時(shí)間：2022-01-31 15:42:42
序論：在您撰寫教育行政論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
（一）教育法制體系不健全
學(xué)校是保障公民享受教育、學(xué)習(xí)知識(shí)的場(chǎng)所，所以學(xué)校的教育水平和管理水平與公民的受教育權(quán)可謂息息相關(guān)。目前，我國(guó)在校學(xué)生人數(shù)約4億人，可謂人口龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但是至今沒(méi)有一部完整的“學(xué)校教育管理法”對(duì)學(xué)校管理這個(gè)龐大人群提供法律依據(jù)和操作方法，這也導(dǎo)致學(xué)校的教育權(quán)利不明、職責(zé)不清?，F(xiàn)行教育行政法規(guī)對(duì)于教育資金投入、教育經(jīng)費(fèi)保障等規(guī)定過(guò)于原則性，缺乏可操作性，這也導(dǎo)致學(xué)校教育難以進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展。
（二）教育法制運(yùn)行機(jī)制不完善
推動(dòng)教育法制化建設(shè)，必須要加強(qiáng)對(duì)教育立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面的制度性規(guī)范。目前，我國(guó)教育行政法規(guī)運(yùn)行機(jī)制不完善，在教育、立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面存在諸多不足之處。例如，就教育立法層面而言，教育行政法規(guī)上位法與下位法銜接不順暢，部門之間的立法存在沖突的現(xiàn)象；同時(shí)，由于缺乏完備的監(jiān)督體系，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的問(wèn)題依然存在。
二、完善我國(guó)教育行政法規(guī)體系的構(gòu)想
（一）樹(shù)立正確的教育法制理念
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，引領(lǐng)行動(dòng)前進(jìn)的方向?？茖W(xué)、完善的教育法律體系是教育可持續(xù)發(fā)展的前提和保證，只有先“治法”，實(shí)現(xiàn)教育法制的現(xiàn)代化，才可能實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。各級(jí)教育主管部門和學(xué)校要樹(shù)立正確的教育法制理念，轉(zhuǎn)變教育管理觀念。各級(jí)教育主管部門和學(xué)校必須堅(jiān)持依法治教、依法辦學(xué)，處理好教育政策與教育行政法規(guī)之間的關(guān)系，形成一股合力，推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。
（二）健全教育法制體系
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，現(xiàn)行教育行政法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)公民教育需求。因此，加強(qiáng)教育行政法規(guī)立法工作，提高教育行政法規(guī)立法質(zhì)量，對(duì)于保障教育現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的意義。筆者認(rèn)為需要從以下幾個(gè)方面完善教育法制體系：一是制定“學(xué)校教育管理法”，通過(guò)制定一整套科學(xué)合理的法律法規(guī)對(duì)學(xué)校教育管理予以規(guī)范。二是制定“教育投入法”，國(guó)家通過(guò)“教育投入法”明確財(cái)政撥款的落實(shí)方式和投入比例，并且對(duì)教育財(cái)政撥款的籌集方式予以明確。三是制定“教育財(cái)政法”，國(guó)家通過(guò)制定“教育財(cái)政法”明確教育經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)督，落實(shí)教育行政法規(guī)的基本原則。
（三）完善教育法制運(yùn)行機(jī)制
完善教育法制運(yùn)行機(jī)制要著眼于完善立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等四個(gè)方面，通過(guò)完善教育法制運(yùn)行機(jī)制的組成，提高教育法制運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性與合理性。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手：一是建立科學(xué)合理的立法機(jī)制。通過(guò)提高立法人員的法律素質(zhì)、廣泛吸取社會(huì)各界的意見(jiàn)、制定民主的立法程序，構(gòu)建一個(gè)完備的立法機(jī)制。二是堅(jiān)持司法公正。對(duì)于教育違法行為，司法機(jī)關(guān)要堅(jiān)持公平公正，做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。三是堅(jiān)持執(zhí)法必嚴(yán)。針對(duì)教育違法犯罪行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)要堅(jiān)決予以查處，做到不姑息、不放縱。四是完善教育法制監(jiān)督機(jī)制。教育監(jiān)督部門對(duì)于在立法、司法、執(zhí)法中出現(xiàn)的違規(guī)行為，要及時(shí)指出并予以糾正。
三、結(jié)語(yǔ)
為了給行政許可檔案的規(guī)范化管理提供良好的管理環(huán)境，我局設(shè)有條件好的檔案專用庫(kù)房、閱覽室、檔案工作人員辦公室，符合“三分開(kāi)”的管理要求。購(gòu)置了符合規(guī)范的檔案裝備和設(shè)施，以及能夠適應(yīng)現(xiàn)代化管理工作需要的計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)、掃描儀、攝像機(jī)、刻錄機(jī)等專用設(shè)備，為該類檔案的管理、利用提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在行政許可檔案的日常管理工作中，局檔案人員能自覺(jué)從思想上、行動(dòng)上確保把檔案安全放在首位，定期進(jìn)行安全檢查，把安全工作重點(diǎn)從事后處理轉(zhuǎn)到事前防范上來(lái)。
二、加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)
局行政許可科建立健全了檔案人員崗位責(zé)任制、檔案管理移交等制度，該科檔案員注重從教育行政許可檔案的收集、整理、歸檔、移交等基礎(chǔ)工作抓起，嚴(yán)格按照有關(guān)文件精神和規(guī)范操作，以“零失誤”為目標(biāo)，堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)。首先，根據(jù)市行政審批中心和市法制辦有關(guān)規(guī)定，局行政許可科檔案員在平時(shí)就積極做好收集工作，確保教育行政許可檔案的齊全完整、登記序號(hào)連續(xù)。具體的歸檔范圍為：
（1）教育局在履行行政許可職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生形成并處理完畢的，具有保存查考價(jià)值的各類文件材料和申請(qǐng)者遞交的申請(qǐng)材料、圖表、照片等材料原件。
（2）教育局出具的受理（或不予受理）行政許可申請(qǐng)的書(shū)面憑證、窗口承諾件通知書(shū)、準(zhǔn)予行政許可決定書(shū)、行政許可文書(shū)送達(dá)回證、行政處罰決定書(shū)、撤銷行政許可決定書(shū)等辦理文書(shū)原件。
（3）教育局頒發(fā)的許可證復(fù)印件和存根原件。
（4）其他具有利用和保存價(jià)值的文件資料。
其次，根據(jù)《浙江省教育廳關(guān)于印發(fā)浙江省教育行政部門實(shí)施行政許可工作規(guī)則（試行）及相關(guān)文書(shū)的通知》規(guī)定：“實(shí)行行政許可檔案管理制度。經(jīng)辦人員應(yīng)當(dāng)在作出許可決定后五日內(nèi)將行政許可的全部材料按一事一檔原則裝訂歸檔?！本中姓S可科檔案員在綜合檔案室檔案員的指導(dǎo)下，在平時(shí)就及時(shí)將辦理完畢的教育行政許可檔案按一事一檔的原則進(jìn)行整理并裝訂歸檔。一個(gè)審查決定（包括申請(qǐng)審批的全套文件材料）組成一個(gè)檔案卷盒，文件多的可組成多個(gè)檔案卷盒。行政許可檔案卷內(nèi)文件以“件”為單位編制卷內(nèi)文件目錄并編件號(hào)和頁(yè)號(hào)（已裝訂成冊(cè)的可不編號(hào)）。一份完整的審查決定（審核意見(jiàn)）視為一件，一個(gè)檢查評(píng)估報(bào)告為一件，一份考試或考核材料為一件，一份許可證為一件，一項(xiàng)設(shè)計(jì)為一件，一張圖紙、照片各為一件。行政許可檔案卷內(nèi)文件排列順序?yàn)椋盒姓S可決定（批復(fù)與結(jié)論性文件）在前，各種許可證在前，申請(qǐng)材料在后；文字性申請(qǐng)材料在前，申請(qǐng)人所填的表格、圖紙、照片（含文字說(shuō)明）在后。行政許可檔案整理完畢，應(yīng)以每個(gè)具體行政許可事項(xiàng)為立檔單位裝入檔案盒保存，檔案盒規(guī)格采用國(guó)家檔案局標(biāo)準(zhǔn)卷盒，統(tǒng)一由局綜合檔案室發(fā)放。再次，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，局行政許可科檔案員于每年年底前將全部已整理完畢的行政許可檔案移交局綜合檔案室，并造具移交清冊(cè)一式兩份，一份存檔，一份自留備查。局綜合檔案室在接收檔案時(shí)嚴(yán)格把關(guān)，認(rèn)真審查，對(duì)不完善的待完善后再移交。綜合檔案室在接收行政許可檔案后再進(jìn)行分類、保管、統(tǒng)計(jì)和提供利用，同時(shí)，將所有的教育行政許可檔案掃描后保存為電子檔案，再刻錄成光盤備份保存。局行政許可科以外人員需查閱教育行政許可檔案的，應(yīng)經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)同意后，辦理查閱登記手續(xù)。由于行政許可電子檔案查閱快速、方便，能極大地提高利用效率。
三、結(jié)語(yǔ)
有權(quán)力就要有救濟(jì)，教育行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)教育法律糾紛救濟(jì)體系中的重要內(nèi)容之一。我國(guó)教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第63條規(guī)定：“學(xué)生對(duì)復(fù)查決定有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書(shū)之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出書(shū)面申訴。省級(jí)教育行政部門在接到學(xué)生書(shū)面申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴人的問(wèn)題給予處理并答復(fù)?！边@就是二次申訴制度，學(xué)生有權(quán)對(duì)省級(jí)教育行政部門的申訴處理意見(jiàn)申請(qǐng)行政復(fù)議。可見(jiàn)，現(xiàn)行校生糾紛中行政復(fù)議制度立法模糊，難以充分保護(hù)高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，因而，進(jìn)一步完善教育行政復(fù)議制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.行政復(fù)議是師生權(quán)利救濟(jì)不可替代的手段高等學(xué)校內(nèi)發(fā)生學(xué)校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利之間的沖突是不可避免的，教育主管部門不應(yīng)回避這種沖突，而應(yīng)該采取有效措施及時(shí)解決這種沖突，以保障高等學(xué)校正常的教學(xué)秩序。目前由于二次申訴制度的法律性質(zhì)不明確，導(dǎo)致大量的學(xué)生權(quán)利糾紛在經(jīng)過(guò)二次申訴后仍然得不到有效解決，最終迫使學(xué)生不得不走上無(wú)限申訴的道路。這種無(wú)限申訴即使最終達(dá)到了權(quán)利恢復(fù)的目的，也因?yàn)槠渚葷?jì)代價(jià)太高甚至這種代價(jià)超過(guò)因權(quán)利損害所受到的損失而完全失去救濟(jì)的意義。申訴制度本身并非一種規(guī)范的糾紛解決模式。在這一制度模式下，由于對(duì)申訴處理機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任界定不明確，因此申訴處理機(jī)關(guān)往往采取實(shí)用主義的做法，在處理結(jié)果上往往選擇對(duì)其有利的結(jié)果。例如在一級(jí)申訴中高等學(xué)校維持其處分決定的概率要大，而在二次申訴中教育主管部門即使認(rèn)為高校的處分有失公正，也往往并不做出直接的決定，而是責(zé)成高校重新做出決定。這種實(shí)用主義的做法根本無(wú)法體現(xiàn)處理結(jié)果的公正性，自然也就無(wú)法達(dá)到解決沖突和糾紛的目的[3]。
2.教育行政復(fù)議制度是高等學(xué)校學(xué)術(shù)自由權(quán)的重要保障高等學(xué)校的自治權(quán)包括管理自與學(xué)術(shù)自由權(quán)兩個(gè)方面，其中管理自是學(xué)術(shù)自由權(quán)的基礎(chǔ)和保障，沒(méi)有管理自，高等學(xué)校的學(xué)術(shù)自由權(quán)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。從這一角度看，行政復(fù)議制度對(duì)管理自提供保障也就間接地為學(xué)術(shù)自由權(quán)提供了保護(hù)。學(xué)術(shù)自由權(quán)，就是國(guó)家依法承認(rèn)和保護(hù)公民進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)，任何人包括國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織都不得侵犯公民在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的權(quán)利[4]。學(xué)術(shù)自由權(quán)可劃分為學(xué)術(shù)研究自由權(quán)與學(xué)術(shù)評(píng)定自由權(quán)兩個(gè)方面。學(xué)術(shù)研究自由權(quán)是一種絕對(duì)的自由權(quán)，學(xué)術(shù)研究自由權(quán)是人類知識(shí)發(fā)展與創(chuàng)新的一條必需的途徑，各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的自由表達(dá)是學(xué)術(shù)發(fā)展和進(jìn)步的必要前提，學(xué)術(shù)研究中產(chǎn)生的問(wèn)題只能通過(guò)學(xué)術(shù)研究的不斷深化來(lái)逐步加以解決，因此，學(xué)術(shù)研究自由權(quán)是絕對(duì)排除外在干預(yù)的。學(xué)術(shù)評(píng)定自由權(quán)，是一種相對(duì)的自由權(quán)，對(duì)其評(píng)定對(duì)象而言相當(dāng)于一種權(quán)力，這種權(quán)力在行使的過(guò)程中就有濫用的可能性，因此就需要對(duì)這種權(quán)力施以某種方式的控制。為了尊重和保障這種自由權(quán)，對(duì)這種權(quán)力的控制就只能作用于其程序而非對(duì)其實(shí)體進(jìn)行干預(yù)，例如對(duì)學(xué)術(shù)評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)評(píng)定的裁量及學(xué)術(shù)評(píng)定的結(jié)果應(yīng)當(dāng)尊重高等學(xué)校的自，但對(duì)學(xué)術(shù)評(píng)定的法定人數(shù)、學(xué)術(shù)評(píng)定的表決方式等程序性問(wèn)題是可以進(jìn)行必要約束的，這也是正當(dāng)法律程序的必然要求。
3.完善教育行政復(fù)議制度是高等學(xué)校行政法律地位定位的必然要求高等學(xué)校所承擔(dān)的教學(xué)管理及授權(quán)頒發(fā)學(xué)位證書(shū)等行為從性質(zhì)上看應(yīng)為行政行為，因此高等學(xué)校也應(yīng)具有行政主體的性質(zhì)。任何一種權(quán)力都存在濫用的可能，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督十分必要。相對(duì)于外部監(jiān)督而言，內(nèi)部監(jiān)督雖然存在監(jiān)督力度和效果方面的缺陷，但這種監(jiān)督也具有內(nèi)部及時(shí)糾錯(cuò)、提高效率和保障權(quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定性等方面的獨(dú)特功能。關(guān)于行政復(fù)議的功能，學(xué)界一般認(rèn)為其功能主要表現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)與解決糾紛三個(gè)方面，且內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)最終的目的是為了解決糾紛。站在行政相對(duì)人的角度來(lái)看，內(nèi)部監(jiān)督對(duì)其權(quán)利救濟(jì)也是具有獨(dú)特的價(jià)值的，這種內(nèi)部救濟(jì)具有效率更高、成本更低的特點(diǎn)。完善行政復(fù)議制度可以避免二次申訴流于形式，避免出現(xiàn)無(wú)限申訴的現(xiàn)象。完善行政復(fù)議制度可以有效發(fā)揮教育主管部門對(duì)高等學(xué)校的內(nèi)部監(jiān)督功能。教育主管部門和高等學(xué)校共同構(gòu)成一個(gè)完整的教育系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，教育主管部門負(fù)有對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行必要的監(jiān)管的職能，及時(shí)處理發(fā)生在高等學(xué)校校園內(nèi)的糾紛也是教育主管部門履行監(jiān)管職能的一個(gè)重要方面。另外，落實(shí)教育行政復(fù)議制度有利于實(shí)現(xiàn)復(fù)議制度與行政訴訟制度的有效銜接。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)復(fù)議制度，申訴人對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，這種制度安排既保障了行政復(fù)議制度功能的實(shí)現(xiàn)，又能有效防止無(wú)限申訴情況的出現(xiàn)，對(duì)學(xué)生救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。
二、教育行政復(fù)議制度的完善
1.二次申訴轉(zhuǎn)換為行政復(fù)議制度行政復(fù)議法是我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議制度的基本法，其他單行法律在引入行政復(fù)議制度時(shí)，并不需要對(duì)行政復(fù)議的程序性問(wèn)題做出重復(fù)規(guī)定，而只需在單行法律中明確相關(guān)爭(zhēng)議的當(dāng)事人可以依法提起行政復(fù)議即可。行政復(fù)議屬行政司法的范疇，是行政權(quán)吸收和運(yùn)用某種司法權(quán)的體現(xiàn)，而司法權(quán)須遵循中立的原則，因此不宜由部門規(guī)章對(duì)其作出規(guī)定，因?yàn)椴块T規(guī)章往往不能完全排除行業(yè)利益的影響，寄希望于部門規(guī)章對(duì)其作出規(guī)定往往是不現(xiàn)實(shí)的，現(xiàn)行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確排除行政復(fù)議制度的適用即是明證。上述我國(guó)行政復(fù)議法第六條第九項(xiàng)法律條文所設(shè)想的糾紛發(fā)生的類型與實(shí)踐背離，因而該條文在實(shí)踐中失去權(quán)利救濟(jì)的功能。依據(jù)該條文規(guī)定，當(dāng)事人只有在向教育主管部門提出保護(hù)其受教育權(quán)的申請(qǐng)，而教育主管部門不履行其法定職責(zé)的前提下，才可向行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。當(dāng)學(xué)校未對(duì)學(xué)生做出處分決定時(shí)，學(xué)生權(quán)利損害尚未發(fā)生；而當(dāng)學(xué)校已經(jīng)做出處分決定時(shí)，權(quán)利損害已經(jīng)成為事實(shí)，參照人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，學(xué)生應(yīng)當(dāng)何時(shí)申請(qǐng)權(quán)利保護(hù)呢？如果事后提出，則決定已經(jīng)做出，權(quán)利損害已經(jīng)發(fā)生，教育主管部門是不可能對(duì)其實(shí)施“保護(hù)”的；如果事前提出，則要求學(xué)生在“感覺(jué)到”學(xué)校即將對(duì)其做出處分決定而處分決定尚未實(shí)際做出的情況下即向教育主管部門申請(qǐng)保護(hù)，學(xué)生可以借教育主管部門之手來(lái)干涉高等學(xué)校對(duì)學(xué)生管理權(quán)的行使，這種申請(qǐng)不具有正當(dāng)性；即使提出申請(qǐng)，教育主管部門拒絕這種缺乏正當(dāng)性的保護(hù)申請(qǐng)，并不屬于“不履行法定職責(zé)”的范圍。需要對(duì)《教育法》和《高等教育法》做出修改，明確規(guī)定對(duì)于高等學(xué)校教育法律糾紛，教師和學(xué)生可以向教育主管部門依法提起行政復(fù)議。學(xué)生申訴適用于校內(nèi)而復(fù)議發(fā)生于校外，但其目的都是為了解決受教育權(quán)爭(zhēng)議?？紤]到這兩種救濟(jì)方式各有利弊，應(yīng)當(dāng)明確教育行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，將不服行政處分納入行政復(fù)議范疇，使其真正成為高校學(xué)生維護(hù)自身權(quán)益的一條重要的法律救濟(jì)途徑[5]。做出這種規(guī)定不與高等學(xué)校的管理自發(fā)生沖突，原因即在于教育主管部門是教育系統(tǒng)內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)直接做出復(fù)議決定仍屬?gòu)V義的大學(xué)自治權(quán)的行使范疇，因此并未危及大學(xué)自治權(quán)本身。
2.行政復(fù)議的范圍首先，學(xué)術(shù)自由權(quán)本身可劃分為學(xué)術(shù)研究自由權(quán)與學(xué)術(shù)評(píng)定自由權(quán)兩個(gè)方面。其中學(xué)術(shù)研究自由權(quán)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法律保留；學(xué)術(shù)評(píng)定自由權(quán)的行政復(fù)議范圍應(yīng)當(dāng)限于程序問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，在高校管理中，有些行為是通過(guò)合議機(jī)關(guān)實(shí)施的，如教師職務(wù)的評(píng)定行為，主要是由獨(dú)立設(shè)置的教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)組織專家經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的合議程序?qū)嵤┑?。?duì)于評(píng)審意見(jiàn)，在這種情況下，行政復(fù)議的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在審查專家結(jié)論有無(wú)充足的事實(shí)證據(jù)支持、是否違反常理及顯屬不當(dāng)?shù)确矫?。在審查高校管理中校方做出的處理決定時(shí)，雖然基于高校自治的考慮，但是，在程序?qū)彶樯?，行政?fù)議應(yīng)當(dāng)享有完整的權(quán)力，依照法律、法規(guī)，乃至公立高校自行制定的規(guī)則，對(duì)校方做出的決定進(jìn)行嚴(yán)格的程序?qū)彶椤，F(xiàn)代行政程序的設(shè)計(jì)，為實(shí)體上處于不利地位的被管理者提供了維護(hù)自身權(quán)益的有力武器。引入行政復(fù)議制度，可以爭(zhēng)取將學(xué)術(shù)自由權(quán)中的學(xué)術(shù)評(píng)定自由權(quán)的程序性沖突和糾紛解決在教育系統(tǒng)內(nèi)部，以避免這種沖突和糾紛的外部化而對(duì)高等學(xué)校的學(xué)術(shù)自由權(quán)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的損害。其次，對(duì)《行政復(fù)議法》進(jìn)行相應(yīng)修改，將學(xué)生處分糾紛納入行政復(fù)議受理范圍。處分涉及學(xué)生特定的身份及特定條件下的受教育權(quán)，即學(xué)生身份處分權(quán)，如開(kāi)除學(xué)籍、拒絕頒發(fā)相應(yīng)學(xué)業(yè)證書(shū)以及其他一些嚴(yán)重影響學(xué)生重大利益的行為時(shí)，學(xué)校是以法律法規(guī)授權(quán)的組織的名義實(shí)施的行政行為，該行為可以提起行政復(fù)議。如果處分不涉及學(xué)生特定身份權(quán)等“重要”權(quán)利，即一般處分，未改變其身份或損害其基本權(quán)利，僅為了維持學(xué)校內(nèi)部正常管理秩序而通過(guò)的紀(jì)律處分，如警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看處分等，則不宜通過(guò)行政復(fù)議途徑解決，而應(yīng)當(dāng)適用申訴制度。
地市職業(yè)教育行政管理是地市政府及其教育行政部門按照國(guó)家對(duì)職業(yè)教育方針、政策和相關(guān)規(guī)定，對(duì)地方職業(yè)教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。從目前的情況來(lái)看，國(guó)家十分重視職業(yè)教育改革，出臺(tái)了多項(xiàng)政策，召開(kāi)多個(gè)工作推動(dòng)會(huì)議，但是地市政府在政策執(zhí)行中卻存在政策表面化的偏差。那么這種“中央熱、地方冷”的現(xiàn)象表現(xiàn)如何?地市政府究竟在職業(yè)教育管理上應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用和如何發(fā)揮?就這些問(wèn)題，筆者對(duì)在國(guó)家教育行政學(xué)院進(jìn)行研修的地市教育局長(zhǎng)和督學(xué)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)研和深度訪談，發(fā)放問(wèn)卷160份，回收問(wèn)卷142份，有效回收率為89%。從被調(diào)查者來(lái)自的地區(qū)來(lái)看，東部地區(qū)占27%，中部地區(qū)占32%，西部地區(qū)占41%，說(shuō)明樣本所在地區(qū)分布比較均勻。
(一)地市政府表面重視職教，實(shí)際重視普教。職業(yè)教育為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供技術(shù)保障和人力支持的經(jīng)濟(jì)功能已被地方政府認(rèn)同，職業(yè)教育也被列入政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中。調(diào)研顯示，96%的地市將發(fā)展職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中;81%的地市每1－2年召開(kāi)一次職業(yè)教育工作會(huì)議。這一數(shù)據(jù)足以說(shuō)明地市政府對(duì)職業(yè)教育的重視，但是“說(shuō)起來(lái)重要，辦起來(lái)不要”的現(xiàn)象依然存在。在投入方面，由于職業(yè)學(xué)校注重學(xué)生動(dòng)手能力培訓(xùn)，必須配備實(shí)訓(xùn)設(shè)備和耗材，學(xué)生培養(yǎng)成本高于普高，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與普高相比，被調(diào)查地區(qū)中職學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入高于普高的占26%，與普高一樣的占28%，低于普高的占46%。筆者曾帶隊(duì)去東部某省的一個(gè)地市級(jí)考察，與所料一致的是，該市重點(diǎn)中專與重點(diǎn)中學(xué)在校園面積、基礎(chǔ)設(shè)施、校長(zhǎng)和教師配備上都有很大距離。
(二)地市職業(yè)教育管理格局以分別管理與歸口管理為主，政策落實(shí)與質(zhì)量監(jiān)督不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育由教育部門、人保部以及部分行業(yè)、企業(yè)管理。調(diào)研顯示:46%的地市由教育部門和人保部門分別管理，44%的地市統(tǒng)一歸口教育行政部門管理，10%由政府層面統(tǒng)籌管理。也就是說(shuō)，分別管理和歸口管理形成了當(dāng)前地市職業(yè)教育管理格局。在地市政府在職業(yè)教育管理方面存在的問(wèn)題中，大家認(rèn)為最大的問(wèn)題是“政策落實(shí)不力”和“缺乏職業(yè)教育督導(dǎo)”，都占36%，其次是“多頭管理、政出多門”，占26%，再次是“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不重視發(fā)展職業(yè)教育”，占10%。在政策落實(shí)上，部分地區(qū)用于職業(yè)教育的30%的教育費(fèi)附加政策不能落實(shí)。為應(yīng)付上級(jí)督導(dǎo)檢查，地市財(cái)政部門將這筆經(jīng)費(fèi)暫時(shí)劃撥到教育局財(cái)政上，檢查結(jié)束后馬上劃走。局長(zhǎng)們戲稱，這是“財(cái)政局長(zhǎng)與教育局長(zhǎng)玩的一個(gè)數(shù)字游戲”。生均撥款政策執(zhí)行更是困難，1996年頒布的《職業(yè)教育法》第四章第二十七條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部制定本部門職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)。”但是到目前為止，僅有10個(gè)省(區(qū)、市)出臺(tái)了職業(yè)院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。在職業(yè)教育督導(dǎo)上，2012年，教育部專門頒布了《職業(yè)教育督導(dǎo)條例》，由于現(xiàn)代教育督導(dǎo)工作歷史不長(zhǎng)，職業(yè)教育督導(dǎo)工作更是新生督導(dǎo)項(xiàng)目，很多督學(xué)、督導(dǎo)辦主任并沒(méi)有從事過(guò)職業(yè)教育的經(jīng)歷，專門設(shè)置職業(yè)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和將職業(yè)教育列入當(dāng)前督導(dǎo)計(jì)劃中的更是少之又少。在教育體制綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目中，56個(gè)職教試點(diǎn)項(xiàng)目中僅將內(nèi)蒙列為職業(yè)教育督導(dǎo)試點(diǎn)，占試點(diǎn)項(xiàng)目的1．8%。
(三)地市政府統(tǒng)籌力度不均，招生問(wèn)題制約職業(yè)教育發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有利于提高資源利用效率，是地市政府優(yōu)化職教資源、提升辦學(xué)水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)、校企協(xié)同發(fā)展的有效措施。地市政府在統(tǒng)籌職業(yè)教育方面力度最大的是統(tǒng)籌學(xué)校布局，為82%;其次是經(jīng)費(fèi)投入，為70%;第三是專業(yè)設(shè)置，為63%;第四是招生和就業(yè)，為58%;統(tǒng)籌力度最弱的是師資，為38%。校企合作是職業(yè)學(xué)校發(fā)展生命線，政府在校企合作中發(fā)揮統(tǒng)籌主導(dǎo)作用。調(diào)查顯示，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是地市政府在校企合作方面主要職責(zé)，占66%;13%的地市政府通過(guò)政策制定促進(jìn)校企合作;10%的地市政府直接指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校的校企合作;11%地市政府沒(méi)有參與校企合作。由此可見(jiàn)，地市政府將統(tǒng)籌力度主要放在學(xué)校布局和經(jīng)費(fèi)上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年來(lái)，“招生難”成為制約職業(yè)教育發(fā)展的首要問(wèn)題。出現(xiàn)“招生難”的一個(gè)主要原因是，政府統(tǒng)籌職能沒(méi)有很好發(fā)揮，缺乏全局性規(guī)劃，職業(yè)學(xué)校缺乏統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，專業(yè)重復(fù)，造成競(jìng)爭(zhēng)生源。一些位于地市級(jí)的省屬職業(yè)學(xué)校，由于“地方保護(hù)”政策，很難招到地方生源;為了競(jìng)爭(zhēng)生源，各個(gè)學(xué)校不得不給學(xué)校和老師回扣，購(gòu)買生源，提高辦學(xué)成本，無(wú)力改善辦學(xué)條件、促進(jìn)校企合作和提高師資隊(duì)伍水平，形成了惡性循環(huán)。
(四)地市政府主導(dǎo)力度大，學(xué)校自不足。政府主導(dǎo)下的職業(yè)教育管理體制有利于職業(yè)教育快速和協(xié)調(diào)發(fā)展。但是如果政府包攬?zhí)啵鄙偈袌?chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，學(xué)校自主性就得不到發(fā)揮。調(diào)查顯示，公辦職業(yè)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中92%來(lái)自政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款，7%來(lái)自學(xué)生學(xué)費(fèi)，1%由學(xué)校自籌?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定了建立多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，但是，目前公辦職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)以政府投入為主，學(xué)校缺乏尋求其他渠道籌資的積極性，多渠道投資機(jī)制難以建立。在政府對(duì)職業(yè)學(xué)校的專項(xiàng)撥款方面，用于房屋基建的撥款最多，占74%;其次是用于學(xué)校的實(shí)訓(xùn)儀器設(shè)備的撥款，占72%;再次是重點(diǎn)建設(shè)專業(yè)的專項(xiàng)撥款，占69%;最后是對(duì)薄弱學(xué)校的補(bǔ)助，占66%。由此可見(jiàn)，政府在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面，基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備等硬件投入較多。有些局長(zhǎng)提出，由于上級(jí)主管部門在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算死板，學(xué)校用于校舍加固維修費(fèi)用和實(shí)訓(xùn)設(shè)備購(gòu)置的經(jīng)費(fèi)用不完，而學(xué)校卻沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于兼職教師的聘用和特色專業(yè)建設(shè)等軟件建設(shè)。在教師招聘方面，學(xué)校也沒(méi)有自，地方人事部門按照公務(wù)員招錄標(biāo)準(zhǔn)和方式招聘教師，達(dá)不到中職學(xué)校對(duì)“雙師型”教師的需求。有些地市中職學(xué)校校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)都由市委組織部統(tǒng)籌，甚至學(xué)校中層干部聘任也必須經(jīng)市教育局備案。政府在投入和人事管理方面的過(guò)分主導(dǎo)，束縛職業(yè)學(xué)校手腳，不利于學(xué)校發(fā)展。此外，地市政府或有關(guān)部門還為職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生提供信息服務(wù)，最多的是就業(yè)服務(wù)，占88%;創(chuàng)業(yè)、培訓(xùn)等其他服務(wù)項(xiàng)目占12%。
二、地市政府統(tǒng)籌主導(dǎo)職業(yè)教育的思考與建議
地市級(jí)政府負(fù)擔(dān)著地方職業(yè)教育改革發(fā)展，在促進(jìn)地方職業(yè)教育發(fā)展中，發(fā)揮了統(tǒng)籌主導(dǎo)作用。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地市政府在統(tǒng)籌、監(jiān)督、保障等方面存在“缺位”現(xiàn)象，即應(yīng)該政府做到的卻沒(méi)有做到，而在管理方面卻存在“越位”現(xiàn)象，即應(yīng)該放權(quán)的地方?jīng)]有放權(quán)。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從政策落實(shí)、職能轉(zhuǎn)變和統(tǒng)籌管理三個(gè)方面入手，確保責(zé)任到位、簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化配置。
(一)落實(shí)政策，責(zé)任到位。地市政府職責(zé)到位才能保障職業(yè)教育發(fā)展。然而從認(rèn)識(shí)到行動(dòng)存在距離，一些地方政府在履行統(tǒng)籌主導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展職責(zé)時(shí)，往往是“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。調(diào)查中也存在著“地市政府表面重視職教，實(shí)際重視普教”的現(xiàn)象。其原因可以從地方政府政策執(zhí)行價(jià)值沖突的角度分析:一方面，地方政府認(rèn)識(shí)到發(fā)展職業(yè)教育有利于人全面發(fā)展、社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面，他們不得不被以分?jǐn)?shù)和升學(xué)率為考核標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)觀左右。這樣一來(lái)，地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到必須重視職業(yè)教育，將職業(yè)教育納入規(guī)劃中，召開(kāi)相關(guān)會(huì)議并發(fā)文推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展，但是在對(duì)職業(yè)教育的條件保障方面確不如普通教育。因此，應(yīng)落實(shí)和采取相關(guān)措施。1．地市政府首先要貫徹落實(shí)就業(yè)準(zhǔn)入制度。一些企業(yè)為降低生產(chǎn)成本招收沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的人員，影響職業(yè)學(xué)生畢業(yè)生就業(yè)。用人單位招錄職工必須嚴(yán)格執(zhí)行“先培訓(xùn)、后就業(yè)”、“先培訓(xùn)、后上崗”的規(guī)定，從取得職業(yè)學(xué)校學(xué)歷證書(shū)、職業(yè)資格證書(shū)和職業(yè)培訓(xùn)合格證書(shū)的人員中優(yōu)先錄用。對(duì)于違反就業(yè)準(zhǔn)入制度的企業(yè)，特別是對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的相關(guān)職業(yè)，如衛(wèi)生醫(yī)療、食品生產(chǎn)等行業(yè)，加強(qiáng)監(jiān)管，人保和工商部門要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對(duì)違反規(guī)定、隨意招錄未經(jīng)職業(yè)教育或培訓(xùn)人員的用人單位給予處罰，并責(zé)令其限期對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。2．地市政府還應(yīng)保證職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)。各級(jí)政府在經(jīng)費(fèi)投入方面承擔(dān)不同的責(zé)任:省級(jí)人民政府要制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)撥款，并依法監(jiān)督執(zhí)行;地市政府除了保證職業(yè)學(xué)校教師工資按時(shí)發(fā)放以外，還必須落實(shí)“城市教育費(fèi)附加安排用于職業(yè)教育的比例應(yīng)不低于30%”的政策并保障教育經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)。3．地市政府應(yīng)落實(shí)職業(yè)教育學(xué)生資助和免費(fèi)政策和職業(yè)學(xué)校學(xué)生責(zé)任保險(xiǎn)制度。中職助學(xué)金政策一直受大家質(zhì)疑，原因之一是學(xué)生揮霍或亂花助學(xué)金，產(chǎn)生不良效果;而中職學(xué)校確無(wú)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辦學(xué)條件差;更有甚者，極少數(shù)中職學(xué)校還存在虛假注冊(cè)學(xué)生學(xué)籍、騙取國(guó)家助學(xué)金等違法違規(guī)行為。最近，江西新余市調(diào)整助學(xué)金用途，將該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)(每年約300萬(wàn)元)設(shè)立為職業(yè)教育發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于獎(jiǎng)勵(lì)為新余企業(yè)輸送員工的院校，以及實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)、推進(jìn)職業(yè)教育信息化建設(shè)的職業(yè)院校。［1］在免費(fèi)政策方面，已經(jīng)有內(nèi)蒙、山西、江蘇、福建、重慶、貴州、青海、寧波、廈門9個(gè)省市區(qū)免除中職教育學(xué)費(fèi)，免學(xué)費(fèi)資金由財(cái)政補(bǔ)貼職業(yè)學(xué)校，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從每生每年2000元至6500元不等;25個(gè)省實(shí)行職業(yè)學(xué)校學(xué)生責(zé)任保險(xiǎn)全覆蓋。
(二)職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)職業(yè)教育是政府向公民提供的一項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府是職業(yè)學(xué)校的投入方和管理方，學(xué)校在產(chǎn)權(quán)和管理上都依靠政府，增強(qiáng)政府對(duì)職業(yè)學(xué)校管理全方位、全過(guò)程的控制和包攬，從而使學(xué)校失去了自，不利于調(diào)動(dòng)學(xué)校自主性，束縛學(xué)校發(fā)展。政府應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變教育管理職能、管理內(nèi)容和管理方式，通過(guò)立法、撥款、中介組織、政策引導(dǎo)、督導(dǎo)、信息服務(wù)等各種間接手段對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理。首先，地市政府向職業(yè)學(xué)校放權(quán)。地市政府可以將教師招聘權(quán)下放給學(xué)校，使學(xué)校根據(jù)學(xué)校專業(yè)發(fā)展需要，面向社會(huì)、企業(yè)，公開(kāi)招聘專職教師、聘用兼職教師、靈活安排招聘時(shí)間。上海市醫(yī)藥學(xué)校具備自主遴選教師的權(quán)力，他們將教師招聘分成八個(gè)步驟:市場(chǎng)篩選、專家面試、試講、非智力因素測(cè)試、校長(zhǎng)辦公會(huì)議決定、帶教培養(yǎng)、征詢意見(jiàn)綜合評(píng)價(jià)和正式聘用合同管理。地市政府根據(jù)中央制定的《職業(yè)學(xué)校兼職教師管理辦法》制定實(shí)施細(xì)則，直接投入或開(kāi)發(fā)建制。湖南長(zhǎng)沙市在市屬公辦職業(yè)學(xué)校實(shí)行流動(dòng)教師編制不超過(guò)教師編制總數(shù)的15%－30%(高職為30%)，用于聘請(qǐng)校外有技術(shù)專長(zhǎng)的兼職教師，按照空缺一個(gè)編制給予每年3萬(wàn)元財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。其次，地市政府向行業(yè)協(xié)會(huì)放權(quán)。行業(yè)是連接教育與產(chǎn)業(yè)的橋梁和紐帶。行業(yè)協(xié)會(huì)是在行業(yè)主管部門指導(dǎo)下形成的自治或半自治組織，代表行業(yè)利益。行業(yè)協(xié)會(huì)最了解本行業(yè)企業(yè)對(duì)人才數(shù)量和規(guī)格的要求。據(jù)餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查顯示，該行業(yè)對(duì)高技能人才和經(jīng)營(yíng)管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10萬(wàn)人，2015年為58．25萬(wàn)人，2020年是64．95萬(wàn)人。許多企業(yè)為不能找到合適的餐飲高技能人才和經(jīng)營(yíng)管理人才發(fā)愁。［2］職業(yè)教育發(fā)展離不開(kāi)行業(yè)指導(dǎo)，2010年，43個(gè)行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)成立;2011年6月，《教育部關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展意見(jiàn)》出臺(tái)。地市政府可以根據(jù)上級(jí)政府制定的相關(guān)規(guī)定，將行業(yè)人才需求預(yù)測(cè)、行業(yè)工種標(biāo)準(zhǔn)制定和就業(yè)信息的提供等功能放權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)。最后，地市政府向中介機(jī)構(gòu)放權(quán)。督導(dǎo)檢查也是各級(jí)政府的責(zé)任和管理手段。我國(guó)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般是教育局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或與教育局合署辦公，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式雖然有利于督導(dǎo)工作的專業(yè)化發(fā)展，但是影響督導(dǎo)結(jié)果的公正性和規(guī)范性。一方面，地方教育行政部門負(fù)責(zé)管理職業(yè)教育;另一方面，又去督導(dǎo)本地區(qū)職業(yè)教育辦學(xué)情況，既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，難免讓公眾質(zhì)疑督導(dǎo)的公正性。中介機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的第三方，具有公正性和緩沖性，國(guó)外的做法是中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織負(fù)責(zé)對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。濰坊市教育局通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，中介機(jī)構(gòu)———濰坊創(chuàng)新教育評(píng)估中心和教育惠民中心接受社會(huì)各界對(duì)教育的投訴、咨詢、求助與監(jiān)督;對(duì)違規(guī)辦學(xué)行為進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督和部分學(xué)校評(píng)估工作。
（一）縣級(jí)教育行政執(zhí)法是農(nóng)村教育行政執(zhí)法的保障
我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多的國(guó)家，農(nóng)村教育是繁榮社會(huì)主義新農(nóng)村文化的重要途徑，能有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。而縣級(jí)教育行政執(zhí)法的范圍更多地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層教育單位，這就決定了縣級(jí)政府及相關(guān)教育部門在貫徹實(shí)施我國(guó)農(nóng)村教育法律法規(guī)方面要發(fā)揮關(guān)鍵力量，通過(guò)完善縣級(jí)教育行政執(zhí)法來(lái)完善農(nóng)村教育行政執(zhí)法。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)現(xiàn)階段我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村教育行政執(zhí)法具有重要價(jià)值。
（二）縣級(jí)教育行政執(zhí)法是整個(gè)教育行政執(zhí)法體系的重要組成部分
在我國(guó)的行政單位中，縣級(jí)行政單位數(shù)量多、分布廣，與基層組織的聯(lián)系也較緊密?？h級(jí)教育行政執(zhí)法也是如此，其執(zhí)法對(duì)象直接面向農(nóng)村基礎(chǔ)教育，與關(guān)系最為復(fù)雜的基層教育進(jìn)行直接接觸，有利于深入了解教育行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，為教育行政執(zhí)法問(wèn)題解決提供第一手資料。因此，研究縣級(jí)教育行政執(zhí)法對(duì)于整個(gè)教育行政執(zhí)法問(wèn)題的解決具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和參考價(jià)值。
二、當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法存在的問(wèn)題
近年來(lái)，我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法工作取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但也存在很多問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析有利于完善我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法和實(shí)現(xiàn)依法治教的目標(biāo)。
（一）教育法律法規(guī)體系不健全
盡管當(dāng)前我國(guó)關(guān)于教育方面的法律法規(guī)很多，但都是國(guó)家層面的教育法律法規(guī)，針對(duì)地方教育特殊性的教育法律則很少，尤其是我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法還沒(méi)有專門的法律，更不用說(shuō)健全的法律體系。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，舊的教育法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代教育的發(fā)展，而新的教育法律法規(guī)還沒(méi)有出臺(tái)，這給我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法帶來(lái)了很大的困難。另外，我國(guó)現(xiàn)有的教育法律法規(guī)內(nèi)容不夠具體、比較含糊，且大都沒(méi)有制定實(shí)施細(xì)則或辦法?？梢?jiàn)，我國(guó)教育法律法規(guī)體系尤其是縣級(jí)教育法律法規(guī)體系不健全，影響著當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法工作的順利實(shí)施。
（二）教育行政執(zhí)法體制機(jī)制不完善
目前，我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法體制機(jī)制存在著一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。教育行政執(zhí)法的體制機(jī)制問(wèn)題主要是指由誰(shuí)來(lái)執(zhí)法和怎樣執(zhí)法的問(wèn)題。在我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法過(guò)程中，沒(méi)有獨(dú)立的教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，大部分是由縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)法，可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法不夠?qū)I(yè)等問(wèn)題。教育行政執(zhí)法主體不明確，甚至部分執(zhí)法主體并沒(méi)有取得相應(yīng)的執(zhí)法資格卻在行使執(zhí)法的權(quán)利。另外，我國(guó)教育行政執(zhí)法程序建設(shè)滯后，沒(méi)有專門的教育行政執(zhí)法程序；教育行政執(zhí)法的責(zé)任也不明確，尤其是在過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究方面，沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定，往往會(huì)導(dǎo)致部分執(zhí)法人員知法犯法現(xiàn)象的發(fā)生。
（三）教育行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高
高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍是教育行政高效執(zhí)法的重要保障。由于歷史和現(xiàn)實(shí)等方面的原因，當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)偏低，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。部分執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)比較淡薄，對(duì)縣級(jí)教育行政執(zhí)法的重要性認(rèn)識(shí)不夠，這既與整個(gè)社會(huì)法律意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)，也與執(zhí)法人員自身思想觀念有關(guān)。相比高層級(jí)的教育行政執(zhí)法，我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)整體偏低，專業(yè)知識(shí)不扎實(shí)，這些都會(huì)影響到教育行政執(zhí)法的有效性。尤其我國(guó)邊遠(yuǎn)地區(qū)和民族地區(qū)的縣級(jí)教育行政執(zhí)法方式仍然比較傳統(tǒng)，不能適應(yīng)現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。另外，部分縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員受到整個(gè)社會(huì)大環(huán)境的不利影響，思想作風(fēng)不正，享樂(lè)主義以及拜金主義等思想嚴(yán)重，對(duì)本職工作不作為、亂作為。
（四）教育行政執(zhí)法主體不明確
在現(xiàn)階段，我國(guó)教育行政執(zhí)法主體的資格和地位通常都由單行法律法規(guī)、規(guī)章確定以及授權(quán)或委托，教育行政執(zhí)法主體設(shè)置受制于教育行政和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的構(gòu)筑框架，所以教育行政執(zhí)法主體更加多元化。教育行政執(zhí)法主體的多元化并不意味著執(zhí)法主體職權(quán)的模糊性，而是相關(guān)執(zhí)法主體的職權(quán)必須在教育法律法規(guī)的約束下使用。我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法主體存在以下幾個(gè)方面欠規(guī)范的地方：一是縣級(jí)教育行政執(zhí)法主體的關(guān)系未完全理順，有些教育行政執(zhí)法主體既受縣級(jí)主管教育的政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，還受教育局相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)；二是教育行政執(zhí)法主體資格不規(guī)范，對(duì)于誰(shuí)來(lái)決定教育行政執(zhí)法主體資格并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，很多部門都可以授予教育行政執(zhí)法主體資格；三是教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系不清，學(xué)校既可以作為縣級(jí)教育行政執(zhí)法的對(duì)象，同時(shí)也可以作為教育行政主體實(shí)施相關(guān)行政權(quán)力。
（五）教育行政執(zhí)法行為欠規(guī)范
目前，我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法存在執(zhí)法行為欠規(guī)范的現(xiàn)象，這除了與部分執(zhí)法人員自身素質(zhì)偏低有關(guān)外，更多地是執(zhí)法制度層面的問(wèn)題。由于我國(guó)地區(qū)差異很大，教育法不可能對(duì)每個(gè)地區(qū)的教育行政執(zhí)法行為作出具體的規(guī)定。因此，這就要求我國(guó)縣級(jí)教育行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況自主做出執(zhí)法行為的選擇。另外，我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法程序操作性也不夠強(qiáng)，有些地區(qū)甚至沒(méi)有適合本地區(qū)的執(zhí)法程序。在我國(guó)民族地區(qū)，目前仍然有很多縣級(jí)教育行政執(zhí)法單位沒(méi)有相關(guān)的執(zhí)法程序，很多執(zhí)法人員僅憑自身經(jīng)驗(yàn)或習(xí)慣執(zhí)法，而不能按程序規(guī)定執(zhí)法。所有這一切，如果不能得到很好地改進(jìn)，必將會(huì)影響到我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法的質(zhì)量。
（六）教育行政執(zhí)法監(jiān)管力度不夠
由于沒(méi)有權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和完善的監(jiān)督制度，我國(guó)部分縣級(jí)教育行政執(zhí)法往往流于形式，很難起到對(duì)縣級(jí)教育的監(jiān)管作用。由于部分執(zhí)法人員自律意識(shí)淡薄，又缺乏約束自己執(zhí)法行為的制度，加上經(jīng)不起各方面的誘惑，最終可能誤入歧途，帶來(lái)較大的負(fù)面影響。此外，我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法監(jiān)督力量也有待加強(qiáng)。社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督力度不夠大，將直接影響到良好教育行政執(zhí)法環(huán)境的形成。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法的策略思考
改進(jìn)和完善我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法工作應(yīng)從教育法律法規(guī)體系建設(shè)、教育行政執(zhí)法體系建設(shè)、教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)及教育行政執(zhí)法環(huán)境建設(shè)等方面進(jìn)行努力。
（一）教育法律法規(guī)體系建設(shè)
1.強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)教育法律法規(guī)意識(shí)，加大立法工作力度
健全教育法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)有效教育行政執(zhí)法的前提條件。因此強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)工作人員的教育法律意識(shí)，讓他們明白完善的教育法律法規(guī)體系在縣級(jí)教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用，從而增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)人員的使命感和責(zé)任感。隨著我國(guó)教育改革的不斷深入和發(fā)展，縣級(jí)教育環(huán)境正發(fā)生著深刻變化，教育立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)教育環(huán)境的變化和各地區(qū)教育差異適時(shí)制定教育法律法規(guī)，并對(duì)相關(guān)的教育法律法規(guī)作出修改和完善，確?？h級(jí)教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展。
2.提高縣級(jí)教育立法質(zhì)量，強(qiáng)化教育法律的威懾力
從我國(guó)縣級(jí)教育的實(shí)際出發(fā)，提高縣級(jí)教育立法的質(zhì)量，可以為教育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有效的法律依據(jù)。我國(guó)縣級(jí)教育立法機(jī)關(guān)應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)教育的實(shí)際情況，逐步提高教育立法質(zhì)量。整個(gè)縣級(jí)教育領(lǐng)域內(nèi)都應(yīng)該有相關(guān)的教育法律法規(guī)，使教育行政執(zhí)法“有法可依”。在此基礎(chǔ)上，立法機(jī)關(guān)要盡可能確保立法質(zhì)量，讓教育法律具備更強(qiáng)的操作性和嚴(yán)格的程序性。完善的教育執(zhí)法程序是保證教育行政執(zhí)法行為正當(dāng)、合法的必要條件。因此，相關(guān)教育部門要強(qiáng)化教育法律的威懾力，提高違反教育法律法規(guī)的成本；明確執(zhí)法權(quán)限，落實(shí)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，為創(chuàng)造良好的教育環(huán)境起到保障作用。
（二）教育行政執(zhí)法體系建設(shè)
1.加強(qiáng)縣級(jí)教育行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障教育行政執(zhí)法公平
高素質(zhì)的縣級(jí)教育行政執(zhí)法隊(duì)伍是保障教育行政執(zhí)法公平的重要基礎(chǔ)。高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法人員應(yīng)該具備較高的政治素質(zhì)，具有一定的社會(huì)主義覺(jué)悟；具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，熟悉教育和法學(xué)相關(guān)方面的專業(yè)知識(shí)，同時(shí)也具備一定能力；具備良好的職業(yè)道德素質(zhì)，愛(ài)崗敬業(yè)。因此，要加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)教育行政執(zhí)法隊(duì)伍的思想政治教育，更好地服務(wù)于教育改革和發(fā)展的需要；提高縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和教育素養(yǎng)，確保執(zhí)法水平和執(zhí)法效果；加大對(duì)縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)其對(duì)教育法律法規(guī)的領(lǐng)悟能力，提高其教育行政執(zhí)法水平。
2.完善教育行政執(zhí)法體制機(jī)制，確保教育行政執(zhí)法健康運(yùn)行
完善的教育行政執(zhí)法體制機(jī)制是加強(qiáng)和改善縣級(jí)教育行政執(zhí)法的前提，能確保縣級(jí)教育行政執(zhí)法的健康運(yùn)行。應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)完善當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法體制機(jī)制：一是完善教育行政執(zhí)法主體資格制度。全國(guó)各地區(qū)相關(guān)部門要根據(jù)本縣的實(shí)際情況，做好教育行政執(zhí)法人員的主體資格認(rèn)定工作，確保執(zhí)法主體的專業(yè)性和高素質(zhì)；二是科學(xué)制定教育行政執(zhí)法依據(jù)和程序并予以公開(kāi)?？h級(jí)教育相關(guān)部門要遵循教育發(fā)展規(guī)律和本縣實(shí)際制定教育行政執(zhí)法依據(jù)，并在媒體上公布；三是保障縣級(jí)教育行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)?？h級(jí)財(cái)政部門要保障教育行政執(zhí)法的專用經(jīng)費(fèi)，保證執(zhí)法活動(dòng)能夠有序開(kāi)展。
3.規(guī)范教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責(zé)任過(guò)錯(cuò)追究制度
規(guī)范縣級(jí)教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責(zé)任過(guò)錯(cuò)追究制度是確保教育行政執(zhí)法質(zhì)量的中心工作。具體措施包括：一是加強(qiáng)縣級(jí)教育行政審批工作。各縣級(jí)相關(guān)部門要嚴(yán)格按照教育法律制度進(jìn)行教育行政審批工作并予以公示，確保審批公正；二是嚴(yán)格教育行政執(zhí)法辦案行為。案件的立案及查處工作要嚴(yán)格按照相關(guān)程序逐級(jí)上報(bào)，重大案件要實(shí)行案件備案監(jiān)督制度，并充分尊重當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利；三是規(guī)范教育行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，確保執(zhí)法的公平、公正。縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員要具備為教育事業(yè)改革發(fā)展服務(wù)的意識(shí)，依法維護(hù)公民的受教育權(quán)利。
4.始終把基礎(chǔ)教育行政執(zhí)法作為縣級(jí)教育行政執(zhí)法的重點(diǎn)工作
縣級(jí)政府部門要完善基礎(chǔ)教育行政管理體制，積極、有效地轉(zhuǎn)變我國(guó)縣級(jí)政府的教育管理職能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推動(dòng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展；健全基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入力度，加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的審計(jì)監(jiān)督工作；完善基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制，以政府辦學(xué)為主體，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，形成辦學(xué)主體多元化格局；加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的評(píng)價(jià)工作以及監(jiān)督檢查工作。此外，縣級(jí)教育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還要嚴(yán)格按照我國(guó)基礎(chǔ)教育法律依法行政，對(duì)違法行為予以堅(jiān)決制止并追究責(zé)任。
（三）教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)
1.建立健全獨(dú)立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)
目前，我國(guó)還沒(méi)有形成獨(dú)立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？h級(jí)教育行政執(zhí)法監(jiān)督部門一般附屬于縣級(jí)人民政府或縣級(jí)教育局，這受到了我國(guó)行政管理體制很大的束縛和制約，很難發(fā)揮真正的監(jiān)督和管理作用，即使是監(jiān)管活動(dòng)，也只是一種形式主義。因此，要保證我國(guó)教育行政執(zhí)法的高效，就必須借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身的實(shí)際情況，建立健全獨(dú)立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管部門相分離，這樣有利于更好地提高我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法的實(shí)效性。
2.積極推進(jìn)縣級(jí)教育行政執(zhí)法監(jiān)督立法工作
當(dāng)前，我國(guó)尚未制定專門的縣級(jí)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督法律，而缺乏權(quán)威法律依據(jù)的教育執(zhí)法監(jiān)督很難保證執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。國(guó)外許多國(guó)家都有明確的教育監(jiān)督法律，如日本的《學(xué)校教育法》對(duì)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督做出了具體而詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)相關(guān)部門也應(yīng)結(jié)合本縣實(shí)際制定教育行政執(zhí)法方面的獨(dú)立的監(jiān)督法律，以推動(dòng)縣級(jí)教育行政執(zhí)法工作不斷發(fā)展。
3.建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念
建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念，可以充分調(diào)動(dòng)各方監(jiān)督力量，有利于實(shí)現(xiàn)縣級(jí)教育行政執(zhí)法監(jiān)督效果最優(yōu)化。我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法監(jiān)督可以分為教育行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督兩部分。具體包括：第一，要強(qiáng)化教育系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，如教育督導(dǎo)、教師申訴等形式；第二，要強(qiáng)化縣級(jí)人大監(jiān)督，人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，因此要強(qiáng)化人大對(duì)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督；第三，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。要充分利用網(wǎng)絡(luò)快速和便捷等特點(diǎn)來(lái)監(jiān)督縣級(jí)教育行政執(zhí)法工作；第四，強(qiáng)化新聞?shì)浾摫O(jiān)督。新聞?shì)浾摫O(jiān)督具有公開(kāi)性、廣泛性和及時(shí)性等特征，因此必須強(qiáng)化新聞?shì)浾摫O(jiān)督；第五，要接受群眾監(jiān)督。教育行政執(zhí)法的權(quán)利是廣大人民群眾賦予的權(quán)利，因此必須接受群眾監(jiān)督。
（四）教育行政執(zhí)法環(huán)境建設(shè)
1.加大對(duì)縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和培訓(xùn)工作
當(dāng)前，我國(guó)縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)整體偏低，尤其是民族地區(qū)和貧困地區(qū)，這直接影響到縣級(jí)教育行政執(zhí)法的效果。因此，相關(guān)部門要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和相關(guān)培訓(xùn)工作，不僅要求執(zhí)法人員掌握相關(guān)的法律知識(shí)，更要讓執(zhí)法人員學(xué)會(huì)理論聯(lián)系實(shí)際，解決現(xiàn)實(shí)生活中的教育執(zhí)法問(wèn)題。
2.加大對(duì)縣級(jí)教育行政執(zhí)法相對(duì)人的法律法規(guī)宣傳力度
2012年廣西南寧某高職學(xué)院就曾發(fā)生過(guò)因?qū)W生考試找人替考被開(kāi)除學(xué)籍而引致的教育行政訴訟。學(xué)生普某（化名）于2011年全國(guó)高等學(xué)校英語(yǔ)應(yīng)用能力考試（B級(jí)）中請(qǐng)本班同學(xué)汪某（化名）代考，被監(jiān)考教師當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)。作弊行為發(fā)生后，班主任、班委、系、學(xué)院學(xué)生工作處領(lǐng)導(dǎo)等對(duì)其進(jìn)行了分級(jí)教育，提出處理意見(jiàn)，并逐級(jí)討論上報(bào)，學(xué)院按照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、本院《學(xué)生管理規(guī)定》相關(guān)條款，決定給予普某開(kāi)除學(xué)籍處分。接到處分決定后，普某先后向?qū)W校、廣西區(qū)教育廳申訴未果，于2012年4月向南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)人民法院提訟。法院受理后經(jīng)開(kāi)庭審理，以行政判決書(shū)的形式裁定學(xué)院的處分適當(dāng)。其后普某就本案向南寧市中級(jí)人民法院提起上訴，2012年10月，經(jīng)廣西南寧市中級(jí)人民法院審理，維持原判。
二、教育行政訴訟發(fā)生的主要原因剖析
引發(fā)教育行政訴訟的原因有多種，但結(jié)合前述普某找人替考被開(kāi)除學(xué)籍而引致的教育行政訴訟案以及以往發(fā)生在高校的教育行政訴訟案，其主要引發(fā)原因有以下三種。
1．學(xué)生及家長(zhǎng)法律意識(shí)的提高。
經(jīng)過(guò)六個(gè)五年的普法教育活動(dòng)，法治觀念慢慢深入人心，公民的整體法律意識(shí)有了極大的提高，通過(guò)法律途徑解決糾紛成為通常的選擇。當(dāng)學(xué)生與學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)，學(xué)生及家長(zhǎng)一方在用其他辦法無(wú)法解決問(wèn)題的情況下，自然而然會(huì)考慮到通過(guò)法律的途徑來(lái)解決問(wèn)題，且不會(huì)因?yàn)閷W(xué)生是學(xué)校的一員而羞于與學(xué)校對(duì)簿公堂。
2．教育法律法規(guī)的不完善。
目前，我國(guó)在高等教育方面的法律法規(guī)還極不完善，雖然國(guó)家層面制定有《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》，教育主管部門制定有《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》。但是由于《中華人民共和國(guó)高等教育法》《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》等法律法規(guī)過(guò)于宏觀，在具體的學(xué)生管理方面，很難把教育法律法規(guī)與學(xué)生的行為對(duì)號(hào)入座。學(xué)校在對(duì)學(xué)生日常行為管理中經(jīng)常應(yīng)用的是《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和各學(xué)校根據(jù)自己需要制定的規(guī)章制度如學(xué)生手冊(cè)等。而事實(shí)上，在具體的管理與實(shí)踐中，從2005年9月1日起施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（中華人民共和國(guó)教育部令第21號(hào)令）同樣也具有難以操作的缺點(diǎn)。比如第五十四條關(guān)于學(xué)?？梢越o予開(kāi)除學(xué)生學(xué)籍處分的情形有七款，除了第二條觸犯國(guó)家法律，構(gòu)成刑事犯罪的條款比較具體以外，其余六條規(guī)定都不夠明確具體，并可以有多種不同的解釋，以第三款為例，“（三）違反治安管理規(guī)定受到處罰，性質(zhì)惡劣的”，究竟什么性質(zhì)惡劣，什么性質(zhì)不惡劣，只能由學(xué)校來(lái)理解和解釋，而學(xué)校在執(zhí)行中往往因?yàn)槔斫鈼l款不同，處理結(jié)果不一樣，很容易引起學(xué)生與學(xué)校之間的矛盾和糾紛。如前述普某找人替考被開(kāi)除學(xué)籍案，其律師堅(jiān)稱依照第五十四條第四款規(guī)定由他人代替考試，學(xué)校可以給予開(kāi)除學(xué)籍處分，是可以給予但不是必要給予為由，認(rèn)為學(xué)院的處分過(guò)重，要求學(xué)院撤回處分。
3．學(xué)校教育行政行為的不當(dāng)。
高職院校教育行政行為不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，一是處理行為的輕重不當(dāng)。在對(duì)學(xué)生的管理中，可能學(xué)生的行為只是達(dá)到留校察看，學(xué)校卻給學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍，可以轉(zhuǎn)專業(yè)或轉(zhuǎn)學(xué)而學(xué)校不給予轉(zhuǎn)專業(yè)或轉(zhuǎn)學(xué)等等。二是處理行為程序不當(dāng)。對(duì)學(xué)生違反規(guī)定的處理、不給予轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)專業(yè)和不給予畢業(yè)等方面，學(xué)校在實(shí)體上把握準(zhǔn)確，但由于缺乏必須的程序，導(dǎo)致實(shí)體處理結(jié)果引起爭(zhēng)議而最后出現(xiàn)訴訟。比如在對(duì)學(xué)生做出處分決定前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取學(xué)生或者其人的陳述和申辯，學(xué)校卻沒(méi)聽(tīng)取而直接做出決定，對(duì)一些應(yīng)當(dāng)公示的事項(xiàng)沒(méi)公示，應(yīng)該告訴學(xué)生申訴途徑的沒(méi)告訴，等等。
三、減少教育行政訴訟的思考
1．要完善教育法律法規(guī)，使其更具可操作性。
制定更加完善的教育法律法規(guī)，做到有法可依。如在上述提到的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》關(guān)于對(duì)學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍的處理規(guī)定，在實(shí)踐中就很容易引起爭(zhēng)議，這些規(guī)定應(yīng)該盡量明確和具體。同時(shí)，對(duì)學(xué)生的管理，在一些重要方面，不應(yīng)該由某個(gè)學(xué)校自己來(lái)制定，又如第十四條“學(xué)生學(xué)期或者學(xué)年所修課程或者應(yīng)修學(xué)分?jǐn)?shù)以及升級(jí)、跳級(jí)、留級(jí)、降級(jí)、重修等要求，由學(xué)校規(guī)定”，由于升級(jí)、跳級(jí)、留級(jí)、降級(jí)、重修等事項(xiàng)關(guān)系到學(xué)生的前途和命運(yùn)，事關(guān)重大，其標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該由學(xué)校來(lái)掌握，而應(yīng)該由上級(jí)主管部門規(guī)定。這樣做一是更加權(quán)威，二是更加理性，三是標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。
2．要提高學(xué)校依法行政的意識(shí)，嚴(yán)格依法辦事。
學(xué)校作為辦學(xué)的主體，其辦學(xué)和管理要依法依據(jù)。一是學(xué)校制定的規(guī)章制度不得與法律法規(guī)相抵觸。高職院校在學(xué)生的管理中，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和自身的特點(diǎn)，制定各種各樣的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的管理，這是必不可少的，其前提是，這些學(xué)校的規(guī)章制度不得與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸。但筆者發(fā)現(xiàn)有些高職院校在制訂規(guī)章制度時(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如某學(xué)校在制定學(xué)生公寓管理規(guī)定中，對(duì)學(xué)生違反規(guī)定的行為制定有罰款條款，這條款顯然與《立法法》相沖突，這樣的規(guī)定執(zhí)行起來(lái)，必然會(huì)引起糾紛。二是執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)不僅實(shí)體得當(dāng)，還要程序公平，依照法定程序解決實(shí)際問(wèn)題，不能無(wú)視程序正義，把程序當(dāng)擺設(shè)。
3．要建立訴前解決糾紛的機(jī)制，協(xié)商息訟。
隨著高職教育事業(yè)的發(fā)展，參與高職教育的人數(shù)越來(lái)越多，高職教育的影響越來(lái)越大，高職學(xué)生與學(xué)校之間的法律糾紛將會(huì)更加頻繁出現(xiàn)，教育行政訴訟不僅要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，對(duì)學(xué)校的聲譽(yù)也是一種損失。減少教育行政訴訟，實(shí)現(xiàn)學(xué)校與學(xué)生的矛盾化解，是一種理性的選擇。教育主管部門和學(xué)校應(yīng)該建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和制度，讓學(xué)生有便捷的救濟(jì)渠道，及時(shí)解決學(xué)生與學(xué)校之間出現(xiàn)的矛盾和糾紛，以維護(hù)正常的教育教學(xué)秩序。而當(dāng)學(xué)校與學(xué)生之間發(fā)生糾紛以后，學(xué)校應(yīng)該以人為本，平等對(duì)待學(xué)生，主動(dòng)放下身段，與學(xué)生及其家長(zhǎng)平等協(xié)商解決矛盾和糾紛的辦法，通過(guò)協(xié)商息訟，有效減少行政訴訟的發(fā)生。
四、應(yīng)對(duì)教育行政訴訟的措施
教育行政主管部門可以通過(guò)完善法律法規(guī)、高校也可以通過(guò)依法治校減少教育行政糾紛，但是，在法治社會(huì)，只要有學(xué)校和學(xué)生存在，教育行政糾紛就不可避免。面對(duì)教育行政糾紛，高職院校該如何應(yīng)對(duì)？
1．要正確對(duì)待學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校提起的教育行政訴訟。
1995年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)教育法》（中華人民共和國(guó)主席令第45號(hào)）第四十二條規(guī)定，對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提訟。學(xué)生在學(xué)校是受教育者，也是被管理者，學(xué)生與學(xué)校之間是管理與被管理的關(guān)系，這是一種不平等的關(guān)系，學(xué)校往往處于強(qiáng)勢(shì)地位。但是，學(xué)生因?yàn)閷W(xué)校的行為提起教育行政訴訟，是他們的權(quán)利。因此，對(duì)學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)提起的對(duì)學(xué)校的教育行政訴訟，做為學(xué)校的一方一定要冷靜，不能因?yàn)閷W(xué)生告學(xué)校就心理不平衡而產(chǎn)生消極不滿的情緒，導(dǎo)致學(xué)校的行為進(jìn)一步失當(dāng)。
2．要注意收集、保存證據(jù)。
人民法院審理行政訴訟案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，一切事實(shí)由證據(jù)來(lái)說(shuō)話。雖然行政訴訟法規(guī)定在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)，但又同時(shí)規(guī)定被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。因此，學(xué)校在應(yīng)對(duì)教育行政訴訟中最重要的措施是收集（被告和證人除外）和保存有利于自己的證據(jù)和相關(guān)的法律法規(guī)。只要學(xué)校的行為符合法律法規(guī)，程序合法、實(shí)體合法，學(xué)校就可以處于不敗之地。
3．要嚴(yán)格遵守行政訴訟的時(shí)效規(guī)定。
行政訴訟法對(duì)于被告向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料、提出答辯狀、出庭應(yīng)訴、上訴、申請(qǐng)鑒定等都有嚴(yán)格的時(shí)間限制。作為被告的學(xué)校一定要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，否則將要承擔(dān)不利于自己的后果。
五、結(jié)語(yǔ)
在人類法律史的進(jìn)程中，個(gè)案總是最能觸動(dòng)人們的神經(jīng)，而個(gè)案也正是在世人的矚目中成為推動(dòng)法律制度變遷乃至社會(huì)變革的第一推手。①個(gè)案的這一巨大的歷史力量并非來(lái)自于其自身，而是因?yàn)樗陌l(fā)生源自必然中的偶然。質(zhì)言之，任何個(gè)案的發(fā)生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的歷史動(dòng)因和特定社會(huì)背景，那些成為推動(dòng)人類法律制度變遷的個(gè)案只是“幸運(yùn)”地成為了第一個(gè)。也正是在這一意義上，因得益于中國(guó)高等教育的發(fā)展，以及其所伴隨的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變革，才使得1998年的“田永案”成為可能?！疤镉腊浮钡囊饬x在于，它在一定程度上擴(kuò)張了中國(guó)行政訴訟的受案范圍，并由此開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)高校教育行政訴訟的勃興局面，因此它也被譽(yù)為“具有高校教育行政訴訟里程碑意義”的案件。
(一)1999－2011年高校教育行政訴訟的實(shí)踐情況自1998年“田永案”至今，已有十?dāng)?shù)年時(shí)間。這期間，“學(xué)生訴高?！钡慕逃姓m紛案件數(shù)量已蔚為可觀。據(jù)“北大法寶”司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，在1999－2011年間，年均有3.7個(gè)生效判決案例，但其在各年之間并不呈正態(tài)分布的態(tài)勢(shì)，各年間的案件判決數(shù)量有起有伏。我們從圖1可以看到，1999年雖開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)高校教育行政訴訟的先河，但緊接著的2000年、2001年、2002年，其受案數(shù)量卻呈明顯下降趨勢(shì)②。這一變動(dòng)趨勢(shì)與當(dāng)時(shí)全國(guó)法院一審行政案件受案數(shù)的變化趨勢(shì)是一致的。“自1987－1998年全國(guó)法院一審行政案件受案數(shù)總體上一直呈上升之勢(shì)，1999年比1998年略為下降，2000年比1999年出現(xiàn)大幅度下降，降幅達(dá)21%?！保?］這一變化與2000年最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋”的出臺(tái)有著密切的關(guān)系?！敖忉尅钡谝粭l對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定用一個(gè)概括性條款取代了《行政訴訟法》第11條的逐項(xiàng)列舉。這一司法解釋的本意，是為拓寬行政訴訟的受案范圍，但現(xiàn)實(shí)卻與此相反。其背后的深層次原因在于，作為一個(gè)概括性的條款，它既可以視為受案范圍的擴(kuò)張，也可以被現(xiàn)實(shí)中的法官作為“法律擋箭牌”。而法律實(shí)踐的展開(kāi)所最終取決于的是現(xiàn)實(shí)權(quán)力的對(duì)比和博弈。一個(gè)案件從是否予以立案，到最終的判決結(jié)果，在這一過(guò)程中，當(dāng)事人的能力、積極主張的態(tài)度，法官的學(xué)識(shí)、膽識(shí)，以及社會(huì)的環(huán)境、公眾的認(rèn)同都發(fā)揮著至關(guān)重要的影響。④“田永案”雖已開(kāi)創(chuàng)先例，并最終刊登在《最高人民法院公報(bào)》，但各地法院在面對(duì)高校教育行政訴訟案件時(shí)仍然顯得謹(jǐn)小慎微。①一方面，在是否予以立案受理各地的做法并不統(tǒng)一，仍然將其排除在受案范圍之外的例子并不鮮見(jiàn);②另一方面，從已立案案件的最終判決結(jié)果看，學(xué)生敗訴占較大的比例，體現(xiàn)出法院在面對(duì)類似案件時(shí)仍然顯得過(guò)于小心翼翼。
(二)高校教育行政訴訟實(shí)踐的意義濫觴于20世紀(jì)90年代末的中國(guó)高校教育行政訴訟，促進(jìn)了高校學(xué)生合法權(quán)益的保護(hù)和高等院校教育管理的法治化。與此同時(shí)，這些訴訟實(shí)踐的展開(kāi)對(duì)發(fā)展和完善中國(guó)的行政訴訟理論，從而推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度的改革均具有重要意義。一是擴(kuò)大了公民權(quán)利的保護(hù)范圍?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第2條將訴訟的客體規(guī)定為“合法權(quán)益”，其內(nèi)涵和外延均未作規(guī)定。但在第11條又對(duì)受案范圍作具體列舉，僅列舉了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一制度設(shè)置極大地限制了行政訴訟的受案范圍。在當(dāng)今民主、法治社會(huì)，人們受行政法保護(hù)的權(quán)益早已突破人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，涵蓋到受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、環(huán)境權(quán)、獲得信息權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、選舉權(quán)、出版權(quán)等社會(huì)性權(quán)利和政治權(quán)利。在高校教育行政訴訟首例司法審判案例中(田永案)，法官們以其勇氣、智慧和學(xué)識(shí)大膽突破特別權(quán)力關(guān)系理論的禁錮，通過(guò)創(chuàng)造性地運(yùn)用法律理論和行政法原則，作出了公正且具開(kāi)創(chuàng)性意義的判決。這一判決標(biāo)志著法院正式將受教育權(quán)納入到行政訴訟的調(diào)整范圍，從而擴(kuò)大了公民權(quán)利的保護(hù)范疇。相信隨著中國(guó)民主、法治建設(shè)進(jìn)程的加快，在高校教育行政訴訟領(lǐng)域的這一成果也將惠及到其他公民權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域。這一點(diǎn)已在2000年最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟＞若干問(wèn)題的解釋》中得到了初步體現(xiàn)。該司法解釋采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，被認(rèn)為是對(duì)《行政訴訟法》中以肯定方式列舉行政案件受案范圍規(guī)定的一種突破和擴(kuò)張。二是促進(jìn)了高等院校教育管理的法治化。自1977年恢復(fù)高考以來(lái)，中國(guó)高等教育獲得了迅速發(fā)展，其高等教育法律體系建設(shè)也取得了豐碩成果，構(gòu)建起了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的高等教育法律體系。但“徒法不足以自行”，近年來(lái)高等教育領(lǐng)域侵犯學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，既損害了高校學(xué)生的合法權(quán)益，也妨礙了高校日常管理的正常運(yùn)行。高校教育行政訴訟的啟動(dòng)，為法院監(jiān)督高校的教育行政行為提供了一個(gè)良好的契機(jī)。在審判實(shí)踐中，法院針對(duì)高校不同性質(zhì)的行為，分別采取了合法性、程序性審查和合理性、實(shí)質(zhì)性審查的方式予以審查。前者主要針對(duì)高校學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的教育行政行為，后者則針對(duì)高校的一般教育管理行政行為。從已有的經(jīng)驗(yàn)看，這些審判實(shí)踐的開(kāi)展一方面促成了高校與學(xué)生糾紛的規(guī)范解決，另一方面也有力促進(jìn)了高校的依法治校進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，來(lái)自法院監(jiān)督的壓力，不但對(duì)高校的行政權(quán)力運(yùn)行給予了行政法上的規(guī)制，也促使高等教育體制的設(shè)計(jì)者開(kāi)始思考如何在高校內(nèi)部建立起符合法治化所需的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和方式方法，從而加快了高校行政權(quán)力運(yùn)行的法治化進(jìn)程。三是推動(dòng)了行政訴訟理論的發(fā)展，為中國(guó)行政訴訟制度的完善奠定了基礎(chǔ)。在中國(guó)行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域，特別權(quán)力關(guān)系理論一直占據(jù)著重要的位置。這也影響到中國(guó)相關(guān)法律制度的設(shè)置，可以說(shuō)在中國(guó)行政法領(lǐng)域的各種相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中均可見(jiàn)特別權(quán)力關(guān)系理論的身影。除受傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家德國(guó)、日本的影響之外，與中國(guó)計(jì)劃體制的長(zhǎng)期控制與影響是有著密切關(guān)系的。“田永案”突破了高校與學(xué)生間事實(shí)上存在的“特別權(quán)力關(guān)系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進(jìn)一步推進(jìn)，兩者的這一特別權(quán)力關(guān)系有進(jìn)一步弱化的趨勢(shì)。此外，“田永案”、“劉燕文案”等典型案例的判決，也促使行政法學(xué)界、教育法學(xué)家開(kāi)始認(rèn)真研究“公共行政”、“公務(wù)法人”等現(xiàn)代行政法理論的重要問(wèn)題，這也為今后重構(gòu)中國(guó)的行政訴訟法律制度提供重要的理論支撐。
二、理論的回音:高校教育行政訴訟
實(shí)踐中存在的問(wèn)題及其理論反思自高校教育行政訴訟實(shí)踐展開(kāi)以來(lái)，中國(guó)的行政法者、教育學(xué)者對(duì)這一新領(lǐng)域給予了極大的關(guān)注，他們對(duì)已有的典型個(gè)案進(jìn)行了集中的討論，并運(yùn)用比較法學(xué)的方法，積極引進(jìn)西方法學(xué)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)理論工具，試圖對(duì)司法審判實(shí)踐中提出的問(wèn)題予以理論的闡述和開(kāi)拓。
(一)公共行政理論:對(duì)高校教育行政訴訟受案范圍問(wèn)題的回應(yīng)公共行政理論認(rèn)為，行政不僅指國(guó)家行政，還包括其他非國(guó)家的公共組織的行政，如社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織的行政。對(duì)此，現(xiàn)代行政法學(xué)理論也認(rèn)為應(yīng)突破傳統(tǒng)行政法只研究國(guó)家行政(國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政)的桎梏，將國(guó)家以外的公共行政也納入研究范圍。然而在中國(guó)，由于行政法學(xué)起步較晚，受傳統(tǒng)行政法學(xué)理論影響較深，研究范圍多局限于國(guó)家行政領(lǐng)域，加之中國(guó)參與制民主發(fā)展仍較為緩慢，國(guó)家公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)阻礙較多，這些都導(dǎo)致了中國(guó)行政法學(xué)的研究對(duì)公共行政理論的借鑒、吸收不足。而在相關(guān)行政法律制度的制定時(shí)公共行政理論的影響更是式微。雖然在“田永案”、“劉燕文案”等高校教育行政訴訟案件中，法院通過(guò)將被訴的高校作為法律、法規(guī)授權(quán)的組織而歸入行政訴訟被告的范疇對(duì)案件予以受理，但作為一個(gè)缺乏判例法傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家，這些案件的影響仍有很大的局限性。在司法實(shí)踐中，一些同以高校為行政訴訟被告的相似案件在是否受理時(shí)僅因受理法院的不同而面臨著不同的處理方式。高校教育行政訴訟領(lǐng)域的這一現(xiàn)象引起了行政法學(xué)界的反思，并對(duì)公共行政理論給予了更多的關(guān)注。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，公共行政理論是對(duì)社會(huì)環(huán)境變遷的一種必然回應(yīng)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，隨著科技的進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，人類進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迅猛發(fā)展時(shí)期，隨之而來(lái)的則是大量社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。面對(duì)激增的社會(huì)公共事務(wù)，國(guó)家不能也無(wú)力獨(dú)占行政權(quán)力。除國(guó)家行政以外，社會(huì)行政的興起已成了一種必然的趨勢(shì)。而隨著社會(huì)公權(quán)力組織的興起，其實(shí)施的公共行政行為也越來(lái)越多地影響著公民的權(quán)利和自由，其權(quán)力范圍亦不僅及于組織內(nèi)部相對(duì)人，也可能涉及外部相對(duì)人，而在其濫用社會(huì)公權(quán)力的情況下，更會(huì)侵犯公民的人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利。對(duì)此，現(xiàn)代行政法將國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)公權(quán)力組織實(shí)施的公行政也納入其調(diào)整范圍。雖然中國(guó)社會(huì)權(quán)力發(fā)展較為緩慢，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入和法治進(jìn)程加快，其發(fā)展亦是必然的趨勢(shì)?，F(xiàn)今，中國(guó)行政法學(xué)界對(duì)公共行政理論的研究已有諸多豐碩成果，對(duì)將高校、行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等公共組織的行為納入到行政法的調(diào)整范圍已成為共識(shí)，只是立法層面的回應(yīng)仍顯不足。
(二)公務(wù)法人:對(duì)高校法律地位問(wèn)題的回應(yīng)目前，關(guān)于中國(guó)高校的法律地位，理論界和實(shí)務(wù)界比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是將其定位于事業(yè)單位，在處理高校教育行政訴訟案件的司法實(shí)踐中一些法院則將其作為法律法規(guī)授權(quán)組織予以解決。①但簡(jiǎn)單地將高校的性質(zhì)和法律地位界定為事業(yè)單位法人，未對(duì)其能否作為行政主體予以明確，已造成司法實(shí)踐的混亂及理論認(rèn)識(shí)的差異。一些相類似的高校教育行政訴訟案件僅因受理法院不同而面臨不同的命運(yùn)，這一現(xiàn)象對(duì)保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益和監(jiān)督高校權(quán)力均造成了消極影響。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，其也必將不利于高等教育體制改革乃至高等教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。行政法學(xué)界注意到現(xiàn)行行政法規(guī)定的局限性及其帶來(lái)的不利影響?，F(xiàn)實(shí)的發(fā)展亦已表明，隨著中國(guó)社會(huì)的迅速發(fā)展，以及政府機(jī)構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變，已生長(zhǎng)出大量的非政府、非營(yíng)利組織，它們事實(shí)上享有和行使著行政管理職權(quán)，并承擔(dān)著一定領(lǐng)域、一定事項(xiàng)的公共管理職能，而任其游離于法律控制之外必將不利于相關(guān)當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)。越來(lái)越多的行政法學(xué)者開(kāi)始建議在中國(guó)的行政法律制度中引入“公務(wù)法人”制度②，以擴(kuò)大行政法的調(diào)整范圍，從而適應(yīng)公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的時(shí)代趨勢(shì)。如著名行政法學(xué)家馬懷德教授在其《公務(wù)法人及行政訴訟———兼論特別權(quán)力關(guān)系的救濟(jì)途徑》［5］一文中，即建議在中國(guó)建立“公務(wù)法人”制度，將學(xué)校等事業(yè)單位納入“公務(wù)法人”范疇。在隨后的研究中，馬懷德教授進(jìn)一步明確提出，“公務(wù)法人與其使用者之間的關(guān)系不止單純的民事關(guān)系一種，還包括行政法律關(guān)系。公務(wù)法人制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守法律保留和法律優(yōu)先原則，不得與法律法規(guī)相抵觸。公務(wù)法人與利用者、使用者發(fā)生行政糾紛后，應(yīng)通過(guò)行政訴訟途徑解決”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“公務(wù)法人”概念的引入為我們擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍開(kāi)辟了一個(gè)新的思維空間，而其建立應(yīng)將有助于解決高等院校的法律地位及其在行政訴訟中的被告資格等問(wèn)題。
