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（一）對“境內(nèi)交貨、境外收匯”做出許可2007年8月3日，國家外匯管理局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善結(jié)匯“關(guān)注企業(yè)”管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2007〕45號），通知第六條對“境內(nèi)交貨、境外收匯”業(yè)務(wù)作了如下規(guī)定：“境外采購商向境內(nèi)供貨商購買商品，該商品在境內(nèi)使用（不運(yùn)往境外或境內(nèi)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，不需辦理出口報關(guān)手續(xù)），并且境內(nèi)供貨商在收到境外匯入的貨款時申報涉外收入交易編碼為“貨物貿(mào)易其他收入（109000）”的，收匯單位（境內(nèi)供貨商）應(yīng)當(dāng)憑與境外采購商簽訂的購銷協(xié)議或加工合同發(fā)票、情況說明函到銀行辦理入賬或結(jié)匯手續(xù)。收匯單位被列入關(guān)注企業(yè)名單的，應(yīng)當(dāng)持上述材料到所在地外匯局辦理入賬或結(jié)匯核準(zhǔn)手續(xù)。銀行應(yīng)當(dāng)在審核收匯單位提交的上述證明材料后，為其辦理入賬或結(jié)匯手續(xù)，且不得為收匯單位出具出口收匯核銷專用聯(lián)。收匯單位為關(guān)注企業(yè)的，銀行還應(yīng)審核外匯局為收匯單位出具的核準(zhǔn)件”。很顯然，此條規(guī)定對“境內(nèi)交貨、境外收匯”做出許可，但由于僅對合同或發(fā)票提出審核要求，實際上對此收匯的真實背景難以把握。
（二）加強(qiáng)對“境內(nèi)交貨、境外收匯”的真實性審核2008年7月2日，《關(guān)于實施<出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查辦法>有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2008〕31號）出臺，文件對《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步完善結(jié)匯“關(guān)注企業(yè)”管理有關(guān)問題的通知》予以廢止。2008年9月12日，外匯局了《出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查操作規(guī)程》，其中規(guī)定“，按規(guī)定應(yīng)申報為貨物貿(mào)易的符合規(guī)定的境內(nèi)交貨境外收匯，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入待核查賬戶。需要結(jié)匯或劃出資金時，收匯單位（境內(nèi)供貨商）應(yīng)向銀行提供《出口收匯說明》、企業(yè)操作員IC卡、與境外采購商簽訂的購銷協(xié)議或加工合同、發(fā)票、貨運(yùn)單據(jù)、蓋有銀行業(yè)務(wù)公章的涉外收入申報單正本、情況說明函。銀行應(yīng)在審核收匯單位提交的上述證明材料后，登陸核查系統(tǒng)，參照按規(guī)定不需辦理貨物報關(guān)項下的出口收匯，記錄對應(yīng)的涉外收入申報號和收匯金額后為其辦理相關(guān)手續(xù)。對此類收匯，銀行不得為收匯單位出具出口收匯核銷專用聯(lián)?！彪S后在《出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查政策相關(guān)問題解答》第二期第四條對“境內(nèi)收貨、境外收匯”交易給予了進(jìn)一步解釋：招標(biāo)項下，境外采購商向境內(nèi)供貨商購買商品，該商品在境內(nèi)使用（不運(yùn)往境外或境內(nèi)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，不需辦理出口報關(guān)手續(xù)），并且境內(nèi)供貨商在收到境外匯入的貨款時應(yīng)申報為貨物貿(mào)易項下的，對于此類收匯可比照“按規(guī)定不需辦理貨物報關(guān)項下的出口收匯”辦理核查和登記。從以上政策可知，一是在資料審核方面加強(qiáng)了真實性審核，增加了貨運(yùn)單據(jù)的審核要求，但僅憑貨運(yùn)單據(jù)仍無法確認(rèn)貨物的價值；二是依據(jù)問題解答理解，應(yīng)只有招標(biāo)項下才允許進(jìn)行此類交易。但是，單從貨物供應(yīng)商供貨收匯這一方面去監(jiān)管，仍難掌握貨物的真正用途，進(jìn)而無法判斷交易的真實性與合法性。
（三）深化貨物貿(mào)易外匯管理制度改革2012年6月27日，國家外匯管理局、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合了《關(guān)于貨物貿(mào)易外匯管理制度改革的公告》（國家外匯管理局公告2012年第1號），決定自2012年8月1日起在全國實施貨物貿(mào)易外匯管理制度改革，并在通知中將包括《出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查操作規(guī)程》在內(nèi)的116個文件予以廢止。至此，“境內(nèi)交貨、境外收匯”的外匯管理失去了法規(guī)依據(jù)。外匯管理法規(guī)的缺失，對于此類交易的正常進(jìn)行產(chǎn)生了較大的影響。如廣東某模具股份有限公司，改革前2012年1-7月該公司模具費(fèi)累計收匯204.27萬美元，同比增長79%；但自2012年8月1日起，企業(yè)已被迫停辦相關(guān)業(yè)務(wù)。
二、“境內(nèi)交貨、境外收匯”的外匯管理難點
（一）交易的真實背景難以把握由以上政策演變過程可了解，原有政策是從國內(nèi)供貨商與境外付款兩者的交易材料的審核來確認(rèn)交易的真實性與合法性，但憑合同、發(fā)票、或貨運(yùn)單據(jù)，難以確認(rèn)供貨合同是否如實履行，即使憑貨運(yùn)單據(jù)證明已經(jīng)供貨，仍不能確認(rèn)供貨的貨值，因而無法判斷貨物與收匯的一致性。再有，僅憑對國內(nèi)供貨商與境外付款兩者交易材料的審核，無法深入了解國外付款方替國內(nèi)收貨方付款所生成的兩者之間的潛在交易，也無法斷定它是否合法，進(jìn)而也影響了對此筆“境內(nèi)供貨、境外收匯”交易的真實性與合法性判定。
（二）交易的全面監(jiān)管難以實現(xiàn)在“境內(nèi)供貨、境外收匯”交易中，境內(nèi)供貨商與境內(nèi)收貨方往往不在同一地區(qū)，這就涉及到不同外匯局，從而引起外匯監(jiān)管分離的問題。而已有的相關(guān)外匯政策，僅依靠供貨商所在地外匯局，難以實現(xiàn)對此類業(yè)務(wù)的全面監(jiān)管，從而削弱了外匯監(jiān)管的有效性。從以上四種“境內(nèi)交貨、境外收匯”類型分析，第一種情況下是否引起境外付款方重復(fù)付匯，第二種情況下如何保障中標(biāo)的境外公司為合格承包工程資質(zhì)企業(yè)，第三種情況下招標(biāo)方是否已進(jìn)行了相應(yīng)的外債簽約登記，第四種情況下是否經(jīng)過有關(guān)部門投資批準(zhǔn)或外債簽約登記，這些問題僅依靠供貨商所在地外匯局均難以解決。
（三）準(zhǔn)確申報與統(tǒng)計難以保證一是就國際收支申報而言，此類交易中跨境收入的交易性質(zhì)與境內(nèi)外公司之間的關(guān)系、貨物的真實用途存在密切的聯(lián)系。如延吉市某項目是我國與亞洲開發(fā)銀行于2008年2月26日簽訂的外債轉(zhuǎn)貸款項目中的一個子項目。廊坊一公司在招標(biāo)中中標(biāo)，與延吉市投資開發(fā)有限公司簽訂貨物買賣合同，合同金額約2000萬元人民幣，并已經(jīng)供貨。根據(jù)雙方約定，貨款支付方式為亞洲開發(fā)銀行直接向廊坊華宇天創(chuàng)能源設(shè)備有限公司支付，支付金額約280萬美元。此筆收匯從亞洲開發(fā)銀行向我國提供貸款的角度看，該資金屬于資本項下外債。但從廊坊企業(yè)所收貨款來看，又具備了經(jīng)常項目性質(zhì)。對此，企業(yè)如何進(jìn)行國際收支間接申報，成為擺在外匯局和銀行面前的又一難題。二是此類業(yè)務(wù)規(guī)模難以統(tǒng)計。當(dāng)前“境內(nèi)交貨、境外收匯”交易，只是做為個案被不斷發(fā)現(xiàn)，無法統(tǒng)計這類交易的整體規(guī)模。單就此類收匯數(shù)據(jù)而言，主要申報為“109000其他收入”（2014版涉外收支交易編碼為“122990”），但該交易編碼項下還包含其他跨境貨物流的數(shù)據(jù)，且只能手工通過交易附言進(jìn)行區(qū)分。并且由于交易附言的填寫隨意性較大，造成“境內(nèi)交貨、境外收匯”業(yè)務(wù)匯總數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性。再有，即使單獨(dú)掌握收匯規(guī)模，也不能實現(xiàn)對境內(nèi)收貨方與境外付款方進(jìn)一步交易如外債簽約、外資流入等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計。
三、政策建議
建議在總結(jié)以往外匯管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定操作規(guī)程，彌補(bǔ)“境內(nèi)供貨、境外收匯”這一外匯管理政策空白，實現(xiàn)對這類交易的規(guī)范管理，促進(jìn)這類交易的健康發(fā)展。從以上政策難點分析可知，原有政策因僅注重于境內(nèi)供貨收匯這單一環(huán)節(jié)的審核，缺乏整體的視角，所以造成此類交易真實性、一致性和合法性的審核難以實現(xiàn)。因此政策制定過程中，以全面監(jiān)管為中心，破解“境內(nèi)交貨，境外收匯”外匯監(jiān)管難題。
（一）全面審核，實現(xiàn)真實性、合法性和一致性外匯監(jiān)管要求對于此類業(yè)務(wù)，不但要審核境內(nèi)供貨商與境外付款方的合同與發(fā)票、貨運(yùn)合同，還需在情況說明中明確收貨方與境外付款方的關(guān)系和供貨目的，并可根據(jù)需要進(jìn)一步要求其提供潛在交易的證明材料如工程承包合同等，以確定此筆資金的性質(zhì)，完成真實性、合法性和一致性的審核。
（二）加強(qiáng)聯(lián)合，形成全面的外匯監(jiān)管一是可采取事前登記的方法，要求發(fā)生此類交易的境內(nèi)供貨商與收貨方各自向所在地外匯局進(jìn)行事前備案。外匯局以境內(nèi)供貨商為中心，可在外匯局現(xiàn)有系統(tǒng)中，開發(fā)新的模塊，以通過系統(tǒng)迅速掌握此類業(yè)務(wù)的情況。當(dāng)此類業(yè)務(wù)發(fā)生時，收款方外匯局根據(jù)備案情況，審核相應(yīng)資料，在系統(tǒng)上予以確認(rèn)。系統(tǒng)同時自動提示收貨方外匯局，收貨方外匯局取得提示后，要求收貨方提供相關(guān)資料，并辦理相關(guān)業(yè)務(wù)手續(xù)。通過供貨方與收貨方外匯局的聯(lián)合監(jiān)管，有效防止異常資金的流入。
在日常管理過程中，強(qiáng)化對企業(yè)主體的跨境資金動態(tài)監(jiān)測，堅持逐月統(tǒng)計涉外主體資金流出入規(guī)模、融資余額與結(jié)構(gòu)，建立了宏觀形勢與微觀主體的聯(lián)接橋梁，并架構(gòu)起政策傳導(dǎo)的有效渠道。同時，我們還在銀行層面較早建立了貿(mào)易融資信息監(jiān)測點，從市場環(huán)境變化、資金價格波動、參與主體動向等角度了解貿(mào)易融資市場變化，把握管理重心，確定管理方向。建立機(jī)制，及時應(yīng)對跨境資金異常流動。近年來，與全國形勢一致，寧波市貿(mào)易跨境資金呈大幅流入格局，2013年結(jié)售匯順差和順收順差規(guī)模同比分別增長18.9%、22.7%，并被國家外匯管理局列入流入重點地區(qū)。為了平抑區(qū)域跨境資金流動失衡風(fēng)險，人民銀行寧波市中心支行及時構(gòu)建了跨境資金流動指標(biāo)體系，確立了三級風(fēng)險管理機(jī)制，并做好應(yīng)急措施儲備。2013年初，基于轄區(qū)轉(zhuǎn)口融資套利交易問題突出，人民銀行寧波市中心支行迅速啟動應(yīng)急處置機(jī)制，比全國提早兩個月開展打擊虛假轉(zhuǎn)口貿(mào)易專項行動，為抑制跨境資金流入爭得主動。2013年下半年至2014年初，基于跨境資金流入形勢需要，綜合運(yùn)用窗口指導(dǎo)、分類管理等手段，積極促進(jìn)區(qū)域跨境資金均衡流動。
二、引導(dǎo)銀行資金流入實體經(jīng)濟(jì)
堅持共生共榮理念，引導(dǎo)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，流通型企業(yè)借助貿(mào)易融資大量融資套利和生產(chǎn)型企業(yè)、中小企業(yè)融資難、融資貴現(xiàn)象并存，貿(mào)易融資有“脫實向虛”、自我循環(huán)的傾向。對此，人民銀行寧波市中心支行連續(xù)多年實施了一系列金融支持實體經(jīng)濟(jì)的政策措施，從“惠企”與“惠民”兩個層面出發(fā)，鼓勵銀行在貿(mào)易融資資金投向、利率、費(fèi)率等方面向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)企業(yè)和中小企業(yè)傾斜，得到了廣大企業(yè)和當(dāng)?shù)卣臍g迎。強(qiáng)調(diào)風(fēng)險底線思維，擠壓貿(mào)易融資泡沫。為了控制貿(mào)易融資中存在的金融風(fēng)險，人民銀行寧波市中心支行探索出一套貫穿事前、事中和事后的流程式管理模式：事前向金融機(jī)構(gòu)動態(tài)通報區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融和外匯收支形勢，適時進(jìn)行風(fēng)險提示，在凈流入形勢嚴(yán)峻情況下督促銀行加強(qiáng)真實性審核力度，控制全額質(zhì)押方式的套利交易；事中及時約談結(jié)售匯順差過大、融資套利問題嚴(yán)重的相關(guān)銀行負(fù)責(zé)人，對貿(mào)易融資規(guī)模增長過快的銀行召開政策通報會，要求它們樹立合規(guī)意識，積極維護(hù)區(qū)域良好金融環(huán)境；事后通過對銀行現(xiàn)場檢查來評估、審視銀行履職情況，選擇了部分外匯指定銀行開展轉(zhuǎn)口貿(mào)易專項檢查，嚴(yán)肅查處真實性審核不到位、縱容甚至協(xié)助企業(yè)利用虛假貨權(quán)憑證融資等違規(guī)行為。
三、分層次引導(dǎo)企業(yè)糾偏
對企業(yè)主體建立分層次監(jiān)管梯隊。實施貿(mào)易融資管理既不能對其自由放任，也不宜實施“一刀切”管理，影響實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人民銀行寧波市中心支行根據(jù)問題的輕重緩急，建立了分層次梯隊監(jiān)管機(jī)制。在融資主體選擇上，確立了“先轉(zhuǎn)口、后進(jìn)口、再出口”的管理順序，起到了既能抓住重點，又不影響實體經(jīng)濟(jì)的效果。在行為管理上根據(jù)情節(jié)輕重進(jìn)行區(qū)別管理，重點打擊重復(fù)使用或偽造貨權(quán)憑證的虛假貿(mào)易融資行為，2013年以來已累計查實企業(yè)7家，實施行政處罰232萬元人民幣；在全國范圍內(nèi)率先加強(qiáng)對貿(mào)易融資合理性審查，對構(gòu)造貿(mào)易進(jìn)行過度融資套利、且情節(jié)較重的企業(yè)進(jìn)行分類管理；繼續(xù)鼓勵正常企業(yè)利用境內(nèi)外兩個市場、兩種手段合理開展貿(mào)易融資，幫助企業(yè)降低融資成本、規(guī)避匯率風(fēng)險。采取剛?cè)岵?jì)、以柔為主的管理手段。貿(mào)易融資管理的核心目標(biāo)是遏制跨境資金異常流動，平抑國際收支波動，而非限制企業(yè)經(jīng)營行為，把企業(yè)管死。人民銀行寧波市中心支行更加強(qiáng)調(diào)以窗口指導(dǎo)等柔性手段，在風(fēng)險提示后允許企業(yè)主動調(diào)節(jié)融資結(jié)構(gòu)、抑制不合理融資行為。對于存在違規(guī)、融資套利情況嚴(yán)重的企業(yè)列入B、C類企業(yè)，發(fā)揮分類監(jiān)管的政策威懾力。在2013年“控流入”和貿(mào)易融資管理過程中，寧波市中心支行對321家企業(yè)制發(fā)了《風(fēng)險提示函》，最終將54家企業(yè)列入B類，在貿(mào)易企業(yè)中占比僅為0.27%，但取得的效果卻十分明顯，貿(mào)易項下跨境資金連續(xù)呈現(xiàn)凈流出格局，緩解了集中流入的監(jiān)管壓力。
四、推進(jìn)政策改革和工作創(chuàng)新
堅持市場需求為導(dǎo)向，實施政策創(chuàng)新突破。人民銀行寧波市中心支行以市場需求為導(dǎo)向，大膽實施資本項目制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，自2007年以來，先后推動11項試點政策落地寧波。特別是近年啟動的非關(guān)聯(lián)擔(dān)保、對外債權(quán)登記、境外放款三項政策創(chuàng)新是全國唯一試點，中資企業(yè)“外保內(nèi)貸”、外匯質(zhì)押人民幣貸款、中資企業(yè)借外債等多項政策是全國首批試點。一系列創(chuàng)新性政策的落地生根為涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動力。如中資企業(yè)“外保內(nèi)貸”試點幫助寧波春和鉀資源有限公司成功獲得1.4億美元海外并購貸款；跨境貸款試點以來支持了100多家企業(yè)開展進(jìn)出口貿(mào)易及海外項目建設(shè)、運(yùn)營，為走出去企業(yè)實體運(yùn)營提供支持，得到了銀行和企業(yè)的歡迎。探索工作方法創(chuàng)新，提升管理效率。針對貿(mào)易融資市場發(fā)展迅速及對跨境資金流動影響加深，人民銀行寧波市中心支行通過方法創(chuàng)新、手段創(chuàng)新來提升管理效率。比如，通過對融資資金來源、流向的跟蹤管理，探索形成了財務(wù)現(xiàn)場核查方法；通過對套利交易的主體信息、交易標(biāo)的、融資手法和資金使用的分析，總結(jié)了“四步評估法”精準(zhǔn)識別融資套利交易。上述創(chuàng)新均被國家外匯總局在全國層面推廣應(yīng)用。此外，人民銀行寧波市中心支行還根據(jù)貿(mào)易融資的業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢，積極探索了本外幣、跨部門的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制、資本項目與貨物貿(mào)易的主體監(jiān)管體系，取得了良好成效。2013年，在落實貿(mào)易融資管理措施后短短三個月內(nèi)，當(dāng)?shù)刭Q(mào)易資金凈流出14.46億美元，緩解了資金流入壓力；融資結(jié)構(gòu)更趨合理，2014年4月末，90天以內(nèi)短期融資占比較上年同期提高8.32個百分點；轉(zhuǎn)口融資套利明顯收斂，貿(mào)易融資“脫實向虛”傾向得到糾偏。
五、對貿(mào)易融資外匯管理的幾點思考
[關(guān)鍵詞]外匯儲備匯率風(fēng)險儲備管理
一、美元貶值背景下我國外匯儲備承擔(dān)的主要風(fēng)險
龐大的外匯儲備雖然可以減少本國貨幣貶值的金融風(fēng)險,卻又引入了另外的金融風(fēng)險,那就是匯率風(fēng)險和利率風(fēng)險。
1.匯率風(fēng)險
我國的外匯儲備往往由多種儲備貨幣組成，分散在不同期限的資產(chǎn)上，但絕大部分是美元資產(chǎn)，約占60%～70%，包括大量美國政府與公司債券。這一結(jié)構(gòu)帶來的問題是，儲備資產(chǎn)的價值受美元價值變動的影響較大。美國的經(jīng)常項目赤字已高達(dá)GDP的6%，凈對外債務(wù)己接近GDP的30%。導(dǎo)致美國經(jīng)常項目赤字的根本原因在于美國居民過渡消費(fèi)和政府的財政赤字。而美國通過大幅度貶值美元來平衡美國的經(jīng)常項目收支，可以把調(diào)整的負(fù)擔(dān)從美國轉(zhuǎn)移給其他國家。因此當(dāng)前全球宏觀經(jīng)濟(jì)的一大特征是美元面臨中長期貶值，這樣必然使持有美元占較大比例的中國外匯儲備嚴(yán)重縮水，發(fā)生巨大賬面損失。
2.利率風(fēng)險
另一方面，我國外匯儲備中絕大部分是美元資產(chǎn)，目前外匯儲備主要用于購買美國債券，其中絕大部分購買的是美國國債、政府下屬機(jī)構(gòu)或政府擔(dān)保的債券。從收益來看，歷年來的儲備收益約在1%～2%之間。另外，我國外匯儲備的增長是與人民幣國債的增長同時進(jìn)行的，這相當(dāng)于一個資本由中國流向美國的過程。政府以發(fā)行國債的形式向老百姓借錢，將人民幣形式的資金以貿(mào)易或金融兌換方式轉(zhuǎn)換為外匯儲備，以外匯儲備購買美國債券。在發(fā)行人民幣國債購買美元債券的這一借貸過程中，潛在的利率損失不容忽視。
3.其他風(fēng)險
首先，會導(dǎo)致我國面臨流動性過剩的壓力。自1994年外匯體制改革以來，隨著我國外匯儲備的增長，央行通過外匯占款渠道投放的基礎(chǔ)貨幣顯著增多，近幾年一直保持在40%以上，外匯占款激增極大增加了我國基礎(chǔ)貨幣的投放，致使當(dāng)前我國通貨膨脹壓力加大。其次，加大了國內(nèi)金融市場動蕩的可能性。外匯儲備的持續(xù)增長，大大增加了對人民幣的需求，使人民幣升值的壓力也隨之不斷加大，人民幣升值預(yù)期不斷得以強(qiáng)化。對人民幣升值的預(yù)期，導(dǎo)致大量“套利性”外匯資本通過各種渠道進(jìn)入我國境內(nèi)，使我國外匯儲備規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。一旦“套利”成功，這些投機(jī)資本又會流向國外，尋找新的目標(biāo)。巨額外匯資本的進(jìn)出，有可能引發(fā)我國國內(nèi)金融市場的動蕩。
二、我國外匯儲備的管理對策
1.建立多樣化外匯儲備結(jié)構(gòu)
首先，從經(jīng)濟(jì)實力和幣值穩(wěn)定原則上考慮，歐盟、美國和日本是目前世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟度和穩(wěn)定度最強(qiáng)的國家和地區(qū)，因此其幣值具有相對的穩(wěn)定性。我國的外匯儲備應(yīng)首選歐元、美元和日元。其次，從交易匹配原則方面考慮，中國的主要貿(mào)易地區(qū)是亞洲、歐洲和北美。在亞洲，中國大陸的貿(mào)易對手主要是香港和日本，結(jié)算貨幣以美元、港幣和日元為主；在歐洲地區(qū)，德國、英國、荷蘭、法國和意大利等國家與中國的貿(mào)易往來金額相對較大，主要結(jié)算貨幣為馬克、美元和英鎊；在北美地區(qū)，主要貿(mào)易國家為美國和加拿大，結(jié)算貨幣主要是美元。與其他地區(qū)的貿(mào)易往來一是金額較小，二是結(jié)算貨幣多以美元為主?？梢?，從交易匹配的角度來看，目前中國的外匯儲備貨幣，選擇美元、日元、歐元和英鎊為宜。另外，從確保外債的及時還本付息及盡量降低因幣種轉(zhuǎn)換帶來的交易成本考慮，在外匯儲備幣種組合中考慮外債因素是必要的。通過上述分析，目前中國外匯儲備的貨幣種類選擇美元、歐元、日元和英鎊較為適宜。轉(zhuǎn)2.開拓多元化外匯經(jīng)營渠道
首先，由央行持有的以保持流動性為主的部分,其投資對象應(yīng)主要集中于發(fā)達(dá)國家的高流動性和高安全性的貨幣工具和政府債券。還可以考慮將外匯儲備轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)儲備。目前中國石油、鐵礦石、錳礦石、鉻鐵礦等進(jìn)口量大幅增長,利用國外資源的成本在驚人的大幅度上升,中國應(yīng)將部分外匯儲備轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)儲備,以緩解國際資源價格上漲對經(jīng)濟(jì)的影響。其次，由財政部掌管的超額外匯儲備,可以將其中一部分交由中司或國際上的私人投資基金代管,主要進(jìn)行對海外的直接投資,或購買具有一定風(fēng)險的國外高收益股票、債券甚至金融衍生產(chǎn)品。另外一部分可以用來進(jìn)行能力儲備建設(shè)。主要是收購對外重要經(jīng)濟(jì)資源開采權(quán)、投入對中國具有戰(zhàn)略意義的出境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、引進(jìn)和培養(yǎng)海外人才,購買循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保的技術(shù)與設(shè)備,購買改善國內(nèi)教育、科研、醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事業(yè)急需的先進(jìn)設(shè)備。
（一）外匯監(jiān)管部門無法監(jiān)測和統(tǒng)計境外承包工程資金情況
按照《境外外匯賬戶管理規(guī)定》要求，境外承包企業(yè)可以經(jīng)外匯局批準(zhǔn)在境外開立外匯賬戶，并按季度向外匯局提供開戶銀行對賬單，按年度向外匯局提供資金使用情況書面說明，但實際上境外工程使用的外匯賬戶一般不是以境內(nèi)機(jī)構(gòu)的名義開立，大部分是承包商在境外成立臨時辦事機(jī)構(gòu)或外派機(jī)構(gòu)后，以境外機(jī)構(gòu)名義開立外匯賬戶，上述情況在外匯管理框架內(nèi)無任何明確規(guī)定。同時，大部分工程項目回款由資金調(diào)劑中心調(diào)劑，外匯局無法掌握收匯頻率及境外項目資金總量，出于節(jié)省費(fèi)用和便利的考慮，將境外承包工程收匯款循環(huán)利用，或在境外用于境外直接投資或境外直接采購，或以收抵支等，外匯局無法延伸監(jiān)管，同時境外資金若在一段時期內(nèi)大量進(jìn)出，還會形成對外匯收支的沖擊。
（二）承包工程外匯收支真實性審核難度較大
由于對外承包工程都在境外，無法實地考察，對真實性判別有一定的局限性。同時對服務(wù)貿(mào)易外匯收入法規(guī)中沒有明確所審核的單證類型，且因部分工程款由境外收入直接支付，承包合同中可對外支付金額明顯虛增，企業(yè)可操作空間巨大。
二、相關(guān)建議
（一）協(xié)調(diào)統(tǒng)一境外承包工程的外匯管理政策口徑
建議總局國際收支、經(jīng)常項目和資本項目管理部門加強(qiáng)溝通，協(xié)調(diào)統(tǒng)一境外承包工程的外匯管理政策口徑，以增強(qiáng)境外承包工程外匯管理政策的統(tǒng)一性和可操作性。具體有以下兩種模式可供選擇：一是統(tǒng)一按照國際收支統(tǒng)計申報對境外承包工程按期限劃分的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。國際收支統(tǒng)計申報規(guī)定不變，即一年以下的承包工程，申報在貿(mào)易及服務(wù)項下，收付匯的管理納入經(jīng)常項目貨物進(jìn)出口核查、核銷及服務(wù)貿(mào)易收支真實性審核管理范疇。一年以上的承包工程，無論是否在境外工程地成立企業(yè)，除申報為對外承包工程貨物出口收入（101050）、利潤匯回（302011）的收入納入經(jīng)常項目管理外，其他申報在資本項目的收付匯均納入資本項目管理，由資本項目管理部門制定相應(yīng)的管理規(guī)定。二是統(tǒng)一按照資本項目對境外直接投資的劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。資本項目管理規(guī)定不變，即只有在工程地成立企業(yè)的承包工程業(yè)務(wù)才視同境外直接投資行為，才納入資本項目監(jiān)管范疇。在申報與管理相一致的原則下，國際收支統(tǒng)計申報管理規(guī)定作相應(yīng)調(diào)整，未在工程地設(shè)立企業(yè)的境外承包工程業(yè)務(wù)，統(tǒng)一申報在經(jīng)常項目下，并執(zhí)行貨物及服務(wù)貿(mào)易外匯管理相關(guān)規(guī)定；而對于在工程地設(shè)立企業(yè)的境外承包工程業(yè)務(wù)，則統(tǒng)一申報在資本項目下，執(zhí)行資本項目境外直接投資相關(guān)管理規(guī)定。
（二）完善對境外承包工程的監(jiān)測統(tǒng)計制度
對境外承包工程的收支情況納入統(tǒng)計監(jiān)管，建立與其他主管部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。目前商務(wù)局對各境外承包工程企業(yè)的經(jīng)營情況有統(tǒng)計，通過將外匯部門與商務(wù)部門的相關(guān)數(shù)據(jù)比對，結(jié)合企業(yè)上報的資金留存境外和境外資金使用情況，建立對境外承包工程外匯收支的監(jiān)測指標(biāo)，實現(xiàn)對境外承包工程的非現(xiàn)場監(jiān)管體系。
（三）增強(qiáng)真實性審核的可信度和關(guān)聯(lián)性
（一）缺失境內(nèi)個人境外直接投資實施細(xì)則。
當(dāng)前境內(nèi)個人各類境外直接投資需求高漲，如境外購房、投資移民、直接投資于境外證券市場或期貨市場等。以廊坊為例，2013年個人對外直接投資咨詢?yōu)?27次，同比增長了1.3倍。黨的《十八屆三中全會報告》也提出擴(kuò)大企業(yè)及個人對外投資，然而目前多數(shù)的個人對外直接投資僅有概括性政策性的規(guī)定，如《個人外匯管理辦法》第十六條規(guī)定“境內(nèi)個人對外直接投資符合有關(guān)規(guī)定的，經(jīng)外匯局核準(zhǔn)可以購匯或以自有外匯匯出，并應(yīng)當(dāng)辦理境外直接投資外匯登記”。根據(jù)《個人外匯管理辦法實施細(xì)則》第二十三條規(guī)定，“根據(jù)人民幣資本項目可兌換進(jìn)程，逐步放開對境內(nèi)個人向境外提供貸款、借用外債、提供對外擔(dān)保以及直接參與境外商品期貨和金融衍生產(chǎn)品交易的管理，具體辦法另行制定。”這些文件雖然總體規(guī)定了境內(nèi)個人可以從事對外直接投資項目，但在之后的外匯文件法規(guī)中，并沒有就上述條款制定相應(yīng)專項管理辦法和實施細(xì)則，這限制了個人對外直接投資資金的正常流出。政策限制迫使個人通過異常渠道實現(xiàn)直接投資,例如近期廊坊市中心支局連續(xù)收到有關(guān)個人對外投資資金匯回的咨詢，如某個人咨詢將對外炒股的130萬港幣如何匯回，以上案例表明部分個人對外直接投資資金已通過異常渠道實現(xiàn)流出。
（二）個人貨物貿(mào)易外匯政策難以落實。
《個人外匯管理辦法》及其《實施細(xì)則》對個人貨物貿(mào)易外匯收支管理進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，“個人對外貿(mào)易經(jīng)營者辦理對外貿(mào)易購付匯、收結(jié)匯應(yīng)通過本人的外匯結(jié)算賬戶進(jìn)行；其外匯收支、進(jìn)出口核銷、國際收支申報按機(jī)構(gòu)管理。個人對外貿(mào)易經(jīng)營者指依法辦理工商登記或者其他執(zhí)業(yè)手續(xù)，取得個人工商營業(yè)執(zhí)照或者其他執(zhí)業(yè)證明，并按照國務(wù)院商務(wù)主管部門的規(guī)定，辦理備案登記，取得對外貿(mào)易經(jīng)營權(quán)，從事對外貿(mào)易經(jīng)營活動的個人。”但在實際業(yè)務(wù)中，這些規(guī)定幾乎未被個人執(zhí)行，其原因主要為：一是為避免取得個人對外貿(mào)易經(jīng)營者資格和辦理結(jié)算賬戶備案時復(fù)雜手續(xù)；二是個人出于躲避工商、商務(wù)、稅收等部門監(jiān)管的考慮；三是個人一般以零星貨物貿(mào)易為主，一般采取郵寄和網(wǎng)購等形式，其結(jié)匯時提供出口報關(guān)單的要求不易實現(xiàn)；四是對比個人貨物貿(mào)易項下的外匯管理，個人“非經(jīng)營性”限額以下收付匯及結(jié)售匯更為便利。
（三）個人結(jié)售匯“關(guān)注名單”政策存在多項不足。
個人結(jié)售匯“關(guān)注名單”為當(dāng)前對個人外匯業(yè)務(wù)的最主要監(jiān)管手段，但個人“關(guān)注名單”管理存在諸多問題。一是“關(guān)注名單”分拆標(biāo)準(zhǔn)范圍過于局限。目前，根據(jù)《個人分拆結(jié)售匯“關(guān)注名單”管理規(guī)定（試行）》第三條第三款規(guī)定，其分拆結(jié)售匯交易標(biāo)準(zhǔn)主要為四類，實際上除此以外，還有許多個人分拆外匯業(yè)務(wù)行為。如同一個人通過多個銀行網(wǎng)點實現(xiàn)當(dāng)日累計提鈔超過等值1萬美元，同一個人連續(xù)多日辦理接近1萬美元的購匯提鈔，同一個人連續(xù)多日辦理接近等值5000美元現(xiàn)鈔的結(jié)匯等。二是對“關(guān)注名單”個人限制范圍過于狹窄。僅對“關(guān)注名單”個人在辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)中，現(xiàn)行政策規(guī)定對其進(jìn)行真實性審核，而個人外匯業(yè)務(wù)還包括個人跨境收付匯、個人現(xiàn)鈔提取、存入、攜入攜出、個人境內(nèi)劃轉(zhuǎn)，以及個人B股交易、個人資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等資本項目業(yè)務(wù)等，對這些個人外匯業(yè)務(wù)并沒有一并限制。三是“關(guān)注名單”未實現(xiàn)跨區(qū)域、跨銀行系統(tǒng)的全國共享?！瓣P(guān)注名單”納入、變更、取消等管理仍以各省為主。而且“關(guān)注名單”的下發(fā)基本以電子表為主，銀行辦理每筆業(yè)務(wù)前，均需與表中的“關(guān)注名單”個人信息核對，降低了業(yè)務(wù)辦理的效率。
（四）個人攜帶外幣現(xiàn)鈔政策管理不平衡，外幣攜帶政策作用弱化。
一是目前仍實行的2004年制定的《攜帶外幣現(xiàn)鈔出入境管理操作規(guī)程》，體現(xiàn)的是“寬進(jìn)嚴(yán)出”的外匯管理原則，如出境人員攜帶外幣金額在等值5000至10000美元和10000美元以上的，應(yīng)分別向銀行和外匯局申領(lǐng)《攜帶證》，而對于攜帶超過等值5000美元現(xiàn)鈔入境則只需進(jìn)行申報，沒有最高限額的規(guī)定，這與現(xiàn)階段均衡管理的指導(dǎo)思想不相適應(yīng)。二是由于海關(guān)的抽檢方式，削弱了《攜帶證》的管理功能?，F(xiàn)實中，眾多個人攜帶超過等值5000美元的外幣出入境，并不申領(lǐng)《攜帶證》和申報，并已漸成習(xí)慣。如2013年廊坊市個人提取外幣現(xiàn)鈔為5359萬美元，而銀行和外匯局出具的《攜帶證》數(shù)量僅為44筆，約36萬美元，這表明了外匯管理部門與海關(guān)在出入境攜帶外幣現(xiàn)鈔管理相互脫節(jié)，缺乏溝通與協(xié)作。
二、建議
（一）明確規(guī)定個人跨境外匯收入真實性審核要求。
制定個人跨境收入真實性審核限額，以等值50000美元為限，限額（含）以下的，可免于審核有關(guān)資料，之上的需進(jìn)行真實性審核。按外匯性質(zhì)進(jìn)行分類管理，對于資本項下的個人跨境外匯收入，按照資本項目下有關(guān)規(guī)定管理，并入相應(yīng)的資本項目賬戶；對于限額以上的貨物貿(mào)易項下業(yè)務(wù)提供合同或發(fā)票或出口報關(guān)單，然后入個人結(jié)算賬戶；對于限額以上的非貿(mào)易項下的收入需提供資料，可參考個人超過年度結(jié)匯總額的要求進(jìn)行真實性審核。
（二）循序漸進(jìn)開放個人對外直接投資政策。
順應(yīng)對外發(fā)展經(jīng)濟(jì)形勢，實際調(diào)研個人對外直接投資需求，然后根據(jù)對外直接投資開放后對我國經(jīng)濟(jì)的影響程度和風(fēng)險可控程度，排定各類對外直接投資的開放次序，逐步放開對外直接投資。
（三）進(jìn)一步放松對個人對外貨物貿(mào)易管理的限制。
各部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，完善現(xiàn)行外匯政策，進(jìn)一步放松對個人對外貿(mào)易的條件限制，如僅憑個人身份證和個體工商營業(yè)執(zhí)照既可開立個人外匯結(jié)算賬戶等，為個人對外貿(mào)易提供便利。
（四）完善個人“關(guān)注名單”管理政策。
一是擴(kuò)大個人“關(guān)注名單”分拆行為標(biāo)準(zhǔn)及其限制業(yè)務(wù)范圍。歸納涉及個人分拆外匯業(yè)務(wù)的行為，訂立分拆標(biāo)準(zhǔn)，將其完整納入個人“關(guān)注名單”政策；對被納入“關(guān)注名單”的個人在辦理外匯業(yè)務(wù)實施全面限制。二是建立個人“關(guān)注名單”管理系統(tǒng)，實現(xiàn)全國共享，提高效率。三是建立個人外匯業(yè)務(wù)征信體系。收集、記錄個人辦理外匯業(yè)務(wù)信息，建立信息庫，利于金融服務(wù)部門或個人的交易對方確定個人資信，促進(jìn)商業(yè)銀行為個人提供外匯服務(wù)和外匯支持的安全性。
（五）開發(fā)系統(tǒng)，替代原有《攜帶證》管理政策，加強(qiáng)對個人攜帶現(xiàn)鈔入境的管理力度。
一是監(jiān)管職能的統(tǒng)一性。外匯管理一體化主體監(jiān)管作為現(xiàn)行監(jiān)管模式，其特點是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能統(tǒng)一，從法律體系和監(jiān)管組織上不分經(jīng)常與資本，而按照交易主體進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管，以解決監(jiān)管職能分散性與市場主體業(yè)務(wù)復(fù)雜性的矛盾。二是監(jiān)管內(nèi)容的全面性。一體化主體監(jiān)管需要將外匯局各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與外部信息進(jìn)行有效整合，通過對同一交易主體內(nèi)外部監(jiān)測信息的比對和驗證，使收集到的交易主體的監(jiān)管信息更為翔實、全面，從而克服監(jiān)管信息分割與主體行為內(nèi)在聯(lián)系的矛盾。三是科學(xué)評價、預(yù)警指標(biāo)體系。主體監(jiān)管的核心是以涉匯主體的部分外部信息和外匯局內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過運(yùn)用各項非現(xiàn)場預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)實現(xiàn)對涉匯主體的評價和預(yù)警。在外匯管理一體化主體監(jiān)管模式下，信息實現(xiàn)最為全面的整合，構(gòu)建了以交易主體為基礎(chǔ)的全面統(tǒng)一的評價、預(yù)警指標(biāo)體系，是實現(xiàn)一體化主體監(jiān)管的必要手段。
二、外匯管理一體化主體監(jiān)管的必然性
（一）外匯管理一體化主體監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變遷的必然選擇。
我國外匯管理監(jiān)管體制與監(jiān)管方式沿革大致可概括為雛形行為監(jiān)管、初期行為監(jiān)管、完善行為監(jiān)管和分項主體監(jiān)管四個階段。
（二）外匯管理一體化主體監(jiān)管符合當(dāng)前維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全的需要。
世界經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展到今天，貨物、服務(wù)、投資、債務(wù)，自有資金與融資資金，通過復(fù)雜的金融運(yùn)作，彼此的邊界逐漸模糊。功能監(jiān)管下的主體監(jiān)管，貨物、服務(wù)、資本通過分割單個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，其數(shù)據(jù)信息在沒有與其他系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行核對與匹配的情況下，不足以反映市場主體的整體狀況，數(shù)據(jù)運(yùn)用與分析局限于各自的監(jiān)管職能之下，雖會發(fā)現(xiàn)某些具體操作風(fēng)險，但對大量的不斷積聚的系統(tǒng)風(fēng)險可能不易覺察。相比之下，外匯管理一體化主體監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能的統(tǒng)一和監(jiān)管內(nèi)容的全面，要求基于整合后的外匯系統(tǒng)強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，能夠全面掌握市場主體的全口徑數(shù)據(jù)與信息，具有高效的數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警功能，及時發(fā)現(xiàn)市場主體異常外匯收支行為，實現(xiàn)在風(fēng)險可控的情況下，最大程度地便利經(jīng)濟(jì)主體的對外貿(mào)易投資行為，有效維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融的安全。
（三）外匯管理一體化主體監(jiān)管能有效提高監(jiān)管效率，降低成本。
首先，從博弈論(分離均衡)角度分析，分類監(jiān)管能提升監(jiān)管效率。信息不對稱是造成監(jiān)管低效的主要因素。分離均衡以不同的信號顯示將不同群體區(qū)分開，可以阻止信息不對稱產(chǎn)生的低效。分類監(jiān)管把企業(yè)分為A、B、C三類:A類即風(fēng)險性指標(biāo)較低的企業(yè)，B類即風(fēng)險性指標(biāo)高但可以合理解釋的企業(yè)，C類即風(fēng)險性指標(biāo)高的企業(yè)。由于三類企業(yè)辦理外匯業(yè)務(wù)時受到不同程度的限制，大部分B類企業(yè)會主動通過申訴將其與C類企業(yè)區(qū)分開來，而C類企業(yè)則不會通過提交虛假材料要求提升為B類企業(yè)。因此，只要合理設(shè)置分類監(jiān)管的風(fēng)險性指標(biāo)，就可以均衡分離三類企業(yè)，進(jìn)而縮小監(jiān)管范圍并提升監(jiān)管效率。。其次，相較于現(xiàn)行監(jiān)管模式，外匯管理一體化主體監(jiān)管可避免對經(jīng)常、資本監(jiān)管及對交易主體的重復(fù)核查，降低企業(yè)成本，并建立在交易主體業(yè)務(wù)總體監(jiān)測分析基礎(chǔ)的科學(xué)分類，提高監(jiān)管效率。
三、實施外匯主體監(jiān)管面臨的問題與困難
（一）監(jiān)管職能的分散性與市場主體業(yè)務(wù)的復(fù)雜性矛盾日益突出。
現(xiàn)行外匯監(jiān)管模式是不完全的主體監(jiān)管。首先，市場主體的經(jīng)常、資本項下外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管職能分割，信息不完整導(dǎo)致主體監(jiān)管有效性降低。當(dāng)前市場主體外匯業(yè)務(wù)越來越趨向復(fù)雜化，需要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的全面立體呈現(xiàn)和綜合分析，監(jiān)管職能分割必然導(dǎo)致其各自為政和信息不對稱，一體化主體監(jiān)管的目標(biāo)難以實現(xiàn)。同時，監(jiān)管職能分割導(dǎo)致監(jiān)管成本重復(fù)投入。主體監(jiān)管不同于行為監(jiān)管，無論經(jīng)常還是資本項下外匯管理方法、流程與要求基本一致，監(jiān)管職能分割下的主體監(jiān)管必然導(dǎo)致重復(fù)勞動。且重復(fù)監(jiān)管增加監(jiān)管對象成本，影響便利化政策實施效果。其次，市場主體的本外幣監(jiān)管職能分割影響主體監(jiān)管效率。隨著人民幣國際化，跨境人民幣業(yè)務(wù)量增長迅速，國際貿(mào)易及資本運(yùn)作中跨境本外幣轉(zhuǎn)換頻繁，利用境外結(jié)匯、人民幣對外保函等一系列基于匯差、境內(nèi)外本外幣利差的套利行為頻發(fā)，跨境外匯與人民幣分屬不同部門監(jiān)管，影響主體監(jiān)管效率。
（二）實施一體化主體監(jiān)管的技術(shù)保障水平有待提高。
一是數(shù)據(jù)信息分散，監(jiān)管對象信息通過不同渠道和系統(tǒng)采集，行為信息按性質(zhì)不同分散在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個人、資本項目等信息系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法關(guān)聯(lián)。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)的貿(mào)易信貸報告對企業(yè)依賴度較高，現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)企業(yè)錯漏報情況較多，資本項目信息系統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失、錯誤較多。三是各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的指標(biāo)設(shè)置的有效性和科學(xué)性有待提高，資本項目信息系統(tǒng)功能側(cè)重于業(yè)務(wù)辦理，系統(tǒng)中異常信息規(guī)則側(cè)重于收支超限等業(yè)務(wù)合規(guī)性預(yù)警，對主體監(jiān)管評價整體外匯收支的目標(biāo)意義不大，宏觀上缺乏監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)；貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)的總量核查指標(biāo)雖實現(xiàn)了微觀、中觀和宏觀三個層面的監(jiān)測預(yù)警，從微觀上看，指標(biāo)針對性不足，對重點監(jiān)測企業(yè)庫的核查結(jié)果90%以上都是正常，從宏觀上看，設(shè)定指標(biāo)也相對簡單，科學(xué)合理的指標(biāo)體系尚未建立。
（三）缺乏對銀行金融機(jī)構(gòu)的主體監(jiān)管。
金融機(jī)構(gòu)在外匯監(jiān)管方面的特殊地位，與其商業(yè)逐利性之間存在必然矛盾，其是否能夠切實履行監(jiān)管職責(zé)，直接關(guān)系外匯管理政策的實施效果。從制度設(shè)計看，由于沒有以金融機(jī)構(gòu)為主體的外匯管理法規(guī)，對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求分散于各項規(guī)范性文件中；從技術(shù)支持看，沒有專門針對銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險的控制監(jiān)測系統(tǒng)，銀行數(shù)據(jù)的采集都是為機(jī)構(gòu)和個人主體監(jiān)管服務(wù)；從實踐看，外匯局在對銀行監(jiān)管方面還較多依賴于各類現(xiàn)場核查和現(xiàn)場檢查,在檢查對象、項目的確定方面難以做到精準(zhǔn)定位，現(xiàn)場檢查過程中的數(shù)據(jù)剝離和分析耗費(fèi)了大量時間和精力，有時還會出現(xiàn)檢查效果與初衷相悖的情況。
四、外匯管理一體化主體監(jiān)管實踐
通過主體監(jiān)管模式實現(xiàn)跨境關(guān)聯(lián)交易行為的有效監(jiān)管。由于境內(nèi)外關(guān)聯(lián)公司關(guān)聯(lián)交易能夠提供表面合規(guī)的合同與憑證來證實貿(mào)易背景，使外匯指定銀行和外匯管理部門難以對貿(mào)易真實性進(jìn)行有效評估和認(rèn)定，監(jiān)管職能各自為政的監(jiān)管模式同樣難以對復(fù)雜的企業(yè)跨境關(guān)聯(lián)交易實施有效監(jiān)管。近年來，國家外匯管理局漳州市中心支局打破經(jīng)常、資本業(yè)務(wù)邊界，試點主體崗位管理模式，綜合柜員崗負(fù)責(zé)涉匯主體辦理所有經(jīng)常、資本項下等事前審批業(yè)務(wù)；非現(xiàn)場監(jiān)測分析崗負(fù)責(zé)對貨物、服務(wù)、資本項目等進(jìn)行日常分析，提供異常線索；現(xiàn)場核查崗根據(jù)非現(xiàn)場核查人員提供的異常涉匯主體開展現(xiàn)場核查；事后監(jiān)督崗負(fù)責(zé)對綜合柜員崗、非現(xiàn)場監(jiān)測崗、現(xiàn)場核查崗等進(jìn)行事后監(jiān)督檢查。各崗位間形成了按流程、信息共享、共同監(jiān)管的管理模式。試點支局通過主體流程監(jiān)管發(fā)現(xiàn)轄區(qū)企業(yè)可能利用“進(jìn)口”退匯渠道開展跨境資本運(yùn)作。實踐案例：從貨物項下信息看，企業(yè)頻繁退匯：如2011年5月～2012年6月間，某糧油資源股份有限公司（下稱“A公司”）和某實業(yè)有限公司（下稱“B公司”）以進(jìn)口預(yù)付貨款名義支付給境外某糧油（香港）貿(mào)易有限公司（下稱“C公司”）累計8筆款項，金額合計折4650萬美元（其中A公司2筆，900萬美元，B公司6筆，3750萬美元）。2011年8月～2012年10月，A、B公司以取消合同為名收到C公司匯入的預(yù)付貨款退回19筆，金額累計3805.5萬美元，其中A公司8筆，900萬美元，B公司11筆，2905.5萬美元，預(yù)付貨款退回率高達(dá)82%，成交率為0。從資本項下信息看，境內(nèi)外3家公司關(guān)系錯綜復(fù)雜，系家族企業(yè)性質(zhì)的關(guān)聯(lián)關(guān)系：A公司和B公司為境內(nèi)設(shè)立的以進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆加工豆油與豆粕的外商投資企業(yè)，A公司是境內(nèi)個人在境外設(shè)立的特殊目的返程投資企業(yè)，同時還是B公司的中方投資人，兩家公司的法定代表人為父女關(guān)系。C公司是A公司經(jīng)批準(zhǔn)在香港投資設(shè)立的全資子公司，經(jīng)營范圍為進(jìn)口大豆、菜籽等糧食原料、從事貨物和技術(shù)進(jìn)出口貿(mào)易。3家企業(yè)循環(huán)控股，實際是由具有多重國家身份證明的境內(nèi)個人控制，最終的實際控制人和運(yùn)作人均為同一人。結(jié)合經(jīng)常、資本項下信息，非現(xiàn)場監(jiān)測將線索移交現(xiàn)場核查結(jié)果顯示：C公司在境外開展與A、B公司進(jìn)口大豆相關(guān)的期貨交易，通過期貨交易鎖定大豆價格，規(guī)避國際大豆價格波動風(fēng)險。因境外C公司從事大豆期貨買賣，所需資金極有可能通過貿(mào)易渠道進(jìn)出，而所得收益也可能通過境外公司利潤、個人及一般貿(mào)易差額退匯等渠道匯回或留存境外。
五、打破經(jīng)常與資本邊界，構(gòu)建一體化主體監(jiān)管體系的思路
（一）構(gòu)建一體化主體監(jiān)管法規(guī)體系。
一要出臺《機(jī)構(gòu)外匯管理辦法》，修訂《個人外匯管理辦法》。目前《中華人民共和國外匯管理條例》（下稱“條例”）是外匯管理的基本法規(guī)，法律地位最高；《個人外匯管理辦法》由中國人民銀行令，法規(guī)地位僅次于《條例》；《貨物貿(mào)易外匯管理指引》《外債登記管理辦法》《外國投資者境內(nèi)直接投資外匯管理規(guī)定》等法規(guī)由國家外匯管理局制定和，法規(guī)地位次于《個人外匯管理辦法》。因此要從法規(guī)體系上構(gòu)建主體監(jiān)管框架，首先必須出臺與《個人外匯管理辦法》平行的《機(jī)構(gòu)外匯管理辦法》，該管理辦法是實行機(jī)構(gòu)外匯管理一體化主體監(jiān)管的基礎(chǔ)。其次要修訂《個人外匯管理辦法》，細(xì)化相應(yīng)的貿(mào)易與資本管理內(nèi)容，使其更適應(yīng)形勢發(fā)展變化的需要；并在上述管理辦法》的基礎(chǔ)上，出臺《個人貿(mào)易管理外匯管理指引》等規(guī)范個人項下具體業(yè)務(wù)操作。二要強(qiáng)化對銀行的監(jiān)管，建立銀行主體分類監(jiān)管機(jī)制。對銀行的監(jiān)管應(yīng)包括銀行代客業(yè)務(wù)、銀行履行監(jiān)管職責(zé)情況和銀行自身業(yè)務(wù)。對銀行代客業(yè)務(wù)監(jiān)管要在傳統(tǒng)結(jié)售匯的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對直接或間接產(chǎn)生跨境資金流動的監(jiān)管，將雖不產(chǎn)生跨境資金流動但與跨境業(yè)務(wù)相關(guān)的金融衍生品的監(jiān)管，整合分散于經(jīng)常與資本法規(guī)中的銀行管理條款。要結(jié)合實際，先對銀行外匯理財及衍生產(chǎn)品、銀行貿(mào)易融資產(chǎn)品、銀行自身外匯資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)等分項目出臺的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，逐步積累監(jiān)管經(jīng)驗，待時機(jī)成熟后，進(jìn)一步整合形成《銀行外匯業(yè)務(wù)管理辦法》。要結(jié)合銀行外匯業(yè)務(wù)考評辦法，建立完善的激勵約束機(jī)制,通過各類量化指標(biāo)對銀行進(jìn)行分類，并施以不同的監(jiān)管措施。監(jiān)管要側(cè)重引導(dǎo)各銀行依法、守信、合規(guī)辦理涉匯業(yè)務(wù),對惡意違法違規(guī)行為可采取警告、處罰、暫停業(yè)務(wù)、取消市場準(zhǔn)入或依法追究法律責(zé)任等手段。
（二）構(gòu)建一體化主體監(jiān)管組織體系。
一要按監(jiān)管流程設(shè)置監(jiān)管組織體系，實現(xiàn)主體業(yè)務(wù)的集中管理。打破原有的業(yè)務(wù)管理界限，構(gòu)建從法規(guī)到技術(shù)、從組織機(jī)構(gòu)到監(jiān)管對象統(tǒng)一、全面的主體監(jiān)管。監(jiān)管組織體系應(yīng)按流程分為業(yè)務(wù)辦理部門、非現(xiàn)場監(jiān)測部門、現(xiàn)場查處部門。業(yè)務(wù)辦理屬于前臺業(yè)務(wù)，非現(xiàn)場與現(xiàn)場屬于中后臺管理。前臺業(yè)務(wù)要注重服務(wù)，簡化業(yè)務(wù)辦理及材料審核程序；中后臺要強(qiáng)化預(yù)警、查處與分類管理。在簡化前臺程序與材料的同時，應(yīng)明確具體禁止界限，加大處罰力度，提高違法成本。由于3個部門是按主體業(yè)務(wù)流程進(jìn)行監(jiān)管的，其聯(lián)系較以往經(jīng)常、資本分設(shè)的監(jiān)管模式應(yīng)更為緊密，除了原有的線索、案件移交等單向聯(lián)系外，還要通過業(yè)務(wù)集體審議、核查結(jié)果反饋等機(jī)制，強(qiáng)化流程的統(tǒng)一。二要建立外部信息共享和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)外匯局與人民銀行的信息交流，掌握跨境人民幣、結(jié)匯人民幣去向、機(jī)構(gòu)信貸等信息，實現(xiàn)本外幣一體化資金流監(jiān)測；要加強(qiáng)橫向涉外管理部門間的聯(lián)系溝通,增進(jìn)與商務(wù)、工商、稅務(wù)、海關(guān)、司法等部門的聯(lián)系合作，建立數(shù)據(jù)交換或定期信息核對機(jī)制，全面了解掌握涉匯主體相關(guān)信息,提升對主體跨境資金貿(mào)易真實性與合理性的判斷力。通過部門聯(lián)動、信息共享、共同制約、監(jiān)管到位的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,營造安全、穩(wěn)定的外匯資金流動環(huán)境。
（三）建立以主體為基礎(chǔ)的全口徑數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)置監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系。
一要整合系統(tǒng)資源，區(qū)分業(yè)務(wù)辦理與后臺監(jiān)測。保留現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)辦理功能及必要的合規(guī)性指標(biāo)，如資本金賬戶、外債流入超限等指標(biāo)，建立以主體為基礎(chǔ)的包括貨物、服務(wù)、直接投資、外債、境外投資以及主體跨境資金、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、結(jié)匯資金去向等在內(nèi)的全口徑資金監(jiān)測平臺，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率。二要建立科學(xué)的監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系。要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,結(jié)合國內(nèi)實際情況,提高指標(biāo)的適用性，構(gòu)建可量化、易監(jiān)測、相關(guān)性原則設(shè)置多種類型的預(yù)警指標(biāo),如單筆大額指標(biāo)、高頻累計指標(biāo)、貨物流與資金流匹配指標(biāo)、動態(tài)和結(jié)構(gòu)指標(biāo)等；預(yù)警指標(biāo)的設(shè)立要具有靈活性，給予不同區(qū)域外匯局充分的自主設(shè)定權(quán),避免一刀切。三要不斷增強(qiáng)外部信息資源的收集與整理。對通過日常監(jiān)管、信息共享及協(xié)作機(jī)制等獲取的外部信息，要采用合理方式實現(xiàn)系統(tǒng)的收集與整理，使監(jiān)測數(shù)據(jù)信息隨著監(jiān)管的推進(jìn)與深入，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的動態(tài)良性循環(huán)。
（四）堅持“抓大放小”的監(jiān)管原則，實施對重點主體的全面監(jiān)測。
基于此，我們認(rèn)為，要做好江西省等內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)保險業(yè)務(wù)外匯管理應(yīng)處理好以下幾個關(guān)系：
一是處理好管與放的關(guān)系。隨簡政放權(quán)力度的不斷加大，隨外匯管理改革步伐的不斷加快，保險業(yè)務(wù)外匯管理領(lǐng)域的改革及各項工作亦應(yīng)跟上時代的步伐。換角度說，即是要處理好管與放的關(guān)系。該管的應(yīng)牢牢管住，該放的應(yīng)一步到位。具體說，第一是在市場準(zhǔn)入方面應(yīng)按照最新立法思路，對非法人保險機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入放開，省級以下分支機(jī)構(gòu)（含省級）市場準(zhǔn)入原則上以備案為主。雖不再進(jìn)行準(zhǔn)入審批或核準(zhǔn)，但應(yīng)要求各級機(jī)構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)向當(dāng)?shù)赝鈪R管理部門進(jìn)行備案。第二是對保險機(jī)構(gòu)開立外匯賬戶應(yīng)予放開，即不再將保險機(jī)構(gòu)外匯賬戶視同金融機(jī)構(gòu)同業(yè)往來賬戶，而將其視作一般企業(yè)賬戶進(jìn)行監(jiān)管，納入賬戶監(jiān)測系統(tǒng)，由系統(tǒng)自動采集數(shù)據(jù)，外匯管理部門通過監(jiān)測系統(tǒng)對數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測。第三是重新設(shè)計保險監(jiān)管報表內(nèi)容，按險種、本外幣等統(tǒng)計保費(fèi)收入、賠償、分保費(fèi)等數(shù)據(jù)，報表應(yīng)由各法人保險機(jī)構(gòu)分地區(qū)（省、直轄市及計劃單列市）統(tǒng)一報送，便于外匯管理部門監(jiān)管。
二是處理好松與緊的關(guān)系。從目前外匯保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管現(xiàn)狀看，外匯管理部門監(jiān)管的主要內(nèi)容包括市場準(zhǔn)入（含續(xù)辦外匯業(yè)務(wù)）、外匯項下保險報表報送等，監(jiān)管內(nèi)容簡單，監(jiān)管手法落后，監(jiān)督頻率不高，現(xiàn)場核查低效，貌似日常監(jiān)管工作都在進(jìn)行，但其監(jiān)管成效不夠彰顯，監(jiān)管力度明顯不夠，概括地說，即是監(jiān)管流于形式，過度寬松。今后的監(jiān)管工作中，應(yīng)堅持依法行政，有法必依，違法必究，應(yīng)嘗試建立穩(wěn)健有效的監(jiān)管機(jī)制，加大調(diào)查研究力度，在充分掌握基本情況的前提下，實施松緊適度的監(jiān)管策略。前不久，國家外匯管理局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整保險外匯監(jiān)管報表報送方式的通知》（匯綜發(fā)[2014]64號），決定自2014年6月1日起上線保險外匯監(jiān)管報表系統(tǒng)，同時調(diào)整保險外匯監(jiān)管報表報送方式。就目前的情況而言，鑒于保險外匯業(yè)務(wù)報表已經(jīng)實現(xiàn)網(wǎng)上報告，應(yīng)要求保險機(jī)構(gòu)提高報表報送質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)完整、準(zhǔn)確、及時。
三是處理好促與幫的關(guān)系?；诮魇〉葍?nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)保險外匯業(yè)務(wù)開展不甚理想或不盡如人意的現(xiàn)實，應(yīng)鼓勵并督促保險機(jī)構(gòu)大力拓展市場，積極爭取客戶，主動營銷產(chǎn)品。以江西為例，截至2014年上半年，全省共計有進(jìn)出企業(yè)超過5000戶（進(jìn)出口名錄企業(yè)為5048戶），但在江西省內(nèi)保險機(jī)構(gòu)投保的企業(yè)僅1000戶左右（其中包括同一企業(yè)在不同保險機(jī)構(gòu)投保），占比僅為五分之一不到。之所以出現(xiàn)這樣的局面，既有企業(yè)因報關(guān)地在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)故投保也在口岸保險機(jī)構(gòu)投保，或因保費(fèi)費(fèi)率因素選擇異地保險機(jī)構(gòu)投保等因素外，也與內(nèi)陸地區(qū)保險機(jī)構(gòu)少、自身不夠重視拓展市場有一定關(guān)系。作為管理部門應(yīng)多與本地保險機(jī)構(gòu)交換信息，互通情況，為內(nèi)陸保險機(jī)構(gòu)開展外匯保險業(yè)務(wù)提供便利及支持。
四是處理好大與小的關(guān)系。根據(jù)國家外匯管理局近年提出的抓大放小的監(jiān)管理念或思路，作為服務(wù)貿(mào)易外匯管理的一項內(nèi)容，保險業(yè)務(wù)項下外匯收支金額相對較小，理論上說可不作為管理重點。但我們理解，抓大并不是放小，放小更非放任不管，而是在日常監(jiān)管監(jiān)測工作中，合理調(diào)配監(jiān)管力量和監(jiān)管重點，保險外匯業(yè)務(wù)亦莫能外。而在對保險外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行管理或監(jiān)管的時候，也應(yīng)抓住重點，抓住要害，發(fā)現(xiàn)隱患，控制風(fēng)險，如重點監(jiān)管業(yè)務(wù)量大的保險機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)，且應(yīng)注重通過非現(xiàn)場監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)保險項下異常外匯資金收付行為及外匯業(yè)務(wù)，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，應(yīng)一查到底，絕不姑息遷就。
五是處理好教與罰的關(guān)系。在監(jiān)管工作中，應(yīng)辯證理解并妥善處理好教育引導(dǎo)與檢查處罰之間的關(guān)系，關(guān)注面、抓住點、把握度。對過往存在的因政策理解偏差導(dǎo)致的輕微違規(guī)行為，或者根據(jù)形勢發(fā)展需要，或者出于尊重客觀規(guī)律的考慮予以“赦免”，具體包括：雖經(jīng)上級公司授權(quán)但未經(jīng)外匯管理部門批準(zhǔn)開展業(yè)務(wù)或者以自身名義開展業(yè)務(wù)（展業(yè)除外）；未經(jīng)批準(zhǔn)以上級公司名義展業(yè)但以自身名義開立外匯賬戶且直接收取外匯保費(fèi)；外匯保險承保、理賠的收付幣種不匹配，以外匯收取保費(fèi)、以人民幣支付賠償?shù)男袨?；未充分注意原《?jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證》的有效期，未在到期前規(guī)定時間內(nèi)向外匯局申請繼續(xù)經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)以及遺失《經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證》等。上述行為雖違反現(xiàn)有保險業(yè)務(wù)外匯管理法律法規(guī)，但從發(fā)展和長遠(yuǎn)看，對該類性質(zhì)尚不算嚴(yán)重、或有真實交易背景的違規(guī)行為，建議主要以批評教育為主。但對屢教不改、屢查屢犯的則應(yīng)依法予以處罰。
二、內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)保險業(yè)務(wù)外匯管理定位
綜上所述，內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)保險業(yè)務(wù)外匯管理應(yīng)找準(zhǔn)定位，主動作為，正確及準(zhǔn)確履行好外匯管理職能。就此，特提出以下改進(jìn)意見及建議，具體說則是建立“五項制度”：即通報制度、會商制度、培訓(xùn)制度、核查制度、評價制度。上述一整套制度形成的機(jī)制，也可理解為內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)保險業(yè)務(wù)外匯管理的基本定位。一是建立定期通報制度。以適當(dāng)方式建立定期情況、信息通報制度。具體可考慮建立轄內(nèi)保險機(jī)構(gòu)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議制度，也可考慮建立信息交流平臺（如設(shè)立網(wǎng)站、QQ群及微信公眾賬號等），對保險業(yè)務(wù)外匯管理政策法規(guī)進(jìn)行宣講，對轄內(nèi)對外貿(mào)易企業(yè)情況、進(jìn)出口情況及其他對外經(jīng)貿(mào)合作情況進(jìn)行通報，使保險機(jī)構(gòu)了解和掌握第一手政策法規(guī)及相關(guān)資訊，便利其正常開展或經(jīng)營外匯保險業(yè)務(wù)。聯(lián)席會議從頻次上可考慮最少每年一次（或每半年一次），輪流由各保險機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)組織實施。
二是建立定期會商制度。橫向可考慮與相關(guān)部門（如保險監(jiān)督、商務(wù)、海關(guān)、銀行等）共同建立會商制度，交流上述部門間涉及保險外匯業(yè)務(wù)的內(nèi)容及其他相關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)部門與部門之間的協(xié)作，協(xié)調(diào)解決保險機(jī)構(gòu)在開展保險外匯業(yè)務(wù)過程中遇到的困難或難題，促進(jìn)保險外匯業(yè)務(wù)健康穩(wěn)健發(fā)展；縱向可考慮建立保險機(jī)構(gòu)同業(yè)間（亦可擴(kuò)大范圍至企業(yè)）的外匯業(yè)務(wù)研討制度，由外匯管理部門牽頭或聯(lián)合當(dāng)?shù)乇ｋU監(jiān)督部門共同開展工作。會商及研討可每2年分別輪流進(jìn)行一次。
三是建立定期培訓(xùn)制度。為保證保險機(jī)構(gòu)全面準(zhǔn)確理解保險業(yè)務(wù)外匯管理政策法規(guī)，保證保險機(jī)構(gòu)外匯從業(yè)人員（包括管理人員）嚴(yán)格認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，可考慮建立定期培訓(xùn)制度。集中或分期分批對相關(guān)人員有針對性、有區(qū)別地進(jìn)行政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并由其自主組織相關(guān)政策法規(guī)測試，提高從業(yè)人員素質(zhì)。外匯管理部門可協(xié)助其進(jìn)行開展此項工作，包括協(xié)助命題、協(xié)助閱卷等。測試結(jié)果可提請保險機(jī)構(gòu)在對其從業(yè)人員安排崗位時作為參考依據(jù)。測試原則上可每年或每兩年進(jìn)行一次。
四是建立定期核查制度。本著實事求是的原則及根據(jù)依法行政的要求，建立對保險機(jī)構(gòu)開展外匯業(yè)務(wù)的定期核查制度。鑒于內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)保險機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)量小、機(jī)構(gòu)不多的現(xiàn)狀，可考慮在一定周期內(nèi)對部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場核查。如確定在某一個周期內(nèi)（如3年或5年），原則上必須對所有保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次現(xiàn)場核查，如是，則可基本確定每年對一定量的保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次常態(tài)的現(xiàn)場核查。如非現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)重大問題，則可不受此限制。
