時(shí)間：2023-03-20 16:19:07
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WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財(cái)務(wù)報(bào)表。它借鑒商業(yè)會(huì)計(jì)方法，為整個(gè)公共部門制作一套基于通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財(cái)務(wù)報(bào)表，其目的在于：提供質(zhì)量更高的、更透明的信息，支持財(cái)政政策的發(fā)展，更好地管理公共服務(wù)，以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》為WGA提供了立法框架，它要求財(cái)政部為每個(gè)履行公共職能的實(shí)體，以及部分或全部由公共資金支持的實(shí)體準(zhǔn)備WGA。具體來講，基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個(gè)地域的各種類型的1300多個(gè)公共實(shí)體。這些實(shí)體分為以下幾類：
(1)中央政府。包括核心政府財(cái)政基金(’Coregovernment’financialfunds，例如：國家貸款基金賬戶)；政府部門資源賬戶；非部門公共實(shí)體；養(yǎng)老金計(jì)劃，包括中央政府養(yǎng)老金計(jì)劃，國民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計(jì)劃)；部門資源賬戶中未包括的國民保健服務(wù)實(shí)體等。
(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個(gè)地域的各類議會(huì)(如：單一制議會(huì)、郡議會(huì)、自治市鎮(zhèn)議會(huì)、區(qū)議會(huì)等等)；消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、緩刑委員會(huì)、旅客運(yùn)輸機(jī)構(gòu)；廢物處理機(jī)構(gòu)、資源保護(hù)局；地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運(yùn)基金等。
2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大，采取財(cái)政部與政府部門相配合的方法，由財(cái)政部負(fù)責(zé)整個(gè)合并過程及賬目的編制，并利用政府部門作為中間人，由它們負(fù)責(zé)其主辦實(shí)體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上，采用階段性方法，先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA，再過渡到基于GAAP的WGA，并且對賬戶進(jìn)行幾年的模擬運(yùn)行，以確保質(zhì)量。財(cái)政部還通過成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和咨詢組，制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表，要求每個(gè)相關(guān)公共實(shí)體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施，來確保WGA項(xiàng)目的順利實(shí)施。
(2)集團(tuán)內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個(gè)完整的實(shí)體，因此必須排除集團(tuán)內(nèi)部交易的影響，即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實(shí)體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外，對在多個(gè)賬戶中報(bào)告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計(jì)算，這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險(xiǎn)基金。
(3)會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會(huì)計(jì)政策框架，這是一個(gè)基本原則。而英國各類公共實(shí)體采用的會(huì)計(jì)政策體制并不一致，具體會(huì)計(jì)政策的差異也加大了合并的難度。為此，必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會(huì)計(jì)指導(dǎo)系列，采用一致的會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例。
(4)WGA報(bào)告的形式和內(nèi)容?！墩Y源和會(huì)計(jì)法案2000》指出，早期的WGA報(bào)告至少要包括三個(gè)核心報(bào)表：財(cái)務(wù)績效報(bào)告(即收入與支出賬戶，相當(dāng)于損益賬戶)、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報(bào)表，為議會(huì)和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟(jì)信息。
(5)審計(jì)問題。為了增加WGA的可信度，其賬目必須進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)。這一審計(jì)在很大程度上依賴于并入WGA的各個(gè)公共實(shí)體的法定審計(jì)，為此，應(yīng)當(dāng)建立與公共實(shí)體審計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審計(jì)意見的形式，明確審計(jì)權(quán)限，并且協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員的工作。例如：根據(jù)合并范圍，明確主計(jì)審計(jì)長(簡稱C&AG)、私營部門審計(jì)人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計(jì)委員會(huì)指定的審計(jì)人員、北愛爾蘭主計(jì)審計(jì)長等不同人員的審計(jì)權(quán)限和范圍，協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員對會(huì)計(jì)確認(rèn)等問題的差異。此外，可以開展一至幾年的審計(jì)模擬運(yùn)行，以檢驗(yàn)其效果。
3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。
(1)中期發(fā)展：建立基于統(tǒng)計(jì)的WGA。在開發(fā)和實(shí)施基于GAAP的WGA的同時(shí)，財(cái)政部決定先為整個(gè)公共部門開發(fā)未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA。它可以在財(cái)政年度結(jié)束后較短的時(shí)間內(nèi)生成，有利于為短期或中期財(cái)政政策及時(shí)提供所需的數(shù)據(jù)，以促進(jìn)財(cái)政政策的發(fā)展，此外，它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。
(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ)，準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計(jì)的WGA，它既會(huì)流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶，也會(huì)流入基于統(tǒng)計(jì)(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計(jì)的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成，它要經(jīng)過議會(huì)的詳細(xì)審查，并且為財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。其主要的信息來源為：部門的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)報(bào)告、地方當(dāng)局和其他公共部門實(shí)體的賬戶。
基于統(tǒng)計(jì)的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息，它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù)，并且對國民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計(jì)的季度信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財(cái)政政策規(guī)劃過程。
為了生成圖中所示的結(jié)果，一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如：考慮到ESA分類，可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目；一些預(yù)測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。
二、對WGA的評價(jià)
1、英國政府對WGA的期望。
近年來，在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下，WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實(shí)體之間的財(cái)務(wù)責(zé)任，發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟(jì)層面的決策)直接相關(guān)。不論對政府本身，還是對議會(huì)、納稅人等其它潛在使用者而言，建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠?yàn)楦鱾€(gè)層次的政府部門、議會(huì)、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息，以輔助經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展，通過更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績效的改善，從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經(jīng)濟(jì)決策有剛的信息，特別是幫助處理代際公平問題和財(cái)政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是：WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會(huì)保障人口預(yù)測、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息，但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo)，必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務(wù)合并的困境。現(xiàn)實(shí)的困境是：政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計(jì)數(shù)據(jù)，另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有：(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實(shí)體21萬億英鎊債務(wù)的會(huì)計(jì)處理問題。主計(jì)審計(jì)長應(yīng)用英國GAAP，認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中，而國家統(tǒng)計(jì)署應(yīng)用ESA95原則，認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對私人主動(dòng)融資(PFI)、公私合作(PPP)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則，WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項(xiàng)目(因?yàn)檎_實(shí)從項(xiàng)目中受益并且承擔(dān)了在長期中為項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù))，但是PFI項(xiàng)目卻被保留在表外。PPP項(xiàng)目中與政府合作的私營公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表，也沒有列入特定用途實(shí)體(簡稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。
(3)合并會(huì)計(jì)技術(shù)的問題。同私營部門相比，公共部門在使用合并會(huì)計(jì)技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在：(a)由于高度合并的數(shù)字，WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位，而且低估了那些績效較好的單位的貢獻(xiàn)，難以提供評價(jià)政府財(cái)政狀況和財(cái)政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣，不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對編制WGA者認(rèn)為：將非部門公共實(shí)體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會(huì)引起誤導(dǎo)，因?yàn)檫@些實(shí)體與中央政府在憲法上是獨(dú)立的，中央政府不擁有這些實(shí)體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為：如果尊重這些實(shí)體的憲法獨(dú)立性，WGA將是不完全的，因?yàn)檫@些實(shí)體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計(jì)中涉及的實(shí)體眾多，難以協(xié)調(diào)。一方面，主計(jì)審計(jì)長、四個(gè)地域各自的審計(jì)機(jī)構(gòu)、私營部門審計(jì)人員都有自己獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限，另一方面，主計(jì)審計(jì)長等主要審計(jì)人員必須依靠次要審計(jì)人員的工作。要想管理次要審計(jì)人員的工作，主計(jì)審計(jì)長必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計(jì)缺乏質(zhì)量)。但是，目前并沒有清晰的審計(jì)直線職權(quán)，不同公共部門審計(jì)實(shí)體之間又競相爭奪地盤，使得WGA審計(jì)過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷，在會(huì)計(jì)確認(rèn)問題上各種審計(jì)實(shí)體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實(shí)體實(shí)施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)，但是由于獲取信息的技術(shù)難度，稅收的計(jì)算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時(shí)性和質(zhì)量，以及上述未解決的問題都會(huì)危及WGA的效用。
WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補(bǔ)充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計(jì)的WGA，這三個(gè)賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù)，例如：可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品；公共財(cái)政；政策
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。改革開放二十多年以來，我國國民經(jīng)濟(jì)以前所未有的高速度發(fā)展，取得了舉世矚目的巨大成就，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，特別是通過實(shí)施積極財(cái)政政策，公共基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)步伐明顯加快。但長期以來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，這不僅使我國“三農(nóng)”問題更加尖銳，也帶來了諸多社會(huì)問題。因此，打破社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置城鄉(xiāng)“二元”格局，無論是對完善公共財(cái)政體制框架，還是有效解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)都具有重大的意義。
一、目前我國公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的現(xiàn)狀
近年來，雖然國家加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的支持力度，但投入不足、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍過窄等問題依然比較嚴(yán)重。
1農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。我國是一個(gè)相對落后的農(nóng)業(yè)大國，由于多年來以農(nóng)補(bǔ)工的政策及政府認(rèn)識上的誤區(qū)，導(dǎo)致政府財(cái)政投入主要傾向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足、建設(shè)滯后。主要表現(xiàn)在：一是道路條件較差，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前全國有261個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15.4萬個(gè)村不通公路，在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農(nóng)村公路有92.3萬公里，占88.5%，還有未納入統(tǒng)計(jì)的村與村之間的簡易公路約120萬公里，路況極差。二是部分農(nóng)村地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農(nóng)村人口飲水困難，到2003年底仍然有2600萬左右農(nóng)村人口沒有解決飲水問題。三是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力較弱。20世紀(jì)80年代以后，由于的實(shí)行，農(nóng)田水利建設(shè)投資，由地方財(cái)政承擔(dān)，投入逐年減少，加上自然災(zāi)害，工程年久失修，灌排能力下降，導(dǎo)致全國每年減少灌溉面積700多萬畝，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)田水利投資嚴(yán)重不足的問題更加突出，目前我國有三分之二耕地缺乏有效灌排條件，8億多畝水澆地中由于工程不配套，中低產(chǎn)田占了2億多畝。
2農(nóng)村義務(wù)教育問題突出。長期以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要是由縣、鄉(xiāng)政府及村負(fù)責(zé)，中央和省政府所承擔(dān)的責(zé)任較少，基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放過低，無論是地區(qū)之間，還是同一區(qū)域內(nèi)，義務(wù)教育公共資源配置失衡問題都十分突出。全國范圍內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件在農(nóng)村與城市之間存在較大差距，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前國家只用中學(xué)教育總經(jīng)費(fèi)的38%為4倍于城市中學(xué)在校生人數(shù)的農(nóng)村中學(xué)生提供教育服務(wù)，國家在與城市小學(xué)相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)為6倍于城市小學(xué)在校生人數(shù)提供義務(wù)教育，這樣農(nóng)村普遍存在中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)緊張，標(biāo)準(zhǔn)偏低，雖然大多數(shù)農(nóng)村教師的工資能基本解決，但學(xué)校校舍、設(shè)備、操場等硬件設(shè)施普遍落后，農(nóng)村中小學(xué)危房仍大量存在。一些素質(zhì)高、教學(xué)能力強(qiáng)的教師或流向城市，或離開教學(xué)崗位，師資隊(duì)伍整體水平難以保證。特別是近年來農(nóng)村兒童因貧困失學(xué)、輟學(xué)的問題比較嚴(yán)重，至今西部地區(qū)仍然有372個(gè)縣還沒有完成“普九”目標(biāo)。
3.農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生薄弱。醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用方面，2002年，我國醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用為4763.97億元，其中農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用為1073.6億元，只占總費(fèi)用的22.5%.據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村人口占全國人口的64%，只享有全國醫(yī)療衛(wèi)生資源的20%左右。農(nóng)村缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象十分普遍，醫(yī)療條件普遍較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多設(shè)備陳舊，服務(wù)保障能力低。農(nóng)村醫(yī)療收費(fèi)相對較高，農(nóng)民輕易不敢上醫(yī)院，依然處在“小病硬頂，大病等死”的狀況中，從而引發(fā)農(nóng)民“因貧致病、因病致貧和因病返貧”情況越來越嚴(yán)重。另外，由于醫(yī)療點(diǎn)少、經(jīng)費(fèi)不足，一些基本的醫(yī)療預(yù)防與保健等也得不到保障，公共衛(wèi)生狀況堪憂。
4.農(nóng)村社會(huì)保障水平低下。最低生活保障制度和農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險(xiǎn)制度目前只是在一些地區(qū)起步，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面比較低。
5.農(nóng)業(yè)科技的提供不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。農(nóng)業(yè)科技推廣資金投入不足和推廣體系不完善制約著推廣力度，在發(fā)達(dá)國家農(nóng)技推廣經(jīng)費(fèi)一般占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.6%—1%，發(fā)展中國家也在0.5%左右，但我國不足0.2%，人均經(jīng)費(fèi)更少，因經(jīng)費(fèi)不足等原因，使一些地方的推廣服務(wù)部門被推向市場，有的甚至被拍賣或撤銷，造成人員離崗和流失，出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的被動(dòng)局面，制約農(nóng)村科技進(jìn)步。
二、公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍過窄的成因
造成目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、質(zhì)量偏低、范圍較窄、矛盾突出的原因是多方面的。
1.現(xiàn)行體制不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。長期城鄉(xiāng)“二元”制度安排導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“二元”結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)“二元”財(cái)政，造成了公共財(cái)政資源配置的城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡。我國現(xiàn)行的體制格局是以工業(yè)和城市為中心的，公共財(cái)政資源配置帶有明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等。而農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依靠農(nóng)民以繳費(fèi)方式，自給自足，盡管各級財(cái)政都安排一定的支出，但相比較而言，無論是總量水平，還是相對水平都是很低的。這就意味著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，廣大農(nóng)村人口并沒有公平地享受國家公共財(cái)政資源，處于一種弱勢地位。
2.縣鄉(xiāng)兩級財(cái)力有限，無力保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。目前對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入主要由縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政直接承擔(dān)，然而多年來全國相當(dāng)多的縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行舉步維艱，突出表現(xiàn)為持續(xù)的收不抵支，累積的收支缺口使基層財(cái)政背負(fù)了巨額的債務(wù)；一些基本的支出需求諸如財(cái)政供養(yǎng)人員的工資、日常的辦公經(jīng)費(fèi)等得不到有效保障；許多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)由于縣鄉(xiāng)財(cái)力緊張不得不低標(biāo)準(zhǔn)、低水平供給，以至農(nóng)民這一弱勢群體承擔(dān)了許多本不應(yīng)該負(fù)擔(dān)的公共支出。
3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱?，F(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財(cái)權(quán)，但事權(quán)仍是模糊交叉的，特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面，本該由上級政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，甚至村民自治委員會(huì)都承擔(dān)了較多的政務(wù)，供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱。屬于全國性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育應(yīng)該由中央財(cái)政和地方政府共同承擔(dān)，但目前這些事權(quán)主要由縣鄉(xiāng)政府以及村級承擔(dān)，中央和省一級負(fù)擔(dān)的比例較低。
4.稅費(fèi)改革后增大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金缺口。以前，村級集體興辦公共事業(yè)主要靠提留統(tǒng)籌和攤派集資。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，從制度上規(guī)范了農(nóng)民的稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資、攤派、收費(fèi)行為。但目前中央財(cái)政和省一級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付僅能保證基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的需要，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施
建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的資金來源。按照規(guī)定的“一事一議”辦法籌資，實(shí)際操作困難多，很難議成一件事。
三、推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村面臨的主要問題
我國正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，生產(chǎn)力發(fā)展水平還比較低，國家財(cái)力有限，公共財(cái)政體制框架遠(yuǎn)未完善，因此，推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村也是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能脫離實(shí)際、急于求成。在這個(gè)過程中，必須考慮以下幾個(gè)問題：
1.客觀存在的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異。一是承認(rèn)城鄉(xiāng)差別。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，量力而行，分層次、分步驟制定相關(guān)政策，解決農(nóng)村公共服務(wù)滯后的問題，而不能強(qiáng)求農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)提供達(dá)到與城市同樣的標(biāo)準(zhǔn)。二是認(rèn)識地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。我國是一個(gè)地域遼闊的發(fā)展中國家，區(qū)域之間客觀存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡。因此，在制定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策時(shí)，要承認(rèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異和不平衡性，在這個(gè)基礎(chǔ)上區(qū)別對待，合理設(shè)計(jì)和制定各地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)。
2.財(cái)政體制不完善導(dǎo)致的財(cái)力格局不合理。分稅制規(guī)范了中央與地方的分配關(guān)系，增強(qiáng)了中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力。但由于分稅制財(cái)政管理體制在很大程度上保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的因素，使得財(cái)力分配呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是財(cái)力逐級上收，中央和省一級財(cái)力在整個(gè)國家財(cái)力中占有很大的比重，這對加強(qiáng)宏觀調(diào)控和一定時(shí)期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)是必要的，但也導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)力薄弱，使得由其承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品無法得到保證。二是1994年的分稅制是在當(dāng)時(shí)財(cái)政收支包干基數(shù)的基礎(chǔ)上確定的，帶有很大的偶然性和隨意性，隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)情況的變化，這些收支基數(shù)的不合理性日益突出，地區(qū)間財(cái)力差異進(jìn)一步拉大。因此，現(xiàn)行財(cái)力格局決定了不同級次和地區(qū)間公共財(cái)政的支出能力，也決定了現(xiàn)階段公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出主要應(yīng)由中央財(cái)政和省一級財(cái)政承擔(dān)，不同地區(qū)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策選擇應(yīng)有所區(qū)別。3.公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的效益問題。我國現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.9萬個(gè)，行政村69.5萬個(gè)，按自然村計(jì)算，數(shù)目更多。如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，不僅需要龐大的財(cái)政支出，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，而且組織和投入成本很大，這不符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效益原則。同時(shí)，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會(huì)合并，如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，還會(huì)造成公共財(cái)政資源的浪費(fèi)和配置失效。所以，農(nóng)村人口的相應(yīng)集中和居住鄉(xiāng)村的適當(dāng)合并，對于公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村和公共財(cái)政資源有效配置也是必要的前提。
4.農(nóng)村公共產(chǎn)品的民主決策機(jī)制不健全?；鶎诱賳T目前主要是行政任命，而不是由公眾根據(jù)自己的投票選舉產(chǎn)生，所以，基層政府官員所實(shí)施的政策很可能偏離公眾的意愿，他們也理所當(dāng)然地不必關(guān)注公眾意愿，在這種自上而下的決策和供給路徑下，上級政府和地方政府的決策者往往根據(jù)考核指標(biāo)、政績、任期的需要安排供給，而農(nóng)民，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的實(shí)際需求沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。在這種決策機(jī)制下，一些容易出成績的短頻快的公共項(xiàng)目頻頻問世，而一些期限長、見效慢的長期項(xiàng)目或社會(huì)福利型項(xiàng)目則經(jīng)常被剔除出決策者的選擇范圍。
5.政策的系統(tǒng)設(shè)計(jì)問題?！叭r(nóng)”問題具有全局性、系統(tǒng)性，從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局看，解決“三農(nóng)”問題需要各方面相互配合，將其作為一個(gè)整體來考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴(yán)重，政策之間相互掣肘現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)農(nóng)村公共財(cái)政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財(cái)政資源配置，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。
四、推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策建議
讓公共財(cái)政陽光逐步照耀農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項(xiàng)長期的工作和任務(wù)，需要立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段國家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策在強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。
1.改變不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立中央、省、地方、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。發(fā)達(dá)國家的公共產(chǎn)品理論，根據(jù)服務(wù)范圍的大小，通常將公共產(chǎn)品區(qū)分為全國性、地區(qū)性和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，不同范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)有不同的供給主體。分清廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，是明確供給主體的關(guān)鍵。從理論上分析，全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，而社區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由社區(qū)提供。然而，面對我國的特殊國情，這一理論的實(shí)施有其局限性。分稅制后財(cái)政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，中央和省兩級財(cái)政收入相對豐裕，尤其是中央財(cái)政的兩個(gè)比重明顯上升。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，如果再讓基層政府提供全國性公共產(chǎn)品如基礎(chǔ)教育和超越基層政府職能范圍的地區(qū)性公共產(chǎn)品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結(jié)果只能是畫餅充饑。為此，國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，采取以中央、省兩級政府為主導(dǎo)，地方財(cái)政適當(dāng)配套的方式，著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品的供給問題。據(jù)此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育應(yīng)由中央政府提供，目前至少應(yīng)通過中央加大對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，再由省級政府為主提供基礎(chǔ)教育。在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難情況下，鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面公共產(chǎn)品的提供問題應(yīng)通過省級政府出錢、縣級政府辦事的方式來解決。特別是鄉(xiāng)村道路建設(shè)應(yīng)由過去以農(nóng)民為主體改變?yōu)榭h級政府為主體，納入地區(qū)交通建設(shè)的整體規(guī)劃。一事一議方式僅限于部分村級、社區(qū)性公共產(chǎn)品。
2.改變偏重城市的財(cái)政支出政策，加大公共財(cái)政對農(nóng)村的投入力度。農(nóng)民作為國家的居民，理應(yīng)享受與城市居民同等待遇，國家應(yīng)從根本上改革現(xiàn)實(shí)中存在的非均衡的城鄉(xiāng)公共品供給制度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在存量調(diào)整和增量調(diào)整上同時(shí)做文章，重點(diǎn)是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)”問題的投入力度。存量調(diào)整主要是：重新配置教育、衛(wèi)生、文化等方面的現(xiàn)有財(cái)政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財(cái)政投入；調(diào)整壓縮糧食流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼；調(diào)整政府農(nóng)業(yè)管理職能配置，整合農(nóng)業(yè)財(cái)政資金，按建立市場經(jīng)濟(jì)體制、公共財(cái)政體制框架和加入WTO后的發(fā)展需要，重新確立農(nóng)業(yè)財(cái)政資金分類，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效率。增量調(diào)整主要是：認(rèn)真落實(shí)教育、衛(wèi)生、文化等方面的新增支出主要用于農(nóng)村的政策，調(diào)整國債資金的投入結(jié)構(gòu)。
3從實(shí)際出發(fā)，制定不同地區(qū)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策。從全國范圍看，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出，中央財(cái)政和省級財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)的比例要多一些。隨著市場機(jī)制的完善和財(cái)政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)，可以逐步將一些領(lǐng)域的發(fā)展職責(zé)讓渡給市場調(diào)節(jié)和縣鄉(xiāng)政府。東部地區(qū)地方財(cái)政財(cái)力較強(qiáng)，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的支出主要由省縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但作為政策引導(dǎo)，中央財(cái)政對于東部地區(qū)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。
4.深化農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)改革，加快鄉(xiāng)、村布局調(diào)整。進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革，把減人和減事結(jié)合起來，逐步減少村委會(huì)承擔(dān)的，取消村委會(huì)的“政務(wù)職能”。這一方面要求各級政府充分履行責(zé)任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務(wù)”與“村務(wù)”的基礎(chǔ)上，充分合理地行使自治權(quán)力，維護(hù)農(nóng)民利益。同時(shí)，要按照工業(yè)化、城市化進(jìn)程的客觀要求，加快撒鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐，實(shí)行并村聯(lián)組，調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局。要研究制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局調(diào)整的總體規(guī)劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定村鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模，分布、間距、位置等，降低公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的成本，提高有限的公共資源使用效率。
5.加快農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制。公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否符合農(nóng)村大部分居民的實(shí)際需求，是衡量公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村有效性的重要原則。因此，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，需要不斷推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。要確立由農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求來決定公共產(chǎn)品供給范圍和方向的制度，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制。同時(shí)，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，實(shí)行“第三方”具體實(shí)施，政府部門和農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)督的方式，提高政策實(shí)施的質(zhì)量。
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關(guān)鍵詞:公共財(cái)政,減貧,財(cái)政職能
從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會(huì)發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報(bào)告對貧困進(jìn)行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費(fèi),而且意味著缺少受教育的機(jī)會(huì),營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”,據(jù)此可以確立三個(gè)層次的減貧目標(biāo),一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件;三是要培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口擺脫貧困、獨(dú)立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此,各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財(cái)政,我國長期實(shí)行的便是以財(cái)政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財(cái)政的減貧能力最強(qiáng),可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨(dú)立運(yùn)用,必須在公共財(cái)政的輔助下才能產(chǎn)生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財(cái)政的職能所在。
一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)
研究公共財(cái)政減貧,首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系,判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi),在此前提下,還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。
(一)政府與市場的關(guān)系定位
貧困主要涉及的是公平問題,但包括價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場機(jī)制追求的是效率目標(biāo),對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場運(yùn)行,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率,甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定,致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響,那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說,政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式,給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì),滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性,實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應(yīng)該看到,因政府資源有限,政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能;其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會(huì)成員積極參與,實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合,從而提高減貧的質(zhì)量和效率。
(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)
發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手,公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成,限制人口增長和提高人口素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為,為了緩解貧困,公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo),并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率,進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平,進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題:國民收入總量越大,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然,“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為,旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的,他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等,為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補(bǔ)助,對貧困線下的公民進(jìn)行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期,我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期,公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。
二、公共財(cái)政的減貧職能分析
根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況,可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”,這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù),使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其二,在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù);其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育,舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。
收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側(cè)重于初次分配,政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向:一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時(shí),進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,對低收入者實(shí)施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo);二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo),一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用;三是完善社會(huì)保障制度,制定和實(shí)施針對貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù),從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率,同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展,這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的,只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量;經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下,全體社會(huì)成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)。其次,社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展,公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù),強(qiáng)調(diào)以人為本的原則,通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,積極支持和諧社會(huì)建設(shè),大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。
(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢
公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。
首先,公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”,有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”,這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征,體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢,因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo),公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上,公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者,因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。
其次,公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入,分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集,是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,公共支出具有靈活性,其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體,履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi),轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃,是對所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮,具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn),為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力,這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四,公共財(cái)政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系,通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo),公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的,它包括長期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略,且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五,公共財(cái)政體制是對各級政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力,是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。
最后,公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn),例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征:主要作用于分配領(lǐng)域,傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費(fèi)總量和投資總量,從而直接影響社會(huì)的有效需求,這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施,其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人,能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的,農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn);價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù),進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的,價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用,而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)減貧的,一般需要財(cái)政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保,貸款才能順利發(fā)放。
可見,公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。
三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn),提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。
(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)
發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近,其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。
印度的財(cái)政減貧歷程大體分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是實(shí)施“第四個(gè)五年計(jì)劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容,公共財(cái)政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和,重點(diǎn)解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題;第二個(gè)階段是實(shí)施“第五個(gè)五年計(jì)劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財(cái)政支持了“以工代賑”計(jì)劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計(jì)劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計(jì)劃等多種計(jì)劃來幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。
印度尼西亞的財(cái)政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財(cái)政大力支持國家發(fā)展計(jì)劃,在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時(shí),公共財(cái)政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式,為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時(shí)、便利的信貸服務(wù),推動(dòng)了該國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。
小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項(xiàng)目的社會(huì)功能著稱,切實(shí)幫助貧困者解決基本生存問題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經(jīng)濟(jì)手段,引導(dǎo)貧困者參與并對其進(jìn)行有效激勵(lì),為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù),承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù),其小額信貸項(xiàng)目資金主要來源于財(cái)政補(bǔ)貼和國際援助。
20世紀(jì)中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展;設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu),從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格,當(dāng)市場價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以自由向市場出售,而當(dāng)市場價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益?！鞍l(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)
“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。
社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實(shí)質(zhì)是對國民收入的再分配,其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì),以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行,主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實(shí)行普遍的福利制度,因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出,僅次于教育支出;在英國,社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政,地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。
地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施,其經(jīng)驗(yàn)對于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng),制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如,德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng),實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助,主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。
(三)我國財(cái)政減貧案例分析
貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進(jìn)行案例分析,能夠基本反映出公共財(cái)政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。
貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財(cái)、定點(diǎn)幫扶和對口幫扶等模式實(shí)現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財(cái)政是納雍縣實(shí)現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制,通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式,增加農(nóng)業(yè)融資渠道,使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金,并對貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查,納雍縣財(cái)政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)。在重視財(cái)政投入的同時(shí),該縣還注意加強(qiáng)對財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理,精心組織項(xiàng)目實(shí)施,其中包括:財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)管理,規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目必須是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村,并從規(guī)劃的項(xiàng)目庫中征求村民意見選擇申報(bào);財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施管理,項(xiàng)目審批后各實(shí)施單位擬定實(shí)施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動(dòng)資金開始啟動(dòng);實(shí)行財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目公示制,將資金數(shù)量、項(xiàng)目名稱、實(shí)施地點(diǎn)、建設(shè)單位、開工時(shí)間、竣工時(shí)間等情況進(jìn)行公示,涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項(xiàng)目的,將貧困戶名單進(jìn)行公示,接受社會(huì)監(jiān)督;加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度,全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學(xué)的監(jiān)測和考核指標(biāo)體系;實(shí)行縣級財(cái)政報(bào)賬制,項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后,經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收,到縣扶貧辦審核,再到縣會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬;實(shí)行項(xiàng)目后續(xù)管理制度,保證項(xiàng)目管理的延續(xù)性。此外,該縣財(cái)政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實(shí)。
廣東省陽山縣曾被列為全國重點(diǎn)扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路,堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實(shí)施一系列有效的減貧措施,已于1998年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財(cái)政減貧的主要特點(diǎn)在于支持“十項(xiàng)民心工程”,著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富,支持安居工程;投資建立縣勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心基地,促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力輸出,支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程;通過深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程;落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策,開展職業(yè)教育,免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)人才,引進(jìn)對口幫扶和社會(huì)幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費(fèi),使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對象、“五保”供養(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟(jì)困助殘工程;推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),確保食品藥品安全,加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設(shè)施,支持農(nóng)村飲水工程;投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程;支持外來員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過財(cái)政支持“十項(xiàng)民心工程”,陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng),農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整,農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化,農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)得到提高,農(nóng)民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。
四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路
國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程,由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一,單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長期減貧目標(biāo),因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討,以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎(chǔ)設(shè)施落后,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低;資金、技術(shù)、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧;對于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財(cái)政減貧的針對性和有效性。
(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準(zhǔn)方式,做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式,即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件,從而使貧困人口受益,實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對此,我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對象、縮小瞄準(zhǔn)范圍,以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性,同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前,我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍,一是將瞄準(zhǔn)對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助,直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。
(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟(jì)式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實(shí)物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地?cái)[脫貧困,二是貧困人口對救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng),也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此,應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對特困人群實(shí)行救濟(jì),一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場競爭來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化,因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù),需要社會(huì)力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí),還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。
(四)根據(jù)貧困群體的實(shí)際需求,推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上,但是政府部門在財(cái)力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實(shí)際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的,從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式,因?yàn)樵撃Ｊ阶钪匾奶卣骶褪亲屫毨д咧苯訁⑴c到減貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測與評估整個(gè)過程,使財(cái)政減貧與貧困群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)、接受援助的能力聯(lián)系起來,有助于援助方采取更有針對性的措施,從而提升減貧的整體價(jià)值和財(cái)政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求,給予貧困群體一定的發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán),同時(shí),財(cái)政等援助方應(yīng)該提供必要的資金、實(shí)物以及適當(dāng)?shù)慕M織、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù),最終既可有效緩解貧困,又可強(qiáng)化貧困群體的資金管理能力、適應(yīng)市場能力、協(xié)調(diào)組織能力,還可以激發(fā)貧困群體的主體意識及脫貧致富的積極性,實(shí)現(xiàn)“多贏”的目的。
一、什么是公共財(cái)政
財(cái)政是國家(政府)為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(分配活動(dòng))，這在我國已經(jīng)形成了共識，因此財(cái)政從來就是國家(政府)財(cái)政，這是財(cái)政的本質(zhì)，或財(cái)政一般，問題的關(guān)鍵在于國家的性質(zhì)不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不同，決定著國家為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(分配活動(dòng))目的及達(dá)到目的途徑不同。從而形成了不同的財(cái)政類型(模式)或稱財(cái)政特殊。公共財(cái)政作為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)模式，對其內(nèi)涵的認(rèn)識，必然要從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境入手。
社會(huì)主義生產(chǎn)的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活的需要。問題的關(guān)鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關(guān)鍵，是第一位的。要使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)符合效率的要求，必然要相應(yīng)的效率裝置，而迄今為止，市場機(jī)制是人們發(fā)現(xiàn)的使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效率的唯一裝置。換句話說，在經(jīng)濟(jì)制度中，沒有市場機(jī)制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機(jī)制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會(huì)成員的私人需要，對社會(huì)成員個(gè)人需要圖譜中的公共需要?jiǎng)t無法有效滿足，而公共需要又是社會(huì)成員個(gè)人圖譜中客觀存在的。既然市場機(jī)制無法有效提供，就只能通過某種非市場機(jī)制來提供。這種非市場機(jī)制在我國約定俗成稱為財(cái)政機(jī)制。市場機(jī)制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應(yīng)，財(cái)政機(jī)制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據(jù)此，在市場經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政就是政府通過非市場機(jī)制提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)。
問題到此還沒有完結(jié)，關(guān)鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會(huì)成員的私人需要和公共需要得到最優(yōu)滿足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員個(gè)人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財(cái)政機(jī)制提供公共物品如何才能符合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率的要求?既然市場機(jī)制是使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效率的唯一裝置，財(cái)政機(jī)制要符合經(jīng)濟(jì)效率的要求，其實(shí)質(zhì)上也必然是一種模擬市場機(jī)制。財(cái)政采用模擬市場機(jī)制提供公共物品，實(shí)質(zhì)上也就是要求按社會(huì)成員的意愿(偏好)提供公共物品。問題是社會(huì)成員眾多，而公共物品只能統(tǒng)一提供，這就需要通過某種裝置將社會(huì)成員個(gè)人對公共物品的個(gè)人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經(jīng)濟(jì)體制下要使社會(huì)成員福利水平最大化，政府財(cái)政機(jī)制提供公共物品滿足社會(huì)公共需要必須按社會(huì)成員的集體偏好(大多數(shù)人的意志)進(jìn)行，由社會(huì)成員對政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行約束和規(guī)范。由此可見，公共財(cái)政就是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府按社會(huì)公眾的集體意愿提供市場機(jī)制無法有效提供的公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)，而公共財(cái)政制度就是確保政府按社會(huì)公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)的基本規(guī)則。
二、如何正確理解公共財(cái)政
上述公共財(cái)政的簡單定義中，實(shí)際上包含著十分豐富的內(nèi)涵。對此應(yīng)從以下幾個(gè)方面來理解：
1．公共財(cái)政是一種著眼于滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優(yōu)滿足社會(huì)公共需要構(gòu)成公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)公共需要決定著公共財(cái)政的存在，決定著公共財(cái)政的活動(dòng)范圍和活動(dòng)效果。公共財(cái)政則著眼于滿足社會(huì)成員的公共需要，公共財(cái)政不應(yīng)該成為超越市場的力量去滿足社會(huì)成員的私人需要。
2．公共財(cái)政活動(dòng)的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會(huì)公共需要的供給途徑就構(gòu)成了公共財(cái)政活動(dòng)的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財(cái)政為社會(huì)成員個(gè)人提供的各種產(chǎn)品和服務(wù)都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財(cái)政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。
3．公共財(cái)政的核心是效率。效率是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，公共財(cái)政作為政府為市場提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其核心也是要解決效率問題。從計(jì)劃財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政說到底也是提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率的必然要求。
公共財(cái)政的效率表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率或X-效率。配置效率指的是資源根據(jù)最終產(chǎn)品消費(fèi)者的偏好和預(yù)算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達(dá)到帕累托效率狀態(tài)。從實(shí)踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產(chǎn)選民所需要的服務(wù)(公共支出)水平和組合?選民在政治市場上是自主的嗎?誰的偏好最重要?X-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財(cái)政采用最好的方法和最有效的技術(shù)以最低成本生產(chǎn)公共物品。建立公共財(cái)政制度就是要最優(yōu)化制度安排，確保配置效率和生產(chǎn)效率得以實(shí)現(xiàn)。
4．公共財(cái)政的立足點(diǎn)是非市場贏利性。公共財(cái)政立足于非市場贏利性包括三個(gè)層次：一是指公共財(cái)政活動(dòng)范圍立足于非市場競爭領(lǐng)域，不介入一般競爭性領(lǐng)域，不應(yīng)“與民爭利”；二是指公共財(cái)政活動(dòng)立足于非市場競爭領(lǐng)域，也應(yīng)立足于非贏利性。政府向社會(huì)成員征收收入只應(yīng)以彌補(bǔ)公共物品的生產(chǎn)成本為限。通俗說法就是公共財(cái)政活動(dòng)中應(yīng)做到“以支定收”，即根據(jù)社會(huì)成員對社會(huì)公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應(yīng)的公共支出規(guī)模，公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。“以收定支”則是企業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。
5．公共財(cái)政是運(yùn)行機(jī)制法治化的財(cái)政。公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制法治化就是說整個(gè)公共財(cái)政活動(dòng)都置于法治化軌道上，在法律法規(guī)約束下進(jìn)行，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。當(dāng)然這里的“法”是民主基礎(chǔ)上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會(huì)成員對公共財(cái)政活動(dòng)的集體意愿上升為法律，從而使社會(huì)成員的意志得以真實(shí)決定、約束規(guī)范和監(jiān)督政府公共財(cái)政活動(dòng)，確保政府公共財(cái)政活動(dòng)符合社會(huì)成員的根本利益。阿克頓曾言：“權(quán)力使人腐化，絕對的權(quán)力使人絕對腐化”。既然國家(政府)為了提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的職責(zé)而被社會(huì)成員委以強(qiáng)制性的公共權(quán)力(政治權(quán)力)，那么有效防范掌握了公共權(quán)力的公共部門及其官員濫用權(quán)力損害社會(huì)成員利益就成了社會(huì)公眾最關(guān)注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財(cái)政活動(dòng)法治化是關(guān)鍵。因此構(gòu)建公共財(cái)政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”(縮減財(cái)政支出供給范圍)，而且更為重要的是要從政府自身行為規(guī)范化入手，推進(jìn)政府公共財(cái)政活動(dòng)的法治化。
三、澄清認(rèn)識誤區(qū)創(chuàng)建我國公共財(cái)政
客觀地說，建立公共財(cái)政框架的目標(biāo)雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財(cái)政存在著認(rèn)識上的誤區(qū)。澄清這些理論認(rèn)識上的誤區(qū)，才有利于建立實(shí)質(zhì)意義上的公共財(cái)政制度。目前存在認(rèn)識誤區(qū)大致可歸納為以下幾個(gè)方面：
1．公共財(cái)政就是財(cái)政，而財(cái)政從來都是國家(政府)財(cái)政。這種誤解的錯(cuò)誤就在于只看到了財(cái)政的共性，而沒有看到財(cái)政的特性。的確，公共財(cái)政是財(cái)政的一種模式，財(cái)政從來也都是國家財(cái)政，但是不同的社會(huì)形態(tài)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式下的財(cái)政呈現(xiàn)出各自不同的特征，財(cái)政的職能及實(shí)現(xiàn)機(jī)制都體現(xiàn)出明顯的差別，從而“財(cái)政一般”中顯示出“財(cái)政特殊”。如果說“公共財(cái)政就是財(cái)政，財(cái)政從來都是國家財(cái)政”，實(shí)質(zhì)上是否認(rèn)了不同社會(huì)形態(tài)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式下財(cái)政的特殊性。照這種觀點(diǎn)，也就不存在中國財(cái)政適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求轉(zhuǎn)軌——建立公共財(cái)政的必要。正確的認(rèn)識應(yīng)當(dāng)是，公共財(cái)政是財(cái)政的一種：具體類型或模式，即與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式。
2．“公共財(cái)政論”是對“國家分配論”的否定。這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤就在于把財(cái)政的類型(模式)同財(cái)政的本質(zhì)混淆在一起。“國家分配論”強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的本質(zhì)，即財(cái)政是以國家為主體的分配，“公共財(cái)政論”則強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的類型或模式，強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的本質(zhì)在市場經(jīng)濟(jì)下如何體現(xiàn)出來，或者說強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。公共財(cái)政強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政作為國家為主體的分配活動(dòng)在市場經(jīng)濟(jì)下“應(yīng)按社會(huì)公眾的意愿，提供公共物品滿足社會(huì)公共需要”來進(jìn)行。因此，搞公共財(cái)政并不是否定財(cái)政的本質(zhì)，而是要求國家財(cái)政按社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求，系統(tǒng)地改變具體的財(cái)政制度安排，公共財(cái)政并沒有否定國家財(cái)政。
3．公共財(cái)政的“公共性”否定了國家財(cái)政的“階級性”。這種觀點(diǎn)的誤解在于把“公共性”與“階級性”看作了完全對立的兩方面。實(shí)際上，公共財(cái)政的“公共性”與國家財(cái)政的“階級性”是對立統(tǒng)一的，而不是完全對立的，強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政的“公共性”并不等于否認(rèn)財(cái)政的“階級性”。這是因?yàn)楣藏?cái)政作為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級性寓于“公共性”。公共財(cái)政通過為市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“階級性”的要求。在資本主義市場經(jīng)濟(jì)下，資本主義國家只有通過公共財(cái)政這個(gè)工具彌補(bǔ)市場失效，為市場提供公共服務(wù)，才能為私人資本榨取剩余價(jià)值創(chuàng)造共同的外部條件。例如如果沒有公共財(cái)政進(jìn)行收入再分配，工人階級將因基本生活無法滿足而導(dǎo)致勞動(dòng)力再生產(chǎn)萎縮，進(jìn)而導(dǎo)致資本主義生產(chǎn)關(guān)系萎縮的致命后果。因此，公共財(cái)政進(jìn)行收入再分配實(shí)際上是資產(chǎn)階級利用國家為主體的分配活動(dòng)為私人資本更好地剝削創(chuàng)造共同的外部資本，也就是說，“階級性”通過“公共性”體現(xiàn)出來。
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，由于社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)制度的確立，廣大人民群眾是國家的主人，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，因而公共財(cái)政表現(xiàn)出真正意義上的為社會(huì)公眾提供公共商品滿足社會(huì)公共需要，公共財(cái)政的公共性得到了嚴(yán)格意義上的體現(xiàn)，從而我國的公共財(cái)政才稱得上是真正的公共財(cái)政。
一、在我國推行公共財(cái)政體制的重要性
1.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)呼喚公共財(cái)政。歷史證明，無政府主義的市場經(jīng)濟(jì)或者完全自由的市場經(jīng)濟(jì)在配置資源中的成本很高，并不是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有效形式，市場經(jīng)濟(jì)需要政府引導(dǎo)。通過對市場行為的宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場失靈，達(dá)到資源配置最優(yōu)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財(cái)政。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國財(cái)政所面對的基礎(chǔ)，已從作為行政附屬物的企業(yè)和個(gè)人，轉(zhuǎn)到了獨(dú)立的市場主體上來，財(cái)政的“獨(dú)立主體性”正在形成，財(cái)政活動(dòng)也正轉(zhuǎn)到為經(jīng)濟(jì)主體的公共利益提供服務(wù)上來，成為滿足經(jīng)濟(jì)主體公共需要的基本手段。國家財(cái)政對市場的調(diào)控作用，在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初建時(shí)就被充分認(rèn)識到，而起調(diào)控作用的財(cái)政應(yīng)采取公共財(cái)政的形式，則是近些年才被我們逐漸認(rèn)識到的。對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的國家財(cái)政不應(yīng)是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)諸多特征的傳統(tǒng)財(cái)政，而應(yīng)是與市場經(jīng)濟(jì)的公共需要相適應(yīng)的公共財(cái)政。公共財(cái)政對市場的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在營造硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個(gè)方面。所謂硬環(huán)境，就是要能保證市場的物資流動(dòng)、資金流動(dòng)和信息流動(dòng)暢通。這種市場環(huán)境只能由政府來提供。所謂軟環(huán)境，是指能有一套完整的法律法規(guī)，來規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的“游戲規(guī)則”，并有一套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，來監(jiān)督這些“游戲規(guī)則”的實(shí)行。
2.公共財(cái)政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財(cái)政的重要特征之一，是政府預(yù)算建立在一整套科學(xué)公開的運(yùn)作程序之上，這就為精打細(xì)算、有效地使用政府經(jīng)費(fèi)提供了制度保障，從而避免了由預(yù)算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財(cái)政的又一重要特征，是通過對政府財(cái)力的法律制約，將所有政府預(yù)算內(nèi)外的收入都納入政府預(yù)算中，將政府的一舉一動(dòng)都納入到法治范圍之內(nèi)。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預(yù)算缺乏應(yīng)有的透明度和公開性，就為權(quán)力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財(cái)政的推行實(shí)為醫(yī)治政府權(quán)力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財(cái)政改革向縱深推進(jìn)所面臨的難題
1.在公共財(cái)政體制下國有經(jīng)濟(jì)的定位問題。無論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的社會(huì)主義性質(zhì)決定了與國有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)政收支始終是一種客觀存在。西方公共財(cái)政學(xué)建立在以私有經(jīng)濟(jì)為主的“社會(huì)共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財(cái)政體制時(shí)如何給大量的國有經(jīng)濟(jì)定位，就成為一大難點(diǎn)問題。有些學(xué)者認(rèn)為我國的財(cái)政應(yīng)該由公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政所組成，提出所謂的公共財(cái)政雙元結(jié)構(gòu)論。也有學(xué)者將國有經(jīng)濟(jì)視作構(gòu)建我國公共財(cái)政體制的關(guān)鍵障礙，主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)的庇護(hù)?！肮藏?cái)政雙元論”本身違背了公共財(cái)政論將財(cái)政定位在滿足社會(huì)共同需要的這一初衷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，涉及國有資產(chǎn)的財(cái)政收支，也同樣服務(wù)于社會(huì)公共需要這一大目標(biāo)，這部分政府收支僅僅是財(cái)政的一個(gè)構(gòu)成要素，而非獨(dú)立成分。也即是說，國有資產(chǎn)財(cái)政只是公共財(cái)政的一個(gè)組成部分。從根本上說，如果將滿足社會(huì)共同需要作為財(cái)政分配的唯一目標(biāo)，那么公共財(cái)政必然是一元論。至于將國有經(jīng)濟(jì)視作公共財(cái)政的障礙、主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)庇護(hù)的觀點(diǎn)，與我國政治經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征相違背，也是不符合國情的。
我國國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中曾經(jīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，遠(yuǎn)比西方的一般企業(yè)多，它們不僅承擔(dān)了大量理論上應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充任了“龍頭”作用，帶動(dòng)了大量的集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。現(xiàn)如今，國有企業(yè)擔(dān)負(fù)的政府職責(zé)不可能馬上全部轉(zhuǎn)給政府承擔(dān)起來，同時(shí)，能替代國有企業(yè)龍頭作用的經(jīng)濟(jì)力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業(yè)“一刀切”式地退出，很可能出現(xiàn)一些“真空”或“半真空”狀態(tài)，這對社會(huì)資源的充分運(yùn)用和調(diào)動(dòng)是不利的，為此，在公共財(cái)政建設(shè)過程中，國有企業(yè)的去留，應(yīng)該注重效率標(biāo)準(zhǔn)。真正有效率的企業(yè)，應(yīng)予以保留和發(fā)展；確實(shí)無效率的，應(yīng)予以裁撤。就我國國有經(jīng)濟(jì)目前發(fā)展的勢頭看，隨著國企脫困目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術(shù)項(xiàng)目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現(xiàn)公共財(cái)政的要求，即將與國有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)政收支定位于滿足社會(huì)共同需要之上。
（一）預(yù)算會(huì)計(jì)的現(xiàn)狀分析
在我國，預(yù)算會(huì)計(jì)的從業(yè)人員已經(jīng)超過了130萬人，占到了目前整個(gè)會(huì)計(jì)從業(yè)人員的1/3。同時(shí)，預(yù)算會(huì)計(jì)人員自身的素質(zhì)也在不斷的提升，改革開放之后，我國的各級財(cái)政部門和中央的主管部門也都采取了一定的措施來加強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)從業(yè)人員的素質(zhì)，比如開設(shè)了會(huì)計(jì)專業(yè)的培訓(xùn)班，一些大學(xué)也開設(shè)了預(yù)算會(huì)計(jì)相關(guān)的專業(yè)和課程，在預(yù)算會(huì)計(jì)領(lǐng)域一些擁有中高級職稱的專業(yè)會(huì)計(jì)人員不斷涌現(xiàn)，這在很大程度上提升了預(yù)算會(huì)計(jì)的質(zhì)量。另外，在預(yù)算會(huì)計(jì)領(lǐng)域，會(huì)計(jì)監(jiān)督和核算的基礎(chǔ)工作質(zhì)量也得到了一定的提升。目前預(yù)算會(huì)計(jì)人員之間、地區(qū)以及部門之間也經(jīng)常性的開展一些聯(lián)審和經(jīng)驗(yàn)交流，這使得核算的質(zhì)量以及報(bào)表的數(shù)據(jù)更加及時(shí)和準(zhǔn)確，同時(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)的監(jiān)督作用相比之前，也有了加強(qiáng)。
（二）目前預(yù)算會(huì)計(jì)存在的主要問題
面對目前改革開放中所出現(xiàn)的新情況，一些原有的會(huì)計(jì)制度也面臨著一定的問題，需要進(jìn)行認(rèn)真的審視。首先，現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)范圍比較窄，很難科學(xué)的反映出非營利性組織的資金運(yùn)動(dòng)狀況。目前的預(yù)算會(huì)計(jì)制度中，總預(yù)算會(huì)計(jì)中缺少對于固定資產(chǎn)的反映，這就意味著用來購置政府固定資產(chǎn)方面的財(cái)政資金，一旦支出，就消失在了公眾的視野之中，這顯然不利于財(cái)政資金的科學(xué)有效使用，也不利于財(cái)政的監(jiān)督和科學(xué)管理。其次，收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)有著一定的局限性，無法科學(xué)準(zhǔn)確的反映出政府的負(fù)債情況。眾所周知，收付實(shí)現(xiàn)制主要是以現(xiàn)金的實(shí)際支出作為確認(rèn)當(dāng)期收入和支出依據(jù)的，在這種記賬的基礎(chǔ)下，財(cái)政支出不僅僅包含了以現(xiàn)金為實(shí)際支出的部分，還包含了當(dāng)期雖已發(fā)生，但是還沒有通過現(xiàn)金來支付的一些債務(wù)情況。因此在收付實(shí)現(xiàn)制下政府的一些債務(wù)很有可能被隱藏，政府的一些基本的財(cái)務(wù)情況不能得到很好的反映，因此很有可能產(chǎn)生一些不良的結(jié)果。如政府可支配的資源很有可能被擴(kuò)大，對于宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生一定的錯(cuò)誤影響，同時(shí)還會(huì)在政府績效的評價(jià)中產(chǎn)生一定的偏差。再次，會(huì)計(jì)報(bào)告中信息缺失，缺少相應(yīng)的透明度。雖然在改革開放之后，我國的預(yù)算會(huì)計(jì)得到了一定的發(fā)展，但是從目前的情況來看，預(yù)算會(huì)計(jì)的發(fā)展仍舊不能滿足預(yù)算會(huì)計(jì)信息使用者的要求。我國目前還沒有實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)告制度，預(yù)算會(huì)計(jì)的信息主要是通過政府的預(yù)算和決算來間接的傳達(dá)給公眾和立法機(jī)關(guān)的，在這種情況下政府的債權(quán)和債務(wù)情況就很難得到真實(shí)而全面的反映。另外在報(bào)表編制的過程中，預(yù)算內(nèi)外資金核算方法不統(tǒng)一，也會(huì)在很大程度上影響到報(bào)表的真實(shí)性和可靠性。
二、公共財(cái)政框架下預(yù)算會(huì)計(jì)的改革思路探討
（一）建立和支出預(yù)算管理相互適應(yīng)的公共財(cái)政的管理框架
隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，公共財(cái)政的框架逐步完善，這使得公共支出預(yù)算的范圍將會(huì)以社會(huì)共同發(fā)展的需要作為界定。在實(shí)踐中，一些單位不符合這顯示標(biāo)準(zhǔn)，則不應(yīng)該納入到公共支出的預(yù)算范圍之內(nèi)，也不應(yīng)該繼續(xù)由財(cái)政對其進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的供給，對于這些單位來講，應(yīng)該逐步的退出公共預(yù)算的范疇，進(jìn)入到市場，通過企業(yè)會(huì)計(jì)的方法來進(jìn)行核算。對于目前不斷增加的事業(yè)單位和其他的非盈利組織，則應(yīng)該明確的納入到預(yù)算會(huì)計(jì)的體系之中，這不僅僅有利于對各個(gè)組織規(guī)范化的進(jìn)行管理，同時(shí)也有助于創(chuàng)造更加公平的環(huán)境，提升會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。與此同時(shí)，事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度也應(yīng)當(dāng)開展必要的改革，將基建資金納入到會(huì)計(jì)單位來開展核算。
（二）不斷發(fā)展和完善我國的政府會(huì)計(jì)體系
實(shí)踐過程中，政府的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理論結(jié)構(gòu)重要是指在一定的會(huì)計(jì)環(huán)境中，基于會(huì)計(jì)假設(shè)、會(huì)計(jì)目標(biāo)和會(huì)計(jì)原則所構(gòu)筑的會(huì)計(jì)體系。隨著社會(huì)的發(fā)展，構(gòu)筑完善的會(huì)計(jì)體系已經(jīng)成為了社會(huì)各方的共同要求，這同時(shí)也是日后我國政府會(huì)計(jì)改革的重要內(nèi)容。因此在公共財(cái)政框架下開展預(yù)算會(huì)計(jì)改革，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則研究，盡快的制定出一套科學(xué)完善，有先后順序，并且概念統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。值得注意的是，在政府會(huì)計(jì)體系構(gòu)建的過程中，應(yīng)該結(jié)合我國的具體國情，依據(jù)國家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況開展具體的體系制定工作。
（三）完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告和相應(yīng)的審計(jì)制度
目前，我國各級政府很少編制全面和完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，這顯然不利于新形式下政府工作的順利開展。雖然目前每年都在召開政協(xié)和人大的會(huì)議，政府也做了相應(yīng)的工作報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。但是這些報(bào)告除了預(yù)算執(zhí)行報(bào)告會(huì)在一定程度上反映出年度預(yù)算的收支情況之外，并沒有完整的、詳細(xì)的全年政府財(cái)務(wù)報(bào)告。所以在發(fā)展的過程中必須要建立一套完善的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，這有利于增強(qiáng)政府工作的透明度和公開度，加強(qiáng)群眾對于政府監(jiān)督的作用，為構(gòu)建廉潔、高效的政府打下良好的基礎(chǔ)。另外，還應(yīng)該完善對于政府工作報(bào)告的審計(jì)工作，審計(jì)工作的參與有利于提升公共財(cái)政資金的使用效率，督促政府官員更加高效、廉潔的開展工作，最大限度的防止和杜絕政府官員的和貪污腐化現(xiàn)象。政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)體系的完善不僅僅有利于社會(huì)公眾對政府的信任，同時(shí)也能夠使得政府各項(xiàng)工作的開展更加科學(xué)有效，因此審計(jì)報(bào)告畢竟要成為政府財(cái)務(wù)報(bào)告中不可缺少的重要構(gòu)成部分。
（四）政府會(huì)計(jì)中應(yīng)當(dāng)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)記賬方法
為了全面提供畜牧獸醫(yī)公共財(cái)政支出的使用過程中，合理使用公共財(cái)政資金，應(yīng)對公共財(cái)政資金使用方面加強(qiáng)績效目標(biāo)方面的管理力度，強(qiáng)化績效運(yùn)轉(zhuǎn)的跟蹤，不定期進(jìn)行績效評估。在進(jìn)行畜牧獸醫(yī)項(xiàng)目建設(shè)的過程中，需要全面執(zhí)行項(xiàng)目工作的施工建設(shè)合同制、項(xiàng)目工程投標(biāo)機(jī)制、項(xiàng)目驗(yàn)收機(jī)制等，不僅確保項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，還能保證項(xiàng)目的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)要對公共資金的支出模式、經(jīng)費(fèi)管理等方面加大監(jiān)督力度，確保公共財(cái)政的資金投入，對畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)產(chǎn)生的效益。
2加大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)公共財(cái)政投入
2.1發(fā)揮縣級公共財(cái)政資金對養(yǎng)殖戶疫病防控的導(dǎo)引作用
縣鄉(xiāng)的公共財(cái)政資金通過支持養(yǎng)殖戶的小區(qū)建設(shè)等方面的路徑，加強(qiáng)對養(yǎng)殖戶的支持，對進(jìn)一步完善養(yǎng)殖戶的綜合生物安全措施來發(fā)揮積極性的作用。在當(dāng)前的財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加養(yǎng)殖戶建設(shè)補(bǔ)助，動(dòng)物撲殺和無害化處理補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)的投入，指導(dǎo)養(yǎng)殖戶加大對動(dòng)物疫病的基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，配備相關(guān)的技術(shù)人員，檢測免疫效果，進(jìn)行消毒處理與無害化處理，環(huán)境衛(wèi)生等多個(gè)方面的監(jiān)管力度，在動(dòng)物疫病防控技術(shù)和人員培訓(xùn)等方面提供服務(wù)，并加強(qiáng)相關(guān)的指導(dǎo)。
2.2創(chuàng)建公共財(cái)政支持畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)發(fā)展的新機(jī)制
創(chuàng)建適宜畜牧業(yè)健康發(fā)展、獸醫(yī)公共衛(wèi)生管理以及動(dòng)物疫病防控工作需要的，實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定增長的畜牧獸醫(yī)工作經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，縣政府公共財(cái)政年度針對畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)方面的投入，需要隨著畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)整體產(chǎn)值進(jìn)一步提高，真正實(shí)現(xiàn)按照特定比例實(shí)現(xiàn)增長，做到健康養(yǎng)殖，能形成規(guī)模養(yǎng)殖經(jīng)濟(jì)。全面貫徹“政府引導(dǎo)、政策扶持、統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)管、提高效益”的基本原則，全面發(fā)展畜禽養(yǎng)殖小區(qū)或者是養(yǎng)殖場。在發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)的時(shí)候，需要做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和疫病防控相結(jié)合、規(guī)模養(yǎng)殖和污染治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，保證健康養(yǎng)殖、規(guī)范化養(yǎng)殖，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的和諧發(fā)展。
3優(yōu)化畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)發(fā)展的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)
首先，建立良種體系，確保種源供應(yīng)。針對本溪滿族自治縣畜禽良種供應(yīng)嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，要把良種繁育體系建設(shè)擺上重要議事日程；其次全面畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，根據(jù)屬地化的基本原則，縣級的財(cái)政投入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投入實(shí)現(xiàn)密切結(jié)合，并且將其歸入到縣鄉(xiāng)的財(cái)政預(yù)算內(nèi)，實(shí)現(xiàn)畜牧獸醫(yī)工作人員經(jīng)費(fèi)有全面的保障，工作經(jīng)費(fèi)方面存在一定的結(jié)余，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面還有一定投入的具體要求；再次做好動(dòng)物疫病防控每一個(gè)環(huán)節(jié)投入結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面的統(tǒng)籌考慮。逐漸增加用在流行病檢查、疫情監(jiān)測、病死畜禽的處理補(bǔ)貼、村級防疫隊(duì)伍建設(shè)、建設(shè)無疫區(qū)、研發(fā)防疫技術(shù)和疫苗、監(jiān)測動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品等每一個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)方面的投入；最后要抓好技術(shù)創(chuàng)新。做好實(shí)用技術(shù)的普及與推廣工作，提升科技對畜牧業(yè)的整體貢獻(xiàn)率，重點(diǎn)做好雜交、良種推廣利用、秸稈利用、牛羊圈養(yǎng)、疫病防治、生態(tài)養(yǎng)殖模式等實(shí)用技術(shù)的推廣。
4確定公共財(cái)政支持的畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的重點(diǎn)
要按照發(fā)展、控制、消滅的畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的發(fā)展的基本要求，緊密圍繞提高動(dòng)物生產(chǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力、動(dòng)物突發(fā)疫情的應(yīng)急管控能力、動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫機(jī)制、動(dòng)物養(yǎng)殖的全面推廣機(jī)制、動(dòng)物疫病防治的信息化處理能力防控體系方面的建設(shè)，公共財(cái)政重點(diǎn)需要放在進(jìn)一步完善動(dòng)物體系網(wǎng)絡(luò)、提升畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的補(bǔ)助水平、動(dòng)物防疫技術(shù)的支持機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)方面的投入，動(dòng)物疫病應(yīng)急管理等方面，繼續(xù)加大經(jīng)費(fèi)支持的力度。
5提升畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的防控經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助水平
5.1實(shí)施動(dòng)物疫病的控制計(jì)劃，加強(qiáng)對疫苗補(bǔ)助
需要進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政支持免疫范圍。根據(jù)地方畜牧業(yè)、獸醫(yī)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情形與社會(huì)農(nóng)畜產(chǎn)品的貢獻(xiàn)額度，確定畜禽免疫疫苗的補(bǔ)貼額度，并且強(qiáng)化對畜牧業(yè)產(chǎn)區(qū)的整體扶持力度，切實(shí)體現(xiàn)地方財(cái)政的相關(guān)政策導(dǎo)向。
5.2創(chuàng)建動(dòng)物撲殺補(bǔ)償機(jī)制
制定銷毀動(dòng)物產(chǎn)品、撲殺動(dòng)物與相關(guān)物品的補(bǔ)償辦法，常見撲殺動(dòng)物價(jià)格評估機(jī)構(gòu)與辦法，提升覆蓋面與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，逐漸創(chuàng)建政府補(bǔ)貼為主，并實(shí)行養(yǎng)殖合作化組織、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等互助資金等撲殺補(bǔ)償制度。企業(yè)要需要根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定與養(yǎng)殖場建設(shè)的基本要求，創(chuàng)建無害化的處理措施，公共財(cái)政根據(jù)具體情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。
5.3加強(qiáng)免疫應(yīng)激死亡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
