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2016政府采購調(diào)研報告
本文主要從政府采購中存在的問題及原因;政府采購的對策及建議進行講述。其中，主要包括：政府采購缺乏具體的法律依據(jù)、采購范圍過于狹窄、個別單位存在抵觸情緒、個別單位上級主管部門自行采購，規(guī)避政府采購、政府采購優(yōu)勢不明顯、三庫建設(shè)不完善、監(jiān)督不到位，處罰措施不力、政府采購人員素質(zhì)不高、盡快出臺政府采購實施細則、加大宣傳教育力度、嚴格按有關(guān)規(guī)定拓寬政府采購范圍、建立強有力的監(jiān)督制約機制、增加財政收入，拓寬采購思路、加強三庫建設(shè)、上下聯(lián)動，及時溝通，使規(guī)避采購無可乘之機、加強制度建設(shè)，努力提高政府采購人員素質(zhì)等，具體材料請詳見：
2003年1月1日《政府采購法》正式實施后，政府采購工作在全國全面鋪開。從總體上看，建立和推行政府采購制度，提高了政府資金運作的效益，加大了政府采購的監(jiān)督力度，減少了暗箱操作，促進了廉政建設(shè)。但是，政府采購作為財政體制的一項改革，由于剛剛起步，在改革過程中出現(xiàn)了一些問題，這些問題在縣級顯得尤為突出，如果得不到及時解決，將嚴重影響政府采購工作的深入進行。
一、政府采購中存在的問題及原因
(一)政府采購缺乏具體的法律依據(jù)。《政府采購法》雖然已頒布施行，但是，實施細則并未出臺?！墩少彿ā分皇且粋€大的法律框架，對具體的采購行為，未做明確的規(guī)定。這就使縣級在政府采購過程中缺乏法律指導(dǎo)，又無現(xiàn)成的范例作參考，只好摸著石頭過河。在采購過程中難免畏首畏尾，生怕采購行為與法律沖突，造成違法采購。
(二)采購范圍過于狹窄。目前，政府采購的范圍僅限于辦公用品、定點加油和維修、車輛保險及鍋爐購置等項，而占采購資金額度較大的市政工程、道路工程、水利工程以及上級撥付專項資金的農(nóng)業(yè)、種子等項目卻未列入政府采購。
(三)個別單位存在抵觸情緒。個別單位領(lǐng)導(dǎo)對政府采購不理解、不支持，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。集中表現(xiàn)在以下兩個方面：一是逃避政府采購現(xiàn)象時有發(fā)生。《政府采購法》雖然頒布實施，但個別單位明知應(yīng)通過政府采購進行購買性支出卻違反《政府采購法》擅自進行采購，對政府采購的有關(guān)政策有令不行、有禁不止。二是部門編制采購預(yù)算應(yīng)付了事。個別單位在編制采購預(yù)算時態(tài)度不負責(zé)、內(nèi)容不詳細、時間不準(zhǔn)確，出現(xiàn)了少報、漏報甚至不報采購項目現(xiàn)象，導(dǎo)致了政府采購總預(yù)算的失真。
(四)個別單位上級主管部門自行采購，規(guī)避政府采購。個別單位的上級主管部門利用職權(quán)，以上級資金支持或統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為借口，自行進行采購，然后以行政命令的方式分配給基層，所用資金全部或部分由基層單位承擔(dān)，從而規(guī)避政府采購。如公安系統(tǒng)的部分警用車輛、教育部門的部分教學(xué)儀器設(shè)備等。
(五)政府采購優(yōu)勢不明顯。政府采購的最終目標(biāo)是采購到質(zhì)優(yōu)價廉的商品。因為縣級財政資金大都比較緊張，在政府采購中一般不能做到預(yù)付款或貨到付款。所以，供應(yīng)商在參與政府采購時，考慮到貨款給付因素，不可能將價格降得太低。目前，部分機電及電子類產(chǎn)品的廠家都搞區(qū)域，有的還規(guī)定最低銷售價，這就使外地供應(yīng)商不敢來參與競爭，本地供應(yīng)商也不敢低于廠家規(guī)定的銷售價參與政府采購，從而顯現(xiàn)不出政府采購的優(yōu)勢。
(六)三庫建設(shè)不完善。要做好政府采購工作，提高政府采購工作質(zhì)量，必須建立技術(shù)專家?guī)煊靡越鉀Q評委的來源問題，才能科學(xué)、合理地評標(biāo);建立供應(yīng)商庫用以解決供應(yīng)商的問題，才能保證三家以上供應(yīng)商參加政府采購，形成公平的市場競爭機制;建立商品信息庫用以解決貨源的問題。而目前由于種種原因，縣級政府采購的三庫建設(shè)還很不完善，有的甚至還是空白，這嚴重影響了政府采購的效率和質(zhì)量。
(七)監(jiān)督不到位，處罰措施不力。由于受人員、制度等因素的影響，要想對采購的全過程實施有效監(jiān)督比較困難。上級規(guī)定的處罰辦法蒼白無力，缺乏可操作性，使個別單位擅自采購、先采購后申請的現(xiàn)象時有發(fā)生，這在一定程度上影響了政府采購的嚴肅性，阻礙了政府采購工作的健康發(fā)展。
(八)政府采購人員素質(zhì)不高。政府采購品種繁多，專業(yè)性、技術(shù)強，要求采購人員熟悉相關(guān)法律，知識面要廣，業(yè)務(wù)素質(zhì)要高。而目前縣級政府采購人員大都是原財政局的工作人員，對政府采購的各種知識掌握不多，未受過專業(yè)和系統(tǒng)的培訓(xùn),很難適應(yīng)當(dāng)前政府采購復(fù)雜的形勢。
二、政府采購的對策及建議
(一)盡快出臺政府采購實施細則。建議國家或省級立法機關(guān)盡快出臺政府采購實施細則，對政府采購工作作出詳細而明確的規(guī)定，使基層政府采購工作不再摸著石頭過河。
(二)加大宣傳教育力度。政府采購工作是對財政支出體制改革的一場革命，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項重要內(nèi)容。要做好政府采購工作必須加大宣傳教育力度，使各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員對政府采購有明確的認識。因此，要積極采取多種形式對政府采購進行廣泛而深入的宣傳，進一步提高各級領(lǐng)導(dǎo)對這項工作的認識，進而為做好政府采購工作，提高政府采購質(zhì)量創(chuàng)造一個良好的社會氛圍。
(三)嚴格按有關(guān)規(guī)定拓寬政府采購范圍。政府采購的范圍應(yīng)包括貨物、工程勞務(wù)及服務(wù)三大類。在原來政府采購范圍的基礎(chǔ)上應(yīng)逐步擴大到上述三大類上來。政府采購的資金支出構(gòu)成既包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，還包括單位自籌資金。實施政府采購的單位包括行政單位、事業(yè)單位(含自收自支單位)、人民團體。特別是衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療耗材、建設(shè)工程等焦點支出，更應(yīng)實行政府采購。
(四)建立強有力的監(jiān)督制約機制。要建立健全一套完善、有效的政府采購制監(jiān)督約機制，不僅對采購的主體進行監(jiān)督，對采購的客體和環(huán)節(jié)也要進行監(jiān)督。如霸州市在財政系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，緊密協(xié)作，牢牢抓住報銷這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)定凡各單位未通過政府采購的商品，市財政集中支付中心不予報銷，從而起到了很好的監(jiān)督效果。
(五)增加財政收入，拓寬采購思路。千方百計增加財政收入，使政府有充足的資金滿足政府采購的需要。同時，對于規(guī)模較大的機電類產(chǎn)品或電子產(chǎn)品，一方面邀請廠家代表參與招投標(biāo)，一方面邀請其他同檔次、同規(guī)格產(chǎn)品的廠方代表參與競爭。
(六)加強三庫建設(shè)。建立供應(yīng)商庫、技術(shù)專家?guī)旌蜕唐沸畔焓沁M行政府采購工作的基礎(chǔ)。對登記的供應(yīng)商、技術(shù)專家進行嚴格的資格審查，使信譽好、有能力的供應(yīng)商加入到政府采購中來?？梢越⑷龓炫_賬，也可以建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，使查詢更加方便、快捷。
一、“政府不是解決問題，而是問題所在”。在改革攻堅新形勢下，政府自身已成為各種矛盾匯集點，推進政府轉(zhuǎn)型成為經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求
總書記指出，我國的改革正處在一個關(guān)鍵的時期。在我們面前有許多必須解決而且回避不了的問題，有許多必須抓緊而不能拖延的任務(wù)，政府轉(zhuǎn)型即為其中之一。
（一）從外部大環(huán)境上看，政府轉(zhuǎn)型是適應(yīng)全球化政府改革潮流的需要。尤其在我國加入WTO以后，改革政府、實施公共管理的任務(wù)更加迫切。公共管理是公共部門與非盈利組織共同滿足公共需求、處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以實現(xiàn)良好治理的管理活動。20世紀(jì)七八十年代，在全球化、信息化、市場化浪潮的推進下，從英美等西方發(fā)達國家開始，掀起了一股大規(guī)模的世界性公共管理改革潮流，推動了行政管理從“以政府為中心”向注重公共服務(wù)、“以滿足人民需求為中心”轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，公共管理潮流的興起，是人類社會發(fā)展到知識經(jīng)濟時代要求政府管理模式發(fā)生變化的必然反映。對我國而言，加入世貿(mào)組織后，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，我國已經(jīng)進入由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的全面轉(zhuǎn)型期。要順利實現(xiàn)我國的社會轉(zhuǎn)型和升級，政府也需要根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，重新明確自己在社會轉(zhuǎn)型期的職責(zé)，對政府職能進行重新定位。比如，不僅要滿足社會公共需求，而且要不斷給社會群體、個體提供公共物品和公共服務(wù)；在管理方式上，不僅要簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變管理方式、提高管理效率，而且更加需要程序公正、依法透明等等。
（二）從國內(nèi)大環(huán)境上看，加快擴大公共服務(wù)為重點的政府轉(zhuǎn)型是完善社會主義市場經(jīng)濟體系的內(nèi)在要求?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟最基本的特征是市場主導(dǎo)資源配置。黨的十六大報告提出，在本世紀(jì)頭20年要建立“完善”的社會主義市場經(jīng)濟體制，十六屆三中全會又明確提出完善社會主義市場經(jīng)濟體制的原則和任務(wù)，十六屆四中全會進一步強調(diào)“正確處理市場機制和宏觀調(diào)控的關(guān)系，堅持按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強和改善國家宏觀調(diào)控”。
勿庸諱言，改革開放以來，通過“國退民進”市場化改革，我國在重塑市場主體方面取得了重大突破，但在對市場經(jīng)濟體制形成具有決定性意義的要素市場方面，行政性配置的要素仍較多，這在金融和土地市場方面尤為突出。也就是說，經(jīng)濟體制改革的進一步推進與政府轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。離開政府改革的逐步展開和深化，不切實解決政府“越位”主導(dǎo)資源配置問題，建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制是不可能的。十六屆五中全會進一步指出，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵”。只有通過政府轉(zhuǎn)型，才能把工作重點轉(zhuǎn)移到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。
（三）從技術(shù)發(fā)展動力上看，推進政府轉(zhuǎn)型是電子政務(wù)發(fā)展的客觀需要。20世紀(jì)90年代以后，現(xiàn)代信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，逐漸成為各國重塑政府的利器之一。如何利用信息技術(shù)改革推動政府的組織管理，不斷對政府的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、管理和服務(wù)模式、工作流程進行改進和調(diào)整，建立與先進信息技術(shù)手段相適應(yīng)的組織機構(gòu)和工作流程，也就是說，把以集中管理、分層結(jié)構(gòu)為主要特色的工業(yè)化時代的大政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾R經(jīng)濟為基礎(chǔ)的新型政府管理體系，從根本上提高政府的管理水平，已經(jīng)成為重塑政府的重要方向。比如在新加坡，每一位公民都可以通過網(wǎng)絡(luò)輕松獲取醫(yī)療、商務(wù)、交通、住房、就業(yè)等各類信息和服務(wù)。又如美國，通過電子政務(wù)構(gòu)建了一張包羅市、縣、州、聯(lián)邦以及各行業(yè)在內(nèi)的超級政府網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。因此，適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的內(nèi)在要求，構(gòu)造一個適應(yīng)信息時代的政府，必然需要推動政府轉(zhuǎn)型。
總的來說，加快推進政府轉(zhuǎn)型既是解決經(jīng)濟發(fā)展中深層次矛盾和問題的需要，也是消除社會生活中突出矛盾和潛在風(fēng)險的需要。強化政府公共服務(wù)職能，努力實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性突破，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展與和諧發(fā)展的必然要求。
二、從本質(zhì)上看，政府公共服務(wù)轉(zhuǎn)型是一場大規(guī)模的公共治理變革運動，稅收治理創(chuàng)新應(yīng)該是政府公共治理變革的重要內(nèi)容
（一）政府轉(zhuǎn)型要以公共服務(wù)為中心。公共服務(wù)型政府的公共管理必須滿足社會公共需求，為公民提供公共服務(wù)，以維護和實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。改革開放二十多年來，我國的公共需求方興未艾，但公共服務(wù)體系仍存在著許多嚴重的弊端，當(dāng)前中國社會的基本矛盾也日益從以前的“人民群眾日益增長的物質(zhì)需求和落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮┙o產(chǎn)品的供給遠遠不能滿足人們不斷增長的公共需求的矛盾”，如何在我們已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制框架的新形勢下，進一步提高各級政府宏觀經(jīng)濟管理的有效性和公共服務(wù)的質(zhì)量，是政府轉(zhuǎn)型必須解決的一個重大課題。我們政府部門及廣大公務(wù)員要將為人民服務(wù)作為一切行政行為的出發(fā)點和歸宿，通過政府改革，給人的“全面而自由發(fā)展”提供最好的環(huán)境，為和諧社會提供最堅實的保障。與此相應(yīng)，作為政府重要職能部門，稅務(wù)部門也要以納稅人為中心，將為納稅人服務(wù)和公共服務(wù)有機統(tǒng)一起來，優(yōu)化稅收服務(wù)機制，改進納稅服務(wù)方式，創(chuàng)新納稅服務(wù)模式，通過深入創(chuàng)建“服務(wù)型稅務(wù)”等活動，切實促進稅務(wù)機關(guān)職能的轉(zhuǎn)變。
（二）政府轉(zhuǎn)型要以公共管理（行政）為指導(dǎo)。美國學(xué)者M.P.托達羅認為，“公共行政是發(fā)展中國家最短缺的資源”。我國加入WTO以后，政府的作用主要是行使公共權(quán)力，滿足社會公共需要、提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，對全社會實行公共管理與社會管理。推動政府轉(zhuǎn)型，必須按照十六大“深化行政管理體制改革。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的要求，從優(yōu)化政府公共治理出發(fā)，把握公共行政的發(fā)展規(guī)律，重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，重新界定政府的角色、設(shè)置政府的職能、設(shè)計政府的運行機制，將政府職能集中于公共服務(wù)的提供上來，通過全面推進政府公共行政體制改革，切實推動地方政府真正從經(jīng)濟建設(shè)向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為充分發(fā)揮稅收職能作用，促進和諧社會建設(shè)，我們稅務(wù)部門也要加強公共管理、公共行政的學(xué)習(xí)研究，并從稅務(wù)管理體制、職能、方式、機構(gòu)、人員各個方面進行調(diào)整和變革，以適應(yīng)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。
（三）政府轉(zhuǎn)型要以電子政務(wù)為依托。隨著信息技術(shù)在世界范圍內(nèi)的迅猛發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，電子政府幾乎在所有發(fā)達國家都得到廣泛發(fā)展。構(gòu)建公共服務(wù)型政府，也要加快電子政務(wù)建設(shè)，通過電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將政府部門與企業(yè)、公民聯(lián)為一體，節(jié)省政府管理成本，并為政府機構(gòu)向全國乃至全世界的開放創(chuàng)造條件，同時也促使政府系統(tǒng)對信息反應(yīng)更為敏捷，增強政府和社會各界的相互支持與合作。與之相適應(yīng)，稅務(wù)系統(tǒng)要順應(yīng)電子政務(wù)的發(fā)展潮流，依托“金稅工程”建設(shè)，加快電子稅務(wù)發(fā)展步伐，促進稅務(wù)信息在系統(tǒng)內(nèi)部、在稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間進行雙向傳遞。要以滿足社會對稅收公共服務(wù)的要求為出發(fā)點，通過電子申報、稅務(wù)網(wǎng)站等途徑，深化政務(wù)公開，提高辦稅效率、降低行政成本、增強稅務(wù)管理的透明度，方便納稅人，切實推動稅務(wù)機關(guān)職能的轉(zhuǎn)變。
（四）政府轉(zhuǎn)型要以公共部門人力資源開發(fā)為保證。構(gòu)建公共服務(wù)型政府，還要相應(yīng)提高公務(wù)人員依法行政能力、公共治理能力。目前，我國經(jīng)濟、社會生活中的諸多深層次矛盾并未得到有效解決，以政府轉(zhuǎn)型為重點的結(jié)構(gòu)性改革尚未破題。從根本上來說，與許多政府系統(tǒng)的工作人員思想不夠解放密切相關(guān)。對此，要采取有效措施，通過加強理論宣傳，觀念更新，以及建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，改革干部人事制度等，規(guī)范政府行為，為推動政府轉(zhuǎn)型、職能轉(zhuǎn)變打下堅實基礎(chǔ)。作為政府人力資源管理系統(tǒng)的一部分，稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)該深刻認識到公共部門人力資源開發(fā)的重要意義，通過深化人事制度改革，完善稅務(wù)部門人力資源的考核，優(yōu)化稅務(wù)人力資源的配置，加強人力資源的培訓(xùn)，全面提升干部依法治稅能力，為促進稅收治理提供全面的智力支持。
三、把政府轉(zhuǎn)型與稅收治理密切聯(lián)系，對深化稅務(wù)公共行政改革既有深刻理論意義，更有現(xiàn)實指導(dǎo)意義
經(jīng)濟全球化、信息化、市場化與民主化是當(dāng)代國際四大潮流，他們交互作用，將人類社會帶入一個快速變化的新世紀(jì)。我們的政府正是在這種環(huán)境下逐步從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換的。應(yīng)該看到的是，在這一轉(zhuǎn)型中，我們還缺乏相應(yīng)的現(xiàn)代管理的理念，政府管理能力和人才結(jié)構(gòu)還不能夠完全適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，政府服務(wù)市場經(jīng)濟的觀念和制度還有待進一步確立。如何完善政府公共管理職能、強化公共服務(wù)和市場監(jiān)管職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府、建設(shè)和諧社會已成為我們需要經(jīng)常思考的問題，在這一點上，從中央到地方、從政府部門到社會各界都在逐步形成共識。稅務(wù)系統(tǒng)是政府重要的職能部門，在由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變過程中，不可能置身其外，必須審時度勢，在政府改革歷史性推進的關(guān)鍵時刻，從構(gòu)建公共服務(wù)型政府出發(fā)，進一步理清稅務(wù)工作思路，積極改進工作方式和工作作風(fēng)，全面強化系統(tǒng)的公共服務(wù)職能，從而適應(yīng)社會公共需求的深刻變化。
（一）以與時俱進的精神確立與公共管理相適應(yīng)的人性化稅收服務(wù)理念。隨著公共需求和公共利益的變化，實現(xiàn)以人為本的公共政策轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，已經(jīng)成為政府提高建設(shè)和諧社會能力的當(dāng)務(wù)之急。公共政策的效果往往取決于社會公眾的認同和參與程度，這就需要賦予民眾更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并在此基礎(chǔ)上建立健全公共利益的實現(xiàn)機制、公平的利益分配機制、有效的利益整合機制，完善公共政策程序，使相關(guān)者的利益和訴求得到充分表達。所有這些，都要求我們稅務(wù)管理部門確立以人為本的管理理念，實現(xiàn)由單一的行政管理向人性化的稅收治理轉(zhuǎn)變，使稅收政策的執(zhí)行以尊重公民的基本權(quán)利為前提。因為稅收政策執(zhí)行方式的選取直接影響著稅務(wù)部門的形象，關(guān)系到廣大納稅人和稅務(wù)部門的關(guān)系。這就提醒我們必須經(jīng)常注重工作方式方法的改進。近年來，我國稅收政策的執(zhí)行由過去的強制性手段逐步轉(zhuǎn)向人性化管理，以服務(wù)為主、寓管理于服務(wù)之中的管理方式已經(jīng)得到人民群眾的普遍理解和支持，今后還需要進一步探索更加有效的方式和方法，更加文明治稅、人性化管理。
（二）以科學(xué)規(guī)范的手段構(gòu)建與稅收治理相配套的完善服務(wù)體系。隨著政府職能轉(zhuǎn)型的逐步深入，政府部門本身成為改革的對象。稅務(wù)部門要淡化權(quán)力意識，充分認識搞好服務(wù)才是提高稅收治理的重要手段。比如建立明確稅收服務(wù)的管理部門，以及利用全面的服務(wù)考評機制，自上而下科學(xué)適用的服務(wù)規(guī)范和辦法，形成科學(xué)有效的機制保障等。同時通過建立各類信息共享，充分發(fā)揮信息資源在稅收服務(wù)中的積極作用，真正將稅收服務(wù)落到實處。必須承認的是，目前我們的稅收服務(wù)還處于比較粗放的狀態(tài)，服務(wù)硬件雖然有所改善，但服務(wù)的軟件仍徘徊在禮節(jié)性的階段。由傳統(tǒng)的稅收監(jiān)督打擊型向稅收管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變，特別是在信息化建設(shè)成果和資源的充分開發(fā)利用等方面，還有很長的路要走?？上驳氖?，許多基層國稅部門已經(jīng)意識到這一點，不斷采取措施、探索路子，深化稅收服務(wù)。今后的努力目標(biāo)和方向，應(yīng)該繼續(xù)從制度和機制上入手，將稅收服務(wù)貫穿于科學(xué)化的稅收治理工作的全過程。
一、糧食生產(chǎn)情況及存在的問題
1、近三年來糧食生產(chǎn)狀況
20*年我場糧豆作物播種面積7XXX公頃，平均畝產(chǎn)399.1公斤,總產(chǎn)實現(xiàn)42575噸。其中：水稻播種面積2570公頃，單產(chǎn)500公斤，總產(chǎn)19275噸；玉米播種面積2218.7公頃,單產(chǎn)540公斤,總產(chǎn)17971噸；大豆播種面積2292.3公頃,平均畝產(chǎn)153.3公斤,總產(chǎn)5272.29噸；小麥播種面積30公頃,平均畝產(chǎn)126.7公斤,總產(chǎn)57噸。
20*年我場糧豆作物播種面積7xxx公頃，平均畝產(chǎn)380公斤，總產(chǎn)40510噸。其中：水稻播種面積2xxx公頃，單產(chǎn)504公斤，總產(chǎn)19429噸；大豆播種面積1xxx公頃，單產(chǎn)132公斤，總產(chǎn)3722噸；玉米播種面積2xx0公頃，單產(chǎn)442公斤，總產(chǎn)17238噸；其他作物播種面積xx公頃，總產(chǎn)120.4噸。
20*年我場糧豆播種面積7xxx公頃，單產(chǎn)398公斤，總產(chǎn)42470噸。其中：水稻播種面積2xxx公頃，單產(chǎn)520公斤，總產(chǎn)20046噸;玉米播種面積1xxx公頃，單產(chǎn)553公斤，總產(chǎn)16384噸;大豆播種面積2xxx公頃，單產(chǎn)167公斤,總產(chǎn)5977噸;其他作物播種面積xx公頃。
根據(jù)近三年糧食產(chǎn)量的不均衡性，從調(diào)研的情況看，主要有以下幾方面的原因:一是自然條件的制約，香蘭地處第二積溫帶下限，第三積溫帶上限，年際間變化較大，土質(zhì)大多為崗地白漿土，品種選擇的空間比較小，土壤肥力不高是導(dǎo)致作物年際間變化的主要原因；二是主觀因素影響，一部分農(nóng)戶只追求高產(chǎn)，不按自然規(guī)律及氣候條件選擇品種，盲目種植晚熟品種，導(dǎo)致產(chǎn)量低、效益差。還有的農(nóng)戶購買的生產(chǎn)資料無“三證”，又不按農(nóng)藝技術(shù)規(guī)程進行操作，投入高、產(chǎn)出低，再有就是小四輪機車作業(yè)，根本達不到農(nóng)藝要求，使原有的耕作體制遭到破壞，整地質(zhì)量差，苗勢弱，土壤肥力下降，單產(chǎn)不高。
針對以上存在的問題，我們認為提高糧食產(chǎn)量，一是提高農(nóng)戶科學(xué)種田的意識，遵循自然規(guī)律，不盲目選擇品種；二是不斷提高科學(xué)種田水平，采用新技術(shù)新措施，努力提高糧食單產(chǎn)；三是農(nóng)藝和農(nóng)機相結(jié)合，走大型機械聯(lián)合作業(yè)的路子，搞區(qū)域化種植，提高土地的產(chǎn)出率，降低作業(yè)成本；四是加快科技示范的帶動作用，以科技示范戶為載體，使新技術(shù)得以全面推廣應(yīng)用，同時加大服務(wù)意識，杜絕以包代管的現(xiàn)象。
二、糧豆作物規(guī)模經(jīng)營情況
受傳統(tǒng)觀念的影響，我場在糧豆作物規(guī)模經(jīng)營方面還處于封閉狀態(tài)。從近幾年規(guī)模種植情況看，單戶種植面積在500畝以上的僅有10戶，大多數(shù)單戶種植面積約在40-50畝左右。主要原因是受市場價格波動的影響，職工承受風(fēng)險的壓力比較大，同時沒有足夠的積累資金，無力擴大規(guī)模種植。
我們認為解決的途徑主要應(yīng)在政策允許范圍內(nèi)促進土地流轉(zhuǎn)，讓有種植能力的且農(nóng)藝技術(shù)掌握比較嫻熟的一部分人，擴大種植規(guī)模，使流轉(zhuǎn)者有機會從事其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進行多種形式經(jīng)營。
三、關(guān)于農(nóng)工家庭收入
國有農(nóng)場稅費改革后，農(nóng)場推行了責(zé)任田加機動田的兩田制土地承包制度，土地承包的主體由農(nóng)工承包向以農(nóng)工家庭為主體承包轉(zhuǎn)變，所有農(nóng)業(yè)人口都分得了責(zé)任田，農(nóng)工家庭收入主要來源是承包責(zé)任田兼營機動田。香蘭農(nóng)場現(xiàn)有農(nóng)業(yè)職工1339人，其中承包土地職工1*2人，占79%；承包土地家庭1728戶，其中農(nóng)工家庭758戶，無農(nóng)工家庭970戶。據(jù)20*年末調(diào)查，農(nóng)工家庭戶均收入17232元，人均收入4361元，比上年增長30%，20*年沒有大幅度增長。
從收入結(jié)構(gòu)上分析，種植業(yè)收入占73%，養(yǎng)殖收入占4.1%，打工收入占22.9%。農(nóng)戶收入全部依靠承包土地收入的占34%，兼營養(yǎng)殖業(yè)收入占12%，把打工收入做為重要來源的占34.1%。
從家庭結(jié)構(gòu)看，戶均3.1人（其中農(nóng)工1.4人，家屬勞動力0.7人，子女或無勞動能力1人）。全場單職工家庭占60.9%，雙職工占39.1%。農(nóng)工家庭戶均承包責(zé)任田44.5畝，人均14.5畝，兼營機動田的占61%，戶均承包58畝。農(nóng)戶家庭最高收入37000元，人均12300元。最低收入3000元，人均1000元。
xx農(nóng)場農(nóng)工家庭收入增長緩慢，貧富差別很大，收入也不夠穩(wěn)定。制約職工家庭收入增長的主要因素：一是農(nóng)工本身缺乏勤勞致富意識，生產(chǎn)經(jīng)營不夠規(guī)模，不想走出去開拓新的增收源。二是從社會環(huán)境上看，農(nóng)場就業(yè)門路狹窄，吸納勞動力產(chǎn)業(yè)缺乏。
據(jù)抽樣調(diào)查85個勞動力中，可提供勞動力22875個（勞動力資源），但實際投入承包土地上的工日6690個，占30%，投入養(yǎng)殖1980個，占8.6%，打工工日5147個，占22.5%，總利用創(chuàng)收工日13817個，占61.1%，剩余工日9058年，占38.9%。部分人員認可打麻將也不愿投工掙錢。要加快農(nóng)場人均收入較快增長，就香蘭農(nóng)場現(xiàn)狀而言，應(yīng)走以下途徑：
1、為農(nóng)工家庭種植業(yè)走上規(guī)模經(jīng)營營造寬松環(huán)境。一是以每個農(nóng)戶經(jīng)營水田60畝或旱田120畝為模式，鼓勵農(nóng)戶在承包責(zé)任田的同時兼營適量的機動田。二是在機動田發(fā)包時盡可能地為農(nóng)工承包創(chuàng)造條件，可以低于市場競價價格發(fā)包給農(nóng)戶，也可以以培植幾個示范戶的方式，逐步加以引導(dǎo)。
2、發(fā)展畜牧經(jīng)濟，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我場仍是種植業(yè)單一經(jīng)濟，養(yǎng)殖業(yè)所占比重大小，農(nóng)場應(yīng)加大思想、技術(shù)等方面的支持、引導(dǎo)力度，利用生豬市場短缺機遇，加快種豬、母豬繁、育、引步伐，把閑余勞動力引導(dǎo)到畜牧生產(chǎn)上來，改變農(nóng)戶收入單一局面。
3、充分發(fā)揮勞動力資源剩余優(yōu)勢，做好打工（勞動力輸出）經(jīng)濟，通過網(wǎng)絡(luò)信息了解勞動力市場，有效進行勞務(wù)輸出。
4、搞好科技指導(dǎo)、科技咨詢服務(wù)，建立糧食市場營銷網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)戶提供糧食市場信息，促進農(nóng)戶種植從盲目性向市場指導(dǎo)性轉(zhuǎn)變。
四、加快測土配方施肥工作
測土配方施肥是針對土壤現(xiàn)狀，缺什么補什么，防止無效投入的有效手段。目前我場此項工作尚未開展，但借助20*年農(nóng)業(yè)開發(fā)的有利契機，預(yù)計今年底把此項工作開展起來?，F(xiàn)已聯(lián)系到測土施肥儀廠家，待考察論證后即可購入實施。
從長遠看，應(yīng)在東部三場建立一個測土實驗站，使測土配方施肥工作能夠享受國家政策的補貼。
五、農(nóng)機具購入和農(nóng)機合作社建設(shè)情況
為加強農(nóng)機標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進土地集約規(guī)?；?jīng)營，充分發(fā)揮大馬力機車作業(yè)優(yōu)勢，提高機械化水平，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，進一步提高土地利用率和產(chǎn)出率，推動土地經(jīng)營規(guī)模化，種植生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，近年來，我場與湯原縣農(nóng)機部門溝通，通過農(nóng)機補貼形式個人購入大中型農(nóng)機具4臺套。20*年9月，按照省監(jiān)獄企業(yè)集團公司的部署和要求，在我場二大隊建立了股份制農(nóng)機合作社，組建工作由二大隊牽頭，入社主體為二大隊農(nóng)工、及其子女，每股定價500元，入股資金100.5萬元，股東86人。國家扶持、集團公司和農(nóng)場配套資金共100萬元。共計總資本200.5萬元，作為合作社的資本金，已按程序要求上繳省指定專戶。存在的主要問題：
1、由于相關(guān)政策制約及各職能部門缺乏協(xié)調(diào)，當(dāng)?shù)毓ど滩块T拒絕給予注冊登記，故使合作社成立無合法手續(xù)，相應(yīng)的財務(wù)管理亦無章可循。
2、集團、農(nóng)場對于如何扶持農(nóng)機合作社問題，應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)政策和規(guī)范管理措施，尤其是農(nóng)機作業(yè)市場如何管理，土地資源如何配置等，都應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)章制度。我們認為，集團公司應(yīng)根據(jù)農(nóng)場耕地資源合理配置農(nóng)機具和相應(yīng)規(guī)模的農(nóng)機合作社，農(nóng)場也要按著配置農(nóng)機具規(guī)模制定措施，保障農(nóng)機作業(yè)量，同時建立健全相應(yīng)的科學(xué)耕作制度，為種植業(yè)規(guī)模經(jīng)營打好基礎(chǔ)。按香蘭農(nóng)場土地資源規(guī)模，農(nóng)機作業(yè)合作社不宜各隊都建，劃好作業(yè)區(qū)域，按區(qū)域配置，確保農(nóng)機具配置結(jié)構(gòu)合理，擁有量適度。
3、農(nóng)機作業(yè)合作社是在國家資金扶持力度較大的前提下建立起來的，因此必須按規(guī)定提足折舊費后再計算經(jīng)營成果，所提折舊費基金要專款專用，進行專項管理，只能用于設(shè)備有序更新，才能確保資金不流失。
六、畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r
xx農(nóng)場畜牧業(yè)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，有較豐富的飼養(yǎng)畜禽的經(jīng)驗，曾一度使許多家庭受益。但近年來受市場等各方面的影響，目前全場生豬存欄3656頭，能繁母豬582，奶牛存欄594頭、羊290只，家禽2416羽，特色養(yǎng)殖梅花鹿75頭，狐貍30只，貉435只。從調(diào)研情況看，制約畜牧業(yè)發(fā)展的主要因素：一是資金投入不足，畜牧獸醫(yī)科技服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；二是飼草飼料不足，草場退化；三是品種退化，沒有良種繁育基地；四是畜牧業(yè)發(fā)展不平衡，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度不高，職工養(yǎng)殖集約化、規(guī)模化、專業(yè)化較少，大多為分散飼養(yǎng)，抗御風(fēng)險能力較弱，市場競爭力不強，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展程度低，制約著畜牧產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
根據(jù)畜牧業(yè)發(fā)展存在的問題我們認為，農(nóng)場的畜牧業(yè)要根據(jù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展科學(xué)合理地確定小區(qū)規(guī)劃，明確區(qū)域功能、定位和發(fā)展方向。因地制宜建設(shè)具有特色的生態(tài)養(yǎng)殖小區(qū)?，F(xiàn)已與當(dāng)?shù)乜h畜牧部門取得共識，把香蘭農(nóng)場畜牧業(yè)納入湯原縣一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管理，爭取上級投資，準(zhǔn)備建一個800-1000頭奶牛標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)。
七、如何推進農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
監(jiān)企分開后，農(nóng)戶為追求經(jīng)濟效益，在旱田作物的選擇上，大多是玉米、大豆和極少數(shù)經(jīng)濟作物。連年的重迎茬種植，加之小型農(nóng)機作業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量差，種植結(jié)構(gòu)極不合理，種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行。本著土地產(chǎn)出最大化、效益最大化及合理輪作的原則，制定“兩擴、一穩(wěn)、二壓”的調(diào)整方針，即：擴大經(jīng)濟作物及麥類作物種植，穩(wěn)定水稻種植面積，壓縮大豆、玉米種植面積。根據(jù)方案要求，部署基層大隊各作物種植比例，進一步落實種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，力求實效。農(nóng)場加快考察引入投資少，見效快的經(jīng)濟作物，使經(jīng)濟作物面積達到總播種面積的20%以上。利用示范園區(qū)及科技示范戶進行試驗對比，旨在探索、發(fā)現(xiàn)總結(jié)各類經(jīng)濟作物的最佳栽培模式，為今后大面積推廣奠定基礎(chǔ)。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，著力優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)部局，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食工程，根據(jù)我場的地域特征，發(fā)揮水稻生產(chǎn)優(yōu)勢，引進高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)的品種，打造高產(chǎn)、高效的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)。
八、專業(yè)經(jīng)濟合作組織發(fā)展現(xiàn)狀
我場現(xiàn)有專業(yè)經(jīng)濟合作組織即農(nóng)機合作社一個，其他專業(yè)經(jīng)濟合作組織有待組建，主要是缺少專業(yè)技術(shù)人員和相關(guān)的扶持政策。
解決途徑：培養(yǎng)引進各種專業(yè)技術(shù)人才，使既有專業(yè)技術(shù)特長又有開拓市場經(jīng)驗的人員脫穎而出，在農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售、招商引資等領(lǐng)域創(chuàng)建符合農(nóng)場特色的專業(yè)經(jīng)濟組織。
九、潔凈能源發(fā)展?fàn)顩r
目前，我場住戶所用生活能源仍是以秸稈等薪柴為主。開展清潔能源沼氣試點雖已歷時3年，但效果不好，只有x戶，且只能在夏季利用。利用太陽能勢水200戶左右，只用做洗澡、洗衣等。
農(nóng)場作物秸稈產(chǎn)量每年約1萬噸左右，推進秸稈能源化的主要瓶徑是資金和技術(shù)，其發(fā)展途徑必須依靠政府財政扶持上馬后，再依靠市場化發(fā)展，需要政府扶持主要技術(shù)引進和資金投入，農(nóng)場以秸稈、薪柴等生物質(zhì)資源進行綜合開發(fā)，高效利用，推廣秸稈氣化技術(shù)，在項目成形后，交由社會按股份制管理。
十、農(nóng)場職工家屬外出務(wù)工情況
農(nóng)場外出打工農(nóng)工160余人，農(nóng)工家屬130余人，人均年收入9000元，總收入253萬元。多數(shù)是投親靠友，打工地點比較分散，以力工為主。農(nóng)場在20*年與湯原縣政府有過協(xié)議，把我場列入外出打工勞動力來源范圍。20*年農(nóng)場對清河林業(yè)局勞動力市場進行考察，初步達成議向用工協(xié)議，但由于農(nóng)工、家屬的打工意識不強、積極性不高等原因未能實行。但農(nóng)場已經(jīng)將開拓職工外出打工就業(yè)，促進其盡早從土地中走出去列為今后農(nóng)場工作重中這重。一是與湯原縣政府溝通，把我場職工、家屬納入其農(nóng)民技能培訓(xùn)范圍，以提高我場農(nóng)工、家屬勞動技能，為外出打工準(zhǔn)備條件。二是進一步與清河林業(yè)局協(xié)商，爭取更為優(yōu)惠的就業(yè)條件和環(huán)境，促進我場富余勞動力前去打工就業(yè)。
十一、農(nóng)場經(jīng)濟融于區(qū)域經(jīng)濟一體化問題
農(nóng)墾系統(tǒng)按“創(chuàng)新機制、整合資源、優(yōu)勢互補、合作共贏”的原則，實施場縣合作共建，促進場縣區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展的思路和作法，對于我們有著極好的指導(dǎo)和借鑒意義。我場據(jù)有良好的自然資源、勞動力資源優(yōu)勢，在發(fā)展原有優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品（水稻、大豆、玉米）的同時，應(yīng)按著區(qū)域特點，大力發(fā)展以奶牛為重點的養(yǎng)殖業(yè)，充分利用湯原縣境內(nèi)的大米加工企業(yè)、光明乳業(yè)品牌、生豬屠宰加工優(yōu)勢，按照市場原則，以龍頭企業(yè)＋基地的利益聯(lián)結(jié)方式，爭取與xx縣共建水稻、奶牛、生豬生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，使我場成為上述產(chǎn)業(yè)原料生產(chǎn)基地。爭取與湯原縣取得共識，湯原縣主要投資加強龍頭企業(yè)建設(shè)，農(nóng)場加大完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、良品培育基地建設(shè)和科學(xué)種田投入，雙方共同開發(fā)建設(shè)，溝通場縣間聯(lián)系，建立起場縣共贏發(fā)展的聯(lián)合體。
十二、落實惠農(nóng)政策情況
黨的惠農(nóng)政策惠及農(nóng)場的比重很少，農(nóng)場享受不到農(nóng)機購置補貼、測土施肥改良土壤沃土工程補貼、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)投入補貼，同時農(nóng)場還擔(dān)負著本來應(yīng)是政府行為的費用。為此，要抓住新農(nóng)村建設(shè)的契機，精心準(zhǔn)備各類涉農(nóng)項目，積極爭取國家政策和資金支持：一是爭取農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策和資金扶持。二是爭取國家有關(guān)提高耕地綜合質(zhì)量的政策和資金扶持。三是爭取國家加強科研、防災(zāi)減災(zāi)、動物疫病防治、氣象服務(wù)等政策和資金扶持。
十三、明年農(nóng)業(yè)工作思路
2009年我場農(nóng)業(yè)工作思路：以黨的十七屆三中全會精神為指導(dǎo)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀。以市場需求為導(dǎo)向，繼續(xù)深化種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極擴大經(jīng)濟作物種植比例，創(chuàng)建高產(chǎn)、高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，加快新技術(shù)引進步伐，爭取更多的惠農(nóng)政策，努力提高職工的收入水平，力爭實現(xiàn)糧豆總產(chǎn)4300噸。
1、加大科技推廣力度
在現(xiàn)有科技示范戶的基礎(chǔ)上，不斷壯大科技示范戶的隊伍，加快新品種、新技術(shù)引進、推廣、應(yīng)用。積極發(fā)展綠色食品、有機食品生產(chǎn)，完善各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)試驗檢測手段，新增水稻育秧大棚150棟，購置測土配方施肥儀一臺，推廣大豆大壟窄行密植，水稻“三超”栽培，富曬稻米等試驗項目。
2、健全農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系
一是加強農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作，深入基層，對生產(chǎn)實踐中存在的疑難問題有針對性地進行講解，確保培訓(xùn)人員達到90%以上；二是建立穩(wěn)定的銷售和流通渠道。通過市場調(diào)查、網(wǎng)上信息反饋等多種手段，努力提高職工收入水平。三是對職工購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進行真?zhèn)巫R別知識講座，減少風(fēng)險。四是根據(jù)國家對在農(nóng)村信用社貸款進行補貼的政策，多方溝通協(xié)調(diào)，幫助職工解決生產(chǎn)資金不足的問題。五是面對全球金融危機帶來的負面影響，我省將繼續(xù)加大奶牛發(fā)展，未來五年將投資295億元，實現(xiàn)千萬噸奶戰(zhàn)略工程，安置富余勞動力5.5萬人，以拉動農(nóng)村居民收入增長。在奶牛品種選育、生產(chǎn)基地建設(shè)、飼料供應(yīng)、奶牛糞便處理等項目上給予政策扶持和資金補貼，實現(xiàn)奶牛存欄年均遞增12.1%。結(jié)合我場實際，把握機遇，積極引導(dǎo)職工向奶牛養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展。同時加強畜牧業(yè)的防檢疫的服務(wù)工作，保證畜牧業(yè)安全有續(xù)發(fā)展。
3、加快農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改造
多年以來，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施一直是修修補補，沒有從根本上得到徹底解決，抵御自然災(zāi)害的能力較弱，管理難度大。針對這種狀況，我們認為一方面積極爭取農(nóng)發(fā)投資，另一方面按照“一事一議”有關(guān)規(guī)定，發(fā)動職工積極參與。特別是我場水庫已屬嚴重病險狀態(tài)，壩體和壩基滲漏加劇，急需投資加以除險，以確保水庫安全度汛，正常蓄水，保證人民群眾生命財產(chǎn)安全。
4、提升農(nóng)機作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。
根據(jù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，結(jié)合農(nóng)場區(qū)域劃分情況，在妥善解決好現(xiàn)有農(nóng)機合作社存在問題的基礎(chǔ)上，積極爭取資金，籌建農(nóng)機合作社1-2個，切實引導(dǎo)農(nóng)機服務(wù)組織依法經(jīng)營、規(guī)范運作和誠信服務(wù)，推動農(nóng)機服務(wù)組織又好又快地發(fā)展。
一、政府績效管理的涵義
(一)績效的涵義
績效在不同時期、不同類型的組織中有不同的涵義。但總而言之,績效可以劃分為個人績效、組織績效兩個層面。
從個人層面來講,績效可以區(qū)分為兩種價值取向。一種是以“結(jié)果”為衡量標(biāo)準(zhǔn),認為績效是個人工作所達到的結(jié)果,是個人工作成績的記錄。另一種績效價值取向則重點關(guān)注“行為過程”,認為結(jié)果取向的績效觀容易滋長為達目的而不擇手段的做法,關(guān)注過程有助于測評管理者的努力程度以及指揮組織能力。因此,需要重點考慮個人在獲取績效過程中的努力程度。筆者以為,這兩種看法均有失偏頗,應(yīng)該將兩種價值取向綜合起來?？冃У墨@取,是個人在行為過程中努力的結(jié)果,但是這個行為過程本身就是為績效目標(biāo)的實現(xiàn)而服務(wù)的,因此不能將二者截然對立起來。
從組織層面來講,學(xué)者們對組織績效的探討主要是基于組織績效是由個人績效決定的假設(shè)。他們認為在制定績效計劃時,組織目標(biāo)將被分解為部門目標(biāo),部門目標(biāo)又繼續(xù)被分解為下一級部門目標(biāo),最終被分解為個人目標(biāo)。大多數(shù)個人目標(biāo)實現(xiàn),意味著部門目標(biāo)實現(xiàn),最終意味著組織目標(biāo)的實現(xiàn)。
(二)政府績效的涵義
美國國家績效評估的績效衡量小組曾定義績效管理為:“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo),進行資源配置與優(yōu)先順序的安排,以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃,并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程。”他們認為,績效管理是對公眾鼓舞和計劃目標(biāo)進行設(shè)定與實現(xiàn),并對實現(xiàn)結(jié)果進行系統(tǒng)評估的過程。這種解釋在一定范圍內(nèi)影響較大。
政府績效是指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力?；蛘哒f,政府績效評估是指對政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果所反映的績效進行評價和劃分等級。
另外,楊紅明認為政府績效不單純是一個政績層面的概念,還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。具體而言,政府績效包括:經(jīng)濟績效、社會績效、政治績效。三者之中,經(jīng)濟績效是政府績效的核心,在整個體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。維持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展,社會財富穩(wěn)定增長,是政府績效的首要指標(biāo)。社會績效是政府績效體系中的價值目標(biāo)。實現(xiàn)經(jīng)濟績效的目的,就是為了實現(xiàn)社會績效,保持國家安全、社會穩(wěn)定,居民安居樂業(yè)。政治績效是整個政府績效的中樞。實現(xiàn)經(jīng)濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。
二、國內(nèi)外政府績效評估的現(xiàn)狀
(一)國外政府績效評估現(xiàn)狀
以政府為對象的績效評估始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度,興起于20世紀(jì)70～80年代。從此時開始掀起巨大改革浪潮的各國政府重塑運動,強調(diào)顧客取向和以結(jié)果為導(dǎo)向的政府管理,無一不將績效評估放在首要位置。英國、美國、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭等國家都引進并實施了政府績效評估,并將其視為提高政府的工作績效,改善政府在公眾心目中的形象的有效途徑之一。
1.美國。
如前所述,20世紀(jì)50年代,美國開始推行績效預(yù)算制度。1973年,尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”,依據(jù)這一方案,有關(guān)部門擬訂了三千多個績效示標(biāo),由勞工統(tǒng)計局對各個政府部門的工作績效進行統(tǒng)計分析。到了20世紀(jì)90年代,一方面,民間對政府績效評估開始關(guān)注,如曾任卡特總統(tǒng)人事改革顧問、聯(lián)邦人事總署署長的坎貝爾在1990年退休后,創(chuàng)辦了名揚歐美的“坎貝爾研究所”,以民間機構(gòu)的名義對政府展開了大規(guī)模的績效評估活動;另一方面,政府為了應(yīng)對20世紀(jì)60～80年代政府管理中遭遇的經(jīng)濟、社會、財政、政府信任等一系列危機,開始主動展開政府績效評估活動。
1993年,克林頓政府頒布了《政府績效與成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并將其作為國家財政預(yù)算改革的舉措之一。根據(jù)GPRA的要求,美國所有的聯(lián)邦機構(gòu)都要制定一個至少包括未來5年工作目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃,并將戰(zhàn)略計劃分解成年度執(zhí)行計劃,同時每年都要對年度計劃執(zhí)行的結(jié)果進行評價,形成年度計劃執(zhí)行情況報告。戰(zhàn)略規(guī)劃、年度執(zhí)行計劃、年度執(zhí)行計劃情況報告將提交給國會中相應(yīng)的專門委員會、美國審計總局以及行政管理和預(yù)算局。各機構(gòu)的規(guī)劃制定情況及工作績效的評估情況將與來年的財政預(yù)算分配掛鉤。可以說,GPRA試圖通過運用財政撥款的杠桿去調(diào)節(jié)政府部門的工作績效,其特點正是在于將財政預(yù)算與政府績效緊密結(jié)合起來,以幫助政府決策者從整體的角度進行決策。GPRA頒布后相當(dāng)長一段時間內(nèi)并沒有引起各政府部門的重視,直到1998年,前副總統(tǒng)戈爾多次強調(diào)提高政府績效的問題,才算得到貫徹和廣泛的重視。
2.英國。
1979年,英國撒切爾夫人當(dāng)選首相后,推行了“雷納評審”,對公共部門的績效進行調(diào)查評估。雷納評審針對公共部門中人們相當(dāng)熟悉并司空見慣的事務(wù)提出問題和置疑,以便發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足,從而提出提高效率的具體方法和措施,并廣泛征詢意見。在相關(guān)人員對這些方法和措施達成共識后,由被評審單位的負責(zé)人組織實施改革的具體措施。1980年,英國環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長信息系統(tǒng)”,集目標(biāo)管理與績效評估于一體,旨在向部長提供全面、規(guī)范的信息。隨后,撒切爾政府頒布了“財務(wù)管理新方案”,要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識”。1983年,英國衛(wèi)生與社會保障部第一次提出了較為系統(tǒng)的績效評估方案,在衛(wèi)生管理部門與衛(wèi)生和服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)實施運用。1987年,著名的《下一步》報告(《改變政府管理:下一步行動方案》),將提供公共服務(wù)的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能,以提高政府提供公共服務(wù)的效率。這些舉措又都進一步促進了英國政府績效評估的實踐。
3.澳大利亞。
澳大利亞審計署從20世紀(jì)70年代初期開始對聯(lián)邦公共部門開展績效審計。當(dāng)時主要是適應(yīng)建立高效率政府的要求,提高公共資源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。1997年,議會通過的《1997審計長法案》規(guī)定了審計長作為聯(lián)邦公共部門的外部審計人員,享有對聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和公司及其下屬單位進行績效審計的權(quán)力。
(二)我國政府績效評估現(xiàn)狀
在我國,隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行,政府績效評估問題已經(jīng)成為理論界和實踐界研究的熱點問題。但是我國政府績效評估無論在理論還是實踐上都極不成熟。
1.理論研究為主,與政府績效管理實踐脫節(jié)現(xiàn)象嚴重。目前,有關(guān)政府績效管理的研究在學(xué)術(shù)界是一個熱門話題,但是在研究人員當(dāng)中以高校教師為主體,政府部門的主動參與甚少。高校教師多受西方績效管理思想的影響,對我國政府績效管理提出了許多自己的看法,其中不乏精辟見解。但是,政府部門作為研究對象,對政府績效管理的研究參與甚少。有些政府部門拒絕為學(xué)者們的研究提供數(shù)據(jù),造成實證研究方面的停滯,還有的政府人員常常將政府績效等同于公務(wù)員評估。
2.政府績效管理在評估環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)、明確的評估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的評估程序。政府部門的績效評估大致可以分為三種:普適性的政府機關(guān)績效評估、具體行業(yè)的組織績效評估、專項績效評估。目前,大部分政府部門都沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。沒有標(biāo)準(zhǔn),自然談不上評估結(jié)果的客觀性、有效性。另外,政府部門評估多處于自發(fā)狀態(tài),評估過程與結(jié)果存在很大的隨意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府績效評估失去其應(yīng)有的意義。
3.在績效評估的形式上趨于單一,缺乏全面有效的監(jiān)督。目前,政府部門的評估主要以上級對下級的評估為主,政府自評為輔。一般而言,政府首腦只需要獲得上級的好評就能夠得到提拔,這種績效管理方式促使其將上級的評估指標(biāo)擺在第一位,而忽視社會公眾的利益與需求。因此,我國政府績效管理缺乏社會公眾與專家的參與,媒體的監(jiān)督甚少,不夠開放、透明。
三、改進我國政府績效管理的思考
由于起步較晚,我國政府績效評估的發(fā)展還處于初級階段,所以有必要借鑒國外先進的理論和實踐經(jīng)驗,結(jié)合我國國情和政治環(huán)境,逐步探索、完善、發(fā)展我國的政府績效評估。我以為,改進我國政府績效管理應(yīng)從以下幾個方面著手:
1.在制度上,為開展政府績效評估提供立法保障。政府的公共權(quán)力在很大程度上具有壟斷性,有國家強制力作為支撐。因此,政府績效的評估不同于工商領(lǐng)域的績效評估,尤其是對其自身行為的績效評估,沒有法律保障是很難進行下去的,而且規(guī)范化、法律化、制度化也是當(dāng)前國際上評估活動的趨勢之一。對于我國,當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進國家的經(jīng)驗和做法,通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化的道路。
2.在思想意識上,樹立以公眾為本的績效觀。我國過去對政府績效的評估往往是通過政府內(nèi)部的工作檢查制度實現(xiàn)的,這種制度往往激勵被評價的政府官員更多地去琢磨上級政府的檢查評估意圖,而不是著眼于為本地公民服務(wù)。隨著政府職能進一步由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,評價政府績效的參照系不應(yīng)僅僅是政府及其工作人員,而應(yīng)該是公眾。而且政府管理所追求的經(jīng)濟、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意程度等,都是從公眾的立場和角度來看待政府績效的。因此,以公眾為政府績效評估的最終出發(fā)點和落腳點,是有效開展政府績效評估的必要條件。
3.在評估方法上,采用先進的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測技術(shù)等作為技術(shù)支持。計算機技術(shù)的發(fā)展使政府績效評估所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲、分析、快速查詢得以實現(xiàn),評估方法更為科學(xué),增強了評估結(jié)果的真實性、可信性。同時節(jié)省了大量人力、物力、財力,提高了效率,減輕了政府工作人員的壓力。同時,信息化使政府績效評估的各種信息得以在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化,有利于社會公眾對政府工作績效的監(jiān)督。另外,政府績效評估的成功還需要建立一個完善的信息系統(tǒng),廣泛、及時地進行信息收集、分析,從而既滿足政府績效評估的信息需求,又滿足政府日常管理工作的信息需求。
一、政府采購的內(nèi)涵及其效益
（一）政府采購的涵義和特點
政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日?；驗楣娞峁┓?wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法、程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買，是一種包括采購政策、采購程序、采購過程及采購管理等內(nèi)容的公共采購管理制度。政府采購主要具有以下三個方面特性:
1、與一般采購活動相比，政府采購最根本特點在于其特殊的采購主體。政府采購的采購主體是政府，由此決定了政府采購必然要體現(xiàn)政府偏好，實現(xiàn)政府職能，并與其它政府政策相互配合。這是政府采購發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能的基礎(chǔ)與前提。
2、與一般政府活動相比，政府采購中的政府，是作為市場交易中的買方。因此，政府采購必須遵循一般市場交易規(guī)則，強調(diào)公平、公開、有效競爭。政府采購既可以通過所購商品勞務(wù)來滿足政府日常運行需要，也可以借助政府采購形式來支持一定產(chǎn)業(yè)、技術(shù)或項目的發(fā)展。市場交易的方式為政府采購發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能提供了靈活、高效手段。
3、與一般財政支出相比，政府采購僅限于購買性支出，而不包括轉(zhuǎn)移支付。政府采購中有一套規(guī)范性、程序化的法律制度、規(guī)則，從而在制度上保證了政府采購發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能。
上述政府采購特殊性質(zhì)，既為它發(fā)揮宏觀經(jīng)濟職能提供了條件，同時也設(shè)置了不少制約因素，因此，需要對其進行具體分析，以便揚長避短，正確利用政府采購中的宏觀經(jīng)濟職能。
（二）政府采購應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的效益
政府采購制度作為我國財政改革的重大舉措之一，從理論以及制度實行的目標(biāo)來講，它應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的效益表現(xiàn)在三個方面：微觀經(jīng)濟效益、宏觀經(jīng)濟效益和巨大的社會效益
1、微觀經(jīng)濟效益。一方面，政府集中統(tǒng)一的規(guī)模采購可以產(chǎn)生規(guī)模效益，降低采購成本，節(jié)約財政資金。由于大批量集中采購吸引廠商直接參與投標(biāo)，減少了商品的流通環(huán)節(jié)，從而獲取批零差價優(yōu)惠和售后服務(wù)上的優(yōu)惠。據(jù)統(tǒng)計，政府采購中的批零差價優(yōu)惠能節(jié)約資金10%左右。由于大量的貨物、工程實行政府采購，部門、單位可以減少采購崗位，從而減少部門、單位相應(yīng)人員的費用支出，實現(xiàn)人、財、物與存量調(diào)整節(jié)約所帶來的經(jīng)濟效益。政府采購的對象大多是國有資產(chǎn)，通過政府采購和國有資產(chǎn)管理相結(jié)合，把需要采購的資產(chǎn)和資產(chǎn)的詳細信息存儲在資產(chǎn)管理的信息庫中，可以有效的防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)管理。完善的政府采購不僅包括公共物品的采購，而且包括公共物品的存量調(diào)整，將辦公用房、辦公設(shè)備、辦公用品等公共物品在政府部門間進行余量調(diào)劑或資源共享，可以帶來財政資金的節(jié)約。實踐表明，隨著社會主義市場競爭機制的引入和政府采購行為的逐步規(guī)范化，將逐步促進財政資金的合理分配，提高資金使用效益，改進采購商品和工程的質(zhì)量。另一方面，規(guī)范的政府采購要求充分競爭，有利于建立公開、公平、公正的市場機制，提高微觀經(jīng)濟的運行效率。府的市場行為必將影響整個市場的運行，公開平等的競爭使所有市場主體面臨同樣的競爭環(huán)境，規(guī)范的政府采購要遵循公開、公平、公正的原則和競爭性原則，通過公開招標(biāo)采購，極大的帶動了供應(yīng)商的熱情，維護了供應(yīng)商的利益，在供應(yīng)商之間展開公平的競爭，有利于激勵企業(yè)擺脫過去的行政干預(yù)和地方保護，促使企業(yè)逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟的運行，遵循效率原則，實現(xiàn)市場的高效，帶動整個市場經(jīng)濟的繁榮。
2、宏觀經(jīng)濟效益。首先，發(fā)揮財政對國民經(jīng)濟的宏觀經(jīng)濟調(diào)控作用，實現(xiàn)社會總供給和社會總需求平衡。政府宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一就是實現(xiàn)社會總供給和社會總需求平衡。政府采購是財政政策的重要工具，對社會的生產(chǎn)、流通、分配和消費均有重要的影響，通過調(diào)整政府采購總量可以調(diào)整社會總需求，進而實現(xiàn)全社會總供給和總需求的平衡。政府采購?fù)ㄟ^對關(guān)系國計民生的大宗商品的吞吐、對國家鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的商品的大規(guī)模采購，采購的數(shù)量、品種、頻率和結(jié)構(gòu)，影響到財政效益及相關(guān)方面的調(diào)整?？梢杂行д{(diào)控物價、貫徹執(zhí)行國家財政政策和產(chǎn)業(yè)政策，對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境和存在狀況產(chǎn)生直接或間接影響。政府采購制度能夠通過一定的政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期，熨平經(jīng)濟波動，調(diào)控國民經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)。第二，建立政府采購制度，可以提高企業(yè)素質(zhì)，保護民族工業(yè)，支持國有經(jīng)濟發(fā)展。國家為扶持民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在政府采購中優(yōu)先購買本國產(chǎn)品，可以有效地保護國內(nèi)最具競爭和發(fā)展?jié)摿Φ拿褡骞I(yè)，促進民族工業(yè)的發(fā)展。另外，以公開招標(biāo)方式來確定供應(yīng)商，引入了競爭機制，對國有企業(yè)和民族經(jīng)濟也會形成一定的壓力，使企業(yè)認識到要贏得政府采購市場，必須依靠企業(yè)的實力和信譽，促使其面向市場，不斷改進技術(shù)和加強管理，進行戰(zhàn)略改進和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從整體上提高國有企業(yè)在國內(nèi)外市場上的競爭力，在國際競爭中占據(jù)一席之地。世界各國之所以把《政府采購協(xié)議》放在諸多框架協(xié)議之外，就是因為政府采購支持民族產(chǎn)業(yè)的巨大作用。第三，政府采購提高了相關(guān)部門的理財水平，有助于集約理財觀念的形成。作為公共財政框架的重要組成部分，實行政府采購制度，促進了預(yù)算編制與執(zhí)行、資金撥付、國庫集中支付等相關(guān)制度的改革，使財政監(jiān)督由單純的資金領(lǐng)域延伸到實物領(lǐng)域，健全了財政職能，提高了政府的理財層次和水平。
3、社會效益。一是無可比擬的政治效益。政府采購制度是提高政府采購活動透明度和加強廉政建設(shè)的重要措施，其核心是通過公開、公平、公正的招標(biāo)方式進行交易，使政府采購置身于財政、審計、供應(yīng)商和社會公眾的全方位監(jiān)督之下，在公開透明的環(huán)境中運作，有效地規(guī)范和約束政府的購買行為，最大限度的消除“暗箱操作”和“黑幕交易”存在的條件，積極地從源頭上節(jié)制政府采購活動中腐敗滋生的條件，以維護政府信譽和增強民眾對政府的信任度。二是巨大的生態(tài)環(huán)境效益。生態(tài)環(huán)境問題已成為人類可持續(xù)發(fā)展的重要問題，我國的生態(tài)環(huán)境不斷趨于惡化，情況不容樂觀。推行生態(tài)環(huán)境治理工程采購是增強環(huán)保意識，執(zhí)行環(huán)保措施的重要手段。通過政府統(tǒng)一采購符合環(huán)保和生態(tài)發(fā)展要求的產(chǎn)品，為政府引導(dǎo)企業(yè)生態(tài)環(huán)境投資起到政策導(dǎo)向作用，例如，在采購的統(tǒng)一安排中，向生產(chǎn)有利于環(huán)保的新產(chǎn)品和運用有利于環(huán)保的新工藝廠商傾斜，有效發(fā)揮政府采購的生態(tài)效益。三是通過政府采購創(chuàng)造就業(yè)機會，促進就業(yè)。政府采購在公開招標(biāo)的過程中，對參與采購競爭的企業(yè)采取一定程度的政策傾向，鼓勵向包括殘疾人企業(yè)，婦女企業(yè)以及少數(shù)民族企業(yè)在內(nèi)的特殊企業(yè)購買產(chǎn)品，同時通過對企業(yè)員工就業(yè)情況的審查，對企業(yè)在提供就業(yè)方面提出一定要求，尤其是在經(jīng)濟蕭條時期，政府可以通過擴大采購規(guī)模來刺激投資，增加就業(yè)。
二、我國政府采購的現(xiàn)狀
（一）我國政府采購改革取得的顯著成就
自從實行集中財政采購制度以后，從一定程度上有效地遏制了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，也提高了財政資金的使用效益，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、政府采購的規(guī)范化管理使得政府財政資金的使用效益得到了極大的提高，預(yù)算數(shù)據(jù)得到有效地控制。政府采購金額從商品單價開始便有了較強的規(guī)范化控制，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性也有了很大的加強。對支出的源頭控制客觀上減少了資金的周轉(zhuǎn)、擠占、濫用等現(xiàn)象的出現(xiàn)。尤其是公開招標(biāo)的采購方式使得采購的商品和勞務(wù)的透明性和公開性都較高，政府既得到了物美價廉的商品和勞務(wù)又可以從根本上減少節(jié)約財政資金。
2、我國政府采購的規(guī)模得到了極大的提高。數(shù)據(jù)顯示我國政府采購規(guī)模在1998年僅為31億元，而11年來，政府采購規(guī)模年均增長幅度達到了15百分點以上，由此可見，政府采購的資金規(guī)模還是有較高的增長幅度的。
3、政府采購的商品結(jié)構(gòu)和勞務(wù)結(jié)構(gòu)逐漸得到合理化發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示，政府采購工程類、貨物類規(guī)模占總的采購規(guī)模均得到了比較大的提高，而且一直以來居于購買貨物的首位，根據(jù)國際上別的國家政府采購的比例數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)我國的政府采購正在和這些國家慢慢地靠近。
總之，政府采購制度的實行為我國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，進一步規(guī)范政府采購行為，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，提高財政資金的使用效益，從源頭上控制政府腐敗的發(fā)生起到了重要的作用。
（二）我國政府采購作用發(fā)揮的不足之處
我國的政府采購制度已經(jīng)取得了一定的階段性成果，但由于實踐經(jīng)驗不足，受傳統(tǒng)政府支出行為的影響，使得政府采購的實際效益與理論效益還有很大差距。
1、政府采購范圍狹窄，規(guī)模不足。政府采購總額占GDP的的比例極小，采購的品種也主要限于貨物類，工程類和服務(wù)類采購比重很低。參與采購的單位不到應(yīng)實行政府采購單位總數(shù)的一半，政府采購的優(yōu)勢還沒有被全面認識和充分發(fā)揮。
2、政府采購預(yù)算編制滯后，計劃不到位。由于各地政府采購預(yù)算的編制尚未作為一項單獨的內(nèi)容納入財政支出預(yù)算范疇，公共支出項目還未細化到政府集中采購目錄，采購工作難以從全局上把握和預(yù)見全年政府采購計劃，造成部門預(yù)算中政府采購預(yù)算概念模糊，預(yù)見性差，采購機構(gòu)重復(fù)工作量巨大，規(guī)模效應(yīng)減弱，成本增加。
3、政府采購缺乏監(jiān)督體系，監(jiān)管不到位。明確的監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督措施及其制約機制在政府采購制度實施的初期，不少地方將政府采購的管理機構(gòu)和操作機構(gòu)職責(zé)全部放在采購中心，財政部門參與了政府采購的商業(yè)性決策和具體的事務(wù)性操作。這種管理部門越位與缺位并存的現(xiàn)狀使得監(jiān)管無力，管理與操作職能分離的原則流于形式。
4、采購人員的素質(zhì)不夠高，跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的速度。政府采購不同于一般的采購業(yè)務(wù)，它涉及到經(jīng)濟、貿(mào)易、自然科學(xué)等多學(xué)科知識，要求管理、執(zhí)行和評標(biāo)人員不僅要熟悉財政業(yè)務(wù)，還應(yīng)掌握招投標(biāo)、合同管理等多方面的知識和技能。但目前我國政府采購工作人員大都來源于原來的財政部門，離專業(yè)要求仍有較大差距。隨著我國政府采購工作的不斷推進，我國政府采購需要一支龐大的專業(yè)知識過硬的隊伍，人才的缺乏將會制約我國政府采購制度的建立和發(fā)展。
三、提升政府采購效益的對策
（一）擴大政府采購范圍，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用
根據(jù)國際慣例，政府采購金額一般應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右，占財政支出的30%左右。而目前中國政府采購金額較小，同發(fā)達國家相比，占GDP的比例還很小。所以應(yīng)進一步提高政府采購機構(gòu)的管理和操作能力，不斷增加集中采購的比重。
1、利用政府采購調(diào)節(jié)總需求。在總需求不足時，加大政府采購;在總需求過大時，減少政府采購，以此實現(xiàn)政府的反周期調(diào)節(jié)政策。雖然利用政府采購調(diào)節(jié)總需求，只能是政府采購次要的，派生的職能，并且只能配合其它需求管理政策使用，但政府采購對極少數(shù)重要商品的需求調(diào)節(jié)仍是有效的，如對重要原材料和糧食等少數(shù)商品就可利用政府采購來平抑市場，保證供給。
2、利用政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)。許多國家通過立法，強制要求政府采購購買本國產(chǎn)品以實現(xiàn)保護民族產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。保護民族產(chǎn)業(yè)方面，政府采購是大有用武之地的，用該充分利用。應(yīng)盡量利用好發(fā)展中國家權(quán)利，在談判中爭取有利條件，在市場開放時間、開放產(chǎn)品品種，開放的資金門檻等問題上爭取有利條件，延長保護期，擴大保護范圍。
3、利用政府采購調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過對政府采購所需購買的產(chǎn)品品種、質(zhì)量進行選擇，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。但限于政府采購本身規(guī)模與職能，政府采購對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，應(yīng)該將重點放在“市場失效”領(lǐng)域內(nèi)，其典型就是促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。
（二）加強規(guī)范運作管理，提高政府采購工作水平
1、科學(xué)編制政府采購預(yù)算，強化預(yù)算約束。通過政府采購預(yù)算，事先預(yù)知全年采購規(guī)模，擬定采購計劃，提前了解市場行情，捕捉采購信息，并按采購計劃組織實施，克服目前實際運作中忙于零星采購或無計劃采購的弊端。將政府采購的計劃編制同國有資產(chǎn)管理結(jié)合起來，嚴格按規(guī)定對采購計劃進行細化。在編制采購計劃時，認真調(diào)查研究，掌握實際情況，以防止發(fā)生重復(fù)購買，重復(fù)建設(shè)等浪費資金的情況。
2、科學(xué)設(shè)置政府采購機構(gòu)，建立一支合格的政府采購隊伍。政府采購活動是集政治性、經(jīng)濟性、社會性、法律性于一身的商務(wù)活動，機構(gòu)設(shè)置和人員配備是采購活動的載體和主體，直接決定著政府采購的效益，同時，其運行經(jīng)費又屬政府采購固定成本。因此，政府采購機構(gòu)設(shè)置和人員隊伍建設(shè)，對政府采購成本效益比有著直接的決定作用。政府采購人員不僅要有扎實的專業(yè)理論基礎(chǔ)和實務(wù)能力，還要有很高的職業(yè)道德。為此，首先要引進專業(yè)人才。在立足內(nèi)部選拔一些能力強的人員充實政府采購隊伍的基礎(chǔ)上，從外部引入人才，包括應(yīng)屆高校優(yōu)秀畢業(yè)生，使得政府采購隊伍發(fā)展壯大。其次要逐步建立政府采購執(zhí)業(yè)資格制度。最后還要加強政府采購隊伍的日常培訓(xùn)工作。
3、建設(shè)監(jiān)督機制，加強采購監(jiān)督管理。建立政府采購的監(jiān)督法規(guī)體系，按照《政府采購法》等法律法規(guī)的要求加強對政府采購的監(jiān)督檢查工作，建立重點采購環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督制度。要嚴格對政府采購機構(gòu)的監(jiān)管，加強對政府采購機構(gòu)的監(jiān)督考核，從工作業(yè)績、制度建設(shè)、人員素質(zhì)等服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量方面進行量化評價。要強化職能監(jiān)督、重視社會監(jiān)督，建立健全內(nèi)外結(jié)合的全方位、全過程的監(jiān)督機制，切實發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。以保證在采購程序中的每一個環(huán)節(jié)上都有相應(yīng)的監(jiān)督措施來保證其客觀公正性。
*年，全市政府系統(tǒng)工作人員緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的熱點、難點和重點問題，深入開展調(diào)查研究，形成了一批重要的調(diào)研成果，促進了政府決策的民主化、科學(xué)化。在*年度優(yōu)秀調(diào)研報告評比活動中，各縣（市、區(qū)）政府及市政府各部門精心組織、踴躍參與，共推薦報送了130多篇調(diào)研報告。經(jīng)評審組專家嚴格遴選，共評出優(yōu)秀調(diào)研報告25篇，其中一等獎3篇、二等獎7篇、三等獎15篇。具體名單如下：
一等獎（共3篇）
1．培育創(chuàng)新人才與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式
（*市人事局王水君）
2．關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的調(diào)查與思考
（上虞市政府葉時金）
3．*融入三大都市經(jīng)濟圈利弊分析和對策研究
（*市發(fā)展改革委梁建華等）
二等獎（共7篇）
1．關(guān)于提升我市應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦能力的對策和建議
（*市外經(jīng)貿(mào)局章光華）
2．富民需要強村
（*縣政府馮建榮）
3．關(guān)于實施排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易的構(gòu)想
（*市環(huán)保局金百富）
4．共建文化家園共享文化成果
（*市文廣局李永鑫）
5．推進產(chǎn)業(yè)升級打造產(chǎn)業(yè)集群致力提升諸暨產(chǎn)業(yè)競爭力
（諸暨市政府王繼崗）
6．關(guān)于新昌縣中小企業(yè)發(fā)展的調(diào)查與思考
（新昌縣政府溫暖）
7．科學(xué)規(guī)劃、合理利用城市土地資源
（*市規(guī)劃局林抒等）
三等獎（共15篇）
1．提高服務(wù)業(yè)對財政收入貢獻率的幾點思考
（*市財政局阮堅勇）
2．“調(diào)”“?！辈⑴e著力做好市區(qū)土地利用規(guī)劃整合文章（*市國土局賞建華）
3．*工業(yè)能源消費現(xiàn)狀及節(jié)能降耗對策研究
（*市統(tǒng)計局陳烈虎等）
4．推進殘疾人勞動就業(yè)工作提升殘疾人權(quán)益保障水平
（*市殘聯(lián)謝振江）
5．加強農(nóng)村弱勢群體基本生活權(quán)益保障的思考
（*市民政局韋青萍）
6．區(qū)域性基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展有效路徑的實踐與探索
（越城區(qū)文教局馬成永）
7．立足創(chuàng)新發(fā)展著眼融合提升切實增強我市產(chǎn)業(yè)區(qū)域競爭力
（嵊州市經(jīng)貿(mào)局王煒）
8．法律援助在*的實踐和創(chuàng)新
（*市司法局許兵）
9．借鑒先進經(jīng)驗推進科技企業(yè)孵化器建設(shè)
（*市科技局金如如等）
10．關(guān)于*市區(qū)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的對策研究
（*市教育局陳國陽）
11．*市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)想
（*市勞動保障局裘凱音）
12．*市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策
（*市農(nóng)業(yè)局陳志慶等）
13．新型農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)發(fā)展的思考
（*市衛(wèi)生局邵田田）
14．農(nóng)村“現(xiàn)代家庭工業(yè)”金融支持問題調(diào)查啟示
（人行*市中心支行徐子福）
15．計生公益金“上虞現(xiàn)象”的調(diào)查與思考
（*市人口計生委魏鵬程）
一、全市加強政府自身建設(shè)的做法及成效
近幾年來，全市各級政府深入貫徹黨的*大和*屆二中、三中、四中、五中全會精神，不斷深化行政管理體制改革，大力推進政府職能轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)陽光政府、法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、效能政府，政府自身建設(shè)取得明顯成效。
（一）在依法行政方面。一是深入實施了《行政許可法》，規(guī)范行政許可。市一級專門成立了清理辦公室，對82個要求確認行政許可資格的市直單位、713項要求保留的行政許可事項逐項進行了審查，最終確認了61個具備資格的行政許可主體、413項應(yīng)予保留的行政許可事項，分別減少21個和300項。同時，還清理取消了114項行政許可收費項目；對依法保留的行政收費項目還明確規(guī)定，全部按國家最低收費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。二是努力推進綜合執(zhí)法。從有利于簡化行政執(zhí)法、提高行政效能、強化城市綜合管理目的出發(fā)，積極探索行政執(zhí)法管理體制改革的新路子。市一級把市建委、規(guī)劃局、環(huán)保局、公安局、工商局、文化局、衛(wèi)生局、水利局、水產(chǎn)局等9個部門的全部或部分行政處罰權(quán)劃歸給城市管理行政執(zhí)法局，相對集中了行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)。縣一級相對集中行政處罰權(quán)工作也正在參照市里的做法整體予以推進。三是建立健全應(yīng)急管理的體系、機制。從*年抗擊“*”起，我市先后在抗擊“*”、預(yù)防禽流感、防汛救災(zāi)等突發(fā)性事件工作中，及時編制執(zhí)行了《防治傳染性*型肺炎預(yù)案（試行）》、《高致病性禽流感防治應(yīng)急預(yù)案》和《黃河防洪預(yù)案》，指導(dǎo)應(yīng)急工作。今年，市里出臺了《*市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和部分專項預(yù)案，其余部分專項預(yù)案正在制定中。各項預(yù)案的編制不僅使突發(fā)事件有了應(yīng)對之策，更重要的是，喚起了全社會對突發(fā)事件處置工作的重視，也培養(yǎng)了一批該領(lǐng)域的工作能手。
（二）在推進政務(wù)公開方面。一是大力推進電子政務(wù)建設(shè)。*年，市政府榮獲全國地市級政府電子政務(wù)建設(shè)獎。市政府確定，從今年11月1日起，試行電子公文傳輸，要求各縣（市、區(qū)）、各部門上報的各類文件，在報送紙質(zhì)公文的同時，必須通過專網(wǎng)報送同一內(nèi)容的電子公文。自*年7月1日起，全部實行電子公文傳輸，停止下發(fā)、受理有關(guān)文件的紙質(zhì)件。預(yù)計僅此一項，每年將節(jié)約資金超過300萬元。大力搞好政府網(wǎng)站建設(shè)，開通了*政務(wù)公開信息網(wǎng)，被評為省“十佳”政務(wù)網(wǎng)站，*年，在國信辦公布的中國政府網(wǎng)站績效評估報告中，*政務(wù)網(wǎng)位列地市級政務(wù)網(wǎng)站第23位。二是大力增強政府工作透明度?！?市人民政府公報》由雙月刊改為單月刊，贈閱數(shù)量由最初的1500多份增加到了9000多份。開通了“12345”市長公開電話，自*年3月份成立到今年9月底，共接聽各類群眾來電12.8萬個，平均每天231個，辦結(jié)率達到97.72%，為領(lǐng)導(dǎo)報送了大量的群眾建議和意見，為群眾解決了大量的實際困難。高標(biāo)準(zhǔn)新建了市行政服務(wù)中心大樓，將市長公開電話受理中心、市政府采購辦公室、市行政投訴中心與會計師事務(wù)所、土地評估等中介服務(wù)機構(gòu)以及供水、通訊等公共服務(wù)企業(yè)一齊進駐，做到了最大限度地方便群眾。進廳集中辦理400多項行政審批項目，審批效率較之進廳以前提高60％。三是自覺接受人大、政協(xié)和全社會的監(jiān)督。按照法定程序和具體要求，向人大及其常委會報告工作。自覺接受市政協(xié)和各派、人民團體的監(jiān)督，認真辦理人大代表的建議和政協(xié)委員的提案。這幾年，每年代表、委員對辦理建議提案的滿意和基本滿意率均超過98％，*年以來，代表、委員的滿意和基本滿意率均達到了100％。成立了行政投訴中心，截至今年6月份已認真查處各類行政投訴543件。
（三）在科學(xué)民主決策方面。一是注重加強政府決策制度建設(shè)，制定了《*市政府工作重大事項行政決策程序》，完善了市政府工作規(guī)則，把各項工作納入了規(guī)范化、法制化的軌道。二是廣泛聽取各界意見。凡涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的問題，事前都進行深入的調(diào)查研究，通過公示聽證、調(diào)查問卷、座談討論等形式主動征詢社會各界和人民群眾意見，然后提交市政府集體研究。如，對城市建設(shè)規(guī)劃調(diào)整、重大城市建設(shè)項目設(shè)計、開放住房二級市場、征收污水處理費和水資源費、供熱價格調(diào)整等事項，事先都舉行聽證會，征求社會各個階層的意見，充分考慮群眾的承受能力。再如，今年8月11日，市政府常務(wù)會議邀請人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表列席會議，會議認真聽取大家對調(diào)整數(shù)字電視收費標(biāo)準(zhǔn)的意見，沒有批準(zhǔn)有關(guān)部門初步擬定的收費標(biāo)準(zhǔn)。會后，人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表高度評價了市政府這種政務(wù)公開、增加決策透明度的做法。
（四）在加強廉政建設(shè)方面。市政府建立了“分管市長牽頭、主管部門負責(zé)、有關(guān)部門配合、上下協(xié)調(diào)聯(lián)動、齊抓共管”的反腐敗工作機制。注重從源頭和機制上預(yù)防和根治腐敗，突出抓了政府行政制度改革、財政體制改革、干部人事制度改革，進一步完善了政府采購、機電設(shè)備招投標(biāo)、建筑工程招投標(biāo)、經(jīng)營性用地招拍掛等制度，把原來存有的“暗箱操作”變成了“陽光交易”，不僅堵塞了漏洞，防止了腐敗行為發(fā)生，而且取得了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。
二、存在的問題
盡管我市在加強政府自身建設(shè)、推進政府管理創(chuàng)新方面取得了明顯成效，但與時展要求相比，仍存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在，一是政府管理制度改革推進不快，亟待深化，政府管理的方式方法還不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，在某些方面政府職能履行不到位，存在著缺位、越位問題，也有權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明問題。二是一些地方和單位大局意識比較薄弱，部門思想嚴重，在處理局部與整體關(guān)系時，過分強調(diào)局部利益，有令不行、有禁不止的問題依然存在。三是一些部門和公務(wù)員法制觀念淡薄，執(zhí)法行為不規(guī)范，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題屢禁不止，侵犯群眾和企業(yè)利益的行為時有發(fā)生。四是工作作風(fēng)亟需轉(zhuǎn)變，一些部門和單位公務(wù)人員責(zé)任意識、服務(wù)意識淡薄，對工作不負責(zé)任，對群眾缺乏感情，執(zhí)行落實不力，工作效率低下，工作成效甚微。五是一些部門工作開拓性不夠，不能很好地適應(yīng)跨越發(fā)展的要求，思想僵化落后，缺乏創(chuàng)新觀念，工作消極被動，滿足于低標(biāo)準(zhǔn)、低要求。六是個別政府工作人員濫用手中權(quán)力，、貪污受賄、違法亂紀(jì)。
三、加強政府自身建設(shè)、推進政府管理創(chuàng)新的若干建議
（一）努力深化行政體制改革。一是加快職能轉(zhuǎn)變。積極推進政企分開、政事分開、政資分開，切實把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，真正做到該管的管住管好。當(dāng)前建議加大事業(yè)單位改革力度，在事業(yè)單位用人制度、分配制度和社會保障制度改革等方面闖出路子，大力推行聘用制改革，加快建立和完善崗位管理辦法，用崗位管理取代身份管理，逐步轉(zhuǎn)換用人機制，并針對不同事業(yè)單位、不同職位制定考錄辦法。二是繼續(xù)深化行政審批制度改革。我市已經(jīng)高標(biāo)準(zhǔn)地建立起行政服務(wù)大廳，要充分發(fā)揮大廳作用，杜絕“體外循環(huán)”、“兩頭辦理”現(xiàn)象的發(fā)生，切實解決好大廳服務(wù)窗口授權(quán)不充分問題，不能讓辦事的群眾跑了大廳再去跑部門。為了防止違規(guī)事情發(fā)生，建議加強對審批事項的后續(xù)監(jiān)管，加強行政效能監(jiān)察，嚴肅查處違規(guī)審批行為，確保一旦出現(xiàn)問題，嚴格追究有關(guān)人員的責(zé)任。目前發(fā)達城市借助電子政務(wù)建設(shè)，已經(jīng)開始了網(wǎng)上審批，受到群眾的歡迎，建議市政府責(zé)令行政服務(wù)中心等有關(guān)單位很好地研究網(wǎng)絡(luò)審批、網(wǎng)絡(luò)收費問題，進一步改善審批方式，大力推進電子政務(wù)，加快網(wǎng)上審批，提高行政審批信息化水平。三是切實強化社會管理和公共服務(wù)職能。建議加快公共財政體系建設(shè)，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加對科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育各項社會事業(yè)的投入，更多地向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全、環(huán)境保護、社會保障、促進就業(yè)、困難群體救助和社區(qū)建設(shè)等方面傾斜。在這一方面，政府也不需要大包大攬，可以創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，鼓勵和支持社會資本進入，逐步推進公共服務(wù)市場化運作，這樣不僅可以減輕財政負擔(dān)，而且有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量。同時，針對社會出現(xiàn)的各種階層，建議政府加大依法管理社會事務(wù)的力度，努力協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，維持平穩(wěn)有序的社會秩序。
（二）大力提高政府執(zhí)行力。執(zhí)行力如何，直接體現(xiàn)一個地方、一套班子的執(zhí)政能力，事關(guān)政權(quán)的穩(wěn)固。目前，中央從大局出發(fā)，提出加強宏觀調(diào)控的要求，連續(xù)召開一系列會議進行安排部署，并下發(fā)了中央14號文件、國務(wù)院44號文件。我們應(yīng)堅決貫徹落實中央的宏觀調(diào)控政策，嚴把土地、信貸“兩個閘門”和市場準(zhǔn)入“一個門檻”，著力在自主創(chuàng)新、節(jié)能降耗、環(huán)境保護、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上狠下功夫，嚴禁上馬違反國家產(chǎn)業(yè)政策、沒有立項、沒有環(huán)評、沒有土地手續(xù)違法占地的項目。在具體工作中，牢固樹立堅定不移的服從意識和令行禁止的嚴明紀(jì)律，任何工作特別是涉及國計民生的，只要部署下去，就要不折不扣、全力以赴地認真執(zhí)行。建議進一步健全完善考核監(jiān)督機制，切實加強行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督，對各級行政機關(guān)及工作人員的執(zhí)行力和執(zhí)行結(jié)果進行全面監(jiān)督考核，做到有部署、有檢查、有獎懲。同時，堅持從嚴治政，對不作為、亂作為造成不良后果的，嚴肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門責(zé)任和當(dāng)事人責(zé)任。
