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陳文堂
【摘要】WTO規(guī)則作為全球多邊貿易規(guī)則，為各成員國商業(yè)活動提供了基本的法律規(guī)范。其中規(guī)范、透明和程序法定的法律規(guī)則必然對我國政府行政行為產生巨大沖擊。WTO規(guī)則所要求的行政行為司法審查也對我國行政法制建設產生深刻影響，提出新的課題。為與WTO的規(guī)定相協(xié)調，在目前我國司法體制的條件下，可以通過在相關法律中以特別條款的形式予以規(guī)定以及完善行政行為司法審查相關制度等方式解決。從長遠看，制定統(tǒng)一的司法審查特別法，必將是立法者協(xié)調國內立法與WTO規(guī)則與原則體系沖突的最為有效的手段。
【關鍵詞】WTO行政行為法律規(guī)則司法審查
WTOandtheJudicialReviewin
AdministrativeActivity
ChenWentang
【Abstract】WTOrulehasofferedthebasiclegalruleforbusinessactivityofeverymemberstateastheglobalmultilateraltraderules.Oftherules,rulesandtransparencerulesandlegalrulesshallenormouslyimpacttoadministrativebehxdyiorofourgovernment.TheadministrativeactionjudicialreviewissuestorequirebytheWTOshallimpactdeeplytoChinalawsandarisethenewissues.InordertocoordinatewiththeregulationofWTO,undertheconditionofthejudicialmechanismofourcountryatpresent,canbethroughstipulatingandperfectingthejudicialreviewofadministrativeactivityandcheckingrelevantsystemsetc.aresolvedintheformofspecialclauseinrelevantlaws.Inthelongterms,makeunifiedadministrationofjudicialreviewspeciallawswillcoordinatebetweeninternallegislationandWTOruleandprincipleeffectivemeansmostthatsystemconflictlegislator.
【Keywords】WTOadministrativeactivitylegalrulejudicialreview
WTO規(guī)則作為世界性的法律體系，其調整的對象主要是各成員方（國）政府的行政行為。正如世界貿易組織所宣布的：WTO規(guī)則“是世界上大多數(shù)貿易國通過談判簽署的，為國際商業(yè)活動提供了基本的法律規(guī)則，其本質是契約，約束各國政府將其貿易政策限制在議定的范圍內”。[1]其中，WTO法律框架中明確規(guī)定了司法審查保障制度，對各成員國政府的行政行為進行規(guī)范和制約。行政行為的司法審查制度作為現(xiàn)代民主政治的標志，是公共權力與公民權利、行政權與司法權相互制衡的制度設計。我國已于2001年加入世貿組織，按照加入議定書的要求和我國的承諾，我們必須嚴格遵守和執(zhí)行WTO協(xié)定及各附件中的法律規(guī)則和原則，修改我國法律中與WTO協(xié)議不相符合的內容。其中關于司法審查，特別是行政行為司法審查的內容與我國國內法律的相關規(guī)定有很大的差別。因此，WTO協(xié)議中的司法審查規(guī)定，必將給我國的行政行為司法審查注入大量新內容，司法審查也必然成為我國司法部門實施WTO規(guī)則的中心任務。
1行政行為司法審查制度的憲法依據和理論基礎
司法審查制度是源自于英美法的制度，最早由美國大法官馬歇爾創(chuàng)立，他通過馬伯里訴麥迪遜一案確立了最高法院宣告國會立法違憲無效之先例。時至現(xiàn)在，司法審查的內涵有了很大擴展，除了違憲審查之外，還包括現(xiàn)代民主國家所確立的對行政權實施有效監(jiān)督的法律制度。本文研究的是行政法意義上的司法審查，它是指法院對行政行為的合憲性、合法性及公正性進行審查，糾正違法行為，并對其給公民、法人權益造成的損害給予相應補救的法律制度。國內有學者將行政行為的司法審查等同于行政訴訟，筆者認為是不妥的。英美法中的司法審查外延要遠遠大于行政訴訟，它包括對立法的審查和對行政行為的審查，對行政行為的審查又包括行政行為違憲審查和行政行為違法審查。[2]我國的行政訴訟只相當于他們的行政違法審查，而且僅是對具體行政行為的違法審查。在英美法系，法院可以司法審查除政治問題以外的所有司法問題，抽象行政行為自然在審查之列。另外，在法國其司法審查為非訴訟審查和事前審查?？傊?，無論是英美國家還是法國，他們的司法審查都包括對立法機關特別是對行政立法的監(jiān)督。
以上英美司法審查制度的這些特點都不同于我國的行政訴訟，根據我國《行政訴訟法》的規(guī)定，一般認為行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，依法向人民法院提訟，由人民法院進行審理并做出裁判的活動；它主要是對國家行政主體的具體行政行為是否合法進行的審查，是我國行政審查的主要任務。
1.1行政行為司法審查的憲法依據
我國現(xiàn)行憲法從三個方面確立了法院對政府行政行為司法審查制度的框架，并由《行政訴訟法》具體予以落實，作出系統(tǒng)規(guī)定。
關鍵詞：公司；職業(yè)經理人；激勵；約束
一、問題的提出
市場經濟的發(fā)展，公司對管理的呼喚，使得一個新的職業(yè)市場正在形成，這就是職業(yè)經理人市場。職業(yè)經理人是一群不擁有資產，但擁有某一方面的管理能力，包括管理經驗和管理專長的公司中級以上的管理人員。他們通過對公司進行經營、管理，努力使資產保值增值。然而，我國職業(yè)經理人市場的發(fā)展并非一帆風順，也存在一些問題。有關學者曾對我國555家上市公司的經理人收入與公司績效之間的關系進行分析，得出的結論是：總經理年度報酬與每股收益的相關系數(shù)為0.045，與凈資產收益率的相關系數(shù)為0.009，而高管人員持股與凈資產收益率的相關系數(shù)則僅僅為0.0054。由此可見，我國經理人報酬與公司績效之間的關聯(lián)度非常微弱，這是導致我國經理人的激勵與約束機制不完善的重要原因之一。職業(yè)經理人作為現(xiàn)代公司治理結構的核心，其權利與義務、責任與道德、激勵與約束已越來越受到社會各界的普遍關注。
二、相關文獻綜述
關于激勵問題——給予經理人以剩余索取權。阿爾欽和德姆塞茨(1972)認為，在聯(lián)合生產的條件下，產品是全體成員共同協(xié)作勞動的結果，因此，其成員貢獻的計量發(fā)生困難，成員的貢獻與收益不對稱，很容易滋生成員的偷懶動機和“搭便車”行為。因此，需要有人監(jiān)督。但監(jiān)督人也會偷懶，誰來監(jiān)督監(jiān)督者呢?沒有人。他們給出的答案是，讓監(jiān)督者自己監(jiān)督自己。即在產權結構上重新安排，賦予監(jiān)督者剩余索取權，就是讓監(jiān)督者得到扣除成員工資后的剩余。這樣，監(jiān)督效率越高，其獲得的剩余越多。委托人將部分剩余索取權轉讓給人，使人收益與公司績效相對應。這種產權結構的調整可以通過內部的激勵來刺激人的積極性。從靜態(tài)上看，盡管由于剩余索取權的分割和部分轉讓，委托人利益受損，但這是解決成本降低的最優(yōu)辦法。從動態(tài)上看，由于人獲取了部分剩余索取權，其經營的積極性提高了，可以增加整個公司的績效，這樣便使委托人的損失從公司績效的提高中得到了補償。
關于約束問題——采用市場競爭機制。法馬(1980)、霍姆斯特龍(1982)、哈特(1983)、沙爾夫斯坦(1987)等人認為，在自由市場經濟中，解決因所有權與經營權分離而產生的經理人目標與所有者目標之間的矛盾，激勵經理人大體按照所有者的意志行事，主要是依靠充分競爭的市場機制來完成。市場競爭表現(xiàn)為三個方面：其一，產品市場的競爭。在市場上生產同一產品的企業(yè)有多家，但企業(yè)的生產成本是不同的。在激烈的競爭中，只有加強對企業(yè)的管理，減少成本開支，企業(yè)的競爭力才能增加，這將激勵經理節(jié)約開支。其二，經理市場的競爭。法馬和霍姆斯特龍認為，經理市場作為勞動力市場的一個特殊組成部分，存在著一個人數(shù)眾多的可以自由流動的職業(yè)經理階層。市場在選擇經理人員時，主要是根據他過去的經營業(yè)績和表現(xiàn)，判斷經理人員人力資本價值或其經營能力的高低，并決定對其取舍。在這種情況下，每個在職的經理人員都會面臨這種可能性：市場上待聘的經理人員可以說服股東，如果讓他來控制公司，將會增加公司的盈利。這樣，在職經理就會面臨被競爭者取代的威脅，對在職經理施加有效的壓力，使得經理會從長遠利益考慮為了給公司和市場留下好印象、保持個人的人力資本在市場上的價值而努力工作。其三，資本市場上的競爭。資本市場競爭的實質是對工資控制權的爭奪，其主要形式是接管。在現(xiàn)代市場經濟中，存在發(fā)達的股票市場，股票價格基本上能夠反映公司經營狀況，經營好、盈利多的公司其股票價格就會上升；而經營差的公司其股票價格就會下降。在存在股票市場的條件下，公司所有權與控制權相分離后，雖然股東對公司的發(fā)言權少了，小股東在經理的任用上根本沒有影響力，也不可能對經理進行有效的監(jiān)督，但股東可以通過自由買賣股票“用腳投票”來控制自己的財產價值。這種自由買賣能通過提高或壓低股票價格，形成對經理的強大的間接控制壓力。
學界對職業(yè)經理人的激勵與約束機制進行的以上一系列理論探討，取得了諸多研究成果，這些成果為各國進行職業(yè)經理人的激勵與約束提供了有益的經驗借鑒。但是，以上成果是在市場經濟比較成熟、經理人市場比較完善的條件下進行分析所取得的。對于中國這樣從計劃經濟向市場經濟轉軌過渡的國家而言，對職業(yè)經理人進行激勵與約束機制的探討，還必須結合我國的國情進行深入的分析。建立適合具有中國特色的職業(yè)經理人激勵與約束機制是擺在當前理論與實際工作者面前的首要問題。
三、我國公司經理人激勵與約束機制存在的主要問題
(一)經理人薪酬分配不合理。主要表現(xiàn)為：一是薪酬結構不夠合理，缺乏中長期激勵。我國公司經理人薪酬一般采取“工資加獎金”形式或“年薪制”形式，均屬短期激勵的范疇。根據一項中國上市公司高管薪酬狀況的調查，近半數(shù)的CEO們并不擁有自己經營公司的股票，而且公司高管的基本薪酬幾乎占到了其薪酬總額的85%，短期激勵為15%，長期激勵比例則非常小。而在美國，高管的基本薪酬占其薪酬總額的32%，短期激勵(紅利)占17%，長期激勵(股權)占總額的51%。二是薪酬水平與公司經營績效關聯(lián)度差。在我國，一方面，業(yè)績優(yōu)秀的經理人不一定能獲得高收入；另一方面，有不少業(yè)績低劣的經理人卻獲得了高收入。這些年，上市公司“高管年薪的增長遠高于業(yè)績增長”的現(xiàn)象已經是公開的秘密，最為典型的案例當屬科龍電器。此外，近年來虧損或退市的公司中，因虧損而減少高管報酬的案例卻極其少見，反而是在股東收益下降的同時，高管的報酬大幅度增加。這些現(xiàn)象表明，我國一些企業(yè)的經營成果與經理人利益無關，經理人的收入與其經營業(yè)績脫鉤。
(二)公司所有者對經理人缺乏信任。一方面公司所有者迫切需要高素質、有專業(yè)管理能力的職業(yè)經理人來幫助其管理公司；另一方面，公司老板又擔心職業(yè)經理人。因此，公司老板不能充分授權，職業(yè)經理人感到在公司得不到信任。究其根本，是經理人和所有者之間目標不一致，表現(xiàn)在：所有者追求的是長期利益，經理人追求的是短期利益；所有者追求的是公司價值的提升，經理人追求的是規(guī)模的擴大，管的人越多越好，支配的錢越多越好；所有者追求的是公司利潤的升值，經理人追求的是自身的報酬和自我價值的實現(xiàn)；所有者追求的是積累和投資，經理人追求的是分配和消費。這些目標追求不一致，如果得不到制衡，公司就無法健康發(fā)展。由于人力資本在約束不足時容易產生偷懶問題和“虐待”物質資本而增加效用滿足的機會主義行為，尤其是在懲罰機制不可行和契約不完備的條件下，這些機會主義行為發(fā)生的概率會大大增加。私營企業(yè)主在面對這種兩難處境時，往往會花費巨額成本去建立一套事無巨細的約束機制。
(三)公司所有者與經理人頻頻出現(xiàn)職權紛爭。由于公司老板與職業(yè)經理人之間微妙信任危機的產生，必然引起二者在職權方面的紛爭。公司老板認為有權監(jiān)督經理人的任何行為，有權決定公司的重大決策，有權保證自身的利益不受到損害。尤其是公司控制權的配置問題，私營企業(yè)主一般會牢牢控制掌握剩余控制權，職業(yè)經理能夠決策的權限僅僅限于合約控制權。而且在很多企業(yè)，業(yè)主會進一步將控制權中的信息權與締約權從合約控制權中剝奪出來，職業(yè)經理能夠支配運用的合約控制權只有獎懲權和命令權(指揮權)。這種典型的經理人“控制權殘缺”現(xiàn)象是私營企業(yè)主強化企業(yè)控制的一個普遍現(xiàn)象。而對于公司的激勵機制，相當多的企業(yè)主未能予以重視。職業(yè)經理人一方面要揣摩老板的意圖，一方面還要在市場上打拼，左右周旋，必定損害公司的市場競爭力。這種公司老板和職業(yè)經理人之間的職權紛爭在很多公司都成為一種頑癥。一方面老板放權不放心；另一方面職業(yè)經理人放不開手腳大干，嚴重制約公司的發(fā)展。
(四)現(xiàn)有的公司制度不完善。由于國內市場經濟的不成熟，沒有完善的游戲規(guī)則，老板就可以隨便地擺弄職業(yè)經理人，一會兒當成“大總管”，一會兒又當成“勤雜工”。同樣，由于沒有游戲規(guī)則，職業(yè)經理人一旦與老板鬧別扭，就可以不惜損害公司的利益，扯旗造反。究其根本是制度的危機：一是法制不健全。由于目前國內是一個發(fā)展中的市場經濟環(huán)境，還沒有健全的法制來規(guī)范經理人和企業(yè)老板的責任和義務。二是道德環(huán)境不成熟。職業(yè)經理人和老板之間都缺乏道德約束，而在發(fā)達的市場經濟中，什么事能做，什么事不能做，大家心里都有一本賬。
(五)公司產權不明確導致經理人角色錯位。在我國，國有企業(yè)產權不分是客觀存在的，由此造成委托人缺乏監(jiān)督和約束人越軌行為的動力，而作為人的經理人員也沒有充分的動力去經營國有企業(yè)。另外，考核國有企業(yè)經理的業(yè)績指標設置是多元的，如要完成國有資產保值增值、完成就業(yè)人數(shù)、地區(qū)經濟發(fā)展、下崗職工生活保障等指標。目標的多元化，造成了經理人員在預算制定以及生產經營上向行政政策傾斜，從而不利于企業(yè)的長遠目標和可持續(xù)發(fā)展。同時，企業(yè)因受到各級政府的政策限制，從而導致國有企業(yè)負擔過重，效率低下。不利于企業(yè)經理層充分發(fā)揮個人才能，沒有充分的權力，積極性就不高。
四、解決公司職業(yè)經理人激勵與約束的具體措施
(一)實施有效的短期收入分配激勵與長期財產分配激勵相結合的機制。激勵機制的設計應當遵循的一個重要原則就是：在激勵機制的作用下，經理人的利益與委托人或公司的利益最大程度地趨于一致，即實現(xiàn)所謂的“激勵相容性”，以便使經理人能最大限度地發(fā)揮其聰明才智，在追求經理人個人利益最大化的同時，實現(xiàn)公司價值最大化的目標。信息非對稱條件下的經理人激勵方案主要包括兩大類：一是將經理人的收入與公司經營成果掛鉤的具有短期激勵效應的收入分配激勵。二是經理人持有公司部分股權的具有長期激勵效應的財產分配激勵。前者是將收入與經理人的工作績效直接掛鉤，能夠增進經理人對其所從事的管理工作的努力程度。后者通過使經理人持有公司部分股權的方案分享剩余收益，而使經理人目標與委托人的目標趨于一致，公司內部治理結構也因此得到優(yōu)化。在個人利益的驅動下，經理人會努力改善企業(yè)內部控制制度，以期通過追求公司利潤或公司價值的最大化來實現(xiàn)個人效用最大化的目標。這在一定程度上對經理人起到長期的激勵作用。
(二)進一步優(yōu)化公司績效評價指標體系。提高經理人激勵與公司績效關聯(lián)度的前提是要立足于現(xiàn)代公司的治理特征，努力尋求和設計一套合理有效的績效評價指標體系，以強化經理人報酬制度的激勵效應。目前，國際通行的績效評價指標體系主要有：平衡記分卡法(BSC)、業(yè)績多棱體以及經濟增加值(EVA)業(yè)績評價體系等。我國的經理人業(yè)績評價指標體系曾經出現(xiàn)過三次重大變革：第一次變革是1993年財政部出臺的《企業(yè)財務通則》所設計的一套財務業(yè)績指標體系；第二次變革是1995年財政部制定的《企業(yè)經濟效益評價指標體系(試行)》；第三次變革是1999年由四部委聯(lián)合頒布實施的《國有資本金績效評價規(guī)則》和《國有資本金績效評價操作細則》；2002年又進一步進行了修訂，給出了企業(yè)績效評價指標體系與指標權數(shù)。這是到目前為止比較完善的具有中國特色的一個指標體系，但它也存在著需要完善的地方，例如：不良資產比率、技術投入比率等評價指標的可操作性還比較差等。還需結合我國的實際，對現(xiàn)有的經理人績效評價指標系統(tǒng)進行改進，是當前提高經理人激勵效應的迫切任務。
(三)建立有效的經理人市場約束機制。經理人市場越成熟，對經理行為的評價標準就會越高，公司經理人在經營管理中的機會主義行為也就越容易被發(fā)現(xiàn)，而一旦被發(fā)現(xiàn)，公司經理人將會有被淘汰的危險，從而失去獲得較高收益的機會。在成熟的經理人市場中，具有較高經營能力的公司經理人將會獲得較高的收益。公司經理人為了其人力資本的增值，必將會在經營中更加注重自己的聲譽。因此，成熟的經理人市場是形成公司經理人聲譽的有效制度，同時也是約束公司經理人經營行為的一種有效機制。
(四)完善資本市場機制。資本市場主要包括銀行和股票市場。歐美等國家發(fā)達的股票市場是對公司經理人經營行為的一種約束。在股票市場上，投資者通過對公司經營財務數(shù)據的分析，來評價公司的經營狀況。當公司的經營出現(xiàn)危機時，投資者可以通過用“腳”投票的方式，退出這一公司，這樣就約束了公司經理人的經營行為。因此，通過資本市場的監(jiān)督和約束，就可以形成對公司經營者經營行為的間接約束。
(五)完善公司法律制度。完善的公司法律制度，有助于進一步規(guī)范公司所有者與經理層的權利與義務，可以避免公司經理人人力資本產權在生產經營中受到非法侵犯，從而保障公司經理人人力資本產權合法權利，同時也是約束公司經理人的外部機制。完善的公司法律制度也有助于經理人市場的形成和正常運作，它可以直接約束公司經理人的經營行為，對經理人在經營過程中出現(xiàn)的違法行為進行法律制裁，保護投資者的權益。超級秘書網：
參考文獻：
[1]李維安，張國萍.經理層治理評價指數(shù)與相關績效的實證研究——基于中國上市公司治理評價的研究[J].經濟研究，2005，(11).
論文關鍵詞：反傾銷司法審查制度訴訟主體管轄受案范圍
我國反傾銷法律制度始創(chuàng)于1997年的《中華人民共和國反傾銷與反補貼條例》，基于法理上行政權力應受司法制度約束的原則和加入WTO后履行國際義務、兌現(xiàn)承諾的現(xiàn)實要求，亦作為對我國反傾銷法律制度的完善，2002年施行的《中華人民共和國反傾銷條例》(以下簡稱反傾銷條例)，增加了司法審查(第五十三條)。但是在反傾銷司法審查的訴訟主體、管轄及其權限、受案范圍等規(guī)則上需明確和細化，使之具有科學性和可預見性。筆者根據WTO反傾銷協(xié)議和其他國家的反傾銷司法審查的規(guī)定和實踐，對我國反傾銷司法審查制度的體系架構做一探討。
一、訴訟主體
行政訴訟主體亦稱行政訴訟當事人，包括原告和被告，且具有恒定性、始終性和不可互變性等特征。反傾銷司法審查的被告應是作出反傾銷具體行政行為的行政機關，根據我國反傾銷條例的規(guī)定應包括外經貿部、國家經貿委、海關總署、關稅稅則委員會等行政機關；反傾銷司法審查的原告為有利害關系的當事方，我國反傾銷條例中有“利害關系方”這一概念(第十九條)。
在確定反傾銷司法審查的被告方面，我國反傾銷條例應進一步理清行政機關的責任，以使司法審查制度中的被告具有可預見性。WTO反傾銷協(xié)議要求明確發(fā)起、進行反傾銷調查的國內主管機關，但未規(guī)定各國反傾銷機構所采取的類型。從各國反傾銷法的規(guī)定和實踐看，反傾銷調查的主管機關主要有垂直型(如歐盟)和平行型(如美國)兩類。我國反傾銷調查的主管機構形式則為混合型，這一類型可以體現(xiàn)分工協(xié)作的原則，但同時會導致管理多頭、責任不明。反傾銷條例中許多具體行政行為是類似單一機關而實際涉及兩個或兩個以上機關共同作出的，如外經貿部經商國家經貿委后決定立案調查或不立案調查(第十六條)，外經貿部和國家經貿委共同認為不適宜繼續(xù)進行反傾銷調查的應終止(第二十七條)等。這種行政行為作出機關的模糊使得司法審查中的被告應為共同被告、還是單一被告難以明確。
在確定反傾銷司法審查原告方面，首先應堅持拓寬利害關系方范圍的原則，以利于尊重、維護各方利益、充分發(fā)揮司法對行政的有效監(jiān)督。我國加入WTO議定書中明確規(guī)定享有訴權的是“受到被復審的任何行政行為影響的個人或企業(yè)”。作為反傾銷司法審查中原告的利害關系方的確定應擺脫民事訴訟中有關“法律上利害關系”的訴權標準，不能限于反傾銷行政行為所針對的行政相對人，還應包括因此類行政行為受到影響的特定范圍的或不特定范圍的個人或者企業(yè)。反傾銷條例較之原來的規(guī)定(1997年反傾銷與反補貼條例第十六條)在利害關系方的范圍上作出擴大，增加“其他利害關系的組織、個人”從而與WTO反傾銷協(xié)議中“有利害關系當事方”的規(guī)定(反傾銷協(xié)議第六條)在范圍上相一致。同時，又不能對反傾銷行政行為的利害關系人做寬泛無邊的解釋，以防止濫訴如妨礙依法行政。針對反傾銷影響不特定的利害關系人如進口商、傾銷產品的購買者(包括最終消費者、下游市場的經營者)范圍廣泛的特性，在借鑒國外確定原告資格的具體標準的基礎上，逐步建立操作性較強的原告資格標準，美國、歐盟在進口商的訴權上就有不同的規(guī)定。模糊區(qū)域不能排除的情形，由法院根據個案自由裁量。
參照美國、歐盟等發(fā)達國家或地區(qū)的反傾銷立法規(guī)定，我國反傾銷利害關系人應包括國外利害關系人和國內利害關系人兩類。國外利害關系人是指與反傾銷案件有關的受調查的出口商和外國生產商、出口成員方政府等，國內利害關系人主要包括國內同類產品的所有生產商或代表某一地區(qū)利益的地區(qū)生產商、有關行業(yè)協(xié)會、進口商等。
二、管轄及其權限
WTO反傾銷協(xié)議司法審查條款規(guī)定了司法、仲裁、行政機構三個司法審查管轄主體。有兩個理由可以解釋這種規(guī)定，一是在有些WTO成員方的體制中，法院對行政行為不具有司法審查權；二是基于WTO規(guī)范的行政行為涉及很強的行政專業(yè)性，規(guī)定獨立的行政機構的審查程序，以體現(xiàn)其原則。
反傾銷司法審查的法院管轄有兩種做法：一是由專門法院管轄，如美國的國際貿易法院、墨西哥的稅收法院；另一種是由普通法院管轄，如歐盟、加拿大、澳大利亞等分別由歐洲法院、聯(lián)邦法院管轄。我國反傾銷條例鑒于立法層次的權限限制，對反傾銷司法審查的管轄法院未能作出規(guī)定。我國目前尚無國際貿易問題的專屬管轄法院。按照我國《行政訴訟法》第十四條、第十七條的規(guī)定，對國務院各部門所做具體行政行為提訟的案件，應由最初作出具體行政行為的行政機關所在地的中級人民法院管轄。這樣，目前我國反傾銷司法審查應由北京市中級人民法院管轄。參照各國經驗，我國應在最高人民法院下設專門的國際貿易法院由該院受理反傾銷司法審查的初審；最高人民法院(設立國際貿易庭)負責終審。理由之一是地方中院與中央部委地位上、權威上的實際反差影響反傾銷司法審查的獨立性、公正性及準確性；理由之二是反傾銷行政行為的技術性、專業(yè)化、程序的復雜性使普通法院難以承擔。在目前條件尚未成熟的情況下，以《行政訴訟法》第十五條、第十六條為依據，以在全國范圍內“重大、復雜”行政案件為由，由最高人民法院直接受理反傾銷的行政訴訟作為一種過渡。:
在法院的司法審查權限上，首先應遵循行政訴訟不告不理的一般原則，即作為一種對行政行為的司法救濟措施，反傾銷司法審查只能由原告提起而不是法院依職權主動作出；其次，反傾銷司法審查應是全面審查，內容包括法律的適用、程序問題以及事實問題，但主要是審查認定事實的程序是否合法、是否遵循證據原則等；再次，在法院的裁定上我國《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定的行政訴訟判決種類與歐美做法一致，我國反傾銷司法審查的裁決包括維持原判、撤銷判決和履行判決三種情形。
三、受案范圍
論文摘要：WTO對反傾銷司法審查做出了強制性規(guī)定。我國(反傾銷條例>對司法審查的規(guī)定尚不具體、不完善。就我國反傾銷司法審查的機構設置、訴訟主體資格、受案范圍及法律適用等問題提出建議。
隨著我國加人WTO，反傾銷司法審查問題日益突出，既因為WTO(義反傾銷協(xié)議》對司法審查作出了強制性規(guī)定，在中國加人協(xié)議定書等法律文件中，我國政府也明確承諾將提供上述類型的司法審查審i:}，又因為在反傾銷案件的處理過程中加人司法審查制度，有利于維護當事人的合法權益和確保反傾銷措施的公正實施，進而樹立我國法治國家的國際形象。盡管我國于2001年10月31日專門頒布了(中華人民共和國反傾銷條例》(以下簡稱《條例》)，該(條例》第53條的規(guī)定使我國反傾銷司法審查有了法律依據，但總體上說，我國反傾銷司法審查還處于初創(chuàng)階段，《條例》的規(guī)定尚不具體、不完善，實踐中也缺乏足夠的經驗積累。因此，根據我國的實際情況，參照WTO(反傾銷協(xié)議》并借鑒國外的立法例，完善我國反傾銷司法審查制度實屬當務之急。
一、WTO又反傾銷協(xié)議)關干司法審查的規(guī)定
WTO以反傾銷協(xié)議》第13條規(guī)定了“司法審查”的內容，即:“為了能夠迅速對最終裁決和本協(xié)議第11條規(guī)定的有關行政復審決定的行政行為進行審查，每個在國內立法中規(guī)定了反傾銷措施的成員國，都應當設有司法的、仲裁的或行政的機構或者程序。該機構或者程序應當獨立于對有爭議的裁決或者復審負責的主管機構?！?/p>
從上述的條文規(guī)定來看，WTO反傾銷司法審查具有以下特點:第一，司法審查的主體包括司法、仲裁和行政機構。目前，在世界上絕大多數(shù)國家的法院對行政機關的行政決定都擁有最終的司法審查權，WTO(反傾銷協(xié)議》之所以如此規(guī)定的理由有兩個:一是在某些WTO成員國的體制下，法院對行政機關作出的行政決定不擁有司法審查權。只要在這些國家內，享有司法審查權的機構只要能夠對行政機關的行政行為提供客觀和公正的審查，也是允許的。這種擁有司法審查權的機構或許是仲裁機構或許是行政機構;二是為了尊重有些國家的法律規(guī)定中的“行政救濟用盡”的原則。在英美普通法系國家，法律界人士對WTO(反傾銷協(xié)議)中的司法審查主體不作并列的理解，而是分層次的關系。涉及到反傾銷的當事人可以先尋求行政法庭的救濟，即“行政救濟用盡”;在當事人表示不服的情況下，還可以向法院申請司法審查川。第二，司法審查的對象應包括征收反傾銷稅的最終裁決和對反傾銷稅作出的行政復審決定。第三，司法審查的目的是對反傾銷行政機構的執(zhí)法活動是否符合反傾銷法的實體和程序性規(guī)定作出判斷，維護當事人的合法權益和確保反傾銷措施的公正實施。
二、我國反傾銷司法審查制度的現(xiàn)狀與完善
2001年l0月31日我國專門頒布的(條例)第53條明確規(guī)定:“對依照本條例第二十五條作出的終裁決定不服的，對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征稅的決定不服的，或者對依照本條例第五章作出的復審決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提訟?！边@一規(guī)定為我國的反傾銷司法審查提供了法律依據，但從內容上看過于簡單，缺乏可操作性。筆者認為，我國反傾銷司法審查制度至少應在以下方而作進一步完善:
(一)機構設置
按照WTO(反傾銷守則》第13條的規(guī)定，WTO成員應設立獨立于政府部門的機構，該機構須迅速從事對終裁和復審決定的審議工作。綜觀各國的立法與實踐，凡是由法院進行反傾銷司法審查的，其機構設置有兩種類型:一是專門法院，如美國的國際貿易法院和聯(lián)邦巡回上訴法院，前者審查對商務部或國際貿易委員會的裁決不服的，后者審查對國際貿易法院的裁決不服而提起的上訴;二是普通法院，如歐盟的初審法院和歐洲法院，分別負責審查因不服歐盟反傾銷措施而提起的訴訟和不服初審法院裁判的上訴。我國應當采取何種模式，<條例》并沒有作出明確規(guī)定，目前學術界存在兩種不同觀點:一種主張仿效美國設立專門法院，即國際貿易法院來處理反傾銷案件的訴訟，該國際貿易法院所在地的高級人民法院可為其上訴法院;另一種則主張根據(行政訴訟法》第l4條的規(guī)定，由外經貿部、國家經貿委等反傾銷調查機構所在地的北京市第一中級人民法院作為反傾銷訴訟案件的一審法院，而二審終審由北京市高級人民法院審理。
筆者認為，上述兩種觀點對我國均不適宜。就第一種觀點而言，其不合理性有兩點:首先，我國各級地方人民法院很少審理國際經貿案件，缺乏這方而的專門人才，由高級人民法院作為上訴法院恐怕難以勝任;其次，由于反傾銷措施是一種介于國家行為與行政行為之間的行為，而且反傾銷措施的制裁范圍有一定的非特定性，若由各地高級人民法院對其進行二審，將與(行政訴訟法)的規(guī)定不符。第二種觀點的不合理性有三點:第一，由北京市的兩級人民法院對反傾銷案件作出初審和終審，其權威性、實際操作性不強，司法審查的效果難以預料;第二，所有的反傾銷司法審查案件都由這兩級人民法院審理，將加重法院審案的負擔，難免會影響司法效率;第三，與上述第一種觀點相同，由地方人民法院進行司法審查，會與《行政訴訟法》發(fā)生沖突。
因此，較為合理的做法是:在北京、上海、深圳等地專門設立幾個國際經濟貿易法院，并在北京設立一個國際經濟貿易上訴法院。由國際經濟貿易法院管轄包括反傾銷訴訟案在內的一審國際經濟貿易案件，當事人對國際經濟貿易法院作出的一審判決不服的，可以向國際經濟貿易上訴法院上訴，由其作出終審判決。這樣設置既不會與現(xiàn)有法院組織體系發(fā)生任何沖突，又能集中專業(yè)法官審理技術性強、影響力大且數(shù)量日益繁多的反傾銷訴訟案件，更加體現(xiàn)我國司法審查的效率與公正。
(二)訴訟主體資格
我國(條例)第53條的規(guī)定比較粗泛，沒有對反傾銷案件的訴訟主體資格作具體的限定。這樣做的好處是，法院在決定是否予以立案時可以靈活處理，綜合考慮反傾銷司法審查對各方而的影響，如考慮國內生產者競爭條件的改善、中央有關部委權威上的損害、法院審理案件的負擔等。但是，這種規(guī)定極易導致法院在受理反傾銷訴訟案件的申請時出現(xiàn)立案標準不統(tǒng)一的情況，甚至出現(xiàn)一定的隨意性。因此，建議從如下兩個方而對反傾銷訴訟的主體資格作出明確規(guī)定:
1.原告資格。對反傾銷案件進行司法審查，只能由該案的利害關系方提出。各國法律關于“利害關系方”的規(guī)定并不相同。在美國，“利害關系方”包括:u)外國制造商、生產商、出口商、美國進口商和工商業(yè)同業(yè)公會，其中大部分會員是被調查產品的進口商;(2)生產或制造該產品所在國家的政府;(3)美國同類產品的制造商、生產商或批發(fā)商;(4)合法成立的工會或工人團體，其在產銷同類產品的美國產業(yè)中具有代表性;(5)工商業(yè)同業(yè)公會而且多數(shù)會員是同類產品的制造商、生產商和批發(fā)商①。歐盟反傾銷法規(guī)定只有出口商、申訴方以及與出口商有聯(lián)系的進口商才能以自己的名義提訟，至于那些與出口商沒有聯(lián)系的獨立的進口商無權向法院提出司法審查要求Lsl。就我國而言，不宜像歐盟那樣嚴格限制進口商提起反傾銷訴訟的原告資格，因為進口商往往是反傾銷稅的直接支付者，主管機構的裁決會直接影響其經濟利益，它應當有權提起司法審查。美國的做法較為可取，即與案件有關的進口商、出口商、同類產品的制造商以及有關商會、行業(yè)協(xié)會等均有權提起反傾銷司法審查。這樣寬松的規(guī)定有利于真正尊重和維護有關各方的利益。
2.被告資格。一般情況下，反傾銷司法審查的被告應為反傾銷主管機構。按照《條例》規(guī)定，我國的反傾銷主竹機構有外經貿部、國家經貿委、海關、國務院關稅稅則委員會等。因此，它們均可作為被告。但問題是，《條例)中規(guī)定一個機關“經商”、“會同”或者“建議”另一個機關作出決定的，應當認定為.’共同被告”還是“單一被告”?例如，外經貿部收到申請人提交的申請書后，經商國家經貿委再決定是否立案調查;涉及農產品的反傾銷國內產業(yè)損害調查，由國家經貿委會同農業(yè)部進行;對于征收反傾銷稅進行復審的結果，由國務院關稅稅則委員會根據外經貿部的建議作出決定等等。。對此，筆者認為，理想的辦法是:取消“經商”、“會同”或者“建議”之類的規(guī)定，明確各主管機構在反傾銷調查中的職責，以便于確定合格的訴訟被告。在目前條件尚未成熟的情況下，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告，則是一條可行途徑。
(三)受案范圍
按照我國(條例》第53條的規(guī)定，反傾銷司法詳查的范圍包括:外經貿部、國家經貿委作出的終裁擠定;是否征收反傾銷稅的決定;追溯征稅、退稅、對彩出口經營者征稅的決定;對反傾銷稅和價格承諾}"".復審決定。從這些規(guī)定來看，我國反傾銷司法審勸的受案范圍顯然高于WTO(義反傾銷守則)第13條砂規(guī)定的“終裁和復審決定”。對司法審查的范圍作掛如此嚴格和廣泛的規(guī)定，反映了我國履行WTO咸員國義務，提高反傾銷執(zhí)法透明度和公正性的態(tài)度和決心，必將受到各國的歡迎和贊許。
然而，筆者認為，從提升我國法治水平的角度及歐美等國的實踐來看，(條例》的上述規(guī)定是欠全而的，對反傾銷案的司法審查還應當包括主管機關不予立案的決定、否定性的初裁決定、調查中止或者終止決定等行為。因為不予立案的決定意味著拒絕發(fā)起反傾銷調查，否定性的初裁決定將導致反傾銷設查的結束，都使申請人無法獲得反傾銷措施的救濟，申請人理應有權;對出口方作出價格承諾后中止調查的，申請人可能認為出口方承諾的價格不足以消除傾銷的損害，也應有權提訟;對主管機關決定終止調查的情形③，申請人也有可能認為確實存在傾銷、損害，終止調查是不妥當?shù)?。至于肯定性的初裁決定及臨時反傾銷措施，一則由于其本身效力未定，二則有對最終裁定的司法審查，不必要被提起司法審查，大多數(shù)國家(如美國、加拿大和澳大利亞等)也都不允許對其提起司法審查。我國也應采取這種做法，以免增加訟累，影響司法審查的效率。:
(四)法律適用
首先，在實體法方面，各級國際經濟貿易法院在對反傾銷案件進行司法審查時，只能以我國制定的《對外貿易法》和《條例》為依據，而不能直接適用WTO(義反傾銷守則)。這是因為:其一，維護國家和行動自由的需要。司法是國家的重要組成部分，在反傾銷司法審查中強制性適用我國法律，有利于維護我國國家。而且，是否給予WTO以反傾銷守則)直接適用的效力，(反傾銷守則》并沒有要求，而是由成員國自主決定的問題，因此我國不應限制自己采取國內法上行動的自由。其二，保證在國際貿易中獲得平等待遇的要求。在國際上，從美國、歐盟及其他多數(shù)WTO()成員國的司法實踐來看，都不給予(反傾銷守則)在國內直接適用的效力。如果我國單方面承認《反傾銷守則》的直接效力，則會損害我國的利益，而惠及其他成員國。顯然，這樣的差別待遇對我國是不公平的。其三，國內法院直接適用WTO(反傾銷守則)存在困難。WTO(反傾銷守則)的內容非常原則和抽象，而且有許多例外條款，可操作性不強，有必要通過國內立法進行細化。尤其對于我國這樣一個成文法國家，直接適用WTO(反傾銷守則)難度太大。其四，WTO《反傾銷守則》規(guī)定了專門的爭端解決規(guī)則，由爭端解決機構(I}SB)適用《反傾銷守則》來處理成員國之間的反傾銷爭端。國內法院直接適用WTO《反傾銷守則》進行司法審查屬適用法律不當。
在1997年5月的世界貿易組織第二次中國工作組會議上,中國政府承諾:中國各級政府的行政裁決將允許司法審查。我國現(xiàn)行的反傾銷法規(guī)《反傾銷和反補貼條例》沒有對司法審查問題作出明確規(guī)定,但這并不意味著我國沒有司法審查程序,實際上依據我國行政訴訟法的規(guī)定,由于行政機關就反傾銷案件做出的行政決定涉及當事人的財產權,所以當事人有權提起相應的行政訴訟;而且行政訴訟案件的審理由人民法院進行,符合1994年反傾銷法典關于進行司法審查的機構要獨立于進行反傾銷調查機構的規(guī)定。不過當事人對哪些具體的反傾銷行政決定可以提起行政訴訟,哪些人可以提訟,具體由哪個法院受理此類案件還是有必要成立專門的法院予以受理,則是法律沒有明確規(guī)定同時也是各方存在爭議的問題。
世貿組織1994年反傾銷法典第13條規(guī)定:為了能夠迅速對最終裁決和本協(xié)議第11條規(guī)定的有關行政復議決定的行政行為進行審查,每個在國內立法中規(guī)定了反傾銷措施的成員國,都應當設有司法的、仲裁的或行政的機構或者程序。該機構或者程序應當獨立于對有爭議的裁決或者復議負責的主管機構。這一司法審查的規(guī)定對保障當事人的利益,特別是被征收反傾銷稅當事人的利益是有利的,是國際反傾銷立法上的一次有意義的突破。同時該規(guī)定也是強制性的,隨著關貿總協(xié)定為世界貿易組織所取代,世界貿易組織成員國均必須在其反傾銷立法中貫徹該條規(guī)定的內容。
相形于反傾銷法典的原則規(guī)定,美國的相關法規(guī)更加具體?，F(xiàn)在各國負責反傾銷調查及決定反傾銷稅征收的一般都是行政機關,只不過有的實行雙軌制,有的則實行單軌制。美國選擇的是前者,主管反傾銷事務的行政機構分別是商務部(確定傾銷是否發(fā)生)和國際貿易委員會(確定損害的存在)。美國認為反傾銷裁決本質上是一種行政裁決,屬于行政行為而非司法行為,按照美國有關法律規(guī)定,行政行為原則上都應受司法審查,以防止行政機關濫用行政權力。在1974年美國《貿易法》修訂前,只有美國進口商對于財政部(當時由財政部認定傾銷)裁定認為傾銷的案件,有權請求海關法院(美國國際貿易法院的前身)審查,至于財政部裁定駁回的傾銷案件,不得請求司法審查。經過1974年法律修改后,美國國內制造商和批發(fā)商在接到財政部否定的裁定通知后30天內,也有權向法院提訟。1979年頒布的《貿易協(xié)定法》特立司法審查專篇,于第1001條修正關稅法第五篇,增訂第516A條,反傾銷案件的司法審查自此實行新程序規(guī)定,更加正規(guī)化。
[關鍵詞]：司法審查制度，行政行為，根據，司法機關，完善
在我國，司法審查是指人民法院通過行政訴訟對行政機關作出的行政行為是否合法予以審查并作出判決，以保護公民和組織的合法權益免受國家行政機關侵害并維護其合法權益，支持行政機關依法行政的行為。完整的司法審查制度應該是指法院司法審查的范圍包括了行政機關作出的所有的行政行為。一國司法審查范圍的大小及是否具有完整性，是衡量該國行政權是否受司法權全面的制約和監(jiān)督、公民的合法權益是否受到全面的司法保護的標準，代表著該國民主化和法制化發(fā)展的程度。
在我國，最主要的司法審查制度就是1989年4月4日通過的《行政訴訟法》。
司法審查的直接理論根據源自主張憲法高于一切法律和政府法令的主義，司法審查學說不僅要求法院以憲法為準審查一切法律，而且亦將政府行政部門納入審查的范圍，法院有權以政府行為不符合憲法而宣布其無效?！坝袡嗔Ρ赜邢拗啤?，“有限制必有監(jiān)督”，這是近現(xiàn)代世界法治文明的共同規(guī)律；司法審查制度則是這一法治規(guī)律題中應有之義。
法治建設的歷史表明：沒有無限制的權力，也沒有無限制的政府；一切沒有限制的權力，以及權力沒有限制的政府，都無一例外地踐踏國家的民主秩序，無一例外地剝奪公民的政治自由，并無一例外地導致政府的腐敗和法治的倒退，甚至引發(fā)全人類的空前災難。我國歷史上發(fā)生的“”深刻地證明了這一點。孟德斯鳩曾有言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。
為什么要將違憲審查的權力賦予司法機構呢？按照漢密爾頓關于司法機關是危險最小的權力機關的解釋，司法機構只能是被動性的權力且只能針對個案行使權力，即使為惡，亦只能有限度地為惡，因此將此種權力授予法院而不是立法和行政部門是最安全的.實際上，由司法機構行使違憲審查權，一方面是因為司法機構適合于承擔此種職責。因為如果由行政機關享有此種權力，有可能導致行政權膨脹，而依法行政原則也難以得到遵守。如果完全由立法機構行使此種職責，則立法機關既是立法者，又是審查自己頒布的法律是否違憲的機構，從而使立法機關陷入“既是運動員又是裁判員”的尷尬境地，因此很難客觀地公正地作出審查。另一方面，司法機構是超然的第三者，尤其是因為違憲的法律必然會給特定當事人造成損害，而通過在訴訟過程中審查有關法律的合憲性問題更為必要。
經過十多年的發(fā)展和完善，我國司法審查制度在保障憲法、法律的貫徹、實施，加強司法對行政的監(jiān)督，充分保障公民、法人的合法權益方面發(fā)揮了一定的積極作用，然而由于經驗的缺乏，依然存在諸多不足：
（一）實行司法審查法定原則。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些類型的行政案件，都完全取決于法律的明確規(guī)定。依照行政訴訟法的有關規(guī)定，凡是行政訴訟法第十一條第一款沒有列舉的行政案件，或其他法律、法規(guī)沒有作出規(guī)定可以提訟的行政案件，以及第十二條予以明確排除的行政案件，都不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，當事人概不能向人民法院提起行政訴訟。這大大限制了對行政行為提訟的司法審查范圍。
（二）我國《行政訴訟法》規(guī)定的司法審查制度，其審查對象僅僅局限于行政機關針對特定的行政相對人之權利與義務作出的具體行政行為，而不及于抽象行政行為。所謂抽象的行政行為，是指由行政機關制訂行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)定、命令的行為，其特點是針對不特定的人和未來發(fā)生的情況而作出的普遍適用的規(guī)范。我國行政訴訟法明確規(guī)定：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令，不屬于人民法院的受案范圍。可見人民法院只能對具體行政行為而不能對抽象行政行為進行審查，從這個意義上說，我國法院享有的司法審查權只是一種有限的司法審查權。
（三）我國行政法缺少對公共利益的保護。在當代，由于行政權力不斷自我膨脹,公民權利和公共利益不斷受到侵犯，而行政法對于公益的保護顯得蒼白無力。當前我國由于經濟體制處在轉軌中，存在著諸如國有資產流失、行政指導下的環(huán)境污染、土地濫用等特有的行政權濫用情況。一旦發(fā)生侵權，國家利益或公共利益將受到重大損失，而此時又無人，造成權利保護的真空地帶。
為此，需要完善我國的司法審查制度，必須相應地從如下幾個主要方面入手：
第一，對具體行政行為實行審查假定原則，即“將所有的行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍,使人民法院對行政機關依法行使行政職權實施全面的完整的審查和監(jiān)督?！币源舜嬖械膶彶榉ǘㄔ瓌t。在立法上排除現(xiàn)有列舉式規(guī)定，采用概括式和排除式相結合的方式，力爭將盡可能多的行政行為都納入行政訴訟的審查范圍。
第二，將部分抽象行政行為（即法律和行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，在此由于篇幅所限不在過多展開論述）納入司法審查范圍之列。從實踐來看，許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件的制訂缺乏科學的論證和周密的思考，內容的合法性和科學性缺乏保證。絕*多數(shù)行政性的規(guī)范性文件的制訂都只是行政機關內部運作的產物，行政長官的意見對規(guī)范性文件內容常常具有決定性的意義，有的規(guī)范性文件只是憑某位領導的一個指示或一句話便匆匆地制定和，在制定上缺乏必要的民主和公開的程序。尤其是許多行政性規(guī)范性文件的制訂乃是受狹縊的部門和利益的驅使的結果，某些規(guī)范性文件存在著“立法謀私”現(xiàn)象，導致一些行政規(guī)章和規(guī)范性文件存在著與法律相抵觸的問題，這些問題主要表現(xiàn)在：一．在規(guī)章和規(guī)范性文件中擅自擴張權力并對公民和法人的權利實行不必要的限制。許多政府部門制定的規(guī)范性文件因受到部門利益的主導，注重的是“設立機構、行使權力、審批收費、罰款沒收”，而極少考慮對公民和法人的權利的限制是否合理。某些規(guī)范性文件設置各自名目繁多的部門許可證，對憲法和法律賦予公民和法人享有的財產自由權、合同自由權施加不合理限制，并影響了交易活動的正常進行。許多不合理限制已成為市場經濟發(fā)展的障礙。由于許可、審批程序過多，使本來由工商部門一家對經營者資格進行考核、審批的工作形成為多家審核、多家審批，給市場經濟主體造成很多的麻煩。而且在不同程度上妨礙了交易的正常進行和市場經濟發(fā)展。二．在規(guī)范性文件中擅自擴大處罰權。我國《行政處罰法》對各行政機關所享有的行政處罰權作了較為明確和具體的劃分，但在實踐中，某些行政機關為擴大本部門和地方的權力，擅自通過制定某個規(guī)范性文件，擴大行政處罰權的范圍。某些地方隨意下放或轉讓執(zhí)法權，使一些不擁有法定權力的機關或者不具有執(zhí)法權的單位越權執(zhí)法，導致執(zhí)法混亂。某些規(guī)章和規(guī)范性文件違背法律規(guī)定擅自減免稅收，或實行地方保護和市場封鎖而違反了反不正當競爭法等法律的規(guī)定。三．一些規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)規(guī)定，對公民和法人實行亂收費、亂罰款、亂攤派，造成中央反復整治的“三亂”現(xiàn)象屢禁不絕，廣大人民群眾對此反映強烈。總之，上述規(guī)范性文件的頒布和實施，不僅無助于法治建設的完善，相反在不同程度上損害了公民和法人的合法權益，妨害了國家法律的尊嚴和法制的統(tǒng)一，對統(tǒng)一市場的建立和市場經濟的發(fā)展也構成極大的妨害。近代英國著名的哲學家培根曾經這樣告誡人們：“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更為可怕。因為犯罪只是污染了水流，而不公正的裁判則是污染了水源?！睌[在我們面前的現(xiàn)實更是如此：一部違法的規(guī)范性文件顯然比十次違法的具體行政行為更為可怕，因為違法的具體行政行為最多不過是污染了“水流”，而違法的規(guī)范性文件則是直接污染了“水源”。因此，加強對行政機關的抽象行為的監(jiān)督，勢在必行。而賦予法院對抽象行政行為的司法審查權，也是一項十分重要的監(jiān)督措施。通過對行政機關的抽象行政行為的審查，也有利于對因違法的抽象行政行為而遭受損害的公民提供充分的補救。
摘要:反傾銷司法審查立法完善
反傾銷法作為世界貿易組織答應采用的保護國內產業(yè)的貿易救濟辦法,正越來越受到世界貿易組織成員方在內的世界各國的重視。但是由于反傾銷調查需要花費被調查公司極大的費用,并可阻止其他國外的公司進入本國市場,所以時常使得國內競爭者獲得優(yōu)勢地位。因此,為了保護當事人的合法權益和保證反傾銷辦法的公平實施,各國均認同美國等反傾銷大國對反傾銷行政行為所進行的司法審查的基本理論和實踐,并且通過協(xié)商在WTO《反傾銷守則》第13條規(guī)定了“司法審查”制度摘要:“為了能夠迅速對最終裁決和本協(xié)議第11條規(guī)定的有關行政復審決定的行政行為進行審查,每個在國內立法中規(guī)定了反傾銷辦法的成員國,都應當設有司法的、仲裁的或行政的機構或者程序。該機構或者程序應當獨立于對有爭議的裁決或者復審負責的主管機構?！币灾猎谌澜绶秶鷥却_立了反傾銷辦法中的司法審查制度。
在這個背景下,反傾銷案件的司法審查,被賦予了行政監(jiān)督者的標簽,而且地位在整個反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來。然而,在我國,反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段,相關法律規(guī)定尚不具體和完善,實踐中也缺乏足夠的經驗積累,和WTO的要求及市場經濟發(fā)達國家的實踐還有相當?shù)牟罹?。正因如?根據我國的實際情況,按照WTO的要求并借鑒國外先進經驗(非凡是美國的立法經驗)。構建和完善中國特色的反傾銷司法審查制度,是我國的一項重大難題。
反傾銷辦法中司法審查制度的法律淵源
在美國,司法審查是指法院審查國會規(guī)定的法律是否符合憲法,以及行政機關的行為是否符合憲法及法律而言。取得對政府機關反傾銷行政權利的司法審查權利是在美國《1974年貿易法》中才得以確定的?！?979年貿易協(xié)定法》和1984年的法律對此做出了進一步的修改和完善,并且在1981年才開始真正運作。之后,經過不斷的法律的修改和補充,并通過司法實踐積累,才形成目前的司法審查體制?，F(xiàn)在美國有關反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國法典》第19章第1516節(jié)(1990)。
我國主要依據是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國加入WTO議定書和工作組報告書等國際法律專門規(guī)定,以及根據這一協(xié)議頒布的一系列國內法律法規(guī)。首先有關反傾銷的司法審查的程序性依據,主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關的具體審查標準和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院有關審理反傾銷行政案件應用法律若干新問題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。
反傾銷辦法中司法審查制度的管轄機構
美國國際貿易法院對反傾銷案件的司法審查具有當然的、獨占的管轄權。但根據美國法律的規(guī)定,國際貿易法院對反傾銷案件的司法審查權是有限度的,只有當訴訟直接或間接針對商務部或國際貿易委員會所作出的裁定中的事實情況或法律結果,并且這種裁定又必須是美國貿易法中直接指明可進行司法審查的裁決時,國際貿易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當事人,假如對國際貿易法院反傾銷裁決不服,可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個法院是根據1982年的聯(lián)邦法院改進法而設立的,是一個專門的法院,管轄范圍主要是美國國際貿易法院法院上訴案件等。
我國的《最高人民法院有關審理反傾銷行政案件應用法律若干新問題的規(guī)定》(以下簡稱《反傾銷司法解釋》),對反傾銷司法審查管轄機構是這樣規(guī)定的摘要:“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院,或者由被告所在地高級人民法院管轄?！庇捎谖覈磧A銷主管機構都在北京,因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級人民法院及其指定的北京市中級人民法院,二審法院是北京高院或者最高院。
由此可見,我國反傾銷司法審查制度,和行政訴訟是同一概念,所以屬于行政訴訟法的調整范圍。而在美國,卻沒有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件,歸于國際貿易法院所審查的民事案件當中。所以自然在程序方面有著對比我國完全不同的規(guī)定。
審查的范圍
一般意義上的司法審查范圍是指各國的司法機關對本國政府或政府各部門的哪些行政行為進行審查。它規(guī)定司法機關在哪些方面對行政主體行為進行監(jiān)督,也是司法機關解決行政爭議、實施司法審查案件的權限分工和受案的法律依據。
根據美國關稅法的規(guī)定,國際貿易法院對兩類裁決具有管轄權摘要:第一,不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務部作出的不發(fā)起反傾銷調查的裁決;由國際貿易委員會作出的不存在國內產業(yè)受到實質性損害、實質性損害威脅或實質性妨礙的合理征象的裁決;由國際貿易委員會作出的不審查基于情勢變遷的裁決的決定。第二,已公布的最終裁決。即由國際貿易委員會和商務部作出的所有肯定性或否定性最終裁決;商務部作出的中止調查的裁決;由國際貿易委員會依美國法典第19卷作出的損害影響裁決;由商務部作出的有關貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內的決定。
我國法律有關反傾銷司法審查受案范圍是根據《反傾銷條例》第53條規(guī)定,對依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征稅的決定不服的,或者對依照本條例第五章作出的復審決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提出訴訟。
美國行政法規(guī)定了“成熟原則”,即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段,即已經達到成熟的程序,才答應進行司法審查?！睂⑿姓袨閯澐譃椴怀墒煨姓袨楹统墒煨姓袨楸臼敲绹痉▽彶橹械囊豁椫匾瓌t。成熟原則的意義在于保證行政機關在作出最后決定且行政決定對當事人產生具體影響之前不受法院干涉,以充分發(fā)揮行政機關的專業(yè)知識和經驗,并且能夠避免法院過早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭論之中。成熟原則在美國反傾銷法律和司法審查實踐中得到了很好的貫徹。在美國的反傾銷司法審查中,商務部和國際貿易委員會作出的導致調查程序終結的行政決定,如不立案決定、國際貿易委員會對損害作出的否定性初裁決定,以及商務部接受出口商價格承諾的決定,均在審查的行為之列,因為它們是成熟的行政行為。而商務部對傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查,因為其只是一個預備性的行為,要等到國際貿易委員會對傾銷損害作出否定時,才是一個成熟的行政行為。
我國可以借鑒美國的這一做法,根據成熟原則來決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性?？稍V性行政行為應當是主管部門在反傾銷調查中作出的對利害關系方的實體權益產生最終確定性影響的決定,而不應包括預備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對這些預備性和中間性的決定不予審查,利害關系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟,不會對其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調查決定等成熟的行政行為列入受案范圍,也符合行政訴訟法的一般原則,會更好保護相對人的合法權益。
審查的標準
司法審查標準,又可以稱為司法審查的深度,是法院在多大程度上尊重行政機關的自由裁量權新問題。確立審查程度,實際上就是在行政機關和法院之間進行權利和責任的分配,并以判決的方式影響行政活動的效率和對公民權益的保護。所以,審查標準的深淺取決于所采用的審查標準。
在美國,一般情況下,國際貿易法院在對商務部和國際貿易委員會的裁決實施司法審查時,并不對案件相關的基本事實展開調查,除非國際貿易法院認為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實根據。假如商務部和國際貿易委員會的行為因“武斷、反復無常、濫用自由裁量權或其他原因導致和法律上的規(guī)定不相符”,或商務部和國際貿易委員會對其裁決不能提供足夠的“實質性證據”而和法律規(guī)定不一致,或商務部和國際貿易委員會的事實裁定根本沒有證據支持,以至于達到了法院必須重新審理的程度,則國際貿易法院可重新整理事實,在此基礎上做出獨立的判定。在法律新問題上,基本上采用正確性標準,但是自謝弗朗案件以來有不斷向合理性審查標準靠攏的趨向。即假如根據法律對某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定,而商務部和國際貿易委員會作出了不同的解釋,其解釋將被。但在法律無明文規(guī)定的情況下,法院審查商務部和國際貿易委員會的解釋是否為法律所答應,假如答案是肯定的,即使法院有不同的解釋意見,仍判定商務部和國際貿易委員會的認定有效。法院不能無視商務部和國際貿易委員會解釋的存在,用自己的意見代替行政機關的合理解釋。
從中可以看出,我國反傾銷司法審查標準是法律和事實同時審查。但筆者認為,審查事實新問題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓,兩手都硬”。反傾銷領域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機關行使權力的狀況而言,因為我國沒有完善的行政實體法規(guī)定和嚴密的行政程序法規(guī)定,加上行政機關的人員素質良莠不齊,政府本位意識強烈而依法行政的意識薄弱,在實踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見不鮮。面對這種目前狀況,有必要設定嚴格的司法審查標準,對行政機關的行政行為進行有效的控制,以保障行政相對人的合法權益,提高行政權行使的效率。
而反傾銷司法審查領域則有所不同。外經貿委、國家經貿委等國務院主管機關都具有較高的行政專業(yè)水平。在有關程序的操作方面也比較熟悉。面對繁雜的事實證據,復雜的專業(yè)知識。法官不可能對這些事實做出全方位的認定和解讀。另外,有限的司法資源也不答應法官在反傾銷案件上耗太多的時間和精力。再者,反傾銷辦法是和國家的經貿政策,國家間的經濟博弈密切相關的,假如要法官在這方面考慮的面面俱到,也是很難做到的。
