時間：2023-01-19 19:27:58
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(一)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重
1.財政支農(nóng)資金被擠占現(xiàn)象嚴(yán)重目前，一些專項資金沒有實行獨立核算，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、項目經(jīng)費混合使用,導(dǎo)致了一些支農(nóng)資金被用作管理部門的經(jīng)費支出，嚴(yán)重擠占、挪用支農(nóng)資金，政府為農(nóng)民辦事的錢成了部門養(yǎng)人錢。2.財政資金遲撥、滯留在與財政支農(nóng)資金有關(guān)的項目執(zhí)行和撥付上常常是十分滯后，難以堅決貫徹落實中央的支農(nóng)惠農(nóng)政策，尤其是在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級時，支農(nóng)項目的資金到位更為困難。
(二)支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)資金投入中，小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入比例很小。按現(xiàn)行的財政資金投入體制，中央政府支出主要負(fù)責(zé)大中型基礎(chǔ)設(shè)施項目，省級政府支出也主要用于同中央資金配套搞大中型項目，導(dǎo)致大量支農(nóng)資金難以“沉淀到底層”，使實際對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入有顯著影響的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金投入。
(三)支農(nóng)資金缺乏有效監(jiān)督
1.政企不分離，政府未起到監(jiān)督的作用我國在支農(nóng)資金管理基本上還是投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的較為集中的管理方式。這種管理方式會導(dǎo)致行政權(quán)力介入到工程項目中，政府難以履行監(jiān)督職能，這樣就很容易產(chǎn)生腐敗，造成資源的浪費。一些企業(yè)為了多贏得項目、多爭取資金與政府部門的一些官員勾結(jié)一起。一些財政部門為了從中撈取好處，不對項目建設(shè)進行有效的跟蹤監(jiān)督檢查。2.資金發(fā)放不公開透明，群眾難以監(jiān)督目前，資金發(fā)放都是由上級往下?lián)芨叮l(fā)放公開透明度不夠，信息公開不規(guī)范，造成一些地方多次發(fā)生侵占、挪用、截留、滯留涉農(nóng)專項補助資金的情形，致使涉農(nóng)專項資金流失嚴(yán)重，有限的資金沒能真正發(fā)揮作用。
二、加強支農(nóng)資金管理與分配的對策建議
(一)改革支農(nóng)資金的管理模式
1.對支農(nóng)資金進行整合資金整合，關(guān)鍵是打破各部門“固化利益”，從“橫向”和“縱向”兩方面來整合支農(nóng)資金。在中央、省市和縣三級，對分散在各級部委（部門）的資金進行橫向集中，成立專門部門負(fù)責(zé)管理；根據(jù)支農(nóng)資金的性質(zhì)，將中央、省市和縣級資金進行縱向整合，分配計劃和標(biāo)準(zhǔn)確定后，由各級專門資金管理部門直接撥付到縣級支農(nóng)資金專項賬戶，將資金最終使用和管理設(shè)在縣一級。這樣，有利于建立清晰的支農(nóng)資金賬戶，保證資金及時到達、?？顚Ｓ?。2.全面推行惠農(nóng)補貼資金“一冊明、一折統(tǒng)”發(fā)放管理模式把由多個部門分散管理、分別以現(xiàn)金、存折等多種形式發(fā)放的惠農(nóng)直接補貼資金整合起來，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)多級財政部門，統(tǒng)一進行指標(biāo)下達，由鄉(xiāng)級財政機構(gòu)對各項惠農(nóng)財政補貼政策以“明白冊”形式通知到每一家農(nóng)戶。對直接補貼農(nóng)民的資金，采取“一卡通”、“一折通”等手段，及時足額地兌現(xiàn)給農(nóng)民。
(二)優(yōu)化支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)
1.精簡管理機構(gòu)，壓縮事業(yè)費支出我國農(nóng)業(yè)財政專項資金支出中，農(nóng)林水氣事業(yè)費占比很高，這些資金主要用于各級行政事業(yè)單位經(jīng)費開支和員工福利，絕大多數(shù)屬于非生產(chǎn)性支出。優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金投入結(jié)構(gòu)，就需要精簡機構(gòu)、裁減冗員、減輕財政負(fù)擔(dān)，使支農(nóng)資金更多用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需求。2.壓縮流通領(lǐng)域補貼，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投資目前，我國農(nóng)業(yè)補貼中流通領(lǐng)域補貼份額較高，雖然對提高農(nóng)民收入和穩(wěn)定糧食價格具有積極作用，但對國家農(nóng)業(yè)長期發(fā)展促進作用不明顯。國家支農(nóng)資金運用應(yīng)加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如增加良種補貼和農(nóng)機具購置補貼資金，設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金，支持農(nóng)村道路和農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)等。3.加大對農(nóng)業(yè)科研和推廣的投入農(nóng)業(yè)科研是解決我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)科研周期長、資金需求量大、收益不確定，對私人資金缺乏吸引力，幾乎完全依賴政府投入。因此，在未來的財政支農(nóng)資金使用中，應(yīng)更多地向農(nóng)業(yè)科研投資傾斜，將支農(nóng)資金運用的“現(xiàn)期消耗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟湮磥怼薄?/p>
(三)完善財政支農(nóng)資金監(jiān)督機制
1.建立支農(nóng)資金項目責(zé)任追究制度對于支農(nóng)資金的管理，必須建立責(zé)任追究制度，理順財政部門管資金和主管部門管項目的雙約束機制，明確雙方權(quán)力與責(zé)任。財政部門要規(guī)范撥款程序，完善監(jiān)督稽核手續(xù)，實現(xiàn)權(quán)力到人，責(zé)任到人。同時，項目主管部門對審批項目必須實行公示制度，接受群眾監(jiān)督，對完工項目實行驗收制度，做到項目未完不換人，將每一項目?？盥鋵嵉骄唧w責(zé)任人。對于審計查出的違規(guī)行為，直接追究當(dāng)事人責(zé)任。2.推行政務(wù)公開制度，增加工作的透明度對財政專項支農(nóng)資金的使用要堅持公開透明的分配原則，大力推行支農(nóng)資金縣級報賬制和國庫集中支付制度，減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，逐步擴大支農(nóng)資金分配使用在互聯(lián)網(wǎng)上公開，形成社會監(jiān)督機制。另外，在基層更要大力推行村務(wù)公開制度，凡涉及村到戶支農(nóng)惠農(nóng)專項資金，都應(yīng)當(dāng)在村務(wù)公開欄上面進行公示，自覺接受農(nóng)民群眾監(jiān)督。
三、基本結(jié)論
一、以地方立法方式保障農(nóng)民合作組織
農(nóng)村經(jīng)濟合作組織如不具備合法性，就根本談不上在市場競爭中成為一支抗衡力量，也談不上增強農(nóng)民自身的談判地位。在國家短期內(nèi)不可能出臺有關(guān)法的前提下，地方政府可采取變通的方式，地方性的法規(guī)，促進當(dāng)?shù)睾献鹘M織的發(fā)展。如1995年5月20日，山東德州寧津縣了縣人民政府的紅頭文件"寧津縣農(nóng)村合作經(jīng)濟組織登記注冊管理試行辦法"，規(guī)定工商行政管理部門對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織核準(zhǔn)登記注冊時，對符合企業(yè)法人條件的應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定辦理企業(yè)法人登記，核發(fā)企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，從此在寧津縣就出現(xiàn)了以合作社名義登記注冊的營業(yè)執(zhí)照，山東萊陽市也有類似的做法。地方政府的這一舉措賦予了合作社與其他企業(yè)組織一樣平等的企業(yè)法人地位，從而使它們可以合法地參與市場競爭。
中國農(nóng)村現(xiàn)在的合作經(jīng)濟組織名稱很多，形式各異，而且往往隸屬于不同的部門，如中國科協(xié)下屬的農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會被界定為農(nóng)民的技術(shù)經(jīng)濟合作組織，其中有一部分已成為經(jīng)濟實體型的組織，農(nóng)業(yè)部亦負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社，供銷合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些站所（如畜牧獸醫(yī)站）也領(lǐng)頭興辦各類農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。這些組織的大方向一致，但由于各部門的條條領(lǐng)導(dǎo)及部門之間清晰的邊界，農(nóng)民合作社的組織資源無法整合在一起，發(fā)揮整體效益。因此，地方政府除了核準(zhǔn)合作社的登記注冊外，還要配套出臺農(nóng)民專業(yè)合作社的示范章程，明確合作社的性質(zhì)，界定合作社的內(nèi)涵、處延及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理機制等，這樣各類合作組織即可"對號入座"，打破原來的部門界限，在統(tǒng)一的制度規(guī)范和名稱下整合起來。
二、新舊組織對接關(guān)鍵：理順雙方產(chǎn)權(quán)關(guān)系
兩種組織資源對接的一個重要問題是如何處理政府有關(guān)部門（包括供銷社、信用社等）與農(nóng)民自發(fā)組成的合作社之間的關(guān)系。課題組在以前的研究中曾對這個問題進行過探討，現(xiàn)在我們從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上對這問題做進一步的研究。
1．理順農(nóng)民專業(yè)合作社與供銷社之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
專業(yè)合作社與基層供銷社對接，能使農(nóng)民更順利地進入市場，而且通過專業(yè)合作社來改造基層社，但這種改造能否實現(xiàn)的關(guān)鍵是理順專業(yè)合作社與供銷社之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從理論上講，產(chǎn)權(quán)清晰并不等于將資產(chǎn)量化到個人，關(guān)鍵是建立有效的激勵機制和監(jiān)督制衡機制，而供銷社母體和發(fā)育出的專業(yè)合作社或?qū)I(yè)協(xié)會之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系則要有利于這一目標(biāo)的實現(xiàn)，從而使專業(yè)合作社能將供銷社改造過來，而不是供銷社通過干預(yù)專業(yè)合作社的決策、讓合作社安置供銷社的冗員等方式最終將農(nóng)民的專業(yè)合作社拖垮。顯然，專業(yè)合作社在發(fā)展過程中將供銷社的資產(chǎn)或股份逐漸贖買過來，使農(nóng)民社員真正享有專業(yè)合作社的決策權(quán)、剩余索取權(quán)和對資產(chǎn)凈值的處置權(quán)，這是使農(nóng)民專業(yè)合作社保有生命力并具備改造供銷社的能力的唯一途徑。通過這種演進，供銷社的干部職工或是成為專業(yè)合作社的社員，或是成為被專業(yè)社雇用的專業(yè)人員，其他各級的供銷聯(lián)社也將被改造成農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)社，農(nóng)民才能真正成為供銷社的主人。同時，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識到，靠經(jīng)濟實力薄弱、組織形式不規(guī)范、尚處于起步階段的農(nóng)民專業(yè)合作社來融合、改造供銷社，必然是一條漫長而又困難重重的改革路徑，只有著力營造一個有利于農(nóng)民的自助組織（尤其是專業(yè)合作組織）成長壯大的制度環(huán)境，這條路徑才有可能走通。
2．政府扶持的合作社成長起來之后，政府應(yīng)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，逐漸退出。
有遠(yuǎn)見的政府在所扶持的合作社成長壯大后，應(yīng)主動創(chuàng)造條件退出。
山東諸城市皇華鎮(zhèn)由鎮(zhèn)婦聯(lián)牽頭，組建"巾幗藝品股份合作社"。鎮(zhèn)政府在合作社的運作中給予了強有力的扶持，一是直接向合作社注入人力、物力和財力。合作社的董事長由鎮(zhèn)婦聯(lián)主席擔(dān)任，副董事長由鎮(zhèn)長助理擔(dān)任，女副鎮(zhèn)長擔(dān)任合作社的名譽董事長。鎮(zhèn)政府向合作社投入7萬元財政周轉(zhuǎn)金，并為合作社配備一輛吉普車、一部手機，兩部程控電話，此外還計劃再為合作社配置一部運輸車。鎮(zhèn)政府對于自己在合作社的投入，沒有規(guī)定具體還款期限，只要求合作社在其發(fā)展起來后還款即可，并希望合作社運轉(zhuǎn)成功后能夠改善鎮(zhèn)機關(guān)人員的福利待遇。二是積極協(xié)調(diào)合作社與各職能部門或企業(yè)的關(guān)系，大大降低了合作社的交易成本。為了解決合作社流動資金不足的問題，鎮(zhèn)政府親自出面協(xié)調(diào)，由鎮(zhèn)集體企業(yè)提供擔(dān)保，為合作社爭取了8萬元的信用社貸款。為解決合作社的生產(chǎn)場地，鎮(zhèn)政府將財政所的16間平房騰出，作為合作社的生產(chǎn)車間，并協(xié)調(diào)電力部門，為合作社及時解決電力供應(yīng)問題。合作社規(guī)模擴大后，鎮(zhèn)政府又與鎮(zhèn)供銷社協(xié)調(diào)，租用供銷社閑置倉庫，并投資15萬元進行裝修改建。三是直接為合作社聯(lián)系業(yè)務(wù)。這個案例沒有解決的問題是：鎮(zhèn)政府的各種物質(zhì)支持將來要獲取什么樣的回報？合作社與鎮(zhèn)政府之間的財產(chǎn)關(guān)系應(yīng)如何界定？這些問題如不及早解決，必然會留下隱患。
三、利用傳統(tǒng)資源壯大新的組織
農(nóng)民自發(fā)組成的合作社在資源稟賦上存在種種缺憾，如果能利用傳統(tǒng)組織的各種資源（人力資本，組織網(wǎng)絡(luò)，物質(zhì)資產(chǎn)等），無疑會在較短時間內(nèi)有較快的發(fā)展。
供銷合作社領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社
全國供銷合作總社多次指出，供銷社要發(fā)展，必須立足于為"三農(nóng)"服務(wù)、為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營服務(wù)。以供銷社為母體，促進、培育和領(lǐng)辦農(nóng)民的專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會，從而創(chuàng)立供銷社的新機制。截止1999年末，依托基層社興辦的專業(yè)合作社有24000個，其中種植類11000個（其中棉花專業(yè)合作社1400個），養(yǎng)殖類4800個，服務(wù)類2800個，農(nóng)資專業(yè)合作社4900個。到2000年上半年，專業(yè)合作社已發(fā)展社員685．9萬戶，吸收社員股金11．49億元。這種改革走向就涉及到如何充分利用傳統(tǒng)的組織資源（供銷社），并實現(xiàn)傳統(tǒng)組織資源與農(nóng)民中新發(fā)育的組織資源（專業(yè)合作社）的對接，最終通過興辦專業(yè)合作社來改造基層社。在實地調(diào)查中，基層社的同志也指出，資產(chǎn)經(jīng)營，僅能解決供銷社的"止血"問題（減少虧損），解決不了發(fā)展問題。為"三農(nóng)"服務(wù)，供銷社真正成為連接農(nóng)民和市場的紐帶和橋梁，這樣供銷社才能具有"造血"功能。
供銷社作為一種傳統(tǒng)的組織資源，它有哪些優(yōu)勢呢？
供銷社的優(yōu)勢之一是擁有自己多年來形成的組織網(wǎng)絡(luò)體系。截止1999年末，全國基層社所屬的經(jīng)營服務(wù)網(wǎng)點共有48．5萬個，其中村級綜合服務(wù)站12．5萬個，占經(jīng)營網(wǎng)點總數(shù)的1／4，占全國行政村總數(shù)的15．8％。此外，全國還有供銷社辦的莊稼醫(yī)院2．8萬個。村級服務(wù)站可以為農(nóng)民提供生產(chǎn)與生活多方面的服務(wù)。
供銷社的優(yōu)勢之二是在改制后，保留了一批掌握信息和擁有技術(shù)及管理經(jīng)驗的專業(yè)人才。
供銷社的優(yōu)勢之三是擁有現(xiàn)成的場地和設(shè)施等物質(zhì)資產(chǎn)以及一部分在資產(chǎn)經(jīng)營后收回的由社里掌握使用的資金。
供銷社擁有的組織網(wǎng)絡(luò)、人力資本和物質(zhì)資產(chǎn)都是農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和個體營銷戶所不具備的，所以如果經(jīng)過改造后，完全有條件成為連接農(nóng)民和市場的紐帶和橋梁。但哪一條是可行的而又符合合作社理想的改造途徑呢？農(nóng)民的新老股金在供銷社資產(chǎn)中所占的份額很小，通過擴股的方式使農(nóng)民成為供銷社的大股東，進而成為供銷社的真正主人，這條途徑是不現(xiàn)實的。另一條途徑是另起爐灶，供銷社領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社或?qū)I(yè)協(xié)會充分利用供銷社這種傳統(tǒng)組織所擁有的資源，同時充分發(fā)揮農(nóng)民自發(fā)組織的主動性和靈活性，待農(nóng)民合作組織發(fā)展壯大之后，贖買供銷社的資產(chǎn)或股份，雇用供銷社的干部職工，從而以專業(yè)合作社或?qū)I(yè)協(xié)會為主體，改造、融合和"吃掉"供銷社，通過這種方式使農(nóng)民真正成為供銷社的主人，實現(xiàn)兩種組織資源的有效對接。
村社區(qū)合作組織的功能
除了作為農(nóng)村土地的所有者代表與公司打交道外，村社區(qū)合作組織還在農(nóng)戶與公司、農(nóng)戶與農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人以及農(nóng)戶與市場之間發(fā)揮紐帶作用。
農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度確立以來，村級社區(qū)合作組織自身逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向提供社區(qū)公共物品、管理協(xié)調(diào)、信息服務(wù)、商業(yè)擔(dān)保等。在村級社區(qū)組織的個案中，一個突出的共同特點是社區(qū)合作組織原有的最重要的為農(nóng)戶提供統(tǒng)一營銷服務(wù)的功能逐步由社區(qū)內(nèi)的專業(yè)大戶或經(jīng)紀(jì)人所取代。這樣做的結(jié)果是實現(xiàn)了專業(yè)大戶、普通農(nóng)戶和村級社區(qū)合作組織三方的優(yōu)勢互補，為普通農(nóng)戶的產(chǎn)品建立了穩(wěn)定的營銷渠道，同時又使專業(yè)大戶獲得充足而穩(wěn)定的貨源，增強了市場議價的能力，降低了市場交易成本，取得了組織的規(guī)模效益。而村級社區(qū)合作組織則可以發(fā)揮其有效協(xié)調(diào)與政府有關(guān)部門的關(guān)系、生產(chǎn)公共物品、提供商業(yè)信譽等特殊功效，解決普通農(nóng)戶以及專業(yè)大戶進入市場中十分需要而依靠自身力量又難以實現(xiàn)或交易成本過高的服務(wù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和"七所八站"的功能
隨著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)改革的深化和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體企業(yè)的全面改制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級原有的獨立于黨委和政府的經(jīng)濟機構(gòu)將逐步解體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社區(qū)合作組織的建立將主要依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等為農(nóng)民服務(wù)的事業(yè)職能部門以及婦聯(lián)等群團組織。從發(fā)展趨勢看，那些技術(shù)服務(wù)力量較強、社會動員能力較強且重視社區(qū)合作的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將先行一步，重點是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)職能部門的改革為切入點來發(fā)展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社區(qū)合作組織，使農(nóng)技服務(wù)部門與社區(qū)內(nèi)農(nóng)民結(jié)成利益共同體，而國家科技創(chuàng)新體系的重大改革也為此提供了新的契機。
1997年初，模仿山東省萊陽市成功合作社的方式，山東高密市拒成河鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)獸醫(yī)站聯(lián)合，以鎮(zhèn)內(nèi)養(yǎng)雞專業(yè)戶為依托，創(chuàng)建起合作社。合作社的董事會由鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)和獸醫(yī)站主要成員組成，監(jiān)事會成員全部是養(yǎng)殖戶社員。
合作社成立初期，凱遠(yuǎn)龍頭企業(yè)仍然是與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府簽訂合同，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府進行財政擔(dān)保，向養(yǎng)殖戶發(fā)放雞苗。加入合作社的社員只要自己建起雞棚后，其它一切服務(wù)都由合作社提供。
因此，拒成河鎮(zhèn)肉雞合作社的建立，在很大程度上受益于當(dāng)?shù)卣闹苯訁⑴c和鼎力相助，政府從組建合作社、派代表在合作社的決策層中擔(dān)任要職，到籌措合作社的運作資金、提供合作社的生產(chǎn)場所，扶了合作社一程又一程。這種狀況在合作社的所在地山東的同類型合作社中有著較強的代表性，特別是在合作社的發(fā)展初期。但是一旦合作社進入正常運作后，政府所發(fā)揮的行政作用是呈逐步減弱的趨勢，合作社的發(fā)展越來越依靠企業(yè)家。
鄉(xiāng)村社區(qū)合作組織與其他農(nóng)民中介組織的關(guān)系是多層面的，主要體現(xiàn)出兩種基本的關(guān)系類型
第一，鄉(xiāng)村社區(qū)合作組織是其他農(nóng)民中介組織的母體。各類農(nóng)民中介組織的發(fā)育不僅大多以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村地域范圍為依托，而且在不少情況下是在鄉(xiāng)村社區(qū)合作組織的培育下成長壯大起來的，但是從發(fā)展趨勢看，隨著農(nóng)業(yè)市場化進程的逐漸深化，鄉(xiāng)村社區(qū)合作組織對其他農(nóng)民中介組織的這種母體性特征將淡化，各類農(nóng)民中介組織的建立將日益依賴于按照專業(yè)化原則所形成的空間區(qū)域生產(chǎn)布局，打破帶有行政性的鄉(xiāng)村社區(qū)的界限。如廣西賀州市水果專業(yè)技術(shù)協(xié)會，會員主要分布在廣西的賀州、鐘山、富川、平南等地，并且拓展到湖南江華、廣東中山市等三省區(qū)六縣（市），生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的一致性，而不是鄉(xiāng)村社區(qū)，越來越成為會員之間的聯(lián)系紐帶。第二，鄉(xiāng)村社區(qū)合作組織是其他農(nóng)民中介組織的合作伙伴。這種伙伴關(guān)系又可進一步劃分為緊密型和松散型這兩種基本類型。其中，緊密型是指鄉(xiāng)村社區(qū)合作組織與供銷社、公司、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人以及農(nóng)民專業(yè)合作社等建立起了產(chǎn)權(quán)關(guān)系；松散型則是指鄉(xiāng)村社區(qū)組織與供銷社、公司、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人以及農(nóng)民專業(yè)合作社等通過發(fā)揮各自資源優(yōu)勢而建立的業(yè)務(wù)合作關(guān)系。
四、采取各種方式加強農(nóng)民中介融資
在農(nóng)村金融改革這一問題上，有關(guān)部門提出：農(nóng)村信用合作社要堅持為"三農(nóng)"服務(wù)：組織形式要因地制宜，不搞"一刀切"；改革重點則放在產(chǎn)權(quán)改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)上。這方面的積極動向是農(nóng)村信用合作社的改革已不再泛泛地提恢復(fù)"三性"，改革策略更加務(wù)實和靈活，但存在的問題是仍把農(nóng)村金融改革僅局限于農(nóng)村信用合作社的改革。
由于實現(xiàn)壟斷及獲取壟斷利潤的一個必要條件是存在著生產(chǎn)要素或商品進入市場的障礙，而在資金市場開放后，任何一個資金所有者，無論其持有資金量大小，都可作為一個貸款人隨時進入市場，不存在進入市場的障礙。同時在當(dāng)前國家和城市資金供大于求的情況下，農(nóng)村卻是典型的資金賣方市場。所以在資金市場開放的前提下，具有不同經(jīng)濟成分的、多元化的金融組織將會應(yīng)運而生，不可能出現(xiàn)由一種金融組織壟斷資金市場的局面，這也就決定了農(nóng)村的金融體系必然是多元化的。
雖然農(nóng)村金融體系由多種金融組織所構(gòu)成，但合作金融組織應(yīng)是農(nóng)村金融體系中的一個不可或缺的重要組成部分。在許多國家，合作金融組織已發(fā)展成全國性的完善的體系，成為農(nóng)村金融體系的主體。在這些國家里，農(nóng)村合作金融組織是農(nóng)村其他各類合作組織的堅實的依托，通過農(nóng)村合作金融與合作保險的贏利來支持其他合作組織的經(jīng)濟活動。農(nóng)村合作金融并為農(nóng)民提供資本，從而促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。但在中國農(nóng)村現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，合作金融這一塊的問題最大，可以說至今尚未破題，成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的重要限制因素。
（一）項目多頭申報，資金源頭分散，不利做大做強
由于項目申報實行條條管理，加之相關(guān)部門職能設(shè)置重疊，容易導(dǎo)致項目申報重復(fù)、交叉。近幾年實施的土地整理、土地開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、低丘紅壤改造、沃土工程、農(nóng)田水利建設(shè)等土地綜合治理項目，建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)范圍、實施手段等相似度較高，項目涉及國土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開、水利等多個主管部門，由于各主管部門掌握的項目政策要求不統(tǒng)一，加上信息溝通不流暢，導(dǎo)致各部門在項目選擇、資金投向上很難協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)項目申報的各自為政、重復(fù)交叉，其結(jié)果是大事辦不好，小事重復(fù)做。
（二）項目點多面廣，資金使用分散，難以形成合力
由于區(qū)級支農(nóng)資金投入渠道分散，在總體上說有四種之多，加之項目資金分配權(quán)實質(zhì)由各部門掌控，容易導(dǎo)致資金分配的盲目性和隨意性，資金補助撒糊椒面現(xiàn)象比較嚴(yán)重。如某家水果專業(yè)合作社，三年累計接受11家單位31筆財政補助資金，累計金額140萬元。財政補助資金點多面廣、資金分散，不僅難以使財政資金“扶優(yōu)扶強”、發(fā)揮合力，也容易降低政策扶持效果。
（三）分配層次過多，資金鏈條過長，影響資金安全
目前，在項目資金的撥付管理上，仍存在二次分配、二次轉(zhuǎn)撥的情況。如近幾年實施的低收入農(nóng)戶下山脫貧奔小康工程，專項資金由區(qū)財政扶貧專戶撥入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)撥受益農(nóng)戶，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)無視財經(jīng)紀(jì)律，出現(xiàn)套取挪用專項資金的違規(guī)行為。農(nóng)業(yè)部門主管的農(nóng)村沼氣、畜禽養(yǎng)殖、動物防疫專項資金，均存在二次、甚至是三次轉(zhuǎn)撥的狀況。專項資金的層層轉(zhuǎn)撥，延長了資金運行的鏈條，勢必造成財政資金在各環(huán)節(jié)上的滯留，造成財政資金使用效率的低下。
（四）重項目申報，輕項目管理，弱化項目成效
部門支農(nóng)項目在項目資金到位后，可能會因項目規(guī)劃論證不夠到位，使項目實施缺乏可行性；或因地方配套資金、自籌資金未能完全落實，影響項目建設(shè)進度。部分項目在實施完畢后，也因后續(xù)管護措施不到位，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟效益和社會效益。如在千萬農(nóng)民飲用水專項審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)因急于爭取項目資金,在未充分考慮各村水源條件的情況下就倉促申報立項，導(dǎo)致項目不能如期實施，造成專項資金的閑置，影響資金使用績效。
二、整合區(qū)級財政支農(nóng)資金的對策建議
面對如上所言的各方面問題，應(yīng)該在堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同合作；規(guī)劃先行，整合申報；集中財力，突出重點；用途不變，統(tǒng)籌使用；加強監(jiān)管，績效評價”原則的基礎(chǔ)上，從機構(gòu)、規(guī)劃、財力、項目監(jiān)管等方面系統(tǒng)聯(lián)動，攜手推進財政支農(nóng)資金的優(yōu)化整合。
（一）建立組織機構(gòu)，為支農(nóng)資金整合提供組織保障
建議成立由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，區(qū)政府、區(qū)財政以及各涉農(nóng)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的項目資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)項目資金整合工作的規(guī)劃制定、組織實施、項目審查及協(xié)調(diào)管理工作。同時建立領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位主要負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議制度，定期或不定期研究項目整合方案，調(diào)度項目實施情況。
（二）堅持規(guī)劃先行，圍繞規(guī)劃整合申報項目
責(zé)任部門應(yīng)編制項目規(guī)劃，建立項目庫，明確項目申報、審核程序。各涉農(nóng)部門應(yīng)圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃選擇確實項目類型、項目名稱，并報支農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要建立支農(nóng)資金項目庫，各部門申報的項目要按照集中建設(shè)項目、集中建設(shè)地點和集中資金投入的要求，從項目庫中擇優(yōu)選擇，報經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審核把關(guān)后，再由主管部門按程序和上級有關(guān)規(guī)定申報。同時，要將已申報項目的名稱、投資規(guī)模、預(yù)期效益等進行張榜公布，接受社會監(jiān)督，防止項目申報中的弄虛作假行為。
（三）集中財力、突出重點，圍繞項目整合資金
基于資金分散的嚴(yán)重問題，各地政府相關(guān)部門應(yīng)該在對本地情況進行系統(tǒng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，選擇最先最急需的重點領(lǐng)域，以此為目標(biāo)集中財力，發(fā)揮資金整合合理形成的規(guī)模效益。比如某年2009年確定的重點是推進柑桔產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、柑桔品質(zhì)提升、發(fā)展城郊型特色效益農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、低收入農(nóng)戶奔小康等六大工程實施。因此，支農(nóng)資金整合應(yīng)緊密結(jié)合六大工程，整合不同部門掌管的不同類型資金，集中有限財力，做到投資一項，見效一塊。
（四）先易后難、做好試點，以點帶面推進資金整合
財政支農(nóng)資金整合范圍，除直接用于撫貧救濟、補貼農(nóng)民個人、特定防災(zāi)抗災(zāi)、農(nóng)業(yè)保險補貼等特定用途資金之外,其他財政支農(nóng)資金都應(yīng)穩(wěn)步納入支農(nóng)資金整合的范圍。整合按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的要求,明確項目資金的管理部門不變、資金性質(zhì)不變，充分調(diào)動各部門整合項目資金的積極性和主動性。整合方式上,應(yīng)按先易后難的順序穩(wěn)妥推進，主要采取以項目統(tǒng)籌安排帶動資金整合。整合項目選擇上，應(yīng)選擇部分易于操作的緊密型項目,如土地開發(fā)治理、柑桔產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等項目。在整合措施上，通過制定項目規(guī)劃和資金整合方案,將不同部門管理的相關(guān)資金按各自的性質(zhì)實行拼盤,集中投入使用。
（五）強化項目監(jiān)督管理，提高整合效益
論文關(guān)鍵詞：縣級財政，支農(nóng)投入
農(nóng)業(yè)的重要性及其特殊性決定了政府必須對農(nóng)業(yè)予以支持與保護，財政對農(nóng)業(yè)投入是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的迫切需要,財政投入對農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有長期深遠(yuǎn)影響。本文立足圍繞赤壁市財政支農(nóng)投入現(xiàn)狀，著眼于全市財政支農(nóng)投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實分析，就建立完善財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制，提高支農(nóng)投入的資金使用效率進行相關(guān)分析與思考。
一、對赤壁市財政支農(nóng)投入規(guī)模的基本判斷
我們可以通過財政支農(nóng)投入比例的縱向變化以及與周邊相關(guān)縣(市、區(qū))的橫向比較，來判斷赤壁市財政支農(nóng)投入規(guī)模的情況。
1、從縱向比較，赤壁市財政支農(nóng)資金的投入總量呈上升之勢。近些年，赤壁市財政部門努力加大支農(nóng)力度,農(nóng)村面貌正在發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟得到了較大發(fā)展,農(nóng)民人均收入逐年遞增。“九五”、“十五”時期以及2008年、2009年至今，全市財政支農(nóng)投入呈增長之勢。預(yù)算內(nèi)財政支農(nóng)投入占財政總支出的比例從“九五”期間的5.3％增加到2010年的10.7％，農(nóng)投入絕對值從“九五”期間的924萬元增加到2010年18026萬元，支農(nóng)投入增長率從2008年的12.4%提高到2010年度的24.1%。所以，從“九五”、“十五”和2008年至2010年預(yù)算內(nèi)財政支農(nóng)投入占財政總支出比重與預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出比上年的增長率兩個指標(biāo)來看，赤壁市的財政支農(nóng)投入處于逐年遞增的態(tài)勢。
2、從橫向與其他周邊縣（市、區(qū)）比，赤壁市預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出占財政總支出的比重偏小。我們選擇了周邊具有較強可比性的咸安、崇陽、通城、通山四縣（市、區(qū)），進行了支農(nóng)投入規(guī)模的橫向比較。以2007～2010年四年為例，這四年赤壁市預(yù)算內(nèi)支農(nóng)投入占財政總支出的比重分別為10.2％、10.4％、10.6％和11.5%農(nóng)業(yè)論文農(nóng)業(yè)論文農(nóng)業(yè)論文，而四縣（市、區(qū)）平均比重達到了12.2%、12.5%、12.2%和12.8%。由此可見，赤壁市預(yù)算內(nèi)支農(nóng)投入的規(guī)模偏小。
3、從財政支農(nóng)投入傾斜指數(shù)判斷，赤壁市農(nóng)業(yè)仍處在貢獻地位。財政支農(nóng)投入傾斜指數(shù)＝（財政支農(nóng)投入/財政總支出）/（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值/國民生產(chǎn)總值）是衡量財政支農(nóng)投入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值貢獻程度的一項重要指標(biāo)，如果財政支農(nóng)投入傾斜指數(shù)越高，說明農(nóng)業(yè)獲得的財政投入支持越大。傾斜指數(shù)為1，表明農(nóng)業(yè)獲得了與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值地位平等的財政支持度。根據(jù)上述公式計算，赤壁市2006～2010年五年財政支農(nóng)投入傾斜指數(shù)分別為0.53、0.57、0.63、0.64和0.69。財政支農(nóng)投入傾斜指數(shù)呈逐年上升的變化，首先表明了政府對三農(nóng)的支持力度在進一步加強，其次表明了赤壁市的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟還沒有獲得與其在國民經(jīng)濟中貢獻相等的地位，仍處在貢獻地位，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的任務(wù)還任重而道遠(yuǎn)。
通過對赤壁市支農(nóng)投入規(guī)模的橫向和縱向比較，以及近幾年的財政支農(nóng)投入傾斜指數(shù)變化，表明赤壁市的財政支農(nóng)投入規(guī)模和投入能力處在一個穩(wěn)步上升的階段中國知網(wǎng)論文數(shù)據(jù)庫核心期刊目錄中國知網(wǎng)論文數(shù)據(jù)庫。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過渡，赤壁市財政對農(nóng)業(yè)的扶持由原來單一的農(nóng)業(yè)發(fā)展項目拓展到支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等各個領(lǐng)域，因此，盡管赤壁市財政對農(nóng)業(yè)的投入絕對規(guī)模有所擴大，但經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的支農(nóng)投入能力的有限性與新農(nóng)村發(fā)展的巨大需要之間還存在較大缺口，在財政支農(nóng)投入規(guī)模逐步提升的基礎(chǔ)上，如何提高財政支農(nóng)投入資金的結(jié)構(gòu)效率，提升財政支農(nóng)支出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的密切度，是我們建立完善現(xiàn)代財政支農(nóng)投入機制的關(guān)鍵所在。
二、赤壁市財政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)存在的主要問題
近年來，赤壁市財政對“三農(nóng)”投入的總量增長迅速，但市本級財政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)仍不盡合理。
1、農(nóng)口系統(tǒng)事業(yè)費支出比例偏高。農(nóng)林水利氣象事業(yè)基本支出，主要是維持農(nóng)口事業(yè)單位的“吃飯”問題。從赤壁市近幾年財政農(nóng)口事業(yè)費支出比例的變化看，盡管財政支出中農(nóng)口單位基本支出比重有所下降，但是各年度農(nóng)口單位基本支出仍處在一個較高的水平，如2009年、2010年財政支出中的農(nóng)口單位基本支出占農(nóng)口部門預(yù)算總支出的比例分別達到了51％和48％，過高的農(nóng)口單位基本支出，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接作用甚小。
2、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入不平衡。從赤壁市近幾年財政支農(nóng)投入的實際看，對農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)投入都占財政支農(nóng)支出的較大比例，如2008年對農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)投入達6530萬元，占財政支農(nóng)項目總支出的65％；2009年投入農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入6791萬元，占財政支農(nóng)項目總支出的57％；2010年投入7280萬元，占財政支農(nóng)項目總支出的67%。但這些支出中用于大中型的帶有社會性的水利、交通等全社會普遍受益的項目投入比重較大，而對一些農(nóng)民直接受益農(nóng)業(yè)論文農(nóng)業(yè)論文農(nóng)業(yè)論文，可以真正用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，關(guān)系農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如動植物防疫設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)品種改良、農(nóng)田水利以及節(jié)水灌溉等中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入所占比重較小，缺乏足夠的投入保障。
3、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)民教育培訓(xùn)投入較低。農(nóng)業(yè)科技投入是農(nóng)業(yè)投入的重要
摘要內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村教育投入每增加1元，就可以使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加8.43元。當(dāng)前赤壁市對農(nóng)民教育培訓(xùn)的投入力度也明顯不夠，2009年這塊投入只占財政支農(nóng)總投入的0.65％。
三、赤壁市財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長的對策與建議
根據(jù)赤壁市經(jīng)濟發(fā)展的總體水平，按照農(nóng)業(yè)效益和可持續(xù)發(fā)展并重的原則，建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，進一步加大財政投入、統(tǒng)籌兼顧、合理配置，不斷優(yōu)化財政支農(nóng)投入的規(guī)模結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入目標(biāo)的有效實現(xiàn)。
1、加大投入，確保財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長。一是確保預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金穩(wěn)步增長。堅決貫徹“多予少取放活”的方針，切實按照中央提出的“三個高于”和“三個主要”的要求，進一步調(diào)整財政分配政策，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，將新增財政支出和固定資產(chǎn)投資向“三農(nóng)”傾斜，努力增加預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金，確保預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出按法定比例增長。二是廣辟途徑，拓寬財政支農(nóng)資金的籌資渠道。在加大財政預(yù)算內(nèi)對“三農(nóng)”投入力度的同時，不斷開拓新的穩(wěn)定的支農(nóng)資金籌措渠道，努力做到支農(nóng)投入多渠道，資金來源多源化。一是加大政府性基金籌集力度。加強水利資金、土地開發(fā)資金、水資源費等預(yù)算外資金的征收管理。二是確保土地出讓金的支農(nóng)支出。列入土地開發(fā)成本的耕地開墾費、補充耕地成本回收款、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)出讓金地方財政留成部分和省返回的新增建設(shè)用地有償使用費用于支農(nóng)支出；從安排給經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、中心鎮(zhèn)、城市防洪工程、工業(yè)功能區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地出讓凈收益中提取8%用于全市新農(nóng)村建設(shè)；大幅提高國有土地有償使用凈收入用于支農(nóng)支出的比例；耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)提高后，新增地方財政留成部分用于支農(nóng)支出。三是積極爭取上級資金。進一步充實和完善農(nóng)業(yè)項目庫，以優(yōu)勢項目爭取省、咸寧市財政在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，以及其他各項支農(nóng)專項資金上對全市新農(nóng)村建設(shè)的支持。
2、科學(xué)安排，合理調(diào)整財政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)。合理配置農(nóng)業(yè)投入，正確處理好生產(chǎn)性與非生產(chǎn)性投入的比例、產(chǎn)業(yè)之間的投入比例、長期投入和短期投入的比例關(guān)系，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益和社會效益。一是制定完善促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的各項補貼政策。積極改進補貼方式，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼，增強農(nóng)產(chǎn)品政策性補貼轉(zhuǎn)作直接補貼資本的能力，提高財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的聯(lián)系密度。要把農(nóng)產(chǎn)品政策性補貼一部分轉(zhuǎn)投到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)科技上去，進一步擴大良種補貼、農(nóng)機具購置補貼的范圍和規(guī)模農(nóng)業(yè)論文農(nóng)業(yè)論文農(nóng)業(yè)論文，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。在補貼對象和補貼重點的選擇上，目前除重點補貼糧食生產(chǎn)者外，還需注重對農(nóng)業(yè)保險的補貼，支持建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障機制。二是適當(dāng)穩(wěn)步減少農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出。在現(xiàn)有財政支農(nóng)投入水平下，按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，進一步壓縮財政支出存量中的一般性支出，根據(jù)各個農(nóng)口單位的實際情況，努力創(chuàng)新體制機制，開源節(jié)流，騰出財力用于增加“三農(nóng)”投入。三是加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。合理調(diào)整農(nóng)、林、水等投入比例，增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占本級基本建設(shè)投資總額的比重達到30%以上。結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程，重點支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收關(guān)系密切的中低產(chǎn)田改造、中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)配套機械、鄉(xiāng)村道路、山間林道等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。四是增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入?？萍纪度胧墙鉀Q“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，也是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)動力中國知網(wǎng)論文數(shù)據(jù)庫核心期刊目錄中國知網(wǎng)論文數(shù)據(jù)庫。要進一步加大對農(nóng)業(yè)科技推廣項目及服務(wù)體系建設(shè)的投入，財政對農(nóng)業(yè)科技三項費用的投入比例要提到財政支農(nóng)投入總額的2％以上；加大對種子工程、動植物保護體系建設(shè)的投入，加快品種引進和改良；加大對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系的投入，提高農(nóng)業(yè)社會化、信息化服務(wù)水平；加大對農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證體系、檢驗檢測體系、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的投入，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平；加大對農(nóng)村教育的投入，積極開展多渠道、多形式、多層次、多領(lǐng)域的農(nóng)民教育和科技培訓(xùn)班，不斷提高農(nóng)民素質(zhì)。
3、形成合力，發(fā)揮財政支農(nóng)資金的引導(dǎo)作用。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦、場）兩級政府要發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持和導(dǎo)向功能，進一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵機制。積極探索“民辦公助”方式，采取“以獎代補”、“以獎”、“先建后補”等多種形式，鼓勵農(nóng)民投資，政府適當(dāng)補助，引導(dǎo)農(nóng)民自愿籌資、投工投勞。要逐步建立信貸風(fēng)險抵御機制和加大財政貼息力度，充分發(fā)揮農(nóng)村金融機構(gòu)在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)增加對“三農(nóng)”的信貸投放。
摘要：近年來，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域已成為各級政府投資和補貼的重點領(lǐng)域，如何確保這些資金發(fā)揮應(yīng)有甚至是最大的效率成為目前包括財政部門和受益農(nóng)民群眾在內(nèi)的社會各界關(guān)注的重點?？冃гu價是衡量政府支農(nóng)財政資金使用效率的有效工具。論文從績效評價的視角，以河北省蔬菜示范縣項目為例，根據(jù)河北省財政支農(nóng)資金的特點從3 個角度構(gòu)建了績效評價指標(biāo)框架體系，并對該項目的實施效率進行了實證評價。評價結(jié)果顯示，該項目資金使用效率較高，但是仍存在著一些問題，提出了今后河北省財政支持蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。
關(guān)鍵詞 ：河北省財政支農(nóng)資金；績效評價；資金使用效率
引言
隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展到了“以工補農(nóng)、以城補鄉(xiāng)”的階段以及農(nóng)村發(fā)展的相對滯后性，各級政府都在加大對于三農(nóng)的投資。財政支農(nóng)資金的投向往往是三農(nóng)發(fā)展所急需的領(lǐng)域，財政支農(nóng)資金對三農(nóng)發(fā)展具有重要的意義。如此大量的資金，在發(fā)揮如此重要作用的情況下，財政支農(nóng)資金的使用效率成為各方關(guān)注的重點和焦點。目前，河北省甚至是全國范圍內(nèi)，尚未構(gòu)建完善的財政支農(nóng)資金使用效率監(jiān)測體系。因此，需要加強河北省財政支農(nóng)資金使用效率的評價工作，不僅可以作為原有政策有效性的評價依據(jù)，而且還可以為以后制定相關(guān)政策提供參考。由于財政支農(nóng)資金的范圍廣，論文將以河北省蔬菜示范縣項目為例進行深入探討。
一、河北省財政支農(nóng)資金使用效率評價體系的構(gòu)建資金使用效率評價體系是的促進財政支農(nóng)資金使用效率問題的核心和重點，其中主要包括評價指標(biāo)、評價方法以及證據(jù)的搜集和整理。
1.財政支農(nóng)資金使用效率評價指標(biāo)
對于河北省財政支農(nóng)資金使用效率的評價，主要從資金管理部門的效率、資金使用部門的效率以及資金的最終使用效果三個方面。河北省財政支農(nóng)資金使用效率評價指標(biāo)的制定只要集中在項目管理部門的相關(guān)管理指標(biāo)（例如項目決策、資金管理、項目管理等）、項目的產(chǎn)出指標(biāo)（數(shù)量、質(zhì)量、成本節(jié)約等）和項目的實施效果指標(biāo)（經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、受益對象滿意度等）。圍繞以上主要指標(biāo)，根據(jù)不同項目的特點加以調(diào)整。
2.財政支農(nóng)資金使用效率的評價方法
對于傳統(tǒng)的評價方法主要包括成本- 效益法、社會功能分析法、因素分析法和最低費用選擇法。由于財政支農(nóng)資金的投放領(lǐng)域為三農(nóng)領(lǐng)域，三農(nóng)領(lǐng)域最大的特點就是社會性和環(huán)境性。因此，對于財政支農(nóng)資金使用效率的評價不能僅僅限于經(jīng)濟方面的因素，還要考慮到資金使用的社會效益和環(huán)境效益。成本-收益法和最低費用選擇法主要考慮的是資金使用的經(jīng)濟效益，不適用于財政支農(nóng)資金使用效率的評價問題。
因此，社會功能分析法最適合于財政支農(nóng)資金使用效率的評價問題。該方法是通過比較采購所花經(jīng)費和所實現(xiàn)的職能，衡量政府資金管理部門和使用部門的工作質(zhì)量，從而得出其績效情況的結(jié)果。衡量工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)不僅要看取得多少經(jīng)濟效益，還要看采購活動產(chǎn)生的政治功能、社會職能和環(huán)境功能的效果。
3.財政支農(nóng)資金使用效率評價證據(jù)的收集
根據(jù)國外的相關(guān)經(jīng)驗和資金使用效率評價的一般規(guī)律，應(yīng)當(dāng)在項目實施之初就應(yīng)該建立財政支農(nóng)資金使用效率評價證據(jù)收集體系，評價證據(jù)的收集應(yīng)該是貫穿項目實施的整個過程中，這樣可以有效保障證據(jù)的有效性和及時性。
然而，河北省尚未建立起相應(yīng)的收據(jù)搜集或監(jiān)測體系，在對資金使用效率進行評價時相關(guān)的證據(jù)可以通過統(tǒng)計部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（如河北省農(nóng)村統(tǒng)計年鑒）、業(yè)務(wù)主管部門的統(tǒng)計資料、獨立的中介部門資料、實地調(diào)研的數(shù)據(jù)以及項目單位提供及填報的數(shù)據(jù)來獲得。
二、河北省財政支農(nóng)資金使用效率評價結(jié)果的應(yīng)用
對于財政支農(nóng)資金使用效率的評價并不是最終的目的，最終目的是要根據(jù)資金使用效率評價結(jié)果分析財政支農(nóng)政策的實施效果、成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)。從宏觀的政策方向，到微觀的政策執(zhí)行方式兩個角度提出改進措施，并與未來財政支農(nóng)政策的制定相銜接，以提高財政支農(nóng)政策的有效性。
三、河北省蔬菜示范縣項目案例分析
1.項目簡介
散、產(chǎn)業(yè)鏈條不完整、品牌意識薄弱、產(chǎn)品附加值低等諸多問題，嚴(yán)重印象了河北省蔬菜產(chǎn)業(yè)做大做強。為此，河北省政府了《關(guān)于加強示范縣建設(shè)促進蔬菜產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的意見》，在全省選擇15個蔬菜生產(chǎn)大縣（市、區(qū)）作為蔬菜產(chǎn)業(yè)示范縣，對項目縣進行省、市、縣三級財政資金的支持，各級財政共投入資金22500萬元。
2.評價結(jié)果分析
通過對比分析、歸因分析和影響分析等方法對上述證據(jù)進行了深入分析，對項目的管理績效、產(chǎn)出績效和效果績效進行了客觀評價。評價結(jié)果顯示項目的管理效率評價為優(yōu)秀；項目的產(chǎn)出效率較高，新增了蔬菜種植面積和設(shè)施蔬菜種植面積，各項指標(biāo)均在良好以上；項目的實施效果明顯不僅增加了農(nóng)民收入，而且在解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力、節(jié)約水資源方面發(fā)揮顯著效果。
3.評價結(jié)果應(yīng)用
通過對河北省蔬菜示范縣項目資金使用效率的評價，可以發(fā)現(xiàn)該項目資金使用效率較高并發(fā)揮了預(yù)定的效果，政策的制定是成功的。然而，鑒于評價中發(fā)現(xiàn)的諸如項目資金用途方面的靈活性欠佳、多頭管理、種植風(fēng)險不能有效化解等問題，在今后的政策制定過程中應(yīng)當(dāng)調(diào)整資金的投放領(lǐng)域（如加大蔬菜保險的補貼）和資金的使用方式。
四、結(jié)論
從績效評價的視角分析財政支農(nóng)資金的使用效率可以正確的評價支農(nóng)政策是否有效，并根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整原有政策，為以后制定相關(guān)政策提供很好的依據(jù)。
基金項目：
本文為“河北省社科聯(lián)2013年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題”研究成果，項目編號：201304076。
參考文獻：
[1]河北省統(tǒng)計局.河北農(nóng)村統(tǒng)計年鑒（2011）[M]，中國統(tǒng)計出版社，2011.
[2]曹莉.河北省蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究[J]，中國證券期貨，2010（4）.
按照湖北省財政廳開展財政支農(nóng)資金規(guī)范管理年的部署，咸安區(qū)財政局提出了“圍繞中心抓落實、提高效率促規(guī)范”的工作要求，及時制訂了《咸安區(qū)財政支農(nóng)資金規(guī)范管理年實施方案》，通過細(xì)化工作任務(wù)，扎實開展支農(nóng)資金規(guī)范管理年活動。
一、以績效考核為中心，有的放矢組織項目建設(shè)，促使支農(nóng)資金使用科學(xué)化。重點推進中央小農(nóng)水重點縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)省級小農(nóng)水重點縣項目建設(shè)，目前已完成投資11411萬元，其中：支農(nóng)項目資金2845萬元，整合土地整理資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、低丘崗改造、農(nóng)村環(huán)境連片整治等資金8243萬元，引導(dǎo)社會投入323萬元。項目區(qū)實現(xiàn)“旱能灌、澇能排、渠相通、連成片”建設(shè)目標(biāo)，在全省中期績效考評中評為第四名。
二、以基礎(chǔ)管理為中心，努力夯實控制監(jiān)督機制，促使支農(nóng)資金使用規(guī)范化。一是制訂了《咸安區(qū)重點支農(nóng)專項資金縣級財政報賬制管理暫行辦法》，進一步規(guī)范區(qū)級支農(nóng)專項資金會計核算和區(qū)級財政報賬工作。二是努力夯實支農(nóng)資金監(jiān)管手段。主動配合財政監(jiān)督機構(gòu)、審計機關(guān)等做好支農(nóng)資金監(jiān)督檢查工作，認(rèn)真開展自查和剖析，切實做到依法辦事、按章操作、簡化程序、優(yōu)化服務(wù)，努力夯實監(jiān)督管理手段。三是加強財政投資評審，擴大支農(nóng)項目財政投資評審范圍，增強支農(nóng)資金投入的約束性。四是開展惠農(nóng)資金專項檢查，確?；蒉r(nóng)政策落到實處。
三、以數(shù)據(jù)共享為中心，建立健全數(shù)據(jù)和信息報送共享機制，促使支農(nóng)資金使用信息化。一是建設(shè)以國庫集中支付為主線，金財信息工程為支撐的財政資金監(jiān)控機制。通過細(xì)化財政系統(tǒng)內(nèi)部分工和崗位職責(zé)，促使財政支農(nóng)資金實現(xiàn)了“來得明白，用得清楚，管理精細(xì)，監(jiān)督到位”的工作目標(biāo)。二是建立區(qū)鄉(xiāng)信息數(shù)據(jù)庫制度和信息通達反饋機制。通過建立財政支農(nóng)投入統(tǒng)計聯(lián)席報告制度，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)、項目等相關(guān)基礎(chǔ)信息的收集、整理和建檔工作，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和農(nóng)財股建立支農(nóng)資金監(jiān)管臺賬，促使財政所和農(nóng)口主管單位及時掌握信息，實現(xiàn)資源共享，做到及時反饋和報告情況。三是建立區(qū)級信息統(tǒng)計和工作報告機制。實現(xiàn)專人專責(zé)，統(tǒng)一按照省廳農(nóng)業(yè)處的要求，準(zhǔn)時上報相關(guān)數(shù)據(jù)和管理工作情況，做好信息和調(diào)研論文的上報。
（湖北省咸安區(qū)財政局 李兵）
【論文關(guān)鍵詞】中國財政；支農(nóng)；農(nóng)業(yè)增長；影響研究
引言
由于資本具有追求利潤最大化的屬性，商業(yè)資本和民間資本很少流向農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展；同時，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)村信用合作社沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。申小莉等（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2007）采用經(jīng)典的C—D生產(chǎn)函數(shù)作為模型，研究了湖南財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長之間的關(guān)系。該研究結(jié)論認(rèn)為湖南省的財政支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值之間密切相關(guān)，財政支農(nóng)支出彈性達到0.3396。在財政支農(nóng)投入項目的邊際產(chǎn)出效應(yīng)方面，李煥彰、錢忠好（中國農(nóng)村經(jīng)濟，2004）運用格蘭杰因果檢驗法，驗證財政支農(nóng)增長和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長之間的關(guān)系，結(jié)果表明，中國財政支農(nóng)投入項目中，科技三項費用最高，基本建設(shè)支出次之，生產(chǎn)性支出和事業(yè)費最差。
一、研究方法及模型
1.變量的表示
（1）財政支農(nóng)投入變化趨勢及虛擬變量（政策變量）Dt的引入財政支農(nóng)資金是指國家財政提供建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金，主要包括支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費、農(nóng)村基本建設(shè)支出、農(nóng)村科技三項費用、農(nóng)村救濟費支出。從1981—1997年的十七年間，中國財政支農(nóng)投入的總額為5565.02億元，但是從1998—2005年短短的八年時間，財政支農(nóng)投入的總額卻達到13051.94億元。這是由于在1997年中國實行了積極的財政政策，自此以后國家加大了財政支農(nóng)的力度，財政支農(nóng)投入在1998年增加到1154.76億元。因此，我們認(rèn)為1997年是中國財政支農(nóng)投入的分水嶺和轉(zhuǎn)折點。
（2）變量的無量綱化處理
為了消除量綱的影響，我們把1981—2005年中國財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)進行了標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化公式為zx=（x-μ1）/σ1與zy=（y-μ2）/σ2，其中zx、zy分別是財政支農(nóng)投入絕對值（x）與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值絕對值（y）的標(biāo)準(zhǔn)化值，μ1、μ2分別是二者的均值；σ1、σ2分別是二者的標(biāo)準(zhǔn)差。
2.財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的相關(guān)性分析及模型
（1）中國財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的相關(guān)性及模型我們運用SPSS11.5軟件對數(shù)據(jù)進行相關(guān)性分析，得出如下結(jié)論：Pearson檢驗表明中國財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)為0.951，Kendall''''stau_b檢驗與Spearman''''srho檢驗表明二者的相關(guān)系數(shù)是1.00，以上檢驗99%的置信度水平上顯著。所以我們認(rèn)為zx與zy是高度相關(guān)的。為了定量研究zx（財政支農(nóng)投入標(biāo)準(zhǔn)值）與zy（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的標(biāo)準(zhǔn)值）的關(guān)系，我們構(gòu)造如下模型：zy=β1EXP（zx）+β2+（β3EXP（zx）+β4）Dt其中，zx，zy是標(biāo)準(zhǔn)化的財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值，β1、β2、β3、β4是待估計的參數(shù)，Dt是虛擬變量。
（2）參數(shù)的估計及統(tǒng)計學(xué)檢驗
對于參數(shù)值的估計，本文運用SPSS11.5軟件中非線性回歸的方法，運用迭代法通過四次模型計算和二次求導(dǎo)后終止，兩次相鄰的計算的殘差平方和的差值等于1.000E-08。得出結(jié)果（見表1）：從表1、表2可知，方程的擬合優(yōu)度達到了0.99324，各參數(shù)在置信區(qū)間的取值不為零，均具有顯著的統(tǒng)計學(xué)意義。我們運用Eviews3.1再一次擬合了模型，在可決系數(shù)和參數(shù)估計值及參數(shù)估計的顯著性等方面得到相同的結(jié)論。同時dw=1.676694＞du（0.05顯著性水平下的上限值為1.454），說明模型無自相關(guān)性；同時懷特檢驗結(jié)果nR2=6.119065，說明模型無異方差性，即模型通過了計量經(jīng)濟學(xué)的檢驗。因此，我們得到模型：zy=3.1841099EXP（zx）-2.3908454+（-3.0542754EXP（zx）+2.9697466）Dt令dzy，dzx分別表示zy，zx的微分，ezy表示zy對zx的彈性，易得如下的函數(shù)關(guān)系式：邊際收益函數(shù)dzy/dzx=3.1841099EXP（zx）-3.0542754EXP（zx）Dt，彈性函數(shù)ezy=[3.1841099EXP（zx）-3.0542754EXP（zx）*Dt]（zx/zy）表1可決系數(shù)及相關(guān)的統(tǒng)計結(jié)果自由度平方和均方回歸423.837685.95942殘差210.162327.73E-03可決系數(shù)0.99324表2參數(shù)估計值及其相關(guān)的檢驗參數(shù)估計值標(biāo)準(zhǔn)誤95%的置信區(qū)間上限下限β13.18410990.11467282.94563483.4225850β2-2.39084540.0695646-2.5355129-2.2461779β3-3.05427540.1150110-3.2934540-2.815096β42.96974660.08622602.79042983.1490635
（1）邊際收益分析
圖1說明在1998—2003年期間財政資金的大量投入并沒有帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的快速增長，在財政支農(nóng)資金利用方面，存在效率低下的問題。2004—2005年財政支農(nóng)投入的效率有所提高（邊際收益值大于1），但是與1981—1997年的平均水平相比，還有一定的差距（見圖1）。圖1財政支農(nóng)邊際收益趨勢,圖2財政支農(nóng)彈性變化趨勢
（2）邊際收益與彈性對比分析
通過對圖1、圖2的對比分析，我們發(fā)現(xiàn)邊際收益變化趨勢與彈性變化趨勢的“轉(zhuǎn)折點”不同，即邊際收益趨勢的“轉(zhuǎn)折點”出現(xiàn)在1998年，彈性變化趨勢的“轉(zhuǎn)折點”卻出現(xiàn)在1994年，這說明中國財政支農(nóng)的邊際收益在1998年出現(xiàn)“轉(zhuǎn)折”決非偶然，這在1994年通過彈性的“轉(zhuǎn)折”已經(jīng)有所預(yù)示。
三、結(jié)論
（1）中國財政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長之間有著高度的相關(guān)性。
（2）中國財政支農(nóng)投入的效率呈現(xiàn)出階段性的變化，即從1981—1997年財政支農(nóng)投入效率水平高（平均邊際收益水平是1.8386）；1998—2003年財政投入效率水平低下（平均邊際收益水平是0.3390）；2004—2005年財政投入效率水平較高（平均邊際收益水平是1.3615）。
（3）2004—2005年是中國財政支農(nóng)效率水平提高的新起點。按照2004—2005年財政支農(nóng)投入的平均效率水平計算，支農(nóng)投入平均每增加1000萬元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值平均每年增加1361.5萬元。
（4）彈性的變化趨勢與邊際收益的變化趨勢相比，彈性變化趨勢是滯后的。
（5）從1981—2005年中國財政支農(nóng)資金邊際效益的平均增幅為0.104，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值對支農(nóng)資金的彈性的平均增幅是0.0554（剔除1994年的強影響值）。假設(shè)按照這個水平提高支農(nóng)資金的使用效率，整合支農(nóng)資金，那么到2010年，中國財政支農(nóng)資金支出增加帶來的邊際收益值應(yīng)穩(wěn)步達到2.41，而彈性應(yīng)穩(wěn)步達到2.26。
四、對策及建議
通過以上分析，可以看出中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長對國家財政支農(nóng)投入的依賴性很大，目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長還離不開國家財政支持，還需要進一步提高財政支農(nóng)投入資金的使用效率，使財政支農(nóng)資金邊際收益最大化。
（1）繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的財政支持力度。特別是加大對不發(fā)達地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的財政支持力度。（2）優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)。加大對農(nóng)業(yè)科技、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入比例，尤其是科技三項支農(nóng)投入的比例，減少農(nóng)村行政、事業(yè)費的支出。（3）加強財政支農(nóng)資金的整合。建立財政支農(nóng)資金的有效監(jiān)管機制和組織協(xié)調(diào)機制，做到每一筆資金用得清，說得明；對農(nóng)業(yè)項目資金要?？顚Ｓ?，實行項目資金和項目“打包”或“捆綁”，?？顚Ｓ?。（4）加快發(fā)展農(nóng)村金融合作組織，帶動社會資本對農(nóng)業(yè)的投入。同時應(yīng)充分發(fā)揮地方政府與農(nóng)村經(jīng)濟合作組織各自的功能，在機制上形成一個互相支持，共同為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)的有機統(tǒng)一體。
參考文獻：
[1]李煥章，等.財政支農(nóng)政策與中國農(nóng)業(yè)增長：因果與結(jié)構(gòu)分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2004，（8）.
