時(shí)間：2022-09-20 11:49:21
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1.1完整性要求維護(hù)醫(yī)院檔案的完整，可以說(shuō)是檔案管理的基本原則。要達(dá)到完整性要求，一方面要保證醫(yī)院檔案數(shù)量齊全，成分多樣，使應(yīng)該集中保存的檔案不致分散和遺漏，維護(hù)全宗和全宗群的完整;另一方面要盡量保持醫(yī)院檔案間的歷史聯(lián)系，不能人為地割裂、分散。
1.2安全性要求醫(yī)院檔案是珍貴的歷史記錄，往往只有一份孤本，而且年代越久遠(yuǎn)的檔案，其價(jià)值往往越大。但由于社會(huì)的和自然的原因，檔案材料不免遭到損毀。因此，盡可能地延長(zhǎng)檔案的壽命，保護(hù)其安全，避免醫(yī)院檔案中的機(jī)密泄露，就成為檔案管的基本任務(wù)之一。
1.3科學(xué)性要求現(xiàn)代的醫(yī)院檔案管理工作，不再是對(duì)醫(yī)院檔案的簡(jiǎn)單出納和保管，而要采用科學(xué)的理論和方法，遵循檔案工作的發(fā)展規(guī)律，把檔案管理活動(dòng)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行科學(xué)管理使醫(yī)院檔案管理工作向更高水平邁進(jìn)。
1.4規(guī)范性要求規(guī)范性要求，也就是醫(yī)院檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化要求。檔案管理系統(tǒng)不是孤立的系統(tǒng)，各個(gè)檔案管理系統(tǒng)之間，檔案管理系統(tǒng)和其它文獻(xiàn)管理系統(tǒng)之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，并正在向網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。這就要求統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)行檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，使得檔案信息資源得以共享。要達(dá)到規(guī)范性要求，除了要制訂各項(xiàng)醫(yī)院檔案管理業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并貫徹實(shí)施外，還可通過(guò)法規(guī)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。
1.5經(jīng)濟(jì)性要求在醫(yī)院檔案管理過(guò)程中應(yīng)盡可能用最少的投資達(dá)到最大的效益，無(wú)論采用哪種管理手段，都要考慮它是否經(jīng)濟(jì)實(shí)用，能否用較少的成本獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益。由于我國(guó)大多數(shù)檔案機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)條件有限，經(jīng)濟(jì)因素往往在檔案管理系統(tǒng)運(yùn)行中起決定作用。
1.6現(xiàn)代化要求醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，將各種現(xiàn)代化技術(shù)如計(jì)算機(jī)技術(shù)、縮微技術(shù)、復(fù)制技術(shù)、視聽(tīng)技術(shù)等應(yīng)用于檔案管理中，可大大提高檔案管理工作的效率，提高醫(yī)院檔案現(xiàn)代化管理水平。
2醫(yī)院檔案管理工作的特點(diǎn)
醫(yī)院檔案管理活動(dòng)與其它文獻(xiàn)管理活動(dòng)一樣，包含了信息的輸入、存貯、加工、輸出這樣一個(gè)信息傳輸過(guò)程，是一種信息控制系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:
2.1醫(yī)院檔案管理工作對(duì)社會(huì)的相對(duì)封閉性醫(yī)院檔案直接關(guān)系到其形成者的切身利益，所以，檔案一般自形成之日起，對(duì)外有相當(dāng)一段時(shí)間的封閉期，然而醫(yī)院檔案管理的封閉性造成了檔案保管和利用的矛盾，這種矛盾貫穿于檔案管理的整個(gè)過(guò)程，并由此推動(dòng)檔案管理工作不斷向前發(fā)展。
2.2醫(yī)院檔案管理過(guò)程的階段性就醫(yī)院檔案的流轉(zhuǎn)程序而言醫(yī)院，檔案管理過(guò)程可分為檔案室管理和檔案館管理兩個(gè)階段。處于不同階段的檔案所起作用不同，具有不同的價(jià)值，服務(wù)對(duì)象不同，醫(yī)院檔案管理方式也有不少差異。在檔案室階段，檔案具有憑證價(jià)值，主要為其形成單位控制和使用，為本單位日常工作經(jīng)常查考，具有過(guò)渡性;在檔案館階段，檔案對(duì)其形成單位的作用降低，具有歷史價(jià)值和科學(xué)文化價(jià)值，進(jìn)入永久保存時(shí)期。這個(gè)階段的檔案管理工作不僅僅是為某個(gè)單位服務(wù)，而是要有意識(shí)地開(kāi)發(fā)檔案信息資源，主動(dòng)地提供檔案為整個(gè)醫(yī)院的各項(xiàng)工作服務(wù)。
2.3醫(yī)院檔案管理活動(dòng)對(duì)檔案形成者的依附性醫(yī)院檔案是在其形成者活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的，反映了形成者的全部歷史及其觀點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)和成果，包含了與其形成者利益密切相關(guān)的事實(shí)和數(shù)據(jù)。因此，檔案歷來(lái)為形成者所有與控制，其價(jià)值與它的形成者有密切關(guān)系。目前普遍采用的在檔案整理中保持檔案的來(lái)源聯(lián)系的作法就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。
3醫(yī)院檔案管理工作的新思路
3.1提高檔案管理人員的素質(zhì),增強(qiáng)人們對(duì)檔案管理的意識(shí)，檔案資源是一種潛在的生產(chǎn)力醫(yī)院的檔案管理與醫(yī)院的醫(yī)療、教學(xué)、科研是緊密相連的。隨著醫(yī)院管理向科學(xué)化、現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展,檔案工作已成為醫(yī)院管理的重要組成部分,醫(yī)院檔案工作人員是醫(yī)院檔案工作的管理者,對(duì)醫(yī)院的檔案工作實(shí)施全面的管理,在檔案管理中起著領(lǐng)導(dǎo)、決策、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。因此,建立一支具有堅(jiān)定理想信念、掌握現(xiàn)代科技知識(shí)和專業(yè)技能、勝任本職工作、富有創(chuàng)新能力的檔案管理隊(duì)伍,并使他們充分意識(shí)到檔案的價(jià)值及檔案帶來(lái)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)利益,自覺(jué)參與檔案管理工作,已經(jīng)成為我們工作的當(dāng)務(wù)之急。
3.2完善醫(yī)院檔案管理的體制建設(shè)和制度建設(shè)多數(shù)醫(yī)院原來(lái)的檔案管理沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu),造成檔案管理沒(méi)有自,工作處于被動(dòng)狀態(tài)。醫(yī)院應(yīng)通過(guò)認(rèn)真地調(diào)查研究,制定相應(yīng)的改革措施,逐步建立醫(yī)院檔案管理的職能機(jī)構(gòu),確立檔案室在醫(yī)院中的地位,實(shí)現(xiàn)檔案管理從分散模式向集中模式的轉(zhuǎn)變,從而有利于檔案的保管和檔案信息的綜合開(kāi)發(fā)。檔案管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作,醫(yī)院各級(jí)部門要嚴(yán)格把關(guān),責(zé)任到人,建立相應(yīng)的考核制度。醫(yī)院應(yīng)將檔案管理工作納入科室管理責(zé)任書之中,與科室主任工作實(shí)績(jī)考核獎(jiǎng)懲掛鉤,明確科室主任對(duì)科室檔案工作的管理責(zé)任,抓好歸檔材料的收集、整理,促進(jìn)檔案管理的規(guī)范化。
3.3實(shí)行檔案標(biāo)準(zhǔn)化管理是檔案管理信息化的根本檔案管理現(xiàn)代化不僅是先進(jìn)設(shè)備的配置，還包括管理方式的標(biāo)準(zhǔn)化。醫(yī)院檔案的標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化檔案管理要符合檔案的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容、分類、編號(hào)及案卷目錄，各個(gè)項(xiàng)目都要求標(biāo)準(zhǔn)化，符合各標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。檔案要做到標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化醫(yī)院檔案管理必須有章可循、有法可依，在檔案管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟，從初步收集、整理到最后歸檔、存入微機(jī)，都要做到條理清晰、目的明確，保證檔案完整，避免漏失檔案的內(nèi)容。
4結(jié)論
檔案從幾千年來(lái)的紙質(zhì)載體到21世紀(jì)的電子載體，從理論到實(shí)踐，從思想意識(shí)到管理模式，從工作手段到工作方法，從工作規(guī)范到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。研究知識(shí)經(jīng)濟(jì)給檔案管理帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，針對(duì)醫(yī)院檔案管理的特點(diǎn)和要求，探索知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代新形勢(shì)下的醫(yī)院檔案管理對(duì)策，提出具體的、針對(duì)性的措施，對(duì)于提高醫(yī)院檔案管理水平，強(qiáng)化醫(yī)院的檔案管理，豐富醫(yī)院檔案管理的理論內(nèi)容，促進(jìn)醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化建設(shè)，具有重要的理論意義和應(yīng)用價(jià)值。
參考文獻(xiàn)
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海南大學(xué)實(shí)行大檔案管理后，全校的檔案資源得到有效整合，檔案工作為學(xué)校改革與發(fā)展和社會(huì)建設(shè)提供服務(wù)的功能得到充分保證，同時(shí)也為今后學(xué)校檔案的現(xiàn)代化建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。但是大檔案管理模式在現(xiàn)行高校管理體制下也遇到亟待解決的新問(wèn)題。
1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，弱化了檔案部門依法管理行為?！稒n案法》第七條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)職責(zé)是：“監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作?！钡诎藯l第一款規(guī)定：高校檔案機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)是“貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)檔案工作的法律和方針政策，綜合規(guī)劃學(xué)校檔案工作?！蹦壳埃珖?guó)各高校檔案管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上，一是設(shè)立獨(dú)立檔案館，一般列為學(xué)校直屬業(yè)務(wù)單位或與圖書館、學(xué)報(bào)等單位一并定為教輔單位；二是設(shè)立非獨(dú)立檔案館(室)，掛靠校辦或其他相關(guān)部門。兩種設(shè)置的檔案機(jī)構(gòu)，都被排除在行政管理系列之外。建立了大檔案的高校檔案管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有改變這種現(xiàn)狀。準(zhǔn)確地講，檔案館沒(méi)有行政管理權(quán)。有關(guān)檔案工作文件要通過(guò)校辦轉(zhuǎn)發(fā)，檔案工作會(huì)議也需要學(xué)校出面組織。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)行高校檔案管理體制下，檔案館本應(yīng)依法承擔(dān)的行政管理職能，被不科學(xué)的“定位”完全弱化了。
2.職責(zé)與權(quán)力相分離所帶來(lái)的困惑。實(shí)行大檔案管理后，檔案館的業(yè)務(wù)職責(zé)與任務(wù)加大數(shù)倍，但相應(yīng)的管理職權(quán)卻沒(méi)有發(fā)生根本性變化，管理權(quán)限仍僅限于對(duì)本單位的內(nèi)部管理。只有職責(zé)，沒(méi)有職權(quán)的檔案館，在對(duì)學(xué)校各立卷部門歸檔管理及其他文獻(xiàn)檔案收繳工作中處于一種尷尬境遇。
3.沒(méi)有相關(guān)配套政策而引發(fā)出“山寨”收費(fèi)現(xiàn)象?！掇k法》首次賦予高校檔案服務(wù)社會(huì)的新功能，同時(shí)也明確“用于個(gè)人或者商業(yè)目的的，可以按照有關(guān)規(guī)定合理收取費(fèi)用”；《辦法》還規(guī)定“高等學(xué)校對(duì)長(zhǎng)期接觸有毒有害物質(zhì)的檔案工作人員，可以按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助?！钡?，《辦法》已經(jīng)頒布實(shí)施近一年，各地方政府還沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)高校檔案管理的相關(guān)收費(fèi)政策和檔案人員的補(bǔ)助政策。而建立大檔案后，隨著高校檔案的有效整合，極大擴(kuò)充和豐富了的信息資源，吸引了眾多的利用者。于是，收費(fèi)問(wèn)題在沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各高校根據(jù)各自的政策采取了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。類似現(xiàn)象同樣反映在對(duì)檔案人員的工作補(bǔ)助上。
4.檔案重要性被忽視的現(xiàn)象仍較普遍。主要反映在二級(jí)學(xué)院的一些領(lǐng)導(dǎo)干部身上。由于高校的特殊性，二級(jí)學(xué)院的主要負(fù)責(zé)人大多是單位教學(xué)、科研骨干，主要精力放在業(yè)務(wù)上。檔案法制觀念淡漠，視檔案工作可有可無(wú)，對(duì)本單位的檔案工作很少關(guān)心過(guò)問(wèn)，檔案工作被邊緣化。
對(duì)策1：機(jī)構(gòu)職能設(shè)置不科學(xué)和職責(zé)與權(quán)力相分離的問(wèn)題，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，只要賦予檔案管理機(jī)構(gòu)依法治檔的職能，管理權(quán)的問(wèn)題也就落到了實(shí)處。建議高校參照地方政府檔案局(館)兩塊牌子一套A-5的做法，在校機(jī)關(guān)設(shè)置檔案處(館)。這樣，檔案管理機(jī)構(gòu)就能夠承擔(dān)起對(duì)全校檔案工作的行政管理職責(zé)了。
對(duì)策2：行業(yè)收費(fèi)是一個(gè)敏感且嚴(yán)肅的問(wèn)題，必須認(rèn)真對(duì)待。建議由省一級(jí)教育行政管理部門牽頭，通過(guò)調(diào)研提出一個(gè)收費(fèi)與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)送物價(jià)部門審批，從根本上解決檔案利用收費(fèi)和檔案工作人員補(bǔ)助不統(tǒng)一，不規(guī)范問(wèn)題。
對(duì)策3：?jiǎn)挝活I(lǐng)導(dǎo)的檔案意識(shí)對(duì)檔案部門的影響至關(guān)重要，要加大檔案宣傳力度，加強(qiáng)法制教育，提高他們的檔案意識(shí)。
關(guān)鍵詞：消防服務(wù)；民營(yíng)化；合同承包；政府規(guī)制
一、引言：?jiǎn)栴}研究之緣起
晚近三十年來(lái)，隨著公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)在西方國(guó)家發(fā)起。從大的方面來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場(chǎng)化包括國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制等”。[①]在這一過(guò)程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾需求”的民營(yíng)化（Privatization）方式因?yàn)槠鹾狭恕罢丝s、市場(chǎng)回歸”的題旨而備受各國(guó)的青睞，進(jìn)而成為各國(guó)公共行政改革的重要舉措。民營(yíng)化并不意味著國(guó)家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的徹底免除（即所謂的“國(guó)家除任務(wù)化”），它僅僅表明私人部門對(duì)某些公共行政事務(wù)程度不同的參與。正如民營(yíng)化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵②]
在我國(guó)，自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務(wù)履行為旨趣的民營(yíng)化改革運(yùn)動(dòng)同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)、合同外包等形式的民營(yíng)化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國(guó)家安全、公共安全等屬于國(guó)家保留的行政領(lǐng)域，民營(yíng)化改革的觸角仍然依稀可見(jiàn)，“治安有償承包”、“老板消防隊(duì)”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務(wù)的治理而言，這種公私部門之間的合作確實(shí)能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。但是，我國(guó)當(dāng)下的一些公共行政民營(yíng)化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過(guò)低等問(wèn)題，甚至很多民營(yíng)化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件進(jìn)行的。由于法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域的民營(yíng)化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任的淡出、公共服務(wù)質(zhì)量的下降、私人部門的惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營(yíng)消防隊(duì)“見(jiàn)火不救”及其所引發(fā)的生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營(yíng)化過(guò)程中的重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營(yíng)化的利弊、時(shí)機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問(wèn)題提供了難得的個(gè)案。
“民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時(shí)許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國(guó)的家突起大火。危急時(shí)刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)因該村沒(méi)有上交防火費(fèi)而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國(guó)的數(shù)萬(wàn)元的房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門同意成立這家民營(yíng)消防隊(duì)主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對(duì)于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災(zāi)，公安消防隊(duì)無(wú)法及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)的消防隊(duì)正好可以彌補(bǔ)這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費(fèi)，消防隊(duì)勉強(qiáng)能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費(fèi)作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門廢除。無(wú)奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)不得不逐個(gè)村屯簽協(xié)議，對(duì)于沒(méi)有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務(wù)。時(shí)至今日，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)已經(jīng)名存實(shí)亡。[④]
消防隊(duì)“見(jiàn)火不救”事件經(jīng)過(guò)多家媒體的報(bào)道之后引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，爭(zhēng)議之焦點(diǎn)集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關(guān)的責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政的民營(yíng)化是否存在或界限？遺憾的是，學(xué)界尚未從民營(yíng)化及政府管制的角度對(duì)這一典型社會(huì)事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)的社會(huì)議論僅僅停留于感情層面的爭(zhēng)執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營(yíng)化的界限問(wèn)題并非易事，為此，本文擬從民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景，對(duì)消防事業(yè)的管理能否實(shí)行民營(yíng)化、需要什么形式的民營(yíng)化以及政府在后民營(yíng)化階段需要采取哪些行動(dòng)等問(wèn)題進(jìn)行初步研究，希冀通過(guò)這種個(gè)案式的分析以點(diǎn)及面地觸及公共行政民營(yíng)化的界限問(wèn)題，從而為我國(guó)當(dāng)下日益深入的民營(yíng)化改革提供理論支撐和相應(yīng)的制度保障，并求教于學(xué)界同仁。
二、消防服務(wù)民營(yíng)化之必要性
如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害之一，所不同的是：由于火災(zāi)的突發(fā)性和人為因素，使人類還無(wú)法象對(duì)待其他災(zāi)害一樣，對(duì)其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會(huì)所造成的人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪設(shè)想。正是基于消防服務(wù)所具有的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，這種公共物品的無(wú)償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國(guó)家中政府的份內(nèi)之責(zé)。問(wèn)題在于，政府提供作為公共物品的消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說(shuō)，政府是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者的雙重角色？域外有關(guān)國(guó)家的公共管理實(shí)踐似乎對(duì)此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過(guò)這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。[⑤]
在理論上，消防事務(wù)的管理畢竟涉及公共安全的維護(hù)，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然的國(guó)家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來(lái)承擔(dān)。[⑥]然而，“某項(xiàng)公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體的特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時(shí)空下的具體法秩序來(lái)決定”，也就是說(shuō)，“國(guó)家可否將某項(xiàng)公共任務(wù)視為國(guó)家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務(wù)消防隊(duì)?？梢?jiàn)，借助多種形式的民間力量參與消防事務(wù)的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵(lì)和提倡。那么，消防事務(wù)的民營(yíng)化在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個(gè)方面：
第一，城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。就我國(guó)當(dāng)下的消防管理體制變革而言，同樣離不開(kāi)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)的考察。改革開(kāi)放二十多年來(lái)，我國(guó)整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個(gè)方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，很多行政領(lǐng)域的改革（如醫(yī)療、社保等改革）實(shí)際上主要都是在城市進(jìn)行的，或者說(shuō)改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民?，F(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無(wú)論是上個(gè)世紀(jì)八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無(wú)不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說(shuō)，城市的消防事務(wù)得到了政府的高度關(guān)注，政府所提供的消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒(méi)有城市密集，火災(zāi)的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來(lái)，政府所提供的消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過(guò)了一般的城市，火災(zāi)發(fā)生的幾率日益增大，消防服務(wù)的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)的城市消防體制面對(duì)中國(guó)農(nóng)村的變化表現(xiàn)出強(qiáng)烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對(duì)消防服務(wù)的巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，城鄉(xiāng)二元對(duì)立的緊張格局有望得到及時(shí)緩解。于是，消防事務(wù)的民營(yíng)化自然就成了社會(huì)發(fā)展之需。
第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)的治理邏輯地包含了兩個(gè)組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護(hù)和社會(huì)治理效果的角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合原則”的原因所在。大體上來(lái)說(shuō)，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、消防設(shè)施的配置、消防安全的檢查以及火災(zāi)隱患的整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點(diǎn)十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點(diǎn)更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策的制定以及政策落實(shí)與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國(guó)家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無(wú)疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實(shí)施，更多的時(shí)候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實(shí)上，現(xiàn)行《消防法》對(duì)專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵(lì)，本身就意味著立法者對(duì)民間消防力量參與滅火救援的認(rèn)可。在民營(yíng)化理論上，這屬于典型的“組織民營(yíng)化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)，只是通過(guò)私法的組織形態(tài)來(lái)繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國(guó)山東、深圳等地通過(guò)招聘方式錄用合同制消防隊(duì)員彌補(bǔ)公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試?？梢?jiàn)，消防事務(wù)雖然觸及社會(huì)公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)的可分解性，對(duì)于其中具有執(zhí)行性質(zhì)的滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量的參與。
第三，公共部門消防服務(wù)供給能力的不足。目前，我國(guó)消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級(jí)別相吻合，最基層的公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級(jí)。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對(duì)消防資源的需求，但對(duì)于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務(wù)。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，也會(huì)因?yàn)榈R最佳救火時(shí)間而無(wú)濟(jì)于事。事實(shí)上，在前文敘及的民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊(duì)求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些近郊的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)的徹底消滅永遠(yuǎn)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無(wú)法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本的消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，也因?yàn)樨?cái)政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，面對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長(zhǎng)的消防需求，公共部門消防服務(wù)的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農(nóng)村提供應(yīng)有的消防服務(wù)。由此可見(jiàn)，消防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)的民營(yíng)化將是我國(guó)未來(lái)消防體制改革的必由之路。
三、消防服務(wù)民營(yíng)化之模式選擇
上文的分析表明：在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)的實(shí)際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營(yíng)化方式呢？在民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件中，對(duì)于誰(shuí)交錢就給誰(shuí)救火、不交錢就不給救火的民營(yíng)消防隊(duì)來(lái)說(shuō)，排他性已經(jīng)十分明顯，消防服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品的消防一旦變成了排他性的私人產(chǎn)品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來(lái)，純粹以市場(chǎng)化為取向的改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營(yíng)化改革不僅無(wú)助于消防服務(wù)的公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性的喪失。
民營(yíng)化理論的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)的構(gòu)成要素區(qū)分為三個(gè)基本的參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個(gè)人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會(huì)階層或者獲得輔助的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間的這一區(qū)分構(gòu)成了整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營(yíng)化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)的十種不同制度安排（見(jiàn)下表）。[⑨]
公共服務(wù)提供的制度安排
生產(chǎn)者安排者（提供者）
公共部門私人部門
公共部門政府服務(wù)政府出售
政府間協(xié)議
私人部門合同承包自由市場(chǎng)
特許經(jīng)營(yíng)志愿服務(wù)
補(bǔ)助自我服務(wù)
憑單制
值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產(chǎn)者是私人部門，民營(yíng)化一般運(yùn)用到其中的若干形式。按照這一制度框架來(lái)分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營(yíng)消防隊(duì)可以歸入“自由市場(chǎng)”式服務(wù)提供模式。在這一制度安排模式之下，生產(chǎn)者是私人部門，消費(fèi)者自己安排服務(wù)、選擇生產(chǎn)者并向其支付費(fèi)用，政府則不加任何干預(yù)。問(wèn)題在于，市場(chǎng)制度所提供的僅僅是最普通的個(gè)人物品和可收費(fèi)物品，而現(xiàn)代社會(huì)所需要的消防服務(wù)恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營(yíng)化之名放棄其作為公共服務(wù)安排者或提供者的責(zé)任。正如學(xué)者所言：真正的民營(yíng)化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過(guò)民間功能所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效；且真正的民營(yíng)化并不會(huì)造成政府角色的消失，而只是減少而已。因?yàn)檎砸袚?dān)政策說(shuō)服、規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬訂以及執(zhí)行、評(píng)估及修訂導(dǎo)正等功能，因此民營(yíng)化的成功，是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的。[⑩]可見(jiàn)，消防服務(wù)的民營(yíng)化并非沒(méi)有任何界限可言。
通常地，根據(jù)私人部門參與公共事務(wù)程度的不同，可以將民營(yíng)化分為實(shí)質(zhì)民營(yíng)化和形式民營(yíng)化兩種基本類型。其中，實(shí)質(zhì)民營(yíng)化指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國(guó)家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開(kāi)放由民間部門負(fù)責(zé)或提供。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)上，國(guó)家就可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利——直接向公眾出售其服務(wù)和產(chǎn)品，民營(yíng)部門則往往為此向政府付費(fèi)，并在政府價(jià)格管制之下通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)的方式取得投資回報(bào)?？梢?jiàn)，在實(shí)質(zhì)民營(yíng)化的過(guò)程中，政府與民營(yíng)部門之間并不存在委托關(guān)系，毋寧說(shuō)是民營(yíng)部門以自己的名義獨(dú)立完成行政事務(wù)的運(yùn)營(yíng)。形式民營(yíng)化又可稱為功能的民營(yíng)化，指的是特定行政事務(wù)仍由國(guó)家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務(wù)。功能的民營(yíng)化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務(wù)的合同承包最為典型?！罢摷皞鹘y(tǒng)公共服務(wù)的民營(yíng)化（區(qū)別于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的民營(yíng)化）時(shí)，‘合同外包''''是最經(jīng)常提到的方式?！盵11]在合同承包下，政府可以通過(guò)與營(yíng)利或非營(yíng)利性民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一公共服務(wù)的民營(yíng)化，即民間部門是生產(chǎn)者，政府是安排者并由其向生產(chǎn)者支付費(fèi)用?？梢?jiàn)，在形式民營(yíng)化的過(guò)程中，政府與民營(yíng)部門之間實(shí)際上存在委托關(guān)系，即政府仍然承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，只不過(guò)把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門實(shí)施而已。
由此可見(jiàn)，作為公益物品之一的消防服務(wù)的供給事務(wù)宜采取合同承包的方式實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。相比較特許經(jīng)營(yíng)等實(shí)質(zhì)民營(yíng)化方式及其他類似政府淡出等更為激進(jìn)的民營(yíng)化方式而言，合同承包的優(yōu)點(diǎn)十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒(méi)有放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任，由其向作為生產(chǎn)者的民營(yíng)部門支付費(fèi)用本身即是公共服務(wù)型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過(guò)委托民間力量生產(chǎn)消防服務(wù)，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會(huì)日益增長(zhǎng)的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平供給。當(dāng)然，與目前無(wú)償?shù)墓蚕婪?wù)尚未覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)相比，政府將消防服務(wù)（尤其是農(nóng)村地區(qū)的消防服務(wù)）外包給民營(yíng)部門之后，勢(shì)必會(huì)引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但與政府親自生產(chǎn)相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費(fèi)用。有趣的是，根據(jù)國(guó)外學(xué)者對(duì)公共服務(wù)不同提供機(jī)制精細(xì)的比較研究，消防服務(wù)的合同外包比政府自己生產(chǎn)要節(jié)約20%～50%的費(fèi)用。[12]考慮到我國(guó)普遍高昂的行政運(yùn)行成本，可以預(yù)見(jiàn)的是，將部分消防服務(wù)外包給民營(yíng)部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。
四、消防服務(wù)民營(yíng)化之后續(xù)政府規(guī)制
盡管民營(yíng)化是在規(guī)制緩和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民營(yíng)化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說(shuō)是政府從前臺(tái)走向幕后、從行政事務(wù)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國(guó)聯(lián)邦議院法律委員會(huì)主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營(yíng)化——引者注）都不意味著國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過(guò)國(guó)家監(jiān)督規(guī)定的機(jī)制，特別是國(guó)家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過(guò)監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來(lái)承擔(dān)更多的保障責(zé)任?！盵13]在部分消防服務(wù)通過(guò)合同外包形式實(shí)施民營(yíng)化之后，政府同樣必須加強(qiáng)后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及公共財(cái)產(chǎn)安全免遭以私法形式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的威脅。筆者認(rèn)為，消防服務(wù)民營(yíng)化之后的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)著重解決好規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制手段兩個(gè)基本問(wèn)題。
（一）規(guī)制目標(biāo)
作為公共物品的消防服務(wù)以合同外包的形式交由民營(yíng)組織去生產(chǎn)，其根本目的在于借私人部門之手彌補(bǔ)公共部門在提供公共服務(wù)能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，在部分消防服務(wù)民營(yíng)化之后，政府對(duì)民營(yíng)組織的規(guī)制也必須保障服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務(wù)民營(yíng)化后續(xù)政府規(guī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無(wú)論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財(cái)產(chǎn)的安全以及公共財(cái)產(chǎn)的安全。特別是對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)，房屋及家產(chǎn)是其安身立命之本，應(yīng)當(dāng)受到格外關(guān)注。這不僅是民營(yíng)消防組織的基本任務(wù)和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標(biāo)。其次，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的供給必須堅(jiān)持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會(huì)成員提供普遍的服務(wù)。特別是在通過(guò)政府付費(fèi)形式外包消防服務(wù)的情況下，民營(yíng)組織更不能自行選擇服務(wù)對(duì)象實(shí)施區(qū)別對(duì)待，而應(yīng)當(dāng)向承包區(qū)域內(nèi)所有的人提供公平的服務(wù)，這也當(dāng)然地成為政府監(jiān)管的重要目標(biāo)。
（二）規(guī)制手段
在公私部門對(duì)立的時(shí)代，政府大多習(xí)慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的規(guī)制目標(biāo)。但在公共服務(wù)民營(yíng)化時(shí)代，公共部門與私人部門之間業(yè)已形成了日益親密的合作關(guān)系，因而政府更應(yīng)當(dāng)重視通過(guò)契約模式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和規(guī)制的目標(biāo)。就消防服務(wù)的合同外包來(lái)說(shuō)，規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務(wù)承包合同的主要條款應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面：一是消防服務(wù)的具體內(nèi)容，包括服務(wù)的對(duì)象、服務(wù)的事項(xiàng)以及服務(wù)的具體要求。這部分條款實(shí)際上框定了民營(yíng)組織的基本任務(wù)，也是政府對(duì)其實(shí)施績(jī)效評(píng)估的主要依據(jù)。二是政府的付費(fèi)，包括付費(fèi)的數(shù)額、時(shí)間及方式等內(nèi)容。應(yīng)該說(shuō)這部分內(nèi)容的訂立最為關(guān)鍵，一方面，政府必須比較內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供消防服務(wù)的成本和該服務(wù)由民營(yíng)組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財(cái)政支出；另一方面，政府又必須給予民營(yíng)組織投資參與消防服務(wù)生產(chǎn)以必要的回報(bào)，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。總的來(lái)說(shuō)，承包費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡畽C(jī)構(gòu)親自提供消防服務(wù)的成本。至于具體的付費(fèi)方式，可以采取具有激勵(lì)性質(zhì)的“固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)”的方式，在確保民營(yíng)組織能夠維護(hù)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，根據(jù)其績(jī)效情況（如火災(zāi)發(fā)生率的下降、滅火救援的效果等）進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，從而敦促承包者盡可能降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量。[14]值得注意的是，費(fèi)用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內(nèi)相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上的，這對(duì)政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭(zhēng)議處理，包括爭(zhēng)議處理的機(jī)制以及處理期間不中斷服務(wù)等。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在消防服務(wù)外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進(jìn)合同的履行就能夠確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在通過(guò)契約規(guī)制的同時(shí)，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對(duì)民營(yíng)消防組織進(jìn)行控制，其中以行政許可最為重要。根據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可。事實(shí)上，一些地方（如浙江、廣東等地）政府已經(jīng)根據(jù)《消防法》分別就專職消防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)的設(shè)立條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務(wù)確立了起碼的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營(yíng)消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災(zāi)發(fā)生的不確定性，民營(yíng)消防組織參與火災(zāi)撲救可能會(huì)造成過(guò)多損耗，這也需要政府以補(bǔ)貼的方式適當(dāng)給予扶持。
需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救”事件是我國(guó)目前大量民間消防隊(duì)尷尬處境的真實(shí)寫照。其間所反映出來(lái)的核心問(wèn)題有二：一是民間消防隊(duì)的資金缺乏應(yīng)有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個(gè)消防體系中應(yīng)有的補(bǔ)充作用；二是政府面對(duì)民間消防隊(duì)的出現(xiàn)反應(yīng)較為遲鈍，沒(méi)有通過(guò)監(jiān)管和扶持因勢(shì)利導(dǎo)。為此，必須通過(guò)《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過(guò)締結(jié)外包契約的方式委托民間消防隊(duì)提供部分消防服務(wù)，并通過(guò)對(duì)政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定保障消防服務(wù)民營(yíng)化的順利推行。
五、結(jié)語(yǔ)：通過(guò)民營(yíng)化破解行政管理體制改革難題
引人關(guān)注的是，轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國(guó)當(dāng)下政治體制改革的主要任務(wù)。從大的方面來(lái)講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應(yīng)該做什么”、“政府通過(guò)什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問(wèn)題。按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更要完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，特別是要強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。事實(shí)上，正如有的學(xué)者所指出的那樣：“過(guò)小的政府和過(guò)大的政府都不利于社會(huì)發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會(huì)發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個(gè)方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運(yùn)作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)?！盵15]為此，就必須在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間力量的參與，形成多元服務(wù)主體的格局。通過(guò)“政府瘦身”和“市場(chǎng)回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代福利國(guó)家對(duì)政府的角色期待。當(dāng)然，公共服務(wù)民營(yíng)化的改革并不是政府責(zé)任的放棄，相反地，通過(guò)民營(yíng)化之后的重新規(guī)制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國(guó)學(xué)者彼得·德魯克所言：“我們面對(duì)的不是‘國(guó)家的逐漸消亡''''，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著一個(gè)選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無(wú)力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)從而把’實(shí)干''''讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)行‘實(shí)干''''的政府，不是一個(gè)’執(zhí)行''''的政府。這是一個(gè)‘治理''''的政府。”[16]就此層面而言，本文有關(guān)消防服務(wù)民營(yíng)化的粗略探討就具有潛在的標(biāo)本意義，對(duì)其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革也能產(chǎn)生啟示，從而為當(dāng)下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。
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[①][美]埃莉諾？奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，譯叢總序第1頁(yè)。
[②][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁(yè)。
[③]參見(jiàn)《農(nóng)村治安該不該“承包”》，載《報(bào)刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防隊(duì)”涌現(xiàn)瑞安》，載《南方周末》2004年4月1日A3版；沈穎：《海上戒毒》，載《南方周末》2004年10月7日A4版。
[④]參見(jiàn)彭興庭：《消防隊(duì)“見(jiàn)火不救”公用事業(yè)民營(yíng)化的困局》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年9月12日第6版。
[⑤][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁(yè)。
[⑥]參見(jiàn)《從民營(yíng)消防隊(duì)的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后訪問(wèn)。
[⑦][臺(tái)]陳愛(ài)娥：《公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化之合法性與合理性》，載《月旦法學(xué)雜志》1998年第5期。
[⑧]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)消防條例》第17條及《中華人民共和國(guó)消防法》第27條的規(guī)定。
[⑨][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第70頁(yè)。
[⑩][臺(tái)]詹中原：《民營(yíng)化政策——公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》，五南圖書出版公司1993年版，第10—11頁(yè)。
[11][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁(yè)。
[12][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第160頁(yè)。
[13][德]魯佩特·朔爾茨：《法治國(guó)家和行政法：連續(xù)性和活力》，“法制國(guó)家現(xiàn)代化：德國(guó)國(guó)家行政管理經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的前瞻”研討會(huì)交流論文，2000年3月27—28日，北京。
[14]一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)合同外包的付款有固定價(jià)格、固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)及成本加固定費(fèi)用等三種具體方式。[美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第202頁(yè)。
1.1完整性要求維護(hù)醫(yī)院檔案的完整，可以說(shuō)是檔案管理的基本原則。要達(dá)到完整性要求，一方面要保證醫(yī)院檔案數(shù)量齊全，成分多樣，使應(yīng)該集中保存的檔案不致分散和遺漏，維護(hù)全宗和全宗群的完整;另一方面要盡量保持醫(yī)院檔案間的歷史聯(lián)系，不能人為地割裂、分散。
1.2安全性要求醫(yī)院檔案是珍貴的歷史記錄，往往只有一份孤本，而且年代越久遠(yuǎn)的檔案，其價(jià)值往往越大。但由于社會(huì)的和自然的原因，檔案材料不免遭到損毀。因此，盡可能地延長(zhǎng)檔案的壽命，保護(hù)其安全，避免醫(yī)院檔案中的機(jī)密泄露，就成為檔案管的基本任務(wù)之一。
1.3科學(xué)性要求現(xiàn)代的醫(yī)院檔案管理工作，不再是對(duì)醫(yī)院檔案的簡(jiǎn)單出納和保管，而要采用科學(xué)的理論和方法，遵循檔案工作的發(fā)展規(guī)律，把檔案管理活動(dòng)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行科學(xué)管理使醫(yī)院檔案管理工作向更高水平邁進(jìn)。
1.4規(guī)范性要求規(guī)范性要求，也就是醫(yī)院檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化要求。檔案管理系統(tǒng)不是孤立的系統(tǒng)，各個(gè)檔案管理系統(tǒng)之間，檔案管理系統(tǒng)和其它文獻(xiàn)管理系統(tǒng)之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，并正在向網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。這就要求統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)行檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，使得檔案信息資源得以共享。要達(dá)到規(guī)范性要求，除了要制訂各項(xiàng)醫(yī)院檔案管理業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并貫徹實(shí)施外，還可通過(guò)法規(guī)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。
1.5經(jīng)濟(jì)性要求在醫(yī)院檔案管理過(guò)程中應(yīng)盡可能用最少的投資達(dá)到最大的效益，無(wú)論采用哪種管理手段，都要考慮它是否經(jīng)濟(jì)實(shí)用，能否用較少的成本獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益。由于我國(guó)大多數(shù)檔案機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)條件有限，經(jīng)濟(jì)因素往往在檔案管理系統(tǒng)運(yùn)行中起決定作用。
1.6現(xiàn)代化要求醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，將各種現(xiàn)代化技術(shù)如計(jì)算機(jī)技術(shù)、縮微技術(shù)、復(fù)制技術(shù)、視聽(tīng)技術(shù)等應(yīng)用于檔案管理中，可大大提高檔案管理工作的效率，提高醫(yī)院檔案現(xiàn)代化管理水平。
2醫(yī)院檔案管理工作的特點(diǎn)
醫(yī)院檔案管理活動(dòng)與其它文獻(xiàn)管理活動(dòng)一樣，包含了信息的輸入、存貯、加工、輸出這樣一個(gè)信息傳輸過(guò)程，是一種信息控制系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:
2.1醫(yī)院檔案管理工作對(duì)社會(huì)的相對(duì)封閉性醫(yī)院檔案直接關(guān)系到其形成者的切身利益，所以，檔案一般自形成之日起，對(duì)外有相當(dāng)一段時(shí)間的封閉期，然而醫(yī)院檔案管理的封閉性造成了檔案保管和利用的矛盾，這種矛盾貫穿于檔案管理的整個(gè)過(guò)程，并由此推動(dòng)檔案管理工作不斷向前發(fā)展。
2.2醫(yī)院檔案管理過(guò)程的階段性就醫(yī)院檔案的流轉(zhuǎn)程序而言醫(yī)院，檔案管理過(guò)程可分為檔案室管理和檔案館管理兩個(gè)階段。處于不同階段的檔案所起作用不同，具有不同的價(jià)值，服務(wù)對(duì)象不同，醫(yī)院檔案管理方式也有不少差異。在檔案室階段，檔案具有憑證價(jià)值，主要為其形成單位控制和使用，為本單位日常工作經(jīng)常查考，具有過(guò)渡性;在檔案館階段，檔案對(duì)其形成單位的作用降低，具有歷史價(jià)值和科學(xué)文化價(jià)值，進(jìn)入永久保存時(shí)期。這個(gè)階段的檔案管理工作不僅僅是為某個(gè)單位服務(wù)，而是要有意識(shí)地開(kāi)發(fā)檔案信息資源，主動(dòng)地提供檔案為整個(gè)醫(yī)院的各項(xiàng)工作服務(wù)。
2.3醫(yī)院檔案管理活動(dòng)對(duì)檔案形成者的依附性醫(yī)院檔案是在其形成者活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的，反映了形成者的全部歷史及其觀點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)和成果，包含了與其形成者利益密切相關(guān)的事實(shí)和數(shù)據(jù)。因此，檔案歷來(lái)為形成者所有與控制，其價(jià)值與它的形成者有密切關(guān)系。目前普遍采用的在檔案整理中保持檔案的來(lái)源聯(lián)系的作法就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。
3醫(yī)院檔案管理工作的新思路
3.1提高檔案管理人員的素質(zhì),增強(qiáng)人們對(duì)檔案管理的意識(shí)，檔案資源是一種潛在的生產(chǎn)力醫(yī)院的檔案管理與醫(yī)院的醫(yī)療、教學(xué)、科研是緊密相連的。隨著醫(yī)院管理向科學(xué)化、現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展,檔案工作已成為醫(yī)院管理的重要組成部分,醫(yī)院檔案工作人員是醫(yī)院檔案工作的管理者,對(duì)醫(yī)院的檔案工作實(shí)施全面的管理,在檔案管理中起著領(lǐng)導(dǎo)、決策、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。因此,建立一支具有堅(jiān)定理想信念、掌握現(xiàn)代科技知識(shí)和專業(yè)技能、勝任本職工作、富有創(chuàng)新能力的檔案管理隊(duì)伍,并使他們充分意識(shí)到檔案的價(jià)值及檔案帶來(lái)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)利益,自覺(jué)參與檔案管理工作,已經(jīng)成為我們工作的當(dāng)務(wù)之急。
3.2完善醫(yī)院檔案管理的體制建設(shè)和制度建設(shè)多數(shù)醫(yī)院原來(lái)的檔案管理沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu),造成檔案管理沒(méi)有自,工作處于被動(dòng)狀態(tài)。醫(yī)院應(yīng)通過(guò)認(rèn)真地調(diào)查研究,制定相應(yīng)的改革措施,逐步建立醫(yī)院檔案管理的職能機(jī)構(gòu),確立檔案室在醫(yī)院中的地位,實(shí)現(xiàn)檔案管理從分散模式向集中模式的轉(zhuǎn)變,從而有利于檔案的保管和檔案信息的綜合開(kāi)發(fā)。檔案管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作,醫(yī)院各級(jí)部門要嚴(yán)格把關(guān),責(zé)任到人,建立相應(yīng)的考核制度。醫(yī)院應(yīng)將檔案管理工作納入科室管理責(zé)任書之中,與科室主任工作實(shí)績(jī)考核獎(jiǎng)懲掛鉤,明確科室主任對(duì)科室檔案工作的管理責(zé)任,抓好歸檔材料的收集、整理,促進(jìn)檔案管理的規(guī)范化。
3.3實(shí)行檔案標(biāo)準(zhǔn)化管理是檔案管理信息化的根本檔案管理現(xiàn)代化不僅是先進(jìn)設(shè)備的配置，還包括管理方式的標(biāo)準(zhǔn)化。醫(yī)院檔案的標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化檔案管理要符合檔案的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容、分類、編號(hào)及案卷目錄，各個(gè)項(xiàng)目都要求標(biāo)準(zhǔn)化，符合各標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。檔案要做到標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化醫(yī)院檔案管理必須有章可循、有法可依，在檔案管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟，從初步收集、整理到最后歸檔、存入微機(jī)，都要做到條理清晰、目的明確，保證檔案完整，避免漏失檔案的內(nèi)容。
4結(jié)論
檔案從幾千年來(lái)的紙質(zhì)載體到21世紀(jì)的電子載體，從理論到實(shí)踐，從思想意識(shí)到管理模式，從工作手段到工作方法，從工作規(guī)范到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。研究知識(shí)經(jīng)濟(jì)給檔案管理帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，針對(duì)醫(yī)院檔案管理的特點(diǎn)和要求，探索知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代新形勢(shì)下的醫(yī)院檔案管理對(duì)策，提出具體的、針對(duì)性的措施，對(duì)于提高醫(yī)院檔案管理水平，強(qiáng)化醫(yī)院的檔案管理，豐富醫(yī)院檔案管理的理論內(nèi)容，促進(jìn)醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化建設(shè)，具有重要的理論意義和應(yīng)用價(jià)值。
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三、建設(shè)大檔案管理體制在實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題及對(duì)策
海南大學(xué)實(shí)行大檔案管理后，全校的檔案資源得到有效整合，檔案工作為學(xué)校改革與發(fā)展和社會(huì)建設(shè)提供服務(wù)的功能得到充分保證，同時(shí)也為今后學(xué)校檔案的現(xiàn)代化建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。但是大檔案管理模式在現(xiàn)行高校管理體制下也遇到亟待解決的新問(wèn)題。
1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，弱化了檔案部門依法管理行為?！稒n案法》第七條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)職責(zé)是：“監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作?！钡诎藯l第一款規(guī)定：高校檔案機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)是“貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)檔案工作的法律和方針政策，綜合規(guī)劃學(xué)校檔案工作?！蹦壳?，全國(guó)各高校檔案管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上，一是設(shè)立獨(dú)立檔案館，一般列為學(xué)校直屬業(yè)務(wù)單位或與圖書館、學(xué)報(bào)等單位一并定為教輔單位；二是設(shè)立非獨(dú)立檔案館(室)，掛靠校辦或其他相關(guān)部門。兩種設(shè)置的檔案機(jī)構(gòu)，都被排除在行政管理系列之外。建立了大檔案的高校檔案管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有改變這種現(xiàn)狀。準(zhǔn)確地講，檔案館沒(méi)有行政管理權(quán)。有關(guān)檔案工作文件要通過(guò)校辦轉(zhuǎn)發(fā)，檔案工作會(huì)議也需要學(xué)校出面組織。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)行高校檔案管理體制下，檔案館本應(yīng)依法承擔(dān)的行政管理職能，被不科學(xué)的“定位”完全弱化了。
2.職責(zé)與權(quán)力相分離所帶來(lái)的困惑。實(shí)行大檔案管理后，檔案館的業(yè)務(wù)職責(zé)與任務(wù)加大數(shù)倍，但相應(yīng)的管理職權(quán)卻沒(méi)有發(fā)生根本性變化，管理權(quán)限仍僅限于對(duì)本單位的內(nèi)部管理。只有職責(zé)，沒(méi)有職權(quán)的檔案館，在對(duì)學(xué)校各立卷部門歸檔管理及其他文獻(xiàn)檔案收繳工作中處于一種尷尬境遇。
3.沒(méi)有相關(guān)配套政策而引發(fā)出“山寨”收費(fèi)現(xiàn)象?！掇k法》首次賦予高校檔案服務(wù)社會(huì)的新功能，同時(shí)也明確“用于個(gè)人或者商業(yè)目的的，可以按照有關(guān)規(guī)定合理收取費(fèi)用”；《辦法》還規(guī)定“高等學(xué)校對(duì)長(zhǎng)期接觸有毒有害物質(zhì)的檔案工作人員，可以按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助?！钡?，《辦法》已經(jīng)頒布實(shí)施近一年，各地方政府還沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)高校檔案管理的相關(guān)收費(fèi)政策和檔案人員的補(bǔ)助政策。而建立大檔案后，隨著高校檔案的有效整合，極大擴(kuò)充和豐富了的信息資源，吸引了眾多的利用者。于是，收費(fèi)問(wèn)題在沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各高校根據(jù)各自的政策采取了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。類似現(xiàn)象同樣反映在對(duì)檔案人員的工作補(bǔ)助上。
4.檔案重要性被忽視的現(xiàn)象仍較普遍。主要反映在二級(jí)學(xué)院的一些領(lǐng)導(dǎo)干部身上。由于高校的特殊性，二級(jí)學(xué)院的主要負(fù)責(zé)人大多是單位教學(xué)、科研骨干，主要精力放在業(yè)務(wù)上。檔案法制觀念淡漠，視檔案工作可有可無(wú)，對(duì)本單位的檔案工作很少關(guān)心過(guò)問(wèn)，檔案工作被邊緣化。
對(duì)策1：機(jī)構(gòu)職能設(shè)置不科學(xué)和職責(zé)與權(quán)力相分離的問(wèn)題，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，只要賦予檔案管理機(jī)構(gòu)依法治檔的職能，管理權(quán)的問(wèn)題也就落到了實(shí)處。建議高校參照地方政府檔案局(館)兩塊牌子一套A-5的做法，在校機(jī)關(guān)設(shè)置檔案處(館)。這樣，檔案管理機(jī)構(gòu)就能夠承擔(dān)起對(duì)全校檔案工作的行政管理職責(zé)了。
對(duì)策2：行業(yè)收費(fèi)是一個(gè)敏感且嚴(yán)肅的問(wèn)題，必須認(rèn)真對(duì)待。建議由省一級(jí)教育行政管理部門牽頭，通過(guò)調(diào)研提出一個(gè)收費(fèi)與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)送物價(jià)部門審批，從根本上解決檔案利用收費(fèi)和檔案工作人員補(bǔ)助不統(tǒng)一，不規(guī)范問(wèn)題。
對(duì)策3：?jiǎn)挝活I(lǐng)導(dǎo)的檔案意識(shí)對(duì)檔案部門的影響至關(guān)重要，要加大檔案宣傳力度，加強(qiáng)法制教育，提高他們的檔案意識(shí)。
大檔案管理是一個(gè)長(zhǎng)期、系統(tǒng)、艱巨的工程，除了需要高校自身的努力，還需要政府有關(guān)部門和社會(huì)的支持與關(guān)注。只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，從實(shí)際出發(fā)，把《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處，才能實(shí)現(xiàn)大檔案管理目標(biāo)，把高校檔案管理工作推向新的發(fā)展階段。
一、管理體制改革的思考
㈠解放思想，逐步實(shí)現(xiàn)水利產(chǎn)業(yè)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，興修水利是治國(guó)安邦的百年大計(jì)。水利建設(shè)的狀況如何，直接影響著灌區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，關(guān)系到人民群眾生活水平的進(jìn)一步提高。但是，由于多方面的原因，致使水利工程老化失修，影響效益的發(fā)揮；防洪標(biāo)準(zhǔn)和抗旱能力逐年降低，干旱仍然是主要災(zāi)害；水利建設(shè)投入不足、水費(fèi)征收越來(lái)越困難，不能足額征收；社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益不顯著，自身財(cái)務(wù)效益低，工資難以保證；受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛，行業(yè)經(jīng)營(yíng)單一，缺乏活力。因此，在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要解放思想，打破長(zhǎng)期束縛水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，把思想觀念轉(zhuǎn)移到水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)上來(lái)，把水利產(chǎn)業(yè)納入市場(chǎng)機(jī)制，建立具有活力和生機(jī)的水利經(jīng)濟(jì)新體制。以經(jīng)濟(jì)效益為中心，鞏固與發(fā)展、興利與除害結(jié)合，治理與開(kāi)發(fā)、建設(shè)與管理、服務(wù)與經(jīng)營(yíng)并重，逐步壯大水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供高效、優(yōu)質(zhì)、全面的服務(wù)。㈡改革投資體系，拓寬籌資渠道改革投資體系，拓寬籌資渠道，是水利產(chǎn)業(yè)改革的關(guān)鍵。“水利為社會(huì)，社會(huì)辦水利”必須依靠社會(huì)的力量，籌措資金，建立多元化、多層次、多渠道的水利投資體系。搶抓機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)家投資。目前國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)向中西部轉(zhuǎn)移，要抓住國(guó)家投資開(kāi)發(fā)大西北這個(gè)千載難逢的機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)財(cái)政投資，壯大灌區(qū)實(shí)力，同時(shí)多方籌措地方投資進(jìn)行工程建設(shè)。水利產(chǎn)業(yè)有它的特殊性，要按照社會(huì)公益型、有償服務(wù)型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型三種不同的水利產(chǎn)業(yè)類型，確定不同的投資方式。對(duì)于防洪和灌溉等公益型工程，應(yīng)走國(guó)家無(wú)償投資和社會(huì)受益對(duì)象集資相結(jié)合的路子，從單純治理服務(wù)型向開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)型發(fā)展，合股開(kāi)發(fā)、合股經(jīng)營(yíng)、拍賣經(jīng)營(yíng)。中型灌溉工程、支渠以上以國(guó)家投資為主，田間配套工程和小型灌溉工程實(shí)行投資分?jǐn)?，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)供水、水電等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性工程，實(shí)行有償貸款、自籌、股份制等為主的多種形式的集資辦法。㈢建立水利固定資產(chǎn)良性經(jīng)營(yíng)管理體制水利固定資產(chǎn)是水利發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是水利走向市場(chǎng)的物質(zhì)條件，必須加強(qiáng)對(duì)水利固定資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)營(yíng)管理的目的是固定資產(chǎn)增值和保值，制止水利固定資產(chǎn)流失、損壞或被無(wú)償轉(zhuǎn)移。首先，要對(duì)水利工程進(jìn)行加固改造，使其達(dá)到應(yīng)有的效益；其次，要轉(zhuǎn)變思想觀念，由過(guò)去單純管理型轉(zhuǎn)向管理、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)型，由單純?yōu)檗r(nóng)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)槿鐣?huì)服務(wù)、變無(wú)償服務(wù)為有償服務(wù)、變確定性水費(fèi)收取為適應(yīng)市場(chǎng)變化的動(dòng)態(tài)性水費(fèi)收取，拓寬管理的內(nèi)涵，把管理、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，努力建立建設(shè)、管理、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)融為一體的一體化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，壯大水利產(chǎn)業(yè)，辦成真正的水利經(jīng)濟(jì)實(shí)體。㈣改革價(jià)格體系，合理收取各項(xiàng)費(fèi)用價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，水費(fèi)是水管單位的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，古浪河灌區(qū)水利工程基本上是為農(nóng)業(yè)服務(wù)的，農(nóng)業(yè)效益較低，影響灌區(qū)的水利建設(shè)。扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象的根本出路是建立合理的價(jià)格體系和依法收費(fèi)的法制管理體系。在搞好灌區(qū)續(xù)建配套的同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步加大灌區(qū)水價(jià)改革力度。
二、運(yùn)行機(jī)制改革的思考
㈠全面實(shí)行合同化管理，調(diào)整運(yùn)行機(jī)制管理處根據(jù)下設(shè)單位性質(zhì)和職能職責(zé)，按照現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，在實(shí)行定崗、定員、定責(zé)的基礎(chǔ)上，推行全員聘用制，所有人員競(jìng)爭(zhēng)上崗，建立單位自主用人，個(gè)人自由擇業(yè)，以合同為紐帶的用人機(jī)制。單位、個(gè)人都簽訂相應(yīng)的責(zé)任合同，實(shí)行基礎(chǔ)工資、崗位工資與績(jī)效工資相結(jié)合的工資分配制度。㈡明確經(jīng)費(fèi)渠道，嚴(yán)格定崗定編，推行管養(yǎng)分離管養(yǎng)分離，就是本著公開(kāi)、公平、公正的原則，合理招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗，在定編定崗的情況下，減員分流，以改增效。將管理處從單一的服務(wù)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾斫?jīng)營(yíng)型，積極推行“千分制”崗位目標(biāo)考核責(zé)任制，以工資為突破口，每人每月拿出工資總額的10%，按“千分制”考核等級(jí)發(fā)放，若全年累積得到3個(gè)三等考核成績(jī)者，不得享受年終獎(jiǎng)金。這樣，既增強(qiáng)了干部職工的危機(jī)感和責(zé)任感，調(diào)動(dòng)了積極性，明確了責(zé)任權(quán)利，又可以使干部職工的收入與實(shí)績(jī)直接掛鉤，扼制人浮于事的被動(dòng)局面。同時(shí)，在管理工作中實(shí)行“四包一定”，即包工程管理、包水費(fèi)計(jì)收、包供水管理、包維修養(yǎng)護(hù)，人人定崗，責(zé)任到人，不斷提高水利工程的管理水平和經(jīng)濟(jì)效益，確保水利工程的安全運(yùn)行。㈢大力發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，為分流富裕人員開(kāi)辟新的崗位為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，爭(zhēng)創(chuàng)效益，增收節(jié)支，一定要從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，本著自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、互惠互利的原則，采取集體入股與個(gè)人入股相結(jié)合，個(gè)人集一點(diǎn)，單位補(bǔ)一點(diǎn)的辦法，大力發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，為減員增效創(chuàng)造一定的條件。㈣提高用水透明度，吸收用水戶參與灌區(qū)管理，逐步建立節(jié)水型社會(huì)借鑒其他各縣區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推行用水戶協(xié)會(huì)的管理模式，定期或不定期向用水戶協(xié)會(huì)通報(bào)灌區(qū)上游來(lái)水量、灌區(qū)需水量、水量調(diào)配等情況；在灌溉供水和水費(fèi)征收環(huán)節(jié)中實(shí)行水票制和“兩卡一證”（灌溉用水明白卡、水費(fèi)收繳明白卡、水權(quán)證）的管理方式，以提高灌溉用水透明度。灌區(qū)管理處將根據(jù)協(xié)會(huì)內(nèi)各用水戶水權(quán)證限定的用水控制指標(biāo)和定額管理指標(biāo)以及當(dāng)年來(lái)水量預(yù)測(cè)，審核用水計(jì)劃，并負(fù)責(zé)將水量分配到支渠分水口，下達(dá)用水戶協(xié)會(huì)；斗渠水量由“用水戶協(xié)會(huì)”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)分配；水費(fèi)由“用水戶協(xié)會(huì)”負(fù)責(zé)收取后上交管理處統(tǒng)一購(gòu)買水票。斗渠管理及維修由“用水戶協(xié)會(huì)”負(fù)責(zé)，實(shí)行工程維護(hù)“一事一議”的參與式管理機(jī)制，增強(qiáng)用水戶在灌區(qū)管理上的“主人翁”責(zé)任感，使灌區(qū)的灌溉管理運(yùn)行機(jī)制更為規(guī)范，以解決長(zhǎng)期以來(lái)工程建設(shè)與后期維修養(yǎng)護(hù)脫節(jié)的問(wèn)題。
作者:曾魁單位:甘肅省古浪縣古浪河系水利管理處
世界上任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，都關(guān)心政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府的作用是通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，為市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)過(guò)程相比西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)過(guò)程，政府所起的作用不完全相同，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是由政府主導(dǎo)和扶持起來(lái)的，因此政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中的作用尤其重要。在市場(chǎng)化過(guò)程中，中國(guó)政府不僅承擔(dān)著一些基本的職能：提供公共物品、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、外部性的管制、制定壟斷行業(yè)的法規(guī)，而且承擔(dān)著改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的職能。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程也就是政府逐漸轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)政府規(guī)模、改革經(jīng)濟(jì)管理方式、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程。
一、政府規(guī)模不斷縮小
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，政府規(guī)模小一點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)自由運(yùn)行有好處，但是在市場(chǎng)失靈面前，政府也不能無(wú)所作為，政府應(yīng)有適度的規(guī)模，對(duì)經(jīng)濟(jì)有一定程度的干預(yù)。國(guó)際上通常用經(jīng)濟(jì)自由化的尺度衡量市場(chǎng)化程度，對(duì)經(jīng)濟(jì)自由化研究比較著名的兩份報(bào)告——美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)和《華爾街日?qǐng)?bào)》共同主辦的《經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)》以及加拿大弗雷澤研究所的《世界經(jīng)濟(jì)自由度報(bào)告》，都運(yùn)用政府規(guī)模的大小衡量政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，并且他們都認(rèn)為政府規(guī)模和市場(chǎng)化程度存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即政府規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度越低。借鑒他們的方法，利用1992－2001年的數(shù)據(jù)，從政府收入、政府機(jī)構(gòu)與人員、政府消費(fèi)支出、政府投資和政府補(bǔ)貼等方面衡量一下中國(guó)的政府規(guī)模。
政府收入占GDP的比重體現(xiàn)了政府在社會(huì)總產(chǎn)品的價(jià)值形態(tài)分配中所能直接分配的份額，這一比重顯著下降，說(shuō)明從收入的角度看中國(guó)政府規(guī)模明顯縮小。1993年政府收入比重從1992年的42．02％急劇下降到20．83％，原因是1992年開(kāi)始了以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的國(guó)有小企業(yè)改革和以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主要內(nèi)容的國(guó)有大中型企業(yè)改革，政府從國(guó)有企業(yè)中取得的收入大大減少。政府收入占GDP的比重從1993年的20．83％上升到2001年的25．78％，提高了4．95個(gè)百分點(diǎn)。主要原因有三：第一是財(cái)源因素，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和企業(yè)效益的提高擴(kuò)大了財(cái)源；第二是政策因素，清理和取消了已到期的稅收優(yōu)惠政策；第三是管理因素，強(qiáng)化稅收征管，有效地堵塞了稅收流失的漏洞，企業(yè)緩稅、欠稅得到抑制。
政府消費(fèi)支出占GDP的比重，1992年為13．11％，2001年上升到13．58％，十年間政府消費(fèi)支出比重變化不大。政府投資占GDP的比重從2．24％上升到3．9％，原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求交通運(yùn)輸、能源、原材料等基礎(chǔ)設(shè)施的配套，而這些領(lǐng)域都需要政府進(jìn)行投資。
政府補(bǔ)貼主要指價(jià)格補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼，占GDP的比重從2．88％下降到1．08％。在政府補(bǔ)貼總額中，價(jià)格補(bǔ)貼的比重從1992年的41．96％上升到2001年的71．19％，國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼的比重從1992年的58．04％下降到2001年的28．81％，價(jià)格補(bǔ)貼大大超過(guò)國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼，成為補(bǔ)貼的主要組成部分。而價(jià)格補(bǔ)貼屬于宏觀調(diào)控性支出，是政府調(diào)節(jié)收入、穩(wěn)定價(jià)格的一種手段。
政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和政府人員的數(shù)量也是判斷政府規(guī)模大小常用的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革都是縮減政府規(guī)模的改革，1998機(jī)構(gòu)改革后，政府人員占全社會(huì)從業(yè)人員的比重由1992年的5．16％下降到2001年的4．56％。
二、政府管理體制日趨完善
中國(guó)政府初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架，基本形成了國(guó)家計(jì)劃和財(cái)稅體制、金融體制相互配合、相互制約的調(diào)控機(jī)制。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃突出了宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性，基本取消了指令性計(jì)劃指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃總體上的預(yù)測(cè)性和指導(dǎo)性。財(cái)稅體制正在向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，以分稅制為核心的新財(cái)稅體制初步形成。金融體制正在按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，構(gòu)建現(xiàn)代化的金融機(jī)構(gòu)體系、金融市場(chǎng)體系和金融調(diào)控監(jiān)管體系。綜合運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)熱時(shí)，通過(guò)實(shí)施適度從緊的財(cái)政、貨幣政策使國(guó)民經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度回落時(shí)，實(shí)施積極的財(cái)政政策，如增發(fā)建設(shè)國(guó)債用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力擴(kuò)大內(nèi)需。同時(shí)發(fā)揮貨幣政策的作用，綜合運(yùn)用各種貨幣政策工具，如運(yùn)用調(diào)節(jié)利息率和存款準(zhǔn)備金率、公開(kāi)市場(chǎng)操作、信貸政策等工具改變貨幣的供應(yīng)量。
全面推進(jìn)行政審批制度改革，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》，重點(diǎn)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行徹底清理。2001年11月，國(guó)家計(jì)委對(duì)于不需要中央政府投資、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展、總投資限額以下的項(xiàng)目，屬于地方政府出資的由地方計(jì)劃部門審批的項(xiàng)目，屬于企業(yè)出資的由企業(yè)自主決策的項(xiàng)目取消行政審批，第一批取消的審批事項(xiàng)有：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、不需要中央投資的農(nóng)林水利項(xiàng)目、地方和企業(yè)自籌資金建設(shè)的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、商貿(mào)設(shè)施項(xiàng)目等。對(duì)其他不應(yīng)繼續(xù)審批的事項(xiàng)，正與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，將盡快予以公布取消。對(duì)保留的審批事項(xiàng)，提出了簡(jiǎn)化程序，提高效率，建立監(jiān)督制約機(jī)制等具體措施。同年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委第一批取消了30項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，財(cái)政部取消七項(xiàng)涉及企業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的行政審批事項(xiàng)。除對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安全長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和合理布局的公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目繼續(xù)保留由政府審批外，逐步取消其它審批事項(xiàng)。凡是能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的、能由中介組織提供服務(wù)的、能由企業(yè)自主決定的事項(xiàng)都由市場(chǎng)決定，行政審批制的改革促進(jìn)了市場(chǎng)作用的發(fā)揮，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。
三、政府大幅度減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)
政府已大大減少對(duì)價(jià)格的直接干預(yù)。國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門及有關(guān)部門的商品和服務(wù)項(xiàng)目由1992年定價(jià)目錄頒布時(shí)管理的141種（類）減少到2001年的13種（類）。在社會(huì)商品零售總額、社會(huì)農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)總額和生產(chǎn)資料銷售總額中，政府定價(jià)的比重分別從1992年的5．6％、10．3％、19．8％下降到2001年的2．7％、2．7％、9．5％。政府僅對(duì)極少數(shù)重要商品與勞務(wù)有定價(jià)權(quán)或價(jià)格控制權(quán)?！秲r(jià)格法》規(guī)定，在必要時(shí)政府可對(duì)以下五類商品和服務(wù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)：（1）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；（2）資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；（3）自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；（4）重要的公用事業(yè)價(jià)格；（5）重要的公益價(jià)格。目前，政府對(duì)價(jià)格的管理只是作為宏觀調(diào)控的一種手段，目的在于維持物價(jià)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)收入分配。
生產(chǎn)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。政府除了對(duì)少數(shù)重要產(chǎn)品實(shí)行指令性計(jì)劃外，其余由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或?qū)嵭兄笇?dǎo)性計(jì)劃。在工業(yè)品生產(chǎn)方面，指令性計(jì)劃只局限于木材、黃金、卷煙、食鹽和天然氣等5種，其中木材、天然氣和黃金只是在某些環(huán)節(jié)或部分產(chǎn)品實(shí)行指令性計(jì)劃。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，指令性計(jì)劃已全部取消，對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃和市場(chǎng)調(diào)節(jié)。全社會(huì)各市場(chǎng)主體的生產(chǎn)主要是由企業(yè)和市場(chǎng)決定，政府的職能主要是反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造公平的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境。
目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是沿襲過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式，存在著管理真空，并形成部門分割、行業(yè)壟斷的缺陷，使農(nóng)業(yè)資源不能有效配置。在經(jīng)營(yíng)權(quán)上，外貿(mào)部門沒(méi)有內(nèi)貿(mào)權(quán)，內(nèi)貿(mào)部門沒(méi)有外貿(mào)權(quán)，一個(gè)產(chǎn)品經(jīng)過(guò)幾個(gè)部門，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的成本就高了。過(guò)去由于我們的人多地少，糧食安全有很大的壓力，所以我們對(duì)農(nóng)業(yè)的管理采取的是一種分段式的管理。比如某一個(gè)省，糧食生產(chǎn)由一個(gè)省長(zhǎng)負(fù)責(zé)，糧食生產(chǎn)出來(lái)以后，就由另外一個(gè)省長(zhǎng)負(fù)責(zé)倉(cāng)儲(chǔ)，糧食要加工，可能是第三個(gè)省長(zhǎng)，而糧食出口可能是管外貿(mào)的省長(zhǎng)。從管理部門看，目前在中央一級(jí)有8－9個(gè)部委是涉農(nóng)部門。農(nóng)業(yè)局或者農(nóng)業(yè)部管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科研推廣；糧食生產(chǎn)出來(lái)后，給糧食部門，棉花給供銷公司，還有輕工食品等等其它部門；如果要出口，得給外貿(mào)部門。這種部門分割、行業(yè)壟斷，再加上地區(qū)封鎖，每個(gè)地方都有自己的利益，形成地方保護(hù)主義；內(nèi)貿(mào)外貿(mào)脫節(jié)，產(chǎn)供銷脫節(jié)。這種管理方式解決過(guò)去的短缺問(wèn)題是很有效的，但今后的管理體制設(shè)計(jì)要以國(guó)際化為定位，以提升全民產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。
大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家不管農(nóng)業(yè)有沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，都是實(shí)行從田間到餐桌的一體化的管理體制。也就是農(nóng)業(yè)部門的管理，是從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的田間開(kāi)始，最后配送到消費(fèi)者的餐桌。像中國(guó)這樣一種分散的農(nóng)業(yè)管理體制，要與對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行綜合管理的體制競(jìng)爭(zhēng)，顯然是沒(méi)辦法抗衡的。
農(nóng)業(yè)政策存在巨大的效益損失
現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)政策也是按照過(guò)去那樣一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的設(shè)計(jì)，也就是解決短缺問(wèn)題，動(dòng)用一切資源搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我們的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，實(shí)際上是給了中間部門、流通環(huán)節(jié)。比如國(guó)家對(duì)糧食的補(bǔ)貼，不可能到糧食生產(chǎn)者的手上，而是通過(guò)國(guó)家訂購(gòu)制度、保護(hù)價(jià)制度等等，補(bǔ)給了糧食企業(yè)、糧食流通部門，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和補(bǔ)貼實(shí)際上是不到位的。
生產(chǎn)政策與銷售政策不配套，與進(jìn)出口政策也不配套，在這種互相隔離的情況下，政府在政策上支持的效果與初衷是不一致的。農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)實(shí)質(zhì)是針對(duì)生產(chǎn)者的，但農(nóng)民得不到好處，都被消耗到中間環(huán)節(jié)，實(shí)際上存在巨大的政策效益損失。
過(guò)去的農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)，主要是考慮解決糧食供給問(wèn)題，沒(méi)有考慮農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，也沒(méi)有考慮到參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)在考慮加入世貿(mào)組織后的應(yīng)對(duì)問(wèn)題，要提高競(jìng)爭(zhēng)能力，感覺(jué)在政策上缺的東西太多。比如歐洲的瘋牛病出來(lái)以后，騰出很大的牛肉市場(chǎng)空間，按道理我們有豐富的畜牧生產(chǎn)資源，我們的畜產(chǎn)品應(yīng)該是具有優(yōu)勢(shì)的，但是就是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，我們的畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、我們的整個(gè)市場(chǎng)體系都是按照國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與需求設(shè)計(jì)的，沒(méi)有考慮到歐洲市場(chǎng)的需要，也沒(méi)有考慮其他國(guó)家市場(chǎng)的需要，因此在這樣的關(guān)鍵時(shí)刻，我們沒(méi)有任何政策手段能夠動(dòng)員資源，拿出具有競(jìng)爭(zhēng)能力的、符合要求的牛肉進(jìn)軍歐洲市場(chǎng)。今后我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的設(shè)計(jì)，要考慮如何提升中國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力問(wèn)題，要由過(guò)去解決短缺問(wèn)題，向解決質(zhì)量問(wèn)題、解決競(jìng)爭(zhēng)能力問(wèn)題轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在到了必須大規(guī)模調(diào)整農(nóng)業(yè)政策的時(shí)候。
沒(méi)有全國(guó)大市場(chǎng)流通體制弊端暴露
流通體制最大的缺陷是，至今為止，我們還沒(méi)有形成競(jìng)爭(zhēng)有序、全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品大市場(chǎng)，這也意味著失去農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格權(quán)力。
從技術(shù)角度看，目前流通體制還存在下述問(wèn)題：第一，市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，批發(fā)市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)發(fā)育不健全，影響了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，雖然是糧食主要需求方，由于市場(chǎng)的隔離，定價(jià)權(quán)等于交給了外方，如果不能預(yù)先掌控價(jià)格變化，對(duì)營(yíng)銷就缺乏一個(gè)制高點(diǎn)。我們開(kāi)放程度較高的產(chǎn)品都應(yīng)進(jìn)入期貨交易，不能進(jìn)行期貨交易的可進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)。第二，沒(méi)有健全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。農(nóng)產(chǎn)品到目前為止，往往是無(wú)標(biāo)上市，無(wú)標(biāo)流通。農(nóng)民生產(chǎn)的時(shí)候，根本不知道市場(chǎng)究竟需要什么樣的農(nóng)產(chǎn)品。對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品來(lái)講，沒(méi)有健全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的約束，怎能進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)？怎么能符合人家的要求呢？第三，缺乏一個(gè)比較完備的、系統(tǒng)的信息體系。也就是農(nóng)民種糧食或者是種蔬菜、水果，往往是馬路信息、鄰里信息，沒(méi)有辦法得到真實(shí)的市場(chǎng)反應(yīng)與信號(hào)。不完備的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息體系極大制約了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的提高。
改革開(kāi)放以來(lái)，凡是開(kāi)放時(shí)間比較早的農(nóng)產(chǎn)品，市場(chǎng)化程度比較高的農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)能力已經(jīng)開(kāi)始形成。凡是國(guó)家管得比較死的農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在面臨巨大挑戰(zhàn)。而且現(xiàn)在流通體系缺乏市場(chǎng)化的特征。所以在國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)全面開(kāi)放以后，要抓緊時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，真正的讓它市場(chǎng)化、商業(yè)化，不能由政府管死。
政府不是競(jìng)爭(zhēng)主體
以往政府管理的力量非常強(qiáng)大，在經(jīng)濟(jì)中參與的程度比較深，但政府不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。政府最多是提供一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境是政府該爭(zhēng)取的，競(jìng)爭(zhēng)主體應(yīng)是企業(yè)?？哭r(nóng)民是不行的，但是我們又有多少企業(yè)能夠參與挑戰(zhàn)呢？所以我覺(jué)得，在目前分散的農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)制度下，面對(duì)越來(lái)越激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有一個(gè)制度上的缺陷，那就是我們沒(méi)有真正的農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。我們現(xiàn)在沒(méi)有大的糧商，也沒(méi)有大的油商、畜牧商，也沒(méi)有什么果商，我們這么多柑橘，但是似乎沒(méi)有一個(gè)柑橘協(xié)會(huì)，沒(méi)有一個(gè)組織來(lái)把這個(gè)行業(yè)組織起來(lái)。
在這種分散的農(nóng)戶和激烈競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)之間，應(yīng)該有一個(gè)制度創(chuàng)新。創(chuàng)新的重點(diǎn)是：一要培育我們的龍頭企業(yè)，尤其要培養(yǎng)我們的航空母艦。二要把農(nóng)民組織起來(lái)，成立行業(yè)協(xié)會(huì)。
沒(méi)有好產(chǎn)品也談不上競(jìng)爭(zhēng)
產(chǎn)品是競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)，也是競(jìng)爭(zhēng)的終點(diǎn)。市場(chǎng)全面開(kāi)放后，對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，最可怕的是來(lái)自國(guó)外企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，我們不怕美國(guó)的大豆、小麥到中國(guó)市場(chǎng)，而是怕它的跨國(guó)公司來(lái)分配和壟斷中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，所以我們需要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決競(jìng)爭(zhēng)主體問(wèn)題。但是如果我們有了企業(yè)，沒(méi)有好的產(chǎn)品也是不行，今后的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該包含四個(gè)基本的競(jìng)爭(zhēng)要素：
第一，品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)格化和標(biāo)準(zhǔn)化，像做工業(yè)品一樣來(lái)做農(nóng)產(chǎn)品。就像日本市場(chǎng)上的大蔥，不同的長(zhǎng)度、不同的規(guī)格，有不同的價(jià)格，我們應(yīng)該培養(yǎng)農(nóng)民有這樣一個(gè)意識(shí)。
第二，安全性?，F(xiàn)在全球都對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的安全性提出懷疑，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品有信任危機(jī)，不敢吃。像歐洲出現(xiàn)瘋牛病以后，在歐洲吃牛排是很困難的。這意味著，今后中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品要參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)
，首先得讓全世界的消費(fèi)者信任我們的農(nóng)產(chǎn)品和食品。因此，我們必須抓好農(nóng)產(chǎn)品的安全體系建設(shè)，不管是政府部門，還是企業(yè)、行業(yè)，以及我們的農(nóng)民，應(yīng)該樹(shù)立這個(gè)安全觀，要讓全世界的消費(fèi)者對(duì)中國(guó)的產(chǎn)品放心。我們不僅要讓國(guó)內(nèi)的消費(fèi)者、城市的消費(fèi)者放心，更重要的要讓全世界的消費(fèi)者對(duì)中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品放心。
第三，外觀和風(fēng)味。既好看，又好吃，這是農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的最基本因素。
第四，均衡供應(yīng)，通過(guò)技術(shù)手段分散上市。農(nóng)產(chǎn)品是靠天吃飯的，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)就有季節(jié)性，不均衡供應(yīng)，比如說(shuō)到收獲季節(jié)，是集中上市的，到淡季就沒(méi)有了。這樣，價(jià)格就有波動(dòng)性特征，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定的供給就產(chǎn)生一些風(fēng)險(xiǎn)。如果通過(guò)技術(shù)、設(shè)施能夠熨平這種波動(dòng)的話，很顯然，這個(gè)農(nóng)產(chǎn)品就能夠保持市場(chǎng)的穩(wěn)定供給，相應(yīng)就可以穩(wěn)定市場(chǎng)份額。
突破壁壘，讓中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品走出國(guó)門
中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)首先要考慮是否符合國(guó)際市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。比如說(shuō)禽肉，中國(guó)本來(lái)具有優(yōu)勢(shì)，在國(guó)際市場(chǎng)中，價(jià)格上的優(yōu)勢(shì)也比較大。為什么現(xiàn)在我們的禽肉進(jìn)入不了歐洲等市場(chǎng)或者進(jìn)入的很少呢？就是因?yàn)槲覀儑?guó)內(nèi)的很多禽肉生產(chǎn)的廠家，過(guò)去沒(méi)有考慮歐洲等國(guó)際市場(chǎng)的要求或者說(shuō)它不知道歐洲市場(chǎng)、美國(guó)市場(chǎng)有何規(guī)定，而歐洲、日本、美國(guó)市場(chǎng)的技術(shù)壁壘也令人望而卻步。所以，一方面，我們的產(chǎn)品可能不符合這些市場(chǎng)的要求；另一方面，也很難突破這些市場(chǎng)的技術(shù)壁壘，由此就難以進(jìn)入歐洲等國(guó)際市場(chǎng)。他說(shuō)，進(jìn)入歐洲市場(chǎng)時(shí)，國(guó)內(nèi)企業(yè)在商業(yè)運(yùn)作時(shí)，要考慮與歐洲的營(yíng)銷商合作，通過(guò)歐洲衛(wèi)生檢疫部門的認(rèn)可。一般歐洲官方會(huì)對(duì)養(yǎng)雞廠周圍的環(huán)境，水的質(zhì)量，包括雞舍條件、飼料、殘留等等，都要進(jìn)行檢查，如果符合它的標(biāo)準(zhǔn)，就意味著你可以得到進(jìn)入歐洲市場(chǎng)的“通行證”。
由于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)主義在歐洲、日本非常盛行，因此，具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，也不一定能夠進(jìn)入他們的市場(chǎng)。政府應(yīng)在多邊、雙邊貿(mào)易談判中發(fā)揮巨大作用。某一個(gè)國(guó)家市場(chǎng)對(duì)你的某種產(chǎn)品不一定是開(kāi)放的，我們的企業(yè)、行業(yè)組織就應(yīng)向政府提出要求，讓政府積極談判，這樣才使產(chǎn)品出口成為可能。比如說(shuō)禽肉，歐盟于1996年8月1日停止了中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入其市場(chǎng)，經(jīng)過(guò)雙方政府的艱苦談判，到今年5月份才僅僅開(kāi)放了上海和山東地區(qū)的市場(chǎng)，對(duì)北京市場(chǎng)和其他市場(chǎng)還沒(méi)有開(kāi)放。要想打開(kāi)所有市場(chǎng)，還需經(jīng)過(guò)政府部門艱苦的談判。
受不了沖擊該怎么辦
按照世貿(mào)組織的規(guī)定，我們可采取的貿(mào)易政策主要是以下三種類型：
第一，對(duì)于中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品來(lái)講，可以使用關(guān)稅政策的產(chǎn)品，但不能采取比承諾條件更高的關(guān)稅。世貿(mào)組織也有一些配套的保障措施，如反傾銷、反補(bǔ)貼條款等。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)關(guān)稅化農(nóng)產(chǎn)品還設(shè)置了“特殊保障條款”。日本限制我們?nèi)N農(nóng)產(chǎn)品的時(shí)候就打了這個(gè)旗號(hào)。日本是沒(méi)有道理的，但是這提醒我們，如果今后的某一個(gè)產(chǎn)品或者某一個(gè)產(chǎn)業(yè)遇到國(guó)外產(chǎn)品沖擊時(shí)，應(yīng)該考慮動(dòng)用世貿(mào)組織的這些保障措施。
第二，關(guān)稅配額管理。關(guān)稅配額管理不是對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，主要針對(duì)糧棉油糖毛，這些所謂關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品。這種管理辦法最主要的特點(diǎn)就是為農(nóng)產(chǎn)品設(shè)置了一個(gè)進(jìn)口配額，配額內(nèi)的進(jìn)口是低關(guān)稅，超過(guò)配額采取高關(guān)稅。所以在管理方式上，按照世貿(mào)組織的規(guī)則來(lái)搞一些管理辦法，盡量把可能的漏洞堵住。
第三個(gè)，技術(shù)性的貿(mào)易壁壘（TBT）。主要是包括像動(dòng)植物檢疫（SPS）、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等措施。如果別國(guó)的產(chǎn)品不符合我們的標(biāo)準(zhǔn)，我們就不允許進(jìn)入市場(chǎng)?，F(xiàn)在爭(zhēng)論比較多的就是轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品問(wèn)題，現(xiàn)在美國(guó)、加拿大，還有一些南美國(guó)家，支持搞轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。而歐盟、日本等國(guó)家，對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有限制。這實(shí)際上是技術(shù)加政治問(wèn)題。歐盟、日本就利用轉(zhuǎn)基因問(wèn)題，限制美國(guó)的玉米、大豆進(jìn)入其市場(chǎng)。TBT是非常復(fù)雜的貿(mào)易政策問(wèn)題，要綜合使用，前提是必須在世貿(mào)組織的框架之內(nèi)，不能超越世貿(mào)組織的框架，否則就會(huì)引起人家的。
加入世貿(mào)后農(nóng)民怎么辦？這是一個(gè)難以回答的戰(zhàn)略問(wèn)題。對(duì)我們的農(nóng)民來(lái)講，要提高科學(xué)種田水平，生產(chǎn)出消費(fèi)者滿意的，甚至是全世界消費(fèi)者滿意的農(nóng)產(chǎn)品。盡可能的走出土地，轉(zhuǎn)向其他部門。對(duì)于基層政府來(lái)講，在我們的農(nóng)業(yè)組織制度還不健全的情況下，能夠擔(dān)起保護(hù)農(nóng)民利益的重任，目前最緊要的就是減少?gòu)?qiáng)加給農(nóng)民身上的一些負(fù)擔(dān)。
過(guò)渡期內(nèi)的主要對(duì)策建議
應(yīng)對(duì)加入WTO給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，最根本的措施是加大支持力度，全面提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。與此同時(shí)，要抓緊建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障體系，采取措施減少市場(chǎng)開(kāi)放所帶來(lái)的沖擊。
1．深化農(nóng)業(yè)管理體制改革。要抓緊改革目前部門分割、行業(yè)壟斷、地方保護(hù)主義嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通與內(nèi)外貿(mào)脫節(jié)，管理部門職能重疊、管理環(huán)節(jié)過(guò)多的農(nóng)業(yè)管理體制，針對(duì)加入WTO后我國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更趨激烈的新形勢(shì)，統(tǒng)一設(shè)計(jì)和部署農(nóng)業(yè)管理體制。要在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控的職能，逐步形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、對(duì)外貿(mào)易一體化管理體制。
2．加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策，從根本上提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
第一，加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品科研、推廣、病蟲害防治、市場(chǎng)信息服務(wù)、基建等“綠箱政策”的支持力度。應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)育種科研支持基金，加快農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品種選育，縮小與國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)差距。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)體系、市場(chǎng)信息體系、病蟲害防疫防治體系建設(shè)，全面提升農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)能力。
第二，對(duì)進(jìn)口敏感農(nóng)產(chǎn)品及具有出口潛力的農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)WTO“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”建立價(jià)格支持制度，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但應(yīng)調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)在補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼農(nóng)
產(chǎn)品生產(chǎn)者。
3．盡快建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障體系，采取措施減少市場(chǎng)開(kāi)放所帶來(lái)的沖擊。
建立農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口監(jiān)測(cè)與產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警系統(tǒng)和快速反應(yīng)機(jī)制；有效利用WTO反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施機(jī)制，加強(qiáng)主要敏感農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口管理，提高海關(guān)監(jiān)管水平與效率，堅(jiān)決打擊和防范農(nóng)產(chǎn)品走私。
4．積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。加快農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的重組與技術(shù)改造，重點(diǎn)扶持和培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售一體化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系。要鼓勵(lì)建立幾個(gè)大糧商、畜牧商等農(nóng)產(chǎn)品大企業(yè)，控制國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分配，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。
5．鼓勵(lì)組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、加工及外貿(mào)一體化管理。農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)：提供農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)信息、政策法規(guī)咨詢服務(wù)；農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)與服務(wù)；國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓；行業(yè)準(zhǔn)入管理；國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格及進(jìn)出口價(jià)格協(xié)調(diào)與管理；反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查、應(yīng)訴，行業(yè)損害調(diào)查，貿(mào)易糾紛處理等。
6．實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)政策。
完善農(nóng)產(chǎn)品出口退稅制度，實(shí)現(xiàn)出口農(nóng)產(chǎn)品的“零”稅率；提供農(nóng)產(chǎn)品國(guó)外市場(chǎng)拓展國(guó)際博覽會(huì)、交易會(huì)參展費(fèi)、裝修費(fèi)，市場(chǎng)調(diào)查、廣告促銷等；對(duì)企業(yè)開(kāi)拓新市場(chǎng)提供保險(xiǎn)支持；資助企業(yè)的研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)。
項(xiàng)目管理為現(xiàn)代企業(yè)管理模式提供了一種有力的組織形式，改善了企業(yè)對(duì)各種人力和資源利用的計(jì)劃、組織、執(zhí)行和控制方法，對(duì)管理實(shí)踐做出了重要的貢獻(xiàn)。從國(guó)外項(xiàng)目管理的發(fā)展看，美國(guó)在20世紀(jì)60年代只有航空、航天、國(guó)防和建筑企業(yè)才愿意采用項(xiàng)目管理；70年代項(xiàng)目管理在新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中擴(kuò)展到了復(fù)雜性略低、變化迅速、環(huán)境比較穩(wěn)定的中型企業(yè)中；到70年代后期和80年代，愈來(lái)愈多的中小企業(yè)也開(kāi)始注目項(xiàng)目管理，將其靈活地運(yùn)用于企業(yè)活動(dòng)的管理中，項(xiàng)目管理技術(shù)及其方法本身也在此過(guò)程中逐步發(fā)展和完善，到80年代，項(xiàng)目管理已經(jīng)被公認(rèn)為是一種有生命力并能實(shí)現(xiàn)復(fù)雜的企業(yè)目標(biāo)的良好方法。直到今天，國(guó)外項(xiàng)目管理已發(fā)展的相當(dāng)成熟，并廣泛應(yīng)用于各種類型的企業(yè)之中。
隨著市場(chǎng)全球化、信息化的發(fā)展，全球企業(yè)對(duì)有限資源的爭(zhēng)奪越來(lái)越激烈，客觀上要求企業(yè)對(duì)資源進(jìn)行最大效用的利用，具體來(lái)說(shuō)就是對(duì)資源在成本、時(shí)間、質(zhì)量三個(gè)方面進(jìn)行全方位、全過(guò)程的控制，同時(shí)以目標(biāo)導(dǎo)向的價(jià)值觀指導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。項(xiàng)目管理方法符合這種要求，因此在傳統(tǒng)的項(xiàng)目行業(yè)之后，越來(lái)越多的企業(yè)開(kāi)始廣泛應(yīng)用項(xiàng)目管理方法來(lái)管理企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)行“企業(yè)項(xiàng)目管理（EnterpriseProjectManagement，EPM）”或者“按項(xiàng)目進(jìn)行管理（ManagementByProject，MBP）”的理念成為了企業(yè)管理發(fā)展的主流方向。
項(xiàng)目化管理模式的出現(xiàn)與應(yīng)用
項(xiàng)目管理的核心方法在20世紀(jì)中葉產(chǎn)生之后，在管理實(shí)踐中取得了意想不到的效果，世界各國(guó)紛紛在政府投資的項(xiàng)目中給予強(qiáng)行要求。在這一背景下，許多企業(yè)也在其投資項(xiàng)目的管理過(guò)程中采用了現(xiàn)代化的項(xiàng)目管理方法，然而這一時(shí)期項(xiàng)目管理的應(yīng)用還僅僅限制在單一項(xiàng)目的實(shí)踐基礎(chǔ)上，從企業(yè)整體考慮的多項(xiàng)目管理和組織變更還沒(méi)有提出。
項(xiàng)目化管理模式的真正出現(xiàn)是在20世紀(jì)80年代末期開(kāi)始的，特別是當(dāng)時(shí)信息技術(shù)類企業(yè)的飛速發(fā)展和技術(shù)的急速變化使得此類企業(yè)在管理模式上出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。一批信息技術(shù)類的龍頭企業(yè)，諸如IBM、朗訊、AT&T等紛紛采用項(xiàng)目化的管理模式，并為企業(yè)帶來(lái)了新的經(jīng)營(yíng)活力。
按項(xiàng)目進(jìn)行管理（MBP）是現(xiàn)代項(xiàng)目管理理論對(duì)項(xiàng)目和運(yùn)作活動(dòng)進(jìn)行管理的技術(shù)和手段，MBP將傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理方法應(yīng)用于全面的企業(yè)運(yùn)作，是傳統(tǒng)項(xiàng)目管理方法和技術(shù)在企業(yè)所有項(xiàng)目上的綜合應(yīng)用，沖破了傳統(tǒng)的管理方式和界限。MBP將項(xiàng)目觀念滲透到企業(yè)所有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，包括市場(chǎng)、工程、質(zhì)量管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源管理、組織變革、業(yè)務(wù)管理等。項(xiàng)目管理者也不再被認(rèn)為僅僅是項(xiàng)目的執(zhí)行者，他們應(yīng)能勝任更為復(fù)雜的工作，參與需求確定、項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目計(jì)劃直至項(xiàng)目收尾的全過(guò)程，在時(shí)間、成本、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、合同、采購(gòu)、人力資源等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位管理。
按項(xiàng)目管理是企業(yè)迎接挑戰(zhàn)的有力武器
國(guó)外企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐已經(jīng)證明，項(xiàng)目管理是一種行之有效的管理變革的方法。正如著名管理顧問(wèn)TomPeters和DavidCleland所指出的：“在當(dāng)今紛繁復(fù)雜的世界中，項(xiàng)目管理是成功的關(guān)鍵?！薄皯?zhàn)略管理和項(xiàng)目管理在這全球性的市場(chǎng)變化中起著關(guān)鍵作用?！痹偌由线\(yùn)作日趨項(xiàng)目化的特點(diǎn)。在新的市場(chǎng)環(huán)境下，越來(lái)越多的企業(yè)引入項(xiàng)目管理的思想和方法，將企業(yè)的各種任務(wù)“按項(xiàng)目進(jìn)行管理”，不但對(duì)傳統(tǒng)的項(xiàng)目型任務(wù)實(shí)行項(xiàng)目管理，而且還將一些傳統(tǒng)的運(yùn)作型業(yè)務(wù)當(dāng)作項(xiàng)目對(duì)待進(jìn)而實(shí)行項(xiàng)目管理。
企業(yè)項(xiàng)目管理是伴隨著項(xiàng)目管理方法在長(zhǎng)期性組織中的廣泛應(yīng)用而逐步形成的一種以長(zhǎng)期性組織為對(duì)象的管理方法和模式，其主導(dǎo)思想就是把任務(wù)當(dāng)作項(xiàng)目以實(shí)行項(xiàng)目管理，即“按項(xiàng)目進(jìn)行管理”。企業(yè)項(xiàng)目管理就是站在企業(yè)高層管理者的角度對(duì)企業(yè)中各種各樣的任務(wù)實(shí)行項(xiàng)目管理，是一種以“項(xiàng)目”為中心的長(zhǎng)期性組織管理方式，其核心是基于項(xiàng)目管理的組織管理體系。具體的講，項(xiàng)目管理能有效地解決當(dāng)前企業(yè)發(fā)展中所面臨的分權(quán)問(wèn)題、多元化管理問(wèn)題、資源共享問(wèn)題及人員進(jìn)出問(wèn)題等，有效地提高企業(yè)的管理效率和競(jìng)爭(zhēng)力。
未來(lái)企業(yè)發(fā)展的三大支柱應(yīng)該是戰(zhàn)略管理、項(xiàng)目管理、營(yíng)銷管理，戰(zhàn)略管理面向未來(lái)，營(yíng)銷管理面向成果，項(xiàng)目管理面向過(guò)程?？梢钥闯?，項(xiàng)目管理是戰(zhàn)略和營(yíng)銷中間的載體和過(guò)渡，它既是一種思維方式和工作方法，也是一種先進(jìn)的文化理念。在企業(yè)發(fā)展中，如果說(shuō)戰(zhàn)略管理是核心、營(yíng)銷管理是命脈，那么項(xiàng)目管理則是企業(yè)發(fā)展的主體。項(xiàng)目管理的組織形式已經(jīng)為企業(yè)組織的發(fā)展，提供了一種新的擴(kuò)展形式，21世紀(jì)企業(yè)的生產(chǎn)與運(yùn)作將更多的采用以項(xiàng)目為主的發(fā)展模式。
項(xiàng)目管理為企業(yè)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)活力
在新的不斷變化的市場(chǎng)環(huán)境下，項(xiàng)目管理已成為企業(yè)發(fā)展的有力保障，而企業(yè)項(xiàng)目管理也將成為未來(lái)長(zhǎng)期性組織管理的一種發(fā)展趨勢(shì)。這是因?yàn)橥ㄟ^(guò)實(shí)施企業(yè)項(xiàng)目管理可以保證：
組織的靈活性。企業(yè)項(xiàng)目管理采取面向?qū)ο螅错?xiàng)目）的管理模式，把項(xiàng)目本身作為一個(gè)組織單元，圍繞項(xiàng)目來(lái)組織資源，打破了傳統(tǒng)的固定建制的組織形式，根據(jù)項(xiàng)目生命周期各個(gè)階段的具體需要適時(shí)地配備來(lái)自不同職能部門的工作人員，項(xiàng)目成員共同工作，為項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而努力。組織具有較大的靈活性。
管理責(zé)任的分散。按項(xiàng)目進(jìn)行管理，是把企業(yè)的管理責(zé)任分散為一個(gè)一個(gè)具體項(xiàng)目的管理責(zé)任，由各項(xiàng)目經(jīng)理具體對(duì)各項(xiàng)目負(fù)責(zé)，確保各項(xiàng)目的執(zhí)行及完成。此外，各項(xiàng)目經(jīng)理可以將項(xiàng)目分解為許多小的責(zé)任單元。而管理責(zé)任被細(xì)分為一個(gè)個(gè)細(xì)小的責(zé)任單元，有利于組織對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況及成員工作的考核、監(jiān)督，有利于企業(yè)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
以目標(biāo)為導(dǎo)向解決問(wèn)題的過(guò)程。企業(yè)負(fù)責(zé)人根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)和情況來(lái)考核項(xiàng)目經(jīng)理，而項(xiàng)目經(jīng)理只要求項(xiàng)目成員在約束條件下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果，項(xiàng)目成員根據(jù)協(xié)商確定的目標(biāo)及時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、工作標(biāo)準(zhǔn)等限定條件，獨(dú)自處理具體工作，靈活地選擇有利于實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)的方法，以目標(biāo)為導(dǎo)向逐一地解決問(wèn)題，最終來(lái)確保項(xiàng)目總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保證企業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。
有利于對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的集中攻關(guān)。企業(yè)項(xiàng)目管理關(guān)注項(xiàng)目整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)注客戶對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)程度的滿意度，并且在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，團(tuán)隊(duì)成員能以項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、客戶滿意度為動(dòng)力，相互之間充分交流和合作，不斷做出科學(xué)決策，力爭(zhēng)高質(zhì)量按時(shí)在預(yù)算內(nèi)完成全部項(xiàng)目范圍，保證了問(wèn)題解決方案的質(zhì)量和接受的可能性。
個(gè)人發(fā)展與組織發(fā)展的有效結(jié)合。企業(yè)項(xiàng)目管理可以使企業(yè)不斷地完成一個(gè)一個(gè)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的目標(biāo)，促使企業(yè)不斷上升到一個(gè)一個(gè)新的作業(yè)平臺(tái)，使企業(yè)始終處在發(fā)展前進(jìn)中。對(duì)于個(gè)人的發(fā)展，傳統(tǒng)的職能模式使人們追求的是數(shù)量有限的職能部門經(jīng)理，而項(xiàng)目管理為企業(yè)每位員工的發(fā)展提供了更加廣闊的空間，員工責(zé)任的界定可以從小項(xiàng)目開(kāi)始，員工的成長(zhǎng)也就從小項(xiàng)目的經(jīng)理逐漸發(fā)展為大項(xiàng)目的經(jīng)理，同時(shí)有利于員工發(fā)展為綜合性的管理人才。
結(jié)論
實(shí)施企業(yè)項(xiàng)目管理給企業(yè)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)有：更加科學(xué)化、系統(tǒng)化的決策、對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)更加嚴(yán)格的監(jiān)控、更柔性的組織結(jié)構(gòu)、以目標(biāo)為導(dǎo)向的決策方式、促進(jìn)團(tuán)隊(duì)合作和人才培養(yǎng)、促進(jìn)企業(yè)文化的建設(shè)。
