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第1篇

一、對(duì)行政不作為的分析及其負(fù)賠償責(zé)任的必要性

對(duì)行政不作為的概念，目前學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)頗多。從法理學(xué)上講，作為“表現(xiàn)為作出一定動(dòng)作或動(dòng)作系列”，不作為“表現(xiàn)為不作出一定的動(dòng)作或動(dòng)作系列”。①依此看來(lái)，行政不作為就是行政機(jī)關(guān)消極地不作出一定的動(dòng)作。它分為方式上的不為和內(nèi)容上的不為兩種。方式不為既是形式的不為也是實(shí)質(zhì)上的未為，是不作為。方式有“為”，但反映的內(nèi)容是不為，則是形式上有“為”而實(shí)質(zhì)上不為，也是不作為。前者如行政機(jī)關(guān)不作行為（如不予理睬），其方式是不為，實(shí)質(zhì)上也是什么也未干；后者如行政機(jī)關(guān)作出否決的言行（如拒絕），相對(duì)于“作出了否決”這一言行方式本身講，是“為”的方式，相對(duì)于否決了被人要求作的那一行為而言，實(shí)質(zhì)上反映的是“不為”或是“不愿為、不肯為、不想為”的內(nèi)容。②行政不作為結(jié)合行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的法定作為義務(wù)和不作為義務(wù)而言，便呈現(xiàn)出合法與不合法兩種狀態(tài)。所謂作為義務(wù)，是指行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)積極作出某種行政行為的義務(wù)；不作為義務(wù)是指行政機(jī)關(guān)依法不應(yīng)作出某種行政行為的義務(wù)，這是法律規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為在內(nèi)容或權(quán)限上的限制或抑止。例如，法律、法規(guī)對(duì)向農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目都有具體規(guī)定，在這些項(xiàng)目之外，行政機(jī)關(guān)具有不再征收其他費(fèi)用的義務(wù)，這就是行政機(jī)關(guān)實(shí)體上應(yīng)履行的不作為義務(wù)。③如果行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定的作為的義務(wù)，沒(méi)有履行該義務(wù)去作為，這就是不履行法定職責(zé)的不作為，是不合法的。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；如果行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定的不作為義務(wù)，行政機(jī)關(guān)遵守規(guī)定不予作為，這是行政機(jī)關(guān)守法或履行法定職責(zé)的表現(xiàn)，是合法的不作為。行政機(jī)關(guān)對(duì)此無(wú)需承擔(dān)法律責(zé)任。

由上分析可見(jiàn)，行政不作為可以分為合法的不作為與違法的不作為兩種。規(guī)定對(duì)違法的行政不作為負(fù)賠償責(zé)任，在國(guó)外早已有之。如根據(jù)美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》規(guī)定，美國(guó)的行政賠償責(zé)任的范圍，不僅及于政府官員的違法作為行為，也及于其不作為行為，例如，在公共場(chǎng)所發(fā)生的打架斗毆事件，警察在場(chǎng)不加制止，警察局對(duì)其造成的傷害或損失應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任；在交通要道或國(guó)家公園因施工或其他原因挖坑或堆土等，行政機(jī)關(guān)未設(shè)警告牌予以告示，造成路人或游客的人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。④在我國(guó)，要求國(guó)家對(duì)違法的行政不作為負(fù)賠償責(zé)任，有利于保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益；有利于促使行政主體依法行政；有利于進(jìn)一步完善我國(guó)的法律責(zé)任體系，并促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國(guó)提倡大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行政主體對(duì)法定職責(zé)的積極履行和及時(shí)地為市場(chǎng)主體提供服務(wù)。如果行政主體經(jīng)常怠于履行法定職責(zé)，對(duì)各類違法行為該制裁的不制裁，對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益該保護(hù)的不保護(hù)，這既不利于維護(hù)公共利益，也有損于相對(duì)人的合法權(quán)益，而且還會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。約翰。奧斯丁認(rèn)為，只有那種“對(duì)某種作為或不作為具有普遍約束力”的命令，才是法律。⑤國(guó)家賠償法是為解決國(guó)家機(jī)關(guān)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任而出臺(tái)的，它應(yīng)該對(duì)作為行為和不作為行為進(jìn)行全面規(guī)范，為受害者提供充分的救濟(jì)，切實(shí)保障公民的權(quán)利，以發(fā)揮其重要功能，實(shí)現(xiàn)其法律價(jià)值。

二、國(guó)家對(duì)行政不作為行為負(fù)賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

國(guó)家對(duì)行政不作為負(fù)賠償責(zé)任，必須具備相應(yīng)的條件，即構(gòu)成要件，這是負(fù)賠償責(zé)任的核心問(wèn)題。對(duì)此，我們可作如下分析：

1.有違法的行政不作為的客觀存在。前文已述，行政不作為存在合法和違法兩種類型。只有對(duì)違法的行政不作為，才有要求國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任的可能。而認(rèn)定違法的行政不作為的客觀存在，要從兩個(gè)方面著手：一是看行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有某種法定的作為義務(wù)。只有行政機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)有的法定作為義務(wù)而不為，才是違法的；二是看行政機(jī)關(guān)是否在可能為之的情況下而不為，這里的“可能為之”，是指根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐目陀^情況，行政機(jī)關(guān)有履行法定作為義務(wù)的可能性，而不存在不可抗力等特殊的阻卻事由而使其無(wú)法為之。這里的“不為”，在實(shí)踐中可以多種方式出現(xiàn)，如拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)等，不管以何種方式出現(xiàn)，只要是行政機(jī)關(guān)未作其依法應(yīng)作之事，即是不為。

2.給相對(duì)人的合法權(quán)益造成了實(shí)際的損害。這包括兩層意思：第一，必須有實(shí)際損害的存在，即損害必須是已經(jīng)發(fā)生，客觀存在的。第二，損害的必須是相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.違法的行政不作為與相對(duì)人的實(shí)際損害之間有因果關(guān)系。對(duì)于這種因果關(guān)系，有人認(rèn)為，“凡不作為是造成損害的直接原因，與損害事實(shí)之間存在直接因果關(guān)系，則不作為行為主體應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；凡不作為行為只是損害得以擴(kuò)大的外部條件的，則不作為行為主體不承擔(dān)賠償責(zé)任?！雹蘩纾彻裨獾綆讉€(gè)流氓的圍攻，申請(qǐng)執(zhí)勤警察保護(hù)其人身權(quán)益，執(zhí)勤警察不予制止，此時(shí)，造成損害的直接原因是流氓的行兇行為，執(zhí)勤警察的不作為僅僅是損害得以擴(kuò)大的外部條件，因此受害的某公民不得請(qǐng)求該警察所在的公安機(jī)關(guān)賠償。筆者認(rèn)為，對(duì)行政不作為引起賠償責(zé)任的因果關(guān)系，不能簡(jiǎn)單從“外部條件”與“直接原因”來(lái)分析?！皩?shí)踐證明，人為地將‘條件’與‘原因’區(qū)別開(kāi)來(lái)并非一種理想與現(xiàn)實(shí)的辦法，對(duì)于確定侵權(quán)賠償責(zé)任來(lái)說(shuō)，造成損害的一切條件或要素都具有同等價(jià)值，因而都可以成為法律原因。”⑦違法的行政不作為是由于行政主體不履行對(duì)相對(duì)人所負(fù)的作為義務(wù)而構(gòu)成行政侵權(quán)的，因此它與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是行政主體與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！爸灰姓黧w違背了對(duì)權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并因此導(dǎo)致其損害，且權(quán)利人無(wú)法通過(guò)其他途徑受償?shù)?，我們認(rèn)為存在行政賠償責(zé)任的因果關(guān)系?！雹嗌侠泄裆暾?qǐng)執(zhí)勤警察予以保護(hù)，而該警察卻不予制止，就違背了他所承擔(dān)的特定義務(wù)，如果受害人無(wú)法向加害人求償時(shí)（如加害人已逃跑或無(wú)支付能力等）而向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償，應(yīng)予支持。因?yàn)榫炫c受害人之間有特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，違背法定義務(wù)即為因，受害人損失即為果。二者雖無(wú)必然聯(lián)系，但有間接聯(lián)系。實(shí)際上，在有些國(guó)家，很少研究國(guó)家賠償中的因果關(guān)系，而研究行政機(jī)關(guān)公務(wù)員所負(fù)的公職義務(wù)及其與第三人的關(guān)聯(lián)性。⑨只要公務(wù)員的義務(wù)是為了保護(hù)第三人的利益而設(shè)置的，而公務(wù)員違背義務(wù)并造成特定第三人損失，該公務(wù)員不作為即構(gòu)成行政侵權(quán)行為，它與損害結(jié)果之間就存在因果關(guān)系。

總之，行政不作為引起賠償?shù)囊蚬P(guān)系的認(rèn)定是較為復(fù)雜的。在有的情形下，可以按作為行為引起賠償?shù)囊蚬P(guān)系來(lái)認(rèn)定，即以哲學(xué)上的因果關(guān)系為基礎(chǔ)，看侵權(quán)行為是否必須是損害事實(shí)發(fā)生的必然的、直接的原因，如果是，即認(rèn)定存在因果關(guān)系。如某公民合乎法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證，行政機(jī)關(guān)無(wú)故拖延不予頒發(fā)的，則該不予頒發(fā)行為是造成某公民權(quán)益損害的直接原因，即可認(rèn)定他們之間存在因果關(guān)系；但在有的情形下，則不能按作為行為引起賠償?shù)囊蚬P(guān)系來(lái)認(rèn)定。前例中警察對(duì)公民請(qǐng)求保護(hù)的申請(qǐng)置之不理的情況，如果按直接原因的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分析不作為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系則行不通，因?yàn)槟彻袢松頇?quán)益受損的直接原因不是公安機(jī)關(guān)的不作為，而是流氓的非法侵害。但是，如果我們從必要條件說(shuō)的角度來(lái)分析，即公安機(jī)關(guān)的不作為并不一定導(dǎo)致某公民人身權(quán)益的損害的發(fā)生，但是沒(méi)有公安機(jī)關(guān)的不作為，即公安機(jī)關(guān)已經(jīng)作為，則該公民人身權(quán)益的損害必定不會(huì)發(fā)生。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)行政不作為引起賠償責(zé)任的因果關(guān)系應(yīng)這樣分析：只要行政主體的義務(wù)是為了保護(hù)行政相對(duì)人的利益而設(shè)置的，而行政主體違背義務(wù)并造成特定行政相對(duì)人損失，該行政主體不作為即構(gòu)成行政侵權(quán)行為，它與行政相對(duì)人的損害結(jié)果之間就存在因果關(guān)系。這樣，就為國(guó)家對(duì)行政不作為負(fù)賠償責(zé)任的因果關(guān)系的認(rèn)定開(kāi)辟了道路，就有利于公民、法人及其他組織請(qǐng)求賠償，并促使行政主體積極地履行法定職責(zé)。

三、行政不作為引起的國(guó)家賠償責(zé)任的承擔(dān)行政不作為種類眾多，在追究賠償責(zé)任時(shí)，也要分情形而定。下面，筆者從較為典型的三種情況探討行政不作為所引起的國(guó)家賠償責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。

1.對(duì)應(yīng)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政主體卻拒絕履行或拖延履行的賠償責(zé)任的承擔(dān)。這種賠償責(zé)任的承擔(dān)，情況較為復(fù)雜，因?yàn)?，在此種情況下，行政不作為侵權(quán)與其他侵權(quán)行為（如民事侵權(quán)）通?；祀s在一起。有的學(xué)者主張，此種情況下的賠償責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)采取賠償?shù)母F盡原則，即在沒(méi)有其他救濟(jì)途徑的情況下，才由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，也就是說(shuō)，這種賠償責(zé)任要以受害人不能通過(guò)其他方法受償為前提。如警察發(fā)現(xiàn)甲毆打乙卻不制止致使乙受傷，乙可先通過(guò)民事侵權(quán)訴訟要求甲賠償，如果甲逃匿或無(wú)支付能力，乙才可向國(guó)家請(qǐng)求賠償。筆者認(rèn)為，為了更及時(shí)、充分地保障相對(duì)人受償權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)采取救濟(jì)選擇原則，即在相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)正在或可能遭受損害，而請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)卻拒絕履行或拖延履行的，相對(duì)人可以選擇民事賠償?shù)耐緩?，即要求民事加害人予以賠償。在民事賠償?shù)耐緩叫胁煌?，如民事加害人逃跑或無(wú)力賠償?shù)那闆r下，再請(qǐng)求國(guó)家賠償，即要求不履行職責(zé)的某行政機(jī)關(guān)予以賠償；相對(duì)人也可以直接選擇國(guó)家賠償，由不履行職責(zé)的某行政機(jī)關(guān)在賠償了相對(duì)人的損失后，再追究民事加害人的責(zé)任。當(dāng)然，值得說(shuō)明的是，如果是相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)正在遭受損害的情況下而請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)而致使損害擴(kuò)大的，那么該行政機(jī)關(guān)只對(duì)加重的損害負(fù)賠償責(zé)任。

2.對(duì)應(yīng)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)給某相對(duì)人頒發(fā)許可證或執(zhí)照，行政主體拒絕履行或不予答復(fù)的賠償責(zé)任的承擔(dān)。對(duì)這種賠償責(zé)任還沒(méi)有引起人們的重視，一般認(rèn)為，相對(duì)人認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證或執(zhí)照，而行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的，其承擔(dān)責(zé)任的方式是限期履行法定職責(zé)。其實(shí)，履行法定職責(zé)與承擔(dān)賠償責(zé)任并不完全相同，履行了法定職責(zé)并不意味著就承擔(dān)了賠償責(zé)任，相對(duì)人符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證或執(zhí)照，而行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的，如果僅責(zé)令該行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)，而不要求其承擔(dān)賠償責(zé)任的話，那么，對(duì)其是起不到多大的制約或督促作用的。對(duì)符合法定條件的相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)應(yīng)其申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)頒發(fā)許可證或執(zhí)照，但拒絕履行或不予答復(fù)的，實(shí)質(zhì)上是變相地剝奪了相對(duì)人的行為能力。如果責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際必要的，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如公民甲欲從事某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)行了人、財(cái)、物方面的充分準(zhǔn)備，在符合法定條件的情況下，申請(qǐng)工商部門(mén)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，工商部門(mén)卻拖延不辦，致使甲在時(shí)過(guò)境遷、萬(wàn)般無(wú)奈的情況下取消了原來(lái)的計(jì)劃。此時(shí)，如果責(zé)令工商部門(mén)給甲頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照已無(wú)必要，但公民甲的損害是客觀存在的，工商部門(mén)應(yīng)賠償其為從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行準(zhǔn)備所必需的各種費(fèi)用；如果責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)仍有必要的情況下，在拒絕履行或不予答復(fù)到被責(zé)令而履行了法定職責(zé)這一階段，相對(duì)人遭受的損害仍是客觀存在的，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賠償相對(duì)人在這一階段必要的經(jīng)常性費(fèi)用開(kāi)支。

3.對(duì)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金賠償責(zé)任的承擔(dān)。撫恤金是發(fā)給應(yīng)當(dāng)享受撫恤金的死者家屬或者傷殘人員的生活費(fèi)用，以維持他們的生活。所謂沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金，是指行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)之規(guī)定應(yīng)當(dāng)發(fā)給而沒(méi)有發(fā)給的。根據(jù)行政復(fù)議條例和行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的，公民可依法向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或法定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院經(jīng)審查后，先確認(rèn)該行政不作為行為存在，再責(zé)令該行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)，該行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)向某公民發(fā)放了撫恤金后，一般無(wú)需再承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，如果因行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金而引發(fā)其他嚴(yán)重后果的，如致使某公民在無(wú)法生活下去而死亡的，則該行政機(jī)關(guān)就需承擔(dān)賠償責(zé)任，向受害者支付死亡賠償金、喪葬費(fèi)和受其撫養(yǎng)的無(wú)勞動(dòng)能力人的生活費(fèi)。

①?gòu)埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第152頁(yè)。

②參見(jiàn)方世榮：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第142頁(yè)。

③參見(jiàn)劉莘等主編：《中國(guó)行政法學(xué)新理念》，中國(guó)方正出版社1997年版，第394頁(yè)。

④參見(jiàn)姜明安主編：《外國(guó)行政法教程》，法律出版社1993年版，第322頁(yè)。

⑤參見(jiàn)[英]約翰。奧斯?。骸斗ɡ韺W(xué)的范圍》（紐約，1961年），第15頁(yè)。

⑥程時(shí)菊：《淺析國(guó)家賠償范圍的幾個(gè)問(wèn)題》，《法商研究》1996年第2期。

⑦黃杰等：《國(guó)家賠償法釋義與講座》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1994年版，第113頁(yè)。

⑧馬懷德：《國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)法制出版社，第109頁(yè)。

第2篇

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；賠償之訴；內(nèi)部行政指導(dǎo)

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條：公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；……這一條規(guī)定似乎是攔在法院面前的一道屏障，阻斷了對(duì)行政指導(dǎo)行為的司法審查和賠償請(qǐng)求。然而，無(wú)論在實(shí)務(wù)界還是法學(xué)界，對(duì)這一條解釋的爭(zhēng)執(zhí)從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)，不少人認(rèn)為雖然“不具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)行為不在行政訴訟的受案范圍內(nèi)，但是“具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)行為是不能排除在受案范圍內(nèi)的。也有人認(rèn)為既然是行政指導(dǎo)，那么就當(dāng)然存在不具有強(qiáng)制力的特征，司法解釋中的“不具有強(qiáng)制力”是一個(gè)描述性修飾詞，而非限定性修飾詞。行政法中發(fā)展出“行政指導(dǎo)”的概念就是為了與那些具有強(qiáng)制力的行政行為加以區(qū)分，只有突出這一點(diǎn)，才能降低行政機(jī)關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)，讓它有更大的自由裁量空間，同時(shí)這也賦予了相對(duì)人自治性，使得行政法律關(guān)系的雙方能夠相互合作，共同應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。行政指導(dǎo)的出現(xiàn)某種程度上意味著現(xiàn)代行政正在不少領(lǐng)域內(nèi)由消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變。然而，任何一種“善治”的美好設(shè)想如果不輔以對(duì)“惡”的防范，我們就難以獲得一份不偏離正軌的保險(xiǎn)。行政指導(dǎo)也是如此。在這個(gè)問(wèn)題上，理性的德國(guó)人倒是相當(dāng)清醒，他們將與行政法律行為相對(duì)應(yīng)的行政事實(shí)行為中分解出強(qiáng)制性事實(shí)行為和非強(qiáng)制性事實(shí)行為。行政指導(dǎo)在他們的語(yǔ)境中被稱作“非正式行政行為”，歸入事實(shí)行為門(mén)下，但無(wú)論這種非正式行政行為是否具有強(qiáng)制性，都與行政法律行為一道統(tǒng)稱為權(quán)力行為，與民事行為相對(duì)，在司法審查時(shí)受到行政法和行政訴訟法的控制。德國(guó)人所堅(jiān)信的理念是，有權(quán)力的地方就要防止腐敗。談到這里，似乎我們尚未切入本文的正題——行政指導(dǎo)的賠償問(wèn)題，但其實(shí)行政指導(dǎo)是否可以納入行政訴訟的受案范圍卻是在我們研究賠償所不可回避的問(wèn)題。因?yàn)?，直到目前為止，我們?duì)行政行為侵權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)那疤崛匀皇谴_認(rèn)違法(行政法上違法)，行政指導(dǎo)行為是法律行為還是事實(shí)行為在我國(guó)仍存在爭(zhēng)執(zhí)，如果行政指導(dǎo)是法律行為，那么是否意味仍然必須首先滿足行政訴訟受案范圍的要求嗎?如果行政指導(dǎo)不是法律行為而是事實(shí)行為，雖然可以直接提起賠償之訴，但是因?yàn)樗鼪](méi)有強(qiáng)制力，是否意味著無(wú)法建立起行為和結(jié)果的因果關(guān)系呢?下面，本文將由此出發(fā)，逐步分析對(duì)行政指導(dǎo)提起賠償之訴所面臨的問(wèn)題。

一、對(duì)行政指導(dǎo)提起賠償之訴是否以提起行政訴訟確認(rèn)違法為前提

如上所述，按照現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》，對(duì)行政法律行為和行政事實(shí)行為提起國(guó)家賠償是采取不同路徑的，前者必須首先確認(rèn)違法，而后者則不然。于是，問(wèn)題指向了識(shí)別行政指導(dǎo)是行政行為還是行政事實(shí)行為。這種做法無(wú)疑會(huì)將問(wèn)題復(fù)雜化，因?yàn)闇?zhǔn)確地區(qū)分兩者是一個(gè)非常困難的問(wèn)題，我們不禁要問(wèn)：這樣的區(qū)分有充分的必要嗎?或者，在提起賠償之訴前，對(duì)任何一種行政行為的確認(rèn)違法有必要嗎?

我們比較了西方國(guó)家的賠償制度，可以看出，例如日德美三國(guó)，盡管在制度上有很多差異，但在賠償方面都有一個(gè)特點(diǎn)，即將行政行為的合法性審查與國(guó)家賠償分開(kāi)處理，這顯然區(qū)別于我們國(guó)家將行為的違法性確認(rèn)作為申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)谋匾疤?。西方?guó)家的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是區(qū)分了兩者的價(jià)值取向，因?yàn)樾姓袨楹戏ㄐ詫彶槭菫榱吮ＷC行為的公益取向，而國(guó)家賠償則強(qiáng)調(diào)對(duì)公民個(gè)體利益的保護(hù)，前者立足于公，后者立足于私。這樣做法的帶來(lái)的結(jié)果是當(dāng)某個(gè)行政行為在公法上沒(méi)有或不能被確認(rèn)違法時(shí)，受害的公民仍可能因?yàn)槠溥`反私法獲得救濟(jì)。在這方面，有一個(gè)例子可以提供充分印證，在日本鳥(niǎo)取縣確認(rèn)指教賠償一案中，開(kāi)發(fā)商在得到環(huán)保部門(mén)某負(fù)責(zé)人的確認(rèn)指教后，違法侵占國(guó)家森林公園的土地，最后受到該縣知事不予許可和恢復(fù)原狀的命令。該縣先違法指導(dǎo)后合法處分，雖然可以視為一個(gè)行為過(guò)程，但要根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求分步審查，對(duì)于違法指導(dǎo)進(jìn)行公法上的復(fù)審確認(rèn)違法已無(wú)意義，因?yàn)樾袨橐呀?jīng)轉(zhuǎn)化，但從其對(duì)當(dāng)事人利益造成損失來(lái)看，在私法上確認(rèn)違法還是有意義的，最后，法院認(rèn)為：一方面，出于公益考慮，不能同意開(kāi)發(fā)公司侵占國(guó)家森林公園；另一方面，出于當(dāng)事人利益保護(hù)的考慮，又要讓作出違法助成性指導(dǎo)的政府承擔(dān)開(kāi)發(fā)公司的信賴?yán)鎿p失?？梢哉f(shuō)是公私并行不悖。與日本相比，德國(guó)是做得相當(dāng)徹底而有前瞻性的，他們直接把國(guó)家賠償放在民法典里，與行政法規(guī)范作了分離。

將國(guó)家賠償法定性為私法的好處是顯而易見(jiàn)的：這可以直接回避是否要確認(rèn)行政行為在公法上違法的問(wèn)題，對(duì)于像行政指導(dǎo)這樣的在公法上尚未產(chǎn)生法律效果的行為，可以在它的實(shí)質(zhì)強(qiáng)制性與損害后果之間建立起侵權(quán)法上所要求的因果關(guān)系。而且，行政行為的程序和形式要件對(duì)其生效是必備的，民事行為則不然，行為通常作出或成立就生效。因?yàn)樾姓笇?dǎo)是靈活的行政活動(dòng)，要想將它納入行政法律行為那樣的模式化研究往往是徒勞的，在沒(méi)有對(duì)應(yīng)的行政行為法規(guī)制的情況下，以我們簡(jiǎn)易而又實(shí)用的私法來(lái)避免它對(duì)公民產(chǎn)生不當(dāng)損害有什么不合適呢?這樣還可以極大的減少立法和司法的成本。

二、不同類型行政指導(dǎo)賠償之訴的構(gòu)成要件

當(dāng)我們解決了對(duì)行政指導(dǎo)提起賠償之訴的前置性問(wèn)題后，接下來(lái)就應(yīng)當(dāng)探究它的賠償要件，行政指導(dǎo)有好幾種類型，按照日本的分類，主要包括規(guī)制性行政指導(dǎo)、助成性行政指導(dǎo)和調(diào)整性行政指導(dǎo)。(1)規(guī)制性行政指導(dǎo)，是指以規(guī)制作為行政相對(duì)人的私人企業(yè)等的活動(dòng)為目的而進(jìn)行的行政指導(dǎo)。有為維持居住環(huán)境而進(jìn)行的行政指導(dǎo)、圍繞提高收費(fèi)問(wèn)題而進(jìn)行的行政指導(dǎo)等。規(guī)制性行政指導(dǎo)，有時(shí)在不存在規(guī)制法律的情況下進(jìn)行，但大多數(shù)是作為行使法律的正式規(guī)制權(quán)限的前階段來(lái)使用的。(2)助成性行政指導(dǎo)，是指對(duì)私人提供情報(bào)，以助成私人某種活動(dòng)的行政指導(dǎo)。例如，對(duì)欲將農(nóng)作物從稻谷轉(zhuǎn)換為蔬菜的農(nóng)戶，進(jìn)行技術(shù)性或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建議的指導(dǎo)。這首先應(yīng)該和作為單純服務(wù)的情報(bào)提供區(qū)別開(kāi)來(lái)。在前者的情況下，該情報(bào)的提供是實(shí)現(xiàn)政策目的的手段，而后者則是以直接為私人的活動(dòng)提供便利為目的進(jìn)行的服務(wù)活動(dòng)。(3)調(diào)整性行政指導(dǎo)，是指作為解決私人間糾紛的手段而使用的行政指導(dǎo)。如對(duì)建筑業(yè)主和附近居民的建筑糾紛進(jìn)行調(diào)整就是其例之一。

目前，對(duì)行政指導(dǎo)賠償之訴的構(gòu)成要件，國(guó)內(nèi)外學(xué)者尚未從以上幾種類型進(jìn)行分析，筆者以為：在構(gòu)建救濟(jì)制度中，依照我們上文對(duì)于行政指導(dǎo)行為賠償?shù)亩ㄐ?，既然是一種民事賠償責(zé)任，那么就應(yīng)當(dāng)從四方面考慮：過(guò)錯(cuò)、違法行為、損害結(jié)果、因果關(guān)系。前三個(gè)要件都是比較容易把握的，而第四個(gè)要件因果關(guān)系則根據(jù)指導(dǎo)行為類型的不同而有所區(qū)分。這里的過(guò)錯(cuò)是一種職務(wù)上的過(guò)錯(cuò)，具體判定要根據(jù)法律上對(duì)公務(wù)人員注意義務(wù)的規(guī)定，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取“同等條件下一般公務(wù)員”的標(biāo)準(zhǔn)。違法行為中“違法”的認(rèn)定如前文所述，不應(yīng)局限于違反行政法，而應(yīng)當(dāng)是違反保護(hù)相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)等各項(xiàng)憲法權(quán)利的法律。至于損害結(jié)果，則既包括現(xiàn)實(shí)利益，也包括期待利益。上述三要件是所有行政行為引發(fā)的國(guó)家賠償都必須考慮的，不是行政指導(dǎo)特別予以關(guān)注的，而第四個(gè)要件——因果關(guān)系，是賠償責(zé)任認(rèn)定的關(guān)鍵點(diǎn)所在。對(duì)于規(guī)制型指導(dǎo)，首先應(yīng)當(dāng)考慮的是權(quán)力背景(如不接受指導(dǎo)就強(qiáng)制)，因?yàn)樗苯記Q定了因果關(guān)系的成立，可以設(shè)想，如果相對(duì)人仍有充分的兩可選擇的自由的化，我們很難說(shuō)損失的造成不是相對(duì)人的原因而是行政機(jī)關(guān)的原因。至于助成型指導(dǎo)，雖然它仍有權(quán)力背景，(因?yàn)楂@得廣泛的信息要依憑公權(quán)力)，但是，它的強(qiáng)制力弱，不同于規(guī)制型指導(dǎo)，在規(guī)制型指導(dǎo)中，相對(duì)人如本可選擇一個(gè)更好的方案，但行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)氖聦?shí)強(qiáng)制使得他違心地選擇了一個(gè)次優(yōu)方案，造成損失，雖然行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)的內(nèi)容可能是合法的，但相對(duì)人仍可追究損失，這猶如民法上的“脅迫”，構(gòu)成了手段上的違法。但在助成性指導(dǎo)中，相對(duì)人的意思是自由的，行政機(jī)關(guān)給他的選擇可能并不是最優(yōu)的，但他接受指導(dǎo)就代表對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，只要指導(dǎo)的內(nèi)容不違法，行政機(jī)關(guān)也盡了客觀注意義務(wù)，哪怕造成損失，也不能追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。但是如果助成性指導(dǎo)的內(nèi)容本身就違法，而相對(duì)人善意并接受指導(dǎo)，由此造成損失顯然可以向行政機(jī)關(guān)追究賠償之責(zé)?？傊?，對(duì)規(guī)制性指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)不接受指導(dǎo)就強(qiáng)制的權(quán)力背景，而助成性指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)內(nèi)容的違法性。調(diào)整性行政指導(dǎo)則比較復(fù)雜，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并不當(dāng)然與雙方直接發(fā)生關(guān)系，行政機(jī)關(guān)往往居于相對(duì)中立的地位，在介入較淺，給雙方相對(duì)人較多選擇的時(shí)候，接近助成性指導(dǎo)的救濟(jì)思路；而介入較深，有事實(shí)上的強(qiáng)制力，則可借鑒規(guī)制性指導(dǎo)的救濟(jì)方法。

上述分析主要針對(duì)積極作為侵權(quán)的情況，如果不作為會(huì)不會(huì)產(chǎn)生責(zé)任?日本有一個(gè)例子：行政機(jī)關(guān)沒(méi)依法給相對(duì)人提供有關(guān)涯塌方的指導(dǎo)，也沒(méi)有預(yù)防措施的命令，使得相對(duì)人未采取措施遭受損失。從中我們可以看出如果法律已有明文規(guī)定政府行政指導(dǎo)的義務(wù)而政府未履行，在追究責(zé)任方面和行政法律行為沒(méi)有差別，可見(jiàn)，行政指導(dǎo)對(duì)相對(duì)人可能是“軟”的，但對(duì)負(fù)有作為義務(wù)的政府并不“軟”。

還有一個(gè)容易忽視的問(wèn)題是指導(dǎo)是“軟硬兼施”的行為，不僅包含有事實(shí)強(qiáng)制力的指導(dǎo)，還有對(duì)某些個(gè)體好處的“誘導(dǎo)”，如果誘導(dǎo)不公平實(shí)施，會(huì)不會(huì)對(duì)未被公平對(duì)待的一方的競(jìng)爭(zhēng)利益構(gòu)成損害?這在日本是可以行政指導(dǎo)不合法而撤銷的，但是否可以追究賠償責(zé)任?在WTO規(guī)則中，進(jìn)口國(guó)可以針對(duì)出口國(guó)政府對(duì)出口企業(yè)的直接補(bǔ)貼發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，并可以通過(guò)調(diào)高關(guān)稅來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)損失，這是否可以借鑒到國(guó)內(nèi)?而且，我們發(fā)現(xiàn)這種所謂的“誘導(dǎo)”在我國(guó)國(guó)內(nèi)是十分普遍的，是地方保護(hù)的一個(gè)相對(duì)緩和的措施，如果出于拓展海外市場(chǎng)而對(duì)所有國(guó)內(nèi)的企業(yè)補(bǔ)貼尚有國(guó)家利益作為理由的話，那么，國(guó)內(nèi)的地方政府是否可以找到保護(hù)地方利益的理由呢?我國(guó)的《行政許可法》、《行政訴訟法》已經(jīng)給競(jìng)爭(zhēng)利益的妨害提訟開(kāi)辟了途徑，那么作為內(nèi)容上相像，只是措施上有別的行政指導(dǎo)似乎找不到不納入行政訴訟的理由，至于國(guó)家賠償，從保護(hù)相對(duì)人利益的角度出發(fā)，也不是沒(méi)有提起的可能。這就如同反補(bǔ)貼中征收的高關(guān)稅。

三、“內(nèi)部行政指導(dǎo)”是否可以追究賠償責(zé)任，如何追究

在行政指導(dǎo)制度最發(fā)達(dá)的日本，學(xué)者鹽野宏認(rèn)為：“行政指導(dǎo)”，是指“行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的公共行政之目的，期待行政客體的一定行為(作為、不作為)而實(shí)施的，其本身沒(méi)有法律約束力，但可對(duì)行政客體直接起作用的行政的一種行為形式?！痹谖覈?guó)學(xué)者姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中，認(rèn)為：“行政指導(dǎo)是行政主體基于國(guó)家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為。”德國(guó)學(xué)者毛雷爾在他所著的《行政法學(xué)總論》中指出：“非正式行政活動(dòng)或非正式活動(dòng)是德國(guó)行政法學(xué)討論的一個(gè)新課題，主要是指行政決定作出前，行政機(jī)關(guān)與公民之間進(jìn)行協(xié)商或者其他形式的接觸的行為?！蓖ㄟ^(guò)比較，我們發(fā)現(xiàn)有行政指導(dǎo)制度的這三個(gè)國(guó)家都把行政指導(dǎo)(或非正式行政行為)界定在外部行政行為的范圍內(nèi)。那么是不是說(shuō)，當(dāng)我們談及行政指導(dǎo)的賠償責(zé)任時(shí)，就完全排除了所謂“內(nèi)部上下級(jí)間的指導(dǎo)”呢?如果下級(jí)因?yàn)閳?zhí)行了上級(jí)的“指示”或者“批復(fù)”而侵害了相對(duì)人的利益那么是否仍舊由下級(jí)背黑鍋呢?尤其是下級(jí)受到上級(jí)的違法“指導(dǎo)”時(shí)。在考察《行政訴訟法》時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)提起撤銷之訴時(shí)，是以最后作出行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告的，但在《國(guó)家賠償法中》，從最初到最后，只要對(duì)當(dāng)事人損失負(fù)有責(zé)任的行政機(jī)關(guān)都會(huì)成為被告。(如復(fù)議加重處罰的行為)所以，筆者以為，既然“內(nèi)部行政指導(dǎo)”通過(guò)下級(jí)機(jī)關(guān)的行為對(duì)相對(duì)人造成損失，那么它就不應(yīng)該被排除在賠償責(zé)任之外。所以在賠償法上區(qū)分“內(nèi)部”還是“外部”行政指導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任是沒(méi)有太大意義的。但是緊接著還有一個(gè)問(wèn)題：發(fā)出指導(dǎo)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)到底承擔(dān)多少責(zé)任?在這方面是有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的。依照德國(guó)《民法典》的國(guó)家責(zé)任條款，如果下級(jí)官員因?yàn)榻邮苌霞?jí)的指示而以自己的名義作出違法行為，那么雖然撤銷之訴針對(duì)下級(jí)違法行為，但是賠償之訴向上級(jí)提出。這種規(guī)定使得內(nèi)部行政有了外部效果，對(duì)于明確責(zé)任很有幫助，可以在相當(dāng)程度遏制上級(jí)機(jī)關(guān)及首長(zhǎng)濫用自由裁量權(quán)，但是這種賠償制度設(shè)計(jì)的前提是內(nèi)部程序能夠完善地建立起來(lái)，并且明確地記錄下來(lái)。我國(guó)《國(guó)家賠償法》規(guī)定如果一個(gè)行政處罰的決定經(jīng)過(guò)上級(jí)的復(fù)議而加重，那么加重部分由上級(jí)機(jī)關(guān)承擔(dān)。上級(jí)的復(fù)議決定是一個(gè)新的行政行為，那么上級(jí)在下級(jí)行為作出前的批復(fù)又是什么性質(zhì)呢?它如果對(duì)下級(jí)是有法律上或事實(shí)上的強(qiáng)制力，那么下級(jí)在服從了指示后作出違法行為，我們便無(wú)法排除上級(jí)的批復(fù)和相對(duì)人損害后果的因果關(guān)系。我國(guó)的《公務(wù)員法》54條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！边@里區(qū)分了上下級(jí)官員的內(nèi)部責(zé)任，但是上下級(jí)機(jī)關(guān)的國(guó)家賠償責(zé)任是否也應(yīng)當(dāng)區(qū)分呢?德國(guó)法的規(guī)定顯然是受到特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)的影響，這種學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)及其官員體系內(nèi)部奉行命令服從的原則，所以在賠償責(zé)任要件中也有“組織過(guò)錯(cuò)、首長(zhǎng)責(zé)任”的概念，相當(dāng)明確地分清了上下級(jí)政府及官員的責(zé)任，防止下級(jí)為上級(jí)(包括公務(wù)員和政府)的錯(cuò)誤買單。所以，參照德國(guó)的做法，我們也應(yīng)當(dāng)讓發(fā)出違法“內(nèi)部指導(dǎo)”的上級(jí)行政機(jī)關(guān)而不是它的下級(jí)承擔(dān)賠償責(zé)任。這在我們這樣行政等級(jí)觀念濃厚的國(guó)家具有非常重要的意義。

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