時(shí)間：2022-08-10 23:40:44
序論：在您撰寫(xiě)城市低保時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
在有關(guān)城市低保對(duì)象如何擺脫貧困的討論中，一個(gè)頗有影響的觀點(diǎn)認(rèn)為：就業(yè)是城市低保對(duì)象擺脫貧困的最佳途徑。本文認(rèn)同這一判斷，并提出以下三個(gè)理由加以佐證。
第一、對(duì)低保家庭而言，在普遍缺乏物質(zhì)和生產(chǎn)性資產(chǎn)的情況下，勞動(dòng)力實(shí)際上構(gòu)成了其眾多生存策略的核心內(nèi)容，因而可能是其主要甚至是惟一的資產(chǎn)。為低保家庭提供運(yùn)用其最有價(jià)值的資產(chǎn)——?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)的機(jī)會(huì)，其脫貧效果可能最為彰顯。
第二、城市低保對(duì)象擁有豐富的勞動(dòng)力資產(chǎn)。主要表現(xiàn)在量大（絕對(duì)數(shù)量）、面廣（普遍程度）兩個(gè)方面。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的城市貧困人口相比，我國(guó)城市低保對(duì)象的一個(gè)突出特征是：勞動(dòng)年齡人口（男性16-59歲，女性16-54歲）所占比重較大。根據(jù)學(xué)者唐鈞的估計(jì)，在全國(guó)1930.8萬(wàn)（2002年6月的數(shù)據(jù)）城市低保對(duì)象中，處于勞動(dòng)年齡階段的四類(lèi)對(duì)象（下崗職工、失業(yè)人員、待崗職工和在職職工）約占全部對(duì)象的61%.如果加上與他們相關(guān)的“低保家庭其他成員”，總計(jì)高達(dá)85%[5].也就是說(shuō)，我國(guó)城市低保對(duì)象可能具有就業(yè)潛力的人口超過(guò)八成。而香港特區(qū)的情況則有所不同。以香港綜合社會(huì)保障援助計(jì)劃為例，截止到2003年12月，香港綜援計(jì)劃個(gè)案總計(jì)290206萬(wàn)人，其中年老者占整個(gè)綜援人口的50.7%，永久性殘疾占5.4%，健康欠佳者占7.7%，單親家庭占12.9%，低收入者占4.7%，失業(yè)人員占17.3%，其他人員占1.5%[6].換句話說(shuō)，即便滿(mǎn)打滿(mǎn)算（單親家庭、低收入者和失業(yè)人員三者合計(jì)），香港特區(qū)全部綜援個(gè)案中，可能具有就業(yè)潛力的人口約占四成。不足大陸地區(qū)的半數(shù)。
城市低保對(duì)象的另一個(gè)典型特征是：處于勞動(dòng)年齡段的未就業(yè)人員多，涉及面廣?；诒本┦袞|城區(qū)的調(diào)查結(jié)果，在受訪的1275名低保家庭成員中，共有909人屬于勞動(dòng)年齡人口，其中未就業(yè)人員高達(dá)539人，占勞動(dòng)年齡人口總量的57.3%.進(jìn)一步分析表明，在這些未就業(yè)人員中，共涉及低保家庭383戶(hù)，占調(diào)查總戶(hù)數(shù)的81.3%.也就是說(shuō)，有八成多的低保家庭至少右一名處于勞動(dòng)年齡段的未就業(yè)人員。
顯然，城市低保對(duì)象儲(chǔ)備著豐富的勞動(dòng)力資源，與我國(guó)急劇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和低保制度建立初衷直接關(guān)聯(lián)。因?yàn)?，我?guó)低保制度建立的一個(gè)重要目標(biāo)就是配合國(guó)有企業(yè)改革、為失業(yè)和下崗職工提供基本生活保障。而大量失業(yè)、下崗人員進(jìn)入低保群體，自然會(huì)形塑其生態(tài)，形成一個(gè)有別于傳統(tǒng)對(duì)象（以“三無(wú)”對(duì)象為主）的人口結(jié)構(gòu)。正因如此，通過(guò)提供就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)挖掘低保對(duì)象蘊(yùn)藏的寶貴資源，無(wú)論是對(duì)深化城市低保制度抑是緩解城市“新貧困”，都具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義和政策意含。
第三、絕大多數(shù)城市低保對(duì)象具有強(qiáng)烈的就業(yè)意愿和動(dòng)機(jī)。就業(yè)意愿和動(dòng)機(jī)是勞動(dòng)力資源進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的前提。眾多文獻(xiàn)顯示，造成低保家庭生活困難的主要原因是勞動(dòng)力長(zhǎng)期下崗或失業(yè)[7]；低保家庭目前遇到的最大困難找工作難[8]；低保家庭最希望社會(huì)或政府提供的幫助是為家庭成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)[9].北京市東城區(qū)的調(diào)查資料也印證了這一點(diǎn)。在受訪的539名有勞動(dòng)能力的低保未就業(yè)人員中，89.1%的人表示有就業(yè)的意愿。在余下者中，大多是限于自身年齡，健康狀況，文化技能和有家庭成員需人照顧。
事實(shí)上，目前許多城市的低保對(duì)象每年以數(shù)萬(wàn)計(jì)的速度退出低保制度庇護(hù)，正是積極就業(yè)政策產(chǎn)生的獨(dú)特功效。據(jù)媒體報(bào)道，截至2003年9月末，天津市通過(guò)建立失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障和再就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，已有5萬(wàn)多名"低保戶(hù)"實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，主動(dòng)退出吃"低保"行列。上海市實(shí)行勞動(dòng)就業(yè)和民政救助聯(lián)動(dòng)以來(lái)，僅2003年就有5萬(wàn)多低保家庭退出“低?！保呱暇蜆I(yè)崗位。江西省通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)崗位等多種就業(yè)形式，2003年享受城市低保的人數(shù)比2002年年減少了13萬(wàn)人，首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。
由此可以看出，對(duì)低保家庭而言，就業(yè)有助于走出貧困，恢復(fù)自身價(jià)值和尊嚴(yán)，代表著一種福氣；對(duì)政府而言，提供低保對(duì)象就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)其就業(yè)和再就業(yè)，是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措，也是低保制度規(guī)范化的核心內(nèi)容和未來(lái)的工作重點(diǎn)。
二、持續(xù)貧困：以生存的意志度過(guò)每一天
實(shí)際情況是，我國(guó)城市低保對(duì)象絕大多數(shù)生活在極端貧困中。僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)北京市東城區(qū)為例，抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，低保家庭的人均月消費(fèi)支出，僅相當(dāng)于該市一般家庭的42.7%，其中食品類(lèi)一項(xiàng)就占整個(gè)家庭日常消費(fèi)支出的56%；低保家庭耐用消費(fèi)品的擁有量不僅遠(yuǎn)低于一般家庭，且多接近或者超出淘汰的使用年限；無(wú)房產(chǎn)權(quán)戶(hù)在九成以上，人均住房使用面積不足10平方米，且三分之一以上者仍居住在破舊及危房中。不僅如此，物質(zhì)匱乏也使低保家庭滋生出一種日益增長(zhǎng)的無(wú)能為力和沒(méi)有尊嚴(yán)的感覺(jué)，一種除每日掙扎生存外不能思考、規(guī)劃或夢(mèng)想的感覺(jué)。如，基于經(jīng)濟(jì)原因，超過(guò)八成的低保家庭表示已多年沒(méi)有去過(guò)娛樂(lè)場(chǎng)所，近六成的低保家庭自述無(wú)法參與社區(qū)活動(dòng)和社會(huì)交往，半數(shù)左右的低保家庭坦言沒(méi)有錢(qián)讓孩子參加課外活動(dòng)，等等[3].
更為嚴(yán)重的是，城市低保家庭雖然以生存的意志度過(guò)每一天，努力應(yīng)對(duì)貧困，但由于缺乏向上攀登的機(jī)會(huì)階梯，難以實(shí)現(xiàn)尋求一種更美好生活的愿望。試想，如果階梯到位，其努力可以幫助他們擺脫貧困。而最好的機(jī)會(huì)階梯，應(yīng)是為他們創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)[4].
三、就業(yè)難點(diǎn)：最后雇傭或者根本不被雇傭的人
就業(yè)的關(guān)鍵在于勞動(dòng)力的質(zhì)量和脆弱程度。從收入和健康的角度看，脆弱性是指一個(gè)人在一段時(shí)間內(nèi)將要經(jīng)歷的收入和健康貧困的風(fēng)險(xiǎn)[10].脆弱性是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，難以用單項(xiàng)指標(biāo)測(cè)量。本文擬用年齡、文化程度、專(zhuān)業(yè)技能、健康狀況、未就業(yè)時(shí)間和家庭負(fù)擔(dān)等指標(biāo)來(lái)量度處勞動(dòng)年齡段未就業(yè)的城市低保對(duì)象（簡(jiǎn)稱(chēng)“低保未就業(yè)人員”）的質(zhì)量和脆弱性。如無(wú)特別說(shuō)明，下文資料主要來(lái)自北京東城區(qū)低保對(duì)象的抽樣調(diào)查。本文由中國(guó)收集整理。
1.年齡以中高齡居多。調(diào)查結(jié)果顯示，受訪對(duì)象中，年齡在30歲以上的占90.2%，35歲以上的占79.9%，可見(jiàn)低保未就業(yè)人員多處中高年齡。這一年齡結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求存在較大差距。據(jù)調(diào)查，2004年北京市用工單位年齡要求在30歲以下的占71.4%，35歲以下的占91.9%[11].
2.文化程度以初高中為主。資料顯示，受訪對(duì)象中，文化程度為小學(xué)及以下的占8.4%，初中的占38.6%，高中（職高、技校、中專(zhuān)）的占50.3%，大專(zhuān)及以上的占2.8%.可見(jiàn)，低保未就業(yè)人員以初高中文化程度為主，兩者合計(jì)占88.9%.這一學(xué)歷結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的差距也很明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年北京市用工單位文化程度需求為大專(zhuān)及以上的占總需求量的39.3%，為高中的（職高、技校、中專(zhuān)）占總需求量的42.3%，為初中及以下的占總需求量的9.2%[12].
3.無(wú)技術(shù)或技能單一。勞動(dòng)部門(mén)頒發(fā)的技術(shù)證書(shū)是勞動(dòng)者擁有特定專(zhuān)業(yè)技能的客觀標(biāo)準(zhǔn)之一。從調(diào)查結(jié)果看，78.1%的低保未就業(yè)人員沒(méi)有任何專(zhuān)業(yè)技術(shù)證書(shū)。即便是已獲得技術(shù)證書(shū)的人員，其勞動(dòng)技能也十分單一。如，持有機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證者超過(guò)半數(shù)。這顯然與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求有一定的落差。數(shù)據(jù)顯示，2004年北京市用工單位對(duì)求職者各項(xiàng)技術(shù)等級(jí)有要求的占44.6%[13].
4.健康狀況普遍較差。調(diào)查顯示，在受訪的539名低保未就業(yè)人員中，自述身體狀況較差的占42.8%，其中患有慢性疾病和嚴(yán)重疾病的比例高達(dá)25.6%；患有不同類(lèi)型殘疾的占19.3%；完全喪失和部分喪失勞動(dòng)能力的分別占9.7%和25.4%.
5.未就業(yè)時(shí)間長(zhǎng)。調(diào)查結(jié)果表明，絕大部分低保未就業(yè)人員長(zhǎng)期處于無(wú)工作狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，71.6%的人累計(jì)無(wú)工作時(shí)間達(dá)3年以上，57.2%的人累計(jì)無(wú)工作時(shí)間在5年以上，31.4%的人累計(jì)無(wú)工作時(shí)間在10年以上。
6.家庭不能獨(dú)立生活的人多。在調(diào)查的1275低保家庭成員中，老年人（60歲以上）占10.8%，在校學(xué)生占20.1%，身患各種疾病的占28.6%，殘疾人占12.7%；生活半自理和完全不能自理的合計(jì)占9%.從涉及的家庭數(shù)看，生活半自理和完全不能自理的涉及103個(gè)家庭，占家庭數(shù)的21.9%；在校學(xué)生涉及238個(gè)家庭，占家庭數(shù)的50.5%，老年人涉及115個(gè)家庭，占家庭數(shù)的23.4%.顯然，老、幼、病、殘人員在低保人口或家庭中占有相當(dāng)?shù)谋戎?。家庭不能?dú)立生活的人多，不僅會(huì)增加家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)拖累其他成員進(jìn)行有收入的勞動(dòng)。
由上可知，城市低保未就業(yè)人員的典型特征是：中高齡初級(jí)勞動(dòng)力，不良的健康狀況，長(zhǎng)期未就業(yè)，家庭中不能獨(dú)立生活的人多以及家庭成員獲得經(jīng)濟(jì)收入的機(jī)會(huì)就限。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在勞動(dòng)力市場(chǎng)總量和結(jié)構(gòu)失衡的背景下，在日益激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，這批人顯然處于弱勢(shì)地位。倘若把目前勞動(dòng)力市場(chǎng)需求人員加以排序，可以肯定，他們屬于勞動(dòng)力市場(chǎng)中最后雇用或根本不被雇傭的人。
四、政策選擇：投資于工作崗位和社區(qū)
上文分析表明，我國(guó)城市低保對(duì)象主要是這樣一類(lèi)弱勢(shì)人群：他們持續(xù)生活在貧困中。雖然就業(yè)是擺脫貧困的最佳途徑，但限于勞動(dòng)力的質(zhì)量和脆弱性，他們大多淪為勞動(dòng)力市場(chǎng)中最后雇用或根本不被雇傭的人。
針對(duì)城市低保對(duì)象的脫貧政策必須根基于他們的實(shí)際需要。而投資于工作崗位和社區(qū)是當(dāng)前政策的現(xiàn)實(shí)選擇。具體而言，基于城市低保對(duì)象年齡偏大，文化程度不高，無(wú)技術(shù)或技能單一，健康狀況普遍較差，未就業(yè)時(shí)間較長(zhǎng)和家庭不能獨(dú)立生活成員多的特點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目，對(duì)保持低保家庭可持續(xù)生計(jì)，進(jìn)而幫助他們擺脫貧困至關(guān)重要。
所謂以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目，其核心內(nèi)容主要有兩點(diǎn)。一是基于勞動(dòng)力的支持性項(xiàng)目。由于絕大多數(shù)城市低保對(duì)象只有弱就業(yè)能力，有目的性的開(kāi)發(fā)一些基于勞動(dòng)力的支持性就業(yè)項(xiàng)目顯得尤為緊要。這些項(xiàng)目的目標(biāo)不在于有效利用低保家庭的勞動(dòng)力資源，為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富，而是通過(guò)就業(yè)這一政策工具增加低保家庭的收入，增強(qiáng)他們對(duì)生活的自控能力，進(jìn)而建立被貧困摧毀的尊嚴(yán)感。一句話，為城市低保對(duì)象提供工作機(jī)會(huì)是為了改善本人及家庭福利。二是就業(yè)支持性項(xiàng)目應(yīng)以社區(qū)為基礎(chǔ)。與其他就業(yè)人群相比，城市低保對(duì)象再就業(yè)有其特有的困難和障礙，如技能水平低，健康狀況差，家庭需要照顧的成員多，無(wú)法承受工作期間的交通費(fèi)用和難以利用職業(yè)訓(xùn)練將其技能轉(zhuǎn)化為可以轉(zhuǎn)業(yè)的技能等。而讓他們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)就業(yè)有助于緩解上述問(wèn)題。這是因?yàn)椋诩议T(mén)口工作不僅能大幅減少城市低保對(duì)象的就業(yè)成本，方便他們照料有需要護(hù)理的家人，更為重要的是，社區(qū)就業(yè)能配合城市低保對(duì)象的自身素質(zhì)。因?yàn)樯鐓^(qū)崗位（如社區(qū)保安、保潔、保綠等）對(duì)從業(yè)人員的年齡、文化程度和職業(yè)技能的要求相對(duì)較低，經(jīng)過(guò)短期的職業(yè)培訓(xùn)可以很快達(dá)到上崗要求。從這個(gè)意義上說(shuō)，社區(qū)是城市低保對(duì)象工作機(jī)會(huì)的重要來(lái)源。
開(kāi)發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目，主要責(zé)任在政府。一方面，每天生活的重壓和渴望就業(yè)的意愿，迫使低保對(duì)象幾乎窮盡了所有的再就業(yè)資源和可能的就業(yè)機(jī)會(huì)，但限于經(jīng)濟(jì)因素和自身素質(zhì)，他們大多被排斥在勞動(dòng)力市場(chǎng)之外，成為“剩余勞動(dòng)力”，亟待政府的援手。另一方面，幫助社會(huì)特困群體就業(yè)和再就業(yè)，使他們擺脫貧困，既是政府應(yīng)有的責(zé)任，也是職責(zé)所在。
從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)看，政府可采取三種方式為城市低保對(duì)象創(chuàng)造就業(yè)崗位。一是政府直接投資興辦公共服務(wù)工作項(xiàng)目，如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防災(zāi)等。二是政府出資購(gòu)買(mǎi)公益性崗位，如社區(qū)環(huán)境保潔、社區(qū)保安、社區(qū)車(chē)輛看管、小區(qū)物業(yè)管理等。三是培植低保對(duì)象自己的就業(yè)組織。如小額貸款組織，社區(qū)公共服務(wù)社等。這些項(xiàng)目或組織的開(kāi)發(fā)和挖掘，不僅能為城市低保對(duì)象直接提供短期工作機(jī)會(huì)，支付其酬勞，以維持其基本生計(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“救急也要救窮”的目標(biāo)。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)看，也有助于改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和管理，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能。一言蔽之，開(kāi)發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)項(xiàng)目實(shí)際上是一個(gè)創(chuàng)建機(jī)會(huì)和本地財(cái)富的新循環(huán)。
一、職責(zé)分工
（一）區(qū)城市低保管理部門(mén)主要職責(zé)是：
1、負(fù)責(zé)城市低保申請(qǐng)的評(píng)估和審批工作；
2、編制全區(qū)城市低保年度資金預(yù)算，負(fù)責(zé)全區(qū)城市低保資金的發(fā)放和使用；
3、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查全區(qū)城市低保制度實(shí)施情況，總結(jié)、推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；
4、組織開(kāi)展全區(qū)城市低保工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作；
5、受理全區(qū)有關(guān)低保工作的行政復(fù)議；
6、負(fù)責(zé)全區(qū)城市低保統(tǒng)計(jì)匯總、檔案管理和信息計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理。
（二）街道城市低保管理部門(mén)主要職責(zé)是：
1、負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)城市低保待遇家庭的復(fù)審資格復(fù)查和審核工作；
2、成立城市低保評(píng)審委員會(huì)，組織進(jìn)行城市低保資格評(píng)估；
3、負(fù)責(zé)發(fā)放城市低?？钗铮?/p>
4、指導(dǎo)社區(qū)城市低保工作；
5、會(huì)同就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為有勞動(dòng)能力的城市低保對(duì)象提供就業(yè)服務(wù)；
6、提供城市低保政策咨詢(xún)服務(wù)，調(diào)查處理騙取、冒領(lǐng)城市低保款物等違法違紀(jì)行為；
7、管理城市低保對(duì)象檔案，統(tǒng)計(jì)上報(bào)有關(guān)城市低保情況和數(shù)據(jù)。
（三）社區(qū)居委會(huì)受區(qū)、街道城市低保管理部門(mén)的委托，從事城市低保的日常管理和服務(wù)工作。其主要職責(zé)是：
1、居民申請(qǐng)，對(duì)提出申請(qǐng)的家庭進(jìn)行登記；
2、根據(jù)街道評(píng)估及公示結(jié)果，召開(kāi)社區(qū)民主議事會(huì)；
3、負(fù)責(zé)城市低保人員的公示；
4、城市低保證；
5、組織有勞動(dòng)能力未就業(yè)的城市低保對(duì)象參加公益活動(dòng)；
6、負(fù)責(zé)城市低保對(duì)象家庭收入的定期核查工作，并提出調(diào)整保障待遇初步意見(jiàn);
7、進(jìn)行季度續(xù)保登記；
8、管理、建立社區(qū)城市低保對(duì)象檔案。
二、改革低保評(píng)估機(jī)制，確保公平公正
為統(tǒng)一低保政策的執(zhí)行水平，減輕社區(qū)居委會(huì)工作壓力，增強(qiáng)街居低保工作監(jiān)督力度，新辦理低保的評(píng)估工作由街道低保評(píng)審委員會(huì)承擔(dān)。
（一）街道低保評(píng)審委員會(huì)人員組成。街道低保評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)低保評(píng)估及審核工作。街道低保評(píng)審委員會(huì)由街道辦事處分管領(lǐng)導(dǎo)、低保工作人員和5名社區(qū)負(fù)責(zé)低保工作的社工組成。
（二）街道評(píng)估人員要持證評(píng)估。區(qū)低保中心負(fù)責(zé)對(duì)街道評(píng)估人員進(jìn)行低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考試，對(duì)考試合格的人員發(fā)給《四方區(qū)低保評(píng)估資格證》。街道評(píng)估人員考取《四方區(qū)低保評(píng)估資格證》后，方有低保評(píng)估資格。街道評(píng)估人員入戶(hù)調(diào)查評(píng)估時(shí)應(yīng)3人以上，要佩帶《四方區(qū)低保評(píng)估資格證》持證評(píng)估。
三、完善低保實(shí)施程序，確保應(yīng)保必保
低保評(píng)估機(jī)制改革，低保審批程序也隨之變化，對(duì)新申請(qǐng)低保的具體辦理程序如下：
（一）申請(qǐng)
申請(qǐng)人到所在社區(qū)低保站進(jìn)行咨詢(xún)或提出申請(qǐng)，社區(qū)低保工作人員要向當(dāng)事人解釋有關(guān)規(guī)定，發(fā)放《城市居民最低生活保障救助申請(qǐng)公開(kāi)告知書(shū)》。申請(qǐng)人按《城市居民最低生活保障救助申請(qǐng)公開(kāi)告知書(shū)》準(zhǔn)備申請(qǐng)材料。
（二）社區(qū)初審與
1、申請(qǐng)人申請(qǐng)材料準(zhǔn)備齊全后報(bào)社區(qū)低保站，社區(qū)低保站進(jìn)行初審；
2、社區(qū)低保站對(duì)初審認(rèn)為符合低保條件的進(jìn)行，由人簽名并填寫(xiě)時(shí)間，報(bào)街道低保所；認(rèn)為不符合低保條件的不予，應(yīng)說(shuō)明不予的原因。申請(qǐng)人仍有異議的告之其可到街道低保所直接申請(qǐng)。
（三）受理
對(duì)社區(qū)低保站同意上報(bào)的低保申請(qǐng)和社區(qū)低保站初審認(rèn)為不符合低保條件不予而申請(qǐng)人有異議的，街道低保所應(yīng)當(dāng)受理。
（四）評(píng)估與公示
街道低保所受理低保申請(qǐng)后，安排街道評(píng)估人員進(jìn)行評(píng)估。低保評(píng)估采取核對(duì)原件、入戶(hù)評(píng)估和其他調(diào)查相結(jié)合：
1、核對(duì)原件。街道低保評(píng)估人員負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人提供材料的復(fù)印件與原件核對(duì)，確保材料真實(shí)；
2、入戶(hù)評(píng)估。街道低保評(píng)估人員到申請(qǐng)低保家庭中進(jìn)行入戶(hù)評(píng)估；
3、綜合調(diào)查。
（1）通過(guò)核對(duì)原件、入戶(hù)評(píng)估，對(duì)申請(qǐng)人提供情況有異議的采取多種方式進(jìn)行綜合調(diào)查。
（2）街道低保評(píng)估人員根據(jù)評(píng)估情況，在《申請(qǐng)低保家庭情況入戶(hù)調(diào)查評(píng)估表》上填寫(xiě)評(píng)估意見(jiàn)，并由評(píng)估人和申請(qǐng)人簽字。
（3）街道低保評(píng)審委員會(huì)評(píng)估認(rèn)為符合低保條件的，在申請(qǐng)人所在樓座進(jìn)行公示，公示期三天；街道低保評(píng)審委員會(huì)評(píng)估認(rèn)為不符合低保條件的，填寫(xiě)《低保不予受理通知書(shū)》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)存檔，一聯(lián)交申請(qǐng)人。
（五）召開(kāi)低保議事會(huì)
對(duì)申請(qǐng)低保的家庭評(píng)估、公示無(wú)異議后召開(kāi)社區(qū)低保議事會(huì)。社區(qū)低保議事會(huì)由街道評(píng)估人員主持，其一般議程為：
1、申請(qǐng)人宣讀申請(qǐng)書(shū)；
2、街道低保評(píng)估人員介紹評(píng)估情況、宣讀評(píng)估報(bào)告；
3、社區(qū)低保議事會(huì)成員向申請(qǐng)人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)；
4、申請(qǐng)人回答詢(xún)問(wèn)；
5、申請(qǐng)人退場(chǎng)；
6、社區(qū)低保議事會(huì)全體成員進(jìn)行醞釀、討論；
7、社區(qū)低保議事會(huì)成員舉手表決，2/3成員同意為通過(guò)；
8、社區(qū)低保站根據(jù)低保議事會(huì)決定填寫(xiě)《城市居民最低生活保障審批表》和《社區(qū)低保議事會(huì)決議反饋意見(jiàn)書(shū)》，蓋社區(qū)居委會(huì)公章，參加低保議事會(huì)全體人員要在《城市居民最低生活保障審批表》上簽字；同時(shí)，社區(qū)低保站要將低保議事會(huì)決議反饋低保申請(qǐng)人，低保申請(qǐng)人對(duì)社區(qū)低保議事會(huì)決議無(wú)異議的在《社區(qū)低保議事會(huì)決議反饋意見(jiàn)書(shū)》上簽字并存入《青島市城市居民最低生活保障家庭檔案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《低保檔案》）；
9、社區(qū)低保議事會(huì)評(píng)議通過(guò)的，社區(qū)低保站發(fā)給《低保檔案》，指導(dǎo)申請(qǐng)人填寫(xiě)《低保檔案》，報(bào)街道低保評(píng)審委員會(huì)。
（六）審核
街道召開(kāi)低保評(píng)審委員會(huì)會(huì)議，根據(jù)《低保檔案》進(jìn)行審核，審核人、負(fù)責(zé)人簽字；審核合格后，街道低保所蓋《街道救濟(jì)專(zhuān)用章》、錄入微機(jī)報(bào)區(qū)低保中心審批；同時(shí)通知申請(qǐng)人在3日內(nèi)持辦理低保所有復(fù)印件的原件，到區(qū)低保中心核對(duì)。
（七）審批
1、區(qū)低保中心根據(jù)街道低保所上報(bào)的《低保檔案》，對(duì)照申請(qǐng)人的原件進(jìn)行審查，審查申請(qǐng)人原件與復(fù)印件是否一致；審查社區(qū)、街道是否按程序辦理；審查是否符合低保條件；核查《低保檔案》與錄入微機(jī)內(nèi)容是否一致。區(qū)低保中心審核人簽字并填寫(xiě)審核時(shí)間后報(bào)局負(fù)責(zé)人簽字（蓋章），蓋《四方區(qū)社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)用章》審批。
2、區(qū)低保中心審批后，對(duì)符合低保條件的辦理《低保證》，不符合低保條件的填寫(xiě)《不予批準(zhǔn)城市居民最低生活保障待遇通知書(shū)》，并將《低保檔案》、《低保證》或《不予批準(zhǔn)城市居民最低生活保障待遇通知書(shū)》發(fā)給街道。
3、街道低保所依據(jù)區(qū)低保中心的審批，對(duì)符合低保條件的辦理發(fā)放低保金《銀行存折》。并將《銀行存折》、《低保證》或《不予批準(zhǔn)城市居民最低生活保障待遇通知書(shū)》發(fā)給社區(qū)低保站，由社區(qū)低保站發(fā)給低保家庭，同時(shí)讓批準(zhǔn)享受低保的家庭簽訂《四方區(qū)享受低保家庭承諾書(shū)》。
四、堅(jiān)持低保復(fù)核制度，確保低保動(dòng)態(tài)管理
為保障低保家庭應(yīng)保盡保、應(yīng)退則退，保障金額應(yīng)調(diào)則調(diào)，確保低保動(dòng)態(tài)管理，對(duì)已享受低保的家庭，實(shí)行定期復(fù)核制度。每季度的最后一個(gè)月為復(fù)核月，對(duì)C類(lèi)家庭每季度復(fù)核一次，對(duì)B類(lèi)家庭每半年（即6月份和12月份）復(fù)核一次，對(duì)A類(lèi)家庭每年（即12月份）復(fù)核一次。具體復(fù)核方式如下：
（一）低保復(fù)核的方法
低保季度復(fù)核采取核對(duì)原件、口頭訊問(wèn)和入戶(hù)調(diào)查等方法進(jìn)行。復(fù)核時(shí)，低保家庭應(yīng)提供低保材料原件，家庭情況有變化的須提供相應(yīng)的復(fù)印件。
（二）低保復(fù)核的形式
1、低保季度復(fù)核實(shí)行“三結(jié)合”的形式，即區(qū)、街、居三級(jí)復(fù)核相結(jié)合、區(qū)街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合和集中復(fù)核與入戶(hù)復(fù)核相結(jié)合。
2、區(qū)、街、居三級(jí)復(fù)核相結(jié)合是指：復(fù)核工作是由區(qū)低保中心、街道低保所和社區(qū)低保站三級(jí)共同進(jìn)行。區(qū)低保中心負(fù)責(zé)全區(qū)低保季度復(fù)核工作的部署、指導(dǎo)、匯總，采取“零距離”辦公形式，直接到社區(qū)與低保人員零距離接觸，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)基層低保工作人員進(jìn)行復(fù)核。即參與零距離復(fù)核；實(shí)行零距離服務(wù)；對(duì)基層低保工作人員進(jìn)行零距離指導(dǎo)。
3、區(qū)、街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合是指：低保季度復(fù)核以社區(qū)自審為主，區(qū)街負(fù)責(zé)抽審。每季度，區(qū)低保中心抽審全區(qū)15%以上的社區(qū)；街道低保所抽審本街道50%以上的社區(qū)。區(qū)、街重點(diǎn)抽審低保戶(hù)數(shù)比較多、低保力量比較薄弱以及低保工作難度比較大的社區(qū)。
4、集中復(fù)核與入戶(hù)復(fù)核相結(jié)合是指：一般情況下，低保季度復(fù)核是將享受低保的人員集中在社區(qū)，使復(fù)核人員和低保人員之間、低保人員與低保人員之間“面對(duì)面”接觸，使低保復(fù)核工作在陽(yáng)光下進(jìn)行。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的要入戶(hù)復(fù)核，深入低保家中進(jìn)一步了解情況。
（三）落實(shí)低保公示督查制度，確保低保公開(kāi)透明
1、每季度第一個(gè)月的10-15日為全區(qū)享受低保家庭季度公示日。公示方法為：在社區(qū)政務(wù)公開(kāi)欄內(nèi)同時(shí)張貼《四方區(qū)城市居民最低生活保障對(duì)象季度公示榜》公示提要和從《山東省城市居民最低生活保障管理系統(tǒng)》低保軟件中直接打印出的本社區(qū)低保家庭享受低保情況表。
2、公示期間，區(qū)低保中心、街道低保所要對(duì)社區(qū)低保公示情況進(jìn)行督查，區(qū)低保中心督查面不低于30%，街道低保所督查面不低于50%。
五、實(shí)行低保就業(yè)聯(lián)動(dòng)制度，加大低保失業(yè)人員管理力度
各街道要對(duì)有勞動(dòng)能力的低保失業(yè)人員實(shí)行就業(yè)援助，提供技能培訓(xùn)和就業(yè)介紹，使低保人員自食其力、盡快脫貧，保障低保動(dòng)態(tài)管理。為暢通低保管理及就業(yè)信息，規(guī)定如下：
（一）實(shí)行低保人員就業(yè)反饋制度。街道低保所對(duì)有勞動(dòng)能力的低保失業(yè)人員一年內(nèi)至少發(fā)放兩次《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》，低保失業(yè)人員持《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》到街道勞動(dòng)保障服務(wù)中心進(jìn)行求職登記；街道勞動(dòng)保障服務(wù)中心提供崗位或技能培訓(xùn)，并將提供崗位或技能培訓(xùn)情況及就業(yè)情況填寫(xiě)至《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)低保人員交回社區(qū)，一聯(lián)街道勞動(dòng)保障服務(wù)中心留存。
一、職責(zé)分工
（一）區(qū)城市低保管理部門(mén)主要職責(zé)是：
1、負(fù)責(zé)城市低保申請(qǐng)的評(píng)估和審批工作；
2、編制全區(qū)城市低保年度資金預(yù)算，負(fù)責(zé)全區(qū)城市低保資金的發(fā)放和使用；
3、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查全區(qū)城市低保制度實(shí)施情況，總結(jié)、推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；
4、組織開(kāi)展全區(qū)城市低保工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作；
5、受理全區(qū)有關(guān)低保工作的行政復(fù)議；
6、負(fù)責(zé)全區(qū)城市低保統(tǒng)計(jì)匯總、檔案管理和信息計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理。
（二）街道城市低保管理部門(mén)主要職責(zé)是：
1、負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)城市低保待遇家庭的復(fù)審資格復(fù)查和審核工作；
2、成立城市低保評(píng)審委員會(huì)，組織進(jìn)行城市低保資格評(píng)估；
3、負(fù)責(zé)發(fā)放城市低保款物；
4、指導(dǎo)社區(qū)城市低保工作；
5、會(huì)同就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為有勞動(dòng)能力的城市低保對(duì)象提供就業(yè)服務(wù)；
6、提供城市低保政策咨詢(xún)服務(wù)，調(diào)查處理騙取、冒領(lǐng)城市低?？钗锏冗`法違紀(jì)行為；
7、管理城市低保對(duì)象檔案，統(tǒng)計(jì)上報(bào)有關(guān)城市低保情況和數(shù)據(jù)。
（三）社區(qū)居委會(huì)受區(qū)、街道城市低保管理部門(mén)的委托，從事城市低保的日常管理和服務(wù)工作。其主要職責(zé)是：
1、居民申請(qǐng)，對(duì)提出申請(qǐng)的家庭進(jìn)行登記；
2、根據(jù)街道評(píng)估及公示結(jié)果，召開(kāi)社區(qū)民主議事會(huì)；
3、負(fù)責(zé)城市低保人員的公示；
4、城市低保證；
5、組織有勞動(dòng)能力未就業(yè)的城市低保對(duì)象參加公益活動(dòng)；
6、負(fù)責(zé)城市低保對(duì)象家庭收入的定期核查工作，并提出調(diào)整保障待遇初步意見(jiàn);
7、進(jìn)行季度續(xù)保登記；
8、管理、建立社區(qū)城市低保對(duì)象檔案。
二、改革低保評(píng)估機(jī)制，確保公平公正
為統(tǒng)一低保政策的執(zhí)行水平，減輕社區(qū)居委會(huì)工作壓力，增強(qiáng)街居低保工作監(jiān)督力度，新辦理低保的評(píng)估工作由街道低保評(píng)審委員會(huì)承擔(dān)。
（一）街道低保評(píng)審委員會(huì)人員組成。街道低保評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)低保評(píng)估及審核工作。街道低保評(píng)審委員會(huì)由街道辦事處分管領(lǐng)導(dǎo)、低保工作人員和5名社區(qū)負(fù)責(zé)低保工作的社工組成。
（二）街道評(píng)估人員要持證評(píng)估。區(qū)低保中心負(fù)責(zé)對(duì)街道評(píng)估人員進(jìn)行低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考試，對(duì)考試合格的人員發(fā)給《四方區(qū)低保評(píng)估資格證》。街道評(píng)估人員考取《四方區(qū)低保評(píng)估資格證》后，方有低保評(píng)估資格。街道評(píng)估人員入戶(hù)調(diào)查評(píng)估時(shí)應(yīng)3人以上，要佩帶《四方區(qū)低保評(píng)估資格證》持證評(píng)估。
三、完善低保實(shí)施程序，確保應(yīng)保必保
低保評(píng)估機(jī)制改革，低保審批程序也隨之變化，對(duì)新申請(qǐng)低保的具體辦理程序如下：
（一）申請(qǐng)
申請(qǐng)人到所在社區(qū)低保站進(jìn)行咨詢(xún)或提出申請(qǐng)，社區(qū)低保工作人員要向當(dāng)事人解釋有關(guān)規(guī)定，發(fā)放《城市居民最低生活保障救助申請(qǐng)公開(kāi)告知書(shū)》。申請(qǐng)人按《城市居民最低生活保障救助申請(qǐng)公開(kāi)告知書(shū)》準(zhǔn)備申請(qǐng)材料。
（二）社區(qū)初審與
1、申請(qǐng)人申請(qǐng)材料準(zhǔn)備齊全后報(bào)社區(qū)低保站，社區(qū)低保站進(jìn)行初審；
2、社區(qū)低保站對(duì)初審認(rèn)為符合低保條件的進(jìn)行，由人簽名并填寫(xiě)時(shí)間，報(bào)街道低保所；認(rèn)為不符合低保條件的不予，應(yīng)說(shuō)明不予的原因。申請(qǐng)人仍有異議的告之其可到街道低保所直接申請(qǐng)。
（三）受理
對(duì)社區(qū)低保站同意上報(bào)的低保申請(qǐng)和社區(qū)低保站初審認(rèn)為不符合低保條件不予而申請(qǐng)人有異議的，街道低保所應(yīng)當(dāng)受理。
（四）評(píng)估與公示
街道低保所受理低保申請(qǐng)后，安排街道評(píng)估人員進(jìn)行評(píng)估。低保評(píng)估采取核對(duì)原件、入戶(hù)評(píng)估和其他調(diào)查相結(jié)合：
1、核對(duì)原件。街道低保評(píng)估人員負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人提供材料的復(fù)印件與原件核對(duì)，確保材料真實(shí)；
2、入戶(hù)評(píng)估。街道低保評(píng)估人員到申請(qǐng)低保家庭中進(jìn)行入戶(hù)評(píng)估；
3、綜合調(diào)查。
（1）通過(guò)核對(duì)原件、入戶(hù)評(píng)估，對(duì)申請(qǐng)人提供情況有異議的采取多種方式進(jìn)行綜合調(diào)查。
（2）街道低保評(píng)估人員根據(jù)評(píng)估情況，在《申請(qǐng)低保家庭情況入戶(hù)調(diào)查評(píng)估表》上填寫(xiě)評(píng)估意見(jiàn)，并由評(píng)估人和申請(qǐng)人簽字。
（3）街道低保評(píng)審委員會(huì)評(píng)估認(rèn)為符合低保條件的，在申請(qǐng)人所在樓座進(jìn)行公示，公示期三天；街道低保評(píng)審委員會(huì)評(píng)估認(rèn)為不符合低保條件的，填寫(xiě)《低保不予受理通知書(shū)》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)存檔，一聯(lián)交申請(qǐng)人。
（五）召開(kāi)低保議事會(huì)
對(duì)申請(qǐng)低保的家庭評(píng)估、公示無(wú)異議后召開(kāi)社區(qū)低保議事會(huì)。社區(qū)低保議事會(huì)由街道評(píng)估人員主持，其一般議程為：
1、申請(qǐng)人宣讀申請(qǐng)書(shū)；
2、街道低保評(píng)估人員介紹評(píng)估情況、宣讀評(píng)估報(bào)告；
3、社區(qū)低保議事會(huì)成員向申請(qǐng)人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)；
4、申請(qǐng)人回答詢(xún)問(wèn)；
5、申請(qǐng)人退場(chǎng)；
6、社區(qū)低保議事會(huì)全體成員進(jìn)行醞釀、討論；
7、社區(qū)低保議事會(huì)成員舉手表決，2/3成員同意為通過(guò)；
8、社區(qū)低保站根據(jù)低保議事會(huì)決定填寫(xiě)《城市居民最低生活保障審批表》和《社區(qū)低保議事會(huì)決議反饋意見(jiàn)書(shū)》，蓋社區(qū)居委會(huì)公章，參加低保議事會(huì)全體人員要在《城市居民最低生活保障審批表》上簽字；同時(shí)，社區(qū)低保站要將低保議事會(huì)決議反饋低保申請(qǐng)人，低保申請(qǐng)人對(duì)社區(qū)低保議事會(huì)決議無(wú)異議的在《社區(qū)低保議事會(huì)決議反饋意見(jiàn)書(shū)》上簽字并存入《青島市城市居民最低生活保障家庭檔案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《低保檔案》）；
9、社區(qū)低保議事會(huì)評(píng)議通過(guò)的，社區(qū)低保站發(fā)給《低保檔案》，指導(dǎo)申請(qǐng)人填寫(xiě)《低保檔案》，報(bào)街道低保評(píng)審委員會(huì)。
（六）審核
街道召開(kāi)低保評(píng)審委員會(huì)會(huì)議，根據(jù)《低保檔案》進(jìn)行審核，審核人、負(fù)責(zé)人簽字；審核合格后，街道低保所蓋《街道救濟(jì)專(zhuān)用章》、錄入微機(jī)報(bào)區(qū)低保中心審批；同時(shí)通知申請(qǐng)人在3日內(nèi)持辦理低保所有復(fù)印件的原件，到區(qū)低保中心核對(duì)。
（七）審批
1、區(qū)低保中心根據(jù)街道低保所上報(bào)的《低保檔案》，對(duì)照申請(qǐng)人的原件進(jìn)行審查，審查申請(qǐng)人原件與復(fù)印件是否一致；審查社區(qū)、街道是否按程序辦理；審查是否符合低保條件；核查《低保檔案》與錄入微機(jī)內(nèi)容是否一致。區(qū)低保中心審核人簽字并填寫(xiě)審核時(shí)間后報(bào)局負(fù)責(zé)人簽字（蓋章），蓋《四方區(qū)社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)用章》審批。
2、區(qū)低保中心審批后，對(duì)符合低保條件的辦理《低保證》，不符合低保條件的填寫(xiě)《不予批準(zhǔn)城市居民最低生活保障待遇通知書(shū)》，并將《低保檔案》、《低保證》或《不予批準(zhǔn)城市居民最低生活保障待遇通知書(shū)》發(fā)給街道。
3、街道低保所依據(jù)區(qū)低保中心的審批，對(duì)符合低保條件的辦理發(fā)放低保金《銀行存折》。并將《銀行存折》、《低保證》或《不予批準(zhǔn)城市居民最低生活保障待遇通知書(shū)》發(fā)給社區(qū)低保站，由社區(qū)低保站發(fā)給低保家庭，同時(shí)讓批準(zhǔn)享受低保的家庭簽訂《四方區(qū)享受低保家庭承諾書(shū)》。
四、堅(jiān)持低保復(fù)核制度，確保低保動(dòng)態(tài)管理
為保障低保家庭應(yīng)保盡保、應(yīng)退則退，保障金額應(yīng)調(diào)則調(diào)，確保低保動(dòng)態(tài)管理，對(duì)已享受低保的家庭，實(shí)行定期復(fù)核制度。每季度的最后一個(gè)月為復(fù)核月，對(duì)C類(lèi)家庭每季度復(fù)核一次，對(duì)B類(lèi)家庭每半年（即6月份和12月份）復(fù)核一次，對(duì)A類(lèi)家庭每年（即12月份）復(fù)核一次。具體復(fù)核方式如下：
（一）低保復(fù)核的方法
低保季度復(fù)核采取核對(duì)原件、口頭訊問(wèn)和入戶(hù)調(diào)查等方法進(jìn)行。復(fù)核時(shí)，低保家庭應(yīng)提供低保材料原件，家庭情況有變化的須提供相應(yīng)的復(fù)印件。
（二）低保復(fù)核的形式
1、低保季度復(fù)核實(shí)行“三結(jié)合”的形式，即區(qū)、街、居三級(jí)復(fù)核相結(jié)合、區(qū)街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合和集中復(fù)核與入戶(hù)復(fù)核相結(jié)合。
2、區(qū)、街、居三級(jí)復(fù)核相結(jié)合是指：復(fù)核工作是由區(qū)低保中心、街道低保所和社區(qū)低保站三級(jí)共同進(jìn)行。區(qū)低保中心負(fù)責(zé)全區(qū)低保季度復(fù)核工作的部署、指導(dǎo)、匯總，采取“零距離”辦公形式，直接到社區(qū)與低保人員零距離接觸，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)基層低保工作人員進(jìn)行復(fù)核。即參與零距離復(fù)核；實(shí)行零距離服務(wù)；對(duì)基層低保工作人員進(jìn)行零距離指導(dǎo)。
3、區(qū)、街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合是指：低保季度復(fù)核以社區(qū)自審為主，區(qū)街負(fù)責(zé)抽審。每季度，區(qū)低保中心抽審全區(qū)15%以上的社區(qū)；街道低保所抽審本街道50%以上的社區(qū)。區(qū)、街重點(diǎn)抽審低保戶(hù)數(shù)比較多、低保力量比較薄弱以及低保工作難度比較大的社區(qū)。
4、集中復(fù)核與入戶(hù)復(fù)核相結(jié)合是指：一般情況下，低保季度復(fù)核是將享受低保的人員集中在社區(qū)，使復(fù)核人員和低保人員之間、低保人員與低保人員之間“面對(duì)面”接觸，使低保復(fù)核工作在陽(yáng)光下進(jìn)行。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的要入戶(hù)復(fù)核，深入低保家中進(jìn)一步了解情況。
（三）落實(shí)低保公示督查制度，確保低保公開(kāi)透明
1、每季度第一個(gè)月的10-15日為全區(qū)享受低保家庭季度公示日。公示方法為：在社區(qū)政務(wù)公開(kāi)欄內(nèi)同時(shí)張貼《四方區(qū)城市居民最低生活保障對(duì)象季度公示榜》公示提要和從《山東省城市居民最低生活保障管理系統(tǒng)》低保軟件中直接打印出的本社區(qū)低保家庭享受低保情況表。
2、公示期間，區(qū)低保中心、街道低保所要對(duì)社區(qū)低保公示情況進(jìn)行督查，區(qū)低保中心督查面不低于30%，街道低保所督查面不低于50%。
五、實(shí)行低保就業(yè)聯(lián)動(dòng)制度，加大低保失業(yè)人員管理力度
各街道要對(duì)有勞動(dòng)能力的低保失業(yè)人員實(shí)行就業(yè)援助，提供技能培訓(xùn)和就業(yè)介紹，使低保人員自食其力、盡快脫貧，保障低保動(dòng)態(tài)管理。為暢通低保管理及就業(yè)信息，規(guī)定如下：
（一）實(shí)行低保人員就業(yè)反饋制度。街道低保所對(duì)有勞動(dòng)能力的低保失業(yè)人員一年內(nèi)至少發(fā)放兩次《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》，低保失業(yè)人員持《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》到街道勞動(dòng)保障服務(wù)中心進(jìn)行求職登記；街道勞動(dòng)保障服務(wù)中心提供崗位或技能培訓(xùn)，并將提供崗位或技能培訓(xùn)情況及就業(yè)情況填寫(xiě)至《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)低保人員交回社區(qū)，一聯(lián)街道勞動(dòng)保障服務(wù)中心留存。
最低生活保障制度近十年來(lái)在發(fā)展中國(guó)家越來(lái)越受到重視。
最低生活保障制度的設(shè)計(jì)也成為我國(guó)城市減貧的一個(gè)重要的手段，
文章利用中國(guó)家庭收入調(diào)查（CHIP）2002和2007兩次大型的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，從家庭層面對(duì)我國(guó)城市低保的減貧效果進(jìn)行了全面分析。研究結(jié)果表明，2002年我國(guó)有8.70%的城鎮(zhèn)家庭在低保救助下擺脫了貧困，家庭的貧困深度和貧困強(qiáng)度分別下降了9.7%和11.5%;2007年我國(guó)有59%的城鎮(zhèn)家庭在低保救助下擺脫了貧困，家庭的貧困深度和貧困強(qiáng)度降幅分別達(dá)到79.2%和87.8%。目前城市低保的重點(diǎn)救助對(duì)象是單人戶(hù)、單親家庭、老年人口比重高、失業(yè)率高的家庭，以及有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，上述特征與我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)小型化、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、持續(xù)性失業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不到位有直接的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：城市低保;減貧;家庭
中圖分類(lèi)號(hào)：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-4149（2015）02-0108-11
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.02.012
收稿日期：2014-08-27;修訂日期：2015-01-21
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基本公共服務(wù)的配置結(jié)構(gòu)、決策參與與農(nóng)民工公平感關(guān)系研究”（14CSH034）。
作者簡(jiǎn)介：文雯，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心博士后。
Urban Minimum Living Standard Security and Family Poverty Reduction：
An Analysis Based on CHIPS Project
WEN Wen
（Research Institute of Chinese Economy，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）
Abstract：As the labor market is not standardized and the coverage of social insurance is low， in recent decades the minimum living standard security system has gained more concern in developing countries. Based on Chinese Household Income Project （CHIP） 2002 and 2007， two large scale microsurvey data，this paper analyzed the poverty reduction effect of urban minimum living standard security from the family level comprehensively. The results show that in the help of urban minimum living standard， there were 8.70% of urban households left out of poverty， poverty depth and intensity decreased by 9.7% and 11.5% respectively in 2002; there were 59% of urban households left out of poverty， the rate of poverty depth and intensity reached to 79.2% and 87.8% respectively in 2007. Currently the key subjects the urban minimum living standard security are singleperson households， singleparent households， households with high proportion of aged persons， households with high unemployment rate as well as households with severely disabled and physically weak members， which is related to the household size shrinking， heavier burden of supporting the elderly， persistent unemployment and health care reform not in place.
Keywords：urban minimum living standard security; poverty reduction; family
一、引言
在反貧困政策體系中，社會(huì)救助占據(jù)重要地位，尤其在發(fā)展中國(guó)家，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)不規(guī)范、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率低且高度分層，被社會(huì)保險(xiǎn)排除在外或是社會(huì)保險(xiǎn)收入不能滿(mǎn)足需要的個(gè)體，將受到社會(huì)救助的保護(hù)。最低生活保障（簡(jiǎn)稱(chēng)低保）是社會(huì)救助制度的核心。它是國(guó)家向居民提供的一種單向保障，只要家庭收入狀況符合保障標(biāo)準(zhǔn)，就有權(quán)獲得政府提供的資金或?qū)嵨锞戎?，不受勞?dòng)關(guān)系和前期繳費(fèi)的限制。低保的主要功能是減貧，對(duì)于因重病、殘疾喪失了勞動(dòng)能力的困難家庭來(lái)說(shuō)，難以像其他社會(huì)成員一樣通過(guò)務(wù)工或經(jīng)營(yíng)獲取市場(chǎng)化的收入。低保通過(guò)向此類(lèi)家庭輸送補(bǔ)給，幫助他們維持生計(jì)，更重要的是通過(guò)這一途徑使其參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益的分享，一定程度上緩解社會(huì)收入差距。
我國(guó)的城市低保建立于20世紀(jì)90年代初，當(dāng)時(shí)正值我國(guó)全面推開(kāi)之時(shí)。國(guó)有企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)減員增效，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的就業(yè)終身制，與之相聯(lián)系的福利體系隨之結(jié)束。短時(shí)期內(nèi)大面積下崗失業(yè)引發(fā)的貧困問(wèn)題沖擊著已有的社會(huì)救濟(jì)制度，也催生了具有現(xiàn)代社會(huì)保障意義的城市低保。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年城市低保的救助人口只有256.9萬(wàn)，2002年迅速增至2064.7萬(wàn)，其中超過(guò)40%是下崗失業(yè)人員，平均救助標(biāo)準(zhǔn)只有148元/人/月。十幾年間，各級(jí)政府不斷加大城市低保的投入力度，城市低保總支出從最初不足20億元增長(zhǎng)到2013年的756.7億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到33.1%，低保救助群體從下崗失業(yè)人員擴(kuò)大到包括老年人、靈活就業(yè)者、失業(yè)者、在校生在內(nèi)的各類(lèi)城市貧困群體，平均保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到373元/人/月，發(fā)展速度之快有目共睹。
城市低保發(fā)展的十五年，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型的十五年。伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和體制機(jī)制變革，城市新貧困群體不斷出現(xiàn)<sup>[1]</sup>。目前中國(guó)大約有五千萬(wàn)城市貧困人口，約占城市總?cè)丝诘?%-8%。這些新貧困群體究竟是誰(shuí)？城市低保是否對(duì)準(zhǔn)了他們？其產(chǎn)生的減貧作用有多大？這些一直是政策制定者密切關(guān)注的問(wèn)題，理論界也對(duì)此展開(kāi)了多角度的研究。但是在已有研究中，有一個(gè)層面的分析較少，那就是家庭。毫無(wú)疑問(wèn)，家庭在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用是極其重要的，它既是最基本的社會(huì)組織單位和經(jīng)濟(jì)決策單位，也是貧困風(fēng)險(xiǎn)的直接承受者。低保是針對(duì)貧困家庭的，但是各國(guó)在救助家庭的選擇和救助慷慨程度上有較大的差異，不同類(lèi)型的家庭在社會(huì)救助中獲得的待遇不盡相同，所以在考察低保的政策效果時(shí)，不應(yīng)該忽視家庭層面的分析。下面，本文將從家庭角度切入，對(duì)不同類(lèi)型的家庭在城市低保中的獲益情況進(jìn)行分析，試圖通過(guò)這樣一個(gè)新的視角，為我國(guó)的低保制度改革提供理論思路。
二、家庭結(jié)構(gòu)演變和貧困狀況分析
本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)家庭收入調(diào)查（Chinese Household Income Project，CHIP） 2002年和2007年的城鎮(zhèn)卷。CHIPS樣本是通過(guò)分層抽樣從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的大樣本中抽取出來(lái)的，是對(duì)個(gè)體人口特征、就業(yè)狀況、收入狀況，以及家庭收支情況的全面調(diào)查。CHIP 2002提供了東部（北京、遼寧、江蘇、廣東），中部（陜西、安徽、河南、湖北），西部（重慶、四川、云南、甘肅），共12個(gè)省市的樣本，原始數(shù)據(jù)包括6835個(gè)家庭住戶(hù)和20632個(gè)個(gè)體。CHIP 2007提供了東部（上海、江蘇、浙江、廣東），中部（安徽、河南、湖北），西部（重慶、四川），共9個(gè)省市的樣本，原始數(shù)據(jù)包括5005個(gè)家庭住戶(hù)和14700個(gè)個(gè)體。
我國(guó)的城市低保由中央政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行和管理。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平差距較大，所以國(guó)內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一的低保線，省內(nèi)的低保線基本統(tǒng)一，在省低保線的基礎(chǔ)上，各市根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。因各地保障標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行情況的不同，在低保政策研究中，選取不同的省份，可能得出截然相反的結(jié)論。因此，本文選取了兩次調(diào)查中同時(shí)包含的江蘇、安徽、河南、湖北、廣東、重慶、四川七個(gè)省份作為樣本。經(jīng)作者整理后，2002年和2007年的有效家庭住戶(hù)樣本分別為3984個(gè)和3904個(gè)。
1.家庭結(jié)構(gòu)的演變
單親和獨(dú)居是較為常見(jiàn)的貧困家庭結(jié)構(gòu)，失業(yè)率高、贍養(yǎng)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)重、家中有疾病傷殘人員是貧困家庭的典型特征。為了說(shuō)明不同類(lèi)型家庭的貧困狀況和低保獲益情況，本文按照家庭人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力就業(yè)和負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)以及家庭成員的身體狀況，列出9類(lèi)典型家庭。2002年和2007年的樣本統(tǒng)計(jì)情況如表1所示。
2002年的樣本中，單人戶(hù)占1.1%，其中老年單人戶(hù)在全部單人戶(hù)中占比超過(guò)50%，青年單人戶(hù)不足20%;無(wú)子女的夫妻雙人戶(hù)占18%，其中中年夫妻戶(hù)占比最大，老年夫妻戶(hù)次之。核心家庭是最普遍的家庭形式，在所有家庭中占比最高，2002年達(dá)到36.37%，其中獨(dú)生子女家庭占90%以上。相比于核心家庭，單親家庭是一種特殊的家庭形態(tài)，它是指因喪偶、離異等原因造成的由母親或父親單獨(dú)撫養(yǎng)未成年子女的家庭。2002年此類(lèi)家庭占比為0.88%，其中約97%的單親家庭由單身母親與子女組成，單身父親家庭占比不足3%。最后一類(lèi)是家庭人口總數(shù)超過(guò)4人的多人口家庭，2002年此類(lèi)家庭占比為5.7%。
失業(yè)率上升和人口老齡化是影響家庭經(jīng)濟(jì)狀況的重要因素，高失業(yè)率家庭和老年人口比重高的家庭通常屬于貧困脆弱性家庭。本文以家庭內(nèi)部失業(yè)勞動(dòng)力占全部勞動(dòng)力的比重反映家庭成員的就業(yè)狀況，將該比重超過(guò)0.5的家庭定義為高失業(yè)率家庭;以家庭內(nèi)部老年人口負(fù)擔(dān)系數(shù)反映家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，將老年人口負(fù)擔(dān)系數(shù)大于等于1的家庭定義為老年人口比重高的家庭。本文的計(jì)算結(jié)果表明，2002年高失業(yè)率家庭和老年人口比重高的家庭分別占比19.88%和14.91%。家庭成員的身體狀況是影響家庭收支的重要因素，有重度殘疾者或體質(zhì)虛弱者的家庭常因高額的醫(yī)療支出陷入貧困。2002年，有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭分別占比5.25%和2.16%。
與2002年相比，2007年我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些顯著的變化。從家庭的人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，單人戶(hù)和單親家庭的比例明顯上升。2002年單人戶(hù)只占1.1%，2007年達(dá)到3.18%，增長(zhǎng)幅度達(dá)到1.9倍，老、中、青單人戶(hù)的比重均有所上升，盡管老年單人戶(hù)占比仍然最高，但是青年單人戶(hù)占比增長(zhǎng)了近5倍。單親家庭占比從不到1% 增長(zhǎng)到1.46%，尤其是單身父親家庭，在所有單親家庭中的比重從不足3%增至19%，增幅約5倍。人口老齡化問(wèn)題在家庭層面得以顯現(xiàn)，老年人口比重高的家庭，絕對(duì)數(shù)量從2002年的594戶(hù)增加到2007年的779戶(hù)，在所有家庭中占比從14.91%提高到19.95%。由于2007年已不存在導(dǎo)致高失業(yè)率的體制改革風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)高失業(yè)率家庭比重因此下降了2.44個(gè)百分點(diǎn)，但是此類(lèi)家庭占比仍然高達(dá)17.44%。最后，從家庭成員的身體狀況來(lái)看，有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭分別占比2.13%和1.82%，比2002年下降了59%和16%。
2.不同類(lèi)型家庭的貧困狀況分析
（1）貧困線和貧困指數(shù)的選擇。評(píng)價(jià)反貧困政策離不開(kāi)對(duì)貧困的識(shí)別與判定。貧困具有多面性，難以維持溫飽、缺乏社會(huì)參與、教育醫(yī)療資源匱乏都是貧困的典型特征。貧困線作為貧困的判別依據(jù)，既要考慮上述因素，也要兼顧反貧困的政策導(dǎo)向和執(zhí)行能力。
在多種貧困線的定義中，低保線是常用于貧困估計(jì)和政策評(píng)價(jià)的一類(lèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)。都陽(yáng)等人指出以低保線作為貧困標(biāo)準(zhǔn)可以把貧困度量和社會(huì)救助政策相結(jié)合，考察政策的執(zhí)行效果，陳少華等人和李實(shí)等人都將低保線作為貧困標(biāo)準(zhǔn)用于低保政策效果的分析[2-4]。
貧困測(cè)度指標(biāo)的選擇同樣關(guān)系到貧困狀況的判定和政策效果的評(píng)價(jià)。早期的貧困測(cè)度指標(biāo)，如反映貧困規(guī)模的貧困率、貧困嚴(yán)重程度的貧困差距率和貧困人口之間收入分布的Sen指數(shù)都是單一指標(biāo)，不能反映貧困的全貌。福斯特（Foster）等人提出了FGT指數(shù)<sup>[5]</sup>，公式為：
FGT=1n∑qi=1z-yizα（1）
其中，n表示總?cè)丝?，q和z分別表示貧困人口總數(shù)和貧困線，yi表示個(gè)體收入。公式中的α為貧困厭惡系數(shù)，α越大，表明社會(huì)對(duì)貧困的厭惡程度越高。當(dāng)α=0時(shí)，F(xiàn)GT=qn為貧困率，反映貧困的廣度;當(dāng)α=1時(shí)，F(xiàn)GT=1n∑qi=1z-yiz=qn∑qi=1z-yiqz為貧困距，表示貧困人口的收入與貧困線之間的相對(duì)距離，反映貧困的深度;當(dāng)α=2時(shí)，F(xiàn)GT=1n∑qi=1z-yiz2為平方貧困距，由于貧困程度越嚴(yán)重的個(gè)體被賦予了越高的權(quán)重，所以該指數(shù)可用于反映貧困的強(qiáng)度和貧困人口內(nèi)部的收入分布。
數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者根據(jù)CHIP 2002和CHIP 2007數(shù)據(jù)計(jì)算得來(lái)。
鑒于FGT指數(shù)良好的性能狀況和對(duì)貧困反映的全面性，本文下面將利用FGT指數(shù)，以2002年和2007年樣本省份的城市低保線作為貧困標(biāo)準(zhǔn)（詳見(jiàn)表2），對(duì)不同類(lèi)型家庭獲得低保救助前的貧困狀況進(jìn)行分析。
（2）貧困狀況分析。2002年，按不同地區(qū)貧困線測(cè)度的貧困家庭共有69戶(hù)，總體貧困率為1.73%，詳見(jiàn)圖1。其中，單親家庭的貧困率高達(dá)14.29%，位居首位;高失業(yè)率、有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，貧困率在4%-7%之間，也屬于貧困高發(fā)家庭;夫妻雙人戶(hù)、核心家庭、老年人口比重高的家庭，貧困率不足3%，未出現(xiàn)貧困單人戶(hù)。
2007年，貧困家庭減少到39戶(hù)，總體貧困率降為1%，絕大多數(shù)家庭的貧困率都有所下降。其中，多人戶(hù)未出現(xiàn)貧困，夫妻二人戶(hù)、核心家庭的貧困率降至1%以下;單親家庭盡管貧困問(wèn)題依然突出，但是貧困率已降至5.26%;高失業(yè)率、有體質(zhì)虛弱者的家庭，貧困率下降了近一半。與此同時(shí)，有三類(lèi)家庭的貧困率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)：老年人口比重高的家庭貧困率升至1.16%;單人戶(hù)從無(wú)貧困發(fā)展成為高貧困率家庭，貧困率達(dá)到4.03%;有重度殘疾者的家庭在2002年已經(jīng)屬于貧困高發(fā)家庭，2007年貧困率進(jìn)一步升至6%，成為貧困率最高的家庭。
2002年，由FGT（1）貧困距測(cè)度的貧困家庭的人均收入與貧困線之間的平均缺口為0.72%;單親家庭人均收入與貧困線之間的平均缺口最高，達(dá)到3.49%，其次是有體質(zhì)虛弱者的家庭、高失業(yè)率家庭和有重度殘疾者的家庭，貧困距均超過(guò)1.5%，詳見(jiàn)圖2。由FGT（2）平方貧困距測(cè)度的貧困家庭的貧困強(qiáng)度為0.49%;有體質(zhì)虛弱者的家庭貧困強(qiáng)度達(dá)到1.48%，單親家庭和高失業(yè)率家庭的貧困強(qiáng)度都在1.2%以上，詳見(jiàn)圖3。
三、城市低保與家庭減貧
1.低保救助情況分析
低保救助的宗旨是“應(yīng)保盡?！?、“將有限的救助資源用于最需要的人”。王有捐、洪大用、林閩鋼分別從目標(biāo)定位、保障標(biāo)準(zhǔn)的制定、調(diào)整、執(zhí)行等方面分析了我國(guó)低保的運(yùn)行情況[6-8]。結(jié)合上述研究，本文從覆蓋率、目標(biāo)定位、救助強(qiáng)度和保障標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面考察我國(guó)低保的執(zhí)行情況。
首先是覆蓋率。2002年，共有87個(gè)家庭獲得低保救助，低保的總體覆蓋率為2.18%;覆蓋率最高的三類(lèi)家庭分別是有體質(zhì)虛弱者的家庭、有重度殘疾者的家庭和高失業(yè)率家庭，覆蓋率分別達(dá)到15.12%、8.13%和5.43%，單親家庭未被覆蓋，其余家庭的覆蓋率在1%-3%之間。2007年，獲得救助的家庭總數(shù)升至184戶(hù)，比2002年增長(zhǎng)了1.1倍，總體覆蓋率達(dá)到4.71%。與2002年相比，幾乎所有類(lèi)型家庭的低保覆蓋率均有所上升。有體質(zhì)虛弱者和重度殘疾者的家庭，2002年低保覆蓋率已經(jīng)相對(duì)較高，2007年進(jìn)一步升至21.13%和20.48%，分別排在第一和第二位;單親家庭不但獲得了救助機(jī)會(huì)，而且進(jìn)入高覆蓋率家庭之列，覆蓋率達(dá)到17.54%，排在第三位;單人戶(hù)和高失業(yè)率家庭，低保覆蓋率也分別達(dá)到8.06%和7.93%（見(jiàn)表3）。
其次是目標(biāo)定位。社會(huì)救助通常需要根據(jù)一定的原則和方法確定申請(qǐng)者的受益資格，以保證有限的資源用于最需要的群體。所謂有效救助率是指具備低保資格，即人均收入低于貧困線的家庭獲得救助的比例，該值越大，表明低保的目標(biāo)定位越準(zhǔn)確。2002年低保的有效救助率為18.8%，即在低保建立之初只有不到20%的貧困家庭獲得了救助;2007年該指標(biāo)達(dá)到74.4%，提升幅度非常大，這與我國(guó)低保覆蓋面迅速擴(kuò)大有直接的關(guān)系，但是仍有約25%的貧困家庭未獲得救助，主要原因仍然是低保政策執(zhí)行和管理上的漏洞，但是也不乏符合條件的家庭因污名效應(yīng)、申請(qǐng)手續(xù)繁瑣等原因，主動(dòng)放棄了低保機(jī)會(huì)。2002年，對(duì)于具備低保資格的家庭，有體質(zhì)虛弱者的家庭有效救助率達(dá)到50%，
夫妻二人戶(hù)和老年人口比重高的家庭有效救助率達(dá)到33.3%，有效救助率最低的是單親家庭和多人戶(hù)。2007年，對(duì)于具備低保資格的家庭，單人戶(hù)、夫妻二人戶(hù)、單親家庭、有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，有效救助率均達(dá)到100%，核心家庭的有效救助率最低，只有50%。
第三是救助強(qiáng)度。作為貧困家庭的一項(xiàng)基本收入，低保的救助強(qiáng)度體現(xiàn)在它對(duì)貧困家庭的支持和拉動(dòng)作用上。低保收入占家庭總收入的比重越高，表明貧困家庭對(duì)低保的依賴(lài)程度越高，低保對(duì)貧困家庭的支持作用越大。2002年，貧困家庭對(duì)低保的平均依賴(lài)度為45%，其中，夫妻二人戶(hù)和高失業(yè)率家庭對(duì)低保的依賴(lài)度最高，分別達(dá)到73.1%和56.5%，依賴(lài)度最低的是多人戶(hù)，只有10.1%。2007年，貧困家庭對(duì)低保的平均依賴(lài)度提高到75%，其中，老年人口比重高的家庭對(duì)低保的依賴(lài)度為94.6%，單人戶(hù)和夫妻二人戶(hù)達(dá)到100%，依賴(lài)度最小的核心家庭也達(dá)到55.9%。由此可見(jiàn)，對(duì)于收入來(lái)源匱乏的貧困家庭來(lái)說(shuō)，低保收入已成為家庭重要的經(jīng)濟(jì)支柱。
最后是保障標(biāo)準(zhǔn)。低保標(biāo)準(zhǔn)是各城市根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力、居民的收入消費(fèi)情況制定的貧困補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法保障公民的生存權(quán)，影響減貧效果和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn);保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，不但會(huì)滋生懶惰，降低低保對(duì)象的就業(yè)意愿，還會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
低保標(biāo)準(zhǔn)的理論確定方法主要有市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法、生活形態(tài)法等。除此之外，還有收入比例法，如國(guó)際勞工組織專(zhuān)家建議，工業(yè)國(guó)家低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該大體相當(dāng)于制造業(yè)工人平均工資的30%;歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)建議，低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該相當(dāng)于一個(gè)成年人可支配收入的50%<sup>[9]</sup>。目前國(guó)內(nèi)沒(méi)有制定統(tǒng)一的城市低保標(biāo)準(zhǔn)。1999年我國(guó)《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：城市低保標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水、電、燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。這給地方政府很大的自由裁量權(quán)。由于各個(gè)地方政府采用了不同的方法確定當(dāng)?shù)氐谋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，所以各地區(qū)的實(shí)際保障水平差別很大。為了考察我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)的合理性，本文將利用低保標(biāo)準(zhǔn)與職工平均工資之比和低保標(biāo)準(zhǔn)與最低收入戶(hù)人均食品消費(fèi)支出之比兩個(gè)指標(biāo)來(lái)檢驗(yàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際水平。
首先是低保標(biāo)準(zhǔn)與職工平均工資之比。參考國(guó)際勞工組織的建議，本文將低保標(biāo)準(zhǔn)與職工平均工資之比的合理值設(shè)為30%。經(jīng)筆者測(cè)算，2002年，所有樣本省份的低保標(biāo)準(zhǔn)均不足當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的20%，比值最高的安徽只有18%，最低的廣東只有12%;2007年，該比值在所有樣本省份都有明顯下降，而且基本都降至10%左右，遠(yuǎn)低于低保標(biāo)準(zhǔn)與職工平均工資之比的合理值，詳見(jiàn)圖4。由此可見(jiàn)，近年來(lái)政府通過(guò)低保向貧困家庭輸送的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收益十分有限，貧困家庭的相對(duì)收入狀況非但沒(méi)有通過(guò)低保有所改善，反而更加惡化，低保并沒(méi)有成為緩和社會(huì)貧富差距的有效手段。
再看低保標(biāo)準(zhǔn)與最低收入戶(hù)人均食品消費(fèi)支出之比。食品是個(gè)體維持生存的必需品，一般來(lái)說(shuō)，收入水平越低的家庭，食品攝入越接近維持生存的最低能量值。因此，最低收入戶(hù)的人均食品支出就可以視為滿(mǎn)足個(gè)體基本生活需要的最低支出，即低保標(biāo)準(zhǔn)的下限，低于該值低保將無(wú)法實(shí)現(xiàn)生存保障功能。筆者將各省低保標(biāo)準(zhǔn)除以統(tǒng)計(jì)年鑒中最低收入戶(hù)人均食品消費(fèi)支出，得到兩者的比值?？梢钥吹剑?002年，低保標(biāo)準(zhǔn)基本能夠滿(mǎn)足最低收入戶(hù)的人均食品消費(fèi)需求，而且有一定的余量，兩者比值最高的河南達(dá)到1.85，最低的重慶達(dá)到1.03;但是2007年，除了江蘇以外，其余省份該比值都有不同程度的下降，尤其是重慶和四川，其低保標(biāo)準(zhǔn)已不能滿(mǎn)足最低收入戶(hù)的人均食品消費(fèi)需要，低保的生存保障功能明顯減弱，詳見(jiàn)圖5。所以，盡管從整體上看，我國(guó)的名義低保標(biāo)準(zhǔn)連年提高，但是其提高幅度遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的步伐，而且滿(mǎn)足貧困家庭基本生活需求的能力也呈下滑趨勢(shì)，因此低保家庭實(shí)際上遭受了福利侵蝕（welfare erosion）。
2.城市低保減貧效應(yīng)的測(cè)度
在低保作用下，貧困家庭能否擺脫貧困，貧困狀況是否得到緩解是政策評(píng)價(jià)的核心。根據(jù)塞恩斯伯里（Sainsbury）和莫里森（Morissens）提出的方法<sup>[10]</sup>，本文給出城市低保減貧效應(yīng)的計(jì)算公式：
REFGT（α）=[FGT（α）pre-FGT（α）post]/FGT（α）pre（2）
其中， REFGT（α）為貧困指數(shù)的相對(duì)變動(dòng)，F(xiàn)GT（α）pre和FGT（α）post為低保救助前后的貧困指數(shù)。
經(jīng)筆者對(duì)兩次CHIP調(diào)查得到的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，2002年通過(guò)低保救助，全國(guó)只有不到10%的家庭擺脫了貧困，家庭的平均脫貧率為8.70%。有體質(zhì)虛弱者的家庭脫貧率最高，達(dá)到50%;有重度殘疾者、老年人口比重高的家庭脫貧率分別達(dá)到20%和16.7%，單親家庭盡管貧困率最高，但是未獲得任何救助。2007年，有59%的家庭通過(guò)低保擺脫了貧困。單人戶(hù)、夫妻二人戶(hù)、有重度殘疾者的家庭和之前未獲得任何救助的單親家庭，全都通過(guò)低保實(shí)現(xiàn)了脫貧;老年人口比重高、有體質(zhì)虛弱者的家庭和高失業(yè)率家庭，脫貧率分別達(dá)到77.8%、66.7%和55.6%。核心家庭通過(guò)低保救助，貧困率僅下降了37.5%，與其他家庭相比，脫貧率的提高并不明顯。具體見(jiàn)表4。
低保的減貧作用不僅體現(xiàn)在幫助家庭擺脫貧困，更重要的是改善家庭的貧困狀況。表5和表6顯示，2002年，在低保作用下，全部家庭的貧困矩下降了9.7%，平方貧困矩下降了11.5%。老年人口比重高的家庭，其貧困矩和平方貧困矩的下降幅度最明顯，分別達(dá)到24.3%和45.2%，有重度殘疾者的家庭該指標(biāo)分別下降了12.2%和31.1%，高失業(yè)率家庭該指標(biāo)分別下降了18.6%和22.5%。
2007年，通過(guò)低保救助，全部家庭的貧困矩下降了79.2%，平方貧困矩下降了87.8%，較2002年有大幅度提高。其中，單人戶(hù)、夫妻二人戶(hù)、單親家庭、有重度殘疾者的家庭由于完全脫貧，貧困距和平方貧困距的降幅達(dá)到100%;有體質(zhì)虛弱者和老年人口比重高的家庭，貧困距和平方貧困距的降幅也在90%以上;而核心家庭的貧困距和平方貧困距降幅最小，分別為59.5%和83.8%。可見(jiàn)，低保的主要作用還是在于幫助貧困家庭降低貧困深度和強(qiáng)度，與之前的研究[11-12]結(jié)論一致。
3.結(jié)果分析
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，有勞動(dòng)能力的個(gè)體在全面就業(yè)體制下可以獲得單位保障或集體保障，城市貧困群體主要是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)（撫養(yǎng)、扶養(yǎng)）人的三無(wú)人員和部分被排斥在體制外的特殊困難群體。傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度針對(duì)上述群體提供臨時(shí)性或定期定量救濟(jì)，但是救濟(jì)水平低且制度運(yùn)行不規(guī)范。20世紀(jì)90年代后期，國(guó)企改革對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)造成了嚴(yán)重沖擊，城市失業(yè)型貧困問(wèn)題凸顯，剛剛建立起來(lái)的城市低保制度作為一項(xiàng)臨時(shí)性的救助措施對(duì)緩解貧困起到了一定的作用。隨著市場(chǎng)化改革的持續(xù)推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，城市貧困結(jié)構(gòu)和貧困性質(zhì)再次發(fā)生轉(zhuǎn)型，趨于規(guī)范化的城市低保成為政府應(yīng)對(duì)新貧困問(wèn)題的主要制度安排。
過(guò)去幾十年國(guó)家強(qiáng)制推行計(jì)劃生育政策，家庭中子女?dāng)?shù)量銳減;伴隨著人口遷移流動(dòng)，代際之間出現(xiàn)空間分離，多代人組成的大家庭越來(lái)越少，核心家庭逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位;現(xiàn)代社會(huì)，離婚、保持單身受到的家庭和社會(huì)壓力明顯減小，單親和獨(dú)居家庭比例升高，家庭結(jié)構(gòu)更趨于小型化。傳統(tǒng)家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的互助功能因家庭結(jié)構(gòu)小型化而被削弱，家庭抵御貧困的能力顯著下降，在面對(duì)失業(yè)、年老、疾病等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)極易陷入貧困，成為低保救助對(duì)象。
養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重是一類(lèi)正在發(fā)展和蔓延的貧困風(fēng)險(xiǎn)，也是低保新一輪救助的重點(diǎn)。
人口老齡化是全世界面臨的共同難題，生育率的快速下降和人口壽命延長(zhǎng)使我國(guó)在并不富裕的情況下，提前進(jìn)入老齡化社會(huì)，這意味著社會(huì)中老年人口比重高的家庭越來(lái)越多，解決養(yǎng)老問(wèn)題成為一項(xiàng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。盡管相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)老年人有養(yǎng)老金，但是養(yǎng)老金并不能完全滿(mǎn)足老年人的生存需要。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的企業(yè)養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老面對(duì)著沉重的轉(zhuǎn)軌成本，已退休人員和改革前參加工作的老年人并未進(jìn)行前期繳費(fèi)，從而形成歷史欠賬，導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)空賬。為了確保當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，政府不得不動(dòng)用應(yīng)當(dāng)留作積累的未退休人員的個(gè)人賬戶(hù)基金。有些地方即使將個(gè)人賬戶(hù)基金全部用于當(dāng)期支付，年度養(yǎng)老金收支還是存在缺口。如此大的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不可能為老年人提供充足的保障;此外，隨著老年人年齡的增長(zhǎng)，醫(yī)藥費(fèi)用會(huì)不斷增加，家庭因此承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)會(huì)更重。而且，目前相當(dāng)一部分老年人因子女遷往異地或是為了避免代際沖突，選擇獨(dú)自生活，獨(dú)居老年人在獲得子女經(jīng)濟(jì)支持、生活照料、精神慰藉等方面面臨更大的不確定性?？梢哉f(shuō)，人口老齡化正在成為一類(lèi)重要的貧困風(fēng)險(xiǎn)，老年人口比重高的家庭發(fā)生貧困和獲得救助的比例必然增加。
失業(yè)始終是一類(lèi)重要的致貧因素。20世紀(jì)90年代末，國(guó)家打破就業(yè)終身制，引入市場(chǎng)機(jī)制給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)了活力，但是此舉將一大批原有體制下的隱性失業(yè)人口拋向市場(chǎng)，失業(yè)成為當(dāng)時(shí)最嚴(yán)重的致貧因素之一。近年來(lái)，體制改革風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的高失業(yè)率逐漸消退，但是勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成決定了勞動(dòng)力的供求要服從市場(chǎng)調(diào)節(jié)，尤其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力數(shù)量絕對(duì)增長(zhǎng)和相對(duì)集聚的條件下，我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)已儼然成為一個(gè)買(mǎi)方市場(chǎng)，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和失業(yè)問(wèn)題非但不會(huì)消失，而且可能長(zhǎng)期持續(xù)。持續(xù)性失業(yè)對(duì)家庭來(lái)說(shuō)是一種沉重的打擊，在失業(yè)保險(xiǎn)無(wú)法提供長(zhǎng)期保障的情況下，高失業(yè)率家庭不得不依靠低保救助才能維持基本生活。
因病致貧和因病返貧是當(dāng)前最典型、最普遍的家庭貧困現(xiàn)象。自1992年進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來(lái)，我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)啟動(dòng)了市場(chǎng)化進(jìn)程，診療價(jià)格普遍提高，以藥養(yǎng)醫(yī)現(xiàn)象導(dǎo)致醫(yī)藥費(fèi)用數(shù)倍增長(zhǎng)，給家庭就醫(yī)帶來(lái)了不小的壓力。家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力一旦患上重病或是慢性病，不但將失去或部分喪失勞動(dòng)能力從而使得家庭的收入來(lái)源減少，而且同時(shí)因?yàn)樾枰M(jìn)行長(zhǎng)期診療將花費(fèi)大量的醫(yī)療支出。在未被醫(yī)保覆蓋或是醫(yī)保負(fù)擔(dān)比例較低的情況下，一個(gè)普通家庭將因醫(yī)療支出比例過(guò)大而被拖垮，進(jìn)入低保的重點(diǎn)救助之列。
綜上，單人戶(hù)、單親家庭、老年人口比重高、失業(yè)率高、有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，已經(jīng)取代傳統(tǒng)救助對(duì)象成為目前主要的貧困群體和低保重點(diǎn)救助對(duì)象，這與我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期有直接的關(guān)系。
低保制度通過(guò)維護(hù)上述家庭的生存安全，間接充當(dāng)著轉(zhuǎn)型減震器和緩沖器的角色。
四、結(jié)論與政策建議
隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不到位等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)，城市的貧困結(jié)構(gòu)和貧困性質(zhì)都發(fā)生了改變。盡管城市低保應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題的能力大幅提升，但這是以低保線作為貧困標(biāo)準(zhǔn)得出的結(jié)果，改用更高的絕對(duì)貧困線或相對(duì)貧困線，低保的減貧作用體現(xiàn)得就很不充分了。
低保作為基礎(chǔ)性的社會(huì)保障制度，不但是貧困家庭的生計(jì)來(lái)源，關(guān)乎居民生存權(quán)的保障，更是一道社會(huì)安全網(wǎng)，承載保證社會(huì)穩(wěn)定的重任，其重要性不容忽視。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)低保制度效果的最大化，必須從制度設(shè)計(jì)到政策執(zhí)行完成一系列的調(diào)整和改革。首先，要建立全國(guó)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法和調(diào)整機(jī)制，堅(jiān)持不過(guò)度保障，但一定要保障充足。在全國(guó)層面對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)制定的基本程序、主要方法進(jìn)行規(guī)范，減少各地制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的隨意性，建議將市場(chǎng)菜籃法和恩格爾系數(shù)法相結(jié)合對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算;建立低保標(biāo)準(zhǔn)的常態(tài)化增長(zhǎng)機(jī)制和物價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)職工上年平均工資、人均地區(qū)生產(chǎn)總值對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期調(diào)整;參照物價(jià)指數(shù)，尤其是食品價(jià)格指數(shù)對(duì)低保家庭實(shí)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼，保證貧困家庭既能夠達(dá)到社會(huì)可接受的最低生活水平，又能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。其次，在低保對(duì)象的識(shí)別和管理中，政府要秉持公平公正的原則，嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)申請(qǐng)者的收入和財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行審核，對(duì)低保對(duì)象的生活狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，減少騙保和人情?，F(xiàn)象的發(fā)生，真正做到扶貧濟(jì)弱、應(yīng)保盡保。
在強(qiáng)化低保作用的同時(shí)，也要防止受助對(duì)象產(chǎn)生“福利依賴(lài)”。根據(jù)救助對(duì)象的不同需求和困難程度采取差異化的救助政策，做到兼顧一般、突出重點(diǎn)、分類(lèi)施保。針對(duì)老弱病殘、失業(yè)者和單親家庭等特殊困難群體，不同程度地上調(diào)救助金，滿(mǎn)足不同群體多元化的保障需求;對(duì)于有勞動(dòng)能力的受助者，在保障其基本生活的基礎(chǔ)上，為其提供相關(guān)的技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，并輔以救助漸退和收入豁免等激勵(lì)手段，最終使其通過(guò)就業(yè)擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)自立。
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第二條本辦法所稱(chēng)“促進(jìn)城市低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象就業(yè)機(jī)制”是指低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行就業(yè)服務(wù)登記后，民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)通過(guò)綜合運(yùn)用低保和就業(yè)扶持政策，促進(jìn)其就業(yè)，以改善其家庭生活狀況的制度。
第三條市民政局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局共同負(fù)責(zé)促進(jìn)城市低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象就業(yè)機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“促進(jìn)就業(yè)機(jī)制”）的組織推動(dòng)工作。
縣（市）、區(qū)民政部門(mén)和勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)“促進(jìn)就業(yè)機(jī)制”的組織實(shí)施工作，指導(dǎo)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象的管理。
第四條各級(jí)民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)與低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象管理信息網(wǎng)絡(luò)的互通互聯(lián)，共同推動(dòng)低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象就業(yè)工作的落實(shí)。
第五條勞動(dòng)保障部門(mén)審批開(kāi)辦的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，對(duì)低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定和職業(yè)介紹。
第六條街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)勞動(dòng)保障所）負(fù)責(zé)受理本轄區(qū)內(nèi)低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象的就業(yè)服務(wù)登記，建立登記臺(tái)帳，及時(shí)掌握其就、失業(yè)狀態(tài)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，按規(guī)定組織其參加職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹。各級(jí)民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象的日常管理，及時(shí)掌握其參加就業(yè)服務(wù)、公益性勞動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)收入等基本情況。
第七條低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象應(yīng)到家庭戶(hù)籍所在地的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障所進(jìn)行就業(yè)服務(wù)登記，填寫(xiě)《求職登記表》，參加就業(yè)培訓(xùn)和接受推薦就業(yè)。
第八條街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障所對(duì)符合就業(yè)服務(wù)登記條件的人員，指導(dǎo)其填寫(xiě)《求職登記表》，及時(shí)匯總求職與培訓(xùn)意向，報(bào)市、縣區(qū)勞動(dòng)保障部門(mén)及其職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)。市、縣區(qū)勞動(dòng)保障部門(mén)及其職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)根據(jù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障所匯總報(bào)告，制定培訓(xùn)計(jì)劃，組織就業(yè)崗位，開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)，推薦就業(yè)崗位。
第九條低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行就業(yè)服務(wù)登記后，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障所按照有關(guān)規(guī)定和程序?yàn)槠滢k理《再就業(yè)優(yōu)惠證》，并組織其參加各級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)舉辦的職業(yè)培訓(xùn)。接受職業(yè)指導(dǎo)人員應(yīng)端正就業(yè)態(tài)度，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，自覺(jué)接受推薦就業(yè)。
第十條低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行求職登記60個(gè)工作日內(nèi)，勞動(dòng)保障部門(mén)開(kāi)辦的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為其提供三次就業(yè)推薦；對(duì)低保對(duì)象當(dāng)中的“4050”人員及其他特殊就業(yè)困難人員，原則上優(yōu)先推薦到公益性崗位工作。
第十一條低保對(duì)象就業(yè)后，家庭月人均實(shí)際收入高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，就業(yè)后前3個(gè)月繼續(xù)享受最低生活保障待遇，但一年內(nèi)不得重復(fù)享受。
第十二條對(duì)持有民政部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)的《*市城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》的低保對(duì)象從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，自批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)之日起1年內(nèi)免收個(gè)體工商戶(hù)管理費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)、登記費(fèi)、證照費(fèi)；低保對(duì)象進(jìn)入集貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的免收各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。
第十三條低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象應(yīng)當(dāng)每月向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)報(bào)告就業(yè)情況。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象接受就業(yè)服務(wù)情況進(jìn)行核實(shí)。對(duì)于已經(jīng)就業(yè)不再符合低保條件的，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)收回其《*市城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》。對(duì)于確屬非本人原因暫時(shí)無(wú)法就業(yè)的低保就業(yè)服務(wù)對(duì)象，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障所簽署非本人原因暫時(shí)無(wú)法就業(yè)的確認(rèn)意見(jiàn)，其家庭符合條件的，享受低保待遇。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障所應(yīng)當(dāng)繼續(xù)為其提供就業(yè)服務(wù)，促其盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)。
根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》第十條“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)”相關(guān)規(guī)定，近年來(lái)，我縣始終堅(jiān)持“志愿性與制約性相結(jié)合，無(wú)償性與公益性相結(jié)合，組織性與業(yè)余性相結(jié)合”的工作思路，以建立和完善“城市低保義工制度”為切入點(diǎn)，深入開(kāi)展有勞動(dòng)能力低保對(duì)象義工服務(wù)活動(dòng)，切實(shí)加大和諧社區(qū)、平安社區(qū)創(chuàng)建力度，激發(fā)群眾的參與熱情和創(chuàng)造活力，凝心聚力建設(shè)和諧**。
一、界定對(duì)象，規(guī)范管理
為將城市低保義工制度落到實(shí)處，2009年初，我們結(jié)合縣情和城市低保工作實(shí)際，出臺(tái)了《建立城市低保義工制度實(shí)施意見(jiàn)》，要求凡男性未滿(mǎn)60周歲,女性未滿(mǎn)55周歲，身體條件允許的城市低保對(duì)象，每人每月參加兩次環(huán)境衛(wèi)生整治、治安巡邏等公益性義務(wù)勞動(dòng)。每年必須完成30個(gè)小時(shí)以上的群眾性、公益性、社會(huì)性義工服務(wù)。參加義工的低保對(duì)象，以其所屬居委會(huì)為單位進(jìn)行登記，填寫(xiě)《**縣城市低保對(duì)象義工服務(wù)登記表》，頒發(fā)《城市低保對(duì)象參加義務(wù)勞動(dòng)記錄簿》，用于記錄低保對(duì)象參加義工服務(wù)的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容以及完成質(zhì)量等。同時(shí)，按月對(duì)低保對(duì)象參加公益性勞動(dòng)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)考核，對(duì)連續(xù)兩次無(wú)故不參加公益性義務(wù)勞動(dòng)的取消享受資格，并在半年內(nèi)不得再次申請(qǐng)。至活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，全縣共有8000余名具有服務(wù)能力的低保對(duì)象申請(qǐng)參加義工服務(wù)。此外，有500余名60歲以上的老低保對(duì)象主動(dòng)參加義工服務(wù)。在他們帶動(dòng)下，有10000余名普通群眾自愿加入義工服務(wù)行列。
二、明確內(nèi)容，整合資源。
為確保城市低保義工制度的嚴(yán)肅性和可操作性，使城市低保對(duì)象義務(wù)勞動(dòng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，不走過(guò)場(chǎng)，我們面向全縣征集知識(shí)型、技能型和普通型共3類(lèi)12項(xiàng)義工服務(wù)項(xiàng)目，供低保對(duì)象自由選擇參加，結(jié)合自身特長(zhǎng)開(kāi)展義工服務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，為整合低保對(duì)象義工服務(wù)活動(dòng)資源，各社區(qū)居委會(huì)均建立了城市低保對(duì)象義工服務(wù)活動(dòng)通報(bào)制度。各社區(qū)居委會(huì)在開(kāi)展低保義工活動(dòng)前，將義務(wù)勞動(dòng)的時(shí)間、地點(diǎn)、項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、聯(lián)系人、聯(lián)系電話等內(nèi)容，通過(guò)居務(wù)公開(kāi)欄及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布，以便有參與義工服務(wù)活動(dòng)意愿的各界人士共同參與。截止目前，全縣低保對(duì)象共計(jì)參加義務(wù)勞動(dòng)28520人次，完成義工服務(wù)87000小時(shí)，服務(wù)對(duì)象達(dá)154000余人次。
三、注重效果，反響強(qiáng)烈
關(guān)鍵詞：城市，低保，現(xiàn)狀，低保標(biāo)準(zhǔn)，資格審核，救助對(duì)象，脫貧措施建議
我國(guó)自1993年上海試點(diǎn)實(shí)行城市居民最低生活保障制度以來(lái)，低保制度不斷發(fā)展完善，取得了一定的進(jìn)展，但是由于多種因素，仍然存在很多問(wèn)題，現(xiàn)存低保制度的實(shí)際救助效果也不盡人意?？茖W(xué)制定低保制度，使貧困人口生活得到有效保障，進(jìn)一步擺脫貧困，是維護(hù)我國(guó)政治穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的必然選擇。
一、城市最低生活保障的現(xiàn)狀分析 （一）城市居民最低生活保障制度的發(fā)展歷程 城市居民最低生活保障制度就是我們經(jīng)常說(shuō)的低保制度, 低保制度自1993年創(chuàng)立至今, 經(jīng)歷了探索、推廣、普及、鞏固等幾個(gè)階段。論文格式。
探索階段：1993年6月，上海建立城鎮(zhèn)最低生活保障線；1995年上半年，上海、廈門(mén)、青島、大連、福州、廣州六個(gè)大城市試點(diǎn)；
推廣階段：1996年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出建立低保制度 ；
普及階段：1997年底，334個(gè)城市建立了城市居民最低生活保障制度，覆蓋面達(dá)50% ；1998年底，584座城市和1035個(gè)縣，覆蓋面分別為87%和63% ；1999年6月底，660個(gè)城市和1505個(gè)縣覆蓋面分別為99%和92% ；
鞏固階段：2000年，累計(jì)支出8億，403萬(wàn)人 ；2004年，173萬(wàn)億 ，2205萬(wàn)；2008年2月，2284萬(wàn)人，1075萬(wàn)戶(hù)。
在我國(guó)，貧困線，亦稱(chēng)最低生活保障線，是指為度量貧困而制定的針對(duì)最起碼的生存條件或者相對(duì)社會(huì)中等生活水平的差距所作的定量化的界定。[1]
(二）我國(guó)城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定方法我國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是以絕對(duì)貧困為基礎(chǔ)，由各地方政府根據(jù)市場(chǎng)綜合物價(jià)指數(shù)，居民平均實(shí)際收入和消費(fèi)水平以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入狀況制定的。各地方政府無(wú)統(tǒng)一的計(jì)算方法，所使用的有以下幾種：1、市場(chǎng)菜籃法。確定維持社會(huì)認(rèn)定的最起碼生活水準(zhǔn)的必需品的種類(lèi)和數(shù)量，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算出現(xiàn)金數(shù)額。
2、恩格爾系數(shù)法。它以食品消費(fèi)支出除以已知的恩格爾系數(shù)（即食品消費(fèi)支出占總消費(fèi)支出的比例）來(lái)求出所需的消費(fèi)支出。60以上屬于貧困。
3、國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)。以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的50—60%作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線。
（三）救助對(duì)象及覆蓋率我國(guó)《城市居民最低生活保障條例》中對(duì)低保制度的救助對(duì)象的初步類(lèi)別定位有兩種,第一種是對(duì)無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民,批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受。論文格式。第二種是對(duì)尚有一定收入的城市居民,批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受。
表22001-2007年我國(guó)城市最低生活保障率
