冊(cè)”管理，使對(duì)保稅物料監(jiān)管與企業(yè)物流管理更趨一致。②“周轉(zhuǎn)量”管理。電子帳冊(cè)的周轉(zhuǎn)量即指數(shù)量周轉(zhuǎn)量和金額周轉(zhuǎn)量，數(shù)量周轉(zhuǎn)量表示每項(xiàng)進(jìn)口料件核準(zhǔn)的最大庫(kù)存量，對(duì)出口成品不作限制。而每項(xiàng)進(jìn)口料件數(shù)量周轉(zhuǎn)量乘以對(duì)應(yīng)單價(jià)，加總后的總金額，即整個(gè)企業(yè)進(jìn)口料件的金額周轉(zhuǎn)量。電子賬冊(cè)變紙質(zhì)手冊(cè)管“備案量”為管生產(chǎn)“周轉(zhuǎn)量”，根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)周期，比照企業(yè)的歷史數(shù)據(jù)資料，預(yù)計(jì)一個(gè)生產(chǎn)周期的企業(yè)料件的最大合理庫(kù)存量，以此作為其合理的生產(chǎn)“周轉(zhuǎn)量”進(jìn)行電子賬冊(cè)的備案。
2.4.2 進(jìn)出口環(huán)節(jié)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的企業(yè)在貨物進(jìn)出口時(shí)，實(shí)時(shí)核扣或還原料件周轉(zhuǎn)量，通過(guò)周轉(zhuǎn)量及其衍生關(guān)系控制保稅物料的進(jìn)口量，從而有效降低保稅物料的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。具體即對(duì)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的企業(yè)進(jìn)口料件和出口成品，電腦系統(tǒng)自動(dòng)在電子帳冊(cè)中扣減對(duì)應(yīng)料件的數(shù)量周轉(zhuǎn)量和整個(gè)帳冊(cè)的金額周轉(zhuǎn)量，并根據(jù)成品對(duì)應(yīng)的單損耗，自動(dòng)折算對(duì)應(yīng)耗用料件的數(shù)量和金額，從而自動(dòng)還原等量的進(jìn)口料件數(shù)量周轉(zhuǎn)量和整個(gè)帳冊(cè)的金額周轉(zhuǎn)量。實(shí)行全過(guò)程的電腦化的管理。
2.4.3 核銷(xiāo)環(huán)節(jié)電子賬冊(cè)采用的是以企業(yè)為單元的管理方式，一個(gè)企業(yè)只有一個(gè)電子賬冊(cè)因此，對(duì)電子賬冊(cè)模式的核銷(xiāo)實(shí)行滾動(dòng)核銷(xiāo)的形式，即對(duì)電子賬冊(cè)按照時(shí)間進(jìn)行核銷(xiāo)，將某個(gè)確定的時(shí)間段內(nèi)企業(yè)的加工貿(mào)易進(jìn)出口情況進(jìn)行平衡核算。這種滾動(dòng)核銷(xiāo)模式由于其使用的電子帳冊(cè)期限與企業(yè)經(jīng)營(yíng)期限相同，故其不存在像紙質(zhì)手冊(cè)的中期核銷(xiāo)問(wèn)題；加之每個(gè)企業(yè)只有一套電子賬冊(cè)，也不存在手冊(cè)間的余料結(jié)轉(zhuǎn)問(wèn)題。實(shí)行“滾動(dòng)核銷(xiāo)”，上期核銷(xiāo)庫(kù)存作為下期期初庫(kù)存，在核銷(xiāo)過(guò)程更不會(huì)影響企業(yè)正常進(jìn)出口通關(guān)。
總之，加工貿(mào)易電子聯(lián)網(wǎng)新模式將海關(guān)、外經(jīng)貿(mào)部門(mén)、加工貿(mào)易企業(yè)連接成一個(gè)有機(jī)整體，為企業(yè)提供了網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)范圍備案申請(qǐng)、電子賬冊(cè)備案申請(qǐng)、變更申請(qǐng)、核銷(xiāo)申請(qǐng)和海關(guān)、外經(jīng)貿(mào)部門(mén)網(wǎng)上審批等業(yè)務(wù)。同時(shí)，電子賬冊(cè)避免了紙質(zhì)手冊(cè)審批手續(xù)重復(fù)、環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、難以準(zhǔn)確提供成品單損耗、通關(guān)手冊(cè)周轉(zhuǎn)困難等弊端，大大提高了企業(yè)通關(guān)效率和海關(guān)工作效率。
一、我國(guó)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變
我國(guó)對(duì)加工貿(mào)易一直實(shí)行由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案并進(jìn)行實(shí)際監(jiān)管的管理模式。海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變:
(一)70年代末至80年代中后期,加工貿(mào)易處于成長(zhǎng)期
加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn),海關(guān)憑外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)的批件核發(fā)手冊(cè),企業(yè)憑手冊(cè)進(jìn)口料件,生產(chǎn)成品后出口。海關(guān)以手冊(cè)、進(jìn)出口報(bào)關(guān)單、核銷(xiāo)表等為依據(jù)核銷(xiāo)結(jié)案,并結(jié)合下廠核查、核銷(xiāo)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷(xiāo)均為手工作業(yè)。
(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿(mào)易進(jìn)入快速發(fā)展期
加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長(zhǎng)到1995年的47%。伴隨著加工貿(mào)易合同和報(bào)關(guān)單數(shù)量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關(guān)在監(jiān)管過(guò)程中相應(yīng)采取了防偽印油、防偽標(biāo)簽等打假措施,并取得了一定的效果。
(三)90年代中期,部分海關(guān)試行加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)管理
90年代中期開(kāi)始,海關(guān)結(jié)合加工貿(mào)易臺(tái)帳的實(shí)施,大力推行業(yè)務(wù)科技一體化,運(yùn)用計(jì)算機(jī)對(duì)加工貿(mào)易合同備案與核銷(xiāo)進(jìn)行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)數(shù)據(jù)與單證數(shù)據(jù)相互核對(duì),進(jìn)一步嚴(yán)密了海關(guān)監(jiān)管。1999年實(shí)現(xiàn)全國(guó)加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現(xiàn)象。
同時(shí),海關(guān)采取一系列措施加強(qiáng)審批和實(shí)地監(jiān)管。如對(duì)進(jìn)口敏感商品實(shí)行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復(fù)審)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)審批”(經(jīng)辦人、科長(zhǎng)、處長(zhǎng))作業(yè)制度;制定海關(guān)查驗(yàn)、核銷(xiāo)量化標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定下廠核銷(xiāo)比例、跨關(guān)區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)貨物的核查率和加工貿(mào)易貨物進(jìn)出口查驗(yàn)比例,通過(guò)中期核查、下廠核銷(xiāo)來(lái)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。
回顧海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿(mào)易在我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中地位不斷上升,對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當(dāng)局的重視;第二,隨著加工貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的復(fù)雜,如大量深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的出現(xiàn),海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的難度也越來(lái)越大,不得不進(jìn)行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿(mào)易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關(guān)工作方針的調(diào)整之中。上世紀(jì)80年代,海關(guān)工作貫徹“促進(jìn)為主”方針,對(duì)加工貿(mào)易的管理,比較重視促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展。90年代中期,海關(guān)堅(jiān)持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實(shí)施加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳開(kāi)始,監(jiān)管工作更多地重視對(duì)加工貿(mào)易加以規(guī)范。2001年,海關(guān)適時(shí)地提出“依法行政,為國(guó)把關(guān),服務(wù)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)發(fā)展”的十六字方針,標(biāo)志著監(jiān)管部門(mén)力求在“把好國(guó)門(mén)”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡。
二、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式的評(píng)價(jià)
1995年以后隨著加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳制度的出臺(tái)及完善,以及海關(guān)計(jì)算機(jī)監(jiān)管的日益完備,加工貿(mào)易監(jiān)管日趨嚴(yán)密。但與加工貿(mào)易相關(guān)的違規(guī)行為還沒(méi)有完全遏止,國(guó)家稅收保全機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國(guó)海關(guān)共查獲加工貿(mào)易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數(shù)只占全部走私案件數(shù)的7%,但案值比例高達(dá)42%,略高于加工貿(mào)易進(jìn)口占進(jìn)口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關(guān)調(diào)查部門(mén)立案的走私案件,涉及加工貿(mào)易的案值,仍達(dá)到總案值的42.7%;海關(guān)緝私警察立案的走私案件,加工貿(mào)易的案件呈明顯上升勢(shì)頭,共立案148起,增長(zhǎng)48%,案值12.5億元,增長(zhǎng)76%,擅自倒賣(mài)保稅料件、成品、減免稅設(shè)備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個(gè)方面:
(一)加工貿(mào)易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)開(kāi)展加工貿(mào)易實(shí)行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對(duì)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本、擴(kuò)大出口有著積極的意義。在加工貿(mào)易發(fā)展初期,從事加工貿(mào)易的企業(yè)不是很多,生產(chǎn)規(guī)模不大,這種寬松政策并沒(méi)有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、自律性好、不存在追求非法利潤(rùn)的利益驅(qū)動(dòng)。隨著體制改革的不斷深化、加工貿(mào)易的迅速發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的變化,寬松政策中蘊(yùn)藏的企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)就暴露出來(lái)。部分企業(yè)在高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下,利用加工貿(mào)易保稅且無(wú)貿(mào)易管制的便利,繞開(kāi)我國(guó)對(duì)一般貿(mào)易進(jìn)口的管制,逃避進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國(guó)關(guān)稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動(dòng)力。但是,由于我國(guó)17%的進(jìn)口增值稅不會(huì)改變,因此仍會(huì)有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。
(二)加工貿(mào)易周期長(zhǎng)、涉及部門(mén)多,監(jiān)管難度大
由于產(chǎn)品加工周期長(zhǎng),企業(yè)加工生產(chǎn)過(guò)程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場(chǎng)變化或經(jīng)營(yíng)不善,出現(xiàn)破產(chǎn)、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣(mài),造成進(jìn)口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無(wú)法核銷(xiāo)結(jié)案。這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者往往一走了之。由于許多加工貿(mào)易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設(shè)備破爛、陳舊,處理起來(lái)成本高,收益小。加工貿(mào)易逾期合同未能核銷(xiāo)是多年來(lái)海關(guān)監(jiān)管面臨的難點(diǎn)問(wèn)題。
(三)海關(guān)本身的監(jiān)管力量相對(duì)不足
由于上述問(wèn)題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關(guān)鍵之一。據(jù)調(diào)查,法國(guó)負(fù)責(zé)監(jiān)管加工貿(mào)易的海關(guān)管理人員有2萬(wàn)多人。但是當(dāng)前,我國(guó)從事加工貿(mào)易的關(guān)員僅3,000多人,而2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬(wàn)家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,不斷增長(zhǎng)的巨大業(yè)務(wù)量與管理資源不足之間的矛盾越來(lái)越尖銳。1995年保證金臺(tái)帳制度開(kāi)始實(shí)施,在一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)管,但是由于是“空轉(zhuǎn)”,實(shí)際作用有限。1999年10月臺(tái)帳開(kāi)始部分“實(shí)轉(zhuǎn)”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳金額占加工貿(mào)易進(jìn)口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)很重。
(四)監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)不夠,未形成合力
加工貿(mào)易管理涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯管理等多個(gè)部門(mén),共管格局雖初步形成,但仍然存在責(zé)任不清、難以落實(shí)的情況,對(duì)加工貿(mào)易的社會(huì)共管仍未有效形成合力。加工貿(mào)易相關(guān)的管理政策大多由海關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行,監(jiān)管的責(zé)任也幾乎都落在海關(guān)一家身上。雖然各個(gè)部門(mén)對(duì)加工貿(mào)易都在進(jìn)行管理,但每個(gè)部門(mén)的管理都存在死角。如外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)負(fù)責(zé)審查企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格和生產(chǎn)能力,但是做不到,也不可能對(duì)每一家企業(yè)實(shí)施驗(yàn)廠,對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)能力難以把握;海關(guān)受種種限制,也無(wú)法保證對(duì)每一家企業(yè)下廠核查核銷(xiāo)。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大降低。
(五)現(xiàn)行分類(lèi)管理辦法不利于加強(qiáng)懲罰走私的力度
對(duì)于買(mǎi)地建房、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對(duì)于租賃廠房且生產(chǎn)規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關(guān)難以處罰,國(guó)家稅款就會(huì)流失?，F(xiàn)行的企業(yè)分類(lèi)管理等辦法,對(duì)這類(lèi)走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關(guān)既要嚴(yán)密監(jiān)管,保證國(guó)家稅款不流失,又要方便快捷,高效運(yùn)作,管理工作量和難度很大。
對(duì)加工貿(mào)易現(xiàn)行監(jiān)管形勢(shì),管理部門(mén)與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿(mào)易成為走私一個(gè)不容忽視的渠道,盡管已經(jīng)大大加強(qiáng)了監(jiān)管力度,但仍然沒(méi)有有效地遏止加工貿(mào)易走私,因此,必須進(jìn)一步加強(qiáng)管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現(xiàn)行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展的需要?，F(xiàn)行的外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案核銷(xiāo)的監(jiān)管模式,在加工貿(mào)易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運(yùn)作的。但是隨著加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷變化,企業(yè)難以事先準(zhǔn)確制定完備的計(jì)劃,原有的按既定合同(計(jì)劃)生產(chǎn)和監(jiān)管的模式,與越來(lái)越多企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請(qǐng)“虛擬合同”,再根據(jù)實(shí)際情況予以變更,但是變更又相當(dāng)頻繁,且涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、銀行等多個(gè)部門(mén),均需要一定的時(shí)間,企業(yè)和各管理部門(mén)都疲于應(yīng)付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。
因此,監(jiān)管工作要實(shí)現(xiàn)既管得住,又保證加工貿(mào)易的順利發(fā)展,提高我國(guó)加工貿(mào)易企業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)力,必須從根本上改革現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式,積極探索適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展新形勢(shì)的新的監(jiān)管模式。
三、國(guó)際上完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)
各國(guó)在對(duì)加工貿(mào)易中總結(jié)出了各自監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與模式?；旧峡梢苑譃樗姆N模式。
一、加工貿(mào)易的管理模式
(一)封閉式管理模式
封閉式管理模式的基本做法是,只允許保稅進(jìn)口的料件在海關(guān)設(shè)置的區(qū)域內(nèi)活動(dòng)。這些區(qū)域包括出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)和保稅工廠或車(chē)間,以便于對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管,防止保稅料件和含有保稅料件的產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。
管理工作的主要內(nèi)容在于:第一,根據(jù)國(guó)家政策與企業(yè)需要設(shè)置保稅空間,在保稅空間的邊界上設(shè)置特殊的海關(guān)機(jī)構(gòu);第二,審查、批準(zhǔn)進(jìn)入保稅空間的企業(yè);第三,對(duì)進(jìn)出保稅空間的料件進(jìn)行保稅管理,保證料件從境外或關(guān)外流入保稅空間、并流出到境外或關(guān)外去。
封閉式管理模式的好處在于:第一,管理對(duì)象的活動(dòng)范圍較為明確,易于海關(guān)在企業(yè)與料件兩個(gè)層面上對(duì)料件實(shí)施保稅監(jiān)管;第二,免去了對(duì)料件的稅費(fèi)征收成本;第三,為保稅空間中的企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供了降低成本、提高資本運(yùn)營(yíng)效率的余地;第四,為保稅空間中的企業(yè)提供了經(jīng)營(yíng)方面的便利。
封閉式管理模式的弱點(diǎn)在于:第一,選擇范圍有限,當(dāng)保稅空間在區(qū)域、數(shù)量等方面擴(kuò)展時(shí),封閉型模式本身就會(huì)受到挑戰(zhàn),如我國(guó)加工貿(mào)易實(shí)踐中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)廠加工問(wèn)題;第二,便利了來(lái)料或進(jìn)料的管理,但是,卻對(duì)國(guó)內(nèi)料件進(jìn)入保稅空間,參與加工貿(mào)易的生產(chǎn)過(guò)程形成了限制,這在一定程度上限制了國(guó)產(chǎn)化程度的提高以及向一般貿(mào)易轉(zhuǎn)化的機(jī)會(huì),從而限制了加工貿(mào)易對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生更加廣泛的影響。
同樣屬于封閉型管理模式,實(shí)際意義上的保稅空間,如出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū),與觀念意義上的保稅空間,如保稅工廠或車(chē)間,二者的優(yōu)劣各有所長(zhǎng)。
從封閉性管理模式的特點(diǎn)來(lái)看,主要適用于那些單純依賴(lài)于進(jìn)料或來(lái)料進(jìn)行加工的產(chǎn)品,以及那些單純依賴(lài)國(guó)內(nèi)加工成本優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品;適應(yīng)于那些國(guó)土面積較小的國(guó)家或地區(qū),隨著國(guó)土面積的增大,保稅空間的擴(kuò)展,管理的難度也隨之增大。
(二)先征后退管理模式
先征后退管理模式的基本做法是:對(duì)于那些用于出口產(chǎn)品加工的進(jìn)口料件,先行征收關(guān)稅,到產(chǎn)成品出口時(shí)再給予退還。
管理模式的主要工作內(nèi)容在于:對(duì)企業(yè)用于加工貿(mào)易的進(jìn)料進(jìn)行登記(這項(xiàng)工作可以看作是一般貿(mào)易活動(dòng)的一個(gè)組成部分,而不必計(jì)入工作內(nèi)容),對(duì)企業(yè)出口的產(chǎn)成品中所含進(jìn)口料件進(jìn)行判定,并給予退稅。這種模式屬于一種針對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)性質(zhì)進(jìn)行的管理。
先征后退管理模式的好處在于:第一,就其管理過(guò)程本身來(lái)說(shuō),非常簡(jiǎn)便,只要在出口時(shí),按照企業(yè)提供的產(chǎn)品所含進(jìn)口料件的記錄依法進(jìn)行;第二,直接避免了保稅情況下,進(jìn)口料件非法進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷(xiāo)售與企業(yè)偷逃稅款的可能;第三,這種模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于,為企業(yè)銷(xiāo)售產(chǎn)品提供了兩種靈活的選擇,如果國(guó)內(nèi)市場(chǎng)飽和,可以選擇國(guó)際市場(chǎng),還能夠獲得退稅的好處,不然的話,企業(yè)就必須在進(jìn)口料件時(shí)確定其產(chǎn)成品的銷(xiāo)售市場(chǎng),此外,也有助于解決加工貿(mào)易中轉(zhuǎn)廠加工的問(wèn)題。
先征后退管理模式的弱點(diǎn)在于:第一,關(guān)稅的征收與退還加大了海關(guān)部門(mén)的工作量;第二,喪失了政策效力,即加工貿(mào)易企業(yè)從這種模式中沒(méi)有得到經(jīng)濟(jì)上的利益以及通關(guān)上的便利,從而無(wú)法實(shí)施對(duì)企業(yè)從事加工貿(mào)易的積極推動(dòng),換一句話說(shuō),這種模式只是一種管理模式,而不是一種政策;第三,對(duì)確實(shí)開(kāi)展加工貿(mào)易業(yè)務(wù)的守法企業(yè),的確增加了經(jīng)營(yíng)成本。
先征后退管理模式適用于那些比較容易判定其用料標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品,同時(shí),作為一種政策,如果旨在為企業(yè)提供選擇銷(xiāo)售市場(chǎng)的靈活性,則這種方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于其他模式。
(三)第三方擔(dān)保前提下的保稅監(jiān)管模式
擔(dān)保模式的基本做法是:在企業(yè)進(jìn)口料件時(shí),海關(guān)保留對(duì)進(jìn)口料件征稅的權(quán)利,但暫不征稅,由進(jìn)口企業(yè)提供擔(dān)保。企業(yè)提供的擔(dān)保形式多種多樣,既可以由銀行或保險(xiǎn)公司對(duì)稅收資金擔(dān)保,也可以由企業(yè)用自己的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押。
擔(dān)保模式的主要工作除了正常的保稅內(nèi)容之外,還要發(fā)生涉及提供擔(dān)保的一系列內(nèi)容,如我國(guó)對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)要求開(kāi)具銀行保證金臺(tái)帳,就是一種擔(dān)保的保稅監(jiān)管模式。顯然,擔(dān)保的必要性在于降低保稅的風(fēng)險(xiǎn),保障保稅料件在加工后隨產(chǎn)成品出口。換一句話說(shuō),就是在保稅料件非法直接進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷(xiāo)售或隨產(chǎn)成品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷(xiāo)售的情況較為嚴(yán)重時(shí),采取的一項(xiàng)補(bǔ)救措施。
擔(dān)保管理模式的優(yōu)點(diǎn)是:為避免保稅料件偷逃稅款,保證國(guó)家稅收,促進(jìn)加工貿(mào)易政策的有效性增加了一道保險(xiǎn)。
擔(dān)保管理模式的弱點(diǎn)是:第一,在貫徹加工貿(mào)易的促進(jìn)政策方面打了一個(gè)折扣,企業(yè)從保稅中獲得的經(jīng)濟(jì)利益,如減少資金占用、削減財(cái)務(wù)費(fèi)用開(kāi)支,有所減少,這對(duì)于產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)水平空間不大的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)說(shuō),可能會(huì)形成致命的沖擊;第二,增加了加工貿(mào)易經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的復(fù)雜程度和交易成本,這對(duì)于時(shí)效性較高的加工貿(mào)易來(lái)說(shuō),其影響也可能是毀滅性的。
擔(dān)保模式適用于信譽(yù)難于判定或信譽(yù)較低的企業(yè)所從事的加工貿(mào)易活動(dòng)。
(四)開(kāi)放式管理模式
開(kāi)放式管理模式的基本做法是:通過(guò)海關(guān)與企業(yè)之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)海關(guān)對(duì)企業(yè)進(jìn)口料件到產(chǎn)成品出口的全程控制。一般都認(rèn)為,實(shí)施這種模式的基本條件是要求海關(guān)擁有完備的信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),要求企業(yè)有較高的守法意識(shí)。但是,從企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的根本驅(qū)動(dòng)力來(lái)看,開(kāi)放式管理模式要求國(guó)家的關(guān)稅稅率水平與處罰成本之間形成一種有效的約束機(jī)制,這是實(shí)施開(kāi)放式管理模式所需要的本質(zhì)條件。
開(kāi)放式管理模式的優(yōu)點(diǎn)在于:第一,有充分信息的保證,管理過(guò)程透明度高,能夠?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行全程控制;第二,有技術(shù)手段的支持,能夠有效地控制保稅風(fēng)險(xiǎn);第三,技術(shù)手段替代了其他為降低風(fēng)險(xiǎn)采取的手段,為企業(yè)節(jié)約了加工貿(mào)易的運(yùn)營(yíng)成本,提高了通關(guān)效率。
開(kāi)放式管理模式的弱點(diǎn)在于:第一,適用范圍受技術(shù)與設(shè)備條件限制,資金與技術(shù)不足的發(fā)展中國(guó)家難以甚至無(wú)法大面積采用;第二,缺乏彈性,要求企業(yè)需要在進(jìn)口料件時(shí)事先明確其復(fù)出口的選擇,使海關(guān)啟動(dòng)對(duì)進(jìn)口料件的全程監(jiān)控程序,對(duì)于原計(jì)劃在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售的進(jìn)口料件,因市場(chǎng)環(huán)境變化,需要重新進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)時(shí),會(huì)引發(fā)多方面的問(wèn)題。
開(kāi)放式管理模式代表著對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的方向,適用于加工貿(mào)易傾向明確的企業(yè)進(jìn)口活動(dòng)。
(五)各種監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)
從目前世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,大多數(shù)國(guó)家對(duì)用于加工貿(mào)易的進(jìn)口料件所采取的主要形式是設(shè)立出口加工區(qū)。
選擇對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的模式,要根據(jù)當(dāng)前加工貿(mào)易發(fā)展的特點(diǎn)與目的來(lái)進(jìn)行。首先,要解決對(duì)加工貿(mào)易保稅料件的監(jiān)管。根據(jù)加工貿(mào)易的發(fā)展將會(huì)以跨國(guó)公司的內(nèi)部貿(mào)易為主的趨勢(shì)來(lái)看,其貿(mào)易流程在各國(guó)之間的走向是相對(duì)固定的,因此,要把監(jiān)管模式與促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展的政策結(jié)合在一起,考慮政策為加工貿(mào)易活動(dòng)帶來(lái)的效益。從這一點(diǎn)出發(fā),封閉型管理模式、開(kāi)放式管理模式和擔(dān)保模式是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。其次,一種監(jiān)管模式還需要體現(xiàn)出加工貿(mào)易政策對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀要求,便利通關(guān)、深加工結(jié)轉(zhuǎn)、提高國(guó)產(chǎn)配套能力、通過(guò)技術(shù)帶動(dòng)作用向一般貿(mào)易轉(zhuǎn)化等,包括為企業(yè)提供一種隨機(jī)決策的制度環(huán)境。從這一點(diǎn)出發(fā),先征后退管理模式因其所具有的靈活性,可能是較好的選擇。
二、加工貿(mào)易監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
發(fā)展加工貿(mào)易是當(dāng)今世界各國(guó)的一項(xiàng)重要活動(dòng),既有美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家,也有像韓國(guó)這樣的新興工業(yè)化國(guó)家,更有印度、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家。它們的做法與經(jīng)驗(yàn)各有所長(zhǎng)。
(一)美國(guó)的模式
美國(guó)對(duì)加工貿(mào)易的組織形式是外貿(mào)加工區(qū),其管理具有兩個(gè)特點(diǎn):
第一,以一種公共設(shè)施的性質(zhì)由海關(guān)來(lái)監(jiān)管的外貿(mào)加工區(qū)。既然是公共設(shè)施,因此,每個(gè)港區(qū)都可以設(shè)立,其監(jiān)管的費(fèi)用開(kāi)支由經(jīng)營(yíng)者償付給海關(guān)。在政府層面上,設(shè)立了外貿(mào)加工區(qū)委員會(huì),主席由商務(wù)部長(zhǎng)擔(dān)任。
第二,通過(guò)法律將產(chǎn)品分為特準(zhǔn)外國(guó)產(chǎn)品、非特準(zhǔn)外國(guó)產(chǎn)品、特準(zhǔn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和非特準(zhǔn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品,進(jìn)行分類(lèi)的政策管理,享受不同的海關(guān)政策待遇。特準(zhǔn)與非特準(zhǔn)的區(qū)別在于,是否獲得執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)可以享受的估價(jià)與稅則分類(lèi),在加工區(qū)與關(guān)境之間流動(dòng)。
此外,在一些特殊的情況下,外貿(mào)加工區(qū)委員會(huì)可以根據(jù)外貿(mào)加工區(qū)的經(jīng)營(yíng)者的申請(qǐng)建立一個(gè)具有特殊用途的分區(qū),作為外貿(mào)加工區(qū)的附屬區(qū)由單個(gè)公司經(jīng)營(yíng)管理。由于對(duì)外貿(mào)加工區(qū)的政策力度感到不足,建立附屬分區(qū)的趨勢(shì)強(qiáng)盛。
(二)歐盟的模式
歐盟對(duì)加工貿(mào)易(稱(chēng)為進(jìn)境加工)的指導(dǎo)思想之一是在審批加工貿(mào)易時(shí),權(quán)衡加工貿(mào)易企業(yè)與其他生產(chǎn)企業(yè)之間的利益關(guān)系,并鼓勵(lì)以歐盟內(nèi)部的料件制造產(chǎn)品出口。因而,對(duì)進(jìn)口料件的管理政策具有較高的靈活性。
第一,歐盟的管理模式分為保稅與退稅兩種體制。保稅方式是指允許一些非歐盟成員的貨物在進(jìn)境時(shí)暫不繳納關(guān)稅和國(guó)內(nèi)其他稅款,這種方式主要適用于那些在進(jìn)口時(shí)可以確定其加工后的產(chǎn)品將在歐盟以外進(jìn)行銷(xiāo)售的料件;退稅方式是指允許貨物在進(jìn)口時(shí)保留在加工后復(fù)出口退還已征稅款,這種方式主要適用于那些在進(jìn)口時(shí)無(wú)法明確其加工后產(chǎn)品是否銷(xiāo)往關(guān)境之外的料件。
第二,歐盟對(duì)進(jìn)境貨物或加工產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移(也就是我們所說(shuō)的深加工結(jié)轉(zhuǎn)問(wèn)題)進(jìn)行了變通的管理方式,允許進(jìn)境加工許可證持有人在保持加工記錄的情況下,在記錄中進(jìn)行登記的變通程序,其特點(diǎn)在于,在連續(xù)的記錄中,由下一個(gè)環(huán)節(jié)的主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
第三,即使在保稅體制下,歐盟的模式也為進(jìn)口料件的內(nèi)銷(xiāo)提供了制度空間,在企業(yè)支付進(jìn)口應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)如補(bǔ)交關(guān)稅及遲納利息之后,可以轉(zhuǎn)為正式進(jìn)口,進(jìn)入內(nèi)部市場(chǎng)流通。
此外,政策還允許進(jìn)行料件串換,即以歐盟產(chǎn)品替代進(jìn)口的料件進(jìn)行加工;允許先出后進(jìn),即在急需的條件下,串料出口,再進(jìn)口相應(yīng)的料件;允許異地進(jìn)出境等。為加工貿(mào)易提供了寬松的政策環(huán)境。
(三)日本的模式
日本對(duì)雙向的加工貿(mào)易均有規(guī)定,對(duì)企業(yè)從事加工貿(mào)易活動(dòng)的管理較為寬松,但是對(duì)保稅空間有著較為詳盡的規(guī)定。
第一,雙向的加工貿(mào)易。順委托加工即委托加工出口,逆委托加工即委托加工進(jìn)口。前者是指日本企業(yè)接受?chē)?guó)外企業(yè)的原料等,加工組裝成品后,交付給國(guó)外的企業(yè),收取一定的手續(xù)費(fèi)。后者是指日本企業(yè)向國(guó)外企業(yè)提供原料等,加工組裝成品后,進(jìn)口到日本,向國(guó)外企業(yè)支付加工費(fèi)。委托加工進(jìn)口與我國(guó)的境外加工貿(mào)易并不相同。
第二,保稅空間的種類(lèi)。共有5類(lèi),即指定保稅地區(qū)、保稅存放地區(qū)、保稅工廠、保稅展覽會(huì)、綜合保稅地區(qū)。
第三,根據(jù)不同的情況實(shí)施不同的監(jiān)管模式。在保稅工廠與綜合保稅地區(qū),對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行保稅政策;在指定地區(qū)之外,對(duì)1年內(nèi)加工復(fù)出口的實(shí)行施擔(dān)保免稅政策,對(duì)進(jìn)口納稅并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)加工復(fù)出口的實(shí)行先征后退的政策。
(四)其他國(guó)家在加工貿(mào)易管理中一些做法
韓國(guó)加工貿(mào)易管理模式的特點(diǎn),在于對(duì)參與加工貿(mào)易過(guò)程的投入品規(guī)定了1年內(nèi)按照復(fù)出口的期限減免關(guān)稅,對(duì)用于加工貿(mào)易的減免稅進(jìn)口原材料給予退稅,同時(shí),在必要時(shí),可以在貨物進(jìn)口時(shí),要求提供相當(dāng)于減免稅款或憑保證金同意分期納稅的擔(dān)保。
墨西哥的加工貿(mào)易以加工裝配為主,其根本原因是毗鄰美國(guó)。在兩國(guó)邊境上,集中了大批從事加工裝配的企業(yè),美國(guó)方面從事資本密集型的工序,墨西哥方面從事勞動(dòng)密集型的工序,形成了按照要素稟賦及比較成本優(yōu)勢(shì)的國(guó)際分工。墨西哥實(shí)施了出口加工區(qū)的制度安排,加工裝配業(yè)務(wù)所需的進(jìn)口設(shè)備及料件等可以免征關(guān)稅。
印度加工貿(mào)易的政策具有較高的指向性,明確規(guī)定用于生產(chǎn)出口產(chǎn)品的進(jìn)口產(chǎn)品,以及向完全出口型企業(yè)提供的產(chǎn)品,可以免除全部關(guān)稅和附加稅。
阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)建立的哈雷亞自由貿(mào)易區(qū)為區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了極其寬松的制度環(huán)境。允許建立外商獨(dú)資企業(yè),免除進(jìn)出口關(guān)稅,免征全部的公司所得稅和個(gè)人所得稅,對(duì)資本與利潤(rùn)流出不設(shè)任何限制。
東盟一些國(guó)家如印度尼西亞、泰國(guó),對(duì)加工貿(mào)易的管理以出口加工區(qū)為主。印度也采取了自由貿(mào)易區(qū)和出口加工區(qū)的制度安排,其管理模式與其他國(guó)家的出口加工區(qū)相近。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié):有些國(guó)家對(duì)加工貿(mào)易的管理制定了特殊的政策,有些國(guó)家則把加工貿(mào)易作為出口加工區(qū)中企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的內(nèi)容之一,只對(duì)出口加工區(qū)制定了相應(yīng)的管理政策,而沒(méi)有具體指向加工貿(mào)易活動(dòng)來(lái)制定相應(yīng)的政策。從這種制度安排的差異中我們可以看出,同樣是加工貿(mào)易,由于各個(gè)國(guó)家對(duì)它的看法不同,管理的方式也就不同。這也就是說(shuō),加工貿(mào)易不僅僅是一種特殊的貿(mào)易方式,而且還是一種參與國(guó)際分工、參與全球經(jīng)濟(jì)的重要形式,而后者更具有普遍的意義。
四、我國(guó)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的改進(jìn)措施
對(duì)加工貿(mào)易的管理模式進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)目前對(duì)加工貿(mào)易的開(kāi)放式監(jiān)管模式不利于對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，加工貿(mào)易企業(yè)法律意識(shí)淡漠，因而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)走私嚴(yán)重、管理成本高昂等問(wèn)題。這些問(wèn)題已經(jīng)引起我國(guó)海關(guān)的重視。措施之一就是在大連等地設(shè)立出口加工區(qū)，對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施封閉式的監(jiān)管。對(duì)于區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關(guān)將改革加工貿(mào)易傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡(jiǎn)化現(xiàn)行手續(xù)。實(shí)現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關(guān)“一次報(bào)關(guān)，一次審單，一次查驗(yàn)”的通關(guān)要求。具體做法有：(1)海關(guān)對(duì)加工區(qū)采取全封閉、卡口式24小時(shí)監(jiān)管制度。卡口分別設(shè)立貨物和人員進(jìn)出通道。(2)海關(guān)對(duì)加工區(qū)企業(yè)采用計(jì)算機(jī)管理模式。海關(guān)與區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行電子數(shù)據(jù)的傳輸和辦理通關(guān)手續(xù)；加工區(qū)海關(guān)與口岸海關(guān)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。(3)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展加工貿(mào)易業(yè)務(wù)不實(shí)行加工貿(mào)易銀行保證金臺(tái)帳制度，取消《登記手冊(cè)》，海關(guān)改用電子帳簿管理，實(shí)行半年一次的總量扣減核銷(xiāo)制度。(4)對(duì)區(qū)內(nèi)與境外之間進(jìn)、出的貨物，實(shí)行“備案制”管理，貨物進(jìn)（出）口時(shí)，由企業(yè)填寫(xiě)《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)口（出口）貨物報(bào)關(guān)單》作貨物進(jìn)（出）口申報(bào)。(5)加工區(qū)與口岸、加工區(qū)與加工區(qū)之間進(jìn)（出）口的貨物、物品，采取直通式或轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管模式，一律在加工區(qū)主管海關(guān)報(bào)關(guān)并在卡口查驗(yàn)放行?？梢灶A(yù)料，隨著出口加工區(qū)模式的實(shí)行，加工貿(mào)易企業(yè)的管理將逐步規(guī)范化，從企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，減少了手續(xù)、提高了效率。從海關(guān)方面來(lái)說(shuō)，這種方式更有利于實(shí)施有效監(jiān)督，減少利用加工貿(mào)易進(jìn)行走私的作為。這種方式是我國(guó)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。但是在實(shí)施這些新措施時(shí)，必須注意出口加工區(qū)制度也有其局限性。首先，我國(guó)加工貿(mào)易規(guī)模龐大，出口加工區(qū)難以容納。由于我國(guó)特殊國(guó)情和對(duì)外開(kāi)放模式，加工貿(mào)易在我國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口中所占比重和總體規(guī)模遠(yuǎn)高于一般國(guó)家，從事加工貿(mào)易的企業(yè)點(diǎn)多而廣，只靠面積、功能都有限的出口加工區(qū)是難以負(fù)載的。第二，集中封閉管理，即使能遏制加工貿(mào)易走私也不能從根本上解決走私問(wèn)題。應(yīng)該看到，走私的根源是過(guò)高的關(guān)稅壁壘和眾多的驗(yàn)關(guān)壁壘造成的進(jìn)口商品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的嚴(yán)重扭曲，這種價(jià)格量差形成了走私的暴利來(lái)源，是走私可以存在并且屢禁不絕的根本原因。利用加工貿(mào)易走私只是走私的一種適宜的管道而已，堵死了這管道，還會(huì)有新的管道出來(lái)，所以解決走私從根本上就是降低關(guān)稅壁壘和減少驗(yàn)關(guān)壁壘。所以，只有配合加入WTO后國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大開(kāi)放和管理體制與管理方式的市場(chǎng)化改革，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步與世界接軌，國(guó)內(nèi)外價(jià)格漸趨一致，才能夠既最大限度遏制走私，又為加工貿(mào)易發(fā)展提供良好環(huán)境。
結(jié)束語(yǔ)
今后我國(guó)加工貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則應(yīng)是：繼續(xù)鼓勵(lì)加工貿(mào)易的發(fā)展，注意增強(qiáng)其對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用，努力提高加工過(guò)程的技術(shù)含量和附加值；揚(yáng)長(zhǎng)避短，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進(jìn)外貿(mào)增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。
一、加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變
我國(guó)對(duì)加工貿(mào)易一直實(shí)行由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案并進(jìn)行實(shí)際監(jiān)管的管理模式。海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變:
(一)70年代末至80年代中后期,加工貿(mào)易處于成長(zhǎng)期
加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn),海關(guān)憑外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)的批件核發(fā)手冊(cè),企業(yè)憑手冊(cè)進(jìn)口料件,生產(chǎn)成品后出口。海關(guān)以手冊(cè)、進(jìn)出口報(bào)關(guān)單、核銷(xiāo)表等為依據(jù)核銷(xiāo)結(jié)案,并結(jié)合下廠核查、核銷(xiāo)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷(xiāo)均為手工作業(yè)。
(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿(mào)易進(jìn)入快速發(fā)展期
加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長(zhǎng)到1995年的47%。伴隨著加工貿(mào)易合同和報(bào)關(guān)單數(shù)量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關(guān)在監(jiān)管過(guò)程中相應(yīng)采取了防偽印油、防偽標(biāo)簽等打假措施,并取得了一定的效果。
(三)90年代中期,部分海關(guān)試行加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)管理
90年代中期開(kāi)始,海關(guān)結(jié)合加工貿(mào)易臺(tái)帳的實(shí)施,大力推行業(yè)務(wù)科技一體化,運(yùn)用計(jì)算機(jī)對(duì)加工貿(mào)易合同備案與核銷(xiāo)進(jìn)行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)數(shù)據(jù)與單證數(shù)據(jù)相互核對(duì),進(jìn)一步嚴(yán)密了海關(guān)監(jiān)管。1999年實(shí)現(xiàn)全國(guó)加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現(xiàn)象。
同時(shí),海關(guān)采取一系列措施加強(qiáng)審批和實(shí)地監(jiān)管。如對(duì)進(jìn)口敏感商品實(shí)行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復(fù)審)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)審批”(經(jīng)辦人、科長(zhǎng)、處長(zhǎng))作業(yè)制度;制定海關(guān)查驗(yàn)、核銷(xiāo)量化標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定下廠核銷(xiāo)比例、跨關(guān)區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)貨物的核查率和加工貿(mào)易貨物進(jìn)出口查驗(yàn)比例,通過(guò)中期核查、下廠核銷(xiāo)來(lái)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。
回顧海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿(mào)易在我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中地位不斷上升,對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當(dāng)局的重視;第二,隨著加工貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的復(fù)雜,如大量深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的出現(xiàn),海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的難度也越來(lái)越大,不得不進(jìn)行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿(mào)易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關(guān)工作方針的調(diào)整之中。上世紀(jì)80年代,海關(guān)工作貫徹“促進(jìn)為主”方針,對(duì)加工貿(mào)易的管理,比較重視促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展。90年代中期,海關(guān)堅(jiān)持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實(shí)施加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳開(kāi)始,監(jiān)管工作更多地重視對(duì)加工貿(mào)易加以規(guī)范。2001年,海關(guān)適時(shí)地提出“依法行政,為國(guó)把關(guān),服務(wù)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)發(fā)展”的十六字方針,標(biāo)志著監(jiān)管部門(mén)力求在“把好國(guó)門(mén)”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡。
二、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式的評(píng)價(jià)
1995年以后隨著加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳制度的出臺(tái)及完善,以及海關(guān)計(jì)算機(jī)監(jiān)管的日益完備,加工貿(mào)易監(jiān)管日趨嚴(yán)密。但與加工貿(mào)易相關(guān)的違規(guī)行為還沒(méi)有完全遏止,國(guó)家稅收保全機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國(guó)海關(guān)共查獲加工貿(mào)易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數(shù)只占全部走私案件數(shù)的7%,但案值比例高達(dá)42%,略高于加工貿(mào)易進(jìn)口占進(jìn)口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關(guān)調(diào)查部門(mén)立案的走私案件,涉及加工貿(mào)易的案值,仍達(dá)到總案值的42.7%;海關(guān)緝私警察立案的走私案件,加工貿(mào)易的案件呈明顯上升勢(shì)頭,共立案148起,增長(zhǎng)48%,案值12.5億元,增長(zhǎng)76%,擅自倒賣(mài)保稅料件、成品、減免稅設(shè)備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個(gè)方面:
(一)加工貿(mào)易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)開(kāi)展加工貿(mào)易實(shí)行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對(duì)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本、擴(kuò)大出口有著積極的意義。在加工貿(mào)易發(fā)展初期,從事加工貿(mào)易的企業(yè)不是很多,生產(chǎn)規(guī)模不大,這種寬松政策并沒(méi)有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、自律性好、不存在追求非法利潤(rùn)的利益驅(qū)動(dòng)。隨著體制改革的不斷深化、加工貿(mào)易的迅速發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的變化,寬松政策中蘊(yùn)藏的企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)就暴露出來(lái)。部分企業(yè)在高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下,利用加工貿(mào)易保稅且無(wú)貿(mào)易管制的便利,繞開(kāi)我國(guó)對(duì)一般貿(mào)易進(jìn)口的管制,逃避進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國(guó)關(guān)稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動(dòng)力。但是,由于我國(guó)17%的進(jìn)口增值稅不會(huì)改變,因此仍會(huì)有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。
(二)加工貿(mào)易周期長(zhǎng)、涉及部門(mén)多,監(jiān)管難度大
由于產(chǎn)品加工周期長(zhǎng),企業(yè)加工生產(chǎn)過(guò)程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場(chǎng)變化或經(jīng)營(yíng)不善,出現(xiàn)破產(chǎn)、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣(mài),造成進(jìn)口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無(wú)法核銷(xiāo)結(jié)案。這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者往往一走了之。由于許多加工貿(mào)易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設(shè)備破爛、陳舊,處理起來(lái)成本高,收益小。加工貿(mào)易逾期合同未能核銷(xiāo)是多年來(lái)海關(guān)監(jiān)管面臨的難點(diǎn)問(wèn)題。
(三)海關(guān)本身的監(jiān)管力量相對(duì)不足
由于上述問(wèn)題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關(guān)鍵之一。據(jù)調(diào)查,法國(guó)負(fù)責(zé)監(jiān)管加工貿(mào)易的海關(guān)管理人員有2萬(wàn)多人。但是當(dāng)前,我國(guó)從事加工貿(mào)易的關(guān)員僅3,000多人,而2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬(wàn)家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,不斷增長(zhǎng)的巨大業(yè)務(wù)量與管理資源不足之間的矛盾越來(lái)越尖銳。1995年保證金臺(tái)帳制度開(kāi)始實(shí)施,在一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)管,但是由于是“空轉(zhuǎn)”,實(shí)際作用有限。1999年10月臺(tái)帳開(kāi)始部分“實(shí)轉(zhuǎn)”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳金額占加工貿(mào)易進(jìn)口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)很重。
(四)監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)不夠,未形成合力
加工貿(mào)易管理涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯管理等多個(gè)部門(mén),共管格局雖初步形成,但仍然存在責(zé)任不清、難以落實(shí)的情況,對(duì)加工貿(mào)易的社會(huì)共管仍未有效形成合力。加工貿(mào)易相關(guān)的管理政策大多由海關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行,監(jiān)管的責(zé)任也幾乎都落在海關(guān)一家身上。雖然各個(gè)部門(mén)對(duì)加工貿(mào)易都在進(jìn)行管理,但每個(gè)部門(mén)的管理都存在死角。如外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)負(fù)責(zé)審查企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格和生產(chǎn)能力,但是做不到,也不可能對(duì)每一家企業(yè)實(shí)施驗(yàn)廠,對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)能力難以把握;海關(guān)受種種限制,也無(wú)法保證對(duì)每一家企業(yè)下廠核查核銷(xiāo)。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大降低。
(五)現(xiàn)行分類(lèi)管理辦法不利于加強(qiáng)懲罰走私的力度
對(duì)于買(mǎi)地建房、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對(duì)于租賃廠房且生產(chǎn)規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關(guān)難以處罰,國(guó)家稅款就會(huì)流失。現(xiàn)行的企業(yè)分類(lèi)管理等辦法,對(duì)這類(lèi)走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關(guān)既要嚴(yán)密監(jiān)管,保證國(guó)家稅款不流失,又要方便快捷,高效運(yùn)作,管理工作量和難度很大。
對(duì)加工貿(mào)易現(xiàn)行監(jiān)管形勢(shì),管理部門(mén)與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿(mào)易成為走私一個(gè)不容忽視的渠道,盡管已經(jīng)大大加強(qiáng)了監(jiān)管力度,但仍然沒(méi)有有效地遏止加工貿(mào)易走私,因此,必須進(jìn)一步加強(qiáng)管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現(xiàn)行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展的需要?，F(xiàn)行的外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案核銷(xiāo)的監(jiān)管模式,在加工貿(mào)易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運(yùn)作的。但是隨著加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷變化,企業(yè)難以事先準(zhǔn)確制定完備的計(jì)劃,原有的按既定合同(計(jì)劃)生產(chǎn)和監(jiān)管的模式,與越來(lái)越多企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請(qǐng)“虛擬合同”,再根據(jù)實(shí)際情況予以變更,但是變更又相當(dāng)頻繁,且涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、銀行等多個(gè)部門(mén),均需要一定的時(shí)間,企業(yè)和各管理部門(mén)都疲于應(yīng)付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。
因此,監(jiān)管工作要實(shí)現(xiàn)既管得住,又保證加工貿(mào)易的順利發(fā)展,提高我國(guó)加工貿(mào)易企業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)力,必須從根本上改革現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式,積極探索適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展新形勢(shì)的新的監(jiān)管模式。
三、國(guó)際上完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)
外國(guó)海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的管理有許多可供借鑒的地方?，F(xiàn)在各國(guó)對(duì)加工貿(mào)易的管理模式主要有四種:一是封閉式保稅監(jiān)管,即加工貿(mào)易保稅只能在海關(guān)監(jiān)管的封閉區(qū)域內(nèi)進(jìn)行;二是先征后退,原料進(jìn)口時(shí)先征稅,等成品出口時(shí)再予以退稅;三是實(shí)行在第三方擔(dān)保前提下的保稅監(jiān)管;四是先進(jìn)的開(kāi)放式。不管采用什么方法,他們有一個(gè)共同的特點(diǎn):國(guó)家稅收保障機(jī)制是制定加工貿(mào)易政策的出發(fā)點(diǎn)和根本前提。
歐盟國(guó)家成立由產(chǎn)業(yè)部門(mén)參加的加工貿(mào)易品種、數(shù)量核定小組,定期審定可以開(kāi)展加工貿(mào)易的品種和數(shù)量,依法使國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格保護(hù)。他們具體采用兩種管理制度:一是保稅制度,要求企業(yè)以加工產(chǎn)品復(fù)出口為目的,貨物進(jìn)口前,向海關(guān)提出申請(qǐng),經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(shū)(類(lèi)似我國(guó)的加工貿(mào)易手冊(cè)),貨物進(jìn)境時(shí)企業(yè)憑此免稅,亦免受貿(mào)易政策措施管理,成品出口后由海關(guān)核銷(xiāo)。這類(lèi)似于我國(guó)目前的加工貿(mào)易政策,但這種開(kāi)放式管理的基石是市場(chǎng)和法制的完備、企業(yè)守法自律性強(qiáng)及信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建立和健全。二是退稅制度。如果企業(yè)在進(jìn)口時(shí)沒(méi)有把握將加工產(chǎn)品返銷(xiāo)出口,但希望保留產(chǎn)品出口后退回已征收進(jìn)口稅的可能性時(shí),可選擇加工貿(mào)易退稅制度。貨物進(jìn)口前,也要經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(shū);貨物進(jìn)口時(shí)要先征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅,并受貿(mào)易政策如進(jìn)口數(shù)量或配額限制。如果產(chǎn)品出口,可向海關(guān)申請(qǐng)退還進(jìn)口時(shí)所繳納的稅款?！稓W盟海關(guān)法典》規(guī)定,不論保稅制度還是退稅制度,海關(guān)如認(rèn)為必要,在核發(fā)加工貿(mào)易批準(zhǔn)證書(shū)前,可對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔(dān)保。
日本、韓國(guó)也都積極鼓勵(lì)開(kāi)展加工貿(mào)易。但在具體管理上,日本海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行三種監(jiān)管模式:第一種,在指定區(qū)域內(nèi)(目前僅指保稅工廠)開(kāi)展加工貿(mào)易,實(shí)行類(lèi)同我國(guó)的保稅政策;第二種是擔(dān)保保稅政策,對(duì)一年內(nèi)加工復(fù)出口,進(jìn)口時(shí)提供料件稅款等值擔(dān)保的予以免稅,如屆時(shí)不能加工復(fù)出口,海關(guān)將擔(dān)保金或擔(dān)保物抵繳稅款;第三種是先征后退政策,料件進(jìn)口時(shí)先征稅,在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)加工復(fù)出口的予以退稅。第二、三種監(jiān)管模式是針對(duì)在保稅工廠以外區(qū)域開(kāi)展的加工貿(mào)易,企業(yè)可以自主選擇。韓國(guó)目前對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行兩種監(jiān)管模式:第一種,對(duì)在指定區(qū)域內(nèi)開(kāi)展的加工貿(mào)易實(shí)行保稅政策,指定區(qū)域僅限于保稅工廠和保稅區(qū)(亦稱(chēng)出口自由區(qū));第二種,先征后退政策。
有必要說(shuō)明的是,韓國(guó)發(fā)展加工貿(mào)易始于60年代初,曾經(jīng)實(shí)行了類(lèi)似我國(guó)目前的遍地開(kāi)花的加工貿(mào)易保稅政策,遇到了目前我們正面臨的情況和問(wèn)題。經(jīng)過(guò)10多年的探索、實(shí)踐,證明不限區(qū)域、漫山放羊的保稅政策(韓國(guó)不論是開(kāi)展加工貿(mào)易的地域、還是加工貿(mào)易業(yè)務(wù)量、管理難度等,都比我國(guó)明顯偏小)是不成功的。從1975年起,除保稅工廠、出口自由區(qū)仍繼續(xù)實(shí)行保稅政策外,韓國(guó)海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口料件實(shí)行先征后退的政策。
與上述國(guó)家相對(duì)比,我國(guó)的加工貿(mào)易具有不同的特點(diǎn),對(duì)監(jiān)管工作的要求也更高。首先,我國(guó)從事加工貿(mào)易的企業(yè)多,加工貿(mào)易規(guī)模大。2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬(wàn)家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,已占全國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口50%。其次,我國(guó)加工貿(mào)易目前“遍地開(kāi)花”,不限區(qū)域地全部實(shí)行保稅政策,2000年國(guó)家設(shè)立了出口加工區(qū),引導(dǎo)企業(yè)入?yún)^(qū)。從課題組的企業(yè)調(diào)查結(jié)果看,目前從事出口加工貿(mào)易活動(dòng)的企業(yè),只有極少數(shù)愿意搬入出口加工區(qū)。如果出口加工區(qū)政策適宜,也只有部分新增的加工貿(mào)易企業(yè)可能進(jìn)入出口加工區(qū)。因此,我國(guó)加工貿(mào)易“放養(yǎng)”的狀態(tài)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)是不可能改變的。再次,我國(guó)與不少發(fā)達(dá)國(guó)家在稅制、金融服務(wù)等方面存在明顯的差異。作為發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)關(guān)稅水平明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家,而且進(jìn)口還要征收高達(dá)17%的增值稅(雖然歐洲國(guó)家也有較高的增值稅，但由于其平均關(guān)稅水平已經(jīng)很低，因此，進(jìn)口的綜合稅賦比我國(guó)低）。因此,在我國(guó)如果對(duì)加工貿(mào)易全面實(shí)行“先征后退”,給企業(yè)帶來(lái)的資金成本將會(huì)明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家。更為重要的差異則在于,發(fā)達(dá)國(guó)家退稅手續(xù)簡(jiǎn)單,非常及時(shí),而我國(guó)出口退稅按指標(biāo)而不是按出口實(shí)績(jī),加之手續(xù)繁瑣,退稅耗時(shí)長(zhǎng),平均時(shí)滯長(zhǎng)達(dá)半年到一年,這就會(huì)進(jìn)一步加大企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)。另外,發(fā)達(dá)國(guó)家金融服務(wù)體系完善,企業(yè)融資渠道暢通,融資成本低,商業(yè)信用發(fā)達(dá),容易獲得擔(dān)保等金融服務(wù);而我國(guó)金融體系極不發(fā)達(dá),企業(yè)融資難、融資成本高,如果對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行“先征后退”,或要求提供擔(dān)保,給企業(yè)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)會(huì)大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家。由于上述差異,我國(guó)在改革加工貿(mào)易的監(jiān)管模式時(shí),要盡量吸取其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),但不可完全照搬任何一國(guó)的模式,必須從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā),探索適合中國(guó)國(guó)情的加工貿(mào)易監(jiān)管模式。
四、完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的建議
(一)正確處理“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”的關(guān)系
從本質(zhì)上講,“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,“加強(qiáng)監(jiān)管”不僅是為了維護(hù)國(guó)家稅收保全機(jī)制,而且是為了維護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)與進(jìn)口品的平等競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。但是,在實(shí)際操作中,在強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)監(jiān)管”時(shí),如果僅僅依賴(lài)增加管理環(huán)節(jié)而不是采用更加高效的監(jiān)管思路、模式和手段,就難以避免強(qiáng)化監(jiān)管與管理成本上升、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率受到影響的矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是稅收之源,經(jīng)濟(jì)發(fā)展快了,稅收才會(huì)有增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。因此,必須正確處理“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”的關(guān)系,“促進(jìn)發(fā)展”是目的,“加強(qiáng)監(jiān)管”是手段,在不法企業(yè)利用加工貿(mào)易走私仍然嚴(yán)峻的形勢(shì)下,要通過(guò)引進(jìn)新的監(jiān)管思路、監(jiān)管模式和監(jiān)管手段來(lái)提高監(jiān)管的效率、降低管理成本,從而實(shí)現(xiàn)既能有效防范走私,又促進(jìn)加工貿(mào)易健康發(fā)展的目標(biāo)。
促進(jìn)加工貿(mào)易健康發(fā)展,就是要通過(guò)政策與監(jiān)管模式的創(chuàng)新,促進(jìn)加工貿(mào)易不斷提高國(guó)內(nèi)采購(gòu)率,帶動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng);促進(jìn)加工貿(mào)易不斷向上、下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸,提高加工貿(mào)易的國(guó)內(nèi)增值率;促進(jìn)加工貿(mào)易不斷向高附加值、高技術(shù)產(chǎn)品升級(jí),提高加工貿(mào)易對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的帶動(dòng)作用;促進(jìn)加工貿(mào)易從以O(shè)EM(原廠委托制造,又稱(chēng)“代工”)為主,不斷向ODM(原廠委托設(shè)計(jì)制造)、OBM(自創(chuàng)品牌制造)升級(jí),促進(jìn)加工貿(mào)易逐漸建立國(guó)際營(yíng)銷(xiāo)渠道,提高我國(guó)加工貿(mào)易的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),加工貿(mào)易賴(lài)以生存與發(fā)展的進(jìn)口保稅政策不能動(dòng)搖,總體上必須維持。
(二)貫徹分類(lèi)管理的思路,實(shí)現(xiàn)多種管理模式的共存
加工貿(mào)易企業(yè)多、產(chǎn)業(yè)分布廣、地域差異大,因此,有必要在總體上保持進(jìn)口保稅政策的前提下,對(duì)不同種類(lèi)的企業(yè)實(shí)行與符合其發(fā)展實(shí)際需要的管理模式。
第一,根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策以及監(jiān)管成本效率,明確加工貿(mào)易政策的適用范圍。建議將目前的《加工貿(mào)易禁止類(lèi)目錄》加以細(xì)化,增強(qiáng)可操作性。對(duì)影響國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化安全的;違反國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的,如舊電機(jī)拆解等;對(duì)擴(kuò)大出口作用有限、國(guó)內(nèi)外差價(jià)大、海關(guān)難以有效監(jiān)管的,如魚(yú)翅加工等生產(chǎn)與進(jìn)出口活動(dòng),不宜實(shí)行加工貿(mào)易政策,以便提高加工貿(mào)易監(jiān)管的效率。
第二,完善特殊區(qū)域管理政策。進(jìn)一步落實(shí)出口加工區(qū)、保稅區(qū)的政策定位,充分發(fā)揮其區(qū)域封閉管理的優(yōu)勢(shì)。在保證有效監(jiān)管的前提下,對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口設(shè)備、料件和出口成品等給予稅收上的最大優(yōu)惠,給予通關(guān)等手續(xù)上的最大便利,如允許對(duì)出口到保稅區(qū)的產(chǎn)品予以退稅、下游企業(yè)可以從出口加工區(qū)保稅進(jìn)口料件等。這樣既解決目前區(qū)外、區(qū)內(nèi)企業(yè)的政策落差問(wèn)題,亦有助于吸引大型的上游加工貿(mào)易企業(yè)向區(qū)域集中,并穩(wěn)住已入?yún)^(qū)的加工貿(mào)易企業(yè),促進(jìn)其健康發(fā)展。
第三,加快對(duì)出口規(guī)模較大的加工貿(mào)易企業(yè)推廣電子聯(lián)網(wǎng)、電子手冊(cè)等新的監(jiān)管模式,為大型企業(yè)創(chuàng)造更加有效率的運(yùn)行環(huán)境。加工貿(mào)易企業(yè)雖然近10萬(wàn)家,但其中規(guī)模最大的3000家企業(yè),其出口額可以達(dá)到全部加工貿(mào)易出口額的七成以上,因此,要率先為這些大企業(yè)創(chuàng)造高效率的監(jiān)管環(huán)境。
第四,對(duì)信用紀(jì)錄不良、運(yùn)作不規(guī)范,或首次從事加工貿(mào)易、信用無(wú)法判定的企業(yè)要實(shí)行“保證金實(shí)轉(zhuǎn)”、擔(dān)保等辦法,在提高政府退稅效率的前提下,還可以考慮對(duì)其深加工結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)部分稅金實(shí)行“先征后退”。通過(guò)銀行、保險(xiǎn)等社會(huì)中介力量和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,有利于緩解外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)等部門(mén)審批、監(jiān)管人力不足的矛盾。加入WTO以后,關(guān)稅稅率將逐步降低,銀行信用擔(dān)保制度等配套措施將逐步完善,這些企業(yè)因此增加的成本將越來(lái)越低。這樣先征后退適當(dāng)?shù)卦黾悠髽I(yè)的生產(chǎn)成本,換取企業(yè)進(jìn)出口的便捷、政府管理成本和風(fēng)險(xiǎn)的降低、行政效率的提高,最終有利于企業(yè)的健康發(fā)展?，F(xiàn)在有的企業(yè)已表示愿意選擇這種交換。
(三)加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的有效協(xié)調(diào)與配合,形成對(duì)加工貿(mào)易協(xié)力共管的格局
經(jīng)過(guò)近年來(lái)海關(guān)大力打擊走私犯罪后,走私犯罪仍如此猖獗,究其原因,除進(jìn)口關(guān)稅和增值稅過(guò)高外,主要是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序過(guò)于混亂,一些地方政府執(zhí)法部門(mén)疏于管理,甚至參與走私活動(dòng),普通百姓“事不關(guān)己,高高掛起”。因此,海關(guān)與工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、公安、城管等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)共同組成一張打擊走私的網(wǎng),進(jìn)一步明確各部門(mén)的責(zé)任,并落實(shí)到位;加強(qiáng)加工貿(mào)易部際聯(lián)席會(huì)議的組織,建議成立常設(shè)辦公室,統(tǒng)一協(xié)調(diào);加強(qiáng)各部門(mén)的聯(lián)系配合,確保監(jiān)管到位。增加海關(guān)人數(shù),提高監(jiān)管能力。建立舉報(bào)走私的獎(jiǎng)勵(lì)制度,動(dòng)員全民參與打擊走私。這樣,才可能真正遏制走私犯罪活動(dòng)。也才可以適當(dāng)簡(jiǎn)化加工貿(mào)易進(jìn)出口貨物通關(guān)和轉(zhuǎn)關(guān)的有關(guān)程序,提高通關(guān)效率。
(四)大力推廣“大通關(guān)”試點(diǎn)取得的成功經(jīng)驗(yàn),提高監(jiān)管的效率
提高通關(guān)效率,才能保證從事高新技術(shù)產(chǎn)品的加工貿(mào)易企業(yè)適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)快速變化。為此,要大力推廣已經(jīng)在上?！按笸P(guān)”改革試點(diǎn)中的成功經(jīng)驗(yàn),實(shí)行“異地報(bào)關(guān)、電子報(bào)關(guān)、提前報(bào)關(guān)”,實(shí)現(xiàn)“一次報(bào)關(guān)、一次查驗(yàn)”,“全天候查驗(yàn),24小時(shí)通關(guān)”。對(duì)于對(duì)通關(guān)效率有特殊要求的商品,實(shí)行“提前報(bào)關(guān)、艙單后核;即時(shí)提貨、機(jī)場(chǎng)直遞;實(shí)時(shí)監(jiān)控、卡口驗(yàn)放”的通關(guān)模式。
(五)積極采用信息技術(shù),提高監(jiān)管水平
首先,要加快推廣聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。由于多數(shù)大型IT加工貿(mào)易企業(yè)仍然在區(qū)外,且搬入保稅區(qū)、出口加工區(qū)有困難,為體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,對(duì)資信好、規(guī)模大的高新技術(shù)企業(yè),實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管對(duì)企業(yè)的進(jìn)口、生產(chǎn)、庫(kù)存、出口等實(shí)行全程式的動(dòng)態(tài)管理,既適應(yīng)了企業(yè)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的要求,又保證了海關(guān)的有效監(jiān)管,比較好地解決了“方便”與“嚴(yán)密”的矛盾。
其次,要實(shí)行大手冊(cè)電子底帳管理。具備聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管條件的企業(yè)只占少數(shù),大部分企業(yè)既暫不能聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管,又位于區(qū)外。為支持?jǐn)U大外貿(mào)出口,保持加工貿(mào)易政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,保證政府部門(mén)的有效管理,考慮到這些企業(yè)的實(shí)際情況,對(duì)資信較好、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè),采取加工貿(mào)易總量控制、以出限進(jìn)、自動(dòng)登記、定期核銷(xiāo)的監(jiān)管制度,實(shí)行電子底帳管理。由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)確定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格、生產(chǎn)能力,海關(guān)根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況核實(shí)合理的“周轉(zhuǎn)量”,并與海關(guān)擔(dān)保管理相結(jié)合。“周轉(zhuǎn)量”的電子底帳管理將企業(yè)因市場(chǎng)變化而產(chǎn)生的變更手續(xù)減少到最低限度,保證企業(yè)的正常運(yùn)作。
一、加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變
我國(guó)對(duì)加工貿(mào)易一直實(shí)行由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案并進(jìn)行實(shí)際監(jiān)管的管理模式。海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變:
(一)70年代末至80年代中后期,加工貿(mào)易處于成長(zhǎng)期
加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn),海關(guān)憑外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)的批件核發(fā)手冊(cè),企業(yè)憑手冊(cè)進(jìn)口料件,生產(chǎn)成品后出口。海關(guān)以手冊(cè)、進(jìn)出口報(bào)關(guān)單、核銷(xiāo)表等為依據(jù)核銷(xiāo)結(jié)案,并結(jié)合下廠核查、核銷(xiāo)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷(xiāo)均為手工作業(yè)。
(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿(mào)易進(jìn)入快速發(fā)展期
加工貿(mào)易占全國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長(zhǎng)到1995年的47%。伴隨著加工貿(mào)易合同和報(bào)關(guān)單數(shù)量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關(guān)在監(jiān)管過(guò)程中相應(yīng)采取了防偽印油、防偽標(biāo)簽等打假措施,并取得了一定的效果。
(三)90年代中期,部分海關(guān)試行加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)管理
90年代中期開(kāi)始,海關(guān)結(jié)合加工貿(mào)易臺(tái)帳的實(shí)施,大力推行業(yè)務(wù)科技一體化,運(yùn)用計(jì)算機(jī)對(duì)加工貿(mào)易合同備案與核銷(xiāo)進(jìn)行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)數(shù)據(jù)與單證數(shù)據(jù)相互核對(duì),進(jìn)一步嚴(yán)密了海關(guān)監(jiān)管。1999年實(shí)現(xiàn)全國(guó)加工貿(mào)易計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現(xiàn)象。
同時(shí),海關(guān)采取一系列措施加強(qiáng)審批和實(shí)地監(jiān)管。如對(duì)進(jìn)口敏感商品實(shí)行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復(fù)審)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?jí)審批”(經(jīng)辦人、科長(zhǎng)、處長(zhǎng))作業(yè)制度;制定海關(guān)查驗(yàn)、核銷(xiāo)量化標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定下廠核銷(xiāo)比例、跨關(guān)區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)貨物的核查率和加工貿(mào)易貨物進(jìn)出口查驗(yàn)比例,通過(guò)中期核查、下廠核銷(xiāo)來(lái)加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。
回顧海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿(mào)易在我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中地位不斷上升,對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當(dāng)局的重視;第二,隨著加工貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的復(fù)雜,如大量深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的出現(xiàn),海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的難度也越來(lái)越大,不得不進(jìn)行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿(mào)易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關(guān)工作方針的調(diào)整之中。上世紀(jì)80年代,海關(guān)工作貫徹“促進(jìn)為主”方針,對(duì)加工貿(mào)易的管理,比較重視促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展。90年代中期,海關(guān)堅(jiān)持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實(shí)施加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳開(kāi)始,監(jiān)管工作更多地重視對(duì)加工貿(mào)易加以規(guī)范。2001年,海關(guān)適時(shí)地提出“依法行政,為國(guó)把關(guān),服務(wù)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)發(fā)展”的十六字方針,標(biāo)志著監(jiān)管部門(mén)力求在“把好國(guó)門(mén)”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡。
二、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式的評(píng)價(jià)
1995年以后隨著加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳制度的出臺(tái)及完善,以及海關(guān)計(jì)算機(jī)監(jiān)管的日益完備,加工貿(mào)易監(jiān)管日趨嚴(yán)密。但與加工貿(mào)易相關(guān)的違規(guī)行為還沒(méi)有完全遏止,國(guó)家稅收保全機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國(guó)海關(guān)共查獲加工貿(mào)易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數(shù)只占全部走私案件數(shù)的7%,但案值比例高達(dá)42%,略高于加工貿(mào)易進(jìn)口占進(jìn)口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關(guān)調(diào)查部門(mén)立案的走私案件,涉及加工貿(mào)易的案值,仍達(dá)到總案值的42.7%;海關(guān)緝私警察立案的走私案件,加工貿(mào)易的案件呈明顯上升勢(shì)頭,共立案148起,增長(zhǎng)48%,案值12.5億元,增長(zhǎng)76%,擅自倒賣(mài)保稅料件、成品、減免稅設(shè)備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個(gè)方面:
(一)加工貿(mào)易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)開(kāi)展加工貿(mào)易實(shí)行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對(duì)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本、擴(kuò)大出口有著積極的意義。在加工貿(mào)易發(fā)展初期,從事加工貿(mào)易的企業(yè)不是很多,生產(chǎn)規(guī)模不大,這種寬松政策并沒(méi)有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、自律性好、不存在追求非法利潤(rùn)的利益驅(qū)動(dòng)。隨著體制改革的不斷深化、加工貿(mào)易的迅速發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的變化,寬松政策中蘊(yùn)藏的企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)就暴露出來(lái)。部分企業(yè)在高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下,利用加工貿(mào)易保稅且無(wú)貿(mào)易管制的便利,繞開(kāi)我國(guó)對(duì)一般貿(mào)易進(jìn)口的管制,逃避進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國(guó)關(guān)稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動(dòng)力。但是,由于我國(guó)17%的進(jìn)口增值稅不會(huì)改變,因此仍會(huì)有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。
(二)加工貿(mào)易周期長(zhǎng)、涉及部門(mén)多,監(jiān)管難度大
由于產(chǎn)品加工周期長(zhǎng),企業(yè)加工生產(chǎn)過(guò)程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場(chǎng)變化或經(jīng)營(yíng)不善,出現(xiàn)破產(chǎn)、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣(mài),造成進(jìn)口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無(wú)法核銷(xiāo)結(jié)案。這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者往往一走了之。由于許多加工貿(mào)易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設(shè)備破爛、陳舊,處理起來(lái)成本高,收益小。加工貿(mào)易逾期合同未能核銷(xiāo)是多年來(lái)海關(guān)監(jiān)管面臨的難點(diǎn)問(wèn)題。
(三)海關(guān)本身的監(jiān)管力量相對(duì)不足
由于上述問(wèn)題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關(guān)鍵之一。據(jù)調(diào)查,法國(guó)負(fù)責(zé)監(jiān)管加工貿(mào)易的海關(guān)管理人員有2萬(wàn)多人。但是當(dāng)前,我國(guó)從事加工貿(mào)易的關(guān)員僅3,000多人,而2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬(wàn)家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,不斷增長(zhǎng)的巨大業(yè)務(wù)量與管理資源不足之間的矛盾越來(lái)越尖銳。1995年保證金臺(tái)帳制度開(kāi)始實(shí)施,在一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)管,但是由于是“空轉(zhuǎn)”,實(shí)際作用有限。1999年10月臺(tái)帳開(kāi)始部分“實(shí)轉(zhuǎn)”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿(mào)易保證金臺(tái)帳金額占加工貿(mào)易進(jìn)口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)很重。
(四)監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)不夠,未形成合力
加工貿(mào)易管理涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯管理等多個(gè)部門(mén),共管格局雖初步形成,但仍然存在責(zé)任不清、難以落實(shí)的情況,對(duì)加工貿(mào)易的社會(huì)共管仍未有效形成合力。加工貿(mào)易相關(guān)的管理政策大多由海關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行,監(jiān)管的責(zé)任也幾乎都落在海關(guān)一家身上。雖然各個(gè)部門(mén)對(duì)加工貿(mào)易都在進(jìn)行管理,但每個(gè)部門(mén)的管理都存在死角。如外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)負(fù)責(zé)審查企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格和生產(chǎn)能力,但是做不到,也不可能對(duì)每一家企業(yè)實(shí)施驗(yàn)廠,對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)能力難以把握;海關(guān)受種種限制,也無(wú)法保證對(duì)每一家企業(yè)下廠核查核銷(xiāo)。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大降低。
(五)現(xiàn)行分類(lèi)管理辦法不利于加強(qiáng)懲罰走私的力度
對(duì)于買(mǎi)地建房、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對(duì)于租賃廠房且生產(chǎn)規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關(guān)難以處罰,國(guó)家稅款就會(huì)流失?，F(xiàn)行的企業(yè)分類(lèi)管理等辦法,對(duì)這類(lèi)走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關(guān)既要嚴(yán)密監(jiān)管,保證國(guó)家稅款不流失,又要方便快捷,高效運(yùn)作,管理工作量和難度很大。
對(duì)加工貿(mào)易現(xiàn)行監(jiān)管形勢(shì),管理部門(mén)與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿(mào)易成為走私一個(gè)不容忽視的渠道,盡管已經(jīng)大大加強(qiáng)了監(jiān)管力度,但仍然沒(méi)有有效地遏止加工貿(mào)易走私,因此,必須進(jìn)一步加強(qiáng)管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現(xiàn)行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展的需要?，F(xiàn)行的外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批合同、海關(guān)備案核銷(xiāo)的監(jiān)管模式,在加工貿(mào)易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運(yùn)作的。但是隨著加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷變化,企業(yè)難以事先準(zhǔn)確制定完備的計(jì)劃,原有的按既定合同(計(jì)劃)生產(chǎn)和監(jiān)管的模式,與越來(lái)越多企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請(qǐng)“虛擬合同”,再根據(jù)實(shí)際情況予以變更,但是變更又相當(dāng)頻繁,且涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、銀行等多個(gè)部門(mén),均需要一定的時(shí)間,企業(yè)和各管理部門(mén)都疲于應(yīng)付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。
因此,監(jiān)管工作要實(shí)現(xiàn)既管得住,又保證加工貿(mào)易的順利發(fā)展,提高我國(guó)加工貿(mào)易企業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)力,必須從根本上改革現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式,積極探索適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展新形勢(shì)的新的監(jiān)管模式。
三、國(guó)際上完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)
外國(guó)海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易的管理有許多可供借鑒的地方?，F(xiàn)在各國(guó)對(duì)加工貿(mào)易的管理模式主要有四種:一是封閉式保稅監(jiān)管,即加工貿(mào)易保稅只能在海關(guān)監(jiān)管的封閉區(qū)域內(nèi)進(jìn)行;二是先征后退,原料進(jìn)口時(shí)先征稅,等成品出口時(shí)再予以退稅;三是實(shí)行在第三方擔(dān)保前提下的保稅監(jiān)管;四是先進(jìn)的開(kāi)放式。不管采用什么方法,他們有一個(gè)共同的特點(diǎn):國(guó)家稅收保障機(jī)制是制定加工貿(mào)易政策的出發(fā)點(diǎn)和根本前提。
歐盟國(guó)家成立由產(chǎn)業(yè)部門(mén)參加的加工貿(mào)易品種、數(shù)量核定小組,定期審定可以開(kāi)展加工貿(mào)易的品種和數(shù)量,依法使國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格保護(hù)。他們具體采用兩種管理制度:一是保稅制度,要求企業(yè)以加工產(chǎn)品復(fù)出口為目的,貨物進(jìn)口前,向海關(guān)提出申請(qǐng),經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(shū)(類(lèi)似我國(guó)的加工貿(mào)易手冊(cè)),貨物進(jìn)境時(shí)企業(yè)憑此免稅,亦免受貿(mào)易政策措施管理,成品出口后由海關(guān)核銷(xiāo)。這類(lèi)似于我國(guó)目前的加工貿(mào)易政策,但這種開(kāi)放式管理的基石是市場(chǎng)和法制的完備、企業(yè)守法自律性強(qiáng)及信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建立和健全。二是退稅制度。如果企業(yè)在進(jìn)口時(shí)沒(méi)有把握將加工產(chǎn)品返銷(xiāo)出口,但希望保留產(chǎn)品出口后退回已征收進(jìn)口稅的可能性時(shí),可選擇加工貿(mào)易退稅制度。貨物進(jìn)口前,也要經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(shū);貨物進(jìn)口時(shí)要先征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅,并受貿(mào)易政策如進(jìn)口數(shù)量或配額限制。如果產(chǎn)品出口,可向海關(guān)申請(qǐng)退還進(jìn)口時(shí)所繳納的稅款?！稓W盟海關(guān)法典》規(guī)定,不論保稅制度還是退稅制度,海關(guān)如認(rèn)為必要,在核發(fā)加工貿(mào)易批準(zhǔn)證書(shū)前,可對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔(dān)保。
日本、韓國(guó)也都積極鼓勵(lì)開(kāi)展加工貿(mào)易。但在具體管理上,日本海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行三種監(jiān)管模式:第一種,在指定區(qū)域內(nèi)(目前僅指保稅工廠)開(kāi)展加工貿(mào)易,實(shí)行類(lèi)同我國(guó)的保稅政策;第二種是擔(dān)保保稅政策,對(duì)一年內(nèi)加工復(fù)出口,進(jìn)口時(shí)提供料件稅款等值擔(dān)保的予以免稅,如屆時(shí)不能加工復(fù)出口,海關(guān)將擔(dān)保金或擔(dān)保物抵繳稅款;第三種是先征后退政策,料件進(jìn)口時(shí)先征稅,在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)加工復(fù)出口的予以退稅。第二、三種監(jiān)管模式是針對(duì)在保稅工廠以外區(qū)域開(kāi)展的加工貿(mào)易,企業(yè)可以自主選擇。韓國(guó)目前對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行兩種監(jiān)管模式:第一種,對(duì)在指定區(qū)域內(nèi)開(kāi)展的加工貿(mào)易實(shí)行保稅政策,指定區(qū)域僅限于保稅工廠和保稅區(qū)(亦稱(chēng)出口自由區(qū));第二種,先征后退政策。
有必要說(shuō)明的是,韓國(guó)發(fā)展加工貿(mào)易始于60年代初,曾經(jīng)實(shí)行了類(lèi)似我國(guó)目前的遍地開(kāi)花的加工貿(mào)易保稅政策,遇到了目前我們正面臨的情況和問(wèn)題。經(jīng)過(guò)10多年的探索、實(shí)踐,證明不限區(qū)域、漫山放羊的保稅政策(韓國(guó)不論是開(kāi)展加工貿(mào)易的地域、還是加工貿(mào)易業(yè)務(wù)量、管理難度等,都比我國(guó)明顯偏小)是不成功的。從1975年起,除保稅工廠、出口自由區(qū)仍繼續(xù)實(shí)行保稅政策外,韓國(guó)海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口料件實(shí)行先征后退的政策。
與上述國(guó)家相對(duì)比,我國(guó)的加工貿(mào)易具有不同的特點(diǎn),對(duì)監(jiān)管工作的要求也更高。首先,我國(guó)從事加工貿(mào)易的企業(yè)多,加工貿(mào)易規(guī)模大。2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬(wàn)家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,已占全國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口50%。其次,我國(guó)加工貿(mào)易目前“遍地開(kāi)花”,不限區(qū)域地全部實(shí)行保稅政策,2000年國(guó)家設(shè)立了出口加工區(qū),引導(dǎo)企業(yè)入?yún)^(qū)。從課題組的企業(yè)調(diào)查結(jié)果看,目前從事出口加工貿(mào)易活動(dòng)的企業(yè),只有極少數(shù)愿意搬入出口加工區(qū)。如果出口加工區(qū)政策適宜,也只有部分新增的加工貿(mào)易企業(yè)可能進(jìn)入出口加工區(qū)。因此,我國(guó)加工貿(mào)易“放養(yǎng)”的狀態(tài)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)是不可能改變的。再次,我國(guó)與不少發(fā)達(dá)國(guó)家在稅制、金融服務(wù)等方面存在明顯的差異。作為發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)關(guān)稅水平明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家,而且進(jìn)口還要征收高達(dá)17%的增值稅(雖然歐洲國(guó)家也有較高的增值稅，但由于其平均關(guān)稅水平已經(jīng)很低，因此，進(jìn)口的綜合稅賦比我國(guó)低）。因此,在我國(guó)如果對(duì)加工貿(mào)易全面實(shí)行“先征后退”,給企業(yè)帶來(lái)的資金成本將會(huì)明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家。更為重要的差異則在于,發(fā)達(dá)國(guó)家退稅手續(xù)簡(jiǎn)單,非常及時(shí),而我國(guó)出口退稅按指標(biāo)而不是按出口實(shí)績(jī),加之手續(xù)繁瑣,退稅耗時(shí)長(zhǎng),平均時(shí)滯長(zhǎng)達(dá)半年到一年,這就會(huì)進(jìn)一步加大企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)。另外,發(fā)達(dá)國(guó)家金融服務(wù)體系完善,企業(yè)融資渠道暢通,融資成本低,商業(yè)信用發(fā)達(dá),容易獲得擔(dān)保等金融服務(wù);而我國(guó)金融體系極不發(fā)達(dá),企業(yè)融資難、融資成本高,如果對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行“先征后退”,或要求提供擔(dān)保,給企業(yè)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)會(huì)大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家。由于上述差異,我國(guó)在改革加工貿(mào)易的監(jiān)管模式時(shí),要盡量吸取其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),但不可完全照搬任何一國(guó)的模式,必須從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā),探索適合中國(guó)國(guó)情的加工貿(mào)易監(jiān)管模式。
四、完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的建議
(一)正確處理“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”的關(guān)系
從本質(zhì)上講,“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,“加強(qiáng)監(jiān)管”不僅是為了維護(hù)國(guó)家稅收保全機(jī)制,而且是為了維護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)與進(jìn)口品的平等競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。但是,在實(shí)際操作中,在強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)監(jiān)管”時(shí),如果僅僅依賴(lài)增加管理環(huán)節(jié)而不是采用更加高效的監(jiān)管思路、模式和手段,就難以避免強(qiáng)化監(jiān)管與管理成本上升、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率受到影響的矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是稅收之源,經(jīng)濟(jì)發(fā)展快了,稅收才會(huì)有增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。因此,必須正確處理“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”的關(guān)系,“促進(jìn)發(fā)展”是目的,“加強(qiáng)監(jiān)管”是手段,在不法企業(yè)利用加工貿(mào)易走私仍然嚴(yán)峻的形勢(shì)下,要通過(guò)引進(jìn)新的監(jiān)管思路、監(jiān)管模式和監(jiān)管手段來(lái)提高監(jiān)管的效率、降低管理成本,從而實(shí)現(xiàn)既能有效防范走私,又促進(jìn)加工貿(mào)易健康發(fā)展的目標(biāo)。
促進(jìn)加工貿(mào)易健康發(fā)展,就是要通過(guò)政策與監(jiān)管模式的創(chuàng)新,促進(jìn)加工貿(mào)易不斷提高國(guó)內(nèi)采購(gòu)率,帶動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng);促進(jìn)加工貿(mào)易不斷向上、下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸,提高加工貿(mào)易的國(guó)內(nèi)增值率;促進(jìn)加工貿(mào)易不斷向高附加值、高技術(shù)產(chǎn)品升級(jí),提高加工貿(mào)易對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的帶動(dòng)作用;促進(jìn)加工貿(mào)易從以O(shè)EM(原廠委托制造,又稱(chēng)“代工”)為主,不斷向ODM(原廠委托設(shè)計(jì)制造)、OBM(自創(chuàng)品牌制造)升級(jí),促進(jìn)加工貿(mào)易逐漸建立國(guó)際營(yíng)銷(xiāo)渠道,提高我國(guó)加工貿(mào)易的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),加工貿(mào)易賴(lài)以生存與發(fā)展的進(jìn)口保稅政策不能動(dòng)搖,總體上必須維持。
(二)貫徹分類(lèi)管理的思路,實(shí)現(xiàn)多種管理模式的共存
加工貿(mào)易企業(yè)多、產(chǎn)業(yè)分布廣、地域差異大,因此,有必要在總體上保持進(jìn)口保稅政策的前提下,對(duì)不同種類(lèi)的企業(yè)實(shí)行與符合其發(fā)展實(shí)際需要的管理模式。
第一,根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策以及監(jiān)管成本效率,明確加工貿(mào)易政策的適用范圍。建議將目前的《加工貿(mào)易禁止類(lèi)目錄》加以細(xì)化,增強(qiáng)可操作性。對(duì)影響國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化安全的;違反國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的,如舊電機(jī)拆解等;對(duì)擴(kuò)大出口作用有限、國(guó)內(nèi)外差價(jià)大、海關(guān)難以有效監(jiān)管的,如魚(yú)翅加工等生產(chǎn)與進(jìn)出口活動(dòng),不宜實(shí)行加工貿(mào)易政策,以便提高加工貿(mào)易監(jiān)管的效率。
第二,完善特殊區(qū)域管理政策。進(jìn)一步落實(shí)出口加工區(qū)、保稅區(qū)的政策定位,充分發(fā)揮其區(qū)域封閉管理的優(yōu)勢(shì)。在保證有效監(jiān)管的前提下,對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口設(shè)備、料件和出口成品等給予稅收上的最大優(yōu)惠,給予通關(guān)等手續(xù)上的最大便利,如允許對(duì)出口到保稅區(qū)的產(chǎn)品予以退稅、下游企業(yè)可以從出口加工區(qū)保稅進(jìn)口料件等。這樣既解決目前區(qū)外、區(qū)內(nèi)企業(yè)的政策落差問(wèn)題,亦有助于吸引大型的上游加工貿(mào)易企業(yè)向區(qū)域集中,并穩(wěn)住已入?yún)^(qū)的加工貿(mào)易企業(yè),促進(jìn)其健康發(fā)展。
第三,加快對(duì)出口規(guī)模較大的加工貿(mào)易企業(yè)推廣電子聯(lián)網(wǎng)、電子手冊(cè)等新的監(jiān)管模式,為大型企業(yè)創(chuàng)造更加有效率的運(yùn)行環(huán)境。加工貿(mào)易企業(yè)雖然近10萬(wàn)家,但其中規(guī)模最大的3000家企業(yè),其出口額可以達(dá)到全部加工貿(mào)易出口額的七成以上,因此,要率先為這些大企業(yè)創(chuàng)造高效率的監(jiān)管環(huán)境。
第四,對(duì)信用紀(jì)錄不良、運(yùn)作不規(guī)范,或首次從事加工貿(mào)易、信用無(wú)法判定的企業(yè)要實(shí)行“保證金實(shí)轉(zhuǎn)”、擔(dān)保等辦法,在提高政府退稅效率的前提下,還可以考慮對(duì)其深加工結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)部分稅金實(shí)行“先征后退”。通過(guò)銀行、保險(xiǎn)等社會(huì)中介力量和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,有利于緩解外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)等部門(mén)審批、監(jiān)管人力不足的矛盾。加入WTO以后,關(guān)稅稅率將逐步降低,銀行信用擔(dān)保制度等配套措施將逐步完善,這些企業(yè)因此增加的成本將越來(lái)越低。這樣先征后退適當(dāng)?shù)卦黾悠髽I(yè)的生產(chǎn)成本,換取企業(yè)進(jìn)出口的便捷、政府管理成本和風(fēng)險(xiǎn)的降低、行政效率的提高,最終有利于企業(yè)的健康發(fā)展?，F(xiàn)在有的企業(yè)已表示愿意選擇這種交換。
(三)加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的有效協(xié)調(diào)與配合,形成對(duì)加工貿(mào)易協(xié)力共管的格局
經(jīng)過(guò)近年來(lái)海關(guān)大力打擊走私犯罪后,走私犯罪仍如此猖獗,究其原因,除進(jìn)口關(guān)稅和增值稅過(guò)高外,主要是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序過(guò)于混亂,一些地方政府執(zhí)法部門(mén)疏于管理,甚至參與走私活動(dòng),普通百姓“事不關(guān)己,高高掛起”。因此,海關(guān)與工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、公安、城管等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)共同組成一張打擊走私的網(wǎng),進(jìn)一步明確各部門(mén)的責(zé)任,并落實(shí)到位;加強(qiáng)加工貿(mào)易部際聯(lián)席會(huì)議的組織,建議成立常設(shè)辦公室,統(tǒng)一協(xié)調(diào);加強(qiáng)各部門(mén)的聯(lián)系配合,確保監(jiān)管到位。增加海關(guān)人數(shù),提高監(jiān)管能力。建立舉報(bào)走私的獎(jiǎng)勵(lì)制度,動(dòng)員全民參與打擊走私。這樣,才可能真正遏制走私犯罪活動(dòng)。也才可以適當(dāng)簡(jiǎn)化加工貿(mào)易進(jìn)出口貨物通關(guān)和轉(zhuǎn)關(guān)的有關(guān)程序,提高通關(guān)效率。
(四)大力推廣“大通關(guān)”試點(diǎn)取得的成功經(jīng)驗(yàn),提高監(jiān)管的效率
提高通關(guān)效率,才能保證從事高新技術(shù)產(chǎn)品的加工貿(mào)易企業(yè)適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)快速變化。為此,要大力推廣已經(jīng)在上?！按笸P(guān)”改革試點(diǎn)中的成功經(jīng)驗(yàn),實(shí)行“異地報(bào)關(guān)、電子報(bào)關(guān)、提前報(bào)關(guān)”,實(shí)現(xiàn)“一次報(bào)關(guān)、一次查驗(yàn)”,“全天候查驗(yàn),24小時(shí)通關(guān)”。對(duì)于對(duì)通關(guān)效率有特殊要求的商品,實(shí)行“提前報(bào)關(guān)、艙單后核;即時(shí)提貨、機(jī)場(chǎng)直遞;實(shí)時(shí)監(jiān)控、卡口驗(yàn)放”的通關(guān)模式。
(五)積極采用信息技術(shù),提高監(jiān)管水平
首先,要加快推廣聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。由于多數(shù)大型IT加工貿(mào)易企業(yè)仍然在區(qū)外,且搬入保稅區(qū)、出口加工區(qū)有困難,為體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,對(duì)資信好、規(guī)模大的高新技術(shù)企業(yè),實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管對(duì)企業(yè)的進(jìn)口、生產(chǎn)、庫(kù)存、出口等實(shí)行全程式的動(dòng)態(tài)管理,既適應(yīng)了企業(yè)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的要求,又保證了海關(guān)的有效監(jiān)管,比較好地解決了“方便”與“嚴(yán)密”的矛盾。
其次,要實(shí)行大手冊(cè)電子底帳管理。具備聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管條件的企業(yè)只占少數(shù),大部分企業(yè)既暫不能聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管,又位于區(qū)外。為支持?jǐn)U大外貿(mào)出口,保持加工貿(mào)易政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,保證政府部門(mén)的有效管理,考慮到這些企業(yè)的實(shí)際情況,對(duì)資信較好、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè),采取加工貿(mào)易總量控制、以出限進(jìn)、自動(dòng)登記、定期核銷(xiāo)的監(jiān)管制度,實(shí)行電子底帳管理。由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)確定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格、生產(chǎn)能力,海關(guān)根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況核實(shí)合理的“周轉(zhuǎn)量”,并與海關(guān)擔(dān)保管理相結(jié)合?！爸苻D(zhuǎn)量”的電子底帳管理將企業(yè)因市場(chǎng)變化而產(chǎn)生的變更手續(xù)減少到最低限度,保證企業(yè)的正常運(yùn)作。
