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【論文摘要】行政權力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經(jīng)驗看，現(xiàn)代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空缺的狀態(tài)。這一法律制度的缺失，不利于構建社會***和建設社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱門。構建行政公益訴訟制度，應當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等題目作出明確規(guī)定。
隨著行政權的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權的擴張，很多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱門話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上還是一片空缺。從保護公共利益、建想法治社會角度看，應在鑒戒域外經(jīng)驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。
一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！惫嬖V訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟、文化、福利事業(yè)，治理范圍不斷擴大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的正當利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人以為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。
同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性?！靶姓ㄉ系脑尜Y格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的主體不局限于具體正當權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。固然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀正當性、維護社會公共利益、維***律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。
在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關規(guī)定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空缺。立法上無規(guī)定并不即是實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權利意識的進步，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風景規(guī)劃區(qū)內批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公***張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在夸大現(xiàn)代法治，夸大維護公共權利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構建行政公益訴訟制度是促進社會***和完善法治的有效措施
當前，我國正在建設***的社會主義法治國家，***與法治成為當代社會的兩大主旋律。構建行政公益訴訟制度對促進社會***和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實意義。由于:
(一)構建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護和保障社會公共利益是實現(xiàn)社會***的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護公共利益經(jīng)常因沒有具體可操縱的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回。可見，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。
(二)構建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政
依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實題目是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干團體和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執(zhí)法過程中的地方保護主義、團體保護主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個題目。建立行政公益訴訟制度，將行政權的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的正當性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權有關的某項行為的正當性，使權力得到有效的監(jiān)視和制約。
(三)構建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織正當權益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至
感謝您的閱讀，*。少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。
三、構建我國行政公益訴訟制度的具體設想
(一)實現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個人都是為權利而斗爭的天生的斗士?！眳⒄崭鲊?jīng)驗并結合我國實際情況，筆者以為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監(jiān)視機關，在行政程序意義上的監(jiān)視應該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)視實際上是一種嘗試性監(jiān)視，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)視。社團應在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部分對生產(chǎn)劣質食品的廠家不加治理的情況下，消費者協(xié)會即可代表廣大的消費者對工商部分提起公益行政訴訟。另外，應答應普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織以為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為?，F(xiàn)實生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費者權益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責任
我國的行政訴訟一直采取舉證責任顛倒的舉證規(guī)則。在行政公益訴訟案件中，原告面對的一般是強大的行政機關，無論從資源的支配還是信息的占有或獲取方面都處于弱勢，“讓較少有條件獲取信息確當事人提供信息，既不經(jīng)濟又不公平”。因此，為了實現(xiàn)原、被告雙方氣力的均衡，行政公益訴訟也應實行舉證責任顛倒原則，規(guī)定對具體行政行為正當性的舉證責任應由被訴的行政機關承擔，鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件數(shù)目及內容的龐雜，結合依法行政的要求，提供相關行政規(guī)范性文件的責任也應由被訴行政機關承擔。原告只需要承擔證實被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。
【論文摘要】：由于我國公益訴訟制度存在的缺陷，致使國家利益或公共利益不能得到有效的維護。文章將分析公益訴訟的意義，對完善公益訴訟制度提出思考。
一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義
(一)公益訴訟的概念
公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經(jīng)歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環(huán)境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。
(二)公益訴訟的意義
1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發(fā)展歷程與趨勢，還是從我國的現(xiàn)實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。
公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業(yè)或者國家機關。為什么會出現(xiàn)公益訴訟，出現(xiàn)這么多“好事之徒”？現(xiàn)實生活中，在一些國有資產(chǎn)流失、不正當競爭、環(huán)境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發(fā)生，而行政權力膨脹和現(xiàn)有監(jiān)督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產(chǎn)、生活方式和態(tài)度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
在中國的現(xiàn)實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當?shù)膲毫Α?/p>
公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”?，F(xiàn)實生活中，有些人損公肥私、大發(fā)不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經(jīng)營發(fā)財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發(fā)家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協(xié)助有關部門執(zhí)法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。
二、對我國公益訴訟發(fā)展的思考
(一)我國公益訴訟需要立法支持
從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現(xiàn)說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。
然而，由于現(xiàn)行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務?！彪m然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)行法律中有關“訴訟主體”的規(guī)定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環(huán)境、制假售假、不正當競爭、國有資產(chǎn)流失等案件發(fā)生后，雖然受害者眾多，但根據(jù)現(xiàn)行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。
公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節(jié)功能，不利于發(fā)揮公民監(jiān)督政府的作用?？梢?，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。
(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體
司法實踐中，一直存在著一個怪現(xiàn)象，一方面，國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯(lián)的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發(fā)為維護不特定多數(shù)人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規(guī)定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。
因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。
(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規(guī)定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。
公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩(wěn)步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規(guī)定在實踐中越來越顯現(xiàn)出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現(xiàn)法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發(fā)生的，也應賦予其原告資格，這也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的最重要的趨勢之一?！胺删褪浅试S全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展?！?/p>
綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態(tài)，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。
參考文獻
[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社,1999．
公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時代，乃與私益訴訟區(qū)分而言。私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，一些政府部門、大的公司集團有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例不斷增多，從而促進了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀中期以來，日益嚴重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運動使環(huán)境權作為人身權的一種受到重視。環(huán)境公益訴訟日益增加并不斷得到公眾的關注。
環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應的公益訴訟。實踐證明，這項制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權益起到了非常重要的作用。相對于傳統(tǒng)的訴訟方式，環(huán)境公益訴訟具有自身的特點：1、環(huán)境公益訴訟的提起者與傳統(tǒng)的訴訟方式相比具有特殊性。傳統(tǒng)訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關系的當事人，而環(huán)境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的人。包括社會成員，如公民、企事業(yè)單位和社會團體等。
2、環(huán)境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個人，當其行為侵害了環(huán)境公共利益，而環(huán)境行政機構無力或不能干預時，即可成為環(huán)境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責，構成了對環(huán)境公共利益損害的行政不作為時，也是環(huán)境公益訴訟的對象。
3、環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公共利益。環(huán)境公益訴訟是與環(huán)境私益訴訟相對而言的。環(huán)境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環(huán)境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提訟的制度。而環(huán)境公益訴訟的人不是因為自己的切身環(huán)境權益遭受侵害，而是因為環(huán)境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提訟，從而達到維護環(huán)境公益的目的。
4、環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，同時兼具補救功能。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實質的損害為要件，只要根據(jù)有關的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提訟。這就改變了傳統(tǒng)訴訟事后的被動性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環(huán)境公共利益。
二、國外環(huán)境公益訴訟的立法狀況
在美國，20世紀70年代以來通過的涉及環(huán)境保護的聯(lián)邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格。《清潔空氣法》首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，以此建立了公民訴訟制度。根據(jù)“公民訴訟”制度，原則上利害關系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的，包括私人企業(yè)、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟；以環(huán)保行政機關對非屬其自由裁量范圍的行為或義務的不作為為由，對疏于行使其法定職權的行政官員提起行政訴訟。美國針對環(huán)境公益訴訟制度進行了一系列專門立法的規(guī)定，所以環(huán)境公益訴訟得到了充分發(fā)展。
在意大利，團體訴訟最初僅適用于不正當競爭訴訟，后來被擴大到勞動訴訟中，最后又被擴大至環(huán)境法的范圍。1986年7月8日的第349號法令規(guī)定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護及對自然景觀的維護，那么某些被認可的團體，即便其權利并未受到侵害，也有權對該行政行為提訟。[1]法國、德國、日本等國都在民事訴訟制度中都規(guī)定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益的保護者對某些案件提起民事訴訟。英國在認識到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后，也修改了相應的法律規(guī)定，認可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官都可提訟。
以上對國外公益訴訟的情況介紹，我們可以得出以下啟示：
1、應當通過立法明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。
2、在立法價值取向上，應當體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的激勵機制。
3、體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的特殊性即訴訟主體的多元化。
三、我國環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)狀及不足
雖然近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領域進行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級法院設立了環(huán)境保護審判庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合了中國首個關于環(huán)境公益訴訟的地方規(guī)定——《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》引入了一些頗具創(chuàng)新性的程序設計；云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合了《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關、環(huán)保部門和有關社會團體向法院提訟。
但是，我國在推動環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。主要包括：
（一）實體法上的缺陷
《憲法》第12條規(guī)定：“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”。《民法通則》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體的財產(chǎn)，保護公民的人身權利、民利和其他權利”。我國《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院。當事人也可以直接向人民法院?！彪m然這些法律規(guī)定涉及到環(huán)境公益訴訟，但是由于過于概括和籠統(tǒng)，在實踐中缺乏可操作性。
（二）訴訟法上的缺陷
1、原告條件的限定?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的條件是：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織”，即提起民事訴訟的條件之一是原告與本案有直接的利害關系；《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟”。即原告應當符合的第一個條件就是認為該具體行政行為侵害了其自身的合法權益。這樣，只有公民、法人或其他組織因自己的民事權利受到行政行為的侵犯或者與其他人發(fā)生民事權益爭議才能以原告的資格向人民法院提訟，排除了其他人或組織為他人利益或公共利益提訟的可能性。
2、舉證責任的限制?，F(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中的舉證責任倒置應進一步明確。在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。
3、環(huán)境團體作用的限制。國外法律規(guī)定凡環(huán)保或其他團體或某一集團中的某成員受到或可能受到污染或生態(tài)破壞之害，該團體或集團及其中的其他人都具有了提起團體訴訟的資格，他們都可作為原告出庭。[2]我國《民事訴訟法》雖然規(guī)定社會團體可以支持受損害的單位或個人，但對環(huán)境團體能否代表其成員，法律存在欠缺。這樣，如果一個得到環(huán)境行政機關行政許可的區(qū)域性開發(fā)行為可能危及該區(qū)域的生態(tài)安全時，如果所有潛在的受害者不敢，而環(huán)境團體由于不具有原告資格又無法，那么該侵權行為不能得到及時有效地排除。[3]
4、訴訟費和律師費的減免缺乏規(guī)定。國務院的《訴訟費交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的和提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說都是不利的。
四、建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點設想
在我國，構建環(huán)境公益訴訟制度具有迫切性和必要性，是學術界和法律實務界已經(jīng)達成的共識。從立法及法律實踐來看，我國現(xiàn)已具備構建這一制度的可行性。以下是幾點制度設想：
（一）在立法上明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟
應當通過立法明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。“無救濟即無權利”，這一理論要求對所有的合法權利都應當提供充分和合理的救濟途徑。從我國現(xiàn)行立法情況來看，雖然一些法律有相類似的規(guī)定，但未有一部法律做出過明確規(guī)定，這就使我國的環(huán)境公益訴訟缺少法律制度上的支撐。因此，應當借鑒國外的做法，在立法上對環(huán)境公益訴訟加以明確規(guī)定。首先應該在憲法中增加關于公民環(huán)境權的規(guī)定；其次在環(huán)境行政訴訟類的公益訴訟立法中，要立足于用司法審查來對抗行政權的濫用，使行政機關對自己的行為負責，實現(xiàn)預防環(huán)境問題的目的[4]第三對于環(huán)境民事訴訟類的公益訴訟，應當擴展環(huán)境民事?lián)p害的范圍，擴大環(huán)境和其他社會團體行使環(huán)境民事權的案件范圍；第四在環(huán)境單行法中，設立專門的環(huán)境公益訴訟條款。只有以法律形式建構環(huán)境公益訴訟制度，才能給環(huán)境公益訴訟提供強有力的制度支持，以保護環(huán)境公共利益免受侵害。
（二）適當放寬資格
對于環(huán)境公益訴訟的原告，應當體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的特殊性即訴訟主體的多元化。環(huán)境公益訴訟制度的關鍵是原告資格的確立，即誰有權向法院提訟。傳統(tǒng)的“直接利害關系原則”將與案件沒有直接利害關系的社會公眾及組織排除在訴訟主體的范圍之外，因此，建立環(huán)境公益訴訟制度首先要突破傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟關于原告必須是與案件有直接利害關系的限制。只要具有“事實上的損害”，不論被損害的是個人利益還是公共利益就可以認定原告具有資格。[5]具體包括公民、社會團體和檢查機關。尤其是社會團體例如環(huán)保組織，由于其組織嚴密，在科技和法律問題上具備專業(yè)知識，應是環(huán)境公益訴訟制度的核心所在。還應該充分發(fā)揮檢察機關作為國家機關的優(yōu)勢，以維護社會公共利益并與行政機關及污染企業(yè)相抗衡。
（三）舉證責任的合理分擔
1、民事環(huán)境公益訴訟的舉證責任。
民事訴訟中一般的舉證責任規(guī)則是：“誰主張，誰舉證”。因此《最高人民法院關于〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。這種規(guī)定對保護環(huán)境污染受害人具有積極作用，但同時也存在著明顯的不足，原告是否需要承擔舉證責任以及被告舉證的具體范圍等需要在立法中加以明確規(guī)定。在民眾和檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟中，由于環(huán)境問題的特殊性而不易收集證據(jù)，舉證責任倒置的規(guī)則應得到堅持。
2、行政環(huán)境公益訴訟的舉證責任
在環(huán)境行政公益訴訟中，被告仍是行政機關或法律、法規(guī)授權組織，應遵循行政訴訟的一般規(guī)則，由被告負舉證責任，即由被告對其所作出的具體行政行為的事實和依據(jù)的規(guī)范性文件承擔舉證責任，至于其他方面的事實，仍應遵循“誰主張，誰學證”的原則。
（四）訴訟費用承擔上的適當改進
環(huán)境公益訴訟的訴訟費用數(shù)目巨大，加之證據(jù)的搜集、鑒定等費用，因而對于普通民眾來說很難承擔。而且環(huán)境訴訟是為了維護環(huán)境公共利益而提起的，收益人是不特定的多數(shù)人，因而，要求訴訟的提起者來承擔如此高昂的費用，會挫傷民眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。因而筆者贊同以下主張，“公益訴訟基金說”主張建立專門的公益訴訟基金會，公益訴訟基金來源可由國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的無人認領的賠償金或補償金組成，公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費用或在敗訴后申請由基金會支付一定數(shù)額的補償金。[6]據(jù)此，可以打消原告怕承擔敗訴費用的顧慮，同時又不增加訴訟法院的公益成本，公益訴訟費用申請的審核可以在一定程度上防止濫訴。
（五）原告獎勵制度的建立
環(huán)境公益訴訟是一種公益性質的訴訟，人提訟的目的是為了維護環(huán)境公共利益，而不是為了獲取私利。因此，在立法設計上，應當體現(xiàn)一種激勵機制，鼓勵原告方向法院，并使之能夠勝訴。一是在訴訟費用的負擔方面，原告因為提起環(huán)境公益訴訟，必須支付一定的費用。對于我國傳統(tǒng)觀念來講，個人出錢為公共利益打官司存在很大的限制，非經(jīng)濟能力微薄的公民所能承受，而且也不是長久之計。因此。為充分鼓勵民眾參與，應考慮對于勝訴或不完全勝訴但對公益促進有貢獻的原告的合理的律師費用判由被告承擔，并對勝訴的原告進行必要的獎勵。[7]
（六）防止濫用環(huán)境公益訴訟的規(guī)定
環(huán)境公益訴訟中，原告范圍的擴大，舉證責任的倒置，再加上訴訟費用的收取上有優(yōu)惠措施，這些都為濫訴開啟了方便之門。所以對于環(huán)境公益訴訟立法的最大擔心就是濫用訴訟。因此有必要對濫用環(huán)境公益訴訟的行為進行防治。
首先，設立行政先置程序?？梢越梃b美國的做法，讓人在提訟前一定期限內通知行政機關及相關當事人，如果行政機關不采取相應的措施，人才可以選擇以直接侵權人為被告提起環(huán)境民事公益訴訟或以行政機關為被告提起環(huán)境行政公益訴訟。這種行政先置程序對濫訴能夠起到一定的預防作用。
其次，實行濫用環(huán)境公益訴訟侵權責任制。在美國，濫用訴訟構成一種獨立的民事侵權行為責任。其基本含義是：被告惡意地、沒有合理和合適的理由，使原告陷入一種刑事的訴訟或者民事訴訟，訴訟的結果有利于原告，即被告造成的訴訟失敗，原告因此受到損害，在這種情況下，原告可以提起濫用法律訴訟的侵權行為訴訟。[8]這種濫訴侵權責任制的建立可以有效地制止濫訴的發(fā)生。我們可以在立法中借鑒之。
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[6]張曉玲：《論行政公益訴訟權》，中國法律信息網(wǎng)，
(一)消費領域的主要市場主體企業(yè)與一般市場主體消費者形成明顯的強弱對比
利益是人生存的現(xiàn)實需要，它構成了人的生命的驅動力。人人都講利益，利益沖突不可避免，尤其是在市場經(jīng)濟中更是如此。本來就處于對立地位的消費者與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的利益沖突就更加激烈。在這種利益博弈的格局中，由于消費者與生產(chǎn)經(jīng)營者信息極不對稱，且多以個體身份進人消費領域，很難與實力強大的生產(chǎn)經(jīng)營者相抗衡，從而造成兩者之間實質上是一種主宰與被主宰的關系。因此，處于強勢地位的生產(chǎn)經(jīng)營者壟斷市場，頻繁侵犯消費者群體權益。
(二)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟特點加劇了消費領域的利益沖突
我國目前正處在經(jīng)濟轉軌過程中，原來計劃經(jīng)濟體制下單一的利益格局已被打破，同時，由于還沒有形成有效的市場競爭機制，致使在新的利益格局形成中，不同利益主體發(fā)育程度不相同，爭取利益的能力也不同。這種差異，突出地表現(xiàn)在強勢群體和弱勢群體之間。在消費領域，原有計劃體制下的經(jīng)濟基礎，造就了一批如鐵路、銀行、電力電信等具有強大市場壟斷能力的國有企業(yè)，它們從自身利益出發(fā)，利用其優(yōu)勢地位壟斷市場，損害消費者群體利益。這一特殊的國情使得本來就處于弱勢的消費者權益受侵害的情況尤其嚴重，消費領域的矛盾沖突激烈。
(三)保護消費者群體權益的公益訴訟制度不健全
在消費領域，相當一部分侵權行為所侵害的不只是某個特定主體的合法權益，而是涉及整個消費者群體的利益，許多侵害對于未來的潛在消費者來說也是普遍存在的。我國現(xiàn)有的法律雖然對消費者權益的保護在很多方面作出了規(guī)定，但從訴訟維權角度來看，依照傳統(tǒng)的訴訟理念和司法制度，案件原被告都是特定的，權利受到被告違法行為侵害的主體也是特定的，這使得現(xiàn)實生活中的消費者群體權益受侵害的案件，很難通過司法救濟的途徑加以解決，從而在糾紛解決的社會機制方面形成了相當大的真空地帶，使得消費者群體利益得不到有效的司法保護。
造成以上狀況的原因是多方面的，也是非常復雜的。問題的解決是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。目前，保護消費者群體權益最直接最有效的途徑就是在我國建立適合國情的公益訴訟制度。
二、公益訴訟的起源與現(xiàn)狀分析
(一)公益訴訟的起源
公共利益是指全社會或某一領域的共同利益。各個國家歷來都非常重視對社會公共利益的保護。在古羅馬時期，由于當時的政權機構不像現(xiàn)代這樣健全，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，所以，就授權市民在法律沒有特別規(guī)定的情況下，可以代表社會集體直接，以補救維護公益力量的不足，這種以維護公共利益為目的訴訟即是公益訴訟的最早起源。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會關系日益復雜化，個私行為很容易損害公共利益，這種利益的損害單靠政府加強管理不能從根本上得到救濟。作為有助于實現(xiàn)公共利益的訴訟機制，公益訴訟已在世界許多國家得到了廣泛的關注和采用。近些年來，伴隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展。在很多的領域尤其是消費領域，出現(xiàn)了一些典型的侵害社會公共利益的案件，這使得公益訴訟制度的引入和構建成為我國法學界研究的熱點問題。
(二)國外立法和司法制度現(xiàn)狀
19世紀末西方國家的立法由個人本位向社會本位轉變，公共利益的保護受到了特別的重視。于是公益訴訟被賦予了現(xiàn)代意義并引起廣泛關注。在現(xiàn)代司法史上，美國是最先重拾羅馬公益訴訟制度的國家。從19世紀末開始，美國先后制定了《謝爾曼法》、《克萊頓法》等一系列反托拉斯法，對可能破壞社會經(jīng)濟秩序，損害消費者權益的行為明確規(guī)定，除了受害人有權外，檢察官也可以提訟，要求法院追究違法者的責任；而月，任何組織和個人都可以訴請禁止性裁決。二戰(zhàn)后，美國在利：會變革中又出現(xiàn)了許多專門保護女性、兒童、消費者等弱勢群體權益的公益機構，公益訴訟制度獲得了進一步發(fā)展?，F(xiàn)在，世界其他發(fā)達國家也陸續(xù)建立了自己的公益訴訟制度。
世界許多國家為了更好地維護公共利益都建立了公益訴訟制度，賦予諸多主體對侵害公益行為的訴訟權利，這些制度和經(jīng)驗將為我國在建立適合我國國情的保護消費者群體權益的公益訴訟制度過程中提供重要借鑒。
三、我國消費領域公益訴訟的制度構建
公益訴訟與我國傳統(tǒng)的訴訟制度存在沖突，所以，必須轉變觀念，構建符合實際國情的公益訴訟制度。
(一)賦予原告主體資格
根據(jù)訴訟法的規(guī)定，在傳統(tǒng)訴訟中，原告必須符合兩個條件：法定的主體，包括公民、法人、其他組織；與案件有直接利害關系。二者缺一不可。而公益訴訟權利主體是不特定的，具有分散性和不確定性，所以，在公益訴訟中，不應要求原告是直接利害關系人，而應當突破傳統(tǒng)訴訟理論中原告主體“一元化”的框架，允許更多主體提訟，實現(xiàn)訴訟主體的多元化。就保護消費者群體權益的公益訴訟而言，根據(jù)我國的實際同情，應將原告資格賦予以下主體：
1、國家檢察機關。我國憲法規(guī)定，檢察機關是國家的專門法律監(jiān)督機關，有權對一切國家機關、人民團體、企事業(yè)單位及公民是否遵守法律進行監(jiān)督。作為國家利益和社會公共利益的代表，檢察機關負有義不容辭的保護職責。從現(xiàn)實生活來看，在消費領域中，侵害消費者群體權益的行為多表現(xiàn)為行業(yè)性的壟斷，消費者處于明顯弱勢。在這種情況下，檢察機關作為國家公益權力適時地介入其中，以公益訴訟的方式維護社會公共利益就顯得更加必要。
2、消費者協(xié)會和其他消費者組織。在我國，消費者協(xié)會作為專門維護消費者權益的社會團體，代表著消費領域內眾多消費者的共同利益，這種利益雖不同于全社會的普遍利益，但也具有公共性質。當消費者的普遍利益受到侵害時，消協(xié)和其他消費者組織應有資格以自己的名義提起公益訴訟，而且作為固定的組織，它們有專職工作人員，有一定的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，具有較強的訴訟能力。然而，目前根據(jù)《消費者權益保護法》的規(guī)定，消費者協(xié)會僅能以社會團體身份支持消費者，這對于消費者群體權益的有效維護來說是遠遠不夠的。因此，在維護消費者群體權益的公益訴訟中，應當賦予其原告主體資格。
3、消費者。目前，公民的法律專業(yè)水平比較低，而且作為個體來講財力有限，這種訴訟力量的弱小會導致訴訟效果不佳。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民文化水平的不斷提高，在現(xiàn)實生活中，有相當一部分是具備了一定的法律專業(yè)知識和相當財力并且具有較高社會責任感的公民。人是理性人，賦予公民公益訴訟的原告資格。并不等于每個普通公民都會去隨意行使這項權利，導致濫訴。另外，在消費領域的侵權案件中，消費者畢竟是直接遭受人身或財產(chǎn)侵害的受害人，作為侵權行為的被影響者，他對案件事實的了解更為清楚，往往能夠及時發(fā)現(xiàn)違法行為，作為個體，他在訴訟意志上也較少受到干擾，維權時積極性主動性更高。所以，應當賦予消費者以公益訴訟的權，當合法權益受到侵害后，消費者不僅有權利為了維護自身利益提起私益訴訟，有權利為了維護消費者群體權益和社會公共利益而在私益訴訟中提出公益訴訟請求的權利。
(二)建立勝訴獎勵制度
公益訴訟與私益訴訟的一個重要區(qū)別是以維護公益為目的，鑒于目前社會公益維護不力的現(xiàn)實，建立公益訴訟的激勵機制是非常必要的。對此，我們可以效仿英美等國的法律實踐，設立原告勝訴獎勵制度。人是經(jīng)濟人，理性人，行事多以利益最大化為其出發(fā)點，正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。對于那些為了維護社會公益并勝訴的原告進行獎勵，可以提高消費者的訴訟積極性，對損害社會公益的行為進行廣泛監(jiān)督，這不僅有利于維護消費者的群體權益，而且也利于懲罰不法經(jīng)營者，維護公平競爭，促進經(jīng)濟發(fā)展。
(三)訴訟判決的適用問題
在消費領域中，受到公益侵權行為侵害的消費者往往是不特定的多數(shù)人，所以，在相應的公益訴訟中，享有原告資格的主體通常都會有不特定多數(shù)人，而向法院提訟的可能只是其中的某個人或某些人，其他訴權主體則均有可能在其后針對同一侵權行為提起相同的訴訟。因此，應當建立涉及公益侵權案件的判決適用制度，使法院所作判決的效力不僅僅只局限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告主體資格的人，使判決效力具有輻射性。這樣不僅符合傳統(tǒng)的一事不再理原則，而且還可以大量減少司法資源的耗費，降低當事人的訴訟成本。
公益訴訟是指對違反法律、法規(guī)，侵犯社會公共利益和不特定多數(shù)人利益的行為，任何公民、法人或者其它組織都有根據(jù)法律的授權，向人民法院，要求違法者承擔法律責任的制度。作為對傳統(tǒng)法律理論與傳統(tǒng)訴訟法律體系進行更新與突破的新型訴訟方式和手段，公益訴訟正在變得日益重要，已經(jīng)成為與傳統(tǒng)的訴訟制度并駕齊驅的新的權利救濟方式。與傳統(tǒng)的普通訴訟相比，該制度具有如下特征：
1.公益訴訟的目的是維護國家利益和社會公共利益。公益訴訟的目的不是對特定的法人、公民及其它組織的合法權益進行保護，而是為維護國家利益和社會公共利益，主持社會正義。
2.提起公益訴訟的原告是與本案無利害關系的公民、法人或其它組織。傳統(tǒng)的訴訟法理論要求人必須是與案件有直接利害關系的人，“無利益即無訴權”。而公益訴訟中，任何關注自身長遠利益以及自身利益與社會利益辯證關系的人，都有提起公益訴訟的權利。正是“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因個人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益?！币虼耍崞鸸嬖V訟的主體具有廣泛性。
3.公益訴訟的判決具有擴張性。公益訴訟判決的擴張性，包括兩個方面。一是對一般公眾的效力：一般公眾的訴權及于消滅。由于任何人都可以提起公益訴訟，而由于地域、時間、通訊等等的局限，可能會出現(xiàn)訴訟沖突，這樣就會造成一種無端的資源浪費和司法成本支出。法的效益價值要求“社會性或人們以較少或者較小的投入獲得較大的產(chǎn)出，以滿足人們對效益的需要?！币虼?，終結其他有公益訴訟心的人的訴權，是法效益價值的體現(xiàn)。二是對全社會范圍內其他訴訟案件的肇事者也產(chǎn)生效力。由于環(huán)境污染、經(jīng)濟壟斷、國有資產(chǎn)流失在全國范圍內在某種程度上具有廣泛的相似性，因此，從減少司法成本，追求司法效益最大化的原則出發(fā)，賦予判決書對全社會的效力，直接要求有關當局作為或不作為，既可以減少訴累，又能夠增加法院判決的權威性。
二、對設立我國公益訴訟制度的分析
由于公益訴訟是不同于傳統(tǒng)訴訟法理論的制度，因此，在建立公益訴訟制度時應應著重處理好以下幾個方面的問題：
1.完善相關法律規(guī)定。憲法是我國的根本大法，目前我國憲法對公民權利的救濟只是原則性的規(guī)定，而其它法律又沒有對公益訴訟作出明確的具體規(guī)定。因此，應從憲法和實體法兩個層面上賦予公民和其它社會成員普遍的的監(jiān)督權力，并使這種權利具有司法上的保障。這樣就要求對現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法進行相應的修改，引入公益訴訟的概念，并做出相應的具體規(guī)定。
2.擴張原告資格。一般認為，提起公益訴訟的原告分為三種：①檢察機關；②任何組織；③個人。檢察機關是我國的監(jiān)督機關，由檢察機關提起公益訴訟既可以發(fā)揮檢察機關作為監(jiān)督機關的優(yōu)勢，也是其履行法律監(jiān)督權的最佳途徑。同時，賦予普通公民公益訴訟權不但能鼓勵公民的法律意識，提高法制觀念，增強主人翁的責任感，而且符合當今立法趨勢。另外，賦予法人、一般社會團體公益訴訟的訴權，一方面，某些團體深入行業(yè)內部，了解情況，易于操作如消費者保護協(xié)會；另一方面，團體的力量比起個人更為強大，在一定程度上也能起到對抗相應的被告的作用。
3.受案范圍。現(xiàn)在一般認為，公益訴訟的案件應包括以下幾種：國有資產(chǎn)流失的案件、擾亂市場經(jīng)濟秩序的案件、破壞環(huán)境資源與公共設施的案件、雇用勞動和社會保障的案件以及其它可以界定為公益訴訟的案件。對于這些案件，情形不太嚴重，尚不構成刑事犯罪，但又不能忽視其損害的，都可以適用公益訴訟。
4.不同于一般程序的前置程序。英美法系國家的公益訴訟制度普遍設置了前置程序。如美國《環(huán)境法》規(guī)定，公民提訟前60天必須將通知通告聯(lián)邦局，違法行為所在州和違法者本人。如果公民沒有履行60天訴訟通告期制度，則禁止。因此，所謂前置程序，即對公益訴訟案件，原告在前，都應當履行告知程序。首先通知被告其行為違法，要求其給予糾正，必要時可以要求賠償，被告在一定期間不答復或答復不滿意才可以向法院。設置前置程序，可以減輕訴累，減少成本，依據(jù)司法最終裁決原則，在對被子告的答復不滿時，才可以請求法院做出最終裁決。因此，我國可仿效美國由司法局承擔接受相關通知的責任。
5.有關訴訟費用的負擔。公益訴訟的目的在于使更多的人能夠接近法院，通過司法途徑維護社會公益。因此，在訴訟費用的征收方面，可以讓原告預交一定費用，通常比較低，作為擔保，待訴訟結束后再由敗訴方負擔，預交的費用返還給原告。同時，可將訴訟標的額的一部分作為獎勵給勝訴的原告。如果原告敗訴則可以少收取費用或者免收。這樣，才可以調動人們的積極性，發(fā)揮公益訴訟的最大價值。
公益訴訟制度作為一項重要的權利救濟方式，該制度對于社會的發(fā)展和民主化進程無疑具有重大意義。當然，我們也應當認識到，我國目前尚未確立該制度，各種實際操作還不完善。作為一項優(yōu)越的制度，何時以及如何引入我國，理論和實務界正在拭目以待!
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【論文摘要】：由于我國公益訴訟制度存在的缺陷，致使國家利益或公共利益不能得到有效的維護。文章將分析公益訴訟的意義，對完善公益訴訟制度提出思考。
一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義
(一)公益訴訟的概念
公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經(jīng)歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環(huán)境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。
(二)公益訴訟的意義
1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發(fā)展歷程與趨勢，還是從我國的現(xiàn)實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。
公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業(yè)或者國家機關。為什么會出現(xiàn)公益訴訟，出現(xiàn)這么多“好事之徒”？現(xiàn)實生活中，在一些國有資產(chǎn)流失、不正當競爭、環(huán)境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發(fā)生，而行政權力膨脹和現(xiàn)有監(jiān)督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產(chǎn)、生活方式和態(tài)度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規(guī)定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
在中國的現(xiàn)實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當?shù)膲毫Α?/p>
公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”?，F(xiàn)實生活中，有些人損公肥私、大發(fā)不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經(jīng)營發(fā)財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發(fā)家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協(xié)助有關部門執(zhí)法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。
二、對我國公益訴訟發(fā)展的思考
(一)我國公益訴訟需要立法支持
從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現(xiàn)說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。
然而，由于現(xiàn)行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現(xiàn)。現(xiàn)行法律中有關“訴訟主體”的規(guī)定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環(huán)境、制假售假、不正當競爭、國有資產(chǎn)流失等案件發(fā)生后，雖然受害者眾多，但根據(jù)現(xiàn)行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。
公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節(jié)功能，不利于發(fā)揮公民監(jiān)督政府的作用?？梢?，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。
(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體
司法實踐中，一直存在著一個怪現(xiàn)象，一方面，國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯(lián)的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發(fā)為維護不特定多數(shù)人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規(guī)定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。
因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。
(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規(guī)定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。
公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩(wěn)步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規(guī)定在實踐中越來越顯現(xiàn)出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現(xiàn)法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發(fā)生的，也應賦予其原告資格，這也是現(xiàn)代行政法發(fā)展的最重要的趨勢之一?！胺删褪浅试S全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展?！?/p>
綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態(tài)，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。
參考文獻
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公益訴訟的歷史源遠流長，早在古羅馬就已經(jīng)出現(xiàn)，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，因此，除法律有特別規(guī)定者外，凡羅馬市民均可提起。由于古羅馬當時的政權機構遠沒有近代這樣健全與周密，這樣，僅依靠官吏的力量來維護公共利益顯然是遠遠不夠的，故授權市民代表社會集體利益直接行使公益訴訟。公益訴訟的本質在于市民作為原告代表社會公共利益而非個人利益進行。隨著國家的經(jīng)濟基礎由自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，公益訴訟逐漸被賦予現(xiàn)代意義并引起廣泛關注。隨著科學技術的進步與生產(chǎn)力水平的提高，經(jīng)濟關系也不斷趨于壟斷化和國際化，這就必然使得某些集團的個人行為在一定程度上會影響到社會的公共利益，公共利益的維護就成為現(xiàn)代法治國家民事訴訟必然面臨的一大問題。公益訴訟產(chǎn)生至今，盡管其在各國的表現(xiàn)形式有所不同，但無論就公益訴訟的起源，還是從現(xiàn)代有關國家確立的公益訴訟制度來看，公益訴訟實際上是一定的主體依據(jù)法律規(guī)定，針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求，由法院通過訴訟程序進行審判以維護社會公共利益的一種訴訟法律制度。
二、公益訴訟面臨的理論制度障礙及其克服
首先，我國采二元訴訟理論，包括程序和實體兩個方面。程序意義訴權是指提訟的權利，即權；實體意義的訴權是指原告對被告實體要求獲得滿足的權利，即勝訴權。這種訴權理論認為，訴權的產(chǎn)生和存在與實體權利密切相關，必須是當事人實體權利受到侵害，訴權的主體即當事人必須是與民事糾紛有直接利害關系的人。換言之，只有直接利害關系人才能成為訴權主體，才能將其糾紛引到訴訟程序，才能得到國家法律的公力救濟。19世紀末，由于自由主義國家觀的產(chǎn)生和法治思想的發(fā)展，人們逐漸將國家和國民之間的關系視為公法上的權利義務關系，認為國家權力來源于國民，因而國民也就有要求國家給予利用這項制度的公權。德國學者以此為前提，以訴權的觀念為媒介來說明個人和訴訟制度的關系。公法訴權說也由此取代私法訴權說而逐漸成為通說。訴權是基本是人權，是當事人維護自身獨立人格和自由意志所必然擁有的權利，是人權在訴訟法中的體現(xiàn)，也是公民最基本的憲法權利。訴權的“憲法化”是當展的趨勢之一。民事訴權屬于公法上的權利，而必然具有平等性和普遍性，無須主體身份的特定性，也無論糾紛是私益還是公益。民眾對公益享受訴權，是開啟民事公益糾紛的公法救濟之門的鑰匙。
其次，傳統(tǒng)當事人理論是從實體法的角度出發(fā)去考慮當事人的適格問題，強調訴訟當事人與民事實體權利的同一性。我國學者也普遍認為，當事人是指因民事上的權利義務關系發(fā)生糾紛，以自己的名義進行訴訟，并受人們法院裁判拘束的直接厲害關系人。這種直接厲害關系當事人理論在現(xiàn)代法治社會受到越來越多的質疑。隨著社會的發(fā)展，許多新紛爭大量出現(xiàn)，這些糾紛往往是圍繞離散性利益、擴散性利益或者是集團性利益的紛爭，或是當事人之間缺乏相互性和對等性的紛爭。當這些紛爭進入訴訟領域，就會表現(xiàn)出極強的公益色彩。這些現(xiàn)代型訴訟超越個人利害關系，即糾紛與當事人之間可能并無直接的利害關系。如何解決這個矛盾，在傳統(tǒng)的當事人理論中無法尋找到答案。于是程序當事人理論應運而生，即所謂的程序當事人是指以自己的名義或應訴，要求人民法院保護其合法民事權利或法律關系的人及其向對方。應包括一切符合訴訟程序要求的和應訴的雙方當事人?！边@一理論把非直接當事人也納入了當事人體系，擴大了當事人適格的范圍。
三、我國民事公益訴訟的制度構想
（一）擴大原告主體適格的范圍。針對現(xiàn)行“直接利害關系說”的局限性，應對“利害關系”作寬泛的理解，擴充原告主體資格適格理論，以訴訟目的權衡利害關系，只要有受法律保護的權益被侵害，就要允許相關個人或組織提訟。當違法行為侵犯了國家利益和社會公共利益時，具有行為能力的法律主體就有權代表國家和公眾進行訴訟，主張公共利益以及受其影響的間接個人利益。
（二）擴大公益訴訟的可訴范圍。為了更全面地保護公共權利，擴大公益訴訟的可訴范圍。無論是對刑事違法行為，還是對民事違法行為、行政違法行為，只要其損害國家利益和公共利益，就應當受到公益訴訟的司法審查。對有些危害公益的民事、經(jīng)濟行為雖然法律沒有明確規(guī)定，但如果已明顯違背法理或情理習慣，法院就不能借口“法無明文規(guī)定”而拒絕審判，因為民事訴訟的目的是解決糾紛，審判權具有應答性，只要當事人，法院就應當受理。賦予法院對一些涉及公利益、影響較大的，而又沒有明確法律規(guī)定事件，按照已有的基本法律原則和公益需求予以審查的權利是對可訴范圍擴大的一項有力保障。當然，為防止“濫訴”和“惡意訴訟”，對刑事、行政違法行為的公益訴訟須以違反了法律明確規(guī)定為前提，禁止無限類推。
（三）大力改進代表人訴訟制度。與集團訴訟相比，公益訴訟的目的已不僅是保護受害人的私人權益，且側重于保護社會公共利益。因此可從以下幾方面改進代表人訴訟制度：
1.允許原告提起禁止性訴訟。在代表人訴訟中法院一般不支持禁止性訴訟請求，但在許多公益訴訟中，原告的目的不僅是索賠，且是希望法院禁止侵害者繼續(xù)實施侵害行為，保護潛在的受害者。因此，僅僅是解決人的補償問題并不能使公共利益得到有效保護，只有允許代表訴訟人提起禁止性訴訟才能使不法的侵害行為得到有效約束，否則只能視為是對公共利益的漠視，從而挫傷代表人的訴訟積極性。
2.嚴格立案審查程序。為維持穩(wěn)定的訴訟秩序，防止“濫訴”，應把好公益訴訟立案關，可通過設立審前聽證程序，成立相關的審查委員會，負責此類案件的聽證審查，對確實損害了公共利益的案件予以受理，對“惡意訴訟”行為則拒絕受理。
公益訴訟在國外已是一種成熟的訴訟形式，而我國卻沒相應的明確的規(guī)定，這對實踐中出現(xiàn)的公益訴訟的現(xiàn)實來說是一個極為尷尬的現(xiàn)象。不過相信隨著我國法治化進程的逐步加快，建設和諧社會，堅持科學發(fā)展觀的提出，對國家利益和社會公共利益的關注將會進一步增強，作為保護國家利益、社會公共利益的一種行之有效的制度，公益訴訟制度在我國一定會建立發(fā)展起來。
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