時間：2022-10-30 01:14:08
序論：在您撰寫服務行政論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
1.1調(diào)研對象簡介
該區(qū)縣一級行政服務中心面積3864m2，擁有行政審批、信息咨詢、資源配置、公共服務等服務，目前共有30家單位進駐，設辦事窗口168個，包含進出境辦理業(yè)務、國稅局等具體窗口設置。
1.2影響行政服務中心人員荷載的主要因素
為了做好充分準備，在正式實施調(diào)研之前，筆者到現(xiàn)場與該行政服務中心的負責人、大廳的工作人員進行了座談、了解了歷史數(shù)據(jù)，并對現(xiàn)場的出入口進行了統(tǒng)計以便制定周密的調(diào)研方案。影響行政服務中心人員荷載的因素有:(1)行政服務中心的級別，由于具體工作被區(qū)縣或地市一級行政服務中心分擔，因此直轄市、省一級的行政服務中心，人員往往相對較小。(2)行政服務中心的工作范圍，具備出入境業(yè)務、工商業(yè)務時，人員荷載會激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點較強。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數(shù)、年底(11月份)工商稅務辦理的人數(shù)都會形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點半、下午2點左右會形成日高峰期。
1.3人員荷載調(diào)研方法
目前，雖然有一些可以用于人員調(diào)研的自動計數(shù)設備及軟件，但是由于行政服務中心建筑的特殊性，以及設備自身的缺陷，在調(diào)研中仍舊采用常規(guī)的方法進行。獲得建筑物人員荷載，可以采用兩種方法。調(diào)研時，為了提高調(diào)研的精度，同時采用了上述兩種方法進行。將整個調(diào)研團隊分成兩個小隊:一隊為固定崗位，設置在所有的出入口，包括首層的主出入口，以及其他各樓層的樓梯口、扶梯口、電梯口，每個人持兩個計數(shù)器分別清點進出人數(shù)，每隔5min記錄一次數(shù)據(jù)，關鍵位置設兩人計數(shù)，結果按照平均值處理;另一隊為流動崗，每半點、整點統(tǒng)一清點區(qū)內(nèi)人數(shù)，人員密集的出入境區(qū)同時設置3～4人劃區(qū)統(tǒng)計，每次清點持續(xù)約5min。
2調(diào)研數(shù)據(jù)
2.1現(xiàn)場照片可見，各區(qū)域的人員荷載差別較大，一些區(qū)域摩肩接踵，而另一些區(qū)域則門可羅雀。
2.2人員荷載統(tǒng)計數(shù)據(jù)
為采用出入差值法、經(jīng)過數(shù)據(jù)處理后，所獲得的政務服務中心全天累積進出人數(shù)的曲線。曲線清晰地展示了:大部分時間流出曲線略低于流入曲線，差值就是滯留于區(qū)域內(nèi)的人員;流出曲線滯后于流入曲線達到穩(wěn)定段，滯后的時間可看作人員的停留時間。注意，由于中午存在午休，需要關門、清場，因此曲線的中午段存在一個平臺期。
2.3人均占地面積
為分區(qū)域的人均占地面積對時間的波動曲線。3層出入境區(qū)域的人均占地面積值明顯低于其他區(qū)域，其換算出的人員荷載值或者人員密度值也將遠大于其他區(qū)域。另外，圖中可以看到上午自10點開始、下午自13點30分開始，各區(qū)域人數(shù)逐步達到峰值。
3調(diào)研結論
在以往的人員荷載調(diào)研中，往往以得出所研究對象的人員密度值作為調(diào)研的目標。但是通過調(diào)研結果可以發(fā)現(xiàn)，對于政務中心類建筑，人員的密度值大小并不能正確反映出其人員荷載的高低。來窗口辦事的人員，一般會選擇就近的區(qū)域等候辦理。等候區(qū)的大小，并非根據(jù)窗口的辦事人員多少劃定，而是根據(jù)行政服務中心公共大廳的建筑面積、布局情況確定。例如，某區(qū)級行政服務大廳，將發(fā)改委、園林局、住建委、規(guī)劃分局、城管局、環(huán)保局、國土分局、工商、臨時、消防等窗口設置在3層某房間內(nèi)，其中等候區(qū)面積87m2、僅設置一排等候座椅，其密度能夠達到0.27人/m2(人均占地面積3.7m2)，但是本行政服務中心4層大廳面積達到404m2、密度僅0.097人/m2(人均占地面積10.4m2)。實際上，這兩個區(qū)級政務中心的這一區(qū)域設置的窗口類似，人員荷載均較低，但是由于其房間面積差了3.6倍，人員密度(人均占地面積)差了將近3倍。有鑒于此，應當尋找一個能夠客觀反映人員荷載的指標。鑒于各行政服務中心的面積條件有較大不同，因此該指標不應包括面積指標;來行政服務中心辦事的人，目標非常明確，均會在目標窗口附近等候，因此該指標應當體現(xiàn)窗口的吸引力。綜合上述考慮，筆者提出一個表征人員荷載的指標———窗口瞬時吸引人數(shù)，本項目各層、各區(qū)域的窗口瞬時吸引人數(shù)指標。在各種窗口類型中，出入境屬于吸引力特別強的窗口，因此將出入境區(qū)域單獨進行統(tǒng)計，在本行政服務中心里出入境區(qū)每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到23.6人;工商業(yè)務辦理窗口，也是屬于吸引力相對較強的窗口，也單獨進行了統(tǒng)計，其每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到4.8人;其他區(qū)域的窗口，則屬于吸引力較低的窗口，每個窗口的瞬時吸引人數(shù)從4.4～1.7人。
4結束語
摘要新形勢下，中國各級政府都應當建設服務型政府。未來中國地方政府的活動將會越來越突出這一性質(zhì)，使政府從“管”老百姓轉變?yōu)橥ㄟ^“管”好社會事務來為老百姓服好務。
關鍵詞政府職能轉換服務型政府
1服務型政府的概念及特征
所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業(yè)和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟學普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長，對于企業(yè)而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們?nèi)菀桩a(chǎn)生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經(jīng)濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場機制實現(xiàn)有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進入這些領域，這些公共服務行業(yè)是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經(jīng)濟體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務型政府的必要性
2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要
服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經(jīng)濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟、地方保護主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴重影響了整個市場經(jīng)濟體系的規(guī)范發(fā)展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控，規(guī)范市場、創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經(jīng)濟體制要求，推進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。
2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質(zhì)決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質(zhì)在堅持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活的需要，實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。
2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態(tài)的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現(xiàn)對國民提供高品質(zhì)服務的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創(chuàng)建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。
3創(chuàng)建服務型政府的路徑選擇
3.1建設高素質(zhì)的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵
建設服務型政府，首先要建設一支高素質(zhì)的公務員隊伍。所謂高素質(zhì)的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業(yè)務素質(zhì)，更是指公務員具有較高的政治素質(zhì)和強烈的服務意識。培養(yǎng)公務員的服務意識，必須強化公務員的職業(yè)道德、責任意識、敬業(yè)精神，提高公務員的業(yè)務能力、服務本領。具體而言，要著重強調(diào)以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會做調(diào)查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質(zhì)的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據(jù)的有關法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內(nèi)文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現(xiàn)最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規(guī)定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監(jiān)督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人?！昂戏?、合理、效能、責任、監(jiān)督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調(diào)其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務中心是實現(xiàn)服務型政府目標的重要方式
行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統(tǒng)一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內(nèi)一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內(nèi)容，則負責指點或幫助聯(lián)系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規(guī)章一律公布于眾，對服務質(zhì)量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒铡?、首問責任制與公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務型政府打下良好基礎。
3.4發(fā)展電子政務是實現(xiàn)服務型政府的重要手段。
電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發(fā)展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。
3.5推進公共服務社會化是實現(xiàn)服務型政府目標的有效途徑。
公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉變?yōu)檎蒙鐣牧α坑缮鐣灾位虬胱灾谓M織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務和產(chǎn)品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產(chǎn)品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場經(jīng)濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質(zhì)的服務。這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”的前提。
要實現(xiàn)公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區(qū)或私營機構承擔一些公共服務事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環(huán)節(jié)。
參考文獻
論文摘要：基于顧客需求的理論框架，通過對在天津市民中的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進行的定量研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的行政行為，如積極回應公民需求、政府工作人員的工作作風、政務公開狀況等政府自身能夠控制的因素會影響到公民對政府的評價。地方政府不太容易控制的因素，如義務教育、環(huán)境保護狀況也會對政府評價產(chǎn)生重要的影響。改進這些方面的工作績效，會提高政府的形象，增強公民對政府的滿意度。
一、問題的提出
顧客導向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神和方法運用于政府管理，這樣的政府把民眾尊為顧客，盡量提供高質(zhì)量的服務，以顧客需要為施政方向，規(guī)劃各項施政方針，以此獲取民眾的支持。要做到顧客至上，政府就應及時回應民眾的利益要求，并積極采取有效措施公平、高效地加以滿足。改革開放以來，圍繞著建立社會主義市場經(jīng)濟體制，中國的行政管理體制改革不斷推進，政府職能和管理方式發(fā)生了重大變化。政府主要通過中長期發(fā)展規(guī)劃和年度宏觀調(diào)控目標，運用財稅、金融等調(diào)控手段引導經(jīng)濟運行，基本上擺脫了高度集中的計劃管理體制下政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的僵化體制，初步建立起了以經(jīng)濟、法律手段為主的宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系。因而市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，政府治理的制度安排也將以滿足顧客需求為導向，轉變職能，建設公共服務型政府。而了解民眾需要什么樣的公共服務就成為建設服務型政府首先必須解決的問題。確定服務型政府究竟最應該做些什么，一個比較實用的方法就是研究民眾是如何評價政府的，即民眾對政府哪些行政行為和行政效果的評價會影響到公民對政府的總體評價?在這篇論文中，我們將以對天津市民的問卷調(diào)查結果為基礎，力求對上述問題做出回答。
二、理論、方法與數(shù)據(jù)
一般來說，影響公民對政府評價的因素無非是兩類，一類是政府的工作方式，另一類是政府的工作績效。前者是政府基本可以控制的因素，而后者則不是政府單方面努力就可以實現(xiàn)或解決的問題。我們將通過問卷調(diào)查的方法來了解市民對這兩類因素的認識、態(tài)度和評價，以此確定哪些因素會顯著影響市民對政府的總體評價?？煽匾蛩胤譃橐韵聨最悾?/p>
一是媒體在傳遞政府信息中所起的作用。有實例表明，媒體在擴大政府與市民間的鴻溝方面負有一定的責任。主流媒體信息往往會被市民看作是政府對市民的一種間接承諾，很容易把政府的實際施政行為與媒體所報道的進行比較。因而，市民是否相信媒體有關政府活動的報道，既可以反映出政府的信息能否被市民接受，又能夠增加市民對政府的信任。而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，公民對政府網(wǎng)站傳達的信息的認可程度，能夠更為直觀地反映出公民對政府的信任度。因此，政府府網(wǎng)站能否成為市民了解政府的一個重要窗口，在某種程度上體現(xiàn)了政府的便民意識和推行政務公開的決心。因而我們在問卷中主要設計了兩個相關問題，即媒體有關政府的報道是否可信；政府網(wǎng)站是否是了解政府的一個重要窗口。
二是政府對市民的回應?；貞刚诠补芾碇校瑢姷男枨蠛退岢龅膯栴}反應敏感，并能積極響應并滿足公民需求的過程。如果市民的意見能夠影響到政府決策的話，也可反映出市民與政府之間的信息交流至少是暢通的。因此，盡管溝通會增加政府的行政成本，但它能夠提高政府效能，使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)更符合市民的意愿。信息公開體現(xiàn)了公民對政府提供的服務及其流程的知情權，這對于任何形式的公民參與來說都是最為核心的問題，同時也是對公民知情權和其他政治權利的一種尊重。承諾公開，也是政府回應的一種表現(xiàn)，能夠反映出它在政務公開及保障市民知情權方面的客觀效果。對這一影響因素，我們在問卷中設計了三個問題：市民反映的意見是否能得到政府重視；政府是否履行了自己的承諾；政府是否尊重市民的權利。
三是政府的工作作風。服務型政府應該是便民政府和高效政府。西方國家已在政府服務中引進全面質(zhì)量管理，政府為民眾提供一種民眾導向型的全天候的高效服務，民眾可以更加方便、快捷地享受更好的公共服務。我們在問卷中分別設計了“市民到政府部門辦事是否方便”、“對市政府的辦事效率是否滿意”兩個題目，以此了解市民對政府提供的服務的便捷程度的評價。“辦事是否方便”指政府能否為市民提供各種便利條件，能否做到一站式服務，簡化辦事流程等?！罢k事效率”主要指的是政府部門辦事是否快捷。
另外，由于公共服務的對象是公眾，公眾對公共部門服務態(tài)度的滿意程度應當是檢驗公共部門工作效果的主要標準。為此，我們設計了“政府工作人員在執(zhí)行公務時的態(tài)度”與“和政府工作人員打交道時的感覺”兩個問題，用以考察市民對政府機關工作人員服務態(tài)度的評價。“政府工作人員執(zhí)行公務時的態(tài)度”強調(diào)的是特定情況下對政府工作人員服務態(tài)度的評價，而公民并不一定是在需要政府提供某種特定的公共服務時才會與政府工作人員打交道。因此，我們又用“市民與政府工作人員打交道時的感覺”來測試市民對政府機關工作人員工作作風的綜合感受。
最后，為了考察政府工作人員廉潔程度是否會影響市民對政府的評價，我們在問卷中設置了對“本市大多數(shù)官員的廉潔程度”的評價。有研究表明，非腐敗程度與非程度、政策透明度、政府政策實施效率之間存在著高度的正相關關系；由此看來，政府工作人員的廉潔程度應與市民對政府的評價之間存在一定的因果關系。
不可控因素主要包含以下兩類問題：一類是經(jīng)濟發(fā)展。從新制度經(jīng)濟學的角度來看，特定公共權力的存在和維系是與其經(jīng)濟績效密切相關的，能給相關的人們帶來經(jīng)濟效益是政治權力存在的合法性的堅實物質(zhì)基礎，政績平平會瓦解統(tǒng)治者的合法性，也瓦解這一政權的合法性口…，政績最核心的內(nèi)容——經(jīng)濟增長，會增加公民對政府支持。然而，在市場經(jīng)濟條件下，一個地方的經(jīng)濟發(fā)展并不完全取決于地方政府的努力，原因是多方面的，因此，經(jīng)濟發(fā)展問題盡管被歸為政府的重要職能，但只能作為一種不可控因素來加以考慮。為此，我們設計了四個有關經(jīng)濟發(fā)展方面的問題，包括天津市和全國近五年來的經(jīng)濟發(fā)展速度，對未來五年的經(jīng)濟增長預期，近五年家庭經(jīng)濟條件的改善和未來五年的改善預期等。
另一類是市民生活質(zhì)量。生活質(zhì)量是由反映人們生活狀況的客觀條件和人們對生活狀況的主觀感受兩部分組成的，客觀生活條件與主觀生活質(zhì)量之間存在偏差現(xiàn)象，主觀生活質(zhì)量用客觀指標能夠解釋的只有17％左右，而且受參照標準的影響很大。一般情況下，生活質(zhì)量的高低取決于生活水平的高低，但同等的生活水平條件可能會產(chǎn)生不同的對生活質(zhì)量的主觀感受。因而，在對生活質(zhì)量進行測量和評估時，應該既有反映生活條件的客觀指標，又有反映人們滿意程度的主觀指標。如果市民把生活質(zhì)量歸于政府努力的結果甚至是政府的基本職責，那么對這些問題的評價將會更直接地影響到對政府的評價?？墒?，盡管政府的各類工作目標最終是為了提高群眾的生活質(zhì)量，然而對生活質(zhì)量往往有較大影響的經(jīng)濟發(fā)展狀況卻并不是政府能夠完全把握的，而且它還與全球經(jīng)濟發(fā)展、市民自身的努力等因素有關，而這些因素更是超出了政府的掌控范圍。因而我們在問卷中設計的相關問題都是詢問市民對與他們生活質(zhì)量密切相關的一些公共服務的主觀感受。主要有以下幾類問題：社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生和治安狀況；交通狀況、義務教育狀況；看病是否比五年前更貴和更方便、市民之間有貧富差距、房價問題。
此問卷調(diào)查，于2006年按照配額抽樣的方法選取部分天津市民進行調(diào)查，獲有效問卷1106份。對于每個問題，我們均按里克特量表方式設計答案，并分別以“1＝非常差，2＝差，3＝一般，4＝好，5＝非常好”的形式予以賦值，請求受訪者從最消極的評價到最積極的評價之間進行選擇，以此量化他們的態(tài)度。然后采用多元逐步回歸分析方法篩選出那些可能影響評價的因素?；貧w的結果，將使我們可根據(jù)Beta值(標準化回歸系數(shù))，決定自變量對因變量差異的解釋力大小，進而把城市居民對當?shù)卣冃гu價的決定因素，按其影響力大小進行排序。
三、結果分析與討論
我們在數(shù)據(jù)分析時首先將政府可控因素和不可控因素的評價分別進行逐步回歸分析，再將兩類因素混合進行分析，最終得出影響政府總體評價的因素。為了使報告的模型更集中，只有那些通過0.01統(tǒng)計顯著水平的變量，我們才進行討論。
報告了可控變量和不可控變量兩個模型。前者調(diào)整后的R2為0.379，且通過了0.01的顯著性水平檢驗，說明政府工作作風等五個方面的評價能夠解釋37.9％的對政府總體評價的變化。結果表明：在所有的行政行為中，影響市民對政府總評價的最主要因素是：政府的工作作風(Beta＝0.234)。這個變量中包括政府工作人員的態(tài)度，市民與他們打交道的滿意度，市民去政府部門辦事是否方便、政府的辦事效率等的評價。說明政府工作人員的態(tài)度顯著影響了市民對政府的評價。由此看來，當前我國的政府創(chuàng)新大都與改進工作作風和提高辦事效率有關，不能不說是一種有助于改善政府與市民關系的好做法，同時也印證了當前以“群眾滿意不滿意”來考評政府具有很好的針對性。媒體有關政府的報道是否可信居于第二位。即媒體是否真實、準確地報道有關政府的信息會影響市民對政府的評價，這也進一步說明了加強政府與市民的溝通有助于改善政府與公眾的關系。因為媒體的報道是市民獲得政府信息的一個主要渠道，政府信息越公開，越真實，越容易受到市民監(jiān)督；媒體公布的政府信息越可信，也越容易提高市民對政府的信任。
居于第三位的是政府的回應。一般來說，市民的價值和優(yōu)先考慮經(jīng)常會集中在他們自己當前的利益上，但政府卻必須看到將來和整個社區(qū)的利益。因此，政府的政策目標有時會與公民的短期需求不盡一致，這更要求政府在決策時要注意傾聽市民的意見和做好溝通解釋工作，在工作中做到言而有信，取信于民。另外，政府是否尊重市民權利也是其中的一個重要變量，我們在問卷中所說的權利是個綜合的權利概念，包含的內(nèi)容比較寬泛，沒有具體特指是政治權利還是一般的個人權益。這個變量對政府評價的影響較大，說明政府在施政過程中，不僅要尊重市民的政治權利，而且也要尊重市民的經(jīng)濟權利等各項權利。官員的廉潔狀況居第四位，說明吏治腐敗確實會損害政府形象，影響市民對政府的評價。但這一因素并未如我們?nèi)粘Ｋ斫獾哪菢訒φ脑u價產(chǎn)生最重要的影響，這在某種程度上反映了市民對政府廉潔狀況的失望和容忍，也有可能市民認為它是一種全國性的普遍現(xiàn)象，不是地方政府能夠解決的問題。
對“政府網(wǎng)站是了解政府施政情況的一個重要窗口”的回答，在影響政府評價主要因素中居于第五位，說明市民認可政府網(wǎng)站是降低行政成本，提高公共服務水平，方便群眾的有效手段，政府網(wǎng)站建設的好壞會影響市民對政府的評價。
從不可控變量模型可以看出，政府施政效果影響市民對政府評價的解釋力(調(diào)整后的R2＝0.376)比可控變量的要低，說明政府的施政效果對政府的影響力要小于政府行政方式的影響。這些因素中，居第一位的是義務教育狀況。原因可能有二：一是市民認為義務教育是地方政府的應盡責任，而教育的質(zhì)量和收費問題事關市民的切身利益。二是受訪者中學歷在大專以上人員的比重較大(23.3％)，一般來說，教育程度越高的人越重視對子女的教育，因為這些人更理解教育的重要，而且自己也是接受過較好的義務教育的受益者。環(huán)境狀況位列第二位(Beta＝0.152)。盡管一個城市環(huán)境狀況的好壞，并不是政府能夠完全控制的，特別是天津市地處華北，每年都深受來自西北地區(qū)的沙塵暴等自然災害的影響。但在改善其他環(huán)境質(zhì)量方面，如控制城市廢氣排放、加大城市污水處理、增加城市綠化覆蓋率、降低城市噪音等方面，城市政府還是大有可為的。
影響程度居第三的是社會治安、風氣、衛(wèi)生狀況。這幾項因素中，社會治安和城市的公共衛(wèi)生對市民的日常生活影響很大，也是公共服務型政府的基本職能。經(jīng)濟發(fā)展速度對總體評價的影響力位居第四，反映出市民對政府經(jīng)濟建設能力的關注。其他幾項如本市的交通狀況、看病是否更方便、貧富差距等也影響了對政府的總體評價，但它們都只在5％的水平上通過了檢驗。值得一提的是市民對貧富差距的評價對政府的總體評價的影響不僅只在5％的水平上通過了顯著性檢驗，而且Beta值也僅為0.059，這一社會熱點問題并沒有像我們?nèi)粘＠斫獾哪菢佑绊懙搅藢Φ胤秸傮w評價。這也反映出本次調(diào)查中體現(xiàn)出的一個總的傾向：那些越具有全國性的問題，即那些不是單個地方政府能夠解決的問題往往對政府評價的影響較小。
(三)混合分析市民對兩類因素的評價對政府總評價的影響
最后我們將可控的和不可控的兩類影響因素混合起來進行逐步回歸分析。
混合分析結果中，調(diào)整后的R2為0.454，說明混合模型比兩類因素分開考慮更有解釋力。在前四項有顯著性影響的自變量中，不可控因素中的義務教育和環(huán)境狀況分別居第一、第二位。我們認為，這是在政府“百年大計教育為本”、“科教興國”的指導思想和越來越嚴峻的就業(yè)壓力影響下，教育在市民心中的重要性提高了的表現(xiàn)。而環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出，再加上市民生活水平的提高增加了他們對環(huán)境改善的預期，因此它也成了評價政府績效的重要因素。這些也表明隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市民生活水平的提高，他們對生活質(zhì)量的要求更高了，渴望能夠有更好的生活環(huán)境，也希望子女能夠接受更好的教育。而環(huán)境保護和義務教育歷來被看作是有很大正外部性的公共產(chǎn)品，是地方政府基本職責，因而市民對這兩個問題評價相比其他因素更會影響到對政府的總體評價。媒體對政府的報道可信與政府工作作風列第三和第四位，說明政府的公信力和親和力仍然是影響市民對政府的評價的主要因素。政府公務員是政府形象的代表者，市民對于他們的工作態(tài)度、方式和辦事效率的滿意與否對政府的評價影響很大。后面幾個因素的影響力相差都很小，而且Beta值比較低，但他們的顯著性也很高，都在0.01的顯著性水平上通過了檢驗。值得注意的是政府的回應下降到了第五位。政府能否及時對公眾的意見作出負責任的反應，及時迅速地提供優(yōu)質(zhì)高效的服務是衡量善治程度的重要內(nèi)容。天津市民對政府回應的關注不夠，反映了天津市政府在積極回應工作上做得還不夠，市民也沒有完全認識到這也是政府的重要責任。從政治生態(tài)學的角度來看，公民與政府問應該是一個互動的關系，政府應積極創(chuàng)造條件讓公民參與公共事務，而公民的素質(zhì)也會影響到政府服務意識的強弱，因而政府首先應切實回應公民的需求，而培育市民的公民意識也會有助于增強政府對公民訴求的回應。最后，值得一提的是所有的經(jīng)濟發(fā)展因素都沒有進入模型，即經(jīng)濟發(fā)展績效并沒有顯著地影響到市民對政府的評價，說明從市民的需求而言，政府職能應該從經(jīng)濟建設為主轉變到注重公共服務上面來。
關鍵詞政府職能轉換服務型政府
1服務型政府的概念及特征
所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業(yè)和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟學普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長，對于企業(yè)而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們?nèi)菀桩a(chǎn)生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經(jīng)濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場機制實現(xiàn)有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進入這些領域，這些公共服務行業(yè)是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經(jīng)濟體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務型政府的必要性
2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要
服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經(jīng)濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟、地方保護主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴重影響了整個市場經(jīng)濟體系的規(guī)范發(fā)展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控，規(guī)范市場、創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經(jīng)濟體制要求，推進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。
2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質(zhì)決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質(zhì)在堅持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活的需要，實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。
2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態(tài)的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現(xiàn)對國民提供高品質(zhì)服務的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創(chuàng)建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。
3創(chuàng)建服務型政府的路徑選擇
3.1建設高素質(zhì)的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵
建設服務型政府，首先要建設一支高素質(zhì)的公務員隊伍。所謂高素質(zhì)的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業(yè)務素質(zhì)，更是指公務員具有較高的政治素質(zhì)和強烈的服務意識。培養(yǎng)公務員的服務意識，必須強化公務員的職業(yè)道德、責任意識、敬業(yè)精神，提高公務員的業(yè)務能力、服務本領。具體而言，要著重強調(diào)以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會做調(diào)查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質(zhì)的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據(jù)的有關法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內(nèi)文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現(xiàn)最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規(guī)定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監(jiān)督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人?！昂戏?、合理、效能、責任、監(jiān)督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調(diào)其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務中心是實現(xiàn)服務型政府目標的重要方式
行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統(tǒng)一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內(nèi)一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內(nèi)容，則負責指點或幫助聯(lián)系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規(guī)章一律公布于眾，對服務質(zhì)量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒铡?、首問責任制與公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務型政府打下良好基礎。
3.4發(fā)展電子政務是實現(xiàn)服務型政府的重要手段。
電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發(fā)展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。
3.5推進公共服務社會化是實現(xiàn)服務型政府目標的有效途徑。
公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉變?yōu)檎蒙鐣牧α坑缮鐣灾位虬胱灾谓M織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務和產(chǎn)品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產(chǎn)品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場經(jīng)濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質(zhì)的服務。這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”的前提。
要實現(xiàn)公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區(qū)或私營機構承擔一些公共服務事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環(huán)節(jié)。
參考文獻
[關鍵詞]服務型政府；教育服務性；教育公益性
近代以來，隨著現(xiàn)代國家及公共教育制度的建立，教育事業(yè)逐步成為現(xiàn)代政府的公共服務事項。特別是在20世紀下半葉，世界各國掀起政府行政改革的浪潮，“福利型國家”“服務型政府”等相繼成為政府改革的重要目標，于是教育事業(yè)的公共服務性也隨之凸顯出來。近年來，我國提出建設“服務型政府”的目標，把教育事業(yè)列為政府的公共服務事項。其實，教育的本質(zhì)就是為學習服務，這一理念在建設“服務型政府”的今天，大有必要加以重申、闡發(fā)和實踐，因此我們應當提出“服務型教育”的概念。
一、教育，政府的公共服務事項
近年來，隨著我國貫徹落實科學發(fā)展觀、建設社會主義和諧社會的實踐，我國行政體制改革提出了建設服務型政府的目標。建設服務型政府，不僅強調(diào)了政府行政管理體制改革“以人為本”“執(zhí)政為民”的本質(zhì)定位，而且強調(diào)了轉變政府職能和工作方式的要求，把政府職能限定在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面。正是在建設服務型政府、強化政府公共服務職能的改革實踐中，教育事業(yè)被視為政府向人民群眾承辦的公共服務事項，從而凸顯教育事業(yè)的公共服務屬性。
為什么建設服務型政府必須強化教育事業(yè)的公共服務性呢?因為服務型政府比起以往政府類型更加強調(diào)“在民”的本質(zhì)定位，更加強調(diào)政府及官員與人民群眾之間的“仆一主”關系定位，更加強調(diào)政府及官員作為公共利益“服務者”的角色定位，更加強調(diào)政府及官員全心全意為人民服務的責任定位。目前，學術界關于服務型政府的基本看法是：服務型政府是堅持“以人為本”的人本政府；是堅持依法執(zhí)政的法治政府；是接受人民監(jiān)督和評判的透明政府；是實行“問責制”的責任政府；是堅持靈活、精簡、效率等原則的有效政府；等等。鑒于此，把教育事業(yè)當作政府為人民群眾提供公共服務的事項，自然是建設服務型政府的應有之義。
在歷史上，基于不同的政治經(jīng)濟條件和文化歷史傳統(tǒng)，古今中外的政府有著各自特殊的職權、職責和職能定位，但是又普遍地具有社會統(tǒng)治、社會管理和社會服務等基本職能。統(tǒng)治職能是政府按照社會統(tǒng)治集團的理想和意志，建構政治共同體的制度和秩序的行為；管理職能是政府作為社會公共權力機構，對社會政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)進行組織和管理的行為；服務職能是政府作為社會利益的代表者，向社會委托者提供各種利益報償?shù)男袨?。從歷史上看，古代政府突出其統(tǒng)治職能，近代政府強調(diào)其管理職能，而當代政府則日益表現(xiàn)出強化服務職能的趨勢。我們認為，當代世界各國建設服務型政府的實踐；是當代政府公共服務取向改革的產(chǎn)物。
自從人類創(chuàng)立學校組織以來，教育事業(yè)就與政治、經(jīng)濟、文化等社會生活之間建立了密切的社會聯(lián)系。同時，政府作為處理社會公共事務的機構，也歷史性地將教育事業(yè)作為自己的職責和職能事項，從而對教育事業(yè)施加影響和干預。眾所周知，教育事業(yè)是一項具有普遍影響和多種功能的社會事業(yè)，不僅具有促進個體學習、身心發(fā)展、就業(yè)謀生、社會交往、精神享受等個體功能，而且具有促進文化傳承、政治建設、經(jīng)濟增長、人口優(yōu)化、生態(tài)改善等社會功能。由于這一點，歷史上的政府總是從統(tǒng)治、管理、服務等職能需要出發(fā)，影響和干預教育事業(yè)的發(fā)展。與此同時，教育事業(yè)也往往被政府賦予統(tǒng)治、管理、服務等相關社會內(nèi)涵及其屬性。
從歷史上看，古代政府屬于“統(tǒng)治型”政府，以發(fā)揮統(tǒng)治職能為主，所以古代教育表現(xiàn)出強烈的“政治統(tǒng)治”屬性。東西方古代教育大體上都如此。近代政府具有“管理型”特征，比較重視社會管理職能，所以近代教育也往往承載著“社會管理”的使命。義務教育就是近代國家為促進政治經(jīng)濟文化建設而構建起來的新型教育制度。進入信息社會以來，世界各國熱衷于建設“福利型國家”和“服務型政府”等，追求政府的公共服務價值。與此同時，各國也競相構建終身教育體系和學習化社會，以向公眾提供學習和發(fā)展的公共服務。在當代，雖然教育事業(yè)仍具有統(tǒng)治和管理的社會屬性及特征，但是更鮮明地表現(xiàn)出公共服務的屬性及取向。
我國建設服務型政府，強調(diào)教育事業(yè)的公共服務屬性，這是符合當代世界以“服務”為取向的政府改革潮流的，同時也是符合當代世界“學習本位”的教育改革趨勢的。我國貫徹落實科學發(fā)展觀，建設社會主義和諧社會，應當把教育視作向人民群眾提供的公共服務，以人為本，以民為本，辦好人民滿意的教育?！胺招徒逃?，這不僅是一個富有教育正義內(nèi)涵的教育倫理命題，而且是一個富有社會正義內(nèi)涵的政治倫理命題。教育的本質(zhì)在于為學習者服務，這樣的教育必然是以人為本的。同時，教育的本質(zhì)在于為所有的學習者服務，這樣的教育必然是以民為本的。以人為本的教育，以民為本的教育，這樣的教育必然是服務性的。服務性的教育，不僅需要教育理念的根本轉向，而且需要“服務型政府”的根本支持。總之?！胺招徒逃笔俏覈逃母锏男路较?，需要在建設服務型政府的過程中不斷加以展開、闡發(fā)和深化。
二、服務，教育改革的價值取向
毫無疑問，服務型政府的建設，使教育事業(yè)凸顯了公共服務屬性。但是，我們不應忘記，教育在本質(zhì)上就是一種服務，即為學習者學習服務。當然，這種服務不僅僅是經(jīng)濟學上講的那種有使用價值的“勞務”，更重要的是基于某種道義而承擔的責任或義務。后者恰恰是教育“服務”的精神實質(zhì)，也是服務型政府對教育服務的內(nèi)在要求。為此，我們應當重申教育的服務本質(zhì)，堅持教育的服務取向，以此引領教育事業(yè)的改革和發(fā)展。
不可否認，教育也屬于經(jīng)濟學上所講的有使用價值的“勞務”。在經(jīng)濟學上，一般將人類生產(chǎn)勞動成果概括為“產(chǎn)品”和“服務”兩種形式，服務是不以實物形式而以活動形式滿足他人或團體需要的勞務。從經(jīng)濟學上分析，教育是教育者為學習者提供的、有益于他們學習和發(fā)展的一種勞務，在教育過程中，教育者付出了自己的腦力和體力，學習者則消費了教育者所提供的這種腦力和體力。另外，這種教育勞務既可以無償提供(如慈善捐助的學校)，也可以有償提供，即使后者也有直接的有償提供(如私立學校)和間接的有償提供(如公立學校)等情況。因此，教育也和其他文化、科研、商業(yè)等一起，被經(jīng)濟學家統(tǒng)稱為服務業(yè)亦即第三產(chǎn)業(yè)。轉但是，我們也必須看到，教育又不僅僅是經(jīng)濟學意義上的服務或勞務，它有著比商業(yè)服務更為特殊的關系及內(nèi)容。簡言之，教育是基于社會正義、倫理原則和道德理想等，由教育者為學習者提供的學習服務。一般說來，服務關系有三種情況：一是服務的提供者與受益者以平等互惠的關系進行服務交易，市場經(jīng)濟條件下的商業(yè)服務大抵歸于此類。二是服務的提供者利用自身的某種優(yōu)勢地位，按照自己的目的和要求強制對象接受服務，這是傳統(tǒng)政治條件下的政府行為表現(xiàn)。三是服務的提供者基于某種文化、宗教、倫理等道義責任，向服務對象提供無償而合宜的幫助，這屬于慈善事業(yè)中的義務奉獻之類。顯而易見，教育在其根本性質(zhì)上屬于第三種服務關系，即基于某種道義責任，無償而合宜地為學習者提供幫助。這是一種利他主義的教育關系，是教育人道主義精神的集中體現(xiàn)。
古往今來，人類教育曾經(jīng)歷了不同的歷史形態(tài)，并且有著不同的民族形態(tài)。然而，教育之為教育就在于：它不是按照經(jīng)濟邏輯或政治邏輯辦事，而是遵循社會道義邏輯開展的培養(yǎng)人的活動。這樣的教育自然假定“人是可教的”，亦即人性是有“善端”的，從而對每個學習者寄予充分的信任和希望。為此，要求教育者善待學習者，尊重學習者，理解學習者，鼓勵學習者，啟發(fā)學習者，引導學習者，成全學習者。教育過程就是“與人為善”的過程，就是“成人之美”的過程。這樣的教育觀勢必反對功利主義的教育服務觀，也勢必反對強制主義的教育服務觀，而主張利他主義的教育服務觀。不可否認，這樣的教育觀不免具有理想主義和浪漫主義色彩，但是彪炳人類教育史冊的不正是這種“烏托邦”精神和人道主義情懷嗎?
事實上，教育對于學習者只能是一種服務，教育不可能替代學習者的學習和發(fā)展。如果說教育的宗旨是培養(yǎng)人、成就人，那么教育就必須建立在學習者的自覺、自動、自主的基礎上。相對于學習者來說，教育只是一種外部因素，這種外因只有激發(fā)了學習者的內(nèi)在動機和動力之后才能奏效。古希臘教育家亞里士多德曾把教育比作農(nóng)耕或園藝，把教師比作農(nóng)民或園丁，稱教育是一種合作的藝術。把教育者比作農(nóng)夫或園丁，這不是對教育服務陸最好的詮釋嗎?把教育定義為學習服務，這絲毫不意味著教育是無足輕重的。恰恰相反，對于學習者來說，這種善意的、合作的服務性教育是不可或缺的，并且是彌足珍貴的。應當說，人的學習永遠需要充滿善意和愛心的教育服務，永遠需要富有智慧和創(chuàng)造的教育服務!
不可否認，由于種種原因，我們的教育太缺乏道義服務的內(nèi)涵及其品質(zhì)了!學校教育的行政化、產(chǎn)業(yè)化、科學化等種種傾向，已經(jīng)和人們心目中的“真教育”漸行漸遠了。行政化使我們的教育不會尊重人，產(chǎn)業(yè)化使我們的教育失去理想，科學化使我們的教育缺少同情心。但是，我們不能忘記：學校，無論對于年輕的學習者還是對于提供學習服務的教育者來說，都永遠需要成為一塊充滿道義、責任、理想、神圣的精神家園。教育必須學會尊重人，必須學會幫助人，必須學會成就人，亦即必須真誠地為學習服務，這才是教育的天職和本份!值此我國建設服務型政府之際，我們大有必要倡導“服務型教育”，大有必要弘揚教育的道義服務精神。為學習服務，這才是我國教育改革的基本價值取向。
三、公益，教育服務的行動準則
以上我們分別從政府的公共服務職能和教育服務的道義性質(zhì)兩方面分析了教育的服務性內(nèi)涵，但是有必要進一步指出：教育服務不僅是社會道義性的，而且是社會公益性的。黨的十七大報告明確指出，要堅持教育公益性質(zhì)，這就是說，發(fā)展教育事業(yè)必須堅持公益性原則。公益性是教育事業(yè)在社會利益和效益上最本質(zhì)的表現(xiàn)，這就是說教育事業(yè)在本質(zhì)上是超個人需求的，是超個人功利的，是超個人現(xiàn)實的。一部人類教育發(fā)展史就是如何以超個人功利方式發(fā)展教育事業(yè)的歷史。在當代條件下，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，個人功利意識不斷張揚，如何建設和發(fā)展這種公益性的教育事業(yè)，仍是一個重大的實踐課題。
說到教育公益性，不能不提到現(xiàn)代經(jīng)濟學中的公共物品理論。這一理論對于解釋和說明教育的公益性是很有價值的。經(jīng)濟學認為，教育勞動所提供的產(chǎn)品是一種服務，即為學習者提供的服務或勞務。這種服務具有經(jīng)濟學上所講的“公共物品”屬性，如產(chǎn)品上的不可分割性、消費上的非競爭性、技術上的非排他性、效益上的外部經(jīng)濟性等。當然，教育事業(yè)本身又是分門別類的，有許多層次、類型、形式等。如：基礎教育、職業(yè)教育、學術教育；或者科學教育、人文教育；或者理論教育、實用教育；等等。在這些教育類別中，有的接近于“純公共物品”，有的接近于“私人物品”。所以教育是一種具有公益性的“準公共物品”。應當指出，經(jīng)濟學對教育公益性的實證性分析，對于理解教育公益性是很有幫助的。
堅持教育公益性原則，就要把教育事業(yè)(首先是義務教育和基礎教育等)當作人民群眾的公共福利來看待。在一個時期里，我們較多地從“人力資本”視角看待教育，因此突出了教育的效率價值和經(jīng)濟功能，但卻忽視了教育的道義價值和文化內(nèi)涵。實際上，現(xiàn)代教育在發(fā)展中越來越表現(xiàn)為公共福利的性質(zhì)，是政府為人民群眾提供的公平取向的公共服務。在現(xiàn)代化進程中，現(xiàn)代人越來越依靠政府提供的公共服務生存發(fā)展，現(xiàn)代教育就是政府為本國公民提供的具有普遍性、公平性和基礎性的公共服務。歷史經(jīng)驗告訴我們，福利取向的教育觀對于教育實踐是根本方向性的，它集中體現(xiàn)了教育的道義價值和人文精神，而效率取向的教育觀則容易把教育事業(yè)引入功利主義、物質(zhì)主義、消費主義等誤區(qū)。因此，我們需要強調(diào)教育的公共福科性。
關鍵詞：服務型政府行政指導工商啟示
“服務型政府”是中國學者在21世紀前后提出的全新概念，也是中國學者面對新的國際和國內(nèi)環(huán)境的急劇變化對新的政府管理模式進行的一次大膽探索。近年來，源起于福建省泉州市工商局，在全國工商系統(tǒng)全面推行的工商行政指導，就是其中范例之一。這種靈活且富有彈性的行政方式，越來越受到了行政機關的普遍重視，成為有別于傳統(tǒng)行政管理模式的新型行政方式。
一、“服務型政府”理論引介與工商行政指導的興起和發(fā)展
服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，這種類型的政府將徹底拋棄舊的治民理念或“為民做主”的觀念，而確立為民服務和“由民做主”的理念。服務型政府應當是一個民本政府、責任政府、有限政府、法制政府、陽光政府、效率政府、廉潔政府?！胺招驼鳛橐环N更高形態(tài)的政府類型雖然包含著上述概念指稱的全部內(nèi)容，卻不能歸結為它們，更不是它們的拼湊和雜糅，而是對它們的超越，是一種面向后工業(yè)化現(xiàn)實的政府模式?！?/p>
隨著“服務型政府”理論對政治發(fā)展與行政實踐影響的不斷擴大，促成了政府職能與角色的重新定位以及政府與公民社會之間關系的變革。作為在政府和市場之間尋求平衡的一種制度嘗試，2005年，福建省工商局在泉州等地試點的基礎上，在監(jiān)管執(zhí)法與服務維權等領域全面推行行政指導，充分運用這一新型的柔性監(jiān)管方式，收到了很好的成效，為政府組織創(chuàng)新管理方式，提高政府效能，優(yōu)化公共服務，促進行政主體與相對人的良性互動與合作，積累了寶貴的經(jīng)驗。行政指導(Administrativeguidance)是指行政機關在其職能、職責與職權管轄范圍內(nèi)，為適應復雜多樣化的經(jīng)濟和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協(xié)力，以有效地實現(xiàn)一定行政目的的行為。簡言之，行政指導就是行政機關在其職責范圍內(nèi)為實現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。與傳統(tǒng)的剛性行政管理方式不同，工商行政指導實踐突出了柔性指導，突出行政相對人的參與、協(xié)作與配合，其過程實質(zhì)上是一個政府與民眾間相互溝通協(xié)商、共同參與、協(xié)作配合和自律自治的良性互動過程，充分體現(xiàn)行政主體對行政相對人個體意志的尊重與需求權益的關懷，彰顯行政主體人文化的公共服務理念。它是順應行政民主化的時代潮流，在現(xiàn)代公共治理理念催生下出現(xiàn)的一種以人為本的新型行政管理方式。
二、基于“服務型政府”視角解析工商行政指導的實踐轉變
1、行政理念：由“權力本位”到“責任本位”的轉變。傳統(tǒng)行政觀念認為，政府機關就是履行行政權力、管理社會、約束行政相對人行為的，行政權力是政府機關的唯一存在方式。這種權力本位的行政理念，往往會使行政機關及其人員忘記自己應當承擔的責任。事實上，任何行政主體都是責任主體，任何行政行為都必須處于責任狀態(tài)，這是公共治理的基本邏輯。在我國，人民是國家的主人，政府的權力來源于人民，政府為人民服務是天職。這要求任何行政主體都必須樹立“真誠為民服務、提供平等服務、提供有效服務”的理念。行政機關行使權力的過程，也是其履行職責的過程。從這點上說，行政機關的權力與責任是統(tǒng)一的。責任本位理念要求行政機關必須關注行政相對人的權利和利益，盡可能多地吸引他們參與到公共治理實踐中來。工商推行行政指導，把服務市場主體和服務市場經(jīng)濟秩序當成分內(nèi)責任，在實際工作中增強責任感和使命感，有效地提高了辦事效率。例如在市場準入方面加強信息引導，可以減少企業(yè)的投資風險，引導企業(yè)守法經(jīng)營。由此可見，行政指導這種行政模式增強了工商部門的行政責任，也能夠充分調(diào)動公民社會組織對行政活動參與的積極性，為達到共同的行政目標奠定基礎。
2、政府職能：由“管制型”到“服務型”行政的轉變。在我國經(jīng)濟與社會發(fā)展過程中，推行行政指導是適應市場經(jīng)濟環(huán)境下行政管理體制創(chuàng)新的需要，有利于政府職能的轉變。傳統(tǒng)的管制型行政是種以權力為本位的行政模式，其行政理念往往習慣于“管”和“罰”，行政執(zhí)法部門與行政相對人之間的關系也往往被簡單理解為管理與被管理、管制與服從的關系。市場經(jīng)濟的逐步建立要求政府承擔更多的服務職能。而服務型政府理論采取的是“顧客導向”，把權力中心主義轉變?yōu)榉罩行闹髁x，實現(xiàn)由管制到服務的轉變。公共權力社會化，公共管理變成為公共服務，使服務成為行政活動的主題。政府行政活動實質(zhì)上是提供公共產(chǎn)品，實現(xiàn)公共利益的過程。工商行政指導改變了以往“重管理輕服務”的觀念，充分運用“說服、勸告、引導、商談、幫扶”等柔性手段，把服務行政相對人作為工作的出發(fā)點和落腳點，將管理融入服務，彌補了傳統(tǒng)單純依靠行政處罰、行政強制等手段的不足，促進了工商部門在監(jiān)管執(zhí)法、消費維權等領域的履職到位。
3、監(jiān)管模式：由“剛性為主”到“剛柔相濟”的轉變。在單向的“命令——服從”行政監(jiān)管模式下，行政處罰、行政強制等剛性管理手段得到廣泛運用。在這種行政模式下，行政主體的意志處于絕對支配地位，行政相對人則比較被動，行政機關的行政行為容不得置疑、反駁、拒絕和抵抗，行政雙方長期處于對抗的緊張關系。然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，民主、法治、人權等觀念更深入人心，公眾參與、追求公正的意識逐漸增強，說服型、說理型的行政監(jiān)管模式備受推崇。以權力為主導、帶有強制性的傳統(tǒng)行政模式，已無法適應社會經(jīng)濟的發(fā)展。以開放透明、互動參與、說服溝通、協(xié)商服務為主要特征的工商行政指導，體現(xiàn)了政府公共治理模式的轉型。在監(jiān)管執(zhí)法等行政活動中，通過運用建議、說服與警示等柔性的行政監(jiān)管手段，做到剛柔相劑，相得益彰。充分尊重行政相對人的意愿選擇，能夠有效減少磨擦、抑制和對抗。從而增強相互間的配合、合作與協(xié)調(diào)關系。這是形成“以理服人”、“合作行政”的行政管理模式，建設服務型政府，實現(xiàn)“科學監(jiān)管”、“依法監(jiān)管”和“和諧監(jiān)管”的必然選擇。
三、“服務型政府”理論對完善和優(yōu)化工商行政指導的啟示
服務型政府是把管制納入了總體的服務框架之中，是為服務而管制，管制是手段，服務才是最終目的。這些理念對工商部門完善和優(yōu)化行政指導實踐具有重要的理論啟示。
1、公民本位，追求公共利益的價值取向?！胺招驼崩碚撜J為，公民不僅是國家的主人也應是公共管理行為主體，要從以往管理客體或者顧客的被動角色中擺脫出來，不斷增強參與意識，成為公共治理過程的積極參與者。在今天伴隨著全球化的發(fā)展，以公民積極參與和公民自治能力為主導的治理模式已成為主流，沖擊著傳統(tǒng)的國家與社會關系，這使得傳統(tǒng)的國家或政府組織的作用逐漸縮水，而公民社會正在不斷強大起來，發(fā)揮著越來越大的作用。所有這些，凸顯了公共治理過程公民本位，追求公共利益的價值取向。工商部門開展行政指導，始終堅持著以人為本、執(zhí)法為民的原則，這是構建社會主義和諧社會的根本需要。在行政指導實踐中，行政相對人是否參與或接受行政指導，則由其自主抉擇，充分體現(xiàn)行政主體對行政相對人個體意志的尊重與需求權益的關懷，彰顯公民本位的公共服務理念。而行政指導的目的，則主要是集中在維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和促進社會發(fā)展上，這是社會的整體利益和要求。只有確實把工作著力點和重心放在服務行政相對人上，才能更好地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務。
2、服務導向，彰顯公共機關的職責轉型。政府職能轉變是我國行政管理體制改革的重中之重，由管制型政府向服務型政府轉變是職能轉變的總方向，也是構建和諧社會的體制保障。新公共服務理論學家認為，政府實現(xiàn)公共服務的方式是“掌舵”，而不是“劃漿”。在推進公共治理過程中，要能夠解決好“缺位”、“越位”和“錯位”的現(xiàn)象，把政府職能轉到“市場調(diào)節(jié)、宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務”上來。為公民社會組織服務是任何行政機關都必須始終牢記的職責。隨著政府職能的轉變，工商行政管理部門與時俱進，改變傳統(tǒng)的管理型行政模式，站在社會公眾的立場，把目光聚集在如何更多地提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務上，行政指導正是在這種環(huán)境下推行的。在執(zhí)法監(jiān)管、消費維權、食品安全監(jiān)管以及服務新農(nóng)村建設等方面加強行政指導，有助于較好地實現(xiàn)預期目標。這種重指導、重服務的行政模式，彰顯了工商部門在新時期下職能的轉變；實踐也充分證明，它大大提高了工商部門的服務水平與質(zhì)量，得到了社會群眾的普遍認可和好評。由此可見，行政指導作為一種柔性行政行為，與傳統(tǒng)強制性行政方式相比較具有更加明顯的親和力，將管理者與被管理者置于一種相對平等的地位，體現(xiàn)了政府機關的民主色彩和職責轉型，因此有利于改善和塑造部門形象。
3．訴求合作，形成協(xié)商型的治理機制。在治理理論看來，治理是種多元的、民主的、合作的行政模式，它強調(diào)政府與公民社會組織問的合作伙伴關系，通過協(xié)商互動的方式來共同管理公共事務。而在公共治理過程中，政府的主要作用是“掌舵”，但這并不排斥公民等其他社會主體的主動參與。公民社會組織是實現(xiàn)公共治理的有效基礎，促成兩者間合作的契合點是公共利益。訴求合作的協(xié)商型治理機制，實質(zhì)上是政府機關對其他主體意愿和利益的尊重與回應，通過積極的對話、有效的交流與合作，最終實現(xiàn)公共利益。工商推行行政指導，擴大了行政相對人公共參與的積極性和主動性。在具體施行過程中，關于提供什么行政指導、怎樣提供行政指導，事先聽取公眾的意見，以公眾的意愿為第一價值取向，建立了解民意、公眾參與的渠道、規(guī)則和程序，有利于進一步提高行政指導的針對性和有效性。
參考文獻：
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通說認為，行政裁決是指國家行政機關依據(jù)法律、法規(guī)的授權，以居間裁決者的身份，對特定范圍內(nèi)與裁決機關行政管理職權密切相關的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為{1}.在我國，行政裁決是行政法學上一個非常重要的概念，同時也是實務部門一項重要的行政職能。傳統(tǒng)理論一直認為，“由法律授權的行政機關對特定的民事糾紛進行裁決，是當今世界許多國家普遍存在的一個事實，也是現(xiàn)代行政表現(xiàn)出的一個顯著特點。行政裁決的產(chǎn)生和發(fā)展適應和滿足了社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，是對國家職能分工的調(diào)整和完善，也是歷史發(fā)展的一種趨勢?！眥2}然而，從行政實務領域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認同，特定民事糾紛的當事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機關也對于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定?？傮w來看，我國行政裁決的基本功能沒有得到很好的發(fā)揮，其原因主要有兩個方面：
首先，行政裁決派生于過去的計劃經(jīng)濟體制，這使其在現(xiàn)實情況下的合理性受到質(zhì)疑。建國以后，我們借鑒蘇聯(lián)模式，建立了各種政治、經(jīng)濟、文化管理體制；國家對社會的控制非常嚴密，市民社會沒有生成的空間，大多數(shù)事項都首先甚至最終通過行政途徑獲得調(diào)控和解決。這樣的理念很自然體現(xiàn)到了國家制定的法律之中，在我國較早期出臺的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標法》等法律當中都設置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家和社會日益分離，行政權逐漸退出了一些社會領域，社會及其成員的自利不斷豐富和完善。根據(jù)“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調(diào)停者”而不是“決定者”。民事主體對于相互之間的法律糾紛不能協(xié)商解決的，應當根據(jù)民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現(xiàn)在依然有不少法律規(guī)定了某些民事糾紛如果與行政管理職權密切相關，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經(jīng)過行政裁決這樣的前置程序。但面對變化了的社會現(xiàn)實，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？
其次，行政裁決長期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對的是與行政管理密切相關的民事糾紛，這就要求行政裁決機關既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國既沒有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領域?qū)π姓脹Q制度進行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權和適用權爭議，有當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”那么究竟行政機關應該如何受理土地權屬爭議，是否需要成立專門的裁決機構，裁決人員應當具備什么樣的資格，裁決應當怎么進行，是否應當聽取爭議雙方的意見，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實體處理結果的合法與準確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服的，有權依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機關實施行政裁決不但沒有及時消除社會矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結果著實讓一些行政機關感到困惑，行政機關裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？
二、服務型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關。意欲判斷行政裁決在當代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國目前正在積極構建的服務型政府的背景下，服務型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。
經(jīng)過30年的改革開放，我國的市場經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的重大進展，社會和經(jīng)濟結構都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關注的焦點問題。2005年總理在十屆人大三次會議上作的《政府工作報告》中正式提出建設服務型政府的目標，2007年總書記在黨的《十七大報告》中指出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。服務型政府已被確立為我國各級政府及其職能部門為社會經(jīng)濟、文化發(fā)展提供更好的公共服務的基本價值目標。在公共行政學上，一種較為學者們普遍接受的觀點認為，服務型政府是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府?！眥3}如此定義服務型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學者提出服務型政府的基本內(nèi)涵應當包括以下幾點：“以人為本”、“執(zhí)政為民”是服務型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉變是服務型政府的發(fā)展目標：“依法行政”是服務型政府的行為準則：“顧客導向”是服務型政府的服務模式：“違法必究”是服務型政府的問責機制{4}.服務型政府在經(jīng)濟上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場經(jīng)的有效運行，彌補市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會問題上，從長遠眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發(fā)展{5}.
筆者認為，從行政法的視角看，就服務型政府的功能定位而言，首先應當將“服務”作為法的一般原則以指導公權力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務作為其行為的出發(fā)點和歸宿。為此，當其他的行政理念如秩序價值與服務理念相沖突時，應當以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務理念或者原則的指引下，應當重構或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領域政府權力必須限制，給予行政相對人自由行動的空間，而政府只是通過制定行為規(guī)范，間接而消極地進行管理。在有些領域，政府就必須摒棄消極的立場轉而積極的通過自己的公權力行為進行直接的干預；但是不論何種立場，服務型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對權力”的任意馳騁無論如何將是一種危險，善良的行為也可能造成對行政相對人權利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。
前述分析不難看出，服務型政府要求當代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過限制私人的權利、自由，以實現(xiàn)行政目的的行政活動?！袄纾煌ㄒ?guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟規(guī)制等。這些都是通過規(guī)制個人及企業(yè)的活動，以維持秩序，或者實現(xiàn)防止危險的行政作用?！眥6}規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會秩序的警察行政，到當代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會環(huán)境，而展開對私人的權利、自由施加制約的積極行政。在市場經(jīng)濟的條件下，政府的公共權力需要從市場和社會適當?shù)赝顺?，但其中又要保留一定的管理職能，為?jīng)濟活動和公民權利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國學者福斯多夫（E.Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進或分配之行政{7}.大陸法系國家和地區(qū)一般將給付行政細分為提供基礎設施之行政、社會行政、促進（助長）行政和資訊行政。強調(diào)現(xiàn)代國家的任務就是為行政相對人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務。經(jīng)過多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會救濟、文教事業(yè)、社會保險制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國家最多的服務與最大的照顧。同時也著眼于國家經(jīng)濟之繁榮或衰頹，往往是國家命脈及民生福利所系。故振興國家之經(jīng)濟，亦是國家行政責無旁貸之任務之一?！眥8}規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項基本職能，其比重會隨著政府管理領域的變化和行政方式的擅變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個共同的更高的行政理念，即服務行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動空間、行為理念、行政方式的設置都是為了政府更好地實現(xiàn)履行服務的職能。第三，非權力行政。政府通過行政獎勵、行政指導、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協(xié)作，更好的達成行政目標。第四，解紛行政?，F(xiàn)代社會利益主體多元化趨勢日益明顯，從而在社會生活和經(jīng)濟生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關的專門性問題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢，法院已經(jīng)不能及時處置，這就需要通過賦予政府一定的權限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機制。這就是為何當代法治發(fā)達國家和地區(qū)不斷建立并強化行政裁判所、訴愿委員會等行政裁決機構的緣由。我國的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價、高效的行政解決糾紛的手段，在服務型政府的背景下，在服務行政的框架內(nèi)應該有其廣闊的發(fā)展空間。
三、服務型政府的行政裁決職能
改革開放30年來，以市場經(jīng)濟為取向、以“小政府、大社會”為模式的社會改革，正加快國家與社會的分化和社會主義條件下市民社會形成的步伐。盡管目前國家與市民社會相分離的進程尚未完成，甚至有人認為現(xiàn)在“國家權力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟領域退出，經(jīng)濟領域獲得了較大的自主性。但在社會領域，政府仍然控制了大部分的社會權力”{9}不過，國家與市民社會的這種二元有機互動架構的不斷形成和發(fā)展，將進一步改造國家的權力運作模式和促進市民社會走向成熟，并最終為社會主義民主和法治奠定堅實的社會基礎。“在社會主義條件下，消除了市民社會與國家的二元對立，因而能最大限度的貫徹國家服從服務于市民社會的’民主契約’精神。”{10}就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權力對私人權利進行干預、制約，進而達到國家秩序目標的需要；然而現(xiàn)在一方面通過行政改革，國家行政權力為公民讓出了相當大的活動空間，另一方面，根據(jù)中國的實際情況，行政裁決權在相關的領域被保留，其行為方式和價值理念似乎也隨著社會的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。
這種變化體現(xiàn)在3個方面：第一，從行政機關壟斷行政裁決權到民間組織也可獲得裁決權。以民商事仲裁為例，[1]，1994年的《仲裁法》出臺之前，公民因民商事糾紛需要有關的行政主管部門進行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權從行政機關剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會實施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會由具有法定資格的獨立的專家組成，通過他們的中立地位和適應專業(yè)優(yōu)勢，在保留仲裁權威的同時又適應了的專業(yè)特點。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F(xiàn)在，盡管在一些行政領域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機關先行處理，但很多不再是終局決定；公民對行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標法》和《專利法》都規(guī)定了對于商標評審委員會和專利復審委員會的行政裁決結果不服的，可以提訟，而之前上述機構的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機關在解決與行政管理密切相關的民事爭議上的專業(yè)性優(yōu)勢，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權，保證公民的“司法最終救濟權”。第三，行政裁決的價值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉招?。從先前的重在通過行政權強制消除爭議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo權利人的合法權益，為及時高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價值在于政府通過利用自身熟悉行政專業(yè)事務的優(yōu)勢為社會提供高效的糾紛裁決機制，及時解決糾紛，保障公民的合法權益，鼓勵并促進社會的文明進步和經(jīng)濟文化發(fā)展。
可以肯定地說，在服務型政府建設的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務功能外，在服務型政府的架構中，行政裁決應當具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動領域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設立并運用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認等方式調(diào)控的行政事項，轉變?yōu)橥ㄟ^行政裁決的方式調(diào)整。比如物價部門的價格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實施效果應該比行政審批制度更好，更能保證價格管理方面做到公正、合理。不妨對英國的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國的行政裁判所制度引起我們的關注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復議的參照物而去考察它，忽視了英國的行政裁判所的決定還可以包括類似我國行政法上的行政裁決行為。王名揚先生認為，“英國的行政裁判所不僅受理行政機關和公民之間的爭端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭端，這是因為公民之間的某些爭端和社會政策密切聯(lián)系?！眥11}由于兼有這兩種行為，所有英國的行政裁判所無論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚先生1980年代的統(tǒng)計，英國當時的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過2000多個{12}，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關的民間糾紛，保證社會的穩(wěn)定發(fā)展，保護公民的合法權益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關鍵性的作用。
四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展
學者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學者郭永長和楊素華認為，行政主體的行政裁決權只能由法律明確授權；行政裁決應堅持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟效率原則；應當確定行政裁決事項的主管或管轄機關和建立專門的行政裁決機構；行政裁決程序應當法律化；應當建立行政裁決的行政附帶民事復議制度、行政附帶民事訴訟制度、對選擇復議或訴訟由當事人選擇，對復議決定不服的還可以提訟；應當加強國際性行政裁決的立法{12}.吳漢全先生認為，應當規(guī)范行政裁決機構、行政裁決人員的職權；行政裁決程序應當公開化；行政裁決過程應當透明化{13}.學者周佑勇、尹建國認為，應當建立重建獨立的層階式行政裁決機構體系；加強裁決人員專業(yè)化建設與強化獨立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構建完備的行政裁決程序制度；改進行政裁決的司法審查制度{14}.上述學者對構建和完善我國的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設性的，對于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價值。重復設計行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關行政裁決的基礎性問題的討論對規(guī)范我國的行政裁決制度可能更具有關鍵性的影響。
第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領域限定在于權屬糾紛、侵權糾紛、損害賠償糾紛三大類[2].筆者認為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實施以后，我國的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應當由行政機關處理的行政爭議”不能申請仲裁。繼而在地級市以上設立了相應的的仲裁委員會，對上述民商事糾紛實施仲裁。人們習，慣性通過對仲裁委員會民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機關實施的仲裁，如勞動爭議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動爭議仲裁，根據(jù)《勞動法》、《勞動爭議仲裁條例》以及新近出臺的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動爭議，由勞動行政部門組成專門的勞動爭議仲裁委員會實施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競技體育領域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對公務人員與所在的行政機關或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實施的仲裁活動。如2006年實施的《公務員法》規(guī)定，聘任制公務員與所在行政機關之間發(fā)生人事糾紛的，公務員可以向有關部門提起行政仲裁請求。
在理論和實務上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對的都是民事糾紛（民間仲裁針對的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機構居于中立者的地位實施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會實施，行政仲裁由行政機關（一般是行政機關內(nèi)部成立的臨時性仲裁組織）實施。按《仲裁法》規(guī)定設立的仲裁委員會實施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機構經(jīng)過法律的授權實施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會是行政主體，其實施的仲裁與行政機關實施的仲裁并無實質(zhì)性的區(qū)別，應當就是行政仲裁。而行政仲裁在實施主體、行為對象等關鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。
第二，行政裁決是否應當“司法化”或者一裁終局。針對有些行政裁決機關擔心成為行政訴訟被告，理論與實務界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機關放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺一些法律中就有公民對行政裁決結果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動法》就規(guī)定，公民對勞動爭議仲裁委員會的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟?！吨俨梅ā芬?guī)定公民對仲裁委員會的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機關實施的職權行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。
對于這個問題，英國和美國行政界和法學界作過廣泛的討論。行政界認為行政裁判所應當是行政機構的一部分，幫助完成行政任務，應受行政機關控制。法學界包括弗蘭克斯委員會的成員則認為，行政裁判所應當成為司法機構的一部分，應按司法審判規(guī)則運作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會旨意設立的審判機構，不是行政機構的一部分，當然也不能等同于法院{11}139.因此，這種主張并沒有被議會所接受。在2006年議會的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機構。美國聯(lián)邦最高法院認為，行政裁決是行政機關最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識對行政職務或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機關除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認的形式（包括批準許可證在內(nèi)）。由此可以認為，美國《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機關作出能夠影響當事人的權利和義務的一切具體決定的行為{15}.英國和美國都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統(tǒng)的層級行政體系之外建立相對獨立的行政機構來實現(xiàn)?，F(xiàn)代國家所擔負的任務不再只是典型的治安、外交、國防事務，因此“典型的、層級制的行政組織，就不能完全應付行政任務的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級制行政體系的組織形態(tài)?！钡聡鴮W者FridoWagner就認為“假使行政組織所從事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨立性。”{16}從目前我國的法治與社會發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機構從層級制行政系統(tǒng)獨立出來成為相對獨立的行政裁決機構，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。
第三，行政裁決的理念轉換。學者們提出的從實體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設想固然有一定參考價值，但筆者認為，規(guī)范我國的行政裁決制度時還要考慮，或者更重要的應當考慮有關的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機關對民事糾紛的裁決是一種行政機關的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進行適當?shù)姆ǜ拍钷D換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機關及其人員養(yǎng)成公正裁判意識；并認識到自己應當居中裁判案件；嚴格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實，適用法律做出準確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權行為。
綜上所述，建立行政裁決制度在我國服務型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動空間，在很多領域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對一些基礎性問題的正確認識并予以制度規(guī)范。
注釋：
[1]《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個可以單獨討論的問題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過法律法規(guī)的授權可以成為行政主體，依法實施相應的行政權力。仲裁委員會對相應的民商事法律糾紛進行裁決，盡管爭議的雙方有很多選擇權，但是由于裁決本身具有強制性特征，在法律上應當認定其屬于行政裁決行為。
[2]這是目前我國行政法學界的通說，（張正釗．行政法與行政訴訟法[M]．中國人民大學出版社，2004:172；姜明安．行政法與行政訴訟法，北京大學出版社，高等教育出版社，2005.）
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