時(shí)間：2022-12-01 13:31:08
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摘要：根據(jù)我國(guó)工業(yè)化的新格局與社會(huì)保障制度改革的實(shí)際進(jìn)程，目前，我國(guó)應(yīng)該建立相對(duì)獨(dú)立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)者的社會(huì)保障體系，以適應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的規(guī)范化改革，保證城市社會(huì)保障體系的順利進(jìn)行。從長(zhǎng)期看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會(huì)保障體系必將與城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
1978年以后，我國(guó)農(nóng)村改革的成功及對(duì)傳統(tǒng)的偏向重工業(yè)與基礎(chǔ)工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略的調(diào)整，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”與迅猛發(fā)展。目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)已達(dá)1.3億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值比1978年增長(zhǎng)了近百倍，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值已經(jīng)占到全國(guó)工業(yè)增加值的近一半。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化的同時(shí)，也推進(jìn)了農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程。到2000年底，中國(guó)城市及建制鎮(zhèn)總數(shù)已達(dá)2萬(wàn)個(gè)，其中設(shè)市城市668個(gè)，比1978年增加475個(gè)，新增的中小城市大多是在原先的小城鎮(zhèn)特別是縣城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。此外，我國(guó)還有超過(guò)1.9萬(wàn)個(gè)的建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)亦在我國(guó)的工業(yè)化與城市化中發(fā)揮著重要的作用。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來(lái)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的最引人注目的變化，是對(duì)與舊體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局的一次重大的調(diào)整，它將對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步改革并最終走向一體化產(chǎn)生更加積極的推動(dòng)作用。適應(yīng)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化并積極促進(jìn)這種變化，在原先的城市社會(huì)保障體系的改革尚未到位，在一定時(shí)期內(nèi)難以覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的從業(yè)人員，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員依然納入農(nóng)村社會(huì)保障體系又實(shí)際妨礙城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障體系實(shí)行規(guī)范化改革的情況下，建立相對(duì)獨(dú)立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會(huì)保障體系具有客觀必然性。同時(shí)，建立這一體系亦有助于推動(dòng)我國(guó)城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系的改革，并最終與前者實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
一、建立相對(duì)獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的必要性
(一)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系是我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要
改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”模式，其中許多人實(shí)行“亦工亦農(nóng)”模式，至今未有根本的變動(dòng)。在改革之初，由于農(nóng)村改革取得了巨大的成功，原先尚不明顯的剩余勞動(dòng)力問(wèn)題一下子變得尖銳起來(lái)，而在僵化的城鄉(xiāng)分割格局尚未松動(dòng)的情況下，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“亦工亦農(nóng)”不失為—種可行的選擇。但它畢竟是迫不得已而實(shí)行的一種權(quán)宜之計(jì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種模式和城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型總趨勢(shì)是相背離的，日益增多的農(nóng)村剩余人員對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的障礙，因此，必須將他們徹底轉(zhuǎn)移出去。不經(jīng)歷這個(gè)徹底了斷過(guò)程，我國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就不可能實(shí)現(xiàn)。
要徹底了斷已被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)錄用并已確定或愿意在小城鎮(zhèn)居住的原農(nóng)村人口與農(nóng)村的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)其向小城鎮(zhèn)的完全轉(zhuǎn)移，就必須對(duì)原先實(shí)行的土地保障方式做出相應(yīng)的調(diào)整，根據(jù)城鎮(zhèn)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，將這部分人納入比較規(guī)范的現(xiàn)代社會(huì)保障體系之中。只有對(duì)已實(shí)際進(jìn)入小城鎮(zhèn)就業(yè)與居住的原農(nóng)業(yè)從業(yè)人員實(shí)行比較規(guī)范的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，才有可能使他們?cè)谛〕擎?zhèn)作長(zhǎng)久打算，而不至于選擇“亦工亦農(nóng)”方式或年輕時(shí)進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商，年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老。
(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系有助于推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的規(guī)范化改革
現(xiàn)代意義的比較規(guī)范的社會(huì)保障體系是以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心與重點(diǎn)的。我國(guó)建國(guó)以來(lái)一直未對(duì)農(nóng)民實(shí)行真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系呈現(xiàn)明顯的二元化特征。要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系加以規(guī)范化改革，其前提是減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，國(guó)家財(cái)政通過(guò)適當(dāng)方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)積累向農(nóng)村與農(nóng)民的轉(zhuǎn)移。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系有助于創(chuàng)造上述前提。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的建立及與之相伴的對(duì)農(nóng)村土地承包制度的相應(yīng)改革，有助于減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化與現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益愈來(lái)愈高，相應(yīng)地，農(nóng)村集體積累亦將愈來(lái)愈多，農(nóng)民收入將不斷提高，從而有利于農(nóng)村社會(huì)保障體系的改革，在根本上消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇的差異，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)—或一體化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的建立，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立比較規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市國(guó)有企業(yè)展開平等競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)化向更高水平推進(jìn)。隨著工業(yè)化的推進(jìn)與工業(yè)積累的增加，可以拿出更多的積累反哺農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的改革。
(三)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系是保證城市社會(huì)保障體系及其他改革順利進(jìn)行的需要
建立相對(duì)獨(dú)立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會(huì)保障體系對(duì)城市社會(huì)保障體系等各項(xiàng)改革的必要性在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的建立，有助于農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力選擇把小城鎮(zhèn)作為其安身立命的依托，而不至于繼續(xù)盲目地向大中城市流動(dòng)。在城市國(guó)有企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者所背負(fù)的包袱依然相當(dāng)沉重，社會(huì)保障體系及其他各方面改革步履維艱的情況下，大中城市所能接納的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力是相當(dāng)有限的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的建立，必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力過(guò)程中發(fā)揮更加有效的作用，從而減輕大中城市社會(huì)保障體系等方面的改革所可能受到的沖擊。
二、建立相對(duì)獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系涉及的具體問(wèn)題
(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障的現(xiàn)狀及其成因
改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，從業(yè)人員已超過(guò)1億人。但除其中極少數(shù)規(guī)模較大、效益較好、發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)的鄉(xiāng)辦或鎮(zhèn)辦企業(yè)對(duì)職工提供社會(huì)保障外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未為職工提供制度化的社會(huì)保障。根據(jù)有的學(xué)者近年對(duì)江蘇、浙江、江西和湖北四省四個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進(jìn)行的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保障現(xiàn)狀的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)普遍存在著覆蓋面窄、受益水平低、不規(guī)范與區(qū)別對(duì)待等方面的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達(dá)的江蘇省無(wú)錫市實(shí)行統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)后，到1997年參保人數(shù)仍只占應(yīng)保人數(shù)的23％，當(dāng)然，這里包含非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員?？鄢@一因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保比例應(yīng)當(dāng)稍高些。就受益水平而言，向職工提供社會(huì)保障待遇的企業(yè)無(wú)一例達(dá)到保障職工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企業(yè)支付給老職工的退休金僅約合在職職工月均工資的10％左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保障存在的另一個(gè)問(wèn)題是有濃厚的臨時(shí)應(yīng)付色彩，領(lǐng)導(dǎo)意愿起著相當(dāng)重要的作用，沒有規(guī)范化與制度化操作，不僅不同企業(yè)之間差異極大，即使在同一企業(yè)內(nèi)部亦表現(xiàn)出明顯的差別。此外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)非本地職工采取區(qū)別對(duì)待的政策，他們基本被排斥在任何形式的社會(huì)保障待遇之外。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保障之所以存在以上問(wèn)題，其原因是多方面的。從雇主一方看，他們一般無(wú)國(guó)家財(cái)政投資，靠自身積累創(chuàng)業(yè)，維持低生產(chǎn)成本對(duì)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有利。如果他們也像城市國(guó)有企業(yè)那樣對(duì)職工提供全方位的保障，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非但難以發(fā)展，連生存亦成問(wèn)題。況且即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益提高了，如果沒有外在強(qiáng)大的壓力，企業(yè)主一般亦難主動(dòng)地為職工提供社會(huì)保障待遇，這樣做顯然有利于增加企業(yè)主的利潤(rùn)。這在個(gè)體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)中表現(xiàn)得更為明顯。2000年國(guó)家農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局和勞動(dòng)與社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司對(duì)浙江、湖北兩省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)情況的調(diào)查表明：這兩個(gè)省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中個(gè)體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的從業(yè)人員分別占到61.4％和55.5％。在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上，多數(shù)個(gè)體、私營(yíng)、股份制企業(yè)把股東利益放在首位，為了多賺利潤(rùn)，降低人工成本，都不愿為職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)。原來(lái)屬于集體企業(yè)的退休養(yǎng)老制度在企業(yè)改制后亦難再堅(jiān)持，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者以各種理由少繳或不繳保險(xiǎn)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員一般年輕力壯，離開土地來(lái)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要的動(dòng)機(jī)是賺錢，而對(duì)老年及疾病的憂患意識(shí)不很強(qiáng)烈。在這種情況下，如果按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求與社會(huì)保障的國(guó)際慣例，讓從業(yè)者個(gè)人從不高的工資收入中每月抽出一定比例參與有關(guān)保障項(xiàng)目，顯然他們是不會(huì)情愿的。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保障亦缺乏可行的、透明度大的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)較大，使企業(yè)以及職工個(gè)人對(duì)此都缺乏足夠的信心。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障制度涉及的幾個(gè)具體問(wèn)題
應(yīng)當(dāng)指出，盡管導(dǎo)致上述各種問(wèn)題的原因是多方面的，但直至目前尚無(wú)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特點(diǎn)的、促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇主及其從業(yè)者參與社會(huì)保障體系的強(qiáng)制性規(guī)范，是其基本原因。20世紀(jì)90年代初起在農(nóng)村推行的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，亦不具強(qiáng)制性色彩。而實(shí)施與城市企業(yè)職工社會(huì)保障制度相同的法規(guī)，現(xiàn)階段尚不具備條件。在這種情況下，頒布并實(shí)施相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))利：會(huì)保障法規(guī)或條例是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先加以考慮的。建立相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系涉及的問(wèn)題很多，在有關(guān)法規(guī)中都應(yīng)做出明確規(guī)定，以便于實(shí)際工作的開展。
1.有關(guān)法規(guī)的頒布
按照正常的立法程序，有關(guān)社會(huì)保障的法律制度和其他法律制度一樣，應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)頒行。但在我國(guó)，直至目前，一般由中央政府即國(guó)務(wù)院頒布有關(guān)法規(guī)、條例并實(shí)際推行。在這種情況下，沿用這一傳統(tǒng)做法，由國(guó)務(wù)院頒行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系實(shí)施的基本方案或辦法是比較可行的。有了這樣的基本方案或辦法，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的建構(gòu)，便有了基本的、權(quán)威性的依據(jù)。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障的實(shí)施方案應(yīng)帶有強(qiáng)制性(當(dāng)然其前提是符合實(shí)際)。不這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系就難以逐步建立起來(lái)。因?yàn)樵谀壳暗那闆r下，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)者及從業(yè)職工方面都有阻力，克服這種阻力最有效的辦法，就是增強(qiáng)有關(guān)制度的強(qiáng)制性色彩。但這種“強(qiáng)制性”又和目前城市社會(huì)保障制度改革所實(shí)行的“強(qiáng)制性”有所不同，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的情況與城市不同。對(duì)建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)等范圍內(nèi)的從業(yè)人員，這種強(qiáng)制性應(yīng)是明確的；而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、村鎮(zhèn)辦企業(yè)從業(yè)人員，就應(yīng)具有較大程度的靈活性。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，后一類企業(yè)生存與發(fā)展局面比較復(fù)雜，效益好的，可以繼續(xù)得以發(fā)展壯大，差的則會(huì)不斷走向破產(chǎn)。這些情況應(yīng)加以考慮。因此，可以對(duì)此類企業(yè)保留一定的自由度。但如果這類企業(yè)或人員后來(lái)向縣城鎮(zhèn)或建制鎮(zhèn)集中，則應(yīng)強(qiáng)制性地加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系。
2.項(xiàng)目設(shè)計(jì)與資金來(lái)源
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系，應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)代社會(huì)保障的一些基本項(xiàng)目，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心。當(dāng)然，在其起步階段，不可能設(shè)計(jì)得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的項(xiàng)目是必不可少的，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)及最低生活保障等。至于其資金來(lái)源，就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項(xiàng)目而言，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，體現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)(雇主)及勞動(dòng)者三方的責(zé)任。當(dāng)然，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))發(fā)展的實(shí)際情況，采取怎樣的方式將國(guó)家、企業(yè)(雇主)及個(gè)人的責(zé)任結(jié)合起來(lái)，是一個(gè)可以探討的問(wèn)題。像城市國(guó)有企業(yè)那樣，直至今天，仍由企業(yè)對(duì)職工：的社會(huì)保障承擔(dān)主要責(zé)任的做法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)肯定行不通。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)的時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，要企業(yè)拿出更多的錢來(lái)上繳社會(huì)保障機(jī)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的。在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳社保機(jī)構(gòu)的資金比例，都應(yīng)保持在一個(gè)比較合理的較低的范圍內(nèi)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠承受為限，以利于企業(yè)的發(fā)展。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障事業(yè)的支持，將通過(guò)讓利途徑來(lái)進(jìn)行，對(duì)企業(yè)利潤(rùn)中上繳社會(huì)保障金部分，實(shí)行稅前列支，對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)收益及受保人社會(huì)保障收入不征稅，等等。
既然來(lái)自國(guó)家與企業(yè)(雇主)的支持力度不可能像國(guó)有企業(yè)職工那么大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的個(gè)人繳費(fèi)顯然就比較重要了。目前在農(nóng)村推行的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》對(duì)個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行絕對(duì)數(shù)額的辦法，并確定從2元到20元10個(gè)等級(jí)由受保人選擇，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不可行，因?yàn)檫@個(gè)辦法沒有動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)和發(fā)展眼光，不能保證受保者老年的基本生活。而采取與工資額相聯(lián)的相對(duì)比例做法比較可行。醫(yī)療保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn)都可采取這個(gè)辦法。采取這個(gè)辦法一般不會(huì)加重職工的負(fù)擔(dān)，原因在于，一方面，企業(yè)繳費(fèi)及國(guó)家讓利盡管不多，但已承擔(dān)了一部分，這將按照有關(guān)具體法規(guī)、條例執(zhí)行；另一方面，小城鎮(zhèn)生活、醫(yī)療等費(fèi)用一般遠(yuǎn)較大中城市為低，以此為基礎(chǔ)而設(shè)計(jì)出的個(gè)人繳費(fèi)比例亦就不可能太高，個(gè)人一般應(yīng)能承受。少數(shù)特殊情況，可采取具體針對(duì)措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員個(gè)人繳費(fèi)一般應(yīng)全部歸入社會(huì)保障機(jī)構(gòu)為個(gè)人建立的社會(huì)保障賬戶。企業(yè)繳費(fèi)則作為統(tǒng)籌、調(diào)劑基金。
而就最低生活保障制度而言，其資金來(lái)源由國(guó)家與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門等負(fù)責(zé)解決，加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的原農(nóng)業(yè)從業(yè)人員承包土地的轉(zhuǎn)讓金或轉(zhuǎn)讓后的土地收益的一部分，可由國(guó)家統(tǒng)一收取，再按實(shí)際需要，分配到地方作為最低生活保障基金的來(lái)源。
3.基金的給付
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員在履行相應(yīng)的個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)并達(dá)到規(guī)定的年限后，可以按規(guī)定按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。其養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇一般由個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與社會(huì)平均養(yǎng)老金兩部分合并而成，其中后者屬于由企業(yè)(雇主)交納的進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌部分，按當(dāng)?shù)厣夏昶骄べY的一定比例給付。由于企業(yè)(雇主)繳費(fèi)比例較低，這部分退休金一般數(shù)額較小。職工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的支付辦法可參照城市所實(shí)行的，日常醫(yī)療由個(gè)人賬戶支付；超額部分在規(guī)定的較低范圍內(nèi)，由個(gè)人自理；達(dá)到年工資的一定比例，則由醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金支付主要部分，個(gè)人自理小部分；數(shù)額越大，社會(huì)保險(xiǎn)支付比例越高，個(gè)人自付比例越小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的失業(yè)待遇一般按從業(yè)時(shí)間長(zhǎng)短而定。從業(yè)時(shí)間越長(zhǎng)，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇時(shí)間亦相應(yīng)延長(zhǎng)，但不能超過(guò)某一規(guī)定時(shí)間限度。超過(guò)這個(gè)時(shí)限，如仍未找到工作，則進(jìn)入最低生活保障制度覆蓋范圍之中。
除超過(guò)一定時(shí)限的失業(yè)人員將由最低生活保障制度提供生活來(lái)源外，參與養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)但不夠享受有關(guān)待遇條件，或雖可享受有關(guān)待遇但達(dá)不到維持其最基本生活水平，或因各種原因未參加上述保險(xiǎn)，但在小城鎮(zhèn)居住生活達(dá)到一定年限的人員，其在老年或其他生活波折期的生活來(lái)源，亦由
最低生活保障制度加以解決。
4.統(tǒng)籌層次與管理
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障基金在多大范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)籌，是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。目前城市社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌進(jìn)展最快的項(xiàng)目——老年社會(huì)保險(xiǎn)，已經(jīng)達(dá)到省(自治區(qū)、直轄市)層次，其他項(xiàng)目仍在縣(市)層次。城市尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌層次更不應(yīng)進(jìn)展過(guò)快。全國(guó)乃至各省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展極不平衡，但在一縣(市)范圍內(nèi)，這種不平衡則不明顯。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌層次目前放在縣(市)一級(jí)，是可以考慮的。統(tǒng)籌層次太低，則起不到資金調(diào)劑使用的作用。隨著各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障基金可以過(guò)渡到在更大范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)籌。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障事業(yè)的管理可由縣(市)級(jí)職工社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，即勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(社會(huì)保險(xiǎn))及民政部門(最低生活保障)具體執(zhí)行，籌措的基金可委托銀行或其他金融機(jī)構(gòu)代為運(yùn)營(yíng)。除按規(guī)定提取的管理服務(wù)費(fèi)外，社會(huì)保障基金必須?？顚Ｓ谩？h(市)級(jí)以上人民政府應(yīng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障基金監(jiān)督委員會(huì)，吸收政府相關(guān)各部門人員及專家學(xué)者、民間人士、受保人等，實(shí)施對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)作的指導(dǎo)與監(jiān)督。
5.覆蓋面
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系中的社會(huì)保險(xiǎn)部分，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))所有從業(yè)者。至于最低生活保障項(xiàng)目，則應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、家屬及小城鎮(zhèn)全體居民。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))城鎮(zhèn)戶口職工與原農(nóng)業(yè)戶口職工在社會(huì)保險(xiǎn)上是否實(shí)行統(tǒng)一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建議，對(duì)這兩類職工應(yīng)實(shí)行區(qū)別對(duì)待的政策，他們認(rèn)為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)城鎮(zhèn)戶口職工納入城市職工社會(huì)保險(xiǎn)體系是可行的，但把大批新增原農(nóng)業(yè)戶口職工納入這一體系則行不通。原因在于，就后一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工而言，他們都有一塊維持其基本生活的承包地，土地是農(nóng)民的最后保障。上述意見值得商榷。在筆者看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，特別是依托小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員承包地的轉(zhuǎn)讓只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題，繼續(xù)維持現(xiàn)狀不符合工業(yè)化、城市化的發(fā)展趨勢(shì)。那么，上述對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩類職工采取區(qū)別對(duì)待的社會(huì)保險(xiǎn)政策便失去了充足的理由。但如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工全部納入城市社會(huì)保險(xiǎn)體系，企業(yè)將要負(fù)擔(dān)大筆的統(tǒng)籌費(fèi)用，肯定不會(huì)情愿，客觀上也難以做到。這便是筆者提出建立相對(duì)獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的一個(gè)重要原因。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系中，企業(yè)繳費(fèi)比例應(yīng)降下來(lái)，達(dá)到一個(gè)比較合適的比例，使其能夠承受擴(kuò)大覆蓋范圍的壓力。個(gè)人繳費(fèi)的比例，兩類職工也應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這樣，在保險(xiǎn)待遇給付上兩類職工就不存在差異。城鎮(zhèn)戶口職工原已加入城市社會(huì)保險(xiǎn)體系的，可繼續(xù)實(shí)行老辦法；未加入的或新增職工，兩類戶口人員應(yīng)實(shí)行同一制度。當(dāng)然，原鄉(xiāng)村戶口職工實(shí)行和原城鎮(zhèn)戶口職工同一的社會(huì)保險(xiǎn)辦法，其前提是將家鄉(xiāng)的承包地按規(guī)定轉(zhuǎn)讓。
三、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系與城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系統(tǒng)一的必然性與途徑
(一)必然性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員和城市企業(yè)從業(yè)者一樣，都屬于第二、第三產(chǎn)業(yè)，其所遭遇的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民已顯著不同，它是一種和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)：他們不再經(jīng)營(yíng)土地，年老或生病后面臨喪失生活來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)；和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，從業(yè)者在激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，時(shí)刻面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；工業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)危險(xiǎn)性大，從業(yè)者面臨著工傷和患職業(yè)病的風(fēng)險(xiǎn)，等等。因此，傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護(hù)了，而必須將其納入和城市企業(yè)勞動(dòng)者相同的社會(huì)保護(hù)體系，即社會(huì)保險(xiǎn)體系中。在實(shí)施的基本原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源(各方比例)、保險(xiǎn)金給付(具體標(biāo)準(zhǔn))、保險(xiǎn)金的管理與運(yùn)營(yíng)、基本項(xiàng)目設(shè)置等方面，都應(yīng)實(shí)行相同的制度。
各國(guó)特別是工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，它們一般對(duì)企業(yè)從業(yè)者實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，并推進(jìn)“國(guó)民皆保險(xiǎn)”，只是在工業(yè)化起步與加速發(fā)展時(shí)期對(duì)企業(yè)從業(yè)者與個(gè)體從業(yè)者(如從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民)的處理有所不同。這主要是由于這些國(guó)家的工業(yè)化與社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)自然的、整體的推進(jìn)過(guò)程，與我國(guó)的情況不同。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)分割的影響，中國(guó)的工業(yè)化出現(xiàn)了以城市為依托的工業(yè)化與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的工業(yè)化的二元格局。正是鑒于二者之間目前還存在較大差別的現(xiàn)實(shí)，筆者提出建立相對(duì)獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系的構(gòu)想。但這種二元化格局畢竟只是階段性的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會(huì)保障體系必將與城市企業(yè)職工：社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
(二)途徑
至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系與城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系統(tǒng)一的途徑，筆者在此尚難提出具體的方案，只是提出一個(gè)基本的思路，以供參考。
在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系與城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系統(tǒng)一的途徑之前，統(tǒng)一的參照系究竟是什么，這是應(yīng)當(dāng)加以明晰的。這種統(tǒng)一，無(wú)疑是前者與后者逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。過(guò)去的城市企業(yè)職工社會(huì)保障體系弊病太多，不足以作為參照。即便是在目前，該體系尚在改革過(guò)程之中，遠(yuǎn)未到位。就社會(huì)保險(xiǎn)而言，其標(biāo)準(zhǔn)是保障被保險(xiǎn)者在生命波折期的基本生活(高于最低生活標(biāo)準(zhǔn)而又與在職人員較高的生活水準(zhǔn)不同)，這是國(guó)際慣例。過(guò)去的城市企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度便是按此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的，目前及未來(lái)這一點(diǎn)都應(yīng)是不變的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系目前尚達(dá)不到此標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，個(gè)人、企業(yè)與國(guó)家對(duì)職工的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)應(yīng)如何做出合理的、符合國(guó)際慣例的劃分。過(guò)去的城市企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)只是名義上的，實(shí)際上個(gè)人不承擔(dān)任何義務(wù)，與社會(huì)福利沒有差別。目前經(jīng)過(guò)改革，情況才有所改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會(huì)保障體系在這方面應(yīng)當(dāng)避免重蹈覆轍。
現(xiàn)階段影響這兩大社會(huì)保障體系走向統(tǒng)一的最大障礙，乃是城市國(guó)有企業(yè)如何進(jìn)一步減輕負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如何繼續(xù)提高繳費(fèi)比例的問(wèn)題。目前城市國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的繳納職工各項(xiàng)保險(xiǎn)金比例還相當(dāng)高。按1997年7月16日國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》要求，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為企業(yè)工資總額的20％左右(包括交納社會(huì)統(tǒng)籌基金和劃入職工個(gè)人賬戶部分)。企業(yè)為職工交納的醫(yī)療保險(xiǎn)基金占工資總額比例一般在8％-10％之間。以上兩項(xiàng)相加，企業(yè)交費(fèi)占工資總額的30％左右(不包括企業(yè)負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險(xiǎn)交費(fèi))，這給企業(yè)造成的潛在壓力相當(dāng)大。綜合各方面的測(cè)算結(jié)果，目前國(guó)有企業(yè)的隱性失業(yè)人員在2000萬(wàn)人以上，如果全部顯性化并繼續(xù)在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌，以每人每月200元計(jì)，每年的支付額將達(dá)500億元左右，大致為目前國(guó)有企業(yè)職工工資總額的10％以上?？紤]到有些人能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)，同時(shí)通過(guò)等待期、給付期等措施加以控制，實(shí)際需要支付的失業(yè)保險(xiǎn)金會(huì)低于上述數(shù)字。但如考慮到還必須支付相應(yīng)的管理費(fèi)用、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用等，實(shí)際需要的繳費(fèi)率至少不會(huì)低于工資總額的10％。這樣，加上養(yǎng)老、醫(yī)療兩項(xiàng)，企業(yè)繳費(fèi)應(yīng)在工資總額的40％以上，這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項(xiàng)目上的企業(yè)繳費(fèi)。
一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀以及重要性
人總是要老的，這是一各客觀的不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。人老的后果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那么，曾經(jīng)為這個(gè)社會(huì)做了貢獻(xiàn)的老人們?cè)谄浍@得生存的能力逐漸失去時(shí)，誰(shuí)應(yīng)該向老人伸出援助之手，為其提供物質(zhì)和精神的幫助呢？這就是養(yǎng)老問(wèn)題。隨著計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的實(shí)施，擁有大多數(shù)老年人口的農(nóng)村地區(qū)將迅速出現(xiàn)家庭小型化的傾向。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)、農(nóng)村年輕一代道德觀念的下降等因素，都使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老形式面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。不難想象，在新的世紀(jì)，農(nóng)村老問(wèn)題將是最大的社會(huì)問(wèn)題之一。農(nóng)村養(yǎng)老這個(gè)被我們回避了半個(gè)世紀(jì)的課題，在人權(quán)制度逐漸完善、社會(huì)物質(zhì)文化水平不斷提高的今天，我們已經(jīng)沒有了回避理由。
（一）農(nóng)村居民生產(chǎn)方式分化，大量農(nóng)村勞動(dòng)力從土地轉(zhuǎn)移。我國(guó)正處于從農(nóng)業(yè)會(huì)走向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)流動(dòng)性大大增加。
（二）農(nóng)村人口老齡化速度加快，傳統(tǒng)家庭模式改變。據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村60歲以老人已超過(guò)農(nóng)村總?cè)丝诘?0%，且高出城市1.24個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)入老人典型的老齡社會(huì)。
二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展困境的分析
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新意義不言而喻，它是中國(guó)歷史上第一次為農(nóng)民建立的社會(huì)保險(xiǎn)制度。然而現(xiàn)如今卻產(chǎn)生了“政策微效”的現(xiàn)象，即政策結(jié)果距離政策預(yù)期有很大的差距。是什么原因?qū)е铝恕罢呶⑿А钡慕Y(jié)果呢？許多研究者大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度或是具體操作層面尋求制度萎縮的原因，
（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值理念發(fā)生偏移。
社會(huì)學(xué)研究探討的問(wèn)題很多，但社會(huì)公平一直是核心問(wèn)題。因此在社會(huì)學(xué)視野中，社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)社會(huì)政策，應(yīng)該是以追求社會(huì)公平為價(jià)值目標(biāo)，旨在保障公民個(gè)人及家庭的基本生活要求和生活水平的提高。而目前社會(huì)保障制度的改革與建設(shè)以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為指導(dǎo)。面對(duì)城鄉(xiāng)收入的逐漸擴(kuò)大和當(dāng)前最大的弱勢(shì)群體—農(nóng)民的邊緣化和弱勢(shì)化的進(jìn)一步加深，政府將更多的社會(huì)保障資源投向了城鎮(zhèn)居民。
（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不能很好的適應(yīng)社會(huì)變遷
目前社會(huì)正處于快速變遷過(guò)程中：工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快；家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；農(nóng)村人口出現(xiàn)分化等。這一系列變遷引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題就是其中之一。鑒于此，政府積極探索為農(nóng)民養(yǎng)老建立正式制度安排?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是對(duì)社會(huì)變遷的積極回應(yīng)，但卻又未能很好地適應(yīng)并促進(jìn)這一變遷過(guò)程。
三、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的對(duì)策建議
（一）分類實(shí)施對(duì)策建議
1.為純農(nóng)業(yè)人口（以經(jīng)營(yíng)土地為生的農(nóng)民）建立農(nóng)村養(yǎng)老保障。在已經(jīng)推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與改革。最重要的是改變“個(gè)人繳納為主、集體繳納為輔、政府給與政策扶持”的原則，政府應(yīng)該給與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一定的財(cái)政投入，由政府和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府投入一部分納入到社會(huì)統(tǒng)籌基金，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)和部分政府投入一部分納入劃入個(gè)人賬戶，國(guó)家投入要偏重于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)鼓勵(lì)建立由集體補(bǔ)助的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄式的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
2.為農(nóng)民工建立社會(huì)養(yǎng)老保障。農(nóng)民工是一個(gè)流動(dòng)不定、龐大而且復(fù)雜的群體。因此，為農(nóng)民工建立社會(huì)保障制度是有一定困難的，但鑒于農(nóng)民工中的絕大多數(shù)客觀上已經(jīng)走上了非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路，并必然會(huì)因各種生活風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在和平等意識(shí)的覺醒而提出相應(yīng)的社會(huì)保障訴求，應(yīng)該從現(xiàn)在起開始起動(dòng)建立這項(xiàng)制度，并根據(jù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的不同情況納入有差別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
（二）建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的資金來(lái)源
除了通過(guò)發(fā)行國(guó)債的部分收益和部分國(guó)有資產(chǎn)的部分收益進(jìn)行融資外，我們還要注意到另一條新的融資當(dāng)?shù)溃褪前言诔鞘谢M(jìn)程中的征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為社會(huì)養(yǎng)老保障資金。但是，農(nóng)民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保障基金是不現(xiàn)實(shí)的，對(duì)于建立養(yǎng)老保障基金也是杯水車薪。因此，今后應(yīng)該提高征地補(bǔ)償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來(lái)為失地農(nóng)民建立保障基金。如果認(rèn)為誰(shuí)的土地被征用誰(shuí)得益的話，這樣又會(huì)制造出新的不公平。因此，征用土地的補(bǔ)償應(yīng)該為全體農(nóng)民甚至全體城鄉(xiāng)人民分享。
論文摘要：目前，江蘇省的農(nóng)村社會(huì)保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會(huì)化程度低等問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出了建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的法律、構(gòu)筑覆蓋廣泛的農(nóng)村救助體系、增加投入、擴(kuò)大宣傳等建議，以建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和共同發(fā)展。
江蘇省的農(nóng)村社會(huì)保障體系主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，即1992一1998年為試點(diǎn)起步階段，1999一2002年為整頓規(guī)范階段,2003年至今為探索發(fā)展階段。截止2006年6月，全省已有13個(gè)省轄市、101個(gè)縣(市、區(qū)),1310個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了農(nóng)保制度，參保人數(shù)已達(dá)859.95萬(wàn)人(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)，基金積累總額74. 45億元，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)127. 57萬(wàn)人，經(jīng)過(guò)十多年的探索，農(nóng)村社會(huì)保障工作取得一定的進(jìn)展，參保人數(shù)和基金積累居全國(guó)首位。
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬(wàn)人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力人口2665萬(wàn)人。而江蘇省參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為859.95萬(wàn)人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動(dòng)力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數(shù)較少，覆蓋率較低，其余地區(qū)情況大體相同。因此，總體來(lái)講，江蘇省參保覆蓋面過(guò)窄，社會(huì)保障功能難以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
一、江蘇省農(nóng)村社會(huì)保障存在的問(wèn)題
1、制度不健全
健全的社會(huì)保障制度，是維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安，保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，完善社會(huì)保障制度，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)起步較晚等因素制約，許多關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施辦法都是通過(guò)行政性文件，缺乏法律強(qiáng)制力，資金難以得到有力保證，部分地區(qū)還存在政策落實(shí)不到位等問(wèn)題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說(shuō)農(nóng)村社會(huì)保障基本上處于一種缺失狀態(tài)。
2.覆蓋面窄
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬(wàn)人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力人口2665萬(wàn)人。而參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為859.95萬(wàn)人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動(dòng)力人口32. 2%，社會(huì)保障制度主要集中在城市各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，因此，總體來(lái)講，參保覆蓋面過(guò)窄，社會(huì)保障功能難以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
3、資金缺口大
目前全省農(nóng)民社保資金來(lái)源渠道少，且數(shù)量較低，與建立、健全農(nóng)民社保體系所需資金相差甚遠(yuǎn)，隨著人口老齡化趨勢(shì)的加強(qiáng)，資金投入的問(wèn)題會(huì)更加突出。
4、生活保障水平低
改革開放以來(lái)，全省農(nóng)村貧困地區(qū)的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速帶來(lái)了城鄉(xiāng)兩級(jí)分化的狀況日益嚴(yán)重，農(nóng)村居民收入相對(duì)于城市居民收入的比例下降了，農(nóng)村貧困問(wèn)題仍然嚴(yán)重。因此，農(nóng)民的實(shí)際收入水平并不高，用于養(yǎng)老保障能力有限，農(nóng)民的現(xiàn)金收入用于購(gòu)買生活必需品和購(gòu)置生產(chǎn)資料后所剩無(wú)幾。
5、參保意識(shí)淡薄
全省的農(nóng)村社會(huì)保障工作缺乏總體的設(shè)計(jì)和政策支持，各級(jí)政府尤其是基層部門對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作的緊迫性、重要性認(rèn)識(shí)不足，使得保障措施難以落實(shí)到實(shí)處。由于政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件的限制，農(nóng)民沒有參保的意識(shí)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，因而對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等積極陛不高。
二、針對(duì)江蘇目前的農(nóng)村社會(huì)保障情況。為建立、健全全省農(nóng)民社會(huì)保障體系提出了一些的對(duì)策與建議
1、建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的法律
法律制度的不完善，社會(huì)保障資金的使用監(jiān)督力度不夠，使得全省農(nóng)村社會(huì)保障沒有落實(shí)到實(shí)處，可以通過(guò)建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的咨詢和質(zhì)問(wèn)制度，給農(nóng)民提供有關(guān)社保咨詢的平臺(tái)，同時(shí)賦予農(nóng)民社保機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)力，對(duì)應(yīng)繳納農(nóng)民社保費(fèi)用而未予繳納的單位和個(gè)人給予相應(yīng)的處罰。
2、繼續(xù)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實(shí)做好新型合作醫(yī)療資金籌集工作。新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金實(shí)行區(qū)縣統(tǒng)籌，農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)部分以戶為單位自愿繳納合作醫(yī)療費(fèi)用?；I集標(biāo)準(zhǔn)原則上農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)每人每年不低于24元，經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)可適當(dāng)提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村五保戶、低保戶參加新型合作醫(yī)療，其個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的部分，由財(cái)政負(fù)擔(dān)，市和區(qū)、縣各負(fù)擔(dān)50%，確保區(qū)縣低保戶、五保戶能無(wú)障礙進(jìn)入合作醫(yī)療。
3、構(gòu)筑覆蓋廣泛的農(nóng)村救助體系，農(nóng)村最低生活保障做到應(yīng)保盡保
農(nóng)村最低生活保障做到應(yīng)保盡保。低保資金由區(qū)、縣負(fù)擔(dān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)較薄弱的區(qū)縣，市級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，確保按時(shí)足額支付。進(jìn)一步建立和完善以低保制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助為重點(diǎn)、社會(huì)互助為依托的農(nóng)村救助體系。全市分散供養(yǎng)的，不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的110%，集中供養(yǎng)的，不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的150%。進(jìn)一步提高五保戶集中供養(yǎng)率。
4、堅(jiān)持“個(gè)人墩費(fèi)、政府補(bǔ)貼、以收定支、收支平衡、統(tǒng)賬結(jié)合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費(fèi)水平與收入現(xiàn)狀和承受能力相適應(yīng)、保障水平與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合、保險(xiǎn)關(guān)系與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
5、增加投入，建立多元融資渠道
為解決全省對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入資金不足的現(xiàn)狀，首先要建立穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應(yīng)積極拓展社保資金的來(lái)源渠道，市、區(qū)、縣要加大對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的投入，如果財(cái)政資金有限，可以開展慈善投資、社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)減輕財(cái)政的壓力，也可以通過(guò)冷行農(nóng)民社保資金債券方式來(lái)緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農(nóng)村最低生活保障水平
首先，應(yīng)該完善最低生活保障制度。可以參照城市居民最低生活保障制度，增加對(duì)無(wú)人贍養(yǎng)的老年人、失去工作能力的殘疾人、無(wú)勞動(dòng)能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規(guī)范，以解決其溫飽問(wèn)題。其次，要對(duì)建立農(nóng)村低保制度所需資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以確保資金來(lái)源的穩(wěn)定性，加強(qiáng)對(duì)資金的管理和監(jiān)督。最后，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區(qū)的發(fā)展水平，從而更好的保障當(dāng)?shù)厝嗣褡畹偷纳钏健?/p>
7、擴(kuò)大宣傳，提高農(nóng)民參保的積極性
全省農(nóng)民參保意識(shí)薄弱，沒有意識(shí)，參保率自然就低，因此加強(qiáng)社保在農(nóng)村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，擴(kuò)大宣傳，營(yíng)造社會(huì)保障工作的輿論氛圍。對(duì)新出臺(tái)的政策措施，要及時(shí)宣傳到位;對(duì)在農(nóng)村社會(huì)保障工作上有突出貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人，要及時(shí)宣傳報(bào)道。
8、各有關(guān)部門要統(tǒng)一行動(dòng)，加大工作力度
內(nèi)容摘要：我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，全國(guó)總?cè)丝诘?0%是農(nóng)村人口，然而作為社會(huì)“減震器”和社會(huì)公平“調(diào)節(jié)器”的社會(huì)保障制度實(shí)施卻長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)只是關(guān)注于城鎮(zhèn)居民，對(duì)占人口多數(shù)的農(nóng)村居民投入很少。要建設(shè)好現(xiàn)階段在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，就應(yīng)以政府為主導(dǎo)，多渠道籌措資金，不斷完善和普及合作醫(yī)療制度，同時(shí)，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況不斷探索新思路，嘗試新方法。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村，社會(huì)保障，合作醫(yī)療
一、農(nóng)村社會(huì)保障的定義
農(nóng)村社會(huì)保障是指以地方政府為主，以基層社區(qū)為依托，由國(guó)家、社區(qū)、公民群體及個(gè)人合作興辦，通過(guò)國(guó)民收入再分配和個(gè)人消費(fèi)支出集中資金，根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，向農(nóng)村社會(huì)成員中，部分或全部喪失勞動(dòng)能力者、遭受自然災(zāi)害者、經(jīng)濟(jì)收入低于貧困線者提供物質(zhì)幫助，以保證其基本生活的需要，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種制度。
二、現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性
（一）現(xiàn)階段實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)
社會(huì)保障制度本身就是一種社會(huì)安全體系，它通過(guò)對(duì)沒有生活來(lái)源者、貧困者、遭遇不幸者和一切在失去勞動(dòng)能力或工作崗位之后的勞動(dòng)者給予救助，滿足其基本生活需要、消除其不安全感、來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民經(jīng)常面臨自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素，這些不確定因素的存在，很可能就導(dǎo)致農(nóng)民家庭生活的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因而，現(xiàn)階段大力建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的一道重要防線。
（二）實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配制度與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相聯(lián)系，使社會(huì)成員間在收入分配方面不均等。為了解決這一社會(huì)問(wèn)題就需要運(yùn)用政府的力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)社會(huì)保障的各項(xiàng)措施對(duì)社會(huì)成員的收入進(jìn)行必要的再分配，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會(huì)成員，從而在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷，緩和社會(huì)矛盾。
（三）建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種手段
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，激烈的競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)使部分勞動(dòng)者被迫退出勞動(dòng)崗位，從而使其本人和家庭因失去或減少收入而陷入生存危機(jī)。社會(huì)保障通過(guò)提供各種幫助使這部分社會(huì)成員獲得基本的物質(zhì)資料，維持基本生活水平，從而使勞動(dòng)力的再生產(chǎn)成為可能。有了基本生活保障，農(nóng)民不再因生計(jì)問(wèn)題而去破壞森林植被，圍湖造田，從而會(huì)有利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)各方面籌措的農(nóng)村社會(huì)保障基金可以通過(guò)合理的方式投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解農(nóng)村資金緊張的矛盾，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到積極作用。
（四）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行和城市化水平的不斷提高，我國(guó)被征地農(nóng)民人數(shù)越來(lái)越多，農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大，純農(nóng)戶逐漸減少，農(nóng)民分化加劇，人口流動(dòng)增強(qiáng)，新型勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)逐步形成。這就要求社會(huì)保障制度適應(yīng)新的形勢(shì)需要，不但要求城市社會(huì)保障制度擴(kuò)大覆蓋面接納進(jìn)城農(nóng)民工，而且也要求盡快建立并完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，為廣大農(nóng)村居民提供基本生活保障，并且隨時(shí)接納返鄉(xiāng)農(nóng)民工的轉(zhuǎn)保。因此，加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，已是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
（五）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系有利于中國(guó)人口政策的持續(xù)實(shí)施
當(dāng)前，我國(guó)計(jì)劃生育工作已經(jīng)取得了舉世矚目的成績(jī)，然而目前的農(nóng)村社會(huì)保障體系的缺失使農(nóng)民在年老喪失勞動(dòng)能力后，基本生活沒有了保障，就迫使他們通過(guò)多生孩子來(lái)強(qiáng)化家庭保障。
三、農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀和面臨的問(wèn)題
（一）現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障形式單一，水平低，覆蓋面小，社會(huì)化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大
我國(guó)有80%的居民住在農(nóng)村，但農(nóng)村始終處于中國(guó)社會(huì)保障的邊緣，有相當(dāng)一部分社會(huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴(kuò)大，2004年已達(dá)3.21/1（資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）。2002年底，我國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達(dá)到國(guó)際上20%的最低標(biāo)準(zhǔn)。
（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷打破傳統(tǒng)農(nóng)村集體、家庭和土地等故有的保障形式空間，使得農(nóng)村公共福利事業(yè)發(fā)展缺乏主體
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障只進(jìn)行適當(dāng)投入，大部分主要依靠集體和家庭投入，土地作為穩(wěn)定性高的一種保障手段得到充分利用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，集體、家庭和土地等傳統(tǒng)保障手段的功能受到大大的削弱。實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，獨(dú)生子女增多，農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，家庭社會(huì)保障功能不斷弱化。再者，隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)開始增加，農(nóng)村人口尤其是青壯年大量外出，收入來(lái)源呈現(xiàn)多元化趨向，土地相對(duì)收入不斷下降，土地保障功能也趨于下降。與此同時(shí)20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)人口老齡化速度加快，更加重了農(nóng)村的養(yǎng)老保障任務(wù)。
（三）現(xiàn)行的社會(huì)保障體系不健全，管理不完善
目前，農(nóng)村社會(huì)保障缺乏統(tǒng)一的管理辦法和監(jiān)督體系。從管理機(jī)構(gòu)上看，突出表現(xiàn)為多頭管理、政出多門，最終導(dǎo)致了一系列如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的保值增值問(wèn)題、因病致貧、返貧問(wèn)題等。
四、我國(guó)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)策
（一）政府為主導(dǎo)，建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系
政府的主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在制定社會(huì)保障政策法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行，建立、完善和管理社會(huì)保障體系以及承擔(dān)最后的財(cái)務(wù)責(zé)任。政府之所以要介入社會(huì)保障領(lǐng)域，根本原因在于社會(huì)保障的公共物品屬性，同時(shí)，社會(huì)保障領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈、政府權(quán)威及其強(qiáng)制力所帶來(lái)的管理上的成本收益優(yōu)勢(shì)以及政府的最終財(cái)政責(zé)任也是其介入社會(huì)保障的重要原因。因此，必須由政府來(lái)精心策劃養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)等社會(huì)保障計(jì)劃，以逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。
（二）繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，適時(shí)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)接軌
我國(guó)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)取得了一定成績(jī)，受到廣大農(nóng)民的歡迎。然而，由于籌集資金總量有限以及政府為了控制道德風(fēng)險(xiǎn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療也設(shè)置了起付線、共付水平和封頂線。當(dāng)前共付部分仍然很高（共付比例在多數(shù)地區(qū)達(dá)到30%～50%），對(duì)于低收入的農(nóng)民來(lái)說(shuō)更難支付現(xiàn)金部分，這就限制了這種保險(xiǎn)對(duì)貧困家庭的用處，貧困家庭依然因無(wú)力墊付大病的全額醫(yī)療費(fèi)用而放棄求醫(yī)；其次，自愿參加必然形成對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群體的排斥，能夠參加的是農(nóng)村中相對(duì)富裕的群體，也就更有可能享受政府提供的補(bǔ)貼以及相應(yīng)的醫(yī)療保障。這樣客觀上形成了富人越富越有保障，窮人越窮越?jīng)]有保障，政府對(duì)參保者的財(cái)政補(bǔ)貼，就變成了一種典型的逆向轉(zhuǎn)移支付，違背了社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)對(duì)貧困者轉(zhuǎn)移支付和緩解社會(huì)不平等的基本原則。
針對(duì)以上存在的問(wèn)題，下步政府應(yīng)盡可能加強(qiáng)投資力度和宣傳，改革醫(yī)療保障享受條件，尋求科學(xué)的繳費(fèi)方式，同時(shí)建立醫(yī)療費(fèi)用控制機(jī)制，緩解醫(yī)療基金的壓力。與此同時(shí)，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要，逐漸提高醫(yī)療基金的統(tǒng)籌層次，將農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)大病統(tǒng)籌保險(xiǎn)接軌乃至合并。
（三）建立醫(yī)療救助制度，作為合作醫(yī)療制度的補(bǔ)充
醫(yī)療救助制度是醫(yī)療保障體系的重要組成部分，也是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要方面，在醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚不普及之時(shí)，其重要性更為突出。我國(guó)大部分地區(qū)將推行新型合作醫(yī)療制度，然而仍有少部分人群沒有參保或參保了但無(wú)法享受的，而這些人群往往卻是最需要救助的單位。為此，在完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)建立醫(yī)療救助制度，為確實(shí)有困難、無(wú)錢看病的人群實(shí)施醫(yī)療救助。
（四）實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與家庭保障共籌資金，建立多渠道的農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集體系
社會(huì)保障資金是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的核心問(wèn)題。總體上社會(huì)保障資金應(yīng)由個(gè)人、集體、政府三方共同負(fù)擔(dān)。它體現(xiàn)了責(zé)任主體各自對(duì)社會(huì)保障的責(zé)任，同時(shí)也與我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況相適應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度難以為繼的根本原因在于，本應(yīng)有三方承擔(dān)的社會(huì)保障資金基本上只是農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，幾乎變成了農(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄。由于我國(guó)農(nóng)村很多地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平還比較低，因而在短期內(nèi)完全以社會(huì)保障取代家庭保障是不現(xiàn)實(shí)的，政府就要加大用于農(nóng)民社會(huì)保障的財(cái)政投入力度，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)相應(yīng)的資金比例，通過(guò)提高政府和集體對(duì)農(nóng)民參保補(bǔ)助比例，激勵(lì)農(nóng)民積極參加社會(huì)保險(xiǎn)，形成社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合的有效保障格局。
二要在資源有限的情況下，依輕重緩急優(yōu)先保障社會(huì)救助和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。從世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障體系的建設(shè)和完善是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，并非一蹴而就，具有明顯的層次性和階段性。農(nóng)村社會(huì)保障體系主要包括社會(huì)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、災(zāi)害保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的內(nèi)容，分別實(shí)現(xiàn)不同的保障功能。在當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障“安全網(wǎng)”首先是針對(duì)貧困所建立的社會(huì)保障，消滅絕對(duì)貧困現(xiàn)象是建立我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的核心。因而，在資源有限的情況下，必須分輕重緩急。其中，包括低保、五保在內(nèi)的社會(huì)救助是保障農(nóng)民以及特殊人群基本生存權(quán)利的最重要的一道防線，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以考慮。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)民因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象相對(duì)突出?！熬茸o(hù)車一響，一頭豬白養(yǎng)”，“得了闌尾炎，白種一年田”，“辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前”。針對(duì)這種現(xiàn)象則要給予醫(yī)療保障足夠的優(yōu)先地位，進(jìn)一步提高醫(yī)療保障水平。
三要健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，控制醫(yī)療成本，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的保障水平。當(dāng)前，農(nóng)民就醫(yī)的費(fèi)用和成本較高。有效控制醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快上漲是保證農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村基層衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)是保障成本控制的方面。要健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改善基層衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，提高基層衛(wèi)生服務(wù)水平，充分發(fā)揮基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能，合理引導(dǎo)農(nóng)民就醫(yī)選擇，減輕不必要的醫(yī)療負(fù)擔(dān)；探索有效的醫(yī)療費(fèi)用支付方式，有效控制由于信息不對(duì)稱所形成的醫(yī)療機(jī)構(gòu)誘導(dǎo)需求和過(guò)度供給問(wèn)題；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的進(jìn)入和退出機(jī)制，消除定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的壟斷地位；加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、考核、管理體系建設(shè)，采取綜合措施有效約束定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)行為，規(guī)范新農(nóng)合藥品目錄、制定診療規(guī)范，限制就診價(jià)格、加強(qiáng)處方監(jiān)管，促進(jìn)合理用藥、合理診療；推行信息化建設(shè)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)跟蹤和預(yù)警控制，提高管理能力和內(nèi)部運(yùn)行效率，有效降低籌資、運(yùn)營(yíng)和管理成本。
四要提高統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)互濟(jì)功能，推進(jìn)農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)，降低農(nóng)民因大病致貧風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在農(nóng)民最怕的就是大病，大病對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療壓力最大。《2008年我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2007年中國(guó)住院病人平均醫(yī)療費(fèi)用為4，973.8元，而農(nóng)民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風(fēng)險(xiǎn)最大，據(jù)專家研究，農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用如到個(gè)人年收入的70％，就可能因病致貧。推進(jìn)大病統(tǒng)籌體現(xiàn)了農(nóng)村合作醫(yī)療的互助共濟(jì)特性，增強(qiáng)了農(nóng)村居民應(yīng)對(duì)巨大疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效化解因病致貧風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)大病統(tǒng)籌，提高保障水平，大病的省級(jí)統(tǒng)籌最關(guān)鍵。提高統(tǒng)籌層次，可以分散風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)互濟(jì)功能，提高保障水平；有利于加大基金調(diào)劑，減少區(qū)域差異，促進(jìn)社會(huì)公平；可以減少管理環(huán)節(jié)，降低管理風(fēng)險(xiǎn)。在推行省級(jí)統(tǒng)籌的過(guò)程中，要注意調(diào)動(dòng)市縣的積極性，建立有效的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。
五要按照分類指導(dǎo)的原則對(duì)不同的農(nóng)民工群體區(qū)別對(duì)待，讓完全市民化了的農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)居民社保體系，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社保的城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)民工是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)特殊群體，他們長(zhǎng)期被排斥在城市經(jīng)濟(jì)的體制之外，城市“取而不予”，企業(yè)“用而不養(yǎng)”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關(guān)的社會(huì)保障制度建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)民工群體內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了分化，建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社保制度，必須堅(jiān)持分類指導(dǎo)。第一，對(duì)完全市民化或城市歸屬意愿強(qiáng)烈或有正規(guī)和穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經(jīng)成為城鎮(zhèn)私營(yíng)業(yè)主的農(nóng)民工，他們?cè)缫咽煜こ鞘猩睿谌氤擎?zhèn)已經(jīng)相當(dāng)容易，市民化可能只是形式上的問(wèn)題，成本較??；新生代農(nóng)民工淡化了對(duì)鄉(xiāng)土的認(rèn)同，并嘗試去認(rèn)同城市社會(huì)，并且他們大多沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，也不再適應(yīng)農(nóng)村生活，具有十分強(qiáng)烈的城市歸屬感。第二，對(duì)回流性強(qiáng)的農(nóng)民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標(biāo)準(zhǔn)和流動(dòng)賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)回鄉(xiāng)后的保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換。例如，對(duì)老一代農(nóng)民工，其進(jìn)城務(wù)工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統(tǒng)農(nóng)民思維方式：鄉(xiāng)土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強(qiáng)。第三，對(duì)一般流動(dòng)性較大的農(nóng)民工，可設(shè)計(jì)“便攜式”個(gè)人賬戶，降低參保門檻，建立社會(huì)統(tǒng)籌部分隨個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移的制度，提高參保積極性。
六要理順農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)與配合，探索不同制度之間的銜接與融合。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)保障的各個(gè)方面分屬多個(gè)政府部門管理，存在職能的交叉，形成了“多龍治水”的格局。比如，低保、五保等社會(huì)救助工作歸屬民政部門管理，新型農(nóng)村合作醫(yī)療歸屬衛(wèi)生部門管理，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則又歸屬人力資源和社會(huì)保障部管理，此外，農(nóng)業(yè)、扶貧部門也分管不同保障制度。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)在不同的制度框架下運(yùn)行。因而，這種多頭管理、多種制度框架的格局，不利于保障資金統(tǒng)一管理和使用，而且還會(huì)形成重復(fù)參保與低效率的現(xiàn)象。在分治格局下，在外務(wù)工農(nóng)民工、在外的農(nóng)村學(xué)生不僅要參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，而且還有可能參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。這就造成了重復(fù)，甚至還會(huì)形成部門間爭(zhēng)奪參保對(duì)象的現(xiàn)象。在醫(yī)療保障方面，涉及到人保部的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、衛(wèi)生部的新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及民政部的醫(yī)療救助。當(dāng)前大部分農(nóng)民工被納入到農(nóng)民新型合作醫(yī)療的制度框架下，按照“原籍參合、原籍報(bào)銷”的辦法，農(nóng)民工有可能成新農(nóng)合普惠的盲區(qū)。如何實(shí)現(xiàn)部門問(wèn)的協(xié)調(diào)、制度間的銜接顯得十分重要。這里，要加強(qiáng)部門之間在財(cái)源、信息和管理方面的協(xié)調(diào)與配合，探索制度問(wèn)的銜接與融合。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老保障體系
我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?1%左右，農(nóng)村的老人占全國(guó)老人的比例達(dá)到75%，老有所養(yǎng)一直是廣大農(nóng)民群眾夢(mèng)寐以求的愿望，也是政府十分關(guān)心的問(wèn)題，但農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保障統(tǒng)籌的積極性不高，部分地區(qū)政府強(qiáng)制收繳養(yǎng)老統(tǒng)籌費(fèi)，引導(dǎo)變成強(qiáng)制；贍養(yǎng)糾紛事件逐年猛增，家庭養(yǎng)老矛盾重重，危機(jī)四伏。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這些偏差的根本原因在于目前的農(nóng)村養(yǎng)老體制存在重大缺陷。
一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的現(xiàn)狀
（一）老齡化加快
自70年代我國(guó)成功地實(shí)施計(jì)劃生育政策后，我國(guó)人口的年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。1964年第二次人口普查時(shí)，我國(guó)60歲以上老年人占總?cè)丝诘谋壤秊?.86％。1982年第三次人口普查時(shí)，為7.64％。1990年第四次人口普查時(shí)，上升到8.59％。目前我國(guó)老年人口已達(dá)1.25億人，達(dá)到10％的老年型標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)計(jì)到2020年將有2.3億老年人，占總?cè)丝诘?5％左右，2050年將達(dá)4億多，占總?cè)丝诘?6％左右。人口老齡化在給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)沉重壓力的同時(shí)，也給家庭帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，老年供養(yǎng)系數(shù)上升，勞動(dòng)年齡人口負(fù)擔(dān)加重。1991年60歲以上老人供養(yǎng)系數(shù)為13.74％，2000年為15.6％，預(yù)計(jì)2010年達(dá)到17.62％，2020年達(dá)到23.77％，2050年達(dá)到48.49％。
（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍太小，覆蓋對(duì)象有缺陷
目前我國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未納入社會(huì)保障的農(nóng)村人口還很多。1998年建立社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41%，建立社會(huì)保障基金會(huì)的村委會(huì)不到村民委員會(huì)總數(shù)的20%。另外，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)進(jìn)城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬(wàn)人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個(gè)特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題?；痉桨钢袥]有體現(xiàn)出對(duì)留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對(duì)待。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，處于法律保護(hù)的空白地帶。
（三）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能被削弱
家庭養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式所謂家庭養(yǎng)老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或?qū)O子女贍養(yǎng)年老家庭成員的養(yǎng)老方式。養(yǎng)老內(nèi)容，主要是經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)，生活上照料，精神上慰籍三個(gè)方面。養(yǎng)兒防老的觀念在我國(guó)農(nóng)村根深蒂固，家庭贍養(yǎng)一直是最重要的養(yǎng)老方式，“子承父業(yè)”高度概括了上下兩代人之間的密切關(guān)系。這種穩(wěn)定的世代交替，能在家庭內(nèi)部自然的完成贍養(yǎng)老人的職能，并形成相應(yīng)的道德規(guī)范。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，這是促使家庭養(yǎng)老方式變革的決定性因素。這種進(jìn)程，一方面促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的變更。弱化了土地保障作用，促使了社會(huì)養(yǎng)老方式的產(chǎn)生；另一方面，工業(yè)大生產(chǎn)勞動(dòng)方式的重大轉(zhuǎn)變，在一定程度上影響了勞動(dòng)者作為養(yǎng)老義務(wù)承擔(dān)者的角色，家庭贍養(yǎng)和生活照料功能隨之受到削弱。勞動(dòng)力流動(dòng)和人口的遷移。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)不同地區(qū)呈現(xiàn)出了不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)。城市、沿海地區(qū)由于獨(dú)特的地理環(huán)境和各方面的原因出現(xiàn)了加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，它們對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的吸納能力日漸增強(qiáng)，同時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，使原先隱藏在集體出工勞動(dòng)方式中的大量剩余勞動(dòng)力涌現(xiàn)出來(lái)，而戶籍制度和糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策改革，使農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模地向城市、縣城和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)和遷移成為可能。這些“離土又離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠又進(jìn)城”人員長(zhǎng)年在外務(wù)工經(jīng)商，勢(shì)必影響對(duì)老人的供養(yǎng)，對(duì)傳統(tǒng)家庭產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。
（四）農(nóng)村養(yǎng)老不能完全依賴土地保障，但是土地對(duì)于有的農(nóng)民來(lái)說(shuō)仍然是重要的生產(chǎn)資料
根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從1978年到1998年，全國(guó)農(nóng)民平均來(lái)自第一產(chǎn)業(yè)的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的42.9%。目前農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入中，大約40%來(lái)自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來(lái)自勞動(dòng)收入。來(lái)自轉(zhuǎn)移性與財(cái)產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%。由此可見,來(lái)自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活,以之養(yǎng)老更是奢望。有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障中。但是，土地對(duì)于有的農(nóng)民來(lái)說(shuō)仍然是很重要的生產(chǎn)資料。近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農(nóng)民的承包地被大量征用，代價(jià)是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。所以完全依靠土地來(lái)養(yǎng)老的選擇也是不可行的。
（五）伴隨著人口老齡化趨勢(shì)及家庭“四、二、一”人口結(jié)構(gòu)的形成，家庭小型化也在發(fā)展
農(nóng)村家庭人口結(jié)構(gòu)也將出現(xiàn)以下變動(dòng)趨勢(shì)：
1、已婚子女與老年人分居的現(xiàn)象逐漸增多，老年人單身戶或一對(duì)夫婦比重提高。據(jù)1995年全國(guó)人口1％抽樣調(diào)查，全國(guó)只有一個(gè)老年人或老年夫婦獨(dú)自居住的家庭約為2049萬(wàn)戶。預(yù)計(jì)我國(guó)老年夫婦家庭、單身老人家庭即純老人家庭將大規(guī)模、大面積地出現(xiàn)。
2、特殊老年群體大量出現(xiàn)。這樣的群體主要有三類：一是喪偶老人群體。由于人類平均壽命延長(zhǎng)以及性別比的變化，喪偶老人主要是喪偶老年婦女會(huì)大量增加。部分喪偶老人再婚，另組家庭。也有許多老年夫婦因一方去世而成為單身老人家庭。二是獨(dú)生子女父母家庭。20世紀(jì)80年代以后出身的大批獨(dú)生子女21世紀(jì)初開始步入婚期，他們的父母也將由目前的準(zhǔn)老人步入老年。三是兩代老人家庭。下世紀(jì)隨著人口老齡程度的加深，高齡化也將在我國(guó)出現(xiàn)，到那時(shí)將是許多低齡老人不能與其子女共居，但卻要贍養(yǎng)已進(jìn)入高齡的父母，組成低齡老人與高齡老人兩代老人共居的家庭。以上這些純老戶與特殊老人群體，在居家養(yǎng)老方面均有不同程度的困難，需要社會(huì)予以關(guān)懷。
所有這些，決定了我國(guó)農(nóng)村必須在家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的社會(huì)化養(yǎng)老保障體系，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口變化的必然趨勢(shì)。
（六）資金籌集與基金的管理方面存在的問(wèn)題
由于歷史欠賬的規(guī)模過(guò)于龐大，使得我國(guó)基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由名義上的部分基金制回歸為事實(shí)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制；在現(xiàn)收現(xiàn)付體制下，最初幾代退休者享受了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其繳納的養(yǎng)老金，而支付這些費(fèi)用的后參加者又一廂情愿地希望通過(guò)自身的繳納換取仍舊慷慨的養(yǎng)老金支付保證；然而，養(yǎng)老基金的積累往往不能達(dá)到這種要求，養(yǎng)老金的支付只能靠更高的繳費(fèi)率來(lái)維持，債務(wù)會(huì)隨著人口老齡化進(jìn)程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國(guó)人民大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)博士）于1998年在比較樂觀的假設(shè)條件下，根據(jù)給付配置精算成本法測(cè)算出我國(guó)隱性公共養(yǎng)老金債務(wù)1997年的現(xiàn)值為17998億元，數(shù)目驚人。理論上的天文數(shù)字已足以使我們擔(dān)憂，而已經(jīng)發(fā)生的養(yǎng)老金拖欠現(xiàn)象就使人們更有理由懷疑社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)系數(shù)。當(dāng)人們對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付保證產(chǎn)生懷疑時(shí)，擴(kuò)大覆蓋面就成奢談了。
二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的產(chǎn)生原因
現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的形成是多年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化背景積淀的結(jié)果，是很多因素綜合作用的結(jié)果。下面將講述其中的兩個(gè)比較基本的因素。
（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后
一方面由于農(nóng)業(yè)本身是第一產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造生產(chǎn)力的效果沒有其他產(chǎn)業(yè)那么明顯，所以國(guó)家對(duì)其管理與監(jiān)督的力度不夠。另一方面，由于農(nóng)業(yè)的發(fā)展主要在農(nóng)村，國(guó)家的管理可能會(huì)因管理層級(jí)太多而導(dǎo)致管理的失靈。我國(guó)的國(guó)情是人口多，地區(qū)發(fā)展的速度快慢不一，所以，國(guó)家進(jìn)行干預(yù)，規(guī)定政策為部分地區(qū)先富起來(lái)，然后帶動(dòng)較為貧困的地區(qū)，政策的傾向?qū)τ谵r(nóng)村的發(fā)展極為不利。
（二）立法滯后
關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行，只有1992年1月3日中華人民共和國(guó)民政部公布實(shí)行的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行），國(guó)家沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展及時(shí)地對(duì)法律做出調(diào)整。
三、我國(guó)農(nóng)村未來(lái)社會(huì)化養(yǎng)老保障體系構(gòu)想
我國(guó)農(nóng)村未來(lái)老年人養(yǎng)老方式，應(yīng)在繼續(xù)鼓勵(lì)老人自養(yǎng)、家庭贍養(yǎng)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)養(yǎng)老社會(huì)化體系建設(shè)，并使之與其他養(yǎng)老方式相互補(bǔ)充，各有側(cè)重，共同構(gòu)筑我國(guó)農(nóng)村未來(lái)養(yǎng)老保障體系，使老年人過(guò)上健康、幸福、長(zhǎng)壽的生活。
農(nóng)村養(yǎng)老保障體系應(yīng)具備五個(gè)方面的內(nèi)容：一是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；二是老年人生活照料體系；三是老年醫(yī)療保健體系；四是老年救濟(jì)體系；五是精神生活體系。由于我國(guó)農(nóng)村老年人人數(shù)眾多、地域分布廣、收入差別大，建立社會(huì)化養(yǎng)老保障體系應(yīng)體現(xiàn)多元化、多層次、多方式、多渠道的特點(diǎn)。
（一）老年人生活照料體系
這是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。具體將有兩種方式：一種是集中供養(yǎng)方式。主要針對(duì)高齡老人及有特殊困難的老人。1996年我國(guó)80歲以上老年人有800萬(wàn)，75歲以上老人有2000萬(wàn)，且高齡老人每年正以5.4％的速度在增長(zhǎng)，到2020年將有30％左右的老年人進(jìn)入高齡期。這些老人隨著年齡的增長(zhǎng)，都要經(jīng)歷從能夠自理、半自理到不能自理，甚至完全喪失生活能力的過(guò)程。他們之中將有部分人住進(jìn)敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服務(wù)中心等設(shè)施，他們的起居日常生活照料由這些老年服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)下來(lái)，由老人或家庭提供一定的費(fèi)用。另一種是社區(qū)服務(wù)方式。對(duì)居家養(yǎng)老但需要生活照料的老人，由社區(qū)老年服務(wù)組織為主提供服務(wù)人員進(jìn)入家庭服務(wù)，或提供定時(shí)、專項(xiàng)服務(wù)。因此，社區(qū)老年服務(wù)和老年人集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，進(jìn)入下世紀(jì)將會(huì)有較大的發(fā)展。
（二）老年醫(yī)療保障服務(wù)體系
這是老年人社會(huì)化保障體系的重要組成部分。疾病是老年人的大敵，對(duì)老年人的身心健康影響很大。解決農(nóng)村老年人的醫(yī)療保障問(wèn)題，完全依靠國(guó)家是不可能的。應(yīng)根據(jù)國(guó)情和農(nóng)民的意愿，在政府支持下，國(guó)家、集體、個(gè)人共同投入，建立起多形式、多層次、多類別的醫(yī)療保障制度。尤其要鼓勵(lì)農(nóng)民互助共濟(jì)興辦合作醫(yī)療，并將它們納入法制管理的軌道。通過(guò)充實(shí)醫(yī)療設(shè)備，完善醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)，確保農(nóng)村老年人享有保健醫(yī)療，提高老年人健康水平，實(shí)現(xiàn)健康老齡化。
（三）老年社會(huì)救助體系
這是老年人社會(huì)化保障體系的補(bǔ)充。相對(duì)貧困是人類社會(huì)的普遍現(xiàn)象。對(duì)生活在貧困線以下的老人，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用褡罨镜纳钚枨蠛徒?jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供最低生活補(bǔ)助，并對(duì)貧困老人減免相應(yīng)費(fèi)稅，提供醫(yī)療方面的優(yōu)惠和照顧。繼續(xù)對(duì)孤寡老人實(shí)行“五?！惫B(yǎng)，確保其生活水平不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏健?/p>
（四）老年精神生活體系
主要是根據(jù)老年人的愛好、興趣的需要，以鄉(xiāng)村為單位，建立老年文化、體育、教育、娛樂活動(dòng)場(chǎng)所。
總之，未來(lái)我國(guó)農(nóng)村將建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，社會(huì)救助、社會(huì)照料和社會(huì)福利服務(wù)為補(bǔ)充的社會(huì)保障體系。
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1.保障力度不充分
首先，應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障體系中，保障力度不充分是一個(gè)較為突出的問(wèn)題，例如在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。目前我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較低，相較于當(dāng)前的物價(jià)水平和生活成本來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足正常的生活需求，甚至部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎不能起到任何保證作用。這一問(wèn)題也是由于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)起步較晚造成的，并且由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，養(yǎng)老保險(xiǎn)交納水平較低等，都使得養(yǎng)老保險(xiǎn)保障力度不充分。
2.老齡化加劇
據(jù)我國(guó)最新的人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)60周歲及以上人口21242萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.5%，65周歲及以上人口13755萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.1%，老齡化進(jìn)一步加劇。老齡化現(xiàn)象所帶來(lái)的直接問(wèn)題便是土地保障功能的減弱，在農(nóng)村地區(qū)，土地保障是主要的社會(huì)保障途徑之一，隨著老齡化加劇，越來(lái)越多的農(nóng)村居民喪失了勞動(dòng)能力。并且從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的務(wù)農(nóng)人口數(shù)據(jù)來(lái)看也不容樂觀，平均年齡逐年增大，這也進(jìn)一步減弱了土地保障功能。同時(shí)，隨著近年來(lái)城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地侵占已經(jīng)成為重要的社會(huì)性問(wèn)題，部分農(nóng)民失去土地，導(dǎo)致土地保障功能完全喪失。
3.家庭保障功能減弱
在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，家庭保障一直以來(lái)都是農(nóng)村地區(qū)主要的社會(huì)保障方式，養(yǎng)兒防老的家庭觀念也根深蒂固，對(duì)于新社保的建設(shè)造成了一定的阻礙。但是也應(yīng)當(dāng)看待，在新時(shí)期，隨著農(nóng)村地區(qū)家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭保障功能也在不斷減弱。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)越來(lái)越多的年輕人選擇外出務(wù)工，產(chǎn)生了大量的留守老人和留守兒童，相當(dāng)一部分農(nóng)村，老年人的比例已經(jīng)大大超過(guò)了年輕人和中年人的比例。特別是在我國(guó)計(jì)劃生育政策的推行下，很多家庭只有一個(gè)或者連個(gè)子女，家庭保障功能減弱已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障中的不爭(zhēng)事實(shí)，更是一個(gè)十分突出的現(xiàn)實(shí)困境之一。
二、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系措施
1.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障力度
首先，在完善農(nóng)村社會(huì)保障體系中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障力度，例如加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的保障力度。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的不足和問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行解決，在財(cái)政支出方面予以更大的支持，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理。將新農(nóng)合、新社保等養(yǎng)老保險(xiǎn)體系納入到全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌預(yù)算范圍內(nèi)，以此增強(qiáng)資金保障力度。應(yīng)當(dāng)看到，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題已經(jīng)成為了一個(gè)較為突出的社會(huì)性問(wèn)題，隨著社會(huì)老齡化的加劇，這一問(wèn)題所產(chǎn)生的影響也必將更加突出。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極重視，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系方面深化改革，從國(guó)庫(kù)中進(jìn)行集中統(tǒng)籌支付，杜絕該過(guò)程中出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題，真正做好農(nóng)村社會(huì)保障。
2.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)
在完善農(nóng)村社會(huì)保障中，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也是非常重要的一個(gè)途徑，從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系中存在的一些問(wèn)題和面臨的現(xiàn)實(shí)困境來(lái)看，其中一個(gè)重要的原因便是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后。例如在新社保推行中，基于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平，難以大幅度提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納水平，因而也就無(wú)法較好的做好養(yǎng)老保險(xiǎn)保障。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，應(yīng)當(dāng)大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多的政策扶持，如企業(yè)用地、免稅等等，增加企業(yè)就業(yè)人口，這等于引導(dǎo)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)，解決由此產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題也有著積極意義。
3.完善農(nóng)村社會(huì)保障法治
建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障法治體系對(duì)于完善農(nóng)村社會(huì)保障也有著重要作用，應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行立法，從法律角度完善農(nóng)村社會(huì)保障。農(nóng)民向來(lái)是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，通過(guò)立法保障農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于促進(jìn)農(nóng)村設(shè)社會(huì)保障體系的完善。例如可以在立法中打破傳統(tǒng)的戶籍制度，應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村戶籍制度中還有著諸多不合理指出，尤其是在新時(shí)期，農(nóng)村戶籍制度所產(chǎn)生的矛盾和社會(huì)問(wèn)題進(jìn)一步尖銳，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)保障的完善。因而從立法角度，改善現(xiàn)有的農(nóng)村戶籍制度，建立更加合理、科學(xué)的戶籍政策對(duì)于完善農(nóng)村社會(huì)保障有著重要作用。
三、結(jié)語(yǔ)
