時(shí)間：2023-03-15 15:03:46
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【論文關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建議
以后，我國(guó)在農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，家庭承包制也顯露出其缺陷，農(nóng)戶缺乏穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，土地分包到千家萬(wàn)戶，導(dǎo)致土地的細(xì)碎化，客觀上阻礙了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化等的發(fā)展。所以，在穩(wěn)定與完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，具有其客觀和現(xiàn)實(shí)的意義。
1湖北省土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題
從目前湖北省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況看，盡管取得了一定成效，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)好的縣(市)相比，還存在一些不容忽視的問(wèn)題。
1.1廣大農(nóng)民尤其是鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識(shí)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，,能夠促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富奔小康。由于思想認(rèn)識(shí)缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步子緩慢，范圍較小，覆蓋面不寬。
1.2缺乏統(tǒng)一規(guī)范的交易市場(chǎng)，導(dǎo)致“有市無(wú)序”和“有地?zé)o市”共存雖然現(xiàn)有的土地管理法規(guī)對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出許多規(guī)定，但集體土地使用權(quán)的私下交易仍頻繁發(fā)生。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的重要原因是現(xiàn)階段湖北省集體土地使用權(quán)交易市場(chǎng)還未發(fā)育成熟，進(jìn)一步說(shuō)就是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的交易市場(chǎng)。沒(méi)有規(guī)范的交易市場(chǎng)，也就不能將需要流轉(zhuǎn)的集體土地進(jìn)行合理的引導(dǎo)，從而形成一種“有市無(wú)序”的現(xiàn)象[2]。
1.3由于湖北省農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，沒(méi)有給農(nóng)民提供足夠的土地流轉(zhuǎn)空間，經(jīng)營(yíng)土地仍是農(nóng)民收入的主要來(lái)源盡管湖北省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移逐年增多，勞務(wù)輸出人數(shù)逐年增加，但其中絕大多數(shù)為臨時(shí)性，無(wú)經(jīng)濟(jì)保障。在這種情況下，如果農(nóng)民盲目轉(zhuǎn)移，就可能造成耕地撂荒的問(wèn)題出現(xiàn)，就會(huì)損害農(nóng)民的利益。
1.4因發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，相繼上馬一些工業(yè)項(xiàng)目，建立工業(yè)園區(qū)，征用了一些農(nóng)用土地在征用集體土地過(guò)程中，因土地補(bǔ)償、土地安置機(jī)制的不健全，時(shí)常出現(xiàn)損害農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的情況，并由此引發(fā)了利益分配上的矛盾，給社會(huì)帶來(lái)不安定因素[3]。
2完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議
土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程，是土地資源重新優(yōu)化配置的過(guò)程，也是決定流轉(zhuǎn)機(jī)制得以形成的條件而逐漸成熟的過(guò)程。因此，在機(jī)制上要?jiǎng)?chuàng)新，在工作態(tài)度上要積極引導(dǎo)，在工作方法上要堅(jiān)持條件，在流轉(zhuǎn)形式上要靈活多樣，在具體操作上要依法規(guī)范，切忌強(qiáng)迫命令搞一刀切。為了搞好土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，提出以下對(duì)策與建議：
2.1堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的長(zhǎng)期穩(wěn)定是黨的一項(xiàng)農(nóng)村基本政策，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，是實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的前提條件。農(nóng)村土地的使用權(quán)是依據(jù)承包權(quán)而產(chǎn)生的，離開(kāi)了承包權(quán)的穩(wěn)定，就談不上土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，只有從根本上解決承包權(quán)的穩(wěn)定問(wèn)題，才能有效地促進(jìn)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，這是土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)的體制前提[4]。
2.2加大農(nóng)村金融對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持
由于農(nóng)村土地投資風(fēng)險(xiǎn)高，回收期長(zhǎng)，大規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)需要有力的資金支持。但是，目前農(nóng)業(yè)的金融支持十分薄弱，普通農(nóng)民很難通過(guò)正規(guī)渠道取得貸款，從而影響土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。農(nóng)村信用社在湖北省農(nóng)村金融中有著重要地位，農(nóng)民卻難以從金融機(jī)構(gòu)取得貸款，缺乏農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，影響了土地投入和產(chǎn)出，成為制約湖北省農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。地方政府應(yīng)該從以下幾方面著手，完善農(nóng)村信貸市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境：政府盡快建立以土地抵押的農(nóng)村土地金融制度，允許農(nóng)民通過(guò)土地使用權(quán)的抵押，獲得中長(zhǎng)期貸款，切實(shí)解決農(nóng)民貸款難問(wèn)題。不僅能降低農(nóng)業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展籌集資金，而且可使土地利用更加合理；要改革信貸管理體制，加大農(nóng)業(yè)信貸投入。對(duì)農(nóng)村信用社，要合理確定信貸規(guī)模，適當(dāng)下放信貸審批權(quán)限，放寬審批限額；要改善信貸投向，使信貸投入資金向龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、專業(yè)能手和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶傾斜。
2.3建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)
2.3.1建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系為了促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)地資源配置，必須在政府的引導(dǎo)下，建立一個(gè)開(kāi)放、公平、規(guī)范的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制及時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。積極探索建立農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，包括農(nóng)用地使用權(quán)的價(jià)格機(jī)制、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)約束機(jī)制、農(nóng)用地使用權(quán)交易的中介機(jī)制、農(nóng)地收益的分配機(jī)制[6]。
2.3.2積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善發(fā)育土地交易與普通商品交易有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜，涉及到多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益。這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。中介組織應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)各種渠道調(diào)查、搜集土地流轉(zhuǎn)的供需和市場(chǎng)價(jià)格等資料，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，并加以統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測(cè)，定期公開(kāi)，對(duì)外公布，接受供求雙方咨詢，溝通土地資源市場(chǎng)供需雙方的相互聯(lián)系，以提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。
（一）部分農(nóng)村實(shí)情需要從我國(guó)農(nóng)民收入的來(lái)源構(gòu)成及其比例來(lái)進(jìn)行分析。從表1、表2中可以看出：1990—2012年農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)性收入從原來(lái)的518.55元增加到3533.37元，工資性收入從138.8元增加到3447.46元，轉(zhuǎn)移性和財(cái)產(chǎn)性收入從28.96元增加到935.75元。從增長(zhǎng)量來(lái)看，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)2005年前主要依靠家庭經(jīng)營(yíng)收入的增長(zhǎng)，而2005年之后則工資性收入的增長(zhǎng)量大幅度提高，到2012年工資性收入和家庭經(jīng)營(yíng)性收入在農(nóng)民純收入中所占的比重幾乎持平。從農(nóng)民收入構(gòu)成比例來(lái)看，從1990—2012年農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)收入從75.56%下降到44.63%，而工資性收入?yún)s從20.22%增長(zhǎng)到43.55%，轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入從4.22%增長(zhǎng)到11.82%。這些變化說(shuō)明：我國(guó)相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)不需要像過(guò)去一樣完全依賴經(jīng)營(yíng)土地提高收入，外出務(wù)工等方式也可以大幅度提高收入。基于這樣一個(gè)事實(shí)，河南省部分農(nóng)村出現(xiàn)了一些農(nóng)業(yè)從業(yè)者銳減、農(nóng)村土地被撂荒、糧食產(chǎn)量降低等亟待解決的問(wèn)題。這些農(nóng)村實(shí)情是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本因素。
（二）市場(chǎng)推動(dòng)—工商資本下鄉(xiāng)市場(chǎng)是一把看不到的手，在土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)巨大升值潛力的驅(qū)動(dòng)下，工商資本“上山下鄉(xiāng)”。與以往響應(yīng)政府支持鄉(xiāng)村建設(shè)不同，這是工商資本的主動(dòng)出擊。大到像聯(lián)想這樣的世界500強(qiáng)企業(yè)，小到有盈余的普通市民都在行動(dòng)。在“褚橙柳桃潘蘋果”等農(nóng)產(chǎn)品的成功營(yíng)銷之下，又加上社會(huì)輿論的引導(dǎo)，工商資本不斷下鄉(xiāng)投資土地與農(nóng)業(yè)，并呈現(xiàn)增長(zhǎng)之勢(shì)。當(dāng)工商資本對(duì)農(nóng)村土地的需求不斷增加時(shí)，這必然會(huì)引起土地流轉(zhuǎn)的熱潮。
（三）地方政府推進(jìn)近期以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，這和地方政府的推進(jìn)密切相關(guān)。第一，地方政府是各項(xiàng)政策的具體落實(shí)者。中央和省級(jí)的行政系統(tǒng)頒布命令與任務(wù)，具體的執(zhí)行要依靠市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。第二，地方政府出于地方利益對(duì)政策的解讀會(huì)有加減。土地流轉(zhuǎn)與培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無(wú)論是在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，還是在建設(shè)政績(jī)層面，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)都是一個(gè)值得大力支持的工程。這也不難猜測(cè)到今天農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)熱的局面。
（四）學(xué)術(shù)界的肯定態(tài)度自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)城市化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距的一步步擴(kuò)大，三農(nóng)問(wèn)題不斷加劇以及國(guó)際環(huán)境的復(fù)雜變化，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展雖然總體穩(wěn)定增長(zhǎng)，但是面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越多。多年來(lái)，學(xué)術(shù)界不斷有學(xué)者提出向國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。尤其是在我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高的情況之下，促進(jìn)農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，已成為了學(xué)術(shù)界的主流。
二、結(jié)語(yǔ)
土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)村發(fā)展來(lái)說(shuō)是一把“雙刃劍”.從現(xiàn)階段看，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的寧夏，通過(guò)有效的土地流轉(zhuǎn)可以解決當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的諸多問(wèn)題，增加農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，有利于推動(dòng)寧夏農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展.但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)考慮，土地流轉(zhuǎn)工作若不能合理、有序地推進(jìn)，會(huì)使大量失地農(nóng)民涌現(xiàn)，糧食安全危機(jī)繼續(xù)凸顯，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的包袱劇增，農(nóng)村空心化的問(wèn)題將會(huì)進(jìn)一步延伸并持續(xù)，農(nóng)村社會(huì)將會(huì)重演貧困的惡性循環(huán)，將嚴(yán)重制約寧夏農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展.
1.1寧夏土地流轉(zhuǎn)于農(nóng)村發(fā)展的積極作用1）有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展.寧夏農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)戶的耕地比較零散，面積小，僅有的幾畝耕地不能取得高收入，更不能致富.土地流轉(zhuǎn)能夠全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化、高效化以及機(jī)械化種植，促使土地向?qū)I(yè)種植大戶、種地能手、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)集體組織和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，不但會(huì)加快寧夏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，而且從某種角度看，能有效緩解“三農(nóng)”問(wèn)題危機(jī)，保障糧食安全.2）有利于解決農(nóng)村“空巢”化和“三留守”問(wèn)題，加快和諧新農(nóng)村的建設(shè).寧夏農(nóng)村土地的規(guī)模化與集約化發(fā)展，會(huì)激發(fā)農(nóng)民種地的積極性，讓農(nóng)民嘗到規(guī)模種植的甜頭，既能提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，又能使農(nóng)民致富.另外，將土地流轉(zhuǎn)后，能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于緩解農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的矛盾，解決農(nóng)村“空巢”化、“三留守”等許多問(wèn)題.3）有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，演進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程.土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化是相輔相成、相互協(xié)作的.城鎮(zhèn)化促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，建立與完善土地市場(chǎng)服務(wù)系統(tǒng)，將土地推向市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)土地資源的公平與效率兼顧.土地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)寧夏的小城鎮(zhèn)建設(shè)與市區(qū)周邊區(qū)域的大縣城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制，有效緩解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾，縮小城鄉(xiāng)收入差距，演進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展.4）有利于凸顯土地效益，提高農(nóng)民收入水平.土地流轉(zhuǎn)將促進(jìn)農(nóng)村土地由粗放式耕種向精細(xì)化耕作方式轉(zhuǎn)變，提升土地利用效率，杜絕農(nóng)村土地的閑置與撂荒等，能直接實(shí)現(xiàn)寧夏農(nóng)村土地邊際收益的遞增，提高農(nóng)民收入水平，凸顯土地效益，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的多樣化.
1.2寧夏土地流轉(zhuǎn)于農(nóng)村發(fā)展的消極作用寧夏在土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展過(guò)程中，也應(yīng)重視土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的弊端.如農(nóng)村剩余勞動(dòng)力再就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有得到進(jìn)一步解決，在很大程度上會(huì)限制土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，阻礙寧夏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展；農(nóng)業(yè)種植缺乏技術(shù)指導(dǎo)與創(chuàng)新，資金鏈條短，加劇了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化種植與技術(shù)供需之間的矛盾，從而嚴(yán)重傷害農(nóng)民的土地權(quán)益.這一系列問(wèn)題都會(huì)削弱土地流轉(zhuǎn)對(duì)寧夏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的促進(jìn)作用，延緩寧夏農(nóng)民致富與和諧新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程.
2寧夏土地流轉(zhuǎn)的制約因素
2.1農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)不夠了解，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)比率低寧夏位于偏遠(yuǎn)落后的西部地區(qū)，貧困地區(qū)農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的利益并不是很了解，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率低下.大多數(shù)農(nóng)民不愿將自己的土地流轉(zhuǎn)出去，他們認(rèn)為土地是一種資源，不能賣.其次，農(nóng)民的“戀地”情結(jié)比較嚴(yán)重，有的農(nóng)民把土地當(dāng)作命根子，土地就是他們賴以生存的最基本的保障，離開(kāi)了土地就無(wú)法生活.另外，有些農(nóng)民認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)到別人手里，會(huì)使土地效力發(fā)生改變，當(dāng)自己想再次耕種時(shí)土地的最佳效力會(huì)減弱.
2.2土地承包經(jīng)營(yíng)主體與產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)主體不明晰也是滯緩寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大重要因素.比如，政府因招商引資，將農(nóng)民的土地以國(guó)家名義征收，再與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或企業(yè)合作，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，賺取其中的土地差價(jià)，這種現(xiàn)象普遍存在.再譬如，農(nóng)村以集體合作經(jīng)濟(jì)組織的名義將村內(nèi)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)，具體程序?yàn)椋合扔僧?dāng)?shù)卮逦瘯?huì)將土地從農(nóng)戶手中集中租用，再由村委會(huì)和承租方簽訂相關(guān)協(xié)議與租賃合同.此時(shí)的村委會(huì)并不是村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，但其又是發(fā)包方，這種流轉(zhuǎn)形式?jīng)]有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)不明晰，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民的權(quán)益將會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害，流轉(zhuǎn)土地的收入無(wú)法得到保障.
2.3土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)封閉性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體的多元化從現(xiàn)階段寧夏土地流轉(zhuǎn)的效果來(lái)看，除了比較典型的石嘴山市惠農(nóng)區(qū)的中糧模式和固原市西吉縣的華林模式外，平羅縣的小店子與和平村模式以及賀蘭縣的稻田全程機(jī)械化托管模式等只是集體組織內(nèi)部村民之間的流轉(zhuǎn).這種外來(lái)人不能進(jìn)、本地人不能出的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約著寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體的多元化，存在極為顯著的封閉性.這種人為因素割斷了農(nóng)村土地資源與外界社會(huì)資本、企業(yè)資本和社會(huì)管理要素的有效銜接，阻礙了農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化的有效配置.
2.4土地流轉(zhuǎn)隱性化，市場(chǎng)價(jià)值沒(méi)有得到充分發(fā)揮目前，寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大部分發(fā)生在本村內(nèi)親戚、朋友或鄰居之間，實(shí)行的是委托代耕的方式.這種流轉(zhuǎn)方式只是農(nóng)民之間的一種短期行為，沒(méi)有書(shū)面合同，沒(méi)有期限約定，沒(méi)有貨幣化的市場(chǎng)交易，只有口頭約定，流轉(zhuǎn)的目的不是為了賺取轉(zhuǎn)讓土地的費(fèi)用，只是委托親戚、朋友或鄰居暫時(shí)看管好自己的土地而已，并且這些土地流轉(zhuǎn)后較為分散，形成不了大面積的規(guī)模化種植區(qū)域，很難實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期目標(biāo).由此不難看出，寧夏農(nóng)村居民相互之間的社會(huì)關(guān)系是比較復(fù)雜的，他們默認(rèn)了村內(nèi)私下進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，這就無(wú)意間加大了當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)控成本，加劇了土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的隱性化傾向，致使土地的市場(chǎng)價(jià)值沒(méi)有得到充分發(fā)揮.
3對(duì)策及建議
3.1抓緊基礎(chǔ)教育，開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)人力資本投資對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用是不可估量的.寧夏要整合教育資源，積極進(jìn)行創(chuàng)新與改革，改變農(nóng)民的舊觀念，鼓勵(lì)農(nóng)民積極流轉(zhuǎn)土地，提高寧夏農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)比率.目前，寧夏農(nóng)村的基礎(chǔ)教育工作還不完善，應(yīng)結(jié)合所在縣（區(qū)）當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，因地制宜，在縣（區(qū)）內(nèi)或村內(nèi)建立幼兒園.進(jìn)一步普及九年義務(wù)教育，提高教育質(zhì)量.此外，土地流轉(zhuǎn)后的模式化種植對(duì)務(wù)農(nóng)人員的技術(shù)要求較高，應(yīng)大力開(kāi)展相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，以提高勞動(dòng)人員的技能素質(zhì).此外，進(jìn)一步促進(jìn)寧夏高等教育的發(fā)展，以高知識(shí)人才的力量推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)工作的順利實(shí)現(xiàn).
3.2建立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，明確經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)1）構(gòu)建農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性.農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，要得民意，合民心，要能夠代表所有以村或縣（區(qū)）為單位的農(nóng)民權(quán)益，并建立信用制度，才能從某種程度上全面激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地并耕地的積極性，以此來(lái)確保寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的有序進(jìn)行.2）明確經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)，合法保障農(nóng)民切身利益.農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作的過(guò)程中，一方面要明確經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)轉(zhuǎn)向種植能手、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織以及龍頭企業(yè)等，而不是政府機(jī)構(gòu)、村委會(huì)、村干部個(gè)體等，避免政府“缺位”與“越位”帶來(lái)的消極影響.另一方面更要注重明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能因?yàn)榧w或個(gè)人糾紛等問(wèn)題而讓農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失，要合法保障農(nóng)民的切身利益.
3.3構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)主體多元化以家庭農(nóng)場(chǎng)為切入點(diǎn)，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)主體多元化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)寧夏土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化效益.1）培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民.在市場(chǎng)化條件的要求下，土地將作為一種資源要素實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流通，這就需要培養(yǎng)一批懂管理、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民，以促進(jìn)土地多樣化發(fā)展適應(yīng)多元化的經(jīng)營(yíng)主體，穩(wěn)妥有效地挖掘土地資源存在的潛在價(jià)值.2）加強(qiáng)培育經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，不斷加強(qiáng)培育與建設(shè)具有寧夏回族特色的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，使土地流轉(zhuǎn)走向制度化、規(guī)范化、特色化.一是要為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)提供及時(shí)準(zhǔn)確的市場(chǎng)交易信息，讓土地資源得到優(yōu)化配置，減少資源的浪費(fèi)與盲目流轉(zhuǎn).二是要加強(qiáng)政府對(duì)土地資源市場(chǎng)的預(yù)測(cè)、規(guī)劃、調(diào)控、立法以及監(jiān)督，促使土地流轉(zhuǎn)走向制度化和規(guī)范化.三是以中阿博覽會(huì)為契機(jī)，發(fā)揚(yáng)寧夏的回族特色，建設(shè)具有穆斯林風(fēng)味的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，體現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的優(yōu)勢(shì).
關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)利益機(jī)制
有效的土地制度，必須是能夠反映并適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)條件，從而能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，具有保障土地所有者、使用者和管理者的利益和功能，對(duì)土地的合理利用、經(jīng)營(yíng)以及管理方面，具有激勵(lì)功能的土地制度。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上是健康的，但由于土地流轉(zhuǎn)處于剛剛起步階段，在實(shí)踐中還存在著諸多問(wèn)題。
一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍需改善的問(wèn)題
第一，總體上農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模不大，范圍較小，與加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積約占農(nóng)民承包地的3%-7%。農(nóng)村大多數(shù)勞動(dòng)力外出務(wù)工，并沒(méi)有放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地的承包權(quán)，出現(xiàn)“有人無(wú)田種，有田無(wú)人種”的現(xiàn)象。
第二，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在許多不規(guī)范的地方。一是流轉(zhuǎn)隨意性大，效益不高。大多數(shù)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民私下協(xié)商交易，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)。二是村干部隨意流轉(zhuǎn)土地，不尊重農(nóng)民意愿。有的強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長(zhǎng)時(shí)間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活;有的為了降低開(kāi)發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。三是土地流轉(zhuǎn)的收益分配不規(guī)范。由于行政干預(yù)過(guò)多，補(bǔ)償不到位，農(nóng)民所得甚少，經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。
第三，土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，信息不暢。農(nóng)村大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良，中介組織匾乏，信息不靈，致使一些農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，難以形成有效流轉(zhuǎn)，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的原因探究
第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)民的權(quán)利得不到保證。產(chǎn)權(quán)在個(gè)人收入最大化原則下，應(yīng)從效率低的人手中流向效率高的人手中。然而，我國(guó)農(nóng)民擁有的產(chǎn)權(quán)無(wú)法流轉(zhuǎn)。從我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)本集體組織以外的單位或個(gè)人的承包經(jīng)營(yíng)做了嚴(yán)格的限制中，可以看出政府對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管制過(guò)多，無(wú)法形成合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，阻礙了要素的合理流動(dòng)。農(nóng)村土地所有制的產(chǎn)權(quán)主體也是虛擬的，所有權(quán)事實(shí)上經(jīng)常由村鎮(zhèn)干部行使，使農(nóng)戶獲得的土地使用權(quán)既是無(wú)償或低償?shù)?，又是保證不夠或不完整的。農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利常常得不到落實(shí)，使用、處置、收益等權(quán)利經(jīng)常得不到保證。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍需改善熱
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍需改善
作者：滕華文章來(lái)源：本站原創(chuàng)點(diǎn)擊數(shù)：87更新時(shí)間：2009-12-1515:36:47
第二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺少必要的法律規(guī)范，基層政府和農(nóng)民自治組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)過(guò)多。缺乏完備的法律規(guī)定和規(guī)范的操作程序，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。農(nóng)村土地立法不足，缺乏規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，如對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)中的前提條件、適用范圍、主體地位、權(quán)利義務(wù)、受讓人資格、收益分配等問(wèn)題均缺乏必要的法律規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)合同與當(dāng)事人的法律責(zé)任。使得一些基層政府和村委會(huì)干部利用權(quán)力，大打法規(guī)上的球，借土地流轉(zhuǎn)的名義，侵害農(nóng)民的利益，導(dǎo)致不少地方制訂了有損農(nóng)民權(quán)益的所謂集體土地流轉(zhuǎn)的政策，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性，無(wú)法培育出適度規(guī)模的符合市場(chǎng)要求的經(jīng)營(yíng)主體。
三、推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議
第一，明確土地所有權(quán)主體。目前，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)呈現(xiàn)多元化發(fā)展的條件下，土地所有權(quán)就不應(yīng)再籠統(tǒng)地界定為集體所有，而應(yīng)明確規(guī)定土地所有權(quán)主體。在農(nóng)村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級(jí)體制中，鄉(xiāng)級(jí)組織因范圍太大，監(jiān)督管理費(fèi)用太高，已經(jīng)基本被排斥在農(nóng)地所有權(quán)范圍之外，而村民小組似乎應(yīng)成為土地所有權(quán)主體，但“村民小組”無(wú)論是名義上還是實(shí)際上都無(wú)法替代原生產(chǎn)隊(duì)的地位和職能。因?yàn)楝F(xiàn)在的村民小組既不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，也不是一級(jí)行政單位，它是鄉(xiāng)村新體制中職權(quán)最模糊、管理最渙散的組織(既無(wú)公職又無(wú)辦公場(chǎng)所)，所以由村民小組充當(dāng)農(nóng)地所有權(quán)的主體，顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效配置。我認(rèn)為，新時(shí)期的農(nóng)村村民委員會(huì)是由全體村民選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村最基層的一級(jí)組織，它能夠代表農(nóng)民意愿并獨(dú)立行使權(quán)利，因而在農(nóng)民當(dāng)中具有代表性和權(quán)威性，而且具有比較健全的行政組織機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制，有能力行使農(nóng)地所有者的職責(zé)。
第二，制定相關(guān)法律法規(guī)，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律保證。應(yīng)盡快制定和出臺(tái)農(nóng)村土地承包法的實(shí)施細(xì)則，制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納人法制化軌道。具體來(lái)說(shuō)，要完善和強(qiáng)化國(guó)家土地法，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)管理者以及他們之間的關(guān)系，明確集體土地流轉(zhuǎn)的范圍、主體，明確地方政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用;修訂和完善民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法，將農(nóng)民集體成員作為集體土地流轉(zhuǎn)主體凸現(xiàn)在這些法規(guī)中，并對(duì)集體土地受讓主體、權(quán)利義務(wù)以及用途方向等加以嚴(yán)格規(guī)定和限制;在有關(guān)財(cái)產(chǎn)法尤其是物權(quán)法中應(yīng)確立集體土地承包權(quán)及使用權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)、他物權(quán)，而且應(yīng)明確集體土地流轉(zhuǎn)是一種物權(quán)行為，使農(nóng)民以及全社會(huì)確立集體土地承包經(jīng)營(yíng)是+財(cái)產(chǎn)的意識(shí)，這種財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù);由國(guó)家統(tǒng)一制訂土地流轉(zhuǎn)合同，并納入合同法范疇，要明確合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，又要重點(diǎn)規(guī)定合同雙方當(dāng)事人的違約連帶責(zé)任。通過(guò)加快土地流轉(zhuǎn)的立法，以法律形式確保農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定，才能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展。
第三，在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)合理確定地租、地價(jià)，以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、繼承和抵押等形式。市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最佳選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)是資源配置的基礎(chǔ)和基本力量，資本、勞力、生產(chǎn)資料、技術(shù)等生產(chǎn)要素如此，土地作為生產(chǎn)要素也不應(yīng)例外，不僅可以避免集中統(tǒng)一調(diào)地給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)全局的沖擊，而且能激發(fā)農(nóng)戶改良土地、增加長(zhǎng)期性投入的積極性，為農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供制度上的保障。只有將土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)建立在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民才有可能自主地按照市場(chǎng)情況做出擴(kuò)大或縮小經(jīng)營(yíng)規(guī)模的決策，從制度上避免土地經(jīng)營(yíng)格局隨少數(shù)人特別是一些干部的意志而劇烈變化，使土地的利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更多地按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，從而可以減少少數(shù)農(nóng)村十部的機(jī)會(huì)。有利于化解部分農(nóng)村社會(huì)矛盾。采用市場(chǎng)機(jī)制，由有關(guān)農(nóng)戶自由協(xié)商實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，基本上體現(xiàn)了平等、自愿、經(jīng)濟(jì)有償?shù)脑瓌t，“愿打愿挨，兩廂情愿”，因而能夠非常有效地避免和減少因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)矛盾。
第四，基層政府在土地流轉(zhuǎn)中要找準(zhǔn)自己的角色，不能過(guò)度干預(yù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)戶為主體的，是農(nóng)戶自愿的市場(chǎng)行為，而不是靠行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的?；鶎诱谕恋亓鬓D(zhuǎn)中不是代替和經(jīng)營(yíng)，不應(yīng)當(dāng)以管理者名義去分享地租，更不應(yīng)去經(jīng)營(yíng)土地租賃業(yè)務(wù)，與民爭(zhēng)利。當(dāng)然，同時(shí)也要搞好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同簽證、檔案管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作，為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)上作，制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)還有一段漫長(zhǎng)的路程，要在這段路程上走好，取得土地流轉(zhuǎn)工作的效益，不僅僅要注意各種機(jī)制的建立，給予土地流轉(zhuǎn)一個(gè)很好的環(huán)境，同時(shí)政府部門也要積極配合，將土地流轉(zhuǎn)工作做出效益，并保障農(nóng)民的利益。
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農(nóng)業(yè)是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，而農(nóng)村土地制度是影響我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國(guó)土地制度經(jīng)歷了兩次重要的創(chuàng)新：第一次是1950年以后的，其主要貢獻(xiàn)是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有。第二次是在黨的以后,規(guī)定在不改變土地集體所有的前提下，實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營(yíng)。多年的實(shí)踐證明，這種土地承包經(jīng)營(yíng)符合我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，符合廣大農(nóng)民的心愿，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)擺脫了長(zhǎng)期停滯、農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期嚴(yán)重短缺的困難局面。
隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村土地征用的過(guò)程中，絕大多數(shù)農(nóng)民的利益受損，嚴(yán)重地影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的安定。由于傳統(tǒng)土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的永久轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
農(nóng)村改革的成功取決于土地問(wèn)題的妥善解決,而農(nóng)村土地使用權(quán)有償、合理的流轉(zhuǎn)必將給中國(guó)農(nóng)民帶來(lái)巨大的變化。《農(nóng)村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺(tái)的。該法規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》從法律層面體現(xiàn)了對(duì)于合法土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，該法對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。現(xiàn)階段通常所說(shuō)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)地使用權(quán)和土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義就是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。
二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的實(shí)證分析
1.總體流轉(zhuǎn)程度偏低，但不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉(zhuǎn)比例均較低，四省平均流轉(zhuǎn)比例為9.1%；不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模的差異，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，廣東省耕地流轉(zhuǎn)比例比安徽高出近10個(gè)百分點(diǎn)。主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高，第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道相對(duì)較高，對(duì)土地的依賴程度要低于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，因此，其土地流轉(zhuǎn)的積極性和動(dòng)力較高，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也相對(duì)較高。
2.傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁(yè)表1可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式為主。其中，湖南土地轉(zhuǎn)包比重達(dá)到65%，而一些新型土地流轉(zhuǎn)方式如土地入股流轉(zhuǎn)程度不高。目前，絕大多數(shù)省份此類流轉(zhuǎn)形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其土地入股所占的比重相對(duì)較高，比重達(dá)到30.6%。究其原因，主要是受農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)法永久轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不確定性導(dǎo)致農(nóng)民客觀上需要土地來(lái)為其提供生存保障。
3.土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進(jìn)行，且流轉(zhuǎn)戶占承包戶比重偏低。從下頁(yè)表2可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)也主要在農(nóng)戶之間進(jìn)行的。其中湖南省農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到85%，而農(nóng)戶與企業(yè)流轉(zhuǎn)所占比重僅為15%，其他省份也基本類似。另外，從四省的流轉(zhuǎn)戶占承包戶的比重來(lái)看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)還比較封閉，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有真正發(fā)揮效應(yīng)，還沒(méi)有完全按照市場(chǎng)機(jī)制的原則優(yōu)化土地資源配置；同時(shí)也反映了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率低，以至于缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)投資的積極性。
4.土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛持續(xù)不斷。前些年，由于農(nóng)民種田效益比較低，負(fù)擔(dān)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差及部分農(nóng)民外出務(wù)工等原因，農(nóng)民棄田撂荒現(xiàn)象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉(zhuǎn)包給他人耕種，并由其承擔(dān)稅費(fèi)。但近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高，外出農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要求獲得土地使用權(quán)。據(jù)對(duì)江蘇省52個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部分鄉(xiāng)村干部的調(diào)查，由于無(wú)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同或土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同規(guī)范以及土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大等原因，在少數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛仍在增加。
5.土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中承包人改變土地用途，破壞性流轉(zhuǎn)突出。一些舉家外出戶為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉(zhuǎn)讓出去讓人種植。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地除大部分仍為種植業(yè)用地外，還有部分用在牧業(yè)、漁業(yè)、和二三產(chǎn)業(yè)中，特別是還出現(xiàn)了破壞性比較嚴(yán)重的非農(nóng)土地流轉(zhuǎn)。湖南省寧遠(yuǎn)縣舜陵鎮(zhèn)樂(lè)家村100多畝稻田流轉(zhuǎn)后全部變成了漁池。據(jù)溆浦農(nóng)調(diào)隊(duì)反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個(gè)，共占良田300多畝。如雙井鎮(zhèn)大塘村磚廠，占良田面積達(dá)到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農(nóng)戶50多戶，雖然跟農(nóng)戶簽訂了書(shū)面合同，并給予每畝800斤稻谷的補(bǔ)償（按當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴(yán)重影響了良田的質(zhì)量。這樣的例子各地都有發(fā)生。
三、影響我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考
1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無(wú)論是在產(chǎn)權(quán)制度安排上，還是在理論研究和實(shí)踐中，人們往往關(guān)注的只是土地本身的所有權(quán)，而忽視土地資本的所有權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致土地資本所有權(quán)在立法上的長(zhǎng)期缺位，產(chǎn)生農(nóng)村土地價(jià)值偏低、農(nóng)民土地資本在流轉(zhuǎn)和征用中得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)問(wèn)題。事實(shí)上，土地的市場(chǎng)價(jià)值是已經(jīng)投入并融于所涉及地塊的勞動(dòng)和資本，以及該地塊周圍地區(qū)所接納的經(jīng)濟(jì)投入量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為“經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民，不僅需要增加對(duì)土地的投入以獲得更大的農(nóng)業(yè)收益，而且需要通過(guò)行使土地資本所有權(quán)參與其他風(fēng)險(xiǎn)投資以獲得更多的非勞動(dòng)收益。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是否認(rèn)農(nóng)民享有土地資本所有權(quán)，在一定程度上就是弱化農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，削弱土地的商品屬性，使農(nóng)民部分地喪失了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中從事資源配置、產(chǎn)權(quán)組合等交易活動(dòng)的“理性選擇”權(quán)利，失去對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資、提高土地生產(chǎn)能力的長(zhǎng)效激勵(lì)，降低了土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)和需求動(dòng)力。
2.農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)混亂。主要表現(xiàn)為:一是農(nóng)村土地市場(chǎng)的法律法規(guī)相對(duì)滯后，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律保障；二是我國(guó)現(xiàn)階段還沒(méi)有專門從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場(chǎng)信息以及無(wú)完善的市場(chǎng)操作而無(wú)序進(jìn)行，因而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差；三是各級(jí)政府組織干涉農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，農(nóng)民的利益受到侵害，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛增加。
3.農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度總體水平較低，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度還處于完全空白。農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重滯后，極大地束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民長(zhǎng)期依賴土地，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。而土地流轉(zhuǎn)受到限制，從而在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的速度也相對(duì)緩慢，最終農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對(duì)緩慢。
（一）流轉(zhuǎn)方向聚焦特色農(nóng)業(yè)，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程目前，靈寶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向更多地圍繞果品、食用菌、煙葉、蔬菜、畜牧養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)。隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)和先進(jìn)的管理模式、經(jīng)營(yíng)模式得以推廣應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)和物質(zhì)裝備水平顯著提升，市場(chǎng)化程度明顯提高。陽(yáng)平鎮(zhèn)溝南村張哲民，通過(guò)潛心研究，成功引進(jìn)10個(gè)櫻桃新品種，并進(jìn)行了無(wú)毒組培繁育，吸引溝南、九營(yíng)2個(gè)村300多戶群眾流轉(zhuǎn)土地20hm2，注冊(cè)成立了鼎元櫻桃專業(yè)合作社，建成了20hm2的櫻桃基地。天地科技公司在建成亞洲最大杜仲基地的基礎(chǔ)上，進(jìn)行杜仲產(chǎn)品研發(fā)，開(kāi)發(fā)出杜仲雄花茶、杜仲膠囊、杜仲膠等系列產(chǎn)品，具有廣闊的市場(chǎng)前景。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，靈寶市農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平越來(lái)越高。
（二）社會(huì)效果逐步顯現(xiàn)，破解了制約農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的“瓶頸”問(wèn)題首先，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，解決了一家一戶想辦而不能辦的事情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件明顯改善。故縣鎮(zhèn)馮家塬村連片流轉(zhuǎn)土地109.7hm2發(fā)展煙葉生產(chǎn)，以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)育苗工廠，極大地降低了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)強(qiáng)度，提高了土地產(chǎn)出率。其次，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。蘇村鄉(xiāng)東里村民劉項(xiàng)臻流轉(zhuǎn)土地后，返包合作社建成的16個(gè)大棚，2014年收入達(dá)25萬(wàn)元，同時(shí)家里還能騰出1個(gè)人外出打工。最后，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)業(yè)新品種新技術(shù)的應(yīng)用和推廣，加快了農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。靈寶市通過(guò)租賃形式流轉(zhuǎn)尹莊鎮(zhèn)尹莊村、東車村10hm2土地，建成了集農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)、新品種和新技術(shù)引進(jìn)與示范、科技研發(fā)、基地帶動(dòng)于一體的高科技農(nóng)業(yè)示范園，其兩大功能區(qū)、十大特色農(nóng)業(yè)示范基地發(fā)揮了重要的示范和輻射帶動(dòng)作用。
二、存在的困難和問(wèn)題
（一）受小農(nóng)思想束縛，多數(shù)群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性不高靈寶市大多數(shù)農(nóng)民的戀土情結(jié)依然很重，認(rèn)為只要有土地在手，生活就有了保證，所以寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。另外，由于近年來(lái)土地征用頻繁等原因，一些農(nóng)民等待土地征用補(bǔ)償而不愿流轉(zhuǎn)土地，另一些農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的期望值在不斷提高，加大了土地流轉(zhuǎn)的難度。
（二）缺乏必要的服務(wù)引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)的組織化程度依然較低一些農(nóng)村基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的重要意義缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益認(rèn)識(shí)不足，普遍認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事情，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組關(guān)系不大，不愿參與管理。加之土地問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶，耕種情況又不盡相同，連片流轉(zhuǎn)往往因?yàn)橐粦粼蛟斐晒ぷ鞅粍?dòng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持、引導(dǎo)和服務(wù)工作普遍偏少。
（三）土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)管理機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)行為有待規(guī)范在管理層面上，普遍沒(méi)有建立專門的土地流轉(zhuǎn)管理工作機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專門的管理人員以及規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)管理制度，土地流轉(zhuǎn)靈寶市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與對(duì)策靈寶市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心王改麗工作還存在著程序不完善、行為不規(guī)范等問(wèn)題。在服務(wù)層面上，還沒(méi)有形成市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，缺乏土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估和糾紛調(diào)解機(jī)制，缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。
（四）土地流轉(zhuǎn)缺乏政策扶持在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)方面沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)配套政策，具體表現(xiàn)在：推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、加快規(guī)模經(jīng)營(yíng)沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)政策；農(nóng)村金融服務(wù)不足，農(nóng)業(yè)企業(yè)融資難、貸款難還普遍存在；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力較弱；農(nóng)村社保體系不健全，失地農(nóng)民生活缺乏后續(xù)保障。
三、措施及對(duì)策
（一）加強(qiáng)政策宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)不斷加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳，采取人們喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，向廣大群眾廣泛宣傳中央關(guān)于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的一系列方針政策，始終堅(jiān)持土地的所有權(quán)性質(zhì)不能變、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不能變、農(nóng)戶的土地承包關(guān)系不能變、土地的農(nóng)業(yè)用途不能變。通過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)，讓政府部門、社會(huì)各界了解土地流轉(zhuǎn)的大勢(shì)，協(xié)調(diào)配合，積極支持、投身土地流轉(zhuǎn)工作。
（二）健全服務(wù)體系，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)農(nóng)業(yè)部門牽頭負(fù)責(zé)，建立全市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)及監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，做好信息收集、矛盾調(diào)解等工作。同時(shí)，市里設(shè)立土地流轉(zhuǎn)法律服務(wù)咨詢中心，負(fù)責(zé)土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解和仲裁，利用政府網(wǎng)站，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民提供信息服務(wù)。
（三）鼓勵(lì)試點(diǎn)先行，創(chuàng)新工作機(jī)制土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，選擇經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村鎮(zhèn)，先行搞好試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。對(duì)現(xiàn)有的龍頭企業(yè)帶動(dòng)型、種養(yǎng)能手帶動(dòng)型、吸納社會(huì)資本帶動(dòng)型等具有地方特色的土地流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行鞏固、完善和提高，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向種養(yǎng)規(guī)模園區(qū)化、生產(chǎn)品種特色化、經(jīng)營(yíng)主體業(yè)主化方向發(fā)展。
1.1工作機(jī)制不健全美好鄉(xiāng)村建設(shè)由政府主辦，各地均成立了各級(jí)“美好辦”，負(fù)責(zé)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的整體謀劃、綜合協(xié)調(diào)、組織調(diào)度與日常管理工作；牽頭制定美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案和階段工作計(jì)劃并組織實(shí)施。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)在管理體制上歸口于縣級(jí)土地行政管理部門，同時(shí)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府部門的指導(dǎo)。在實(shí)際工作中，因?yàn)槁毮茉谠S多方面存在著交叉，且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的新事物、新情況、新問(wèn)題越來(lái)越多，部分地區(qū)的“美好辦”與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)部門各司其職缺乏交流，各唱各的戲而造成工作開(kāi)展的不協(xié)調(diào)。
1.2建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃矛盾突出美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在編制過(guò)程中必然會(huì)涉及與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系。而美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃同時(shí)作為調(diào)控土地利用的規(guī)劃,往往在實(shí)際工作中會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至沖突的狀況。尤其對(duì)于農(nóng)用地和宅基地使用與調(diào)整缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不僅阻礙美好鄉(xiāng)村建設(shè)，而且嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。另外，一些地方領(lǐng)導(dǎo)不能正確把握美好鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵，追求大場(chǎng)面、高規(guī)格，造成大量土地浪費(fèi)，耕地資源嚴(yán)重破壞。
1.3土地流轉(zhuǎn)用地管理機(jī)制和服務(wù)機(jī)制不規(guī)范從安徽省目前所開(kāi)展的美好鄉(xiāng)村建設(shè)情況來(lái)看，農(nóng)村集體用地管理仍缺乏有效的約束、監(jiān)督和管理機(jī)制，導(dǎo)致土地粗放利用，耕地過(guò)多流失。土地交易市場(chǎng)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織的不健全，服務(wù)的不完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中操作程序的不規(guī)范，嚴(yán)重影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲益[3]。
1.4融資借貸難安徽省各地開(kāi)展美好鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情很高，土地流轉(zhuǎn)也呈“加速跑”態(tài)勢(shì)，但由于農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率低，回收期長(zhǎng)，社會(huì)資本參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性不高。因金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放涉農(nóng)貸款時(shí)要求貸款者必須具有易變現(xiàn)的有效抵押物，而土地使用權(quán)不能作為貸款抵押，資金問(wèn)題很大程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和美好鄉(xiāng)村建設(shè)。
2.完善土地流轉(zhuǎn)對(duì)策建議
2.1改革行政工作機(jī)制
2.1.1土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格執(zhí)行《土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定。對(duì)已建立的與土地流轉(zhuǎn)相配套的工作制度和措施，要通過(guò)目標(biāo)管理督查等行之有效的形式持之以恒地抓好落實(shí)，防范公共資源被隨心所欲地支配。規(guī)范美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制、審批、修改程序。完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)和房屋所有權(quán)的登記工作。確保在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地農(nóng)業(yè)用途，不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。
2.1.2規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，并使用統(tǒng)一的合同文本。對(duì)業(yè)主的資信情況、履行能力、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)給予審查，掌握業(yè)主的經(jīng)營(yíng)狀況，確保土地流轉(zhuǎn)的真實(shí)性、合法性和有效性。
2.1.3保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。嚴(yán)格執(zhí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)操作方法。包括土地流轉(zhuǎn)的申報(bào)、審批、登記和流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、兌現(xiàn)、糾紛調(diào)處及仲裁以及日常活動(dòng)監(jiān)督等一整套辦法。完善服務(wù)功能，加強(qiáng)備案管理，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)流轉(zhuǎn)集體管理的土地，需經(jīng)有表決權(quán)的村民或村民代表會(huì)議三分之二以上同意；加強(qiáng)備案管理，未經(jīng)備案的不得變更土地權(quán)屬登記，也不得享受有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策。
2.1.4加強(qiáng)工作指導(dǎo)和檢查監(jiān)督制度。土地流轉(zhuǎn)檢查監(jiān)督機(jī)制不健全，激勵(lì)制度不到位，影響規(guī)模效益實(shí)現(xiàn)。建立土地流轉(zhuǎn)保證金、抵押資產(chǎn)處置機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理等制度。充分發(fā)揮村級(jí)組織流轉(zhuǎn)中介的核心作用，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)各土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心協(xié)助解決好流轉(zhuǎn)雙方的矛盾糾紛。要在全面建立失地農(nóng)民社會(huì)保障新體系的前提下，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民和土地權(quán)利人的合法權(quán)利。
2.2積極培育多元農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制
2.2.1完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)。完善縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，建立村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照設(shè)立一個(gè)平臺(tái)、構(gòu)建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)、推出一個(gè)窗口、規(guī)范一套制度、完善一套資料的要求，健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)配套，如便捷的融資服務(wù)、豐富的信息服務(wù)、多樣的培訓(xùn)服務(wù)、公正的價(jià)格服務(wù)等，加快土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。
2.2.2建立多種中介模式，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)站，及時(shí)流轉(zhuǎn)信息。打造可面向社會(huì)服務(wù)的土地信息系統(tǒng)，創(chuàng)新通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供信息服務(wù)和流轉(zhuǎn)交易的方式方法。建立農(nóng)地托管公司，土地投資經(jīng)營(yíng)公司，土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，土地銀行等，完善土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)。
2.2.3建立科學(xué)的農(nóng)地評(píng)定、評(píng)價(jià)體系。對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行指導(dǎo)，確保被征地農(nóng)民的權(quán)益得到保護(hù)，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格要市場(chǎng)化、貨幣化，在土地市場(chǎng)中按市場(chǎng)規(guī)律適時(shí)變化，對(duì)土地進(jìn)行定價(jià)要真實(shí)反映土地的實(shí)際價(jià)值。農(nóng)地轉(zhuǎn)用價(jià)格的公式可表述為：土地征收價(jià)格=農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)+最低生活保障躉交保險(xiǎn)費(fèi)≈農(nóng)用地質(zhì)量?jī)r(jià)格+農(nóng)地保障價(jià)格=土地補(bǔ)償費(fèi)+安置補(bǔ)助費(fèi)+青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)。其中土地收益，特別是轉(zhuǎn)用后的預(yù)期收益對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價(jià)格有重要影響
2.3完善土地流轉(zhuǎn)社會(huì)保障措施
2.3.1加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，要把《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》落到實(shí)處?？h、市級(jí)要設(shè)立仲裁庭，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)糾紛，為加快土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
2.3.2開(kāi)展新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)。農(nóng)戶所處的社會(huì)階層與地位及農(nóng)民及在農(nóng)村從事行業(yè)與領(lǐng)域，是影響到農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為的主要因素[5]。建議強(qiáng)化農(nóng)民職業(yè)技能和經(jīng)營(yíng)管理能力，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)的力度[6]。政府可采取多種形式，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)行不間斷的、系列化的、有針對(duì)性的免費(fèi)教育培訓(xùn)，促使其由農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。
2.3.3調(diào)整政策，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。將參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的社會(huì)保障置于權(quán)益保障的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建農(nóng)村大社會(huì)保障體系。形成以農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系。建議調(diào)整現(xiàn)行政策，允許其一次性繳納社會(huì)保險(xiǎn)，適當(dāng)?shù)胤艑拰?duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的限制。在繳納保險(xiǎn)金的過(guò)程中，同樣也應(yīng)采取靈活的方式方法，部分情況特殊的群眾可以為其提供分期分批付款服務(wù)。
2.4健全土地流轉(zhuǎn)金融市場(chǎng)體系
2.4.1創(chuàng)新對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等非貨幣化資產(chǎn)權(quán)證抵押貸款業(yè)務(wù)，拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資渠道。拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資渠道，引導(dǎo)更多的資金投入新農(nóng)村建設(shè)，大力支持政府發(fā)展規(guī)范的第三方擔(dān)保組織，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款提供擔(dān)?；蛘哔N息，幫助服務(wù)對(duì)象向商業(yè)銀行獲取貸款[7]。組建農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。既要為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為提供擔(dān)保，又要為參與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主提供信貸融資擔(dān)保服務(wù)，緩解土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的資金困難問(wèn)題。
2.4.2完善現(xiàn)行財(cái)政資源配置制度，要以法律的形式明確地方政府財(cái)政資源用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的比例和規(guī)模，切實(shí)擴(kuò)大新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資源投入規(guī)模。尤其應(yīng)制定相關(guān)法律制度，認(rèn)真落實(shí)土地出讓金收益等收入用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的比例，使新農(nóng)村建設(shè)的資源配置效率得到顯著提高。
