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1、存在問題
國土資源行政執(zhí)法，對于一般土地違法案件有一定的積極作用，但是面對地方政府或者某些單位違法，基層國土部門就顯得既無奈又尷尬。個別地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要因不懂法或知法犯法，一切要為項目讓步，而國土資源部門既要保護(hù)耕地紅線又要保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)項目落地，在二者發(fā)生沖突時，就處在了尷尬的地位。因為國土資源部門實行雙重管理，人事任免歸上級國土資源部門，人員經(jīng)費工資都?xì)w地方政府支出，這種管理體制造成了國土資源部門離不開地方政府，地方政府直接或間接地對國土資源管理影響很大，導(dǎo)致查處土地違法案件時受到重重阻力，最終政府和某些單位違法占地案件有始無終。國土資源違法案件的查處，必須嚴(yán)格按法律規(guī)定的程序與時限依法查處。一宗國土資源違法案件必須經(jīng)過立案、調(diào)查、詢問筆錄、現(xiàn)場踏勘、送達(dá)停建通知書、處罰告知、聽證通知、行政處罰決定、行政復(fù)議等程序，復(fù)雜的程序、漫長的周期直接導(dǎo)致違法案件查處不可能及時到位。如遇拒不履行行政處罰決定的情形，國土資源部門還要申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院收到國土資源部門的強(qiáng)制執(zhí)行申請書已經(jīng)是三個月以后的事情了,違法事實已成。人民法院是否強(qiáng)制執(zhí)行一般要考慮個因素:一是的后果，二是的難度，三是的費用，四是的社會效應(yīng)。特別是物權(quán)法頒布后，的難度更大了。申請強(qiáng)制執(zhí)行的國土資源案件，基本上都沒有實施，但由于各種原因處罰決定也難以執(zhí)行，基本上都是收取罰款草草了事。
2、對策
必須加強(qiáng)國土資源執(zhí)法隊伍建設(shè)在國土資源執(zhí)法中，引入公安執(zhí)法機(jī)制。一是要把懂業(yè)務(wù)、能秉公執(zhí)法的人員充實到執(zhí)法監(jiān)察隊伍中去，充實到基層國土所，把執(zhí)法關(guān)口前移，重心下移。由于國土資源部門在查處違法案件過程中，沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，所以只好申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果人民法院不及時下達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行通知書,或是執(zhí)行不夠徹底，就會使個別群眾認(rèn)為國土資源部門執(zhí)法無力，對違法占地沒有辦法，個別人抱著僥幸心理不惜鋌而走險，甚至出現(xiàn)公然抗法辱罵、毆打、威脅執(zhí)法人員的行為。鑒于此，建議國土資源部門加大與法院、公安部門的協(xié)調(diào)力度，加快對已下達(dá)行政裁定和執(zhí)行公告的土地違法案件的執(zhí)行進(jìn)度。加大違法占地查處力度，對違法占用耕地特別是占用基本農(nóng)田的要從快、從嚴(yán)、從重查處，對違法占地的大案、要案及時向上級國土資源部門和上級政府部門報告，選擇幾件典型案件公開處理,并通過新聞媒體予以曝光，進(jìn)一步提高全社會的法制水平，努力實現(xiàn)土地市場秩序良好的轉(zhuǎn)變。
作者：馬偉 單位：河北省藁城市國土資源局
關(guān)鍵字:銀行;國際貿(mào)易;競爭力
一、我國對外貿(mào)易現(xiàn)狀和銀行中的作用中國加入WTO，為對外貿(mào)易的增長創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，使我國近些年對外貿(mào)易的增長速度迅速提高，貿(mào)易對GDP的貢獻(xiàn)也在不斷增強(qiáng)。盡管中國政府已經(jīng)做出了鄭重承諾，通往成功的道路仍然必須要經(jīng)歷許多的商業(yè)風(fēng)險、法規(guī)障礙及文化挑戰(zhàn)。事實上，中國銀行業(yè)并非只是一個單一的市場，而是由許多類型、規(guī)模及地理位置各異的銀行組合而成。我們在華的多年經(jīng)驗告訴我們，盡管中國已具有現(xiàn)代銀行業(yè)的雛形，但外國投資者仍須遵循四條原則，以跨過危險抓住機(jī)遇。
二、我國銀行在國際貿(mào)易領(lǐng)域的尚待改進(jìn)之處雖然我國銀行業(yè)目前尚在不斷完善中，但在國際貿(mào)易領(lǐng)域，為此銀行還存在不足之處，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
1、管理體制落后，管理方式陳舊。我國銀行業(yè)管理體制不完善。1997年以來，我國金融業(yè)實行嚴(yán)格的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”體制。在銀行體系風(fēng)險降低的同時，業(yè)務(wù)范圍也受到極大的限制，實現(xiàn)利潤方式的減少，使風(fēng)險更為集中，反而不利于銀行的管理。另外，在管理方式上，中資銀行不具備先進(jìn)靈活性。因為缺乏自主經(jīng)營的優(yōu)勢，中資銀行不能根據(jù)市場變化及時調(diào)整策略，并且，由于呆帳準(zhǔn)備金提取額度的不足和呆帳核銷自主性的缺乏，我國銀行對國際貿(mào)易中風(fēng)險的規(guī)避能力極為缺乏。
2、貿(mào)易融資對象不合理，銀行信貸水平低。近年來新增貸款量在不斷增大，但銀行主要融資于大型商貿(mào)企業(yè)，對一些中小企業(yè)，由于抵押物不足或資信核實的困難，銀行很少為其提供大規(guī)模貸款，由此使部分中小企業(yè)獲得授信無法滿足貿(mào)易發(fā)展的需求，但中長期信貸和權(quán)益性資本的供給在貿(mào)易額度大時仍略顯緊缺。商業(yè)銀行資金大量進(jìn)入貿(mào)易活動，成為貿(mào)易信貸的劑，但現(xiàn)在各銀行的貿(mào)易信貸仍不足以維持貿(mào)易的高增長速度。在我國，應(yīng)充分挖掘市場潛力,注重發(fā)展保理之類的新型業(yè)務(wù)。
3、銀行創(chuàng)新力度小。要拓寬中資銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，就應(yīng)積極鼓勵銀行業(yè)的創(chuàng)新。在我國銀行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，有幾點原因阻礙了金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。其一，我國與世界金融改革思路的差距。以避險為主要目的，我國采取分業(yè)經(jīng)營的管理模式，不利于銀行在貿(mào)易領(lǐng)域的創(chuàng)新。其二，國有商業(yè)銀行的壟斷地位成為其它銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的阻力。其三，金融創(chuàng)新是以金融工具為實現(xiàn)手段的，雖然我國目前注重金融電子化的推廣和應(yīng)用，但此過程中出現(xiàn)的客戶資料的安全性保管問題還有待解決。另外，海外聯(lián)行網(wǎng)點少也成為制約創(chuàng)新的一大因素。國際結(jié)算往往通過總行，環(huán)節(jié)多，速度慢，由此使資金在途時間長，加大了匯率風(fēng)險和交易成本。
三、提高中資銀行參與國際貿(mào)易競爭力的策略
中國加入WTO，金融業(yè)的逐步開放使外資銀行大量涌入，對我國銀行來說，這是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。為此，中資銀行必須采取適當(dāng)?shù)牟呗砸蕴岣邍H貿(mào)易領(lǐng)域的競爭力。
1、強(qiáng)化國有商業(yè)銀行內(nèi)部機(jī)制轉(zhuǎn)換。（1）加快國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)改革的步伐。國有商業(yè)銀行的逐次上市表明國家決心將國有商業(yè)銀行推向國際市場，讓市場引導(dǎo)銀行改制，最終實現(xiàn)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。上市募資使銀行資本實力雄厚，防范風(fēng)險能力增強(qiáng)，管理經(jīng)驗的引進(jìn)也起到推動改革進(jìn)程的作用。改制后的銀行具備充足的資本金和一流的管理團(tuán)隊，可為國際貿(mào)易提供有力的支持。（2）加快國有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。國有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)須一改以往層層按照行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的做法，應(yīng)以精簡為原則，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域及業(yè)務(wù)發(fā)展需要決定機(jī)構(gòu)的設(shè)立和撤并。對業(yè)務(wù)量小，虧損面大的分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需要靈活調(diào)整。（3）加大復(fù)合人才的開發(fā)培養(yǎng)力度。人才在國際競爭中的作用至關(guān)重要。目前我國極度缺乏既通曉國際貿(mào)易又擅長銀行業(yè)務(wù)的專業(yè)人員。因此，在保持原有人才優(yōu)勢，防止人才流失的同時，更應(yīng)注重對現(xiàn)有復(fù)合人才的開發(fā)和培養(yǎng)，使其專業(yè)素質(zhì)不斷提升，從而適應(yīng)新形勢下銀行領(lǐng)域的國際貿(mào)易業(yè)務(wù)。
2、加強(qiáng)銀行業(yè)的風(fēng)險監(jiān)控。事實證明，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)金融運行中新情況、新問題的監(jiān)測分析和風(fēng)險預(yù)警，是保障資產(chǎn)安全性的必要措施。尤其是我國在發(fā)展對外貿(mào)中小企業(yè)的貸款時，基于利率變動的不確定性，更應(yīng)做好安全防范工作，建立銀行風(fēng)險評價體系，提高內(nèi)控有效性，堅持以風(fēng)險為本的審慎監(jiān)管。
3、創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域。要加快國際業(yè)務(wù)的創(chuàng)新步伐，更好地發(fā)揮銀行作為金融機(jī)構(gòu)的作用，一是要打開業(yè)務(wù)市場：首先，擴(kuò)大銀行國內(nèi)市場的的服務(wù)范圍；其二，開拓發(fā)展國外市場；其三，爭取三資企業(yè)、外資企業(yè)金融業(yè)務(wù)，開辟國內(nèi)國際外資客戶業(yè)務(wù)市場。二是業(yè)務(wù)品種的創(chuàng)新。在穩(wěn)步增加國際貿(mào)易結(jié)算額的同時，根據(jù)貿(mào)易形式的轉(zhuǎn)變和客戶的需要，推出如銀保、保理等業(yè)務(wù)新品種，利用資源共享優(yōu)勢打開產(chǎn)品市場銷路，提高其知名度。
四、促進(jìn)商業(yè)銀行競爭力發(fā)展的幾點建議
(一)充分發(fā)揮政府作用，采取積極有效的措施，為商業(yè)銀行與企業(yè)開展合作提供良好的環(huán)境首先要切實消除對商業(yè)銀行和企業(yè)的歧視，政府應(yīng)該對為企業(yè)提供融資支持的中小商業(yè)銀行在稅收、財政補(bǔ)貼等方面給予一定的支持，并且適當(dāng)放寬中小企業(yè)的受信門檻，保證其順利獲得生產(chǎn)所需資金；其次要采取措施妥善處理商業(yè)銀行現(xiàn)存的不良資產(chǎn)，可通過適當(dāng)注資或拍賣轉(zhuǎn)讓來降低不良資產(chǎn)率；最后要減少政府對商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的不合理干預(yù)，使其按照市場化的方式化解自身的問題。
(二)發(fā)揮地方金融優(yōu)勢，參與企業(yè)的改制和重組發(fā)揮地方商業(yè)銀行與地方企業(yè)長久以來形成的良好銀企關(guān)系的優(yōu)勢，積極協(xié)助企業(yè)搞好清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定等工作，主動幫助他們與有關(guān)部門一道制定具體的改制、重組方案，提出有針對性的債權(quán)處理意見，對改制、重組后債權(quán)債務(wù)已落實的企業(yè)，其正常的生產(chǎn)經(jīng)營中所需的資金可按信貸原則予以優(yōu)先解決。同時要以資產(chǎn)重組為切人口，幫助企業(yè)做大做強(qiáng)，以增強(qiáng)企業(yè)的活力，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。
(三)加強(qiáng)商業(yè)銀行自身建設(shè)，提高為企業(yè)融資服務(wù)的能力首先要調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，豐富信貸業(yè)務(wù)品種，擴(kuò)大企業(yè)貸款選擇范圍，積極支持其合理的資金需求。同時公開信貸政策，簡化業(yè)務(wù)流程和擔(dān)保手續(xù)，為企業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”提供高效、便捷的金融服務(wù)。其次要加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，如開辦信用卡、票據(jù)承兌、貼現(xiàn)業(yè)務(wù)和推選個人支票、異地通匯等結(jié)算方式，從而更加方便廣大企業(yè)的存、取、匯、兌業(yè)務(wù)。面對著中國的入世，中國銀行業(yè)的發(fā)展，世界貿(mào)易的飛速發(fā)展及激烈的市場經(jīng)濟(jì)競爭，使中國銀行業(yè)在國際市場中有著舉足輕重的作用，但面臨的問題仍然非常顯著，因為我國商業(yè)銀行在這種環(huán)境下更應(yīng)正確的把握對國際貿(mào)易的影響及加強(qiáng)自身國際貿(mào)易的競爭力，才能在以后更長遠(yuǎn)的時間內(nèi)保持快速穩(wěn)定的發(fā)展，為中國國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)
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【關(guān)鍵詞】行政道德；公務(wù)員；公共權(quán)力；問題
行政道德是一種發(fā)自內(nèi)心的強(qiáng)大精神力量，它通過“自律”方式來潛移默化的作用于公務(wù)員的思想意識與價值觀念中。良好的行政道德對行政權(quán)力的使用具有規(guī)范與導(dǎo)向作用，并通過法律，制度等方式加以推廣。行政道德是一種事前調(diào)節(jié)，如果公務(wù)員喪失其職位所應(yīng)遵循的道德，極有可能導(dǎo)致，腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，因此，行政道德的作用旨在防患于未然。
一、行政道德缺失的當(dāng)今現(xiàn)狀
1.為公眾服務(wù)的價值目標(biāo)善為完全確立
社會多元化改革開放前提下，人們的道德規(guī)范逐漸喪失一種統(tǒng)一形式，公務(wù)員為公眾服務(wù)的價值目標(biāo)也未明晰化，傳統(tǒng)的行政道德規(guī)范遭遇沖突，長期以來形成的一整套行之有效的規(guī)范和制度也開始動搖。在沒有穩(wěn)定的行政道德約束力情況下，公務(wù)員的服務(wù)意識變得日益模糊。
2.公務(wù)員的行政道德急待從他律階段上升為自律階段
公務(wù)員的他律規(guī)范是表現(xiàn)在對自身行政權(quán)力的立法意識上，是一種被動的接受。長期下去，容易形成僵化的行為模式。因此，公務(wù)員應(yīng)該把行政道德運用到自身品格中，規(guī)范自身行為，實現(xiàn)從他律階段上升為自律階段。
3.缺乏抵制私心雜念的道德意志
隨著社會物質(zhì)財富的日益豐富，社會生活方式不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分缺乏堅定信念，缺乏個人修養(yǎng)的公務(wù)員容易受到社會上不良風(fēng)氣的影響，這些極有可能使他們在金錢觀、權(quán)利觀、親情觀上難以形成堅定的信念，不能廉潔奉公，自覺抵制各種腐敗行為和錯誤的思想觀念。缺乏抵制私心雜念的道德意志，就很難發(fā)揚(yáng)聯(lián)系群眾和艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)。
二、我國公務(wù)員道德缺失的原因
公務(wù)員行政道德的缺失有其深刻的歷史原因，而不能從簡單表面的方式上去理解。具體原因有如下兩個方面：
（一）社會方面原因
1.公務(wù)員道德意識缺失的根源在于社會轉(zhuǎn)型
社會轉(zhuǎn)型期突出表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)、機(jī)制、利益和價值觀念的轉(zhuǎn)變，是一種形態(tài)向另一種形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。改革開放后，中國進(jìn)入新時期的轉(zhuǎn)型過程，在這個時期中必然會出現(xiàn)各種沖突和矛盾，同時，由于市場經(jīng)濟(jì)自身負(fù)面效應(yīng)與外部性，使得部分公務(wù)員無法抵制外來腐敗思想的滲透，各種拜金主義、享樂主義和極端個人主義層出不窮。
2.公務(wù)員道德監(jiān)督機(jī)制缺乏足夠重視
長期以來，行政監(jiān)督體系缺乏一個道德監(jiān)督部門，由于道德監(jiān)督并沒有起到實質(zhì)性的作用，因此在當(dāng)前反腐敗斗爭中，行政道德監(jiān)督還停留在輿論階段，未有切實的措施。在違法行為發(fā)生以后，只是發(fā)一些無奈地義憤，并沒有把道德監(jiān)督滲透到日常行政行為中。
3.社會物質(zhì)利益分配不公誘發(fā)行政道德缺失現(xiàn)象
我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，破除了舊時的平均主義分配模式，同時新的利益分配方式還不完善。在這種情況下，就很可能出現(xiàn)利益分配不公平的現(xiàn)象。利益群體付出與所獲得的回報并不具有等同的關(guān)系。
4.對公務(wù)員管理制度不夠完善，培訓(xùn)力度不夠
盡管全國各省市地區(qū)都在致力于加強(qiáng)對公務(wù)員進(jìn)行科學(xué)管理和培訓(xùn)，但是從實際情況來看，還是存在許多困難。經(jīng)費不足、師資力量不強(qiáng)、教學(xué)模式單一等情況。因此，提高公務(wù)員培訓(xùn)力度，科學(xué)管理公務(wù)員隊伍，成為我們當(dāng)前提高行政道德的重要目標(biāo)。
（二）公務(wù)員自身方面的原因
1.部分領(lǐng)導(dǎo)者自身道德水平不高影響其他公務(wù)員的日常行為作風(fēng)
官本位、等級特權(quán)、個人主義等觀念在公務(wù)員隊伍中還存在，部分領(lǐng)導(dǎo)者憑借其職位高權(quán)力大，似乎超脫于權(quán)力監(jiān)督之外，憑借個人喜好來行政職權(quán)。在干部隊伍中，這種居高不下的作風(fēng)，容易形成一種個人主義崇拜，對行政道德的發(fā)展具有阻礙作用。
2.我國公務(wù)員的整體文化素質(zhì)需要進(jìn)一步提高
盡管素質(zhì)教育與精神生活的日益豐富，使公務(wù)員整體素質(zhì)有了比較大的變化，但是，由于舊的教育模式的影響，使得我國公務(wù)員知識結(jié)構(gòu)還存在知識面不廣，管理知識缺乏和知識老化等三個主要方面。一些舊有政府工作人員過渡到新單位，我國舊有模式相對落后，要求我國公務(wù)員整體素質(zhì)需要進(jìn)一步提高。
三、行政道德缺失的具體治理措施
從某種意義上說，我國的公務(wù)員制度是從發(fā)達(dá)國家“引進(jìn)”的，而在這個引進(jìn)過程中，就必然遇到制度與文化環(huán)境的矛盾。矛盾的程度愈大，現(xiàn)代意義上的公務(wù)員制度愈是難以建立，愈易喪失其本質(zhì)屬性。因此，為避免公務(wù)員制度以畸形的方式在舊文化下生存，必須切實加強(qiáng)我國的思想文化建設(shè)，大力發(fā)展我國的文化教育事業(yè)。[1] 這是治理公務(wù)員行政道德缺失的主要方面，從其他方面來看，有以下幾點：
（一）構(gòu)建公務(wù)員行為道德法典，加快行政道德立法
行政道德雖然能夠影響人的行為方式，但從實質(zhì)上來講，只是一種內(nèi)在軟性的約束力。因此，從深層次意義上來講，行政道德需要借助法律力量，才能使道德也能像法律一樣有硬規(guī)制，才能確保行政權(quán)力在正常軌道上運行，這就需要加快行政道德立法。
（二）良好的行政道德規(guī)范體系的建立
1.必須要樹立正確的行政價值目標(biāo)
正確的行政價值目標(biāo)能夠引導(dǎo)公務(wù)員進(jìn)行正確的行為，樹立為人民服務(wù)的正確世界觀和人生觀。行政價值目標(biāo)是公務(wù)員特別是具有一定職務(wù)的人員在具體行為時所體現(xiàn)出的世界觀和人生觀。因此，正確的行政價值目標(biāo)，急待樹立。
2.必須重視廉潔公正的行政道德風(fēng)尚的營造
若想保持行政權(quán)力運行的公共性，防止腐敗行為的發(fā)生，必須重視營造一個良好的行政道德風(fēng)尚。當(dāng)行政權(quán)力出現(xiàn)惡性循環(huán)，就會每況愈下。因此，我們必須重視營造一個良好的行政道德風(fēng)尚。
3.公務(wù)員基本行為規(guī)范的確立是實踐要求
公務(wù)員行政規(guī)范性要求有“廉潔奉公，勤政為民”、“以身作則，遵紀(jì)守法”、“公道正派，謙虛團(tuán)結(jié)，互助信任”、“牢固樹立公仆觀念，全心全意為人民服務(wù)”、“恪盡職守，求實創(chuàng)新”這五點，我們應(yīng)努力把提倡道德的先進(jìn)性與廣泛性以及層次性，對公務(wù)員道德進(jìn)行正確的引導(dǎo)，不斷完善與提高公務(wù)員隊伍。
（三）培養(yǎng)宏觀環(huán)境來適應(yīng)行政道德的生存與發(fā)展
由于行政權(quán)力具有強(qiáng)制性、權(quán)威性、擴(kuò)張性等特征，可能導(dǎo)致在行政權(quán)力行使過程中容易出現(xiàn)權(quán)力使用不當(dāng)，，以公謀私等現(xiàn)象。古今中外的政治領(lǐng)域中，無論權(quán)力是掌握在多數(shù)人手中還是少數(shù)人手中，都不是問題的實質(zhì)性方面，問題的關(guān)鍵是看政府的性質(zhì)，是從屬于統(tǒng)治的，管理的還是服務(wù)的目的。[2]現(xiàn)代政府越來越強(qiáng)調(diào)服務(wù)型行政模式，因此，我們必須在權(quán)力基礎(chǔ)上建立一個行政監(jiān)督和制約機(jī)制。為了強(qiáng)化行政道德監(jiān)督，就需要強(qiáng)調(diào)行政道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立性，以及強(qiáng)化公務(wù)員內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制。同時，我們也應(yīng)盡量增加行政執(zhí)法的“透明度”以及社會承諾制度，做到職責(zé)明確，依法行政，并努力提高公民參與和舉報制度，以此來便于監(jiān)督。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.344.
行政三分制的現(xiàn)實意義
行政體制是國家體制的重要組成部分。隨著改革開放的不斷深入，我國的行政體制改革進(jìn)程不斷加快和深化，并取得了顯著的成效，為我國經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供了強(qiáng)大的體制保障。黨的十六大報告中把“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”作為深化行政管理體制改革的思路提了出來，十七大中又提出了建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)運行的新思路，嘗試借鑒西方公共管理活動的成功經(jīng)驗，試圖用“行政三分”再造政府?！靶姓种啤本褪墙梃b國外行政體制改革，并在其基礎(chǔ)上結(jié)合我國具體國情來推行的行政體制改革模式，對我國行政體制改革有重大的現(xiàn)實意義。
1．實行“行政三分制”有利于使決策民主化、科學(xué)化，執(zhí)行更加公開和透明，提高行政效率。行政三分制將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對分離，實際上是對決策權(quán)的分散，但是相對集中了執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)化了監(jiān)督權(quán)。這樣有助于政府集中精力通過民意調(diào)查、聽證會、專家咨詢等方式廣泛聽取民聲，征求民意，采納民智，在充分論證的基礎(chǔ)之上形成多個決策方案來供決策者決策，從而保證了決策的民主化和科學(xué)化；執(zhí)行由執(zhí)行部門專門負(fù)責(zé)，只負(fù)責(zé)執(zhí)行，這樣就可以提高行政效率；而監(jiān)督部門則負(fù)責(zé)對整個政策的制定和實施以及實施后的效果進(jìn)行監(jiān)督，從另一個方面提高了行政的效率。三者有機(jī)配合，使政府由過去的“決策快、執(zhí)行慢”向“決策慢、執(zhí)行快”轉(zhuǎn)變。
2．實行“行政三分制”有利于促進(jìn)中國政府的轉(zhuǎn)型，為政府更好的提供公共服務(wù)來搭建平臺。我國目前的行政體制是以職能分工為標(biāo)準(zhǔn)的部門行政體制，各政府部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力于一身，自定規(guī)章，自行執(zhí)行，自我監(jiān)督，缺乏對權(quán)力的有效制衡和監(jiān)督，是腐敗問題滋生的溫床。“行政三分制”決不僅是簡單的把決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對分離，而更主要的是為政府更好的提供公共服務(wù)來搭建平臺。行政三分制下的決策部門、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門相互協(xié)調(diào)與配合，各司其職，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識，使政府由全能型政府向限權(quán)型政府轉(zhuǎn)變，管理行政向服務(wù)行政過渡。同時大力構(gòu)建非政府組織和中介服務(wù)組織，將政府的部分職能讓渡給社會，使市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，保證資源得到充分和高效的利用。
3．實行“行政三分制”有利于政府行政管理理念、管理模式、管理職能的重新定位，明確定位主體角色和各部門職責(zé)?！靶姓种啤笔前褯Q策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離，改變了過去原有的權(quán)力高度集中的模式，打破了傳統(tǒng)行政體制中“拍腦袋決策”、“萬能首長”等錯誤行為，保證權(quán)力更加民主化、法制化和科學(xué)化，增強(qiáng)政府的公信力和權(quán)威性。同時使三個部門各司其職，各負(fù)其責(zé)，合理界定部門職能，避免了政府在行政活動中既是“運動員”又是“裁判員”的錯誤定位，也有利于各行政部門及相關(guān)工作人員樹立一種自律、自省、自察、自控的良好氛圍。
4．實行“行政三分制”有利于重新構(gòu)建分權(quán)和權(quán)力制約機(jī)制來防范權(quán)力異化，有效遏制腐敗問題，促進(jìn)政府廉潔。我國政府目前采用的仍是集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的模式，這種模式缺乏自我監(jiān)督和約束，造成了事實上的“權(quán)力壟斷”?！靶姓种啤睆奶岣邫?quán)力效用出發(fā)，使三個部門實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互制約和相互監(jiān)督，防止權(quán)力異化，杜絕部門利益、地方利益。監(jiān)督部門將單獨行使監(jiān)督權(quán)，這也在一定程度上有效的遏制了腐敗現(xiàn)象的滋生，約束了權(quán)力的濫用，最終使政府行為更加規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效。
踐行行政三分制時的內(nèi)外部制約因素
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議;證據(jù)制度;問題分析;完善路徑
【正文】
行政復(fù)議是一種立足于行政體系內(nèi)部的行政糾紛解決機(jī)制,既有行政性質(zhì),又有司法色彩。我國的行政復(fù)議制度自《行政復(fù)議法》于1999年頒布實施以來,中間經(jīng)2007年《行政復(fù)議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的補(bǔ)強(qiáng)細(xì)化,在實踐中發(fā)揮了積極作用,但也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。盡管行政復(fù)議在整體上仍被視為行政機(jī)制而存在,行政復(fù)議的準(zhǔn)司法化已成國際趨勢,在學(xué)界也取得較多共識。[1]行政復(fù)議的司法化要求吸納司法制度的長處,對復(fù)議權(quán)形成公正、公開、有力的程序約束。證據(jù)制度是司法審查的精華所在,其在行政復(fù)議中的重要性不言自明。我國現(xiàn)有的行政復(fù)議證據(jù)制度雖已初具規(guī)模,但無論從先天上還是從后天上看都存在不足,在整體和細(xì)節(jié)上都有所缺失。這些不足影響了行政復(fù)議制度的長期健康發(fā)展,亟需加以改革完善。從學(xué)界來看,還缺乏對行政復(fù)議證據(jù)制度深入的專題研究。[2]有鑒于此,本文將以我國行政復(fù)議證據(jù)制度為對象,以其完善為旨趣展開探討。
一、我國行政復(fù)議證據(jù)制度的主要特點
我國行政復(fù)議證據(jù)制度由《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議實施條例》構(gòu)建,所涉條文有:《行政復(fù)議法》第3條第2項,第11、22、23、24條,第28條第1款第1、3、4項,第36條;《實施條例》第15條第1款第6項,第21、33-37、43、46、47、63條。這些條文構(gòu)建的行政復(fù)議證據(jù)制度包括如下內(nèi)容:第一,《行政復(fù)議法》第22條確立了以書面審查為原則、口頭審查為例外的證據(jù)審查制度。第二,《行政復(fù)議法》第11條,第23條第1款,第28條第1款第4項,《實施條例》第21、 36條規(guī)定了舉證制度(含舉證責(zé)任分擔(dān)、舉證期限、舉證主體等)。第三,《實施條例》第33條規(guī)定了聽證制度。第四,《行政復(fù)議法》第24條規(guī)定了證據(jù)效力制度,根據(jù)該條,在行政復(fù)議過程中,被申請人自行向申請人和其他有關(guān)組織或個者人收集的證據(jù)不具有效力。第五,《行政復(fù)議法》第28條第1款第1項規(guī)定了“具體行政行為認(rèn)定事實清楚,證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)。第六,《行政復(fù)議法》第3條第2項、第22條,《實施條例》第34條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)制度。第七,《行政復(fù)議法》第23條第2款,《實施條例》第35條規(guī)定了申請人和第三人的查閱權(quán)。第八,《實施條例》第37條規(guī)定了鑒定制度。
從上述條文不難看出,我國行政復(fù)議的證據(jù)制度具有以下特點:第一,條文分散無序。證據(jù)制度所涉條文較為分散,分布于《行政復(fù)議法》和《實施條例》之中,散見于不相鄰的多個條文之中,形式上缺乏系統(tǒng)性,不利于形成整體認(rèn)知,也不便于適用。第二,體系殘缺不全。行政復(fù)議的證據(jù)制度不單形式上缺乏系統(tǒng)性,就其邏輯結(jié)構(gòu)來說,也存在頗多缺失,若將其與行政訴訟的證據(jù)制度相比即可一目了然,下文將重點討論這一問題,此不贅述。第三,初始定位不準(zhǔn)。由于《行政復(fù)議法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主義,其初衷是“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序,使行政復(fù)議‘司法’化”。[3]在這種思想指導(dǎo)下,該法對復(fù)議程序的設(shè)計與行政訴訟相比就顯得頗為粗放,其中的證據(jù)制度也不例外。這種粗放型審查機(jī)制在保證快捷高效的同時,也不可避免地犧牲了制度的公正性、權(quán)威性和公信力,實踐中復(fù)議案件數(shù)量偏少、復(fù)議功能受阻的現(xiàn)狀就反映了這一點。為了彌補(bǔ)《行政復(fù)議法》的先天不足,《實施條例》對證據(jù)制度做了個別補(bǔ)充,但仍未完成體系化改造。因此,全面梳理現(xiàn)行證據(jù)制度的問題,通過重新修改《行政復(fù)議法》加以一攬子解決,就日益顯得必要。
二、行政復(fù)議證據(jù)制度存在的主要問題
通過上述分析可見,現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏,影響了行政復(fù)議的公正性,亟需加以檢討。當(dāng)前存在的問題主要有以下幾個方面:
(一)舉證責(zé)任規(guī)定不夠全面
在舉證責(zé)任方面,《行政復(fù)議法》僅在第11條規(guī)定了行政復(fù)議申請的要求,申請人只要講清主要事實即可,無需承擔(dān)初步證明責(zé)任?！秾嵤l例》第21條補(bǔ)充規(guī)定了申請人的初步證明責(zé)任。但整體來看仍有不足:第一,《行政復(fù)議法》及《實施條例》均明示了第三人參與行政復(fù)議的權(quán)利,但均未涉及其應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任。第二,《行政復(fù)議法》第28條第1款第4項關(guān)于被申請人逾期不舉證視為無證據(jù)的規(guī)定是不完整的,忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。第三,在申請人的初步證明責(zé)任問題上,《實施條例》第21條雖作了補(bǔ)充,但仍有不周之處,忽略了不作為案件中的除外情形—在行政機(jī)關(guān)不作為案件中,行政機(jī)關(guān)往往不向相對人提供書面答復(fù),相對人難于獲取行政機(jī)關(guān)不作為的初步證據(jù),復(fù)議機(jī)關(guān)在沒有相應(yīng)證據(jù)的情況下又不予立案,致使行政機(jī)關(guān)不作為案件很難被立案—這在行政訴訟的證據(jù)制度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。[4]
(二)證據(jù)開示和質(zhì)證有所缺失
如果說舉證責(zé)任更近似于實體問題的話,那么證據(jù)開示和質(zhì)證就是較為徹底的程序問題。證據(jù)開示起源于英美,后被許多大陸法系國家所采納,在我國一般稱為證據(jù)交換,是指庭審前控辯雙方相互獲取案件的信息、展示證據(jù)的一種訴訟制度,在庭前交換證據(jù)中沒有爭議的證據(jù)可以作為定案依據(jù)。其作用一是使雙方互相了解各自掌握的證據(jù)內(nèi)容,以提高庭審的效率和裁判的準(zhǔn)確性,防范證據(jù)突襲導(dǎo)致的司法低效。二是防止審判人員先入為主、未審先判。證據(jù)開示主要包括時間、地點、主體、范圍、對象、方式、效力等方面內(nèi)容。質(zhì)證是指“訴訟當(dāng)事人及其法律人在審判過程中針對對方舉出的證據(jù)進(jìn)行的質(zhì)疑和質(zhì)問。”[5]質(zhì)證制度的意義在于,它有利于法院正確地認(rèn)定證據(jù),有利于保障當(dāng)事人的程序權(quán)利,有利于保證審判結(jié)果的公正性。
我國行政訴訟設(shè)置了證據(jù)開示和質(zhì)證制度,其主要內(nèi)容包括:(1)證據(jù)開示和質(zhì)證適用的案件范圍。首先,《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》)第21條規(guī)定,對于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件,法院可以組織當(dāng)事人在開庭前向?qū)Ψ匠鍪净蚪粨Q證據(jù),并將交換證據(jù)的情況記錄在卷。其次,《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條規(guī)定:“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示,并經(jīng)庭審質(zhì)證。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù),不能作為定案的依據(jù)。”這意味著所有的案件都應(yīng)適用質(zhì)證制度。(2)證據(jù)開示的效力。首先,根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條,當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據(jù),經(jīng)審判人員在庭審中說明后,可以作為認(rèn)定案件事實的依據(jù)。其次,根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第7條,原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。除正當(dāng)事由經(jīng)法院批準(zhǔn)可延期提供外,逾期提供證據(jù)的,視為原告或者第三人放棄舉證權(quán)利。再次,根據(jù)《行政訴訟法》第43條和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第1條,被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向法院提交全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件,除正當(dāng)事由經(jīng)法院批準(zhǔn)可延期提供外,逾期提供的,視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。(3)質(zhì)證的效力。根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條,未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù),不能作為定案的依據(jù),但在庭前證據(jù)交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據(jù)除外,也就是說,庭前證據(jù)開示和質(zhì)證的效力是相同的。
比較而言,我國的行政復(fù)議以便民、快捷、效率為立法原旨,實行以書面審查為原則、以開庭審查為例外(《行政復(fù)議法》第22條)的審查制度,沒有設(shè)置類似于行政訴訟的證據(jù)開示制度,也沒有設(shè)立質(zhì)證制度,而是以重大、復(fù)雜案件的聽證制度作為補(bǔ)充(《實施條例》第33條)。但是,現(xiàn)有規(guī)定的不足是較為明顯的:第一,它沒有普遍地建立證據(jù)開示和質(zhì)證制度,證據(jù)的效力完全取決于復(fù)議機(jī)關(guān)的判斷,未能充分保障當(dāng)事人的程序權(quán)利,制度的公正性不足。第二,已經(jīng)建立的重大、復(fù)雜案件的聽證制度也有局限性,一是適用范圍極為有限,大部分行政復(fù)議案件不可能都是重大、復(fù)雜案件,也就不可能適用聽證;二是模糊粗糙,《實施條例》第33條只是一個非常初步的規(guī)定,聽證的程序、效力等均告闕如,使得聽證容易流于形式。從實際情況看,當(dāng)前許多地方確立了行政復(fù)議聽證規(guī)則,在實踐中取得了一定積極效果。為鞏固實踐成果并為其提供法律依據(jù),有必要對聽證制度的具體適用情形及要求予以細(xì)化并規(guī)定在《行政復(fù)議法》中。
(三)證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系缺失
證明是一個十分復(fù)雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認(rèn)識和確認(rèn)過程。證明過程是在行政復(fù)議活動中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序,運用一定的證據(jù)規(guī)則審核證據(jù)進(jìn)而認(rèn)定特定案件事實的過程。此處所謂的“證據(jù)規(guī)則”,是一套綜合的技術(shù)規(guī)則,如證據(jù)資格、證明效力認(rèn)定、推定、認(rèn)知等。對此,《行政復(fù)議法》及《實施條例》均未作出規(guī)定。證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系的缺失也造成當(dāng)前行政復(fù)議實踐中的“無所適從”,辦案人員在審核證據(jù)和認(rèn)定事實時缺乏統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)。
(四)證明標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)且嚴(yán)苛
“證明標(biāo)準(zhǔn)是指證明質(zhì)和量的有機(jī)結(jié)合,即指證明對象的范圍和證明所達(dá)到的程度的界定?！盵6]它反映了證據(jù)所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的說服力程度。行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)是一個質(zhì)、量結(jié)合的雙面結(jié)構(gòu)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第1、 3項的規(guī)定,一方面,具體行政行為必須“認(rèn)定事實清楚,證據(jù)確鑿”,這是關(guān)于“質(zhì)”的規(guī)定性,另一方面,具體行政行為不得“主要事實不清、證據(jù)不足”,這是關(guān)于“量”的規(guī)定性。其中的問題主要是“質(zhì)”的規(guī)定過于嚴(yán)苛:相關(guān)規(guī)定在內(nèi)涵上接近于刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)—它意味著定案的證據(jù)必須經(jīng)過逐一查證,真實可靠;證據(jù)之間、證據(jù)同案件事實之間的矛盾得到合理排除;得出的結(jié)論是惟一的,排除其他可能性。這種證明標(biāo)準(zhǔn)要求極高,不僅缺乏可操作性,而且若嚴(yán)格實施,很可能對行政效率產(chǎn)生消極影響。
三、行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)
通過對上述問題的揭示,我們可以得出行政復(fù)議證據(jù)制度亟需全面修改完善補(bǔ)充,亦即在一定意義上需要“重構(gòu)”的結(jié)論。下面就重構(gòu)的方向、原則和具體對策等問題展開討論。
(一)修改的方向和原則
