時(shí)間：2023-03-22 17:45:32
序論：在您撰寫(xiě)公共管理論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
1.新常態(tài)下的公共管理:困境與出路
2.國(guó)外后新公共管理運(yùn)動(dòng)與我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新研究
3.我國(guó)公共管理研究方法的統(tǒng)計(jì)分析及演進(jìn)路徑研究
4.論“公共價(jià)值管理”:一種后新公共管理理論的超越與限度
5.新公共管理理論方法論評(píng)析
6.公共管理視角下的中國(guó)危機(jī)管理研究——現(xiàn)狀、趨勢(shì)和未來(lái)方向
7.扎根理論在公共管理研究中的應(yīng)用:方法與實(shí)踐
8.中國(guó)公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題
9.邁向公共管理范式的全球治理——基于“問(wèn)題—主體—機(jī)制”框架的分析
10.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究:歷史的轉(zhuǎn)型
11.當(dāng)代西方公共管理前沿理論述評(píng)
12.在公共管理研究中應(yīng)用結(jié)構(gòu)方程模型——思想、模型和實(shí)踐
13.基于衍生職能界定的政府會(huì)計(jì)角色定位研究
14.公共管理轉(zhuǎn)型:協(xié)作性公共管理的興起
15.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析
16.公共管理研究領(lǐng)域中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析
17.后新公共管理時(shí)代的跨部門(mén)協(xié)同——評(píng)?？怂沟恼w政府理論
18.從新公共管理到后新公共管理——20世紀(jì)70年代以來(lái)西方公共管理前沿理論述評(píng)
19.我國(guó)政務(wù)微博參與公共管理的作用機(jī)理和條件初探
20.案例研究概推性的理論邏輯與評(píng)價(jià)體系——基于公共管理案例研究樣本論文的實(shí)證分析
21.公共管理理論范式的嬗變:從官僚制到網(wǎng)絡(luò)治理
22.公共管理研究的熱點(diǎn)與重心——基于人大復(fù)印報(bào)刊資料《公共行政》2014年收錄文章的預(yù)測(cè)
23.區(qū)域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個(gè)分析框架
24.新公共管理:反思、批判與超越——兼評(píng)新公共服務(wù)理論
25.對(duì)公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.協(xié)作性公共管理:西方地方政府治理理論的新模式
27.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展
28.新公共管理理念對(duì)中國(guó)高等教育政策及學(xué)術(shù)工作的影響
29.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新分析:以珠江三角洲為例
30.當(dāng)代西方公共行政理論的新發(fā)展——從新公共管理到新公共服務(wù)
31.公共管理是一種新型的社會(huì)治理模式
32.新公共管理影響下的國(guó)外公共圖書(shū)館總體外包研究——以美英日為例
33.也談公共管理研究方法
34.培養(yǎng)公共管理類(lèi)卓越農(nóng)林人才的實(shí)踐教學(xué)基地探索——以湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)為例
35.新公共管理批判及公共管理的價(jià)值根源
36.回購(gòu)公共服務(wù):后民營(yíng)化時(shí)代公共管理的新議題
37.新公共管理對(duì)績(jī)效審計(jì)的影響及對(duì)我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的啟示
38.整體性治理:公共管理的新范式
39.協(xié)作性公共管理:現(xiàn)狀與前景
40.美國(guó)公共管理中政府與非政府組織跨組織整合趨勢(shì)
41.“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的困境與轉(zhuǎn)型——新西蘭公共部門(mén)改革的反思及參鑒
42.公共價(jià)值的研究路徑與前沿問(wèn)題
43.公共管理視域中的第三部門(mén):功能、優(yōu)勢(shì)及困境
44.公共管理定性研究的基本路徑
45.協(xié)作性公共管理:創(chuàng)新、局限與啟示
46.合作收益與公共管理:一個(gè)分析框架及其應(yīng)用
47.古村落旅游開(kāi)發(fā)的公共管理問(wèn)題研究
48.公共管理倫理缺失之成因及其對(duì)策研究
49.公共管理理念的跨越:從政府本位到社會(huì)本位
50.公共管理實(shí)驗(yàn)研究何以可能:一項(xiàng)方法學(xué)回顧
51.公共管理:公共性本質(zhì)與功能目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一
52.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新
53.論公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基礎(chǔ)與核心
55.現(xiàn)代公共管理理論下政府流程再造的路徑選擇
56.網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實(shí)踐中的運(yùn)用及其對(duì)行政體制改革的啟示
57.評(píng)西方的“新公共管理”范式
58.價(jià)值取向、理論基礎(chǔ)、制度安排與研究方法——新公共服務(wù)與新公共管理的四維辨析
59.新公共服務(wù):對(duì)新公共管理的批判與超越
60.電子政務(wù)與政府流程再造——兼談新公共管理
61.論公共管理之本質(zhì)特征、時(shí)代性及其它
62.以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理——源起、架構(gòu)與研究問(wèn)題
63.新公共管理與公共行政
64.新公共管理思想下的公共圖書(shū)館理事會(huì)制度建設(shè)
65.公共管理學(xué)科前沿與發(fā)展趨勢(shì)
66.“脫域”公共危機(jī)治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新
67.權(quán)威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實(shí)踐為例
68.公共管理視域下風(fēng)險(xiǎn)及治理研究圖譜與主題脈系——基于國(guó)際SSCI的計(jì)量分析(1965—2013)
69.公共危機(jī)管理領(lǐng)域中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析——現(xiàn)狀、問(wèn)題與研究方向
70.公共管理研究中的“價(jià)值”與“價(jià)值中立”——公共管理價(jià)值回歸的歷史敘事與繼往開(kāi)來(lái)
71.“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事
72.公共管理理論創(chuàng)新三題
73.論公共管理中的公共利益
74.中國(guó)公共管理:概念及基本框架
75.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析與公共管理和政策研究
76.論公共服務(wù)的“第三種范式”——超越“新公共管理”和“新公共服務(wù)”
77.公共管理與公眾輿論
78.比較利益人:公共管理研究的一種人性假設(shè)——兼評(píng)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的適用性
79.基于復(fù)雜性科學(xué)管理熵理論的公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究
80.公共選擇還是利益分析——兩種公共管理研究途徑的比較
81.論新公共服務(wù)與新公共管理的同異性
82.走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式——當(dāng)代西方政府改革趨勢(shì)透視
83.近年來(lái)公共管理理論研究回顧與展望
84.應(yīng)把社會(huì)性別理論納入我國(guó)公共管理的研究與實(shí)踐
85.公共管理范式的興起與特征
86.網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政——公共管理的創(chuàng)新形式
87.論公共管理的基本原則與價(jià)值取向
88.公共管理類(lèi)創(chuàng)新人才培養(yǎng)與社會(huì)需求的和諧發(fā)展路徑
89.“公共價(jià)值管理”:一個(gè)新的公共行政學(xué)范式
90.公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制中的歸責(zé)原則
91.福建省梅花山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)公共管理研究
92.從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析
93.轉(zhuǎn)型期公共政策的價(jià)值定位:政府公共管理中功能轉(zhuǎn)換的方向與悖論
94.可交易許可模式在公共管理中的應(yīng)用和移植——以公共住房政策為例
95.論當(dāng)代公共管理三大范式及其轉(zhuǎn)換
96.協(xié)作性公共管理:國(guó)外公共行政理論的新發(fā)展
97.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略
98.公共管理與真正的創(chuàng)新
關(guān)鍵詞：公共品；市場(chǎng)
在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)里，市場(chǎng)一般指私人品交易的市場(chǎng)。公共品由政府供給，政府是不以贏利為目的的組織，供給公共品不存在交易問(wèn)題，因而不存在公共品“市場(chǎng)”。本文研究指出，公共品的供給與需求同樣由一個(gè)特別的“市場(chǎng)”來(lái)決定，同樣有其本身的運(yùn)行規(guī)則和秩序。
一、公共品的涵義
公共品的英文名為publicgoods，在國(guó)內(nèi)被譯為公共品、公共物品、公共產(chǎn)品、公共益品、公共貨物、公共財(cái)產(chǎn)、公共商品等。目前較普遍接受的概念為公共品、公共產(chǎn)品和公共物品。公共產(chǎn)品和公共物品譯法容易給人以Publicgoods是有形物品的誤解，而事實(shí)上Pubicgoods在較多的情況下是勞務(wù)（服務(wù)），是無(wú)形態(tài)的產(chǎn)品，較少的情況才表現(xiàn)為實(shí)物形態(tài)。故“公共品”的譯法較合乎其本身的經(jīng)濟(jì)含義。
公共品是與私人品（privategoods）相對(duì)應(yīng)的概念，其嚴(yán)格定義首先由薩謬爾森于1954年提出：“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)減少其他人對(duì)它的消費(fèi)。”這是公共品的基本特征“消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性”之一，用數(shù)學(xué)語(yǔ)言可表達(dá)為：
n
X＝Xi＝∑Xi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
X為某一公共品的消費(fèi)量，Xi為某人i消費(fèi)這一公共品的消費(fèi)量，即任意消費(fèi)者i的消費(fèi)量與所有消費(fèi)者（包括消費(fèi)者i）加總的消費(fèi)量相等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，公共品的邊際消費(fèi)成本等于零。
而對(duì)私人品來(lái)說(shuō)，消費(fèi)是具有競(jìng)爭(zhēng)性的，增加一個(gè)人的消費(fèi)必然減少另一個(gè)人的消費(fèi)，消費(fèi)量具有累加性。用數(shù)學(xué)公式可表達(dá)為：
NX＝∑Xi≠Xi或X＝∑XiЭXi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
即對(duì)任一群體的消費(fèi)者，其消費(fèi)私人品的消費(fèi)量是各自消費(fèi)量的加總。
公共品的另一基本特征為“消費(fèi)的非排他性”，或稱(chēng)“消費(fèi)的難排它性”，即在技術(shù)上無(wú)法將沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)者排除在消費(fèi)的范圍之外；或是技術(shù)上可行，但由于排除成本高于排除帶來(lái)的收益而造成經(jīng)濟(jì)上的不可行。而對(duì)私人品來(lái)說(shuō)，通常其消費(fèi)是嚴(yán)格排他的。私人品也存在消費(fèi)上的非排他性，存在這種特征的私人品常稱(chēng)為“準(zhǔn)公共品”（quasi－publicgoods）或是具有外部性（externality）的私人品（見(jiàn)下分析）。
公共品的兩個(gè)基本特征“消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性”和“消費(fèi)的非排他性”之間有一定的影響，但并沒(méi)有必然的聯(lián)系。“消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性”在一定程度上影響到“消費(fèi)的非排他性，”消費(fèi)效用的不變使得公共品的所有者成員缺乏排除外來(lái)者的激勵(lì)。“消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性”主要來(lái)自消費(fèi)品自身因素，即本身的消費(fèi)容量。消費(fèi)容量的決定來(lái)自消費(fèi)品的規(guī)模和特性，一般物質(zhì)類(lèi)消費(fèi)品的消費(fèi)容量決定于其規(guī)模，如國(guó)防設(shè)施；能量類(lèi)消費(fèi)品的消費(fèi)容量決定于其規(guī)模和特性，如廣播、電視決定于其覆蓋面（特性），而電力決定于其規(guī)模；信息類(lèi)消費(fèi)品的消費(fèi)容量決定于其特性，如法律法規(guī)、知識(shí)、技術(shù)，其消費(fèi)容量趨于無(wú)限大。
公共品的“消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性”特性來(lái)自其消費(fèi)容量對(duì)共同消費(fèi)群體來(lái)說(shuō)充分大，以致每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)效用并沒(méi)有影響到其他消費(fèi)者的消費(fèi)效用，即使再增加部分的外來(lái)消費(fèi)者，每個(gè)人消費(fèi)效用水平仍然不變。理論上，具有這種足夠大消費(fèi)容量的產(chǎn)品稱(chēng)為純公共品?，F(xiàn)實(shí)中，純公共品常見(jiàn)于信息類(lèi)產(chǎn)品，如法規(guī)、政策、推廣技術(shù)、新聞等，物質(zhì)、能量類(lèi)的純公共品較少見(jiàn)，僅有國(guó)防、航燈、廣播、電視等少數(shù)產(chǎn)品。
相對(duì)于純公共品，如果一個(gè)產(chǎn)品的消費(fèi)容量有限，并僅供一個(gè)人消費(fèi)時(shí)其效用水平才最大和不變，則該物品為純私人品?，F(xiàn)實(shí)生活中，還有相當(dāng)一部分產(chǎn)品的消費(fèi)容量處于純公共品和純私人品之間，這部分產(chǎn)品隨著消費(fèi)者的增多，容量會(huì)滿載而出現(xiàn)擁擠，消費(fèi)者的效用將出現(xiàn)遞減。這類(lèi)產(chǎn)品常稱(chēng)為擁擠性公共品或俱樂(lè)部產(chǎn)品（clubgoods），如高速公路、公園、學(xué)校、社區(qū)游泳池等。
公共品的“消費(fèi)非排他性”既來(lái)自自身的因素，也來(lái)自外部因素。自身因素方面，是產(chǎn)品主體（個(gè)體或集體）無(wú)法控制產(chǎn)品的消費(fèi)流量或范圍，原因是產(chǎn)品在消費(fèi)時(shí)呈現(xiàn)效用外散效應(yīng)，而這種效用又不可分割。如航燈，當(dāng)其閃亮?xí)r，其燈光照便布滿了所服務(wù)的海域，使得航燈的所有者很難把沒(méi)交費(fèi)的船只排除在外。這是一種效用散發(fā)型的外部性導(dǎo)致的“消費(fèi)非排他性”。此外，還有一種毗鄰效應(yīng)的外部性導(dǎo)致的“生產(chǎn)消費(fèi)非排他性”，即某一產(chǎn)品在生產(chǎn)或消費(fèi)時(shí)，會(huì)引發(fā)出另一種產(chǎn)品的生產(chǎn)或消費(fèi)效用，這種效用可正可負(fù)，卻又無(wú)法避免。如某人在自家的院子里種果樹(shù)，目的是收獲果子，同時(shí)對(duì)周?chē)纳鷳B(tài)無(wú)形中貢獻(xiàn)出一份綠化；又如某人噴自感良好的香水，卻引起周?chē)说膼盒?。?duì)效用散發(fā)型外部效應(yīng)，不僅公共品有這一特性，部分私人品也有這種特性，如某人在自家門(mén)口栽花，其“美化”卻無(wú)償與周?chē)泥従臃窒?。同樣，?duì)效用毗鄰型的外部效應(yīng)，公共品和私人品都存在，只是私人品存在的情況較多。無(wú)論哪種外部性，如果其外部性覆蓋面是全局的，并且具有以外溢效用為主、外溢效用不可分割的特征，便為純公共品，反之，則稱(chēng)為準(zhǔn)公共品或純私人品（外溢效用忽略不計(jì)）。
俱樂(lè)部產(chǎn)品和外部性產(chǎn)品雖然在性質(zhì)上有相異之處，但兩者都具備‘稍費(fèi)效用不可分割“的公共品共同特征，都可稱(chēng)為準(zhǔn)公共品。準(zhǔn)公共品按消費(fèi)人群可分為地方公共品、城市公共品、社區(qū)公共品、公司（集體）公共品、家庭公共品等類(lèi)。純公共品的提供者是政府，準(zhǔn)公共品的提供者既可以是政府，也可以是市場(chǎng)里的經(jīng)營(yíng)法人、自然人。公共品有狹義與廣義之分，狹義的公共品從消費(fèi)的不可分割性出發(fā)定義公共品，廣義的公共品從提高公共福利的高度上定義公共品。”按廣義公共品定義，政府的所有服務(wù)均列入廣義公共品的范疇，包括界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、提供社會(huì)基礎(chǔ)條件、提供社會(huì)公共服務(wù)、提供社會(huì)保障條件、提供社會(huì)發(fā)展條件。提高社會(huì)公共福利等方面。
二、公共品市場(chǎng)
公共品供求理論屬公共財(cái)政學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，其中，公共選擇理論是其核心。在公共選擇理論里，布次南通過(guò)研究政治投票與公共收支的關(guān)系，推出公共選擇所依據(jù)的“政治市場(chǎng)”理論。公共品市場(chǎng)在國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)中是個(gè)空白的概念，因?yàn)橐话阏J(rèn)為，公共品是政府或集體團(tuán)體供給的產(chǎn)品，并沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)交易，因而就無(wú)所謂市場(chǎng)的存在。對(duì)此觀點(diǎn)，國(guó)內(nèi)理論主流持贊同態(tài)度。另一方面，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者持有不同的認(rèn)識(shí)，如吳俊培1994年提出Publicgoods應(yīng)譯為公共商品，劉心一1999年提出“公共商品滿足公欲，私人商品滿足私欲，市場(chǎng)是兩類(lèi)商品的綜合體”的見(jiàn)解，倡導(dǎo)公共品存在市場(chǎng)的學(xué)術(shù)觀。
公共品是否存在市場(chǎng)，應(yīng)從市場(chǎng)的構(gòu)成、運(yùn)行規(guī)則、產(chǎn)權(quán)特征等方面來(lái)考察。何謂市場(chǎng)，市場(chǎng)有廣義和狹義之分，狹義的市場(chǎng)指有形市場(chǎng)，即商品交換的場(chǎng)所；廣泛的市場(chǎng)包括有形市場(chǎng)和無(wú)形市場(chǎng)，無(wú)形市場(chǎng)是指沒(méi)有固定交易場(chǎng)所，通過(guò)多種交易形式達(dá)到交易的市場(chǎng)?，F(xiàn)代市場(chǎng)隨著交易形式的擴(kuò)展，已形成多樣化的市場(chǎng)體系，對(duì)市場(chǎng)的理解應(yīng)上升到交易總和的高度上來(lái)理解，只要存在交易主體和交易對(duì)象，便會(huì)形成一個(gè)市場(chǎng)。當(dāng)然，市場(chǎng)有規(guī)范市場(chǎng)、殘缺市場(chǎng)，公開(kāi)市場(chǎng)、地下市場(chǎng)之分，嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)應(yīng)指完善規(guī)范的市場(chǎng)，這種市場(chǎng)的構(gòu)造必須具備四個(gè)基本要素：（1）有完全產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)主體。這里的完全產(chǎn)權(quán)，指產(chǎn)權(quán)主體具有獨(dú)立排他的所有權(quán)，能自由交換所有權(quán)派生權(quán)能和獲得產(chǎn)權(quán)交易的剩余；（2）有合法的交易對(duì)象，即有產(chǎn)權(quán)被社會(huì)保護(hù)的可交換的商品；（3）交易遵守市場(chǎng)一般運(yùn)行規(guī)則，主要包括市場(chǎng)進(jìn)出自由原則、自愿交易原則和公平競(jìng)爭(zhēng)原則；（4）違反市場(chǎng)規(guī)則者將受到法律的制裁，即進(jìn)入市場(chǎng)的主體的產(chǎn)權(quán)受到法律的保護(hù)。
從產(chǎn)權(quán)角度，市場(chǎng)之所以形成，是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)主體在法律保護(hù)和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則框架下能夠自由地交換產(chǎn)權(quán)。從交易的本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，商品的交易首先要完成產(chǎn)權(quán)的交易，然后才有商品的完全交換或部分交換。如農(nóng)戶甲用一只羊交換農(nóng)戶乙一袋米，這種交換過(guò)程首先發(fā)生在兩者同意完全交換各自的所有權(quán)；如果農(nóng)戶甲把一只羊租給農(nóng)戶乙，每月收取1公斤米的租金，則這種交換是部分交換，即所有權(quán)派生權(quán)能束中的使用權(quán)交換。這兩種交換都是交易雙方先訂立契約（產(chǎn)權(quán)交易），后才付諸交易行動(dòng)，實(shí)行實(shí)物交換或使用權(quán)租借。
市場(chǎng)里的產(chǎn)權(quán)主體，既有獨(dú)立的自然人，又有各種形式的組織（法人），如家庭、企業(yè)、各種贏利和非贏利機(jī)構(gòu)。應(yīng)注意的是，各種組織是通過(guò)獨(dú)立自然人的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易，才以共同產(chǎn)權(quán)主體的形式“法人”進(jìn)入市場(chǎng)的。如企業(yè)便是以相對(duì)穩(wěn)定和長(zhǎng)期的契約代替“一手交錢(qián)，一手交貨”的瞬間契約而形成產(chǎn)權(quán)共同體（企業(yè)法人）。市場(chǎng)里產(chǎn)權(quán)共同體存在的原因是通過(guò)較固定的產(chǎn)權(quán)交易形式能夠降低交易成本，從而帶來(lái)市場(chǎng)效率；或是共同產(chǎn)權(quán)增加的收益大于組織的交易費(fèi)用。
對(duì)私人品來(lái)說(shuō)，由于有著明確的產(chǎn)權(quán)邊界，即生產(chǎn)和消費(fèi)都具有明確的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，因而能通過(guò)私人生產(chǎn)和市場(chǎng)交換來(lái)生產(chǎn)和消費(fèi)。而對(duì)公共品來(lái)說(shuō)，由于消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使私人生產(chǎn)者無(wú)法收回生產(chǎn)成本（消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性使消費(fèi)的邊際成本為零，非排他性使消費(fèi)者容易搭便車(chē)，不愿意生產(chǎn)或購(gòu)買(mǎi)）。因此，公共品必須由公共產(chǎn)權(quán)主體去提供，這個(gè)產(chǎn)權(quán)共同體便為政府。
按市場(chǎng)形成的四個(gè)基本要素及市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)特征，公共品的供求是否存在市場(chǎng)決定于兩方面的條件：一是政府是否是社會(huì)公眾通過(guò)公平的契約交易而形成的產(chǎn)權(quán)共同體；二是政府生產(chǎn)和供給公共品是否遵循市場(chǎng)原則。如果這兩個(gè)條件具備，公共品的產(chǎn)權(quán)契約交易與私人品沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，政府就象一個(gè)特殊的企業(yè)組織，私有產(chǎn)權(quán)的主人——社會(huì)公眾謀取福利，以公共產(chǎn)權(quán)主體形式參與市場(chǎng)運(yùn)作，生產(chǎn)和供給公共品，彌補(bǔ)私人產(chǎn)權(quán)單獨(dú)交易基礎(chǔ)上的“私人品市場(chǎng)”所固有的缺陷。
[關(guān)鍵詞]公共管理;職業(yè)活動(dòng);倫理;道德
工業(yè)革命使社會(huì)治理活動(dòng)成為一種職業(yè)活動(dòng)。歷史進(jìn)入19世紀(jì)中期,由于英國(guó)政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗(yàn),因而出現(xiàn)了文官制度,使得政府中的公務(wù)活動(dòng)成為正式的職業(yè)活動(dòng)。到了20世紀(jì),政府中的行政管理作為職業(yè)活動(dòng)被世界各國(guó)迅速地接受。目前,在全世界范圍內(nèi),人們普遍把行政管理當(dāng)作專(zhuān)門(mén)的職業(yè)化的社會(huì)治理活動(dòng)加以看待。然而,在社會(huì)治理活動(dòng)職業(yè)化的過(guò)程中,馬克斯?韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動(dòng)主要從屬于科學(xué)化、技術(shù)化的原則,導(dǎo)致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長(zhǎng)的空間,行政倫理學(xué)的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀(jì)七八十年代,隨著美國(guó)出現(xiàn)“新公共行政運(yùn)動(dòng)”這一要求變革社會(huì)治理方式的思想運(yùn)動(dòng),行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見(jiàn),關(guān)于社會(huì)治理的倫理思考是與人類(lèi)追尋后工業(yè)社會(huì)治理方式的進(jìn)程一道啟動(dòng)的。現(xiàn)在,公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對(duì)象。其中,值得思考的一個(gè)問(wèn)題是,公共管理者的職業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是怎樣的。在一定程度上,公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)治理模式,公共管理者的職業(yè)活動(dòng)比以往任何時(shí)候的治理活動(dòng)都更加依賴(lài)倫理的引導(dǎo)和道德的規(guī)范。
一公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系
公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣,職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置,規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言,崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無(wú)論是私人部門(mén)還是公共部門(mén),都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系,直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是,作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位,不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系,而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn),決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō),“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面,而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來(lái)說(shuō),公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上,這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類(lèi)。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過(guò)程中,這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體,就越是包含著道德的內(nèi)容。比如,當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí),就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù);當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí),就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持;當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí),就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠(chéng)服務(wù),以求得廣泛的合作……這樣一來(lái),公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系,在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理,但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理,而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái),擁有了倫理本質(zhì)。
由于公共管理中依然存在著權(quán)力關(guān)系,所以,權(quán)力關(guān)系賴(lài)以生成的等級(jí)系列依然會(huì)存在。當(dāng)然,管理型社會(huì)治理方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)等級(jí)關(guān)系的根本性改造,把人與人之間的直接等級(jí)關(guān)系改造成以組織層級(jí)為前提的等級(jí)系列,從而使個(gè)人之間在人格、權(quán)利等實(shí)質(zhì)性方面達(dá)致平等。盡管管理型社會(huì)治理模式中的以組織層級(jí)為前提的等級(jí)關(guān)系只是形式上的,卻反映了權(quán)力關(guān)系的本性。在一切存在著權(quán)力關(guān)系的地方,都會(huì)程度不同地存在著等級(jí)。只要公共管理還需要權(quán)力,它就不能消除這種“等級(jí)”。因此,作為個(gè)人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會(huì)遇到處理上下級(jí)關(guān)系的問(wèn)題,并且會(huì)成為他進(jìn)行日常公共管理活動(dòng)的基本內(nèi)容。比如,政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級(jí)命令和維護(hù)政府利益;政府外的公共管理組織需要處理與政府的關(guān)系、服務(wù)于社會(huì)和維護(hù)社會(huì)利益。無(wú)論是政府中的公共管理主體,還是社會(huì)中的公共管理組織,對(duì)于公共利益的理解都會(huì)出現(xiàn)偏差,特別是如何把握長(zhǎng)期利益與短期利益,必定是一個(gè)時(shí)時(shí)都會(huì)碰到的難題。公共管理中存在著無(wú)法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此,公共管理者卻不能無(wú)所作為。事實(shí)上,在公共管理的服務(wù)定位中所派生出來(lái)的一切主動(dòng)性、積極性,都會(huì)外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實(shí)際行動(dòng),進(jìn)而使公共管理者不同于以往各種社會(huì)治理模式中的治理者。做到這一點(diǎn),從根本上說(shuō),就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識(shí)。只要公共管理者能夠?qū)ψ约旱穆殬I(yè)表現(xiàn)出充分的自覺(jué),按照自己對(duì)其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突,他就會(huì)無(wú)愧于公共管理這一職業(yè),并且總會(huì)達(dá)致最佳的從業(yè)效果。
在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中,對(duì)于官吏的要求長(zhǎng)期存在著爭(zhēng)論?！肮俦疚弧蔽幕乃悸吩诮K極追求中是要無(wú)條件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路則反復(fù)申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會(huì)治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭(zhēng)論。但這種社會(huì)治理方式往往是通過(guò)間接的、迂回的途徑來(lái)認(rèn)識(shí)和了解公共利益的,往往在公共利益的要求與實(shí)現(xiàn)之間存在著“時(shí)滯”。特別是那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化的社會(huì)治理者,缺乏積極回應(yīng)公共利益要求的熱情,往往表現(xiàn)出我們稱(chēng)為“”的那種對(duì)于公共利益的冷漠。所以,在走向后工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,在人們期求更為進(jìn)步的社會(huì)治理模式的過(guò)程中,管理型的社會(huì)治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動(dòng)的公共管理取而代之。
對(duì)于公共管理來(lái)說(shuō),新型的社會(huì)治理體制和制度是其賴(lài)以展開(kāi)活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。但是,與管理型社會(huì)治理方式不同,治理者的職業(yè)并不只是簡(jiǎn)單地充作體制和制度的構(gòu)成因素和實(shí)現(xiàn)途徑,而是體制和制度的必要補(bǔ)充。由此看來(lái),統(tǒng)治型社會(huì)治理倡導(dǎo)官吏忠“君”愛(ài)“民”。在君民之間出現(xiàn)矛盾和沖突的時(shí)候,要么要求盲目忠君,要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式得以發(fā)生的歷史背景中,“君”“民”的矛盾和沖突是無(wú)法調(diào)和的。所以,矛盾之中會(huì)出現(xiàn)上面兩種對(duì)立的主張,要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會(huì)治理模式中的官員和公務(wù)人員以體制和制度作為行為選擇的終極標(biāo)準(zhǔn),被動(dòng)地接受體制中的程序驅(qū)使,對(duì)人民、對(duì)公共利益表現(xiàn)出極度的冷漠。他們?cè)诠膊块T(mén)中工作,與在工廠中工作一樣,都具有工業(yè)社會(huì)特有的色彩,屬于形式化了的職業(yè)活動(dòng)。與此不同,公共管理者的職業(yè)活動(dòng)發(fā)生在合作精神已經(jīng)成為一種時(shí)尚文化的時(shí)代。在這種條件下,社會(huì)在整體上不存在不可調(diào)和的矛盾和沖突。因?yàn)?一切矛盾和沖突主要來(lái)源于不同的認(rèn)識(shí)和理解。如果通過(guò)交談和討論能夠取得共識(shí)、消解矛盾和沖突,那么公共管理者的職業(yè)活動(dòng)就是運(yùn)用權(quán)力促進(jìn)交談和討論。
二公共管理者的職業(yè)角色
人的道德生活來(lái)源于人的社會(huì)角色。只有了解和確定人在社會(huì)中扮演什么樣的角色,才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如,一個(gè)公務(wù)員做出的某件事可能會(huì)被人們認(rèn)為是不道德的,但是,一個(gè)普通公民做出同件事卻不被人們認(rèn)為是不道德的。對(duì)一個(gè)人進(jìn)行道德評(píng)判,在很多情況下,是因?yàn)槲覀兿刃袑?duì)他的社會(huì)角色作出了定位。我們說(shuō)一個(gè)人是不道德的,可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色偶爾不一致,也可能是指他的某一行為與他的社會(huì)角色經(jīng)常不一致。在一般情況下,偶爾不一致能夠得到理解和原宥,而經(jīng)常不一致則會(huì)招致他人的批評(píng)和鄙視,甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會(huì)生活中可能會(huì)同時(shí)扮演著多重角色。有些角色是與生俱來(lái)的,如血親關(guān)系中的角色;有些角色是個(gè)人成長(zhǎng)過(guò)程中必須接受的,如做學(xué)生等;而更多的角色是個(gè)人選擇的結(jié)果。職業(yè)作為人的最基本的社會(huì)角色形式,正是人的選擇的結(jié)果。就是說(shuō),普通的社會(huì)角色是在人的成長(zhǎng)過(guò)程中自然生成的。一個(gè)人在長(zhǎng)期的社會(huì)生活中,能夠理所當(dāng)然地形成應(yīng)有的角色意識(shí),并且準(zhǔn)確地扮演自己所承擔(dān)的社會(huì)角色。職業(yè)角色則不同。它需要人們通過(guò)自覺(jué)的選擇和主動(dòng)的學(xué)習(xí),才能夠獲得準(zhǔn)確的定位。
人們選擇職業(yè)有著復(fù)雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業(yè),可能因?yàn)樯畹男枰?可能來(lái)自生存的壓力,可能出于興趣愛(ài)好,也可能屬于理想追求……當(dāng)人們定位職業(yè)角色時(shí),會(huì)在職業(yè)導(dǎo)師的引領(lǐng)下進(jìn)入職業(yè)角色,也可能會(huì)在職業(yè)活動(dòng)的實(shí)踐中逐漸找到職業(yè)感覺(jué)。但是,所有從事職業(yè)活動(dòng)的人,都需要借助于自覺(jué)的職業(yè)選擇和積極的職業(yè)學(xué)習(xí),才能夠使自己融合到職業(yè)中去,成為真正的職業(yè)活動(dòng)者。這個(gè)過(guò)程,就是從業(yè)者在職業(yè)序列中準(zhǔn)確地找到他所從事的職業(yè)位置的過(guò)程。職業(yè)活動(dòng)的舞臺(tái)是職位和崗位。職位、崗位是人的社會(huì)角色的明確化、具體化和固定化,是職業(yè)化了的社會(huì)角色。同時(shí),明確化、具體化和固定化的社會(huì)角色,在每一職位和崗位上都會(huì)有著明確的責(zé)任和義務(wù)。人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)職業(yè)化程度的提高,更多地表現(xiàn)在越來(lái)越明確、越來(lái)越具體地規(guī)定職業(yè)活動(dòng)中職位、崗位的責(zé)任和義務(wù),即通過(guò)組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范和活動(dòng)程序等等方式,為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責(zé)任和義務(wù)。
在社會(huì)治理體系中,無(wú)論是公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域,只要是職業(yè)活動(dòng)和組織行為,都會(huì)通過(guò)職位和崗位來(lái)明確界定人的責(zé)任和義務(wù),有效地配置權(quán)力。這也是近代社會(huì)“理主義”組織行為模式中最為典型的形式,但該行為模式?jīng)]有注意到人的職位和崗位直接地構(gòu)成人的多元社會(huì)角色中的一種。就是說(shuō),任何一種職業(yè),任何一類(lèi)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)活動(dòng),任何一個(gè)組織行為體系,都不僅以整體的形式構(gòu)造組織化的人的社會(huì)角色中的一部分,而且在組織成員個(gè)體那里擔(dān)負(fù)著社會(huì)角色,甚至首先在個(gè)體那里成為社會(huì)角色中的一種。對(duì)于人來(lái)說(shuō),每一個(gè)職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責(zé)任和義務(wù),而且直接地根源于整個(gè)社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。
職位和崗位具有二重性,與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)也是有同樣的二重性。一方面,責(zé)任和義務(wù)屬于特定的職業(yè)和組織行為體系;另一方面,責(zé)任和義務(wù)又屬于整個(gè)社會(huì)。對(duì)于每一職位和崗位上的從業(yè)者來(lái)說(shuō),他的職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù),在職業(yè)活動(dòng)和組織行為體系內(nèi)會(huì)以職務(wù)的形式出現(xiàn),在面向其直接歸屬的行為體系之外時(shí),則以職業(yè)的形式出現(xiàn)。特別需要指出的是,職務(wù)與職業(yè)在從業(yè)者這里只是社會(huì)角色的二重歸屬。在從業(yè)者與他人的聯(lián)系中,職務(wù)與職業(yè)都是直接的。因此,當(dāng)管理主義組織行為模式成為職務(wù)—職業(yè)—社會(huì)之間的單線聯(lián)系模式的時(shí)候,責(zé)任和義務(wù)便被片面化、形式化和缺乏道德的內(nèi)容。我們?cè)诮詠?lái)的社會(huì)治理中,時(shí)時(shí)處處都可以看到社會(huì)治理者只對(duì)社會(huì)治理體系負(fù)責(zé)而不對(duì)社會(huì)治理活動(dòng)的對(duì)象及后果負(fù)責(zé)的情況。比如,就政府而言,下級(jí)官員只對(duì)上級(jí)官員負(fù)責(zé),政府所有的官員都只對(duì)政府負(fù)責(zé)。只有政府才對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé),政府官員喪失了直接對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的責(zé)任和義務(wù)的向度。政府對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé),卻很少對(duì)它的官員負(fù)責(zé)。因?yàn)?政府的官員僅僅是政府的“雇員”,以至于政府的官員在政府中也時(shí)常會(huì)感到“不平”。公共管理的職業(yè)活動(dòng)就是要改變這種狀況,把單線的責(zé)任、義務(wù)模式改造成雙線的甚至多線的責(zé)任、義務(wù)模式。還以政府為例,公共管理的職業(yè)活動(dòng)要求政府官員一方面對(duì)政府負(fù)責(zé),另一方面直接對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé);同樣,政府既對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé),也對(duì)其官員負(fù)責(zé)。在這種情況下,政府官員不僅僅是雇員。他們?cè)谥苯訉?duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的過(guò)程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說(shuō),管理型社會(huì)治理模式中的政府視其官員為雇員的結(jié)果就是使他們成為政府行政執(zhí)行的工具,那么,公共管理?xiàng)l件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識(shí)的人。這就是兩者的根本區(qū)別。若把這種區(qū)別變成革新現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理模式的動(dòng)力,不容置疑的起點(diǎn)則是在理論上把握職位、崗位及其責(zé)任和義務(wù)的雙重直接關(guān)系。
三公共管理者的職業(yè)行為
職業(yè)活動(dòng)規(guī)定著人的行為。一個(gè)人從事的職業(yè)和開(kāi)展的職業(yè)活動(dòng),決定了他會(huì)有某種定型化的、重復(fù)的和連續(xù)的行為。他的行為總和構(gòu)成了他的職業(yè)活動(dòng)的基本內(nèi)容,進(jìn)而證明著他的職業(yè)角色。從表面上看,人的行為與職業(yè)的關(guān)系是被決定或被規(guī)定的關(guān)系,即職業(yè)決定和規(guī)定著人的行為。但是,這種決定與被決定、規(guī)定與被規(guī)定的關(guān)系,僅僅具有行為形式方面的特征。從實(shí)質(zhì)上看,它是反向決定和反向規(guī)定的關(guān)系,即人的行為決定職業(yè)。特別是在充分自由地選擇職業(yè)的情況下,人與職業(yè)之間的聯(lián)系就是人的行為選擇的結(jié)果。考察人的職業(yè)角色可以發(fā)現(xiàn),有的人選擇了某一職業(yè)后能夠迅速地進(jìn)入角色,而有的人雖然從事某種職業(yè)活動(dòng)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間,卻始終游離于這個(gè)職業(yè)角色之外,并不是合格的從業(yè)者。這種與職業(yè)角色的“和合”與否體現(xiàn)在人的行為中。所以,正是人的行為決定了他是否是合格的從業(yè)者。對(duì)此,筆者認(rèn)為是“行為決定職業(yè)”。
在職業(yè)活動(dòng)中,人的行為形式可以同一,但人的行為實(shí)質(zhì)卻會(huì)各異。對(duì)于那些行為規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法量化的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō),在同樣的職業(yè)行為之間會(huì)存在著天壤之別。這種情況在社會(huì)治理的職業(yè)活動(dòng)中表現(xiàn)得尤為典型。因此,當(dāng)人們選擇了社會(huì)治理這種職業(yè)的時(shí)候,還只是獲得了形式上的職業(yè)規(guī)定,實(shí)質(zhì)上的職業(yè)規(guī)定則涵育于他在社會(huì)治理活動(dòng)中的行為表現(xiàn)。就是說(shuō),社會(huì)治理者的職業(yè)角色主要由他自己的職業(yè)行為所決定。人的行為對(duì)于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過(guò)人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內(nèi)容。人愿意做什么樣的人,不只是由自己的愿望決定。只有當(dāng)自己的愿望轉(zhuǎn)化為行為,他才能成為自己愿望中的人。相對(duì)于做人來(lái)說(shuō),既然人能夠通過(guò)自己的行為選擇做什么樣的人,那么人就更能夠用自己的行為來(lái)證明自己能否成為某個(gè)職業(yè)的合格從業(yè)者。
自從有了職業(yè)活動(dòng),人的職業(yè)角色就開(kāi)始由人的職業(yè)行為來(lái)決定。然而,在近代以來(lái)的整個(gè)工業(yè)社會(huì)中,職業(yè)活動(dòng)的形式方面總是受到制度性的強(qiáng)化,使人的行為更多地表現(xiàn)出被決定的特征。同樣,在與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的管理型社會(huì)治理模式中,社會(huì)治理職業(yè)活動(dòng)由于治理者自主性的喪失,也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現(xiàn)象并不能否證人的行為對(duì)于人的存在、人的社會(huì)角色和人的職業(yè)角色的決定意義。相反,它證明了人的行為的受動(dòng)性、被決定性和被規(guī)定性是由于歷史造成的,是工業(yè)社會(huì)的歷史條件限制了人的行為對(duì)于人的存在、人的社會(huì)角色和人的職業(yè)角色的決定性作用。隨著工業(yè)社會(huì)的結(jié)束和后工業(yè)社會(huì)的到來(lái),人的職業(yè)活動(dòng)在形式方面的規(guī)定開(kāi)始弱化,在實(shí)質(zhì)方面的規(guī)定受到強(qiáng)化。人在職業(yè)活動(dòng)中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的公共管理型社會(huì)治理模式,突出地反映社會(huì)治理職業(yè)活動(dòng)的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業(yè)的一切實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容,都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說(shuō)選擇公共管理職業(yè)的行為決定了從事公共管理活動(dòng)的形式的話,那么當(dāng)一個(gè)人成為公共管理者的時(shí)候,怎樣扮演自己的職業(yè)角色,怎樣證明自己是合格的公共管理者,則取決于他的職業(yè)行為。公共管理者在職業(yè)活動(dòng)中的某一行為或許多行為,都不能決定其職業(yè)角色。決定其職業(yè)角色的,只能是貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則的、穩(wěn)定和持續(xù)的公共管理職業(yè)行為。公共管理者的職業(yè)行為是公共管理的服務(wù)本質(zhì)得以實(shí)現(xiàn)的途徑。公共管理體系的結(jié)構(gòu)和制度安排無(wú)論怎樣貫穿著服務(wù)精神和體現(xiàn)著服務(wù)原則,都不是服務(wù)的現(xiàn)實(shí)。只有通過(guò)公共管理者的具體行為,服務(wù)精神和服務(wù)原則才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。對(duì)于公共管理者來(lái)說(shuō),他的職業(yè)活動(dòng)在很大程度上受到法律的規(guī)范,他的崗位服務(wù)和任職工作在很大程度上由權(quán)力結(jié)構(gòu)決定。當(dāng)然,一些特殊崗位和特定職務(wù)也會(huì)由法律作出規(guī)定,但對(duì)于公共管理體系而言,卻不是基本現(xiàn)象。職業(yè)和崗位、職務(wù)方面的法律規(guī)定與權(quán)力規(guī)定,在公共管理者的行為中將以綜合統(tǒng)一的形式出現(xiàn)。這一點(diǎn)也是公共管理行為區(qū)別于以往社會(huì)治理行為的基本特征。
在統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中,社會(huì)治理行為主要體現(xiàn)著權(quán)力意志;在管理型社會(huì)治理模式中,理想的社會(huì)治理行為應(yīng)當(dāng)主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權(quán)力意志的作用,也不是法律精神的顯現(xiàn)。公共管理者把他在職業(yè)和崗位、職務(wù)上的權(quán)力規(guī)定和法律規(guī)定統(tǒng)一起來(lái),作為公共管理的服務(wù)精神和服務(wù)原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以,在公共管理的具體實(shí)踐中,權(quán)力和法律都是公共管理行為的前提和依據(jù)。權(quán)力和法律所支持的和試圖達(dá)到的是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精神和服務(wù)的原則。這樣一來(lái),我們?cè)诠补芾碚叩男袨橹兴吹降?就是以服務(wù)精神和服務(wù)原則為旨?xì)w的、權(quán)力和法律的綜合統(tǒng)一。它在根本上結(jié)束了“權(quán)力歸結(jié)為法律”或“法律受權(quán)力統(tǒng)馭”的爭(zhēng)論。
盡管公共管理者在其職業(yè)行為中用服務(wù)精神和服務(wù)原則統(tǒng)一了權(quán)力和法律,但權(quán)力和法律在他的職業(yè)行為中畢竟是一種客觀力量。無(wú)論行使權(quán)力和執(zhí)行法律或受權(quán)力支配和法律制約,這種客觀力量都會(huì)對(duì)他構(gòu)成壓力,使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動(dòng)的、不自由、不自主的狀況呢?應(yīng)當(dāng)說(shuō),在一切存在著權(quán)力和法律的地方,社會(huì)治理者都會(huì)遇到這種被動(dòng)的、不自由、不自主的狀況。對(duì)此,以往的社會(huì)治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應(yīng)對(duì)的態(tài)度。他們把公共管理這一新型的社會(huì)治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務(wù)精神和服務(wù)原則轉(zhuǎn)化為個(gè)人的道德力量。這樣一來(lái),公共管理行為便不再是傳統(tǒng)意義上的職業(yè)行為,而是發(fā)生在公共管理職業(yè)活動(dòng)中的道德行為。就是說(shuō),當(dāng)公共管理體系的服務(wù)精神和服務(wù)原則僅屬于制度和體系的時(shí)候,還只是相對(duì)于公共管理者的“客觀精神”,公共管理者在職業(yè)活動(dòng)中必須秉承和尊奉。一旦這種服務(wù)精神轉(zhuǎn)化為公共管理者的道德信念和道德標(biāo)準(zhǔn),公共管理者也就獲得了自由和自主。這時(shí),公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅(qū)使的行為,而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中,只有道德行為是最自由、最自主的行為,職業(yè)行為亦然。
1、新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)
其中最重要也最具有經(jīng)濟(jì)學(xué)特征的是“理性人”假定?！袄硇匀思僭O(shè)”是指“作為經(jīng)濟(jì)決策的主體都是充滿理智的，既不會(huì)感情用事，也不會(huì)盲從，而是精于判斷和計(jì)算，其行為是理性的。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，主體所追求的唯一目標(biāo)是自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化?！盵3]遵循這一原則，新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性；企業(yè)家政府理論應(yīng)替代傳統(tǒng)的壟斷服務(wù)政府，政府是受顧客驅(qū)使的，按照企業(yè)家政府理論，政府服務(wù)的宗旨是滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這使得新公共管理理論獲得政府進(jìn)行績(jī)效管理的依據(jù)。政府服務(wù)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)顧客至上和顧客導(dǎo)向，顧客的身份被延伸為每一個(gè)接受政府服務(wù)的公民，為顧客提供回應(yīng)，滿足顧客的不同需求。
2、政府廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
傳統(tǒng)的政府管理非常重視集權(quán)的作用，很少會(huì)借鑒企業(yè)管理的方式和方法。但不能否認(rèn)的是，企業(yè)管理中，通過(guò)授權(quán)和分權(quán)的方式，下屬具有一定的行政權(quán)，保證了基層人員貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)工作過(guò)程中即使遭遇突發(fā)狀況，也能及時(shí)、有效地解決問(wèn)題。同理，為了提高執(zhí)行人員面對(duì)實(shí)際情況變化的快速反應(yīng)能力，政府也相應(yīng)地提倡使用授權(quán)和分權(quán)的方法。傳統(tǒng)的公共管理注重集權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中集權(quán)的管理缺陷已經(jīng)被反復(fù)證實(shí)，而分權(quán)則更具靈活性，也更加適合和滿足時(shí)代對(duì)政府工作的新的要求。
3、政府應(yīng)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率
如前所述，新公共管理借鑒了很多企業(yè)管理的方法，認(rèn)為政府等公共部門(mén)也可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的管理方式和手段。（1）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理理論認(rèn)為，政府公共服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到民眾期待、效率不高銜接不暢的根本原因在于政府對(duì)于公共服務(wù)的壟斷性。企業(yè)管理中的戰(zhàn)略管理、人力資源管理、質(zhì)量管理恰恰可以很好地解決該問(wèn)題。政府應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式讓私營(yíng)部門(mén)參與進(jìn)公共服務(wù)當(dāng)中，企業(yè)和政府之間的良性競(jìng)爭(zhēng)一旦形成，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率也必將大大提高。（2）重視產(chǎn)出。傳統(tǒng)的政府重投入而輕結(jié)果，直接導(dǎo)致了政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率的降低。新公共管理理論認(rèn)為按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)則，政府應(yīng)該以最終達(dá)成的服務(wù)和管理效果來(lái)進(jìn)行考核，即滿足經(jīng)濟(jì)學(xué)中有收益而不浪費(fèi)的原則。因此，政府應(yīng)該重視服務(wù)結(jié)果，將服務(wù)結(jié)果引入到政府績(jī)效考核當(dāng)中，并賦予執(zhí)行人員一定的自主性，以結(jié)果和產(chǎn)出來(lái)衡量公共服務(wù)的效果。
二、新公共管理對(duì)我國(guó)民辦高校管理的現(xiàn)實(shí)意義
民辦高校在辦學(xué)模式、教育方式上與公辦高校是有區(qū)別的，也就導(dǎo)致了傳統(tǒng)的高校體制改革思路并不能完全契合民辦高校管理的現(xiàn)實(shí)。運(yùn)用新公共管理理論可以從一種全新的角度展開(kāi)分析目前我國(guó)民辦高校管理所面臨的問(wèn)題，并產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。
1、新公共管理理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)適合我國(guó)民辦高校發(fā)展現(xiàn)實(shí)
民辦高校與公辦高校的最大差別在于，民辦高校是一個(gè)自籌經(jīng)費(fèi)、自負(fù)盈虧、自主辦學(xué)的顧客支持型高等教育機(jī)構(gòu)，這從根本上決定了其辦學(xué)機(jī)制的準(zhǔn)市場(chǎng)化特征，也增加了民辦高校在辦學(xué)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)。因此，與公辦高校僅服務(wù)于學(xué)生主體不同，民辦高校的主體除學(xué)生外，還包括管理人員、行政工作者和專(zhuān)職兼職教師。作為同一主體，他們都是不斷追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。為了確保學(xué)校的整體運(yùn)行和盈利發(fā)展，不論是民辦高校的管理人員、行政工作者、還是專(zhuān)兼職教師，都會(huì)為了自身利益的保障，主動(dòng)追求利益最大化。新公共管理理論當(dāng)中的經(jīng)濟(jì)人假定，民辦高校管理體制的改革恰恰可以借鑒這一假設(shè)。
2、新公共管理所關(guān)注的主體與我國(guó)民辦高等教育的性質(zhì)契合
民辦教育自籌經(jīng)費(fèi)、自主辦學(xué)的性質(zhì)決定了其辦學(xué)資金來(lái)源的廣泛性，資金既可以由政府提供，也可以由社會(huì)來(lái)提供。在新公共管理理論當(dāng)中，所關(guān)注的主體包含物品和服務(wù)，“物品和服務(wù)分為個(gè)人物品、自然壟斷物品、共有資源、集體物品?！盵4]具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征的物品和服務(wù)決定了物品該由政府提供，還是由市場(chǎng)生產(chǎn)。因?yàn)榫哂信潘裕瑐€(gè)人物品、自然壟斷物品能夠由市場(chǎng)中的價(jià)格實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的平衡，這也意味著具有排他性的物品能夠由市場(chǎng)自發(fā)提供。新公共管理理論對(duì)主體的定位與依據(jù)與我國(guó)民辦高等教育的性質(zhì)契合，也能合理地指導(dǎo)和解決民辦高校在發(fā)展過(guò)程中的資金來(lái)源問(wèn)題。
3、新公共管理理論的核心思想吻合民辦高校內(nèi)涵發(fā)展所追求
（一）公共管理中環(huán)境的因素加劇了公共管理倫理缺失
公共管理的環(huán)境因素包括組織的內(nèi)部環(huán)境，如對(duì)政策、財(cái)產(chǎn)、人員、物品等資源的調(diào)配權(quán)力。同時(shí)環(huán)境因素還包括組織的外部環(huán)境，如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環(huán)境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環(huán)境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，出現(xiàn)許多政府監(jiān)督管理和市場(chǎng)都難以介入的領(lǐng)域。而這些領(lǐng)域大多為公共領(lǐng)域。這也使得公共領(lǐng)域成為腐敗蔓延的場(chǎng)所。
（二）公共管理倫理及其建設(shè)滯后
我國(guó)公共管理倫理文化和相關(guān)的建設(shè)無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。雖然城市化進(jìn)程推進(jìn)、社會(huì)對(duì)公共服務(wù)要求迅速提升，社會(huì)對(duì)公共管理倫理建設(shè)的投入相對(duì)不足。公共管理產(chǎn)品的提供者只有政府使得提供渠道過(guò)于單一。而公共組織對(duì)待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發(fā)展。由此導(dǎo)致公共管理倫理缺失。
二、公共管理倫理缺失的對(duì)策
從目前來(lái)看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務(wù)是監(jiān)管擁有和使用公共權(quán)力的組織和個(gè)人。對(duì)其進(jìn)行公共管理倫理的引導(dǎo)和教育。具體措施有以下三點(diǎn)：
（一）理清公共管理倫理的作用領(lǐng)域并出臺(tái)相關(guān)政策
隨著我國(guó)公共管理領(lǐng)域迅速擴(kuò)大，相關(guān)單位應(yīng)理清公共管理倫理作用領(lǐng)域，對(duì)公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區(qū)分。依照不同公共管理組織對(duì)社會(huì)的影響情況，出臺(tái)不同的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對(duì)于公共管理者及其組織者在對(duì)待公共利益和個(gè)人利益時(shí)采取了不恰當(dāng)態(tài)度這一問(wèn)題，要以提高文化建設(shè)和公共管理者和組織者個(gè)人道德兩方面相結(jié)合的角度下功夫，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理。要加強(qiáng)公共管理者和組織者的道德責(zé)任感和廉潔自律意識(shí)。在公共管理倫理教育階段，要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結(jié)合起來(lái)，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實(shí)踐者。
（二）強(qiáng)化公共管理倫理環(huán)境因素監(jiān)管
建立健全公共管理倫理環(huán)境因素質(zhì)量監(jiān)管框架，對(duì)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中具有經(jīng)濟(jì)利益的公共管理者和組織者進(jìn)行監(jiān)管，建立與其職能匹配的評(píng)價(jià)機(jī)制可以有效強(qiáng)化公共管理倫理環(huán)境因素監(jiān)管。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期帶來(lái)不同外在因素對(duì)公共管理倫理的沖擊，建立與其職能匹配的評(píng)價(jià)機(jī)制可以體現(xiàn)出科學(xué)、民主的公共意識(shí)，能夠使全體公共管理者和組織者體現(xiàn)出依法辦事的素質(zhì)，使廉潔、法治、責(zé)任、誠(chéng)信深入人心，提升組織的非經(jīng)濟(jì)特性，減少統(tǒng)治性管理，提高服務(wù)型管理。
（三）樹(shù)立道德模范，提速公共管理建設(shè)
由于公共管理者和組織者不提倡功利化目標(biāo)，因此可以適當(dāng)根據(jù)公共管理者和組織者的服務(wù)特點(diǎn)，通過(guò)樹(shù)立道德模范、提速公共管理建設(shè)來(lái)擴(kuò)大公共管理倫理的影響。同時(shí)，把完善目前存在的公共活動(dòng)和建立新的公共活動(dòng)結(jié)合起來(lái)。
三、結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞:公共利益;現(xiàn)代公共;公共管理;管理本質(zhì)
Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).
keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence
引言
顯然,這兩種立場(chǎng)都沒(méi)有脫離公共利益這個(gè)核心問(wèn)題:前者以“公共部門(mén)如何實(shí)現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點(diǎn);后者以“公共利益是怎樣被實(shí)現(xiàn)的”為焦點(diǎn)。進(jìn)一步對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),前一種主張所說(shuō)的公共利益多半是抽象的,而后一種主張則意指現(xiàn)實(shí)的公共利益,它與公眾利益密切相關(guān)。
事實(shí)上,研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題不容回避。第一,公共利益是抽象的(虛幻的)還是現(xiàn)實(shí)的(具體的)?第二,公共利益與共同利益完全一致嗎?圍繞這兩個(gè)問(wèn)題,本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上,界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵;進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題。
一、對(duì)“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng),即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí),是指“兩個(gè)人或更多人,或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西,所做的事情,或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”,此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人(的事物)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第277頁(yè)、第612頁(yè)。)
可見(jiàn),“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。
同時(shí),“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體,不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。
通常,共同利益可以指代共同體利益,或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。
(一)共同利益與共同體利益
共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類(lèi)社會(huì),都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體,這些不同層次的共同體都存在著自身的利益,因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí),可以采取幾種視角:一是以單個(gè)的利益共同體為單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元,分析共同利益的相對(duì)性。
1.共同體的規(guī)模與共同體利益
共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少,影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員,它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小,共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄;共同體規(guī)模越大,共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是,共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下,利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn);或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大,利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難,因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境:“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益?
通常認(rèn)為,不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制,共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了,他們就會(huì)游離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn),共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是:這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn),但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō),共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度,它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。
比如,人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時(shí),任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過(guò)程中,共同體賴(lài)以生存的自然環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了,此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益;當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí),保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢?jiàn),形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明,共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體,那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言,人類(lèi)社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類(lèi)社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體,國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國(guó)家利益,一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞,這是對(duì)人類(lèi)社會(huì)整體利益的威脅;同樣,一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類(lèi)社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類(lèi)社會(huì)整體利益的沖突。另一方面,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作,則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類(lèi)社會(huì)“共同體利益”的措施。
3.共同體的性質(zhì)與共同體利益
以上,我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上,除了規(guī)模之外,共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如,對(duì)于組織這類(lèi)利益共同體來(lái)說(shuō),我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異,其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō),“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門(mén)之間的區(qū)別,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。
在這里,政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門(mén)。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也是有自身利益的,因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上,這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,這兩種共同體的利益根本一致;而在公共選擇理論看來(lái),兩者可能相分離。可見(jiàn),共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。
這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門(mén)和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說(shuō),政府部門(mén)、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體,那么政府部門(mén)和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門(mén)利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”,在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但它們與國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明:不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上,國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門(mén)利益的。
上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升,共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí),在探討共同體利益是否是共同利益時(shí),必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。
(二)作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益
在探討共同體利益時(shí),實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為,“由于利益自我性和社會(huì)性的作用,任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容,即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō),共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”(注:王浦劬:《政治學(xué)基礎(chǔ)》,北京大學(xué)出版社,1995年版,第60、61頁(yè)。)。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸:
1.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性
盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關(guān)系發(fā)生變化,那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō),共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性,而且在變化過(guò)程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化,那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化;如果兩者同時(shí)發(fā)生變化,那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然,兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物,可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。
2.共同利益的本質(zhì)屬性
如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話,那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō),不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中,由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同,所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益,顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門(mén)基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì),也可能具有公共的性質(zhì)。
由此可見(jiàn),共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性?；蛘哒f(shuō),不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么,到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
二、公共利益的本質(zhì)屬性
從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶云:“公共管理基本模式初探”,載于《中國(guó)行政管理》,2000年第8期,第37頁(yè)。),盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系,還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
(一)公共利益的內(nèi)涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”,或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》,商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第1196頁(yè)。)在這里,公眾是一個(gè)集合名詞,公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體,與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及,共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識(shí),公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。
其次,公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”,它與公眾利益密切相關(guān)(這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的)。不過(guò),公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的,也有公共性質(zhì)的;公眾除了消費(fèi)公共物品之外;還大量地消費(fèi)私人物品。反之,公共利益則應(yīng)該代表公眾利益,否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。
再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái),政府也具有自利性,但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面,往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者,而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上,西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第4頁(yè)。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。
(二)公共利益的本質(zhì)屬性
作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位,并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容,它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個(gè)人利益的疊加,也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展,盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。
2.公共利益的社會(huì)共享性
既然公共利益是共同利益,既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員,那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一,所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為,“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第26頁(yè)。)如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話,那么,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式;進(jìn)而,公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。
需要特別指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在,但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
從縱向上來(lái)說(shuō),我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性:(1)全球性或國(guó)際性公共物品:世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí),都是國(guó)際公共物品的例子。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第131頁(yè)。)(2)全國(guó)性公共物品:提供憲法、法律等制度安排,國(guó)家安全和防務(wù),發(fā)展初等教育,進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),跨地區(qū)的公共設(shè)施(比如道路),都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基礎(chǔ)設(shè)施(比如城市道路)、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品:社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。
從橫向上來(lái)說(shuō),同一層次的公共物品不是單一的,而是多樣化的:(1)基礎(chǔ)性的公共物品,主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類(lèi)的公共工程。(2)管制性的公共物品,指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品,比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。
由此可見(jiàn),公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上,公共利益就不是一個(gè)抽象的概念,而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式,從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。
三、公共利益:現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題
從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出,既然公共利益具有社會(huì)共享性,既然它具有相對(duì)普遍的影響力,那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣,對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng),即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò),新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng),顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo),它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí),市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門(mén)甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此,轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
站在公眾的立場(chǎng)上,公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn);而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無(wú)疑問(wèn),政府是最大的、有組織的供給主體,這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn),政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì),也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性?；谶@兩大前提,必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看,基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門(mén)參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解:
第一,政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇,也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。
第二,這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品,它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給,也可能通過(guò)集體購(gòu)買(mǎi)的方式滿足公眾的需求。這樣,政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品,也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。
第三,政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō),主張多元化供給并不能全盤(pán)否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
同時(shí),以公眾為立場(chǎng)并不代表公眾只是被動(dòng)的、挑剔的消費(fèi)者,因而也并不是與公共管理主體相對(duì)立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”,他們也應(yīng)該付出相應(yīng)的“代價(jià)”。除了以稅收等方式集體地購(gòu)買(mǎi)不特定的公共物品之外,公民參與也是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段。它不僅是集體表達(dá)利益需求的途徑,也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。
(一)全新公共服務(wù)在一定程度上應(yīng)用了公共管理所提出的全新管理手段和措施在明確公私部門(mén)沒(méi)有存在實(shí)質(zhì)差異的前提之下，全新公共管理逐漸開(kāi)始應(yīng)用私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)來(lái)提升工作效率。全新公共服務(wù)不是反對(duì)效率價(jià)值，其僅僅是在批評(píng)公共管理、否認(rèn)公私部門(mén)實(shí)質(zhì)差異性的基礎(chǔ)上，逐步開(kāi)始承認(rèn)全新公共管理中提升效率的一些技術(shù)和創(chuàng)新性方法，譬如人事管理中使用短期雇傭替代公務(wù)員終身制，采用科學(xué)合理的招聘程序，建立逐層劃分工資的績(jī)效制度，加強(qiáng)結(jié)果的靈活操作性等相關(guān)的內(nèi)容。
(二)全新公共管理中蘊(yùn)含的服務(wù)理念通常來(lái)看，全新公共管理與全新公共服務(wù)分屬于不同的治理方式，然而，本研究對(duì)二者進(jìn)行具體的研究后發(fā)現(xiàn)，全新公共管理存在以下幾種性質(zhì):首先是全新公共管理落實(shí)了工具主義的理念，主要使用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，在嚴(yán)格的制度與程序范圍內(nèi)進(jìn)行大刀闊斧的變革;其次是全新公共管理中弱化了公共權(quán)力，使其逐步向社會(huì)分化;最后是新公共管理培養(yǎng)了社會(huì)自治力量，行政開(kāi)始從客體向中心演變。全新公共管理主要是縮減政府規(guī)模，降低不必要的規(guī)制，讓政府管理從大量繁雜的公共事務(wù)中得到解脫;使用公共政策來(lái)引導(dǎo)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與競(jìng)爭(zhēng)，以期提升公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率與質(zhì)量，在整個(gè)過(guò)程中都會(huì)讓社會(huì)組織等相關(guān)人群開(kāi)始主動(dòng)提高自治能力，而社會(huì)自治力量的演變也在這一方面顯示出服務(wù)理念的提升。因此，新公共管理同新公共服務(wù)之間有著非常多的相似點(diǎn)［2］。
二、新公共服務(wù)與新公共管理的區(qū)別
(一)公共行政的回應(yīng)目標(biāo)差異全新公共管理的主體是顧客，將普通群眾視為顧客，同之前的公共行政相對(duì)比，更加注重普通大眾的地位和價(jià)值。新公共管理提出政府的行為必須要向企業(yè)學(xué)習(xí)，最大限度將政策建設(shè)成顧客可以從中自由的選取，可以讓顧客進(jìn)行全方面的監(jiān)督和檢查。然而，顧客本是追求個(gè)人利益最大化的人群，全新公共管理所表達(dá)的意思就是將政府的公共政策從政治領(lǐng)域逐步納入到市場(chǎng)中，但是，從新公共服務(wù)的角度來(lái)考慮，把普通大眾作為顧客，同時(shí)從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面來(lái)研究政治問(wèn)題，其實(shí)就是注重顧客的短期盈利。因此，全新公共服務(wù)通常從反面出發(fā)，以尊重公民的權(quán)力為基準(zhǔn)，將人民看成存在相同利益的群體。所以，新公共管理與新公共服務(wù)在認(rèn)識(shí)回應(yīng)目的特點(diǎn)上存在差異，使得其中存在不同的社會(huì)治理方式;通常前者針對(duì)顧客選取愛(ài)好的回應(yīng)，借助的是企業(yè)家精神，公民仍處在客體的地位;新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)普通大眾應(yīng)該參加到行政中、成為政策制定的主要群體，讓公共行政成為一種非常民主的治理模式。
(二)追求利益的差異新公共服務(wù)主要注重多元化治理，任何公民與團(tuán)體都可以協(xié)同管理公共事務(wù)，相對(duì)于政府而言，最主要的工作就是同機(jī)構(gòu)組織以及公民共同找尋代表公眾的利益，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)這些利益而努力。從新公共服務(wù)對(duì)于行政規(guī)范性問(wèn)題的分析過(guò)程中可以很容易的發(fā)現(xiàn)，政府的目的與企業(yè)的目的存在較大的出入，政府是實(shí)現(xiàn)公平與正義的手段和保障，必須保證公共利益處于絕對(duì)的核心地位，讓公共問(wèn)題的處理方案與產(chǎn)生過(guò)程都能夠較好地滿足正義、公正以及公平的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。而新公共管理主要利用市場(chǎng)的方法處理政府遇到的困難，若將政府比作是企業(yè)，則是借助企業(yè)的精神和理念來(lái)控制公務(wù)員的行為，在容納私人部門(mén)管理技術(shù)的同時(shí)，也相應(yīng)地汲取了私人部門(mén)的價(jià)值觀念。所以，從二者的利益來(lái)分析，本身存在著較大的沖突，一邊是新公共管理不承認(rèn)存在公共利益，另一邊則是公共管理同公共利益間沒(méi)有絲毫的聯(lián)系。
(三)理論思維取向上的差異全新公共管理的私人部門(mén)管理手段與經(jīng)濟(jì)研究角度都是為了改善政府工作效率低下與呆板的形象，以更加有效與靈活的形象面對(duì)普通大眾。所以，全新公共管理主要以理性為改革準(zhǔn)則，改革的主要內(nèi)容是集中提升政府工作效率與方法等方面，通過(guò)理性的手段實(shí)現(xiàn)公共管理的效率。而新公共服務(wù)延續(xù)了新公共行政“民主行政、社會(huì)公平”等價(jià)值觀，關(guān)注公民的權(quán)利。如某位學(xué)者所說(shuō)，公共管理人員必須追求回應(yīng)性的提升與公民信任度的加強(qiáng)，將公民參與政府管理視為一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，公民會(huì)積極注重公共利益，政府必須協(xié)助公民提升整個(gè)過(guò)程中不同方面的能力。新公共服務(wù)關(guān)注公民參與和民主治理，將公共利益放置在非常重要的地位，政府的職能必須從控制管理轉(zhuǎn)到服務(wù)，讓全新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)更加具有群眾基礎(chǔ)，所以是以民主為主要的改革形式［3］。
(四)價(jià)值取向差異新公共管理與新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)和主要內(nèi)容存在差異的最重要原因就是價(jià)值取向不同。新公共管理關(guān)注的價(jià)值主要是經(jīng)濟(jì)和效率。在效率價(jià)值的引導(dǎo)之下，新公共管理將政府的服務(wù)對(duì)象視為顧客，在管理上可以良好地使用市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，表現(xiàn)出績(jī)效與結(jié)果。目前，顧客服務(wù)與績(jī)效衡量等相關(guān)思想理念逐漸成為公共行政用語(yǔ)的構(gòu)成因素。新公共服務(wù)本質(zhì)上是對(duì)新公共管理等主要以經(jīng)濟(jì)理論與自我利益為主導(dǎo)模式的深思;從價(jià)值取向來(lái)看，新公共服務(wù)注重的主要價(jià)值是社會(huì)公平、回應(yīng)性等相關(guān)內(nèi)容;新公共服務(wù)注重服務(wù)的使命與價(jià)值，關(guān)注公民參與以及公共責(zé)任制等內(nèi)容。因此，從本質(zhì)上來(lái)看，新公共服務(wù)體現(xiàn)了行政理論發(fā)展過(guò)程中的民主價(jià)值取向。
三、結(jié)語(yǔ)
