時間：2022-03-13 13:58:41
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為適應構建和諧社會的新形勢，海關總署適時地提出了構建和諧海關的重大決策，并出臺了《海關總署關于構建和諧海關的指導意見》，制定了構建和諧海關的目標、基本內(nèi)涵和基本原則，為建設和諧海關指明了方向。我們要看到構建和諧海關作為一個系統(tǒng)工程，任重而道遠。筆者以為，建設一支和諧的海關隊伍，實現(xiàn)海關人員的全面協(xié)調(diào)發(fā)展當作和諧海關建設的切入點，也是構建和諧海關的根基，本文擬就建設和諧海關隊伍問題略作闡述。
一、和諧的海關隊伍是構建和諧海關的根基
海關是國家和社會的一個細胞，盡管從不同的角度可以對構建和諧海關概括出不同的內(nèi)涵，但是就其終極目標而言，和諧海關與社會主義和諧社會的要求是一致的?！叭w人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會”，這是十六屆四中全會對社會主義和諧社會進行的高度概括。據(jù)此，我們建設和諧海關根本目標首先就應是建設一支“各盡所能、各得其所而又和諧相處”的海關隊伍?？偸鹪凇蛾P于構建和諧海關的指導意見》也指出，“構建和諧海關關鍵在人，要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標”，也進一步強調(diào)了建設和諧海關隊伍的重要性。
和諧海關實質(zhì)上應是海關內(nèi)外關系的和諧。對內(nèi)，就是海關隊伍內(nèi)部干群關系、群群關系、關員個體與海關組織之間關系的和諧；對外，就是海關正確深入地貫徹海關工作方針，實現(xiàn)海關與社會各組織、海關與工作對象之間關系的和諧。內(nèi)外關系的和諧，應該說，既有主次之分，又相互促進和制約，其中內(nèi)部關系的和諧是主要矛盾，起決定性作用。只有創(chuàng)造和諧的內(nèi)部關系，使海關關員真正實現(xiàn)各盡其能、各得其所，建設一支和諧的海關隊伍，進而充分調(diào)動隊伍的積極性和創(chuàng)造性，才能創(chuàng)造性地履行好國家賦予海關的神圣職責，樹立海關有所作為的形象，進而促進外部關系的和諧，實現(xiàn)構建和諧海關的各項目標，保證海關事業(yè)的蓬勃發(fā)展。
綜上所述，建設一支和諧的海關隊伍，既是構建和諧海關的一個根本目標，也是建設和諧海關的根本基礎。
二、影響和諧海關隊伍建設的主要因素
近年來，海關系統(tǒng)始終將隊伍建設作為第一要務來抓，通過實施關銜制、干部人事制度改革、加強基層建設、建設學習型海關等措施促進海關隊伍的可持續(xù)性發(fā)展，應該說在激發(fā)隊伍的能動性，提高隊伍能力建設方面取得了顯著的成績，但是從建設和諧海關隊伍的高標準來看，依然存在著一些不協(xié)調(diào)、不和諧的因素。歸納起來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）多元價值觀的沖擊下，部分關員滋生了形形的腐朽思想。突出表現(xiàn)為一些關員享樂主義、個人主義、自由主義傾向比較嚴重。有的過度追求個人利益，將個人利益凌駕于集體利益之上；有的信奉盡情享受，及時享樂；有的我行我素，自由散漫，無視組織的制度和紀律等等。個人無節(jié)制的自由和私欲是產(chǎn)生各種腐朽思想的溫床，也是影響隊伍和諧的一個重要因素。
（二）狹窄的激勵渠道，影響了隊伍的創(chuàng)造力。由于現(xiàn)行公務員體制的欠缺，個人價值實現(xiàn)的渠道主要體現(xiàn)在行政級別的晉升上，物質(zhì)待遇也主要與行政級別掛鉤，造成千軍萬馬走職務晉升這個獨木橋。盡管海關現(xiàn)在有了關銜制，但依然主要與行政級別掛鉤，這樣單一的激勵渠道，逼迫著大家想方設法都走職務晉升這條路，實質(zhì)上限制了每個人的自我實現(xiàn)空間，必然會使占絕大多數(shù)的與“仕途”無緣的海關關員逐漸喪失斗志。
（三）考核和利益分配的不公平現(xiàn)象，影響了隊伍的效率。隨著社會的進步，公民素質(zhì)的提高，公平已成為人們關注的熱點問題。社會心理學研究認為，影響一個人能動性的根本原因并不在于他工作獲取的實際利益，而在于他通過比較后是否感覺到公平。盡管我們在考核中都強調(diào)要客觀公正，但由于象大多數(shù)國家機關一樣缺乏一套科學的績效考核體制，考核內(nèi)容定性成分多，定量成分少，追求全面性，重點不突出，考核中不考慮崗位的忙閑不均現(xiàn)象、考核方式簡單等原因，導致在考核中產(chǎn)生了一些類似輪流做莊、老好人主義盛行、按比例分配名額等不公平的現(xiàn)象。再就是只要級別一樣、年限一樣，不管貢獻大小待遇都一樣的“大鍋飯”現(xiàn)象，也有失公平。正是這些不公平現(xiàn)象的存在，一定程度上加劇了干多干少都一樣、出工不出力、人浮于事、渾渾噩噩、得過且過等不和諧的機關風氣，制約了我們的工作效能。
（四）缺乏有效的人事更新機制，影響了隊伍的活力?！傲魉桓?、戶樞不蠹”，一個組織缺乏應有的流動機制，缺乏能上能下的優(yōu)勝劣汰機制，就如一個人新陳代謝出了問題，必然沒有激情和活力。在當前的干部管理體制和行政機關文化的背景下，解決隊伍的更新問題也的確是一個難題。特別對海關這樣一個垂直系統(tǒng)，干部缺乏與地方的橫向交流，難進難出，就更是一個問題。這幾年，海關在競爭上崗、干部交流等用人機制方面的改革，為隊伍增添了一些生機，但如何從更深層次上解決隊伍的新陳代謝問題依然需要認真探索。對一些基層海關來說，如果干部長時間 不流動，新的進不來，老的流不出，難免會失去朝氣與活力，變成死水一潭，造成領導沒有積極性,職工也會碌碌無為的現(xiàn)象。
（五）庸俗或淡漠的人際關系，影響了隊伍的向心力。由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型間引發(fā)的道德失范現(xiàn)象的確令人擔憂，據(jù)中科院《中國青年大透視》調(diào)查顯示：有33.3%左右的青年基本贊同“人不為己，天誅地滅”的極端個人主義； 51.4%的青年贊同“人應當及時享樂”的說法。不論是為官者、還是為民者，喪失道德低線的現(xiàn)象媒體時有播報，神圣的道德茫然失去了方向。社會道德風氣的失落，直接的結果就是以私利為導向的價值泛濫、正義的失陷、人與人之間關系的畸形。社會上道德失范和不正常的人際關系現(xiàn)象在海關系統(tǒng)也一定范圍內(nèi)存在，表現(xiàn)在兩個方面：一是以個人私利和好惡為導向的庸俗人際關系還在一定范圍有市場；二是同事之間不講誠信、感情冷漠、麻木不仁、缺乏關愛的現(xiàn)象也屢見不鮮。類似這些不健康的人際關系直接影響了隊伍的團結和凝聚，制約了隊伍的和諧發(fā)展。
三、和諧海關隊伍建設的對策思考
面對構建和諧海關的歷史命題，針對隊伍建設中的不和諧因素，如何才能構建一支和諧的海關隊伍，進而全面推進和諧海關建設呢？筆者以為應該從思想政治、制度機制和文化建設三個層面入手，促進海關人員的全面發(fā)展，切實形成“各盡所能，各得其所”的和諧局面。
（一）發(fā)揮思想政治工作的優(yōu)勢，引導關員樹立一元為主、尊重多元的價值導向
思想政治工作根本目的就是通過引導人樹立崇高的理想信念和正確的價值導向，組織群眾、教育群眾和團結群眾為了共同的理想和目標而奮斗。構建和諧的海關隊伍，必須在“以人為本”的科學發(fā)展觀的統(tǒng)領下，緊密結合海關實際，創(chuàng)新形式、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新載體，發(fā)揮好這一重要法寶的作用，引導關員樹立正確的價值導向，將個人的追求與海關的目標緊密融合。在價值導向多元化的形勢下，特別要引導全體關員正確認識個人價值與組織整體價值的關系，通過有效的思想政治工作讓每位關員清晰地掌握踐行海關的職業(yè)價值觀，鼓勵大家在海關總體的價值導向下構建自己的價值體系，實現(xiàn)海關整體價值導向一元化與關員個體價值取向多元化的有機結合。在此，我們應該對“和而不同”這個概念有一個準確的理解，“和而不同”要我們尊重差異、尊重個性，但對于凌駕于整體利益之上、以犧牲組織利益的為代價的極度個人自由主義現(xiàn)象決不能放任自流。任何自由都是相對的，只有相對的自由才會真正實現(xiàn)社會和組織的和諧，我們一定要用辯證的眼光來分析這個問題。另外，新形勢下隊伍的思想政治工作還要加強民主作風建設，堅持走群眾路線，充分聽取群眾意見，允許提出不同意見，廣開言路，博納群諫，這既是“以人為本”的必然要求，也是和諧海關隊伍建設應堅持的一項基本原則。
（二）完善用人和考核機制，處理好公平與效率的關系，全面激發(fā)隊伍的積極性和創(chuàng)造性
其一，拓寬激勵渠道，為關員價值的自我實現(xiàn)需要搭建更多的平臺。從天才社會心理學家馬斯洛的需要層次論來分析，就海關的待遇和社會的地位來說，對絕大部分關員來說，都應進入了自我實現(xiàn)的最高需要，希望能展現(xiàn)自己的才華，實現(xiàn)自己的價值。單一而又職數(shù)少得可憐的職務晉升渠道顯然不能滿足大多數(shù)關員實現(xiàn)自我的需要。何況不想當官、不適合當官的關員也應當有必要的激勵渠道？！被稱為公務員管理體制改革“破冰之舉”的湖北省枝江市國稅局推行的與行政級別并行的能級評定制度，引發(fā)了社會各界對公務管理體制亟待突破瓶頸的熱議，多次參加《公務員法》起草的李和忠教授就此事說，應當最終形成不當領導但也可能比領導收入高的這一觀念。我們也應從中受些啟迪，積極探索更寬泛的激勵機制。一方面應認真研究實施海關專家制度、業(yè)務能級等有別于政級別晉升的激勵機制，并給予相應的待遇，讓關員在價值實現(xiàn)方面的更多的選擇權；另一方面，在非領導職務的虛職晉升上可以考慮進行改革，更多的從工作能力、工作實績出發(fā)，讓一些在某方面業(yè)績顯赫但不適合當領導的同志通過虛職晉升得到應有的肯定。還可以借鑒軍隊的技術銜級完善我們的關銜制度，拓展關銜制度在激勵方面的功能。
其二，切實建立科學的績效考核機制，形成尊重知識、尊重人才、尊重勞動、尊重創(chuàng)造的環(huán)境。美國1957年就頒布了《考績法》，完全以每個職位量化的指標體系考核公務員。據(jù)媒體報道，國家正在研究修訂《公務員法》將涉及到職務分類及績效考核等問題。我們應當改變許多工作很難量化、不同崗位因性質(zhì)不一也無法作量化比較等錯誤的認識，積極研究不同級別、不同崗位的績效考核辦法和公正透明的考核程序，科學調(diào)整對關員工作的評價體系，通過機制解決公平和效率問題，真正體現(xiàn)按勞分配，使關員的收入與其從事的工作崗位、工作數(shù)量和質(zhì)量掛鉤，形成一個你追我趕、爭相工作的良好競爭局面。
其三，進一步加大干部人事改革的力度。一方面應該繼續(xù)改革完善競爭崗位等選人用人的機制，為每位干部職工創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，公正對待每位關員的勞動和貢獻，真正做到不拘一格用人才；另一方面，應該研究不稱職或無為型干部的退出機制，真正解決干部能下的問題，讓優(yōu)勝劣汰的自然法則在海關隊伍的管理中也得到體現(xiàn)。是讓個別無為的人員退出，還是讓更多的人融入無為的群體重要？這是一個顯而易見的問題。沒有一定的退出機制，任何一個組織都難以永保活力。
基于生態(tài)環(huán)境與路向優(yōu)化的探討
長久以來，海岸帶資源的生態(tài)價值一直被忽略，事實上，海岸帶的生態(tài)價值絕不亞于經(jīng)濟價值。有學者對海岸帶生態(tài)價值做了具體量化分析，楊金森等在《海岸帶和海洋生態(tài)經(jīng)濟管理》一書中展示了這樣一組數(shù)據(jù)：“沿海地區(qū)每平方千米平均每年給人類提供的生態(tài)服務價值大約為405200美元。以中國沿海灘涂面積計算這種價值，灘涂面積20779．3km2，生態(tài)服務價值約為84．2億美元，約為697億元人民幣”［16］。正是基于這種價值取向上的認識轉(zhuǎn)換，近幾年來，生態(tài)系統(tǒng)理念在海岸帶綜合管理中的影響日益凸顯，因而基于生態(tài)角度所進行的研究也越來越多。在具體論述中，大致又從生態(tài)系統(tǒng)管理的應用、戰(zhàn)略環(huán)境評價機制的引入和海岸帶環(huán)境危機管理等幾個方面切題。
1生態(tài)系統(tǒng)管理在海岸帶綜合管理中的應用
生態(tài)系統(tǒng)管理“不是一般意義上對生態(tài)系統(tǒng)的管理活動，而是人類重新審視自己的管理行為，從生態(tài)系統(tǒng)結構及資源的可持續(xù)利用角度出發(fā)來重新認識并管理人類的行為”［17］。目前，生態(tài)系統(tǒng)理念和方法成為海岸帶綜合管理研究的一個側(cè)重點。葉屬峰、溫泉等提出海岸帶綜合管理應以EBM為指導原則，且以此為分析框架。陳寶紅、周秋麟等則將海岸帶綜合管理與生態(tài)系統(tǒng)管理相契合作為論述的邏輯主線，“通過對生態(tài)系統(tǒng)管理與海岸帶綜合管理的比較分析，指出生態(tài)系統(tǒng)管理正是生態(tài)學中有助于海岸帶綜合管理的最佳工具，海岸帶綜合管理應以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎”［18］。秦艷英等認為EBM理念的融合對ICM的實施產(chǎn)生了積極的效果，不少海岸帶管理，尤其是成功的ICM，都自覺或不自覺地融入了EBM理念［19］。丘君等“結合EBM所提倡的原則、方法以及我國國情，提出為實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，應制定科學的管理目標，建立涉海機構和部門之間的有效合作機制以及擴展公眾參與管理的渠道”［20］。郭境等還認為“開展以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的海岸帶綜合管理是保護海洋生物多樣性的有效方法”［21］。趙鳴、鄭偉等認為“針對我國海洋生物多樣性喪失的原因和面臨的威脅，應采取海岸帶現(xiàn)代管理模式，即面向海岸帶可持續(xù)發(fā)展和基于生態(tài)系統(tǒng)進行海岸帶綜合管理，構建海岸帶現(xiàn)代管理技術體系”［22］?？梢哉f，此類研究均強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)管理是海岸帶和諧發(fā)展的重要維系工具。
2海岸帶管理決策中戰(zhàn)略環(huán)境評價機制的引入
戰(zhàn)略環(huán)境評價是指對政策、規(guī)劃或計劃及其替代方案的環(huán)境影響進行規(guī)范、系統(tǒng)和綜合的評價過程，包括根據(jù)評價結果提交的書面報告和將評價結果應用于決策中［23］。持該論點的學者認為，運用戰(zhàn)略環(huán)境評價機制不僅能為海岸帶綜合管理決策提供基礎的數(shù)據(jù)支撐，而且能有效地評價海岸帶綜合管理的實踐效能。張珞平、洪華生等學者認為“決策的失誤遠比項目的失誤造成的后果要嚴重得多。如何保護好海岸帶的資源與環(huán)境，加強海洋管理，完善海岸帶綜合管理機制，促進社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，SEA是一個不可或缺的有效工具”［24］。有學者對這一機制在海岸帶綜合管理中的重要作用做了具體描述：“它能客觀、全面和科學地了解環(huán)境狀況及變化趨勢，同時也是從整體、綜合的視角考察環(huán)境狀況及變化趨勢的意義所在。目的是提高利益相關者對環(huán)境狀況和變化趨勢的了解，同時也為決策者提供根本的依據(jù)”［25］?？梢哉f，海岸帶管理中戰(zhàn)略環(huán)境評價機制的引入為解決海岸帶資源開發(fā)利用與環(huán)境破壞之間的沖突指明了前進方向，也為人類社會與自然界的和諧發(fā)展提供了一個可行性路徑。但這一視角的探討目前還未形成研究的自覺意識，相關文獻并不多見，尚需進一步提升理論的發(fā)展空間。
3海岸帶環(huán)境危機及海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)的恢復管理
作為海岸帶綜合管理的重要研究范疇，海岸帶環(huán)境管理已成為一個重點話題，基于此視角進行研究的學者一致認為，目前中國海岸帶可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。胡晴暉基于生態(tài)環(huán)境的視角認為，中國海岸帶危機主要體現(xiàn)在3個層面：“①近岸海域污染問題仍然嚴重，近岸海域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，大部分海灣、河口、濱海濕地等生態(tài)系統(tǒng)受到破壞；②陸源污染物入?？偭咳匀痪痈卟幌?；③缺乏區(qū)域性污染防治協(xié)調(diào)機制與河海統(tǒng)籌的綜合治理措施”［26］。鹿守本認為，“正是在自然和人類雙重力量的有害影響作用下，海岸帶的環(huán)境與資源正經(jīng)歷著前所未有的異常變化，發(fā)生了許多有礙可持續(xù)利用的嚴重問題，如不采取有力的對策措施，海岸帶的可持續(xù)發(fā)展，將是一句空話”［27］。劉蘭等也認為，我國海岸帶環(huán)境“總體質(zhì)量仍不容樂觀。沿海灘涂濕地、紅樹林和珊瑚礁均遭受不同程度的破壞，若不采取更嚴格的管理措施，必將直接影響到沿海地區(qū)的健康發(fā)展”［28］。在海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)的恢復管理上，學者們提出了諸多建設性的觀點。葉功富等“根據(jù)海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)的特點，闡述了紅樹林海岸、沙質(zhì)海岸和濕地海岸退化生態(tài)系統(tǒng)恢復重建的理論和實踐，并提出進行海岸帶綜合管理的途徑和具體措施：①制定海岸帶綜合管理規(guī)劃；②海岸帶開發(fā)與恢復相協(xié)調(diào)；③加強沿海防護林的經(jīng)營管理”［29］。為避免海岸帶資源破壞和生態(tài)進一步惡化，有研究者指出，需要利用人工措施對已受到破壞和退化的海岸帶進行生態(tài)恢復管理［30］。還有研究者認為，劃分景觀生態(tài)功能區(qū)，建立若干典型的景觀生態(tài)保護區(qū)，適度開發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)、河海牧場、生態(tài)旅游資源，實現(xiàn)河海陸一體化規(guī)劃、開發(fā)和保護是恢復退化的海岸生態(tài)的重要途徑［31］。彭本榮基于經(jīng)濟效益的維度提出了修復受損海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的方式與手段。他認為除政府投資以外，通過經(jīng)濟手段刺激海岸帶生態(tài)的保育（Conservation）或者受損海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的修復，即通過海岸帶生態(tài)系統(tǒng)修復的受益者對正外部性的產(chǎn)生者進行付費，將正的外部性內(nèi)部化［32］。左平等研究者也是基于經(jīng)濟維度對海岸帶資源恢復管理進行了研究，他認為“海岸帶資源受到破壞時，一般不易被察覺；一旦被破壞，恢復又極為緩慢，甚至具有不可恢復性。大多數(shù)的海岸帶資源屬于這種類型，所以我們在進行ICZM時，需要對其進行正確的定價，使整個管理體系建立在正確的經(jīng)濟分析的基礎之上”［33］。應當說，這些理論探討為海岸帶生態(tài)問題的有效解決提供了重要的價值，在一定程度上拓展了我們對海岸帶退化生態(tài)系統(tǒng)恢復管理的思維路徑。
空間區(qū)域特殊性的視閾
區(qū)域特殊性是我國海岸帶綜合管理研究的一個重要面向，該視角的研究充分注意到地域分異在海岸帶綜合管理中的影響地位。其核心的立論邏輯是：中國擁有32000km（含島嶼岸線14000km）的海岸線，約285000km的海岸帶，遼闊的“海岸帶沒有單一的基質(zhì)，而是由兩種基質(zhì)組成。作為其中的一個基質(zhì)———海洋是同一的，而其他景觀基質(zhì)則因地而異，表現(xiàn)為不同的形式”［34］，呈現(xiàn)出明顯的地域特征。目前，這類論述主要是基于3個地域空間而展開，采取的技術路線多是以地方海岸帶的不同資源類型及特征作為研究思路，著重探討區(qū)域特有的矛盾。
1河（江）口海岸帶區(qū)域
作為地質(zhì)活躍和敏感地區(qū)，河口、江口海岸帶對于整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有著非同尋常的意義。因此，諸多研究者都以此為題展開理論探索。陳吉余等指出，“河口海岸是地球四大圈層交匯、能量流和物質(zhì)流的重要聚散地帶。該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達、人口集中、開發(fā)程度高，導致嚴重的環(huán)境變異、資源破壞，對區(qū)域持續(xù)發(fā)展造成重大影響，特別是我國流域高強度開發(fā)對河口和近海岸帶有直接和深遠的影響。為此，開展河口海岸環(huán)境變異的研究，為解決國家目標和海岸帶資源可持續(xù)利用，無疑是非常重要而迫切的問題”［35］。周曉光對海河流域的河口海岸問題及其成因進行系統(tǒng)梳理和論究，強調(diào)“河口海岸帶成為眾多社會經(jīng)濟問題的集中點，所以河口海岸帶綜合管理是一個重大的時代課題”［36］。陳國強等認為，“萬泉河口是一個脆弱的快速變化的地域系統(tǒng)，大量的建設項目將不可避免地對港口沿岸的自然環(huán)境造成影響。因此，他們從萬泉河口沿岸的沉積物分布特征、口門演變和穩(wěn)定性等方面探討了萬泉河口發(fā)育和演變規(guī)律，從而為萬泉河口海岸帶建設與綜合管理提供科學依據(jù)”［37］?；陂L江口海岸的地質(zhì)特征，有學者對這一區(qū)域海岸帶綜合管理進行了實證研究。葛向東等提出長江口海岸帶生態(tài)環(huán)境較之于一般沿岸更加脆弱，“長江口沿岸是受河流水沙變化影響的前沿地帶。自徐六涇以下陸島岸線共約550km，地勢低平，河灘沙地均是由現(xiàn)代泥沙淤積而成，結構松散、易受侵蝕，不少岸段灘窄坡陡，甚至無河灘，因河流供沙減少引起的侵蝕將對岸帶的穩(wěn)定構成極大威脅”［38］。張琦等以崇明島的管理現(xiàn)狀及問題為例，對長江口海岸帶綜合管理對策進行了探討?！俺缑鲘u位于長江入海口，崇明島海岸帶資源開發(fā)利用中存在的問題顯示實行海岸帶綜合管理是一種迫切的現(xiàn)實需要”［39］。
2灣口區(qū)域海岸帶
海灣是海水、水盆、鄰近陸域及其空間共同組成的綜合自然體，在海岸帶開發(fā)建設中有著極為重要的價值。張靈杰以樂清灣特有的海洋地質(zhì)地貌以及動力沉積環(huán)境演變?yōu)榉治霰尘?，剖析了樂清灣海岸帶開發(fā)建設中出現(xiàn)的諸多問題。在此基礎上，提出完善海岸帶綜合管理的具體實踐路徑［40］。車斌則對環(huán)北部灣海岸帶的特殊資源環(huán)境進行了較為深入的分析：“環(huán)北部灣地區(qū)是我國唯一的‘熱帶性’和‘海陸界面性’重合地區(qū)。該區(qū)域物質(zhì)資源之豐富是我國其他同等規(guī)模海岸帶不能相匹比的”。他通過省察近些年海岸帶開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的一系列矛盾，設計出環(huán)北部灣海岸帶綜合管理的策略選擇［41］。易亮等在對萊州灣海岸帶的特殊地質(zhì)結構進行全面考察和系統(tǒng)分析的基礎上，認為“萊州灣是中國典型的粉砂淤泥質(zhì)海岸，區(qū)域內(nèi)的晚更新世海侵地層中殘留大量高濃度古鹵水，加之改革開放以來社會經(jīng)濟活動的不斷拓展，造成區(qū)域淡－咸水的平衡嚴重失調(diào)，萊州灣海岸帶也因此成了我國海水入侵災害最為嚴重的區(qū)域”［42］。李振等則運用地學知識構建決策樹對1989—2000年膠州灣海岸帶變遷的軌跡進行了系統(tǒng)分析，提出“膠州灣作為半封閉的淺海灣，人類對其影響明顯。膠州灣海岸帶土地利用變化特點主要為：耕地迅速減少，城鎮(zhèn)迅速擴增，養(yǎng)殖及鹽田用地迅速增加，其他用地迅速增加，海域呈萎縮態(tài)勢”［43］。也有學者以膠州灣海岸帶為研究對象，認為“膠州灣是山東省的重要海灣，由于近些年圍填海造地面積不斷擴大，使得納潮量減小，海灣自凈能力變差，灣內(nèi)污染嚴重，2008年膠州灣周邊出現(xiàn)滸苔大量暴發(fā)的現(xiàn)象與灣內(nèi)營養(yǎng)鹽含量高，水交換能力弱不無關系”［44］。
3沿海城市海岸帶
近年來，中國沿海城市高強度的開發(fā)活動打破了海岸帶自身的平衡機制，使得沿海地區(qū)的發(fā)展與海岸帶生態(tài)機制的脆弱性及資源有限性之間產(chǎn)生了強烈的沖突，然而在城市化快速發(fā)展的進程當中，各地區(qū)在建設中面臨的問題卻又迥然各異。楊圣云等認為，作為海島城市，廈門具有“城在海上，海在城中”的特點，其城市的發(fā)展與經(jīng)濟建設基本是在有限的海岸帶空間中進行，從這一意義上而言，對于廈門市海岸帶綜合管理的探究尤為重要［45］。劉興坡等則是立基于上海市地理區(qū)位的特點，“上海市是我國經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，海岸帶開發(fā)活動密集，近海環(huán)境與生態(tài)承受著巨大壓力”［46］。所以，迫切需要對上海海岸帶綜合管理進行理論探討，從而實現(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、社會公共空間和生態(tài)自然的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。張靈杰“以縣城空間尺度為研究對象，分析了浙江省玉環(huán)縣實施ICZM的基礎條件”認為“玉環(huán)縣在開發(fā)利用海岸帶過程中面臨的資源與環(huán)境問題，既有普遍的共性，又有地方的個性”［47］。同春芬等通過對轄區(qū)海岸帶陸源污染現(xiàn)狀及深層原因的剖析，認為“威海應借鑒廈門在海岸帶綜合管理方面創(chuàng)造的‘立法先行、集中協(xié)調(diào)、科學支撐、綜合執(zhí)法、公眾參與’的先進經(jīng)驗，建立一個以海洋與漁業(yè)局為行政管理主體，環(huán)保、規(guī)劃、科技等有關部門共同參與、分工負責的海岸帶綜合管理體制”［48］，高曉路等則借助政策選擇實驗的分析工具，對天津市海岸帶綜合管理進行了實證探究，定量考察了天津市海岸帶環(huán)境的價值及其在不同地區(qū)呈現(xiàn)的空間差異，對不同類型經(jīng)濟開發(fā)的空間影響強度及海岸帶開發(fā)、防災減災和生態(tài)環(huán)境保護政策的效果進行了比較分析［49］。羅章仁則對香港海岸帶建設與管理進行了詳細的解析，他指出“香港海岸為山地丘陵溺谷海岸，沿岸平地狹小，建設用地不足。香港自開埠以來，填海造地補沿岸用地之不足，但是也造成了負面的影響：①維多利亞港運作環(huán)境受到嚴重威脅；②港九海峽束窄變成‘河’；③海港環(huán)境污染加重，人們的生活環(huán)境進一步惡化。這些影響已引起廣泛的關注?，F(xiàn)在，應對香港海岸管理進行認真的反思與檢討”［50］。上述以地域特殊性為視角開展的理論探討，盡管選取的空間有所不同，但學者們認為，學術界應從區(qū)域海岸帶的獨特性出發(fā)，通過實踐性研究，探尋走出管理困境的可行性途徑，毫無疑問，在這一點上已取得了共識。
利益沖突與協(xié)調(diào)論的維度
在海岸帶管理和開發(fā)建設過程中，涉海管理部門與行業(yè)眾多，因其各有一套獨立的法律規(guī)則和體制機制，故此呈現(xiàn)出所謂的“孤島”現(xiàn)象，即部門之間、行業(yè)之間均持有不同的利益偏好，以至于利益紛爭是困擾我國海岸帶綜合管理的主要矛盾，也是學術界亟待突圍的一個重大課題。對此許多專家、學者都進行了卓有成效的探討，并得出了大體相同的結論。黃康寧等通過對我國海岸帶綜合管理現(xiàn)狀的深刻分析，提出“我國的海洋管理體制是分散型行業(yè)管理體制。在眾多的部門中，涉及海岸帶開發(fā)與管理的則多達20余個，各部門因職責和分工不同，都對海岸帶地區(qū)進行不同目標或?qū)ο蟮墓芾??！煌牟块T因其職責不同，在管理中往往會造成管理上的‘真空’或重疊，使得各利益相關者之間矛盾不斷”［51］。婁成武基于行政管理學的學科視角，認為“我國政府目前對于海岸帶資源的管理體制主要有兩種：一是中央政府設置的行政部門負責相關資源的宏觀管理；二是各級地方政府設置的行政或業(yè)務部門，負責所轄區(qū)域海岸帶資源的具體管理。在這眾多的政府部門中，一方面很多部門的管理范圍出現(xiàn)重疊；另一方面不同部門擁有對不同資源的管轄權，經(jīng)常造成部門之間缺乏協(xié)調(diào)，所以難免會存在著政府部門之間、中央職能部門的統(tǒng)一管理與地方政府利益之間的矛盾”［52］。趙明利等也認為，“隨著海岸帶開發(fā)利用的不斷深入，參與海岸帶開發(fā)管理的部門日漸增多，僅在海岸帶地區(qū)范圍內(nèi)，我國涉海部門就有20個左右。不同的部門根據(jù)自己的職能，對同一地區(qū)往往從不同的目標進行管理，或?qū)ν粚ο髲牟煌慕嵌然蚍椒ㄟM行控制等，再加上有些地區(qū)管理分工不明，由此則容易造成部門間的不協(xié)調(diào)”［53］。在如何協(xié)調(diào)利益沖突方面，有學者提出要建立跨政府部門的海岸帶管理機構，對既有的管制權進行整合，調(diào)整部門利益，以此達成部門的利益均衡發(fā)展［54］。也有學者主張，“盡快建立海岸帶統(tǒng)一管理體制，以改變分散型的海岸帶管理模式。包括行業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)機制、資源開發(fā)利用管理的協(xié)調(diào)機制、海岸帶執(zhí)法3個方面的協(xié)調(diào)機制，并通過制定法律來加強海岸帶執(zhí)法隊伍及各部門執(zhí)法隊伍之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，完善海岸帶綜合執(zhí)法體系”［55］。還有研究者立足于山東省實際，提出要劃定轄區(qū)，設立海岸帶管理委員會，強調(diào)地理區(qū)域上的突出和明確，進而在集中的區(qū)域內(nèi)對各種權力進行協(xié)調(diào)［56］。除了上述的幾種主要研究路向，還有學者對海岸帶管理中產(chǎn)權的問題進行了研究，如中國海洋大學王淼教授采用定性思辨的分析技術，強調(diào)形成海岸帶公地悲劇的根本原因在于產(chǎn)權界定不清。他指出，“由于國家所有權長期缺乏人格化的代表，致使海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權權能缺乏有效界定，使得我國海洋資源資產(chǎn)的現(xiàn)實產(chǎn)權不明晰，造成各利益主體之間的經(jīng)濟關系缺乏協(xié)調(diào)，權益糾紛迭起”［57］。
我國社區(qū)災害風險管理存在的問題
1總體發(fā)展不平衡
從總體上看，各地社區(qū)災害風險管理開展程度不一，社區(qū)減災能力建設的整體發(fā)展水平不平衡。主要表現(xiàn)在:①中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)相比，社區(qū)災害風險管理人力、物力和財力都較落后;②農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)的減災能力建設依然十分薄弱。
2社會化參與程度不高
社區(qū)災害風險管理社會化參與程度不高。首先，表現(xiàn)在社區(qū)居民還未真正參與災害風險管理的全過程，如風險評估、應急預案編制等活動很少吸收當?shù)鼐用駞⑴c;社區(qū)民居參與群測群防、疏散演練的積極性不高，減災的責任感不強，需要落實經(jīng)費補助。其次，當前我國主要致力于減災救災的民間組織發(fā)展緩慢。究其原因:①自身內(nèi)部制度不完善，如財務、監(jiān)督和培訓制度［35］;②有利于民間組織發(fā)展的外部環(huán)境還不完善，民間組織面臨體制約束、社會資源不足、社會資本匱乏、制度性支持缺乏和公益捐贈不足等局面［35－36］。此外，企業(yè)支持社區(qū)減災工作存在問題和局限。中小學在社區(qū)減災能力建設中的作用也發(fā)揮不夠。
3缺乏有效的社區(qū)減災綜合協(xié)調(diào)機制
從當前中國的現(xiàn)實看，社區(qū)減災工作基本都是依托社區(qū)村(居)委會來組織落實，社區(qū)干部基本處于疲于應付的狀態(tài)，社區(qū)干部缺乏防災減災知識，臨災應急處置的專業(yè)水平不足，難以有效地承擔起社區(qū)減災的領導和組織協(xié)調(diào)工作。一方面，社區(qū)減災還沒有列入部分村(居)委會重要日程;另一方面，社區(qū)村(居)委會對增加社區(qū)社會資本(社區(qū)網(wǎng)絡)的重視不夠，社區(qū)成員間信任度不高等。這些都不利于社區(qū)綜合減災工作的開展，特別是難以形成政府、組織及成員之間的互動和配合。社區(qū)缺乏有效的綜合減災協(xié)調(diào)機制對防災減災效果有很大影響。例如，群測群防在具體操作層面運行難度較大，存在組織、監(jiān)督、管理制度不健全、網(wǎng)點建設運行不規(guī)范、信息報送不暢通、重監(jiān)測輕預防、經(jīng)費不足等問題［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO參與災后援助聯(lián)動和重建的綜合集成模式，對NGO開展社區(qū)減災工作具有指導意義。但在當前社區(qū)減災工作中，企業(yè)、NGO、政府、專家及社區(qū)民眾之間怎么有效協(xié)調(diào)有待進一步探索。
4社區(qū)缺乏有效的防災規(guī)劃和應急預案
近年來我國“一案三制”的應急管理工作取得了一定進展，但大多數(shù)社區(qū)的防災規(guī)劃和應急預案缺乏針對性，有的社區(qū)預案只是模仿上級部門的預案內(nèi)容，應急預案沒有充分體現(xiàn)社區(qū)的特殊性、資源的整合、部門之間的合作、協(xié)調(diào)等［37］。防災規(guī)劃、應急預案的編制大多靠政府完成，公眾參與度不高，且大多數(shù)預案沒有經(jīng)過演練和實踐的考驗，公眾對防災規(guī)劃和預案的知曉率較低。Pearce［38］認為公眾參與社區(qū)災害管理規(guī)劃是可持續(xù)減災的重要保證。Brenda等［39］認為制定社區(qū)災害管理規(guī)劃必須了解其中高危人群的社會和經(jīng)濟現(xiàn)實，要充分重視弱勢群體的作用。
5防災減災宣傳教育力度不夠
部分政府和社區(qū)公眾對災害風險存在僥幸心理，對防災減災宣傳教育重視程度不夠，突發(fā)事件應急管理宣傳教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小學校、農(nóng)村社區(qū)和企業(yè)施工單位，防災減災宣傳教育力度不夠，針對性不強，缺乏長期性。由于防災教育的不足，公眾災害防范意識普遍薄弱，自我安全防護知識匱乏、參與減災的主動性不高，即便是城市社區(qū)也還沒有形成成熟的社區(qū)應急文化體系［41］，如上海市有近91.4%的被調(diào)查者認為自己“缺乏防災減災相關知識技能，希望更多地了解、掌握”［42］。災害風險意識不足一方面導致人們過度開發(fā)和利用資源，如砍柴取薪、濫墾土地、隨意建房、施工、開礦等，為安全隱患埋下伏筆;另一方面導致災害應急能力不強，如2012年“6•28”寧南特大山洪泥石流災害共造成白鶴灘水電站施工人員20人失蹤，20人遇難［43］。從近年來的災情統(tǒng)計看，工礦企業(yè)發(fā)生群死群傷的概率較多。印度尼西亞政府在反思印度洋海嘯的教訓后指出，最大的教訓是沒有建立早期預警系統(tǒng)和缺乏對居民的災害教育培訓［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］認為人們應樹立危機意識，以印度洋海嘯為契機，學會更好地為未來的災難做準備。因此應高度重視防災減災宣傳教育。
6社區(qū)防災減災資源缺乏有效整合
由于缺乏有效的綜合減災協(xié)調(diào)機制，社區(qū)防災減災資源缺乏有效地整合。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:①信息共享機制不健全，災害預警預報精度不高;②缺乏統(tǒng)一的應急隊伍，參與社區(qū)防災減災的志愿者呈老齡化;③應急避難場所、應急物資管理及維護權責不明;④減災資金有限且有限的減災資金沒有得到有效使用。項目實施過程中，按照垂直層級分配資金，社區(qū)層面資金往往不足［45］。設立社區(qū)防災減災的專項資金，并納入中央和地方政府財政預算，是可持續(xù)減災的重要保證［46］。然而，當前中央財政并沒有明確支持社區(qū)減災工作的經(jīng)費預算，地方政府對社區(qū)減災的投入也受制于地方經(jīng)濟的發(fā)展水平。此外，災害風險分散機制和經(jīng)濟補償機制滯后，造成融資渠道不暢［47］，從而加重了政府應對災害的財政負擔，在片面政績觀驅(qū)使下當?shù)卣茈y保證將有限資金用于災前防御，這個問題在貧困地區(qū)尤為突出。此外，由于缺乏有效協(xié)調(diào)機制，各涉災部門資金分散使用且不注重資金使用的績效評估，減災效果不顯著。
我國社區(qū)災害風險管理的展望
根據(jù)國內(nèi)外社區(qū)災害風險管理的實踐經(jīng)驗，針對目前社區(qū)災害風險管理存在的問題，提出我國社區(qū)災害風險管理需要加強的方面。
1促進社區(qū)災害管理立法
我國針對社區(qū)層面沒有出臺相應的減災法規(guī)，因而社區(qū)很難在防災減災方面做到有法可依。未來我國應在社區(qū)災害風險管理實踐的基礎上，積極推進社區(qū)減災的法規(guī)建設，在國家政策及法律法規(guī)層面不斷完善社區(qū)防災減災的相關條款，如通過法律形式，明確各級政府、企業(yè)、社會和公民的減災職責和協(xié)調(diào)機制，合理分擔各地及各級政府財政投入比例，完善應急預案編制和實施規(guī)范等，并實現(xiàn)“預防文化”宣傳教育的制度化。
2建立社會參與的長效激勵機制
關注社區(qū)的潛力和需求是社會恢復和災害管理的重要原則［48］。應充分考慮到各利益相關者的需求、關注點、經(jīng)濟狀況，社區(qū)的資源狀況與社會背景，效益與效率等原則，探討各利益群體的參與激勵機制。主要考慮的內(nèi)容有:制訂扶持政策，建立伙伴合作機制，為企事業(yè)單位、民間組織和志愿者提供寬松的活動平臺，針對不同需求開展有效的培訓等。社區(qū)災害風險管理的挑戰(zhàn)之一是保持社區(qū)層面防災減災的持久化［49］。因此，如何建立長效的社會參與激勵機制，營造全民自覺參與社區(qū)災害風險管理全過程的文化氛圍，是值得進一步探索的重要課題。
3健全參與式社區(qū)減災機制
加強各利益相關者在災害風險管理各個階段的協(xié)調(diào)性和參與性尤為重要［49］。我國社區(qū)減災需要在實踐中不斷建立健全參與式社區(qū)減災機制，確保社區(qū)減災工作高效實施。今后應該探索的內(nèi)容主要有:建立社區(qū)減災委員會，健全防災減災綜合協(xié)調(diào)機制，完善部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與、分工協(xié)作的防災減災決策和運行模式，建立健全社區(qū)資金優(yōu)化、信息共享(如預警預報等方面)、風險分擔(如災害保險)、人才培養(yǎng)、應急保障、群測群防、績效評估、監(jiān)督反饋(監(jiān)控災害防治工程、建筑施工及應急預案執(zhí)行等工作)等減災機制，保障社區(qū)減災工作有效實施。
4加強社區(qū)防災減災綜合能力建設
在了解社區(qū)災害應急能力的基本狀況和綜合水平基礎上，通過宣傳、培訓、教育、演練等方式，提高公眾災害風險意識和心理承受能力［50］?！澳銣蕚浜昧藛帷忻駷暮蕚渲改稀币欢ǔ潭壬弦呀?jīng)成為美國政府對社區(qū)居民進行災害教育的范本［51］。該指南為家庭提供了如何針對各種災害的具體指導，實踐意義很強。我國的《震后貧困村恢復重建過程中環(huán)境風險規(guī)避指南》［52］，在指導人們識別和減少環(huán)境風險上具有積極作用，但目前尚未在社區(qū)普及，且該指南對使用人員的知識基礎要求較高。因此，一方面應進一步做好推廣工作，另一方面需要結合廣大社區(qū)實際，針對不同災種設計編制通俗易懂又具體翔實的實手冊和掛圖［53］。同時，還需要鼓勵人們廣泛參與社區(qū)災害風險評估和應急預案的編制和實施，重視全民尤其中小學的防災減災教育，加強社區(qū)應急物資儲備、人才隊伍建設，健全交通、通訊以及防災減災基礎設施等，樹立預防文化觀念，以提高社區(qū)防災減災綜合能力。
5加強社區(qū)災害資源化利用
自然災害如果合理調(diào)控，一定程度上可以轉(zhuǎn)化為資源。如九寨溝昔日的一系列堰塞湖經(jīng)自然保存，成了今日著名的海子風景區(qū)，同時增強了河谷岸坡穩(wěn)定性，大大減少新的崩塌滑坡的發(fā)生［54］。加強社區(qū)災害資源化利用，把防治災害與脫貧工程、資源開發(fā)、環(huán)境保護、工程建設緊密結合，實現(xiàn)減災與資源環(huán)境及社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
海洋傾倒區(qū)管理
1上海市管轄海域內(nèi)的海洋傾倒區(qū)及使用情況
目前，上海市管轄海域分布有5個正式傾倒區(qū)和1個臨時傾倒區(qū)，分別為吳淞口北、鴨窩沙北、長江口1＃、長江口2＃、長江口3＃傾倒區(qū)和金山臨時傾倒區(qū)，均為疏浚物傾倒區(qū)。其中吳淞口北、鴨窩沙北、長江口1＃傾倒區(qū)和金山臨時傾倒區(qū)位于近岸海域。吳淞口北傾倒區(qū)，1990年4月批準，面積1．5km2，現(xiàn)為長江口海域使用最為頻繁的傾倒區(qū)；鴨窩沙北傾倒區(qū)，1990年4月批準，面積0．79km2，水深10m，靠近長興島造船基地，近年來很少使用；長江口1＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準，面積0．5km2，年傾倒量1000萬m3以內(nèi)，日傾倒量控制在1萬～3萬m3以內(nèi)；長江口2＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準，面積2．4km2，年傾倒量800萬m3以內(nèi)，日傾倒量控制在2．9萬～1萬m3以內(nèi)；長江口3＃傾倒區(qū)，2010年11月2日批準，面積9．0km2，實行分區(qū)作業(yè)，采用輪流傾倒方式，年傾倒量2000萬m3以內(nèi)；金山臨時傾倒區(qū)，2010年8月17日批準，面積為1．54km3，使用期限為3年，年傾倒量為60萬m3，日最大傾倒量1萬m3。各傾倒區(qū)位置見圖1。通過對2009—2011年傾倒量統(tǒng)計，可以看出黃浦江港區(qū)、寶山港區(qū)、崇明島的全部疏浚物和長興島、外高橋港區(qū)的大多數(shù)疏浚物都傾倒在吳淞口北傾倒區(qū)，這是因為吳淞口北傾倒區(qū)距各港區(qū)距離較近，且風浪較小，傾倒單位從節(jié)省運輸成本和航行安全考慮，傾向于申請在此傾倒，成為使用頻率最高的近岸傾倒區(qū)。2010年度鴨窩沙北傾倒區(qū)僅批準2個疏浚項目傾倒，2009年和2011年度沒有使用，因其靠近長興島造船基地，為防止傾倒疏浚物對造船基地的不利影響，將逐步停止使用；長江口1＃、2＃、3＃傾倒區(qū)主要用于傾倒深水航道疏浚物，容量很大，長興島和外高橋港區(qū)也有部分疏浚物傾倒在長江口1＃傾倒區(qū)，但數(shù)量較少，2＃、3＃傾倒區(qū)尚無近岸疏浚物傾倒；金山臨時傾倒區(qū)用于傾倒杭州灣北岸海洋工程建設和維護性疏浚產(chǎn)生的疏浚物，僅2011年度有1個維護性疏浚項目在此傾倒，使用很少。
2吳淞口北傾倒區(qū)的年度傾倒總量控制和長江口1＃傾倒區(qū)的傾倒量調(diào)配
吳淞口北傾倒區(qū)位于長江口南港北側(cè)邊灘一矩形區(qū)域，其北側(cè)600m區(qū)域的水深在0m左右，已停止傾倒，南側(cè)400m區(qū)域的水深從0～10m以上，向航道傾斜，南緣緊貼航道；在此傾倒的疏浚物除少部分以懸浮物形式直接擴散外，大部分直接滑入或被水流帶入航道主槽［2］。吳淞口北傾倒區(qū)至今已使用20多年，傾倒量逐年上升，傾倒物常年累積必然會危及航道安全。因此，需對吳淞口北傾倒區(qū)進行年度傾倒總量控制，上海市海洋局根據(jù)近年吳淞口北傾倒區(qū)水深測量和傾倒量統(tǒng)計結果，初步確定吳淞口北傾倒區(qū)的年度傾倒總量控制在400萬m3，超出的傾倒量將調(diào)配至長江口1＃傾倒區(qū)傾倒；同時，在審批過程中將外高橋和長興島的疏浚物調(diào)配至長江口1＃傾倒區(qū)傾倒，充分利用1＃傾倒區(qū)的容量并減輕吳淞口北傾倒區(qū)的壓力。
疏浚物的資源化利用
上海海域面積在9000km2左右，擁有崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)、九段沙濕地國家級自然保護區(qū)、長江口中華鱘自然保護區(qū)和金山三島海洋生態(tài)自然保護區(qū)4個自然保護區(qū)，具有重要的生態(tài)功能；上海海域又是重要的航運密集區(qū)，近岸海域已經(jīng)很難選劃大容量的海洋傾倒區(qū)；而遠海選劃傾倒區(qū)，傾倒單位將大幅增加航運成本和安全風險，還會導致不到指定傾倒區(qū)傾倒等違法行為的增多。疏浚物的傾倒會對海洋環(huán)境、海洋生物棲息繁殖和海洋資源利用產(chǎn)生較大影響。疏浚物的資源化利用無疑是其處理的最佳方式，將從根本上減少海洋傾倒量，減緩近岸傾倒區(qū)緊張的狀況。疏浚物資源化利用需要給予政策支持，利用方式主要有如下3種。（1）制造填海材料和新型建筑材料［1］。通過疏浚物脫水和固化技術，提高脫水速度和效果，把疏浚泥迅速轉(zhuǎn)化為填海材料和新型建筑材料，進行綜合利用。上海市海洋局聯(lián)合上海交通大學已開展了該項課題研究。（2）疏浚物吹填造陸。上海市已有成功案例，如橫沙東灘圈圍利用長江口深水航道建設產(chǎn)生的疏浚物，既提供了圈圍工程泥沙來源，又解決了疏浚物的傾倒問題。（3）傾倒區(qū)泥沙的資源化利用。傾倒區(qū)的細顆粒淤泥被水流漂走，積累下大量優(yōu)質(zhì)泥沙，引導圈圍工程建設單位利用傾倒區(qū)泥沙，既擴大了傾倒區(qū)容量，充分利用泥沙資源，又節(jié)省了建設資金，如近期上海市金山區(qū)一圈圍工程將申請利用長江口1＃傾倒區(qū)的泥沙。
海洋傾廢管理現(xiàn)狀
上海市海洋局創(chuàng)新了三段式傾廢管理新模式，即在許可證申請、生效和無效階段（即許可證過期后）開展事前、事中和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是受理、審查申請資料，實地踏勘疏浚現(xiàn)場，調(diào)訪業(yè)主核實疏浚區(qū)域的位置和面積、傾倒量、傾倒日期等信息；事中監(jiān)管是在許可證有效期內(nèi)，開展執(zhí)法檢查，查處偽造傾倒許可證、不到指定傾倒區(qū)傾倒、傾倒過程撒漏、傾倒建筑渣土等違法行為；事后監(jiān)管是對許可證過期后繼續(xù)傾倒或未經(jīng)許可傾倒等違法行為的監(jiān)督管理。
1主要傾倒單位
上海市從事海洋傾倒業(yè)務的單位主要有16家，其中規(guī)模較大的有10家。傾倒許可證多由傾倒單位根據(jù)業(yè)主委托向上海市海洋局申請，業(yè)主直接申請的很少。業(yè)主和傾倒單位都是海洋傾廢管理的監(jiān)管對象，但直接監(jiān)管對象為傾倒單位。加強對傾倒單位的監(jiān)管，引導其依法申請、依法傾倒，對于提高傾廢管理水平具有重要意義。
2傾倒申請材料存在的問題
申辦傾倒許可證應向上海市海洋局提交的材料有：《廢棄物海洋傾倒申請書》《申請海洋傾倒許可證告知承諾書》《疏浚區(qū)域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測試報告》。在受理、審批過程中，發(fā)現(xiàn)《疏浚區(qū)域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測試報告》存在一些問題，主要有：①部分傾倒單位提交的《疏浚區(qū)域浚前水深圖》制作粗糙，存在疏浚區(qū)域或浚前水深未標注或標注不清等問題，根據(jù)水深圖無法核算傾倒量。②部分項目的《疏浚物傾倒合同》為包年合同，包年合同未明確全年總傾倒量或每次施工的傾倒量，給傾倒量核實帶來困難。③部分傾倒單位提供的《分析監(jiān)測報告》為其他單位辦理，存在互借現(xiàn)象，有的傾倒項目的疏浚物采樣點選取過少，或不在疏浚范圍內(nèi)。另外，還存在著少數(shù)傾倒單位通過使用虛假申請資料少報傾倒量等問題。
3傾廢管理改進措施
在傾廢管理實踐中，針對存在的問題，從受理審批和執(zhí)法監(jiān)督兩個方面提出了以下改進措施。（1）上海市海洋局受理窗口應驗明《疏浚物分析監(jiān)測報告》原件與復印件是否一致；審批時應檢查《疏浚物分析監(jiān)測報告》的委托單位是否為該傾倒單位，采樣地點是否在疏浚范圍內(nèi)，采樣點個數(shù)是否滿足技術規(guī)范要求。（2）《疏浚區(qū)域浚前水深圖》應明確標注疏浚范圍的長度、寬度、浚前水深、比例尺和繪制單位，能夠根據(jù)圖紙估算傾倒量；《疏浚物分析監(jiān)測報告》的采樣點需在水深圖上標注；另外，傾倒單位還需提供加蓋業(yè)主公章的《疏浚區(qū)域傾倒量計算表》。（3）上海市海洋局應對傾倒量存疑的項目進行復核，委托第三方測量疏浚面積和浚前、浚后水深，出具測量報告，核實傾倒單位申報的傾倒量。（4）申請時傾倒單位應提供《疏浚物傾倒合同》原件，合同中應明確傾倒量，受理時應檢查合同原件與復印件是否一致。包年合同中若同一疏浚工程分兩次或多次施工，應在第一次傾倒時申請整個工程和本次傾倒行動的傾倒量，以后分期疏浚時再申報每一期的傾倒量；待工程完工后，核實總申請傾倒量與各期傾倒量之和的差別，按實際傾倒量收取傾倒費。（5）在執(zhí)法過程中，上海市海監(jiān)總隊根據(jù)《行政許可法》“誰審批誰監(jiān)管”的原則，應明確與東海海監(jiān)總隊的職責劃分，對查處的違法傾倒行為予以信息共享，以整合資源最大限度地提高執(zhí)法能力。
海洋傾廢記錄儀的安裝試點
對于部分傾倒單位存在的未經(jīng)許可傾倒，未到指定傾倒區(qū)傾倒，傾倒過程沿途撒漏等違法行為，上海市海監(jiān)總隊因執(zhí)法船舶、裝備和人員不足，不能全天候執(zhí)法，而傾廢記錄儀可以有效提高執(zhí)法能力。經(jīng)改進的傾廢記錄儀能夠?qū)崟r記錄拋泥船舶的航跡、航速、航行時間、吃水深度等重要數(shù)據(jù)，并在發(fā)生疑似非法傾倒時發(fā)出警報，傾廢儀記錄的數(shù)據(jù)可與室內(nèi)監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)實時顯示［3］。傾廢儀在野外環(huán)境中具有較強的適應能力，不易損壞，穩(wěn)定性較高，具有作為執(zhí)法儀器的技術性能。上海市的傾倒單位尚未安裝傾廢記錄儀，進行傾廢記錄儀的安裝試點，是上海市海洋局2012年度的重要工作。目前，已選定了傾廢記錄儀的生產(chǎn)廠家和型號，將選定兩家傾倒單位進行安裝試點，積累傾廢記錄儀的使用管理經(jīng)驗，為推廣應用做好技術準備?，F(xiàn)階段需要解決的一個問題是，雖然傾廢記錄儀從技術上能夠達到執(zhí)法儀器的要求，但其安裝的法律依據(jù)與記錄數(shù)據(jù)的法律效力在現(xiàn)行傾廢管理法律法規(guī)上尚無明確規(guī)定。安裝試點階段，傾廢記錄儀將不作為執(zhí)法儀器。在上海市海洋環(huán)境保護法規(guī)的立法工作中，上海市海洋局將積極爭取確定傾廢記錄儀的法律地位和記錄數(shù)據(jù)的法律效力，為傾廢記錄儀的推廣應用提供法律保障。
研究制訂海洋傾廢規(guī)范性文件
針對上海市尚未制定海洋傾廢地方性法規(guī)的現(xiàn)狀，為了提高海洋傾廢管理水平，上海市海洋局依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和上海實際情況，擬從以下6個方面研究制訂上海市海洋傾廢規(guī)范性文件。
1明確海洋傾廢、廢棄物的定義
規(guī)范性文件中的“海洋傾廢”是指由上海市海洋局受理、審批，利用船舶向上海市管轄海域指定海洋傾倒區(qū)傾倒三類廢棄物及人體骨灰的行為。規(guī)范性文件中允許傾倒的“三類廢棄物”僅指上海市內(nèi)碼頭、航道、電廠取水口等疏浚產(chǎn)生的不屬于《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》附件一和附件二的疏浚物；內(nèi)河底泥、建筑渣土、工業(yè)廢渣等不在允許傾倒范圍之內(nèi)。一直以來，為了保護海洋生態(tài)環(huán)境和航道安全，東海分局和上海市海洋局嚴禁向上海海域內(nèi)的傾倒區(qū)傾倒建筑渣土等物質(zhì)，但現(xiàn)行海洋法規(guī)中并無禁止傾倒建筑渣土等的規(guī)定。規(guī)范性文件將明確上海市海洋局受理、審批廢棄物的定義，明確禁止傾倒建筑渣土等物質(zhì)，填補執(zhí)法依據(jù)的空白。
2傾倒區(qū)的管理
規(guī)范性文件將規(guī)定實行傾倒量核實、傾倒區(qū)容量評價、年度傾倒總量控制、傾倒區(qū)范圍標志設置、傾倒區(qū)環(huán)境監(jiān)測與保護、建設傾倒區(qū)作業(yè)監(jiān)視系統(tǒng)等制度。對傾廢管理法律法規(guī)未明確的內(nèi)容進行細致補充，為開展傾倒區(qū)各項管理工作提供依據(jù)。
3傾倒許可證的申請、受理和審批
規(guī)范性文件將從申辦傾倒許可證的責任主體、申請材料、受理決定、許可決定、審批時限、許可證變更（包括加船和延期）、傾倒費繳納等方面進行細致規(guī)范，方便申請單位，提高受理、審批效率。
4疏浚物監(jiān)測評價
規(guī)范性文件將規(guī)定疏浚物的委托監(jiān)測、樣品采集原則和監(jiān)測標準。對監(jiān)測單位的資質(zhì)、采樣點個數(shù)和監(jiān)測費收取等進行規(guī)定。
5傾倒作業(yè)的監(jiān)督管理
規(guī)范性文件將制訂疏浚物裝載核實、傾倒作業(yè)記錄和報告、傾廢記錄儀安裝使用和管理、傾倒作業(yè)公告、傾倒方量認定原則等條款，為海監(jiān)執(zhí)法提供法律依據(jù)。該規(guī)范性文件也將明確傾廢記錄儀的法律地位和記錄數(shù)據(jù)的法律效力，規(guī)定傾廢記錄儀將作為執(zhí)法儀器在傾倒船舶中推廣使用。
6法律責任
將規(guī)定行政處罰適用措施、海洋環(huán)境污染損害賠償措施、表彰和獎勵措施。上海市海洋傾廢規(guī)范性文件預計2012年底編制完成并向上海市法制辦報批。規(guī)范性文件符合現(xiàn)行法律法規(guī)，針對海洋傾廢管理出現(xiàn)的新問題，制訂詳細的管理措施，具有較強的可操作性。
隨著相關技術的發(fā)展，這些設備在精度和使用方便性上都有了極大提高，能夠滿足海底管道的檢測要求。海底聲學探測設備得到的數(shù)據(jù)是多源異構的原始數(shù)據(jù)，將其轉(zhuǎn)換為固定格式的檢測成果數(shù)據(jù)，便于本系統(tǒng)接受。外業(yè)采集的原始數(shù)據(jù)經(jīng)過內(nèi)業(yè)處理得到成果數(shù)據(jù)。檢測數(shù)據(jù)的主要處理流程為：①對聲學設備采集的海底管道的聲納原始圖像與相應的定位信息進行預處理；②預處理后的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為指定格式的文本數(shù)據(jù)，主要包括：海底管道狀態(tài)數(shù)據(jù)、管道節(jié)點數(shù)據(jù)、地形測點數(shù)據(jù)、淺層剖面數(shù)據(jù)等；③對上述數(shù)據(jù)中的海底管道狀態(tài)數(shù)據(jù)與管道節(jié)點數(shù)據(jù)進行一致性檢查；④對原始數(shù)據(jù)分析、處理生成成果數(shù)據(jù)，包括管道海底狀態(tài)成果數(shù)據(jù)、海底管道坐標成果數(shù)據(jù)、管道節(jié)點平面偏差成果數(shù)據(jù)等。
海底管道檢測信息管理系統(tǒng)采用C/S模式，以Oracle9i作為數(shù)據(jù)服務器、ArcSDE為空間數(shù)據(jù)庫引擎，基于GIS二次開發(fā)平臺ArcEngine9.3，在.NET環(huán)境下使用C#編程語言開發(fā)而成。系統(tǒng)分為數(shù)據(jù)管理模塊與成果表達模塊：數(shù)據(jù)管理模塊主要包括系統(tǒng)數(shù)據(jù)建庫和維護，同時具有海底管道檢測數(shù)據(jù)入庫、成果數(shù)據(jù)生成、數(shù)據(jù)查詢等功能；三維顯示模塊可以基于本地或數(shù)據(jù)庫中的檢測成果數(shù)據(jù)，進行海底淺層空間形象、直觀的表達，具有三維海底管道模擬、三維管道疊加分析和查詢、成果數(shù)據(jù)查詢以及三維模擬飛行等功能。
海底管道檢測信息管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)以Oracle數(shù)據(jù)庫存儲為主、本地文件數(shù)據(jù)為輔的混合策略。在Oracle數(shù)據(jù)庫中，海底管道檢測數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)庫與成果數(shù)據(jù)庫兩類。①原始數(shù)據(jù)庫：由海底管道狀態(tài)數(shù)據(jù)、管道節(jié)點坐標數(shù)據(jù)以及地形和剖面高程點數(shù)據(jù)等矢量數(shù)據(jù)與側(cè)掃聲納數(shù)據(jù)柵格影像組成，其特點是數(shù)據(jù)量大、操作較頻繁。為了加快數(shù)據(jù)加載與地圖顯示，原始數(shù)據(jù)庫采取“縱向分庫、橫向分層”存儲策略：一次檢測數(shù)據(jù)用一個圖庫進行管理；同一次檢測的數(shù)據(jù)按照類型進行分層存儲，用數(shù)據(jù)集管理矢量分層數(shù)據(jù)與柵格數(shù)據(jù)。②成果數(shù)據(jù)庫：由屬性數(shù)據(jù)組成，不包含任何圖形數(shù)據(jù)。管道海底狀態(tài)成果表、海底管道坐標成果表以及管道節(jié)點平面偏差表采用Oracle數(shù)據(jù)庫中普通數(shù)據(jù)表存儲；海底地形圖、管道剖面圖等AutoCAD數(shù)據(jù)在Oracle數(shù)據(jù)庫中，以Blob（二進制大對象）字段進行存儲。所有海底管道檢測成果數(shù)據(jù)保存在同一個成果數(shù)據(jù)庫，當進行成果數(shù)據(jù)查詢時，可以減少跨表查詢的時間消耗。為方便用戶之間數(shù)據(jù)的交流，系統(tǒng)提供對本地數(shù)據(jù)的支持，包括本地常見矢量格式、柵格影像格式的數(shù)據(jù)顯示；同時支持水下地形高程點數(shù)據(jù)生成的數(shù)字高程模型（TIN）數(shù)據(jù)三維顯示。
海洋生物活性物質(zhì)獲取用海
從國內(nèi)幾家從事海洋生物醫(yī)藥研究的科研院所了解到，所涉及的海洋生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)幾乎都以養(yǎng)殖、捕撈作為產(chǎn)品原料來源，而且原料多數(shù)為常見、成本低廉的海洋生物及衍生物。例如，中科院海洋所以蝦、蟹殼為原料提取殼聚糖，制成海洋生物保健品，主要用來提高機體免疫力；提取水母毒素用以研究水母蜇傷；從海帶、紅藻、綠藻、褐藻中提取藻類多糖用來治療慢性腎衰；從卡拉膠藻中提取卡拉膠，主要功效是抗腫瘤。而單獨申請某一片海域作為原料供給的案例很少，從調(diào)研情況來看，只了解到中科院南海海洋研究所為提取海馬體內(nèi)生物活性物質(zhì)和養(yǎng)殖螺旋藻而申請海域。
由于海洋生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的原料來源幾乎都取自海水養(yǎng)殖和捕撈，備擇性相對較大，對用海要求也就相對較低。從某種意義上說，能夠進行海水養(yǎng)殖和捕撈的海域也就都能夠滿足相關海洋生物醫(yī)藥的原料供給。海洋環(huán)境因素對海洋生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)影響主要是水體中重金屬的含量對生物資源的影響。海洋水體中重金屬含量超標，會影響海洋生物個體生長，從而影響到體內(nèi)生物活性物質(zhì)的生成。例如，卡拉膠藻的生長會受重金屬影響，但可以在富含氮和磷的水環(huán)境中生長，和魚類、貝類混養(yǎng)會吸收水體中的氮、磷元素，防止水體富營養(yǎng)化，而且釋放能夠殺死致病弧菌的物質(zhì)。但通過一定的化學方法可以將重金屬從活性物質(zhì)中分離，從而得到含量較純的活性物質(zhì)。
海洋生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)用海應參考海水養(yǎng)殖、捕撈用海的管理政策，保證該海域的海洋環(huán)境質(zhì)量，要禁止圍填海等嚴重影響海洋生態(tài)環(huán)境的開發(fā)活動，濱海城鎮(zhèn)的生活污水、垃圾處理和工業(yè)廢水處理設施建設，污水排放口位置要嚴格論證，保持海洋生物物種豐富，生態(tài)結構穩(wěn)定。
此外，也要加強養(yǎng)殖用海自身廢水排放的監(jiān)督、控制和管理。某些海洋生物活性物質(zhì)在提取、合成和制備過程中會對附近海域環(huán)境造成一定程度的影響。例如，從蝦、蟹殼中提取甲殼素，其生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生污染物排入海洋。
針對此類情況，應該要求這種生產(chǎn)過程嚴格執(zhí)行相應的污水排放標準，達標排放，做到對海域環(huán)境影響最小。在開發(fā)和利用海洋生物資源時，要充分考慮海洋環(huán)境的承載能力，堅持海洋生物資源可持續(xù)利用的理念。海洋生物活性物質(zhì)大多含量甚微，如果大規(guī)模提取、純化進行商品化生產(chǎn)，有可能破壞海洋生物資源的生態(tài)平衡，以至于對環(huán)境造成不可逆的惡性影響。
罕見基因種質(zhì)資源獲取用海
某些海洋生物活性物質(zhì)的提取和研發(fā)要應用一些特定海洋生物的基因資源和特殊活性物質(zhì)，而這些海洋生物只生存在某一特定環(huán)境下的海域，這些海域往往是海洋自然保護區(qū)或特殊海洋環(huán)境類型的海域。對于這種用海，除了應考慮保證周邊海域海洋環(huán)境質(zhì)量，還應該考慮與省級海洋功能區(qū)劃的結合，將該海域設定為海洋保護區(qū)或保留區(qū)，海洋保護區(qū)需嚴格執(zhí)行保護區(qū)的相關管理規(guī)定，嚴格執(zhí)行Ⅰ類海水水質(zhì)標準。
有計劃地對重要經(jīng)濟魚蝦越冬、產(chǎn)卵場投放人工魚礁，嚴格控制陸源污染物超標向近海水域排放，對重要魚蝦產(chǎn)卵場的水質(zhì)要嚴格檢測，保護魚蝦類的正常繁殖生長，保護該海域的特殊基因種質(zhì)資源。
海洋生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)用海應全面規(guī)劃、合理布局
該企業(yè)機車檢修車間廠房分兩層，東西走向，南北之間被薄板隔開（留有兩個大門，便于鏟車通行），第一層為機車檢修工作場所，第二層為安全指揮作業(yè)場所（含休息間）。在第一層的上方有天車作業(yè)（拿放車輪零部件到指定的地點），東部車間由南向北依次為噴漆作業(yè)（主要是噴字號）、流動電焊（有焊塵、二氧化錳）、固定電焊；液壓泵馬達試驗臺；轉(zhuǎn)向架螺絲的組裝、卸裝（有噪聲、局部振動）；西部車間南北走向為煮洗庫（有噪聲、高溫）。主要職業(yè)危害因素有噪聲、局部振動、焊塵、毒物（有二氧化錳、苯及苯系物)；汽油、柴油和油。車間綜合評價總體布局符合《工業(yè)企業(yè)設計衛(wèi)生標準》（GBZ1-2010）的要求；該項目選址、總體布局、生產(chǎn)工藝和設備布局、職業(yè)病危害防護措施、個人使用的職業(yè)病防護用品、應急救援措施、職業(yè)衛(wèi)生管理等方面符合標準要求，總體職業(yè)衛(wèi)生綜合評價為合格。
通過對工作場所職業(yè)危害因素的現(xiàn)場調(diào)查，此車間存在的職業(yè)危害作業(yè)主要是電焊作業(yè)、噴漆作業(yè)、靜夜壓泵馬達試驗臺作業(yè)、清洗作業(yè)等，主要存在的職業(yè)危害因素有焊塵、二氧化錳、苯及苯系物和噪聲振動等。本次對職業(yè)危害因素檢測結果見表1。對在崗期間的383名作業(yè)人員（接觸噪聲的320名、噴漆20名、電焊工43名），按照國家《職業(yè)健康監(jiān)護技術規(guī)范》（GBZ188-2007）的要求進行檢查。檢查結果顯示，接近醫(yī)學觀察對象5名（其中苯及苯系物作業(yè)人員1名、電焊作業(yè)人員1名、接觸噪聲的3名）；其余378名作業(yè)人員，本次職業(yè)健康檢查結果無所在崗位期間的職業(yè)禁忌癥，無職業(yè)相關疾病。
新疆某企業(yè)機車檢修車間的選址、總體工藝布局較為合理，綜合考慮了廠區(qū)總體規(guī)劃；工藝先進，設備密閉性好，車間輔助衛(wèi)生設施齊全。主要職業(yè)病危害因素有焊塵、二氧化錳、苯及苯系物、噪聲、高溫、汽油、柴油、和油等，企業(yè)衛(wèi)生管理制度完善，制定了應急救援預案，但現(xiàn)場應急人員的自救知識欠缺，在個人防護用品的配置、使用、管理等方面還需加強，比如活性碳口罩的配備數(shù)量不夠，保管、使用不規(guī)范，噪聲作業(yè)的工人應配備耳塞等個人防護用品等。另外還應加強職業(yè)危害作業(yè)人員的培訓，加強職業(yè)病防治方面的知識學習和宣傳，從而預防職業(yè)病的發(fā)生。此次職業(yè)健康檢查，未發(fā)現(xiàn)職業(yè)病患者。因此，可以認為該項目的職業(yè)病危害控制效果基本符合《導則》GBZ/T197-2007的要求。但由于其職業(yè)病危害關鍵控制點崗位噪聲強度超過了國家標準，還需在噪聲防護及降噪方面進行必要的整改后再向衛(wèi)生行政部門申請驗收。
