時(shí)間：2023-03-15 15:07:08
序論：在您撰寫法律法規(guī)論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
1.1美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷程20世紀(jì)40年代中期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷，政府所擁有的資源越來越少，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)責(zé)任卻不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出不斷增加。在此背景下，社會(huì)公眾對(duì)政府支出的效率、效果的要求越來越高。1945年，《聯(lián)邦公司控制法案》出臺(tái)，該法案指出審計(jì)總署應(yīng)每年對(duì)公營(yíng)企業(yè)的年度經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)總署需要對(duì)公營(yíng)企業(yè)的合法性以及管理、內(nèi)控系統(tǒng)的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。20世紀(jì)60年代，政府公共支出及服務(wù)在數(shù)量及規(guī)模上都有所增長(zhǎng)，社會(huì)公眾對(duì)政府支出效率的要求進(jìn)一步提高，美國(guó)已開始將審計(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)至審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。美國(guó)審計(jì)總署于1972年的《政府組織、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)與職責(zé)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》首次明確將績(jī)效審計(jì)作為政府審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，指出政府審計(jì)應(yīng)審查政府的各項(xiàng)活動(dòng)是否達(dá)到預(yù)期目的，其活動(dòng)組織是否經(jīng)濟(jì)、有效。在此期間，美國(guó)各州大多陸續(xù)制定了相關(guān)法律，明確了績(jī)效審計(jì)的地位，規(guī)定各州應(yīng)執(zhí)行績(jī)效審計(jì)并對(duì)績(jī)效審計(jì)的范圍做出了詳盡規(guī)定。20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)在歐美等國(guó)興起，各國(guó)開始進(jìn)行廣泛的政府改革，在公共管理領(lǐng)域開始引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重商業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的效率與質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)為績(jī)效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供了理論指導(dǎo)，對(duì)美國(guó)績(jī)效審計(jì)在此后的發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國(guó)已經(jīng)開展了大量的績(jī)效審計(jì)工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)范圍擴(kuò)展至國(guó)防安全、軍費(fèi)開支、公共政策、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域。美國(guó)審計(jì)總署每年向社會(huì)公布上千份審計(jì)報(bào)告,為決策者提供了大量的決策信息，幫助決策層更好地制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)也為社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督提供了良好的渠道。此時(shí)美國(guó)的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，定位寬廣，審計(jì)方法多樣，不論是理論研究還是實(shí)踐探索都已處于成熟階段。
1.2美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)美國(guó)作為世界上實(shí)行政府績(jī)效審計(jì)最早的國(guó)家之一，特點(diǎn)鮮明，其主要特征可以歸納為以下幾點(diǎn)：
（1）立法模式的績(jī)效審計(jì)制度。美國(guó)實(shí)行三權(quán)分立制度，立法、司法、行政相互獨(dú)立，相互制衡。美國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府行政部門，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，向國(guó)會(huì)報(bào)告其工作。美國(guó)的這種審計(jì)體制保證了審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)及人員的獨(dú)立性。這種獨(dú)立性使審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府投資進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，能夠獨(dú)立開展工作，保證審計(jì)人員客觀公正地作出審計(jì)評(píng)價(jià)，出具審計(jì)結(jié)果。此外，在美國(guó)的立法模式績(jī)效審計(jì)制度下，美國(guó)審計(jì)總署針對(duì)被審計(jì)單位提出的審計(jì)建議雖然不具有直接法律效力，但是由于被審計(jì)單位如若不接受審計(jì)總署提出的審計(jì)建議便不能夠得到由國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)所向其下?lián)艿目铐?xiàng)，從而導(dǎo)致被審計(jì)單位最終不得不接受審計(jì)建議，審計(jì)建議的執(zhí)行力度較高，使審計(jì)機(jī)關(guān)與政府投資部門之間的權(quán)力制衡關(guān)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)。
（2）完善的法律法規(guī)體系。美國(guó)自開始對(duì)政府財(cái)政支出實(shí)施審計(jì)以來便注重建設(shè)與之配套的法律。美國(guó)國(guó)會(huì)、各州議會(huì)通過了一系列關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)，如1993年美國(guó)公布的《政府績(jī)效與成果法》、2005年華盛頓州通過的《政府部門績(jī)效審計(jì)》，這些法律法規(guī)有力地推動(dòng)了政府績(jī)效審計(jì)在美國(guó)各個(gè)時(shí)期的發(fā)展。相關(guān)法律明確了績(jī)效審計(jì)在政府審計(jì)中的地位，績(jī)效審計(jì)工作由審計(jì)總署負(fù)責(zé)主導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)中的職責(zé)也被加以明確。美國(guó)是最早制定相關(guān)績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的國(guó)家之一。其在1972年便制定了準(zhǔn)則性指導(dǎo)性文件———《政府組織、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)與職責(zé)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，該準(zhǔn)則明確了績(jī)效審計(jì)的定義，對(duì)如何確定績(jī)效審計(jì)范圍、如何進(jìn)行政府投資現(xiàn)場(chǎng)績(jī)效審計(jì)工作以及績(jī)效審計(jì)報(bào)告的出具均作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，有效地規(guī)范并指導(dǎo)了審計(jì)人員具體績(jī)效審計(jì)工作。其后歷經(jīng)數(shù)次修訂、完善，沿用至今，為美國(guó)審計(jì)理論界和審計(jì)機(jī)關(guān)所公認(rèn)，為美國(guó)的政府投資績(jī)效審計(jì)的開展作出了巨大貢獻(xiàn)。
（3）審計(jì)人員的素質(zhì)較高，結(jié)構(gòu)合理?？?jī)效審計(jì)所涉及的領(lǐng)域比傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)更加寬廣，對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)背景提出了更高的要求，審計(jì)人員要?jiǎng)偃握顿Y績(jī)效審計(jì)工作，必須優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提升審計(jì)人員素質(zhì)。美國(guó)審計(jì)總署下設(shè)14個(gè)團(tuán)隊(duì)，包括收購(gòu)及采購(gòu)管理、應(yīng)用研究與方法、防御能力和管理、教育、勞動(dòng)力和收入保障、財(cái)務(wù)管理和保險(xiǎn)、金融市場(chǎng)和社會(huì)投資、國(guó)際事務(wù)與貿(mào)易、信息技術(shù)、戰(zhàn)略事務(wù)、自然環(huán)境與資源、國(guó)土安全與司法等。在執(zhí)行較為特殊的績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，為保證審計(jì)質(zhì)量，美國(guó)審計(jì)總署還會(huì)聘請(qǐng)外部相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威人士參與審計(jì)工作。美國(guó)審計(jì)總署每年向國(guó)會(huì)提交上千份審計(jì)報(bào)告，深入剖析其審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問題，利用其專業(yè)知識(shí)提出富有建設(shè)性的審計(jì)建議，為推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。
（4）具有明確的戰(zhàn)略規(guī)劃。美國(guó)審計(jì)總署的戰(zhàn)略規(guī)劃服務(wù)于國(guó)會(huì)，并有助于塑造他們的工作。美國(guó)審計(jì)總署為支持其戰(zhàn)略承諾，每三年會(huì)對(duì)其戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行更新。當(dāng)美國(guó)經(jīng)歷一段充滿未知變化、嚴(yán)峻挑戰(zhàn)及良好機(jī)遇的時(shí)期時(shí)，美國(guó)審計(jì)總署提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略計(jì)劃能夠?yàn)閲?guó)會(huì)和國(guó)家提供有力支持。美國(guó)審計(jì)總署公布的2010—2015年戰(zhàn)略規(guī)劃提出了應(yīng)對(duì)時(shí)代趨勢(shì)及可能影響美國(guó)未來的其他發(fā)展變化的深度應(yīng)對(duì)措施。該戰(zhàn)略規(guī)劃包含四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：①幫助國(guó)會(huì)解決當(dāng)前和新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)金融安全，切實(shí)提高美國(guó)民眾福祉；②幫助國(guó)會(huì)應(yīng)對(duì)不斷變化的安全威脅和對(duì)全球相互依存關(guān)系的挑戰(zhàn)；③幫助變革聯(lián)邦政府職能以應(yīng)對(duì)國(guó)家挑戰(zhàn)；④通過向國(guó)會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、及時(shí)的服務(wù)，保證實(shí)踐工作的前瞻性，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)總署的價(jià)值最大化。宏觀戰(zhàn)略思維的確立，拓寬了審計(jì)人員的視野，有效地維護(hù)了國(guó)家、民眾的相關(guān)利益。
2美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示
2.1公眾的參與能夠推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展從美國(guó)的績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力來自于外界及自身的雙重壓力。尤其是在美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)蕭條及新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮下，立法機(jī)構(gòu)、美國(guó)民眾對(duì)提高政府投資效率、效果的期望達(dá)到一個(gè)新的高度，由此所形成的壓力極大地推動(dòng)了績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展。而我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)推動(dòng)主要依靠的是自上而下的自主調(diào)整，審計(jì)署、審計(jì)署署長(zhǎng)積極推動(dòng)是主因，社會(huì)需求所產(chǎn)生的動(dòng)力并不足。我國(guó)社會(huì)公眾的主人翁意識(shí)普遍薄弱，缺乏公民意識(shí)，對(duì)社會(huì)公共管理的參與程度較低，對(duì)政府的監(jiān)督不力。為改善績(jī)效審計(jì)環(huán)境，首先需要強(qiáng)化國(guó)民的公民意識(shí)、民主監(jiān)督意識(shí)，將公民意識(shí)的培育納入意識(shí)形態(tài)構(gòu)建工程。公眾的公民意識(shí)加強(qiáng)，理清社會(huì)公眾與政府之間的公共受托關(guān)系，公眾對(duì)政府的監(jiān)督力度將會(huì)加強(qiáng)，政府迫于公眾的壓力將會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的需求予以足夠的重視以及快速反應(yīng)，促成我國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)型，提高政府投資的經(jīng)濟(jì)、效率、效果性，最終營(yíng)造出良好的審計(jì)環(huán)境。
2.2完善的法規(guī)制度為審計(jì)工作開展提供依據(jù)美國(guó)的立法機(jī)關(guān)非常重視法律法規(guī)建設(shè)，建立一套完備的法律體系，確立了績(jī)效審計(jì)的地位、明確了審計(jì)總署的職責(zé)，為審計(jì)機(jī)關(guān)有效開展績(jī)效審計(jì)工作創(chuàng)造了前提條件，提供了強(qiáng)有力的保障。而我國(guó)僅在審計(jì)法中規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)需對(duì)財(cái)政收支的效益性進(jìn)行審計(jì)，并未明確績(jī)效審計(jì)的地位及審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，法律依據(jù)不強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行投資績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)面臨重重困難。有了完善的法律支撐，美國(guó)還制定了政府績(jī)效準(zhǔn)則及指南，美國(guó)審計(jì)總署制定的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)如何進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)績(jī)效審計(jì)工作進(jìn)行了詳盡指導(dǎo)。而我國(guó)目前尚未制定出統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則指導(dǎo)性文件，加之我國(guó)審計(jì)人員執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)不足、素質(zhì)較差，影響了政府資績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。我國(guó)應(yīng)盡快完善相關(guān)法律，強(qiáng)化法律依據(jù)，同時(shí)加緊制定符合我國(guó)現(xiàn)階段審計(jì)工作段特點(diǎn)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，用于指導(dǎo)審計(jì)人員高質(zhì)量地開展政府績(jī)效審計(jì)。
2.3審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及公開性可強(qiáng)化其監(jiān)督職能美國(guó)的審計(jì)總署隸屬于國(guó)會(huì)，直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立于政府部門。這種超然的獨(dú)立性，增強(qiáng)了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的權(quán)力制衡，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府部門的強(qiáng)有力監(jiān)督。同時(shí)政府部門懼怕因不接受審計(jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)建議便不能得到國(guó)會(huì)的撥款，會(huì)選擇執(zhí)行審計(jì)建議，進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)結(jié)果執(zhí)行力度。在我國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)接受同級(jí)政府與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人員組織、經(jīng)費(fèi)受制于同級(jí)政府，與發(fā)改委、財(cái)政部門等其他部門屬于同級(jí)的平行關(guān)系，在執(zhí)行審計(jì)工作時(shí)容易受到來自政府的重重壓力，影響審計(jì)人員的客觀公正性，最終影響審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，變行政型審計(jì)體制為立法型審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)直接向人大負(fù)責(zé)，由人大機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，直接向人大提交其審計(jì)報(bào)告，并適時(shí)向社會(huì)公布，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性及公開性，強(qiáng)化其監(jiān)督職能。
2.4審計(jì)人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)直接影響審計(jì)的質(zhì)量美國(guó)審計(jì)總署的審計(jì)人員擁有法律、金融、工程、環(huán)境、醫(yī)療等多個(gè)專業(yè)背景，廣泛地利用各種分析技術(shù)方法，深入剖析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各種問題，保證了其提出的審計(jì)建議的深度及前瞻性。我國(guó)審計(jì)人員構(gòu)成略顯單一，主要由財(cái)務(wù)審計(jì)人員構(gòu)成，審計(jì)人員素質(zhì)也不能較好地適應(yīng)投資績(jī)效審計(jì)的要求，而且我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)開展時(shí)間較短，無論是審計(jì)理論亦或是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都有所欠缺。我國(guó)應(yīng)盡快提升審計(jì)人員的能力，建立高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍，靈活運(yùn)用各種審計(jì)技術(shù)方法，以適應(yīng)政府績(jī)效審計(jì)越來越高的要求。對(duì)現(xiàn)有政府績(jī)效審計(jì)人員加強(qiáng)工程、環(huán)境、社會(huì)學(xué)等方面的知識(shí)更新，并同時(shí)注意招錄多學(xué)科的復(fù)合型人才。
在有價(jià)證券這個(gè)龐大的體系中，票據(jù)是很有特色的一種，學(xué)者多稱之為完全的有價(jià)證券。之所以稱票據(jù)為完全有價(jià)證券，是說票據(jù)權(quán)利與體現(xiàn)該權(quán)利的票據(jù)密不可分，權(quán)利的產(chǎn)生以作成票據(jù)為必要，權(quán)利的轉(zhuǎn)移以交付票據(jù)為必要，權(quán)利的行使以提示票據(jù)為必要。票據(jù)是所載權(quán)利的物質(zhì)載體，票據(jù)權(quán)利則表現(xiàn)了票據(jù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。如果持票人不慎喪失所持票據(jù)，則行使票據(jù)權(quán)利就失去了載體和依據(jù)。為了補(bǔ)救失票人的權(quán)利，同時(shí)也為了保障票據(jù)的正常流通，有必要通過法律法規(guī)規(guī)定來完善票據(jù)喪失之救濟(jì)。
一、何謂票據(jù)喪失
票據(jù)之喪失，指票據(jù)權(quán)利人在違反自己意思之狀態(tài)下喪失票據(jù)占有。這一概念包含這樣兩個(gè)構(gòu)成要素：票據(jù)的喪失是違反票據(jù)權(quán)利人本身意思的，票據(jù)權(quán)利人已喪失票據(jù)之占有。對(duì)這兩個(gè)構(gòu)成要件分述如下：
（1）違反權(quán)利人的意思表示：指票據(jù)權(quán)利人本身沒有喪失票據(jù)權(quán)利的意思而票據(jù)事實(shí)上喪失。主要包括兩種情形：票據(jù)權(quán)利人在無意識(shí)的狀態(tài)下喪失票據(jù)占有，如遺失，被盜：票據(jù)權(quán)利人有意識(shí)但無力抗拒情形下喪失票據(jù)之占有，如強(qiáng)奪，搶劫。
（2）喪失占有：占有，指事實(shí)上占有、控制票據(jù)之狀態(tài)。事實(shí)上占有、控制票據(jù)的狀態(tài)，包括票據(jù)權(quán)利人自己支配票據(jù)以及排除他人支配票據(jù)，同時(shí)時(shí)間上必須具有連續(xù)性。喪失占有，即票據(jù)權(quán)利人喪失對(duì)票據(jù)的占有和控制，包括喪失對(duì)票據(jù)的直接占有和間接占有兩種情形。
票據(jù)喪失包括絕對(duì)喪失和相對(duì)喪失兩種情況。絕對(duì)喪失又稱票據(jù)的滅失，是指票據(jù)的物質(zhì)形態(tài)發(fā)生根本性變化，從外觀上已不再表現(xiàn)為一張完整的票據(jù)；相對(duì)喪失又稱為票據(jù)的遺失，是指票據(jù)的物質(zhì)形態(tài)沒有改變，只是脫離了持票人占有。在絕對(duì)喪失的情況下失票人較易通過法定措施補(bǔ)救自己的票據(jù)權(quán)利，對(duì)絕對(duì)喪失票據(jù)的救濟(jì)不是通常所討論的票據(jù)喪失之救濟(jì)。權(quán)利救濟(jì)中的票據(jù)喪失一般是指票據(jù)的相對(duì)喪失。
票據(jù)的喪失是票據(jù)流通過程中常見的情形，不能簡(jiǎn)單地把責(zé)任歸咎于票據(jù)權(quán)利人，很多情況下即使票據(jù)權(quán)利人盡了保護(hù)自己所占有的票據(jù)的最大注意，也不能完全避免票據(jù)的喪失。如果把票據(jù)喪失的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任單純地由票據(jù)權(quán)利人承受，無疑將降低票據(jù)在票據(jù)使用人心目中的價(jià)值，極大地?fù)p害票據(jù)流通性。顯而易見，當(dāng)票據(jù)當(dāng)事人在取得票據(jù)后還要擔(dān)心若票據(jù)因?yàn)椴豢煽沽蛘咭馔馐录鴨适Ш笕砸勺约撼袚?dān)票據(jù)喪失的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，票據(jù)當(dāng)事人將會(huì)盡量排斥對(duì)票據(jù)的使用，以保證利益不受損失。因此，為了保證票據(jù)的流通性這一至關(guān)重要的根本屬性，必須在票據(jù)權(quán)利人喪失票據(jù)后對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)，保護(hù)票據(jù)權(quán)利人的利益。
二、現(xiàn)行票據(jù)喪失的救濟(jì)方法及其不足
在世界上主要國(guó)家的法律和司法實(shí)踐中，對(duì)票據(jù)喪失的救濟(jì)方法主要有兩種：一是失票人向法院申請(qǐng)公示催告；二是失票人在一定條件下向法院提訟。大陸法系國(guó)家和地區(qū)多采前種方法，英美法系國(guó)家和地區(qū)多采后種方法。但是由于各國(guó)之間對(duì)此規(guī)定差異太大，目前國(guó)際上尚無對(duì)此的統(tǒng)一規(guī)定。我國(guó)《票據(jù)法》對(duì)票據(jù)喪失規(guī)定了掛失止付、公示催告和提訟三種救濟(jì)方法：
（一）掛失止付：掛失止付是指在票據(jù)喪失后，失票人將票據(jù)喪失的情況通知付款人（包括付款人），請(qǐng)求付款人在法定期限內(nèi)對(duì)掛失的票據(jù)不予付款，防止票據(jù)款項(xiàng)被人領(lǐng)?。òㄉ埔獾谌耍?，以保護(hù)失票人權(quán)利的票據(jù)喪失救濟(jì)措施。根據(jù)中國(guó)人民銀行生效的《支付結(jié)算辦法》第48條規(guī)定，“已承兌的商業(yè)匯票、支票、填明‘現(xiàn)金’字樣和付款人的銀行匯票以及填明‘現(xiàn)金’字樣的銀行本票喪失，可以由失票人通知付款人或者付款人掛失止付”。法律出于對(duì)付款人利益保護(hù)、避免由付款人承擔(dān)失票風(fēng)險(xiǎn)的考慮，限制掛失止付的適用范圍是合乎法律精神的。
掛失止付的提起人應(yīng)為喪失票據(jù)的人，即失票人。我國(guó)票據(jù)法第15條只規(guī)定失票人可以掛失止付，并未限制失票人資格。因此，對(duì)于失票人應(yīng)當(dāng)從寬理解，不應(yīng)以票據(jù)權(quán)利人為限，喪失票據(jù)占有的權(quán)利人、義務(wù)人或者票據(jù)關(guān)系人均有權(quán)提起掛失止付。掛失止付的相對(duì)人應(yīng)為喪失的票據(jù)上記載的付款人，包括付款人。掛失止付的效力在于使收到止付通知的付款人暫停票據(jù)付款，付款人在接到掛失止付通知后，應(yīng)在法定的期間內(nèi)停止對(duì)票據(jù)的付款，否則應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，但付款人或付款人在收到掛失止付通知前已付款的除外。
結(jié)合《票據(jù)法》和《止付結(jié)算辦法》規(guī)定，付款人或者付款人在收到掛失止付通知書后，應(yīng)在3日內(nèi)暫停止付，在這3日時(shí)間內(nèi)，如果付款人收到了失票人已提訟或者申請(qǐng)公示催告的證明，則可以使止付的效力延長(zhǎng)到12日。之后如果收到法院的止付通知書，掛失止付應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持下去，直至法院對(duì)票據(jù)權(quán)利作出判決。由此可見，掛失止付只是失票人喪失票據(jù)后可以采取的一種臨時(shí)補(bǔ)救措施，以防止所失票據(jù)被他人冒領(lǐng)。掛失止付并未對(duì)票據(jù)權(quán)利加以確認(rèn)，失票人若想恢復(fù)自身的票據(jù)權(quán)利必須通過公示催告程序或者訴訟程序。另外，掛失止付程序也不是公示催告程序和訴訟程序的必經(jīng)程序。
（二）公示催告：所謂公示催告，既是一種法律程序，又是一種法律制度。從前一種意義上講，是法院依失票人的申請(qǐng)，以公示的方法，催告票據(jù)利害關(guān)系人在一定期限內(nèi)向法院申報(bào)權(quán)利，如在一定期限內(nèi)沒有申報(bào)權(quán)利，則產(chǎn)生失權(quán)的法律后果的這樣一種程序；從后一種意義上講，則是失票人向法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求宣告票據(jù)無效，從而使票據(jù)權(quán)利與票據(jù)本身相分離的一種權(quán)利救濟(jì)制度。進(jìn)行公示催告，需要首先由合法申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的法院提出公示催告的申請(qǐng)。根據(jù)我國(guó)票據(jù)法第15條第2款的規(guī)定，如果失票人未向付款人發(fā)出掛失止付通知，可以隨時(shí)申請(qǐng)公示催告；如果失票人已經(jīng)向付款人發(fā)出掛失止付通知，則應(yīng)當(dāng)在通知掛失止付后3日內(nèi)，申請(qǐng)公示催告。有權(quán)提出公示催告的申請(qǐng)人應(yīng)為票據(jù)的合法權(quán)利人，包括票據(jù)上所記載的收款人以及能夠以背書連續(xù)來證明自己為票據(jù)合法權(quán)利人的被背書人。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)允許出票人作為公示催告的申請(qǐng)人。在票據(jù)遺失后，已經(jīng)知道現(xiàn)實(shí)持有人的情況下，失票人則不能成為公示催告的申請(qǐng)人，只能依普通民事訴訟程序，提起返還票據(jù)的訴訟。法院受理公示催告申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)立即向票據(jù)付款人發(fā)出止付通知，并應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)發(fā)出公告，催促利害關(guān)系人申報(bào)權(quán)利，公示催告期間至少為60日。
在公示催告期間，有人提出權(quán)利申報(bào)或提出相關(guān)的票據(jù)權(quán)利主張時(shí)，法院就應(yīng)當(dāng)立即裁定終止公示催告，并通知申請(qǐng)人和票據(jù)付款人。在公示催告期間屆滿后、除權(quán)判決做出前，有利害關(guān)系人申報(bào)權(quán)利的，也應(yīng)該裁定終結(jié)公示催告。此后，申請(qǐng)人與權(quán)利申報(bào)人就應(yīng)通過普通民事訴訟解決雙方有關(guān)票據(jù)權(quán)利歸屬的糾紛。公示催告期滿，沒有人提出權(quán)利申報(bào)或者提出相關(guān)的票據(jù)，或者申報(bào)人提出的票據(jù)非申請(qǐng)人喪失的票據(jù)時(shí)，則依申請(qǐng)人的申請(qǐng)，由法院做出除權(quán)判決，宣告票據(jù)無效。
（三）普通訴訟程序：即失票人在喪失票據(jù)后，可以直接向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判令票據(jù)債務(wù)人向其支付票據(jù)上所載的金額。法院根據(jù)失票人的申請(qǐng)對(duì)票據(jù)權(quán)利歸屬做出判決，認(rèn)定申請(qǐng)人是否為所失票據(jù)的合法權(quán)利人。我國(guó)票據(jù)法沒有對(duì)該程序做出詳細(xì)規(guī)定。我國(guó)票據(jù)喪失的救濟(jì)存在著以下缺陷：首先，掛失止付程序僅僅是一種臨時(shí)性的補(bǔ)救措施，并不能從根本上解決票據(jù)合法權(quán)利人喪失票據(jù)權(quán)利的問題；其次，我國(guó)對(duì)公示催告程序做出60日公告期間的規(guī)定。公告期間或者公告期屆滿后除權(quán)判決做出前，如沒有利害關(guān)系人申報(bào)權(quán)利，則通過判決宣告票據(jù)無效，恢復(fù)申請(qǐng)人的票據(jù)權(quán)利。
然而，在實(shí)踐中，可能出現(xiàn)票據(jù)的利害關(guān)系人并沒有在60日的公告期內(nèi)發(fā)現(xiàn)所持有的票據(jù)正在被進(jìn)行公示催告的事實(shí)，因而也不可能去申報(bào)權(quán)利。如此一來，則票據(jù)喪失的風(fēng)險(xiǎn)則完全落在了票據(jù)善意第三人身上，不利于票據(jù)的流通，也對(duì)善意第三人相當(dāng)不公平；再次，我國(guó)票據(jù)法中沒有對(duì)如何通過普通訴訟程序解決票據(jù)權(quán)利歸屬糾紛做出規(guī)定，民事訴訟法中也僅規(guī)定了，利害關(guān)系人在除權(quán)判決生效后，還可以向人民法院。這些缺陷都導(dǎo)致了對(duì)票據(jù)利害關(guān)系人和善意第三人保護(hù)的不力。票據(jù)的原權(quán)利人無論是因被盜、遺失或者其他原因而喪失票據(jù)，其自身都存在一定程度上的過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)由自身承擔(dān)票據(jù)喪失的相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)。法律規(guī)定了對(duì)其票據(jù)喪失的救濟(jì)，但卻不可以矯枉過正，使得票據(jù)喪失的風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移到他人身上，否則就違背了基本的公平原則，挫傷民商事活動(dòng)當(dāng)事人使用票據(jù)的積極性，這對(duì)票據(jù)本身的流通性同樣是個(gè)極大的損害。
三、完善票據(jù)喪失之救濟(jì)
通過以上對(duì)我國(guó)票據(jù)權(quán)利救濟(jì)制度不足之處的論述，可以看出，現(xiàn)行的票據(jù)救濟(jì)制度過多的保護(hù)了票據(jù)原權(quán)利人的利益，把票據(jù)喪失的風(fēng)險(xiǎn)大部分都轉(zhuǎn)移給票據(jù)善意第三人和利害關(guān)系人。這樣的規(guī)定是不科學(xué)的，使得票據(jù)喪失的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)出現(xiàn)了失衡，本身沒有過錯(cuò)的善意第三人和利害關(guān)系人反而要承擔(dān)票據(jù)喪失的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)事人在進(jìn)行票據(jù)流通的時(shí)候，還要考慮自身可能會(huì)因無法預(yù)料的原因而遭受利益損失的可能性，這無疑會(huì)打擊當(dāng)事人使用票據(jù)的積極性。如此一來，則會(huì)大大損害了票據(jù)流通性這一至關(guān)重要的票據(jù)根本屬性，也會(huì)使票據(jù)的流通和使用陷入困境。
針對(duì)現(xiàn)行票據(jù)喪失救濟(jì)制度在實(shí)際運(yùn)用中所產(chǎn)生的一些問題，筆者嘗試在現(xiàn)行票據(jù)喪失救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上針對(duì)其不足之處做出改進(jìn)，使得票據(jù)喪失風(fēng)險(xiǎn)在各方當(dāng)事人之間得到更為公平的承擔(dān)，也使得各方當(dāng)事人的合法權(quán)益得到更好地保護(hù)，以期維護(hù)流通性這一票據(jù)的根本屬性。
掛失止付作為失票人喪失票據(jù)后可以采取的臨時(shí)性補(bǔ)救措施，在實(shí)踐中已被證明是行之有效的。掛失止付可以使失票人在得知喪失票據(jù)占有后迅速地向票據(jù)付款人（包括付款人）通知票據(jù)喪失的事實(shí)，并要求其停止付款。但是在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)要求這種通知以書面形式做出，同時(shí)失票人還應(yīng)當(dāng)將該票據(jù)的副本向付款人提示，證明其擁有該票據(jù)，是票據(jù)的合法權(quán)利人，另外還要說明不能出示票據(jù)的事實(shí)和理由。當(dāng)然掛失止付并不是申請(qǐng)公示催告和提訟的必經(jīng)程序，是否通知掛失止付是失票人自身的權(quán)利，由失票人依自己意思自由處分。
失票人在通知掛失止付后3日內(nèi)，沒有掛失止付的可以隨時(shí)向有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)公示催告。法院在審查失票人的申請(qǐng)后，認(rèn)為符合申請(qǐng)公示催告程序法定條件的，應(yīng)當(dāng)立即向票據(jù)付款人發(fā)出止付通知。當(dāng)時(shí)法院還應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)發(fā)出公告，催促利害關(guān)系人向法院申報(bào)權(quán)利。在60日的公示催告期間屆滿后，如果沒有利害關(guān)系人申報(bào)權(quán)利或者提出相關(guān)的票據(jù)，或者申報(bào)人提出的票據(jù)非申請(qǐng)人喪失的票據(jù)時(shí)，則法院可以依申請(qǐng)人的申請(qǐng)做出判決，宣告票據(jù)無效。同時(shí)，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行票據(jù)法規(guī)定的“公示催告期間，轉(zhuǎn)讓票據(jù)權(quán)利的行為無效”，筆者建議修改為“公示催告期間，善意轉(zhuǎn)讓票據(jù)權(quán)利的行為無效”。這樣才能更為充分保護(hù)善意第三人的合法權(quán)利，避免對(duì)失票人的保護(hù)有矯枉過正之嫌。票據(jù)流通當(dāng)中相當(dāng)重視票據(jù)無因性以及票據(jù)行為的獨(dú)立性，若因?qū)κ比藱?quán)利過多保護(hù)而任意損害善意第三人的合法權(quán)利，則違反了票據(jù)流通中無因性和獨(dú)立性的基本規(guī)則。法院做出的除權(quán)判決，是對(duì)公示催告申請(qǐng)人票據(jù)權(quán)利恢復(fù)的確認(rèn)。
自該判決做出之日起，申請(qǐng)人有權(quán)依該判決，行使其付款請(qǐng)求權(quán)和追索權(quán)。為了防止由于利害關(guān)系人由于正當(dāng)合理的原因未能在公告期內(nèi)申報(bào)其權(quán)利，其后可能發(fā)生的票據(jù)權(quán)利歸屬糾紛，在宣告票據(jù)無效的同時(shí)，法院可以要求申請(qǐng)人提供相當(dāng)于票據(jù)金額的擔(dān)保。擔(dān)保的性質(zhì)及其條件由申請(qǐng)人和票據(jù)付款人之間的協(xié)議規(guī)定，如不能達(dá)成協(xié)議則由法院進(jìn)行規(guī)定。如果申請(qǐng)人不能提供擔(dān)保，法院可以要求申請(qǐng)人將已喪失的票據(jù)的金額予以提存，存放在法院或者適當(dāng)?shù)闹鞴墚?dāng)局或機(jī)構(gòu)，提存的時(shí)間為從判決之日起至票據(jù)到期日。因?yàn)樵谄睋?jù)到期時(shí)，如果利害關(guān)系人尚未對(duì)其票據(jù)要求付款，則可視為其放棄自身持有的票據(jù)權(quán)利，法律無須再對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。如果在此期間，利害關(guān)系人提出相關(guān)的權(quán)利主張，在利害關(guān)系人提供充分的證據(jù)證明自己是善意第三人后，票據(jù)付款人應(yīng)當(dāng)對(duì)主張權(quán)利人進(jìn)行付款。票據(jù)付款人在付款后則可以取得擔(dān)保品，或者取得擔(dān)保品變賣后的價(jià)款。失票人則可以根據(jù)利害關(guān)系人所提供的相關(guān)證據(jù)提起針對(duì)從失票人處取得票據(jù)的不法侵害人的侵權(quán)訴訟。
若在票據(jù)公示催告期間，或者在公示催告期間屆滿后除權(quán)判決做出前，利害關(guān)系人提出權(quán)利申報(bào)或者提出相關(guān)票據(jù)主張權(quán)利時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)公示催告程序，并通知申請(qǐng)人與票據(jù)付款人。在公示催告程序終結(jié)后，申請(qǐng)人和權(quán)利申報(bào)人應(yīng)當(dāng)提起有關(guān)確認(rèn)票據(jù)權(quán)利歸屬的訴訟，通過普通民事訴訟程序來解決其糾紛。
在票據(jù)權(quán)利糾紛進(jìn)入民事訴訟程序后，由法院對(duì)票據(jù)權(quán)利歸屬做出判決。失票人和利害關(guān)系人都應(yīng)當(dāng)提出證據(jù)，證明自己是票據(jù)的合法權(quán)利人。如利害關(guān)系人無法證明自己是票據(jù)的善意第三人或者合法權(quán)利人，則其無法獲得票據(jù)的合法權(quán)利。在通常情況下，若利害關(guān)系人確實(shí)為善意第三人，一般都有能力證明自己善意第三人的身份。如利害關(guān)系人能夠證明自己善意第三人的身份，則法院可通過判決確認(rèn)其享有票據(jù)合法權(quán)利。自該判決做出之日起，利害關(guān)系人就有權(quán)依該判決，行使其付款請(qǐng)求權(quán)和追索權(quán)。失票人則可根據(jù)善意第三人提供的證據(jù)，提起對(duì)從失票人處取得票據(jù)的不法侵害人的侵權(quán)訴訟。
“中華人民共和國(guó)法律法規(guī)信息服務(wù)系統(tǒng)”是面向中央國(guó)家機(jī)關(guān)的立法決策部門和執(zhí)法部門而建設(shè)的一個(gè)法律法規(guī)數(shù)據(jù)整合化、精細(xì)化、專業(yè)化信息系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)來源方面，系統(tǒng)基于圖書館及政策法規(guī)制定部門全面、宏大的法律法規(guī)館藏資料，對(duì)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)文件、歷史法律法規(guī)文件、現(xiàn)行法律法規(guī)文件以及政府公告文件等信息進(jìn)行數(shù)字化加工和內(nèi)容結(jié)構(gòu)化處理，并對(duì)外提供服務(wù)，從數(shù)據(jù)來源上保證了系統(tǒng)的權(quán)威性。在應(yīng)用服務(wù)方面，系統(tǒng)需要從兩方面考慮。一方面，可以為用戶提供基于法律法規(guī)元數(shù)據(jù)、全文內(nèi)容數(shù)據(jù)、法條內(nèi)容數(shù)據(jù)等多層次的檢索、分類、展現(xiàn)、全文原版原貌查看、原文回溯查看等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)針對(duì)整部法律及至法律法規(guī)中一個(gè)具體條款的歷史沿革、關(guān)聯(lián)法律、關(guān)聯(lián)法條推薦等服務(wù)，以更加精細(xì)化、專業(yè)化的服務(wù)水平為中央國(guó)家機(jī)關(guān)提供立法決策的參考輔助和智力支持。另一方面，也為相關(guān)科研人員提供方便、靈活、高效的法律法規(guī)數(shù)據(jù)管理和維護(hù)等功能，提升工作效率和服務(wù)水平。因此，從整體上考慮，平臺(tái)需要構(gòu)建為一個(gè)集法律法規(guī)數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)和利用服務(wù)于一體的綜合性信息服務(wù)系統(tǒng)，以“知識(shí)本體”的理念深層挖掘與揭示法律法規(guī)內(nèi)在邏輯關(guān)系，形成一個(gè)全面、立體的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而幫助立法工作人員快速、全面、準(zhǔn)確地獲取所需法律信息。
2系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)
“中華人民共和國(guó)法律法規(guī)信息服務(wù)系統(tǒng)”采用先進(jìn)的系統(tǒng)構(gòu)建方法、智能化及人性化的信息服務(wù)與檢索方式。其設(shè)計(jì)目標(biāo)是要建立一個(gè)安全、穩(wěn)定、準(zhǔn)確、及時(shí)、全面的法律法規(guī)信息服務(wù)系統(tǒng)，并且整個(gè)系統(tǒng)在總體設(shè)計(jì)上遵循開放、可擴(kuò)展、安全的原則，從而使整個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進(jìn)、易于擴(kuò)展，既能滿足當(dāng)前的業(yè)務(wù)要求，又符合長(zhǎng)期發(fā)展的需要。在應(yīng)用功能層，主要設(shè)計(jì)了項(xiàng)目所需的各個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)或功能模塊，包括數(shù)據(jù)加工系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、資源服務(wù)系統(tǒng)等，各系統(tǒng)的技術(shù)實(shí)現(xiàn)如下。1）信息采集與加工。系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來源主要包括政府公告文件、現(xiàn)行法律法規(guī)文件、歷史法律法規(guī)文件以及國(guó)外法律法規(guī)文件等。這些文件基本都是以紙質(zhì)文件形式進(jìn)行保存，因此必須首先對(duì)這些文件進(jìn)行數(shù)字化加工。數(shù)字化加工主要包括紙本文件的掃描、OCR識(shí)別和生成PDF文件。此外，系統(tǒng)要求提供細(xì)化到具體條款級(jí)的內(nèi)容服務(wù)。因此，在完成法律法規(guī)文件的數(shù)字化加工后，還需對(duì)數(shù)字化內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)化加工，即根據(jù)法律法規(guī)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)規(guī)范（元數(shù)據(jù)規(guī)范），通過軟件工具對(duì)全文內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析、標(biāo)引、抽取和保存。工具需要支持智能分析、智能標(biāo)引和快速人工標(biāo)引，支持可視化的加工內(nèi)容編輯與審核，支持加工方案（包括標(biāo)引字段、識(shí)別規(guī)則與輸出方式）的自定義以及多種方式的加工數(shù)據(jù)輸出。實(shí)現(xiàn)專業(yè)、準(zhǔn)確的法律法規(guī)文件結(jié)構(gòu)化加工的同時(shí)，盡可能的減少人工參與，提高加工效率，確保識(shí)別準(zhǔn)確度。2）數(shù)據(jù)與管理。為確保系統(tǒng)的數(shù)據(jù)權(quán)威性，在每一條法律法規(guī)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)對(duì)外提供服務(wù)前，都需要有嚴(yán)格的數(shù)據(jù)審核機(jī)制和科學(xué)規(guī)范的工作流管理。同時(shí)，為了更準(zhǔn)確地提供法條內(nèi)容關(guān)聯(lián)服務(wù)，需要人工對(duì)關(guān)聯(lián)內(nèi)容進(jìn)行審核與維護(hù)。這些工作都需要通過系統(tǒng)的管理端實(shí)現(xiàn)。系統(tǒng)管理端為工作人員提供法律法規(guī)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與原始數(shù)據(jù)的同屏比對(duì)、數(shù)據(jù)修改、關(guān)聯(lián)內(nèi)容選擇與自定義等功能。數(shù)據(jù)審核通過后，才能進(jìn)入正式庫中進(jìn)行。通過此系統(tǒng)，提高法律法規(guī)數(shù)據(jù)管理流程的工作效率，進(jìn)一步保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與權(quán)威性。3）資源利用與服務(wù)。在對(duì)外服務(wù)方面，系統(tǒng)提供全文檢索、分類導(dǎo)航、全文原版原貌展現(xiàn)、原文內(nèi)容回溯、法條關(guān)聯(lián)、法律法規(guī)知識(shí)詞網(wǎng)等應(yīng)用服務(wù)。其中，檢索范圍包括法律元數(shù)據(jù)信息以及法條內(nèi)容；分類導(dǎo)航可以依據(jù)適用范圍、類型、年代、地區(qū)（國(guó)家）、主題詞等進(jìn)行法律法規(guī)的分類瀏覽；全文原版原貌展現(xiàn)要求以原始文件的排版格式進(jìn)行展現(xiàn)；對(duì)于檢索到的一條法條，可以快速調(diào)用原始文件，并直接定位所在頁面進(jìn)行查看；針對(duì)整部法律法規(guī)以及法律法規(guī)中的每一項(xiàng)條款，都提供相關(guān)的內(nèi)容推薦，包括立法背景、歷史沿革、相關(guān)法律（條款）、相關(guān)案例等信息，使用戶可以全方位了解該部法律或該項(xiàng)條款的相關(guān)知識(shí)；提供基于關(guān)鍵詞的法律法規(guī)知識(shí)詞網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)關(guān)鍵詞之間遞進(jìn)延伸的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，為用戶揭示相關(guān)法律、相關(guān)法條、相關(guān)案例、相關(guān)參考資料等信息。總之，在資源利用服務(wù)方面，需要為立法人員和科研用戶提供從搜索、關(guān)聯(lián)到詞網(wǎng)的全方位、立體化法律法規(guī)知識(shí)網(wǎng)絡(luò)。
3系統(tǒng)設(shè)計(jì)
法律法規(guī)信息服務(wù)系統(tǒng)從軟件設(shè)計(jì)角度來說可以分為數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化加工、元數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)、全文檢索定位、站點(diǎn)等子系統(tǒng)。從項(xiàng)目實(shí)施過程來看，還包括了法律法規(guī)文件的分類梳理以及數(shù)字化加工兩方面內(nèi)容。平臺(tái)系統(tǒng)總體架構(gòu)如圖1所示。1）數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化加工。首先對(duì)法律法規(guī)文件進(jìn)行分類梳理，對(duì)于梳理出來的法律法規(guī)紙質(zhì)文件按照分類進(jìn)行數(shù)據(jù)字化加工，并轉(zhuǎn)換成雙層PDF。對(duì)于PDF文件，通過數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化加工平臺(tái)進(jìn)行內(nèi)容的結(jié)構(gòu)化加工，根據(jù)確定的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)提取出對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)化字段文本內(nèi)容。數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化加工平臺(tái)支持加工方案的自定義，實(shí)現(xiàn)對(duì)PDF內(nèi)容的自動(dòng)分析、智能標(biāo)引以及人工劃框標(biāo)引，加工結(jié)果可以保存為PCI文件以備審核校對(duì)。加工后的數(shù)據(jù)可以導(dǎo)出為XML文件或直接同步到數(shù)據(jù)庫中。數(shù)據(jù)管理平臺(tái)可以為國(guó)家圖書館工作人員提供法律法規(guī)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的審核、維護(hù)，支持原始文件（PDF）的同屏顯示與人工比對(duì)，可以提高數(shù)據(jù)審核效率。同時(shí)，還可以為每條數(shù)據(jù)提供關(guān)聯(lián)內(nèi)容查看、選擇、刪除等功能，允許用戶自定義添加關(guān)聯(lián)內(nèi)容，并默認(rèn)優(yōu)化顯示。審核通過后的數(shù)據(jù)，才會(huì)保存到元數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)中待。2）元數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)。元數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)是本系統(tǒng)的核心組件，它提供了不同法律法規(guī)類型的元數(shù)據(jù)庫，用以存儲(chǔ)相應(yīng)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。同時(shí)，利用全文檢索引擎，對(duì)于存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的文本內(nèi)容進(jìn)行索引，建立全文索引倉(cāng)儲(chǔ)。此外，所有數(shù)字化加工后的PDF文件都按分類保存在文件目錄，通過元數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)可以調(diào)用全文查看，并定位法條所在頁面進(jìn)行原文回溯查看。3）全文檢索定位。全文檢索引擎可以實(shí)現(xiàn)對(duì)法律法規(guī)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的檢索。分析引擎和規(guī)則引擎可以實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)數(shù)據(jù)的分類導(dǎo)航與法條關(guān)聯(lián)。WordNet組件可以實(shí)現(xiàn)基于關(guān)鍵詞的詞與詞間關(guān)聯(lián)查看以及與法律、法條、案例、參考資料等的內(nèi)容關(guān)聯(lián)。原版原貌組件可以實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)全文原始樣式的在線查看。元數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)元數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)的數(shù)據(jù)維護(hù)和接口配置。PDF閱讀工具可以嵌入到平臺(tái)上，提供PDF文件的在線瀏覽與頁面定位。4）站點(diǎn)。通過系統(tǒng)站點(diǎn)，向立法決策用戶提供信息搜索、分類導(dǎo)航、原版原貌展現(xiàn)、原文回溯查看、法條關(guān)聯(lián)、關(guān)聯(lián)詞網(wǎng)等應(yīng)用服務(wù)，并可根據(jù)用戶需求定制個(gè)性化頁面，采用可視化編輯模塊，方便用戶制作符合個(gè)人閱讀習(xí)慣的站點(diǎn)模塊。
4對(duì)系統(tǒng)提升的幾點(diǎn)建議
1.從保護(hù)方看
首先，法律適用難。我國(guó)目前對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)可適用的法律法規(guī)總體上來說達(dá)到了量上的要求，涵蓋了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消保法》）、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《種子法》、《種子管理?xiàng)l例》、《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場(chǎng)鑒定辦法》等多部法律規(guī)范性文件。然而這些法律法規(guī)中的許多規(guī)定具有原則性、宣示性、普適性，缺乏具體性和操作性，而農(nóng)村消費(fèi)糾紛本身又具有其特殊性和復(fù)雜性，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用這些法律法規(guī)解決農(nóng)村消費(fèi)糾紛時(shí)難以有法可依。例如，《消保法》第62條規(guī)定：“農(nóng)民購(gòu)買、使用直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料，參照本法執(zhí)行?！痹谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，假種、劣種以及劣質(zhì)化肥、劣質(zhì)農(nóng)機(jī)坑農(nóng)，損害農(nóng)民權(quán)益的事件并不罕見。當(dāng)這些糾紛發(fā)生時(shí)，在處理具體的案件中執(zhí)法者究竟如何參照適用《消保法》，法律并沒有明確具體的規(guī)定，而且這種參照適用性規(guī)定讓本來法律知識(shí)匱乏的農(nóng)民更是不知所以然。其次，社會(huì)保護(hù)組織、行政執(zhí)法隊(duì)伍下鄉(xiāng)難。由于體制、編制、經(jīng)費(fèi)等條件的限制，我國(guó)的社會(huì)保護(hù)組織和部分行政執(zhí)法組織的機(jī)構(gòu)設(shè)立并未惠及到農(nóng)村。這表現(xiàn)在：一是我國(guó)一些消費(fèi)者協(xié)會(huì)設(shè)立在縣級(jí)以上的地區(qū)，村鎮(zhèn)駐地并未設(shè)立；二是行政調(diào)解涉及到工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等多個(gè)部門，也未在農(nóng)村建立相關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)，或者雖有相關(guān)機(jī)構(gòu)，但并未被農(nóng)民知曉，也未被農(nóng)民利用來解決消費(fèi)糾紛，因而作用有限；三是我國(guó)的仲裁委員會(huì)一般設(shè)立在省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和其他設(shè)區(qū)的市，農(nóng)村對(duì)于仲裁這種糾紛解決方式非常陌生。這些機(jī)構(gòu)本身的設(shè)置遠(yuǎn)離農(nóng)村，因此出于對(duì)經(jīng)費(fèi)、人員調(diào)配等諸多方面的考慮往往使維權(quán)組織、執(zhí)法隊(duì)伍下鄉(xiāng)執(zhí)法和維權(quán)成為空頭支票。
2.從受損方看
首先，消費(fèi)產(chǎn)品和消費(fèi)時(shí)限的特殊性，證據(jù)采集難。就農(nóng)村消費(fèi)者而言，由于經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)低下，大部分的消費(fèi)依然停留在生活資料的購(gòu)買上。這些產(chǎn)品大多是即耗品，購(gòu)買地點(diǎn)一般是在農(nóng)村供銷社、小賣部。這些地方根本不會(huì)也沒有條件開出電腦小票、發(fā)票等購(gòu)物憑證，所以有時(shí)候出現(xiàn)問題，明知是假冒偽劣產(chǎn)品導(dǎo)致的，由于實(shí)物已被消費(fèi)而不再存在，根本無法證明問題的產(chǎn)生就是所購(gòu)產(chǎn)品所致；即使是有簡(jiǎn)易的購(gòu)物憑證，消費(fèi)者因?qū)ζ渲匾詻]有認(rèn)識(shí)，或者缺乏證據(jù)意識(shí)，通常不會(huì)保存，也使得證據(jù)蕩然無存。而且在糾紛的救濟(jì)中，有時(shí)還涉及到提供專業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量鑒定證明等文件，這些對(duì)于農(nóng)村消費(fèi)者來說無疑是個(gè)難題。另外，農(nóng)村消費(fèi)中消費(fèi)時(shí)限的特殊性也使得證據(jù)的收集成為難點(diǎn)所在。例如，在農(nóng)資消費(fèi)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要的種子、化肥、農(nóng)藥等受農(nóng)作物生長(zhǎng)期的限定，它們發(fā)揮作用往往需要一定的時(shí)間，加上農(nóng)民自我維權(quán)意識(shí)、證據(jù)意識(shí)的淡薄，原始購(gòu)物憑證也就很難保存，致使維權(quán)時(shí)無證可憑。2013年10月25日通過的新修《消保法》規(guī)定了舉證責(zé)任倒置，但由于適用范圍和適用時(shí)限的狹窄，實(shí)際上很難保障農(nóng)民的利益。其次，由于受損農(nóng)戶的群體性，協(xié)商和解及行政調(diào)解、人民調(diào)解難。在農(nóng)村消費(fèi)糾紛中，農(nóng)資消費(fèi)糾紛占有較大比例。因?yàn)橐话愕霓r(nóng)村消費(fèi)中，普通的生活用品出現(xiàn)問題往往會(huì)因?yàn)榻痤~小，農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的淡薄和維權(quán)成本的高昂使他們產(chǎn)生一種“不值得”、“不劃算”的思想觀念，大多會(huì)選擇忍氣吞聲的方式處理。所以，涉及金額相對(duì)較大的農(nóng)資消費(fèi)領(lǐng)域成為了農(nóng)村消費(fèi)糾紛的集中點(diǎn)。這類糾紛涉及面廣，給農(nóng)民造成的損害也較大，社會(huì)影響大，因此，如果處理不及時(shí)、不妥當(dāng)，很容易造成群體性糾紛，引發(fā)集體上訪事件。與生活用品消費(fèi)糾紛一樣，在種子等農(nóng)資消費(fèi)糾紛中，農(nóng)民由于法律知識(shí)缺乏和良種識(shí)別能力較差，證據(jù)意識(shí)和權(quán)利保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，購(gòu)買種子等農(nóng)資時(shí)不索要發(fā)票，當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，也往往難以通過法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益。這是其一。其二，由于農(nóng)資消費(fèi)糾紛涉及的受損農(nóng)戶多具群體性，人數(shù)眾多，各有各的利益訴求和主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，眾口難調(diào)，因此在處理時(shí)常常又很難達(dá)成統(tǒng)一的意見和解決方案，使糾紛的處理常常久拖不決，即使有時(shí)經(jīng)營(yíng)者愿意用賠償而息事寧人也不得而終，這在行政調(diào)解、人民調(diào)解中依然是個(gè)相當(dāng)?shù)碾y題。
3.從侵害方看
糾紛原因涉及生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售等眾多主體，到底在哪一個(gè)環(huán)節(jié)引起了產(chǎn)品質(zhì)量問題，其責(zé)任認(rèn)定較為困難。消費(fèi)糾紛產(chǎn)生時(shí)，受損方因不知產(chǎn)品到底哪里出現(xiàn)問題，首先會(huì)找到銷售者?，F(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)品缺陷或者瑕疵可能跟銷售者無關(guān)，這又牽涉到產(chǎn)品的生產(chǎn)者、儲(chǔ)存者、運(yùn)輸者。生產(chǎn)者可能會(huì)違反市場(chǎng)規(guī)則，違反相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品。儲(chǔ)存者、運(yùn)輸者在儲(chǔ)存、運(yùn)輸產(chǎn)品的過程中，也可能使產(chǎn)品變質(zhì)或損傷。有時(shí)消費(fèi)者由于自身操作使用的不當(dāng)也會(huì)造成不必要的損害。這樣，產(chǎn)品銷售者究竟是不是責(zé)任的最終承擔(dān)者，一時(shí)難以明確。由于責(zé)任主體不明，再加上證據(jù)缺失，使得糾紛久拖不決。有關(guān)部門在處理時(shí)首先會(huì)對(duì)糾紛的原因進(jìn)行科學(xué)分析和合理判斷，然后再對(duì)責(zé)任進(jìn)行公平合理的認(rèn)定。然而農(nóng)村消費(fèi)者由于其文化素質(zhì)和法律素質(zhì)有一定的欠缺，對(duì)責(zé)任劃分和依靠證據(jù)證明糾紛事實(shí)往往不易理解和接受，這給執(zhí)法者處理案件帶來了一定的困難，即使有時(shí)生產(chǎn)者或銷售者為早日結(jié)案了事，請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)確定賠償數(shù)額都難以達(dá)成所愿。
二、農(nóng)村消費(fèi)糾紛解決難的原因
1.權(quán)益保護(hù)制度及救濟(jì)機(jī)制不健全
（1）相關(guān)法律法規(guī)的不健全。在我國(guó)，消費(fèi)者維權(quán)的主要依據(jù)《消保法》自身還不健全，仍然存在著諸多的缺陷。其典型表現(xiàn)就是法律條文中存在一些“參照適用”的非確定性規(guī)范，過于原則化和抽象化，沒有相對(duì)具體的可操作性規(guī)定，如上述所列《消保法》第62條對(duì)農(nóng)資消費(fèi)的參照適用。另外很多地方立法機(jī)關(guān)在制定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)時(shí)，往往閉門立法，缺乏對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)和農(nóng)村消費(fèi)者的基本立法調(diào)研，沒有傾聽他們的呼聲和利益需求，農(nóng)民也談不上參與法規(guī)的制定，自然制定出的法規(guī)也很難有力地表達(dá)他們的訴求。［1］（2）現(xiàn)存救濟(jì)渠道不暢通。根據(jù)新《消保法》第39條的規(guī)定，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的，可以通過協(xié)商和解、調(diào)解、投訴、仲裁和訴訟五種途徑解決，但在實(shí)踐中往往是協(xié)商不歡而散、調(diào)解難見分曉、投訴久拖無果、仲裁專業(yè)不強(qiáng)、精疲力竭，最后弄得消費(fèi)者只能在白費(fèi)人力物力財(cái)力之后，無奈選擇忍氣吞聲、自認(rèn)倒霉。10•（3）維權(quán)成本過高，打擊消費(fèi)者的維權(quán)積極性。農(nóng)村消費(fèi)糾紛中涉及的權(quán)益受損數(shù)額相對(duì)較小，因此，當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，高額的訴訟成本讓欲通過公權(quán)力尋求救濟(jì)的農(nóng)村消費(fèi)者望而卻步。而且根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法的舉證規(guī)則，除新修《消保法》對(duì)特定消費(fèi)品的舉證責(zé)任倒置外，大部分消費(fèi)糾紛仍由主張侵權(quán)一方的農(nóng)村消費(fèi)者來承擔(dān)，而多數(shù)農(nóng)村消費(fèi)者又缺乏消費(fèi)憑證保存意識(shí)，取證比較困難，這又增加了維權(quán)成本。［2］尤其是訴訟中，程序復(fù)雜，訴訟成本頗高，盡管現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定了小額訴訟制度，但對(duì)于農(nóng)村消費(fèi)糾紛所涉及的小數(shù)額來看，公力救濟(jì)依然顯得不值所當(dāng)。并且現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村消費(fèi)者維權(quán)失敗的例子屢見不鮮，即使是維權(quán)成功，由于所涉案金額過小，按現(xiàn)行法律所規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)（最高的《產(chǎn)品質(zhì)量法》中為三倍賠償，其他的一般為雙倍賠償），計(jì)算下來，消費(fèi)者不但沒有得到切實(shí)的賠償利益，反而是勞力傷財(cái)、得不償失的訴訟。這些方面的原因都嚴(yán)重挫傷了農(nóng)村消費(fèi)者維權(quán)的積極性。
2.消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄
（1）農(nóng)村消費(fèi)者法律知識(shí)缺乏，維權(quán)意識(shí)淡薄。生活在最底層的農(nóng)村消費(fèi)者，本身文化素質(zhì)不高，對(duì)一些商品的知識(shí)掌握有限，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)劣、好壞和真假的辨別能力較弱，相關(guān)的法律知識(shí)更是匱乏。很多農(nóng)民不知道諸如《消保法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《種子法》等與他們的切身利益息息相關(guān)的法律法規(guī)和行政規(guī)章。據(jù)統(tǒng)計(jì)，50%多的農(nóng)民不知道消費(fèi)者的“九項(xiàng)權(quán)利”。［3］消費(fèi)糾紛發(fā)生時(shí)，很少有人會(huì)運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的合法利益。這種維權(quán)意識(shí)的淡薄，往往使得消費(fèi)者能忍則忍，最多也就是尋求協(xié)商和解等私力救濟(jì)，未果的情況下，只能自認(rèn)倒霉。（2）農(nóng)村普法宣傳及法制教育的缺失。村民普遍存在法律知識(shí)盲區(qū)，維權(quán)意識(shí)淡薄，不只與其自身文化素質(zhì)不高有關(guān)，更與農(nóng)村普法宣傳教育工作不到位相聯(lián)?！八头ㄏ锣l(xiāng)”、“法制教育進(jìn)村”等法制宣傳活動(dòng)普遍流于形式，沒有實(shí)效性。這種對(duì)農(nóng)民消費(fèi)知識(shí)和維權(quán)知識(shí)的宣傳缺失使得農(nóng)民的消費(fèi)維權(quán)失去了賴以扎根的土壤。
3.經(jīng)營(yíng)者追求利益最大化而違法經(jīng)營(yíng)
（1）經(jīng)營(yíng)者的趨利心理，惡化了農(nóng)村的消費(fèi)市場(chǎng)環(huán)境。農(nóng)民對(duì)產(chǎn)品真?zhèn)伪鎰e能力的不足，以及農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的混亂使假冒偽劣產(chǎn)品大量的充斥著農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。經(jīng)營(yíng)者為了高額利益全然不顧農(nóng)民的合法權(quán)益，更有不法經(jīng)營(yíng)者拋開行業(yè)規(guī)范，不顧法律約束，在農(nóng)村猖獗地制假售假，欺詐經(jīng)營(yíng)，于是所謂的家電下鄉(xiāng)儼然成為了“假”電下鄉(xiāng)，消費(fèi)者變成了消“廢”者。農(nóng)村成為了假冒偽劣產(chǎn)品生存的溫床，也成為了不法經(jīng)營(yíng)者牟取暴利的目的地。（2）政府對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管不力。保障農(nóng)村市場(chǎng)產(chǎn)品質(zhì)量，保護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者的合法權(quán)益，應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)的法定責(zé)任。然而，農(nóng)村市場(chǎng)上產(chǎn)品質(zhì)量問題、價(jià)格問題等大量存在［1］。經(jīng)營(yíng)者之所以肆無忌憚的在農(nóng)村銷售假冒偽劣產(chǎn)品不僅在于不法經(jīng)營(yíng)者的不自律，工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門的監(jiān)管不力也給經(jīng)營(yíng)者提供了可乘之機(jī)，使得農(nóng)村的消費(fèi)市場(chǎng)相當(dāng)混亂。
三、緩解農(nóng)村消費(fèi)糾紛解決難的對(duì)策
立法保護(hù)不全、行政執(zhí)法不嚴(yán)、司法救濟(jì)不力等等國(guó)家防線的缺失，加上農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境的惡化以及消費(fèi)者自身維權(quán)知識(shí)與能力的缺乏，使得農(nóng)村的消費(fèi)糾紛難以得到有效解決，農(nóng)村消費(fèi)者的合法權(quán)益難以得到有效維護(hù)。這在一定程度上影響了社會(huì)秩序與穩(wěn)定，影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。鑒于此，有必要從國(guó)家、社會(huì)、消費(fèi)者方面進(jìn)行規(guī)制，從而有效解決農(nóng)村消費(fèi)糾紛，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。
1.國(guó)家（政府）層面的規(guī)制
（1）健全立法，完善對(duì)農(nóng)村消費(fèi)者的特別保護(hù)。法律作為維護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者的最后一道防線，也是最有力和有效的一種。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快修訂和完善與農(nóng)村消費(fèi)者切身利益相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)。對(duì)于其中過于原則化和宣言化的規(guī)定應(yīng)配套相關(guān)的司法解釋予以具體化，使其具有可操作性。例如，基于農(nóng)村消費(fèi)糾紛群體化的特殊性，可以選擇適用現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的而且在新修《消保法》中增加的消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益訴訟制度。此外，新修的《消保法》第25條增加了消費(fèi)者的無需說明理由的反悔權(quán)，即本條規(guī)定經(jīng)營(yíng)者采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購(gòu)等方式銷售商品，消費(fèi)者有權(quán)自收到商品之日起七日內(nèi)退貨，且無需說明理由，但本條規(guī)定僅僅適用于網(wǎng)購(gòu)等特殊的購(gòu)物方式。而對(duì)于農(nóng)村消費(fèi)者來說，基于信息技術(shù)和經(jīng)濟(jì)水平的落后，使用此類購(gòu)物方式的可能性極小。顯然，如果使用這一條來保護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者將使其無用武之地而形同虛設(shè)。但這一條文給我們提供了一種思路和方法，即可以通過增加一些直接在商店購(gòu)買商品的反悔權(quán)來拓寬其適用范圍。同時(shí)，各地方立法機(jī)關(guān)還可以根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村消費(fèi)者和消費(fèi)市場(chǎng)的特殊性，在充分聽取民眾意見和訴求的基礎(chǔ)上，科學(xué)立法、民主立法，制定適合本地區(qū)實(shí)際需要的、能切實(shí)維護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者權(quán)益的地方性法規(guī)，使本地農(nóng)村消費(fèi)糾紛的解決有法可依。（2）嚴(yán)格行政執(zhí)法，切實(shí)發(fā)揮公權(quán)力護(hù)農(nóng)作用。嚴(yán)格執(zhí)法，凈化農(nóng)村市場(chǎng)尤其是農(nóng)資市場(chǎng)，是行政機(jī)關(guān)維護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者權(quán)益的根本舉措。首先，政府要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)，形成健康的農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序。其次，執(zhí)法部門要認(rèn)真踐行新《消保法》關(guān)于經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)欺詐的三倍賠償?shù)闹贫葘?shí)施，以懲罰來警戒市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，從而建立起行業(yè)組織監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)者自律、社會(huì)監(jiān)督、法律規(guī)范的有秩序、講信用的農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)體系。再次，加強(qiáng)基層行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。最后，加強(qiáng)工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，在明確各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上互相配合，形成保護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者合法權(quán)益的合力。（3）暢通救濟(jì)渠道，保障農(nóng)村消費(fèi)者的合法權(quán)益。專業(yè)知識(shí)的缺乏，以及公力救濟(jì)基層機(jī)構(gòu)的缺失和程序的復(fù)雜，致使消費(fèi)者一般不會(huì)采用公權(quán)力去維護(hù)自己的權(quán)益，因此，有必要對(duì)五種消費(fèi)糾紛糾紛解決渠道進(jìn)行有效的銜接和整合，只有這樣才能保證各種維權(quán)渠道的暢通，從而真正地維護(hù)農(nóng)村消費(fèi)者的合法權(quán)益。首先，健全農(nóng)村基層維權(quán)組織機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立消費(fèi)者協(xié)會(huì)分會(huì)，并在每個(gè)行政村設(shè)立消費(fèi)者協(xié)會(huì)聯(lián)絡(luò)站和投訴站，［1］形成多維的全村維權(quán)機(jī)構(gòu)。其次，建立一套農(nóng)村消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)仲裁機(jī)制，并可在縣設(shè)立消費(fèi)糾紛仲裁辦事機(jī)構(gòu)，使仲裁這種糾紛解決方式不再是農(nóng)民維權(quán)途徑中的新生兒。再次，對(duì)于訴訟這一強(qiáng)有力的最后防線，在程序適用上，考慮到現(xiàn)行法中小額訴訟規(guī)定的粗糙化，可以出臺(tái)一套專門適用于小額消費(fèi)糾紛的訴訟程序，使糾紛的解決更為簡(jiǎn)便、快捷。另外，為讓經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民打得起官司，法院可以對(duì)其實(shí)施免交或少交訴訟費(fèi)用等救濟(jì)措施。在訴訟中還牽扯到一個(gè)重要的問題就是農(nóng)村消費(fèi)者舉證難的現(xiàn)狀。對(duì)此，可以推行一種傾向于消費(fèi)者的舉證責(zé)任制度，例如可規(guī)定消費(fèi)者只需提供瑕疵或缺陷產(chǎn)品的購(gòu)物憑證即可，而不需要提供專門機(jī)構(gòu)的鑒定證明等文件，［4］可以加重生產(chǎn)者或銷售者的證明負(fù)擔(dān)，即擴(kuò)大舉證責(zé)任倒置的適用范圍，這樣也就給農(nóng)村消費(fèi)者訴訟維權(quán)提供了方便。
2.消費(fèi)者自身層面的規(guī)制
（1）自覺學(xué)法用法，提高維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力。農(nóng)村消費(fèi)者要加強(qiáng)自身消費(fèi)知識(shí)和基本法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高辨別產(chǎn)品真假的能力，知悉與自身利益密切相關(guān)的法律知識(shí)，樹立消費(fèi)行為證據(jù)保存意識(shí)。例如，可以經(jīng)常收看一些法制宣傳教育欄目，閱讀法制教育讀本等，不斷提高自身的消費(fèi)素質(zhì)和維權(quán)意識(shí)，做自覺規(guī)避偽劣商品并知法、守法、懂法、用法的社會(huì)主義新農(nóng)民。（2）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村消費(fèi)者的普法宣傳教育。提高消費(fèi)者法律知識(shí)和消費(fèi)知識(shí)的水平，不僅需要消費(fèi)者自身的學(xué)習(xí)，也離不開社會(huì)組織和政府的宣傳教育。充分發(fā)揮國(guó)際消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日“3•15”和法制宣傳日“12•4”的作用，免費(fèi)向農(nóng)民普及法律常識(shí)，宣傳與農(nóng)民利益相關(guān)的法律法規(guī)，送法下鄉(xiāng)，送法到村，送法入戶。定期開展法制講座和法律咨詢活動(dòng)，同時(shí)可以附帶向農(nóng)民普及消費(fèi)知識(shí)，幫助他們提高辨別假冒偽劣產(chǎn)品的能力，使他們能夠自覺避免問題引起消費(fèi)糾紛的出現(xiàn)。
3.經(jīng)營(yíng)者層面的規(guī)制
房屋質(zhì)量投訴一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是處理的難點(diǎn)，近年來投訴數(shù)量更是呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)。以揚(yáng)州市區(qū)為例，2011年共調(diào)查、處理各類住宅質(zhì)量投訴及咨詢179起，2012年為193起，2013年截至到11月30日為173起，導(dǎo)致的群體性投訴事件也已涉及數(shù)個(gè)開發(fā)商業(yè)樓盤和拆遷安置小區(qū)。究其原因和特點(diǎn)，有以下幾個(gè)方面。
1.1城市建設(shè)規(guī)模和基建投資
擴(kuò)大2013年揚(yáng)州市城建投資量超過180億，新開工項(xiàng)目建筑面積572×104m2，累計(jì)在建工程已達(dá)1400×104m2，截至11月底竣工住宅面積433×104m2。隨著建設(shè)工程量的逐年增長(zhǎng)和房屋保有量的居高不下，投訴的絕對(duì)數(shù)量也“水漲船高”。
1.2房屋質(zhì)量監(jiān)管和維修保證體系有待進(jìn)一步完善
現(xiàn)有的房屋監(jiān)管體系中，法律法規(guī)對(duì)開發(fā)商違約行為的約束和處罰力度偏低，導(dǎo)致了質(zhì)量投訴的發(fā)生。少量開發(fā)商違背合同約定，私下變更工程做法，擅自降低居住環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致購(gòu)房業(yè)主不滿，甚至直接引發(fā)群體性上訪。工程交付后，作為工程質(zhì)量第一責(zé)任人，部分建設(shè)單位不能有效組織和落實(shí)質(zhì)量保修工作，對(duì)業(yè)主的合理訴求拖延、推諉，激化了當(dāng)事雙方的矛盾，而房屋質(zhì)量的維修保證體系也有待進(jìn)一步完善。江蘇省新出臺(tái)的89號(hào)省長(zhǎng)令《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》，明確了開發(fā)企業(yè)繳納質(zhì)量保證金制度，但具體操作和管理細(xì)則尚未出臺(tái)。對(duì)超過質(zhì)保期的房屋質(zhì)量問題，居民要?jiǎng)佑梅抗懿块T的公共維修基金，申請(qǐng)周期相對(duì)較長(zhǎng)，程序也有待簡(jiǎn)化。沒有資金保障，質(zhì)量問題得不到及時(shí)維修，自然加劇了質(zhì)量投訴。
1.3投訴質(zhì)量問題的范圍不斷擴(kuò)大，重心有所轉(zhuǎn)移
百姓投訴的質(zhì)量問題不再局限于房屋結(jié)構(gòu)安全、附屬構(gòu)件使用安全等問題，已涉及到使用功能、外觀質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量問題；不再局限于土建范疇，已擴(kuò)展到建筑節(jié)能、水電安裝領(lǐng)域；不再局限于施工問題，已關(guān)注材料品質(zhì)和追究設(shè)計(jì)缺陷；不再局限于房屋交付驗(yàn)房，已直接跟蹤監(jiān)督和舉報(bào)建設(shè)過程中的參建單位質(zhì)量行為不規(guī)范問題。近兩年發(fā)生的業(yè)主投訴設(shè)計(jì)缺陷、群訴開發(fā)商違約取消中央空調(diào)、舉證質(zhì)疑設(shè)計(jì)技術(shù)核定單重號(hào)、資料歸檔不規(guī)范等問題，就充分證明了住戶的房屋質(zhì)量維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，查找質(zhì)量問題更細(xì)致、更專業(yè)、更全面，范圍更廣，導(dǎo)致投訴量不斷攀升。
1.4住宅質(zhì)量通病客觀存在，裂、空、漏等頑癥，仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)控制
經(jīng)過對(duì)近三年市區(qū)質(zhì)量投訴的分析，經(jīng)技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)查勘（部分項(xiàng)目為專家鑒定），所反映的問題絕大多數(shù)屬于質(zhì)量通病，未發(fā)現(xiàn)影響結(jié)構(gòu)安全的質(zhì)量問題。但涉及“空、裂、漏、薄”等問題的質(zhì)量投訴，占投訴總數(shù)的比例呈常年居高的態(tài)勢(shì)。2011年占質(zhì)量投訴總數(shù)的占45.8%，2012年占46.6%，2013年截止到11月份占52.6%。近年出現(xiàn)的業(yè)主群體投訴，也主要是反映房屋滲漏、墻面粉刷裂縫、抹灰層脫落、窗戶損壞，質(zhì)疑存在混凝土強(qiáng)度不足、砂漿強(qiáng)度不足、墻體保溫材料質(zhì)量不符合要求等質(zhì)量問題。這其中有通病防治措施落實(shí)不力的問題，還有一些技術(shù)難題需要研究解決的原因（如熱脹冷縮導(dǎo)致的混凝土構(gòu)件、墻體裂縫，住宅同層排水等新設(shè)計(jì)做法和成品砂漿、自保溫砌塊、外保溫板材等新材料應(yīng)用帶來的滲漏空鼓問題等等），也有缺乏優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)政策激勵(lì)創(chuàng)優(yōu)的因素。
1.5部分業(yè)主以質(zhì)量問題為“突破口”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)訴求和其他目的
在處理投訴尤其是群體性投訴過程中，通過與投訴戶溝通發(fā)現(xiàn)住戶因房屋質(zhì)量存在問題而進(jìn)行投訴外，往往還伴有經(jīng)濟(jì)訴求和其他因素。有房屋銷售價(jià)格下降的因素；有拆遷安置房屋分配矛盾的因素；還有小區(qū)環(huán)境、道路規(guī)劃矛盾的因素。當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)面臨國(guó)家政策調(diào)控，購(gòu)房者十分關(guān)注房?jī)r(jià)的走勢(shì)。隨著調(diào)控的深入，市場(chǎng)上房?jī)r(jià)已經(jīng)開始出現(xiàn)波動(dòng)現(xiàn)象。外地個(gè)別城市由于樓盤二期房?jī)r(jià)低于一期房?jī)r(jià)，甚至出現(xiàn)了一期業(yè)主聚集打砸開發(fā)商售樓處的現(xiàn)象。正是業(yè)主與建設(shè)單位之間的這些矛盾得不到解決，要求得不到滿足，投訴戶們便轉(zhuǎn)移了矛盾的焦點(diǎn)，尋找所購(gòu)買或拆遷安置的房屋存在的質(zhì)量問題，以此為“突破口”，查找建設(shè)單位的弱點(diǎn)爭(zhēng)取主動(dòng)，采取群體上訪投訴尋求擴(kuò)大影響力以期達(dá)到目的。
2處理質(zhì)量投訴面臨的困難
面對(duì)投訴總量的居高不下，以及較高的媒體關(guān)注度和較大的社會(huì)影響力，使得房屋質(zhì)量投訴處理工作面臨著嚴(yán)竣的考驗(yàn)。分析目前投訴處理面臨的困難，有以下幾個(gè)方面。
2.1法律法規(guī)支撐不足，現(xiàn)行辦法滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展
首先對(duì)建設(shè)、監(jiān)理等責(zé)任單位應(yīng)對(duì)業(yè)主投訴不力，法律法規(guī)沒有相關(guān)處罰規(guī)定，缺乏約束力。目前參建單位處理質(zhì)量投訴的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，被動(dòng)依賴質(zhì)監(jiān)部門的情況居多。尤其是作為第一責(zé)任人的建設(shè)方，與投訴戶自行協(xié)商解決的概率偏低，主觀態(tài)度不積極，大多數(shù)推交物業(yè)公司或施工單位解決，對(duì)質(zhì)量保修既不組織實(shí)施，也不跟蹤管理和回訪，導(dǎo)致矛盾激化。對(duì)建設(shè)單位作為第一責(zé)任人但不切實(shí)履行質(zhì)量職責(zé)的行為，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、建設(shè)部第80號(hào)令《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》、江蘇省239號(hào)文《江蘇省建設(shè)工程質(zhì)量投訴處理規(guī)定》、江蘇省89號(hào)省長(zhǎng)令《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》均無明確的處罰條款，城建監(jiān)察部門對(duì)工程違規(guī)行為的處罰時(shí)效也僅為2年。帶來投訴處理難度加大。其次，質(zhì)量投訴中建設(shè)單位缺位（破產(chǎn)、注銷、離揚(yáng)）的情況逐步顯現(xiàn)。近年來揚(yáng)州已有數(shù)個(gè)商業(yè)樓盤的建設(shè)單位去外地開發(fā)，有的開發(fā)建設(shè)單位已注銷。面臨上述形勢(shì)如何維護(hù)購(gòu)房者包括質(zhì)量保修在內(nèi)的合法權(quán)益，法律法規(guī)和管理?xiàng)l文也無相應(yīng)規(guī)定。第三，對(duì)投訴人的不合理要求和違法違規(guī)舉動(dòng)，法律法規(guī)也缺乏約束規(guī)定和規(guī)誡條款。目前，質(zhì)量保修附帶賠償?shù)脑V求越來越普遍，且心里預(yù)期值較高，由于介入住宅市場(chǎng)的民間驗(yàn)房師良莠不齊，利用住戶對(duì)其工程技術(shù)的依賴心里，夸大質(zhì)量問題的危害程度，唆使住戶向建設(shè)方索要高額經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。個(gè)別甚至漫天要價(jià)，不切實(shí)際，已出現(xiàn)了索賠100萬元的案例。很多保修范圍內(nèi)的非結(jié)構(gòu)性問題，投訴人不同意進(jìn)行質(zhì)量維修，直接談賠償，對(duì)處理人員建議其采取司法途徑解決經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)議的引導(dǎo)教育根本不予理睬，有些投訴人還采取了堵門、遺留老弱人員、威脅恐嚇處理人員的言行。這些都增加了投訴協(xié)調(diào)處理的復(fù)雜性，并導(dǎo)致投訴立案數(shù)量明顯增加。2013年揚(yáng)州市區(qū)已立案和組織專家鑒定13起。組織專家鑒定和發(fā)出書面處理意見等必要程序，大大增加了經(jīng)辦人員的工作量，導(dǎo)致投訴處理工作不堪重負(fù)。
2.2質(zhì)量監(jiān)督和投訴處理資源不足
由于城市建設(shè)發(fā)展的需要，工程建設(shè)項(xiàng)目逐年遞增。因建設(shè)行政部門和質(zhì)監(jiān)事業(yè)機(jī)構(gòu)定員定編的原因，目前揚(yáng)州市區(qū)質(zhì)監(jiān)人員人均監(jiān)督工程已達(dá)100×104m2。在監(jiān)督力量本已嚴(yán)重不足（2006年國(guó)家規(guī)定人均監(jiān)督工程標(biāo)準(zhǔn)為3~5×104m2）的狀況下，再騰出力量處理投訴，人手更顯得捉襟見肘。有的業(yè)主由于未滿足經(jīng)濟(jì)訴求或達(dá)成其他目的，多次、多處上訪，造成個(gè)別投訴案件久拖不決，導(dǎo)致投訴處理公共資源被無限占用。
2.3網(wǎng)絡(luò)、媒體等投訴渠道增多，處理人員面臨很大的社會(huì)輿論壓力和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)
仍以揚(yáng)州市區(qū)工程為例，目前網(wǎng)上投訴的渠道主要有市委書記、市長(zhǎng)信箱、紀(jì)委監(jiān)察、等上級(jí)部門轉(zhuǎn)發(fā)的網(wǎng)上投訴，揚(yáng)州門戶網(wǎng)站的“寄語市長(zhǎng)”、“揚(yáng)州論壇”欄目、12345熱線、建設(shè)局網(wǎng)站的“留言板”“、投訴舉報(bào)”欄目以及我站的“投訴咨詢”欄目等上傳的群眾投訴，今年還出現(xiàn)了越級(jí)上訪、省委書記批示、省建設(shè)廳轉(zhuǎn)發(fā)等投訴案例。這些投訴均要求質(zhì)監(jiān)人員限時(shí)書面回復(fù)調(diào)查處理情況，增強(qiáng)了投訴處理的時(shí)限性和文字回復(fù)的縝密性要求。各新聞媒體介入質(zhì)量投訴處理的案例也明顯增加，社會(huì)輿論的壓力很大。今年以來，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)已答復(fù)各類網(wǎng)上投訴75起，接待了4起投訴戶直接帶媒體記者、律師參與投訴。反映的問題經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)查勘和調(diào)查核實(shí)后，有的屬于一般質(zhì)量通病，有的與事實(shí)有一定出入，但網(wǎng)絡(luò)的影響、媒體的采訪和暗拍、錄音都給投訴處理人員帶來較大壓力。
3克服困難的對(duì)策和建議
3.1強(qiáng)化法律法規(guī)的制定，破解當(dāng)前遇到的難題
由于建設(shè)部第80號(hào)令《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》、江蘇省239號(hào)文《江蘇省建設(shè)工程質(zhì)量投訴處理規(guī)定》等執(zhí)行了10多年，一直沿用至今，部分條款已不適應(yīng)當(dāng)前建筑行業(yè)的形勢(shì)和現(xiàn)狀。目前處理質(zhì)量投訴，對(duì)明確投訴范疇、規(guī)誡投訴人過激言行和遵守“5人代表”制度、引導(dǎo)投訴人司法解決經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)議、督促建設(shè)單位履行質(zhì)量職責(zé)和執(zhí)行投訴曝光、公示信用等制度、明確處罰條款增強(qiáng)威懾力度、明確責(zé)任單位缺位應(yīng)對(duì)措施和落實(shí)質(zhì)量保證金制度、以及聯(lián)合職能部門會(huì)辦、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等事項(xiàng)，還缺乏具體的辦法依據(jù)和操作細(xì)則，有的處于無據(jù)可依可行可罰的尷尬局面。亟需有針對(duì)性地加強(qiáng)政策研究，效仿廣東、青海、常州、成都等地區(qū)、城市的做法，力爭(zhēng)在國(guó)家、省市較高層面出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和投訴處理細(xì)則及辦法，破解當(dāng)前投訴處理遇到的難題，減少投訴久拖不決、難以應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象。
3.2地方政府加強(qiáng)政策研究，出臺(tái)措施辦法
未來隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷發(fā)展，政府會(huì)面臨大量的拆遷安置工作。為減少社會(huì)矛盾，結(jié)合以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，政府對(duì)拆遷安置房、保障房建設(shè)可出臺(tái)措施辦法，盡量做到相鄰地區(qū)的項(xiàng)目造價(jià)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)一致，避免安置居民因建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)落差產(chǎn)生心理失衡，導(dǎo)致群體性上訪。另外，對(duì)超過質(zhì)量保修期的質(zhì)量問題，如屋面外墻滲漏、裝飾抹灰脫落等，居民申報(bào)動(dòng)用公共維修基金維修房屋，需要樓幢2/3以上業(yè)主居民的簽字認(rèn)可，可行性和操作性較難。質(zhì)量問題難以維修也會(huì)激化矛盾，建議政府部門簡(jiǎn)化公共維修基金的申報(bào)手續(xù)，使居民有渠道有辦法解決自已的房屋維修問題，有效緩解社會(huì)矛盾。
3.3加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管，減少質(zhì)量通病，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量投訴的“源頭控制”
近年來，我市建設(shè)行政主管部門、質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)對(duì)住宅工程有針對(duì)性地加強(qiáng)了質(zhì)量監(jiān)管，蓄水檢驗(yàn)樓板裂縫使得今年板縫投訴量大大降低，對(duì)保障性住房采取的加大監(jiān)督巡查頻次、雙倍復(fù)檢實(shí)體質(zhì)量等舉措，取得了相當(dāng)?shù)某尚?，今年保障房?jī)H發(fā)生了1起質(zhì)量投訴，其質(zhì)量已呈現(xiàn)出超越商品房的態(tài)勢(shì)。2014年省建設(shè)廳對(duì)全省強(qiáng)化住宅工程質(zhì)量通病防治工作也進(jìn)行了部署，要求各省轄市有針對(duì)性地圍繞質(zhì)量通病開展防治工作，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)后未來幾年在全省推廣，分配給揚(yáng)州市的目標(biāo)任務(wù)是水電安裝質(zhì)量通病防治研究，目前該項(xiàng)工作正在緊鑼密鼓地推進(jìn)。另外，通過制定政策文件和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，積極營(yíng)造和推行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的市場(chǎng)氛圍，引導(dǎo)鼓勵(lì)參建單位主動(dòng)創(chuàng)優(yōu)，將是未來提升地區(qū)質(zhì)量水平行之有效的管理手段和發(fā)展趨勢(shì)。
3.4加強(qiáng)資源整合，推動(dòng)信息共享，形成質(zhì)量投訴處理執(zhí)法合力
摘要：近年來商標(biāo)侵權(quán)犯罪案件日益增多，而目前我國(guó)刑法及相關(guān)司法解釋對(duì)于侵犯注冊(cè)商標(biāo)犯罪方面的規(guī)定不夠明確．導(dǎo)致在司法實(shí)踐中認(rèn)定假冒注冊(cè)商標(biāo)罪時(shí)對(duì)于“明知”、“同一種商品”、“相同商標(biāo)”等的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一致。應(yīng)該完善關(guān)于商標(biāo)犯罪的法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)與有關(guān)注冊(cè)商標(biāo)、商品分類等方面的法律規(guī)定的銜接，正確理解“明知”、“同一種商品”、“相同商標(biāo)”的含義．從而正確區(qū)分商標(biāo)侵權(quán)行為中犯罪與行政違法、民事侵權(quán)的界限。
關(guān)鍵詞：商標(biāo)侵權(quán)；注冊(cè)商標(biāo)；商標(biāo)標(biāo)識(shí)
近年來隨著工業(yè)技術(shù)水平的提高和勞動(dòng)力成本的低廉，我國(guó)成為越來越多國(guó)際商品的原產(chǎn)地，許多企業(yè)的主要業(yè)務(wù)是接受外貿(mào)定單．為境外公司定牌加工完商品后再出口到世界各地。因商標(biāo)侵權(quán)而被移送追究刑事責(zé)任的案件也日益增多。
而商標(biāo)的可轉(zhuǎn)讓性、商標(biāo)所涉及法律之外的專業(yè)知識(shí)．給刑事司法人員準(zhǔn)確判斷商標(biāo)侵權(quán)案件中的罪與非罪、此罪與彼罪問題增加了難度。本文擬對(duì)處理商標(biāo)犯罪案件中經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議的法律問題，談?wù)劰P者的認(rèn)識(shí)。
一、關(guān)于商標(biāo)侵權(quán)案件的主觀方面的認(rèn)定問題
根據(jù)《刑法》規(guī)定，侵犯注冊(cè)商標(biāo)權(quán)犯罪的主觀方面只能是故意，過失的商標(biāo)侵權(quán)行為只承擔(dān)行政處罰與民事賠償?shù)姆珊蠊模荒苷J(rèn)定為犯罪。
構(gòu)成故意犯罪的前提是“明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果”，對(duì)商標(biāo)犯罪來說，就是要求行為人“明知”自己所實(shí)施的是商標(biāo)侵權(quán)行為。侵犯注冊(cè)商標(biāo)權(quán)犯罪的故意，在認(rèn)識(shí)因素上要求行為人必須對(duì)犯罪對(duì)象的性質(zhì)有所認(rèn)識(shí)，必須對(duì)自己行為的性質(zhì)有所認(rèn)識(shí)。在意志因素上要求行為人積極追求違法所得的利益。由于我國(guó)刑法對(duì)“明知”的含義未予闡明，在司法實(shí)踐中．如何確認(rèn)和斷定“明知”，便成了極為復(fù)雜的問題。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況．最高人民法院和最高人民檢察院于2004年l2月22日起實(shí)施的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件解釋》)中第9條第2款規(guī)定了：“具有下列情形之一的．應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為屬于刑法第214條規(guī)定的‘明知’：(一)知道自己銷售的商品上的注冊(cè)商標(biāo)被涂改、調(diào)換或者覆蓋的：(二)因銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品受到過行政處罰或者承擔(dān)過民事責(zé)任、又銷售同一種假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品的；(三)偽造、涂改商標(biāo)注冊(cè)人授權(quán)文件或者知道該文件被偽造、涂改的；(四)其他知道或者應(yīng)當(dāng)知道是假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品的情形。筆者認(rèn)為．有證據(jù)證明行為人曾被告知所銷售的是假冒注冊(cè)商標(biāo)商品的．或者根據(jù)行為人本人的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。知道自己銷售的是假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品的，也可推定行為人明知。”《侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件解釋》確定了認(rèn)定“明知”與否的標(biāo)準(zhǔn)，為司法實(shí)踐中對(duì)“明知”的認(rèn)定提供了標(biāo)準(zhǔn)。但是，《侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件解釋》所解決的“明知”問題僅限于銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品罪主觀故意中的“明知”．并不能成為衡量假冒注冊(cè)商標(biāo)罪和非法制造、銷售非法制造的注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)罪主觀故意中“明知”的標(biāo)準(zhǔn)．沒有完全解決實(shí)踐中認(rèn)定行為人主觀上是否“明知”的難題。還有待最高司法機(jī)關(guān)作出進(jìn)一步的界定。
實(shí)踐中比較難判斷的是接受委托定牌加工商品中發(fā)生的商標(biāo)侵權(quán)行為與犯罪行為之間的界限。受委托定牌加工是指：接受他人的委托。根據(jù)委托方要求加工生產(chǎn)某種牌號(hào)的商品．自己并沒有這種牌號(hào)商品的生產(chǎn)銷售權(quán)的行為。合法的受委托定牌加工的企業(yè)在生產(chǎn)定牌的商品時(shí)．又時(shí)常要轉(zhuǎn)委托其他企業(yè)生產(chǎn)配件或者印制外包裝．如發(fā)生商標(biāo)侵權(quán)．定牌加工中的受托人與自己擅自生產(chǎn)并出售標(biāo)有他人注冊(cè)商標(biāo)商品的行為人最大不同之處在于——后者是明知自己沒有注冊(cè)商標(biāo)的專用權(quán)．所以其主觀方面就是直接故意。然而．由于注冊(cè)商標(biāo)的專用權(quán)人可以將商標(biāo)的使用權(quán)許可給他人使用．商標(biāo)的合法使用權(quán)人并不一定是商標(biāo)的專用權(quán)人。因此，在受托定牌加工行為中．只有委托方才會(huì)明知自己是否有注冊(cè)商標(biāo)的使用權(quán)。對(duì)受托方而言，除非有證據(jù)證明委托方明確告知受托方。定牌加工的是假冒的注冊(cè)商標(biāo)，才能認(rèn)定受托定牌加工的企業(yè)在主觀上具有故意。否則．受托方?jīng)]有履行法定義務(wù)，沒有要求委托人提供合法的商標(biāo)證明的而發(fā)生商標(biāo)侵權(quán)后果時(shí)，受托人的主觀心態(tài)也只能認(rèn)定為過失。目前司法實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，但凡被許可使用商標(biāo)的人沒有要求委托人提供商標(biāo)證、委托書，而發(fā)生商標(biāo)侵權(quán)后果時(shí)。就應(yīng)認(rèn)定被許可人具有侵權(quán)的故意。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)是不正確的，商標(biāo)法及實(shí)施細(xì)則僅規(guī)定了商標(biāo)的注冊(cè)人許可他人使用其商標(biāo)時(shí)．負(fù)有簽訂許可合同并將合同副本交工商機(jī)關(guān)存查．報(bào)送商標(biāo)局備案的義務(wù)。但出現(xiàn)轉(zhuǎn)委托行為時(shí)．第二受托人有何種審查義務(wù)，法律、法規(guī)并沒有規(guī)定。以印刷企業(yè)為例，對(duì)印刷企業(yè)而言。雖然《商標(biāo)印制管理辦法》規(guī)定印刷企業(yè)負(fù)有審查委托人的商標(biāo)證或者商標(biāo)所有權(quán)人的授權(quán)證明的義務(wù)。但如果因雙方有長(zhǎng)期業(yè)務(wù)往來．輕信對(duì)方而沒有審查相關(guān)證明：或者因急于拉業(yè)務(wù)而疏忽大意忘了審查時(shí)。只是可能。而不是必然會(huì)發(fā)生侵權(quán)后果。在此情況下．只能推定受托人主觀上具有“應(yīng)當(dāng)知道”沒有審查有可能造成侵權(quán)的后果的過失心態(tài)，而不能推定受托人具有“明知”的故意。因?yàn)榇藭r(shí)故意的心態(tài)只是違反義務(wù)的故意．而對(duì)于侵權(quán)結(jié)果的出現(xiàn)則是過失的。根據(jù)我國(guó)刑法第l4條的規(guī)定：“明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果．并且希望或者放任這種結(jié)果的發(fā)生因而構(gòu)成犯罪的。是故意犯罪。”犯罪故意的內(nèi)容不僅包括對(duì)行為的認(rèn)識(shí)因素和意志因素．還包括對(duì)行為所引起的危害社會(huì)的結(jié)果的心理態(tài)度。
因此。在受托定牌加工的情況下。除了有證據(jù)能證明受托方事先被告知所生產(chǎn)的是假冒注冊(cè)商標(biāo)，或者委托人委托制造的是馳名商標(biāo)的商品。而依行業(yè)經(jīng)驗(yàn)完全有理由推定委托人不可能有馳名商標(biāo)的合法使用權(quán)的情況外．受托人被委托人欺騙．或者受托人沒有盡到審查義務(wù)而產(chǎn)生侵權(quán)后果時(shí)，只能認(rèn)定為過失。依法不構(gòu)成犯罪。
二、對(duì)“在同一種商品上使用與注冊(cè)商標(biāo)相同的商標(biāo)”的認(rèn)定
(一)關(guān)于“同一種商品”的判斷標(biāo)準(zhǔn)
除了主觀心態(tài)與經(jīng)營(yíng)數(shù)額高低的區(qū)別．假冒注冊(cè)商標(biāo)的行政違法與刑事犯罪最主要的區(qū)別在于。未經(jīng)商標(biāo)注冊(cè)人的許可，只要在類似商品上使用與其注冊(cè)商標(biāo)相近似的商標(biāo)的就構(gòu)成行政違法：而只有在同一種商品上使用與注冊(cè)商標(biāo)相同的商標(biāo)的行為。才有可能構(gòu)成犯罪。
在日常生活中．“同一種商品”通常是指原料與功能基本一致的商品．比如工業(yè)生產(chǎn)所用的膠水與家庭所用的膠水．在原料上區(qū)別不大。在功能上都是一樣的．都可以稱為“膠水”或者“粘合劑”，在生活中將兩者認(rèn)定為“同一種商品”不會(huì)有問題．但如果在商標(biāo)法或者刑法意義上也將兩者認(rèn)定為“同一種商品”就會(huì)發(fā)生錯(cuò)誤。商標(biāo)法意義上的“同一種商品”是指與商標(biāo)所有人所申請(qǐng)的商品類別相同的商品．即商品的性能、用途和原料等都相同的商品。
從商標(biāo)法第19至21條的規(guī)定來看，注冊(cè)商標(biāo)的專用權(quán)．以核準(zhǔn)注冊(cè)的商標(biāo)和核定使用的商品為限。申請(qǐng)商標(biāo)注冊(cè)的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定的商品分類表填報(bào)使用商標(biāo)的商品類別和商品名稱。商標(biāo)注冊(cè)申請(qǐng)人在不同類別的商品上申請(qǐng)注冊(cè)同一商標(biāo)的。應(yīng)當(dāng)按商品分類表提出注冊(cè)申請(qǐng)。注冊(cè)商標(biāo)需要在同一類的其他商品上使用的．應(yīng)當(dāng)另行提出注冊(cè)申請(qǐng)。因此。商標(biāo)法第21條規(guī)定的“商品分類表”才是判斷兩件商品是否是“同一類”或者“同一種商品”的法定標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于商品分類表。商標(biāo)法實(shí)施細(xì)則第48條第3款規(guī)定．“商標(biāo)注冊(cè)的商品分類表，由國(guó)家工商行政管理局公布”。國(guó)家工商行政管理局在《關(guān)于實(shí)行商標(biāo)注冊(cè)用商品國(guó)際分類的通知》中“決定于1988年l1月1日起，實(shí)行商標(biāo)注冊(cè)用商品國(guó)際分類”并將“商標(biāo)注冊(cè)用商品和服務(wù)國(guó)際分類表”作為該文件的附件另外國(guó)家工商總局還頒布了更詳細(xì)的《類似商品和服務(wù)區(qū)分表》，根據(jù)上述文件的規(guī)定。從1988年l1月1日起任何人申請(qǐng)商標(biāo)的注冊(cè)．都應(yīng)根據(jù)“商標(biāo)注冊(cè)的商品和服務(wù)國(guó)際分類表”規(guī)定的商品分類進(jìn)行申請(qǐng)。比如．根據(jù)“商標(biāo)注冊(cè)用商品和服務(wù)國(guó)際分類表”，同樣是膠水。工業(yè)用膠的法定商品名稱是“工業(yè)用粘合劑”屬于商品國(guó)際分類第一類：而家用膠水的法定商品名稱是“文具用或者家用粘合劑”屬于商品國(guó)際分類第十六類．兩者連“同一類商品”都不是。就更不用說是“同一種商品”而刑法第213條假冒注冊(cè)商標(biāo)罪的規(guī)定．完全來源于商標(biāo)法第59條的規(guī)定，因此。刑法上的“同一種商品”與商標(biāo)法規(guī)定的應(yīng)予追究刑事責(zé)任的“同一種商品”的內(nèi)涵是一致的。因此．判斷兩件商品是否同一種。只能以“商標(biāo)注冊(cè)用商品和服務(wù)國(guó)際分類表”中的商品分類為標(biāo)準(zhǔn)．而不能以日常生活經(jīng)驗(yàn)為標(biāo)準(zhǔn)。
(二)對(duì)“與注冊(cè)商標(biāo)相同的商標(biāo)”中的“相同的商標(biāo)”的理解
判斷兩個(gè)近似的商標(biāo)是否相同．沒有一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)，人們均是以注冊(cè)商標(biāo)為參照物．對(duì)涉嫌侵權(quán)的商標(biāo)通過目測(cè)，進(jìn)行主觀判斷。理論上對(duì)“相同的商標(biāo)”的含義存在兩種不同的見解：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“相同”是指兩個(gè)商標(biāo)的內(nèi)容和形式的完全相同。如果假冒的是文字商標(biāo)．則假冒商標(biāo)和注冊(cè)商標(biāo)的文字完全相同：假冒的圖形商標(biāo)和注冊(cè)商標(biāo)的圖形完全一樣；假冒組合商標(biāo)的和注冊(cè)商標(biāo)的文字和圖形的結(jié)合體完全相同。這種觀點(diǎn)可以稱為狹義說。第二種觀點(diǎn)為廣義說．認(rèn)為“相同”除了指兩個(gè)商標(biāo)完全相同之外。還包括“基本相同”的情形。
《解釋》第八條規(guī)定：“刑法第二百一十三條規(guī)定的‘相同的商標(biāo)’。是指與被假冒的注冊(cè)商標(biāo)完全相同．或者與被假冒的注冊(cè)商標(biāo)在視覺上基本無差別、足以對(duì)公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)的商標(biāo)”?；旧喜捎昧藦V義說的觀點(diǎn)。在“相同”的認(rèn)定中?！巴耆嗤钡那樾?。筆者認(rèn)為并非指兩個(gè)商標(biāo)在客觀存在上的完全相同．應(yīng)該是指公眾在認(rèn)識(shí)上的相同因?yàn)樵诳陀^上不可能有“完全相同”的兩個(gè)物體．即便是商標(biāo)注冊(cè)人自己在同一臺(tái)機(jī)器上作出的兩個(gè)注冊(cè)商標(biāo)．要達(dá)到完全一致也是不可能的。只能說區(qū)別非常小。肉眼無法區(qū)分。而且。消費(fèi)者在購(gòu)買商品時(shí)，不可能攜帶真正的注冊(cè)商標(biāo)去進(jìn)行比較．他只能憑記憶或者印象選購(gòu)商品。對(duì)于“基本相同”，筆者認(rèn)為。合理界定“基本相同”的含義。需要從注冊(cè)商標(biāo)的功用，以及刑法設(shè)立假冒注冊(cè)商標(biāo)罪的目的作解釋注冊(cè)商標(biāo)的目的。一方面在于有利消費(fèi)者作出抉擇；另一方面在于維護(hù)商品生產(chǎn)、銷售者的產(chǎn)品聲譽(yù)；刑法設(shè)置假冒注冊(cè)商標(biāo)罪的目的．在于懲治嚴(yán)重侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為。因此。這里的“基本相同”應(yīng)理解為：兩個(gè)商標(biāo)在讀音、外形。意義方面基本相同。因此。對(duì)于認(rèn)定注冊(cè)商標(biāo)是否“基本相同”。只能以消費(fèi)者的通常識(shí)別能力為準(zhǔn)：對(duì)于大多數(shù)消費(fèi)者來說，容易發(fā)生混淆、產(chǎn)生誤導(dǎo)的，就可以認(rèn)定為與注冊(cè)商標(biāo)“基本相同”
三、印刷有商標(biāo)的外包裝盒。能否認(rèn)定為“商標(biāo)標(biāo)識(shí)”
《刑法》第215條規(guī)定了非法制造、銷售非法制造的注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)罪．該罪的犯罪對(duì)象是非法制造的注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)．所謂商標(biāo)標(biāo)識(shí)是指“使用文字、圖形或其組合而成的有顯著特征的識(shí)別標(biāo)記．它既是商標(biāo)專用權(quán)的標(biāo)記．也是商品質(zhì)量和信譽(yù)的標(biāo)志，是一種無形財(cái)產(chǎn)”喲。在行為人為他人印刷商品外包裝而涉及商標(biāo)侵權(quán)時(shí)．印刷標(biāo)有他人注冊(cè)商標(biāo)的商品外包裝，能否認(rèn)為是“非法制造、銷售注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)罪”中的“商標(biāo)標(biāo)識(shí)”?非法制造、銷售注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)是否要以“在同一種商品上使用與注冊(cè)商標(biāo)相同的商標(biāo)”為前提．實(shí)踐中認(rèn)識(shí)也不一致。
[論文摘要]本文通過解析教育領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)，并對(duì)相關(guān)的問題進(jìn)行反思，對(duì)教育法律法規(guī)的地位和適用問題進(jìn)行了研究，認(rèn)為教育關(guān)系總的可以分為教育民事關(guān)系和教育行政關(guān)系，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的許多涉及教育的矛盾和糾紛可以在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)找到合適地解決方案，但是最終的解決和政府在教育領(lǐng)域內(nèi)的角色轉(zhuǎn)化有密不可分的關(guān)系。
一、問題的提出
《教育法》中明確規(guī)定：“教育是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國(guó)家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展?！苯逃墙?jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步的基石和先導(dǎo)，是塑造未來的事業(yè)，所以教育領(lǐng)域的法制化和法治化是非常重要的話題。
我國(guó)現(xiàn)已有大量的調(diào)整教育活動(dòng)的法律法規(guī)出臺(tái)，而且關(guān)于教育的立法活動(dòng)還在不斷進(jìn)行。但是現(xiàn)實(shí)情況是近年來涉及教育權(quán)，教育活動(dòng)的糾紛頻仍，諸如涉及侵犯受教育權(quán)、殘疾兒童的入學(xué)權(quán)、教師的懲戒權(quán)等等問題的案件不斷出現(xiàn)，但是從訴訟立案到判決都遇到了難題，從程序到實(shí)體都遇到了適用法律上的障礙。有的案件如齊玉苓告陳曉琪侵犯其受教育權(quán)案最終按侵犯姓名權(quán)進(jìn)行判決；有的援引了行政法的法律規(guī)定；有的是作為民事關(guān)系進(jìn)行了解決，各地方法院在處理同類問題時(shí)依然存在大量觀點(diǎn)上的不統(tǒng)一，這些法律適用活動(dòng)仍然沒有被最終明確。究其原因是當(dāng)前社會(huì)處于迅速發(fā)展和劇烈變革中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)領(lǐng)域?qū)逃I(lǐng)域不斷滲透，教育主體多元，教育關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，來自于社會(huì)的各種矛盾與教育領(lǐng)域內(nèi)部的固有矛盾交織在一起，使得矛盾與糾紛叢生。
另外，從法律的價(jià)值上講，教育的法律控制的實(shí)現(xiàn)，不單是在于在立法上制定了多少倡導(dǎo)和維護(hù)教育法律關(guān)系和教育秩序的教育法律、法規(guī)，關(guān)鍵在于使這些教育法律關(guān)系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的實(shí)現(xiàn)。教育法律適用過程是實(shí)現(xiàn)教育法律價(jià)值的過程，法律適用的概率越高，表明法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度越高，即法律價(jià)值化程度越高。
所以，通過對(duì)教育法律關(guān)系的進(jìn)一步分析，明確教育法在我國(guó)法律體系中的地位，從而準(zhǔn)確、及時(shí)、正確地實(shí)現(xiàn)教育法律法規(guī)的適用，實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的法治的要求已經(jīng)非常緊迫，這種要求已經(jīng)深刻觸及了制度和法律的層面。
二、不同的觀點(diǎn)
2O世紀(jì)60年代，日本法學(xué)界對(duì)教育法的地位提出兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，即“教育行政法規(guī)學(xué)”和“教育制度獨(dú)立自法說?！边@一理論啟發(fā)了我國(guó)教育法學(xué)研究者對(duì)我國(guó)教育法地位的討論，探索，引發(fā)了1993年至今仍未衰退的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴，概括起來大致有以下觀點(diǎn)：
(一)完全獨(dú)立說
主張是以特有的教育關(guān)系作為調(diào)整對(duì)象，有特有的法律關(guān)系主體和法律基本原則并有相應(yīng)的處理方式。
(二)隸屬說
持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為教育法隸屬于行政法，是行政法律部門的一個(gè)分支，不是獨(dú)立的法律部門，不具備構(gòu)成部門法的條件。因?yàn)椤敖逃w現(xiàn)了國(guó)家對(duì)教育的干預(yù)和管理，或者統(tǒng)稱為國(guó)家調(diào)控教育的原則，這種調(diào)控在我國(guó)在大多數(shù)情況下都是通過行政行為實(shí)現(xiàn)的，因此，教育法就其基本性質(zhì)而言，可以界說為調(diào)整教育行政關(guān)系的法規(guī)的總稱。”
(三)相對(duì)獨(dú)立說
認(rèn)為教育法應(yīng)脫離行政法，與文化法、科學(xué)技術(shù)法、體育法、文物保護(hù)法、衛(wèi)生法等共同組成文教科技法，教育法是其中一個(gè)分支。從尊重人才，重視文教科技等因素來考慮，亟須加強(qiáng)這方面的法律，這一部門法中包括：教育法、科學(xué)法、版權(quán)法、專利法、發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)法、新聞法、出版法、文藝法、廣播電視法、文物保護(hù)法。
(四)發(fā)展說
認(rèn)為目前教育法的調(diào)整對(duì)象仍以行政法律關(guān)系為主，調(diào)整方法也屬于行政法范圍，但教育法同時(shí)調(diào)節(jié)著具有縱向隸屬特征的行政法律關(guān)系和具有橫向平等性質(zhì)的教育民事法律關(guān)系。隨著教育法的繼續(xù)深入發(fā)展，調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法的繼續(xù)完善、教育法應(yīng)當(dāng)獨(dú)立。由于教育社會(huì)關(guān)系與其他社會(huì)關(guān)系有明顯的獨(dú)立性，這就為教育法歸成為一個(gè)獨(dú)立法律部門打下基礎(chǔ)。
以上的不同學(xué)說是在不同的基礎(chǔ)上，從不同的角度上提出的。筆者認(rèn)為，要明確教育法在我國(guó)法律體系中的位置，明確教育法律關(guān)系的性質(zhì)，從而使教育法律法規(guī)得到切實(shí)有效的適用，必須分析在教育活動(dòng)中形成的各種關(guān)系的性質(zhì)，只有這樣，才能從理論和現(xiàn)實(shí)上解決問題。
三、解析教育領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)關(guān)系
“教育關(guān)系”屬于行政關(guān)系，民事關(guān)系，還是其他性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系呢?調(diào)整這些關(guān)系的教育法律法規(guī)的性質(zhì)如何界定?在司法實(shí)踐中適用何種程序法呢?只有對(duì)這些與教育相關(guān)的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行科學(xué)地考察，才能明確“教育法”處于我國(guó)法律體系中的哪個(gè)部分。這是教育法學(xué)研究的一個(gè)基本問題，它不僅與教育法學(xué)的研究對(duì)象、教育法的分類、體系構(gòu)成等直接相關(guān)，而且對(duì)教育立法活動(dòng)和司法實(shí)踐也有著深刻的影響。
學(xué)校作為法人組織(有的學(xué)者認(rèn)為高等學(xué)校具有法人地位，中小學(xué)不具有法人地位)，在社會(huì)生活中和方方面面發(fā)生著聯(lián)系，形成了不同的社會(huì)關(guān)系，下面對(duì)一些主要社會(huì)關(guān)系進(jìn)行解析。
(一)我國(guó)教育與政府的關(guān)系
在我國(guó)政府《教育法》第十四條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作，中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理?！边@說明政府對(duì)各級(jí)各類學(xué)校進(jìn)行行政管理、行政干預(yù)和施加行政影響，學(xué)校處于行政相對(duì)人的地位，兩者之間是行政關(guān)系。
隨著大量社會(huì)力量介入教育領(lǐng)域，大量的私立學(xué)校紛紛建立，而私立學(xué)校的辦學(xué)自的來源不是國(guó)家權(quán)力，而是民事權(quán)利，權(quán)利的特點(diǎn)是“法不禁止便自由?！钡沁@種權(quán)利的運(yùn)用方向是教育，而教育是一個(gè)利益沖突集中的領(lǐng)域，不同的人對(duì)教育有不同的利益追求，試圖通過教育實(shí)現(xiàn)不同的目的，因此決定了這部分領(lǐng)域而不能完全交給市場(chǎng)，完全按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，如果出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，將帶來極大的影響，因?yàn)榻逃怯袝r(shí)效性的，但是也不能完全由政府來掌控，因?yàn)檎炔皇峭顿Y者，也不是辦學(xué)者，所以政府必須有限介入，進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)民間辦學(xué)權(quán)利明確界限但同時(shí)給予保護(hù)，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的頒行，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府的有限調(diào)控，在這個(gè)范圍內(nèi)形成的就是行政關(guān)系，在此范圍之外形成的社會(huì)關(guān)系，應(yīng)該定位為民事關(guān)系。
但是，政府在對(duì)學(xué)校的管理中關(guān)于學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)的內(nèi)容必須要研究，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，教育的民主化的不斷演進(jìn)，學(xué)校需要更多的辦學(xué)自，實(shí)現(xiàn)政府的角色定位和權(quán)力的分化是必然的要求。
(二)學(xué)校與學(xué)生、教師的關(guān)系
教育法律法規(guī)的功能簡(jiǎn)言之就是能夠?qū)崿F(xiàn)“依法管理”和“依法維權(quán)”。
《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使以下權(quán)力：“……2．招收學(xué)生或其他受教育者；3．對(duì)教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分；4．對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；5．對(duì)教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分……”所以，從教育法的規(guī)定可以看出，學(xué)校是經(jīng)《教育法》授權(quán)，行使國(guó)家權(quán)力，學(xué)校在行使這些權(quán)力時(shí)，與學(xué)生和教師之間形成的是行政關(guān)系，學(xué)校是行政主體，學(xué)生和教師是行政相對(duì)人。作為學(xué)生，在校期間要接受學(xué)校的管理，雖然在學(xué)理上有從不同角度形成的不同的認(rèn)識(shí)，如公法上的特別權(quán)力關(guān)系論，教育法上的教育契約關(guān)系等等。但是學(xué)校出于教育目的，在法律規(guī)定的范疇內(nèi)設(shè)立校規(guī)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理，甚至懲戒，尤其是在我國(guó)的義務(wù)教育階段，在總體上應(yīng)該被認(rèn)為是行政行為；而涉及到學(xué)生在校內(nèi)所使用的硬件設(shè)備，包括教學(xué)設(shè)施、伙食、住宿等完全可以根據(jù)合同進(jìn)行約定，如果發(fā)生糾紛，作為民事案件就可以解決。但是私立學(xué)校還是有其特殊性，學(xué)生入校時(shí)需要和學(xué)生的監(jiān)護(hù)人簽定相關(guān)的合同，不僅對(duì)學(xué)校的教學(xué)設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約定，同時(shí)對(duì)管理的內(nèi)容也進(jìn)行約定，所以體現(xiàn)出了特殊性，公權(quán)力和私權(quán)利發(fā)生了一定的交叉，如果出現(xiàn)了糾紛，根據(jù)法學(xué)理論，我國(guó)一般是公權(quán)優(yōu)先，可以按照行政關(guān)系界定，但大部分關(guān)系是作為民事關(guān)系界定的。隨著社會(huì)力量辦學(xué)規(guī)模的逐步壯大，對(duì)這部分領(lǐng)域進(jìn)一步研究并作出相關(guān)規(guī)定是非常迫切的。
在學(xué)校內(nèi)部，學(xué)校和教師之間的關(guān)系是一種由權(quán)責(zé)分配和學(xué)校工作的特陛所決定的管理關(guān)系。
《教師法》、《高等教育法》等都規(guī)定了教師聘任制，雙方作為平等主體簽定聘任合同，但是基于我國(guó)教師制度的歷史和現(xiàn)實(shí)中教師聘任制度和教師的資格制度、職務(wù)制度密切相關(guān)，而高等學(xué)校接受教育行政部門的委托，對(duì)本校教師以及擬聘本校的教師實(shí)施資格認(rèn)定，代替履行教育行政部門的職責(zé)；在教師職務(wù)評(píng)審中，高等學(xué)校作為法律、法規(guī)的授權(quán)組織，具有行政主體資格。因此，無論是在教師資格認(rèn)證還是教師職務(wù)評(píng)審過程中，高等學(xué)校和教師之間形成教育行政關(guān)系，中小學(xué)教師也面臨這個(gè)問題，所以學(xué)校和教師之間形成了微妙的關(guān)系，一方面作為管理者，與教師形成了不對(duì)等的管理和被管理的法律關(guān)系；而作為聘任人，學(xué)校和受聘教師問形成的是平等主體問的法律關(guān)系，在這雙重身份下，學(xué)校很難主動(dòng)放棄行政職權(quán)；而且長(zhǎng)期以來，教師和學(xué)校形成的復(fù)雜的人身依附關(guān)系、如人事關(guān)系、住房、子女就學(xué)等等，使教師在聘任過程中更加處于被動(dòng)地位。所以公辦學(xué)校和教師的關(guān)系主要還是行政關(guān)系，是內(nèi)部行政關(guān)系。但在私立學(xué)校和教師的關(guān)系是合同關(guān)系。
(三)學(xué)校與社會(huì)其他組織的關(guān)系
學(xué)校作為一種社會(huì)組織，與它所處的內(nèi)外環(huán)境構(gòu)成了一系列的社會(huì)關(guān)系。學(xué)校和企業(yè)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織、團(tuán)體、個(gè)人之間，既有互相協(xié)作、又存在著復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)所有和流轉(zhuǎn)關(guān)系。在這些關(guān)系中，學(xué)校是以獨(dú)立的民事主體的資格參與其中的。最突出地反映在所有權(quán)關(guān)系、鄰里權(quán)關(guān)系和合同關(guān)系上。這些都是明確的民事關(guān)系，完全可以按照《民法通則》、《合同法》的規(guī)定進(jìn)行活動(dòng)，不過由于我國(guó)還大量存在機(jī)關(guān)辦學(xué)的情況，所以學(xué)校在產(chǎn)權(quán)的界定、變更等方面還存在著很大的障礙，尤其是學(xué)校合并的過程中，出現(xiàn)了大量政府機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)無法區(qū)分，無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。所以，進(jìn)一步明確學(xué)校的獨(dú)立法人地位、實(shí)現(xiàn)政府的角色轉(zhuǎn)化和權(quán)力分化是非常迫切的事情。
四、結(jié)論
綜前所述，教育法律關(guān)系總的來說可以分為兩類：一類是縱向性的法律關(guān)系，一般稱教育行政法律關(guān)系；另一類是橫向性的法律關(guān)系，一般稱民事法律關(guān)系，那么根據(jù)法律關(guān)系的不同，自然可以由行政法和民事法律進(jìn)行調(diào)整，而不是單純的討論教育法，所以，本文作者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)把“教育法”作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，“教育法”的外延應(yīng)當(dāng)包括“教育行政法律”和“教育民事法律”兩部分。由相關(guān)的教育法律法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)和調(diào)整方法不具有獨(dú)特性，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)就可以解決，如果按持“完全獨(dú)立”說的學(xué)者所論，“教育法”作為一個(gè)單獨(dú)法律部門，就會(huì)出現(xiàn)法律部門間的交叉，給立法和執(zhí)法都帶來不必要的麻煩，會(huì)和我們劃分法律部門的初衷相違背。而隨著教育領(lǐng)域的不斷發(fā)展，我們面臨的問題不是創(chuàng)新法律部門，而是實(shí)現(xiàn)公權(quán)利和私權(quán)利的邊界的界定，明確政府、市場(chǎng)主體、辦學(xué)者和參與學(xué)習(xí)者在教育活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)，并提供權(quán)利的有效救濟(jì)途徑和權(quán)力的恰當(dāng)?shù)膶?shí)施方式。:
同時(shí)對(duì)以下幾個(gè)問題需要進(jìn)一步思考和研究。
(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性質(zhì)認(rèn)定需要進(jìn)一步研究
本文的以上觀點(diǎn)是基于為了解決現(xiàn)實(shí)問題而提出的相對(duì)有可行性的方案。如果從理論上仔細(xì)分析，還是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性質(zhì)是不是行政法，如果是，學(xué)校當(dāng)然是行政被授權(quán)主體，反之就面臨立論被全面的危險(xiǎn)。
(二)政府在教育領(lǐng)域中的定位需要進(jìn)一步確認(rèn)
作為行政管理者必須和辦學(xué)者、出資者的身份有一定的區(qū)別，尤其是高等教育建設(shè)中，減少直接以行政手段干預(yù)學(xué)校工作，而可以采取規(guī)劃、審批新建高等學(xué)校、制定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估和監(jiān)督等手段對(duì)學(xué)校建設(shè)進(jìn)行調(diào)控。從未來發(fā)展來看，教育領(lǐng)域的法治化發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變有密切的聯(lián)系。
(三)確認(rèn)學(xué)校的法人地位，保護(hù)學(xué)校的法權(quán)利
雖然對(duì)學(xué)校的法律地位有種種不同的看法，但是學(xué)校作為法人不管是從《民法通則》，還是《教育法》的規(guī)定上看都是不容質(zhì)疑的，但是現(xiàn)實(shí)中學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)受侵犯的現(xiàn)象依然存在，尤其是行政辦學(xué)的情況下，行政權(quán)力和學(xué)校的法人權(quán)利間的沖突是經(jīng)常存在的。
(四)繼續(xù)深化教師資格認(rèn)定及相關(guān)職稱等認(rèn)定的社會(huì)化
因?yàn)榻處熥鳛閷I(yè)技術(shù)工作者在管理上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的自由，使教師和學(xué)校能夠真正處于平等地位上進(jìn)行對(duì)話，從而不斷提高教師的整體素質(zhì)，使之能具有更大的創(chuàng)造性。
