時(shí)間：2023-03-23 15:17:28
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一、財(cái)務(wù)人員與項(xiàng)目承擔(dān)人員溝通不暢
一是財(cái)務(wù)人員與科技人員各自有不同的專業(yè)背景，并分屬于不同的部門，科研人員與財(cái)務(wù)人員缺乏主動(dòng)溝通。二是科研人員不了解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)要求，財(cái)務(wù)人員不了解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的實(shí)際需求二者難以溝通。三是缺乏兩者溝通的平臺(tái)和制度，導(dǎo)致二者難以對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算、使用進(jìn)行及時(shí)溝通。
二、對(duì)策與措施
1.改變立項(xiàng)辦法
公益性農(nóng)業(yè)科研單位所承擔(dān)的科研任務(wù)主要是為農(nóng)民提供優(yōu)良品種和先進(jìn)適用技術(shù)，解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的關(guān)鍵共性問題，所提供的科研產(chǎn)品都為公共產(chǎn)品。也正因?yàn)槿绱耍骷?jí)財(cái)政都給予很大的支持，公益性農(nóng)業(yè)科研單位所需的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)都由財(cái)政供給，唯有其從事研究的經(jīng)費(fèi)必須通過競(jìng)爭(zhēng)性科研項(xiàng)目獲得。而現(xiàn)行的立項(xiàng)辦法通常是由各科研院所、企業(yè)自行選題各自申報(bào)，立項(xiàng)單位組織專家評(píng)審，然后從中選擇部分項(xiàng)目予以立項(xiàng)，而不是根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的要求由立項(xiàng)單位進(jìn)行主動(dòng)設(shè)計(jì)，連續(xù)支持。從而導(dǎo)致項(xiàng)目多、小、散，為項(xiàng)目而項(xiàng)目的現(xiàn)象比比皆是狀況。這樣的立項(xiàng)方法既不符合農(nóng)業(yè)科研的特點(diǎn)，也給科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理帶來難度，更不利于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效提升。因此，應(yīng)改變現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目立項(xiàng)辦法，實(shí)行主動(dòng)設(shè)計(jì)，滾動(dòng)支持的立項(xiàng)方法。采用這樣的立項(xiàng)方法能有效改變目前項(xiàng)目多、小、散所帶來的經(jīng)費(fèi)預(yù)算不準(zhǔn)確、監(jiān)督管理難的問題，提高財(cái)政資金的使用績(jī)效。
2.實(shí)行動(dòng)態(tài)預(yù)算管理
如前面所分析，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目由于受其周期長(zhǎng)、內(nèi)容多、變化大等因素影響，立項(xiàng)時(shí)一次預(yù)算難以做到準(zhǔn)確。應(yīng)改變現(xiàn)有的預(yù)算方法，將一次性預(yù)算改為動(dòng)態(tài)預(yù)算。其具體做法是，項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)確定后，以年度預(yù)算為主，年度預(yù)算允許根據(jù)上年項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況和當(dāng)年的實(shí)際需要，對(duì)不同科目經(jīng)費(fèi)使用安排進(jìn)行一定的調(diào)整。如，上年因自然災(zāi)害導(dǎo)致田間試驗(yàn)失利，則允許下年度預(yù)算時(shí)增加相應(yīng)的試驗(yàn)費(fèi)和下鄉(xiāng)差旅費(fèi)、交通費(fèi)等。實(shí)行年度預(yù)算為主的動(dòng)態(tài)預(yù)算管理，不僅符合財(cái)政部科技部《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教2011）434號(hào)）文件的相關(guān)規(guī)定和財(cái)政部門的年度預(yù)算管理要求，而且能夠提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的準(zhǔn)確，便于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理。
3.建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理信息平臺(tái)
利用現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理平臺(tái)，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、執(zhí)行全過程及時(shí)在平臺(tái)上公布。這樣做，一則能使科研人員隨時(shí)掌握經(jīng)費(fèi)的使用情況，使之對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度與預(yù)算的相符性做到心中有數(shù)；二則能使項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理人員對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管；三則能有效解決項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過程中財(cái)務(wù)人員與課題組成員之間溝通脫節(jié)的問題。四則能有效避免項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用不完或不夠用以及項(xiàng)目結(jié)束后再進(jìn)行經(jīng)費(fèi)調(diào)賬等問題。真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的過程管理。
4.提升財(cái)務(wù)、科研人員對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理水平
一、農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的特征
在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，很多國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)科研的重視程度，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入力度，從實(shí)際情況來看農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有著以下的特征。
（一）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源較廣
從實(shí)際情況來看我國(guó)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的來源渠道較廣，從國(guó)家科技分配的情況來看，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的分布范圍主要有：公益性技術(shù)研究類、高技術(shù)研究類、基礎(chǔ)性研究類、科技環(huán)境建設(shè)類、應(yīng)用研究類，由此可見我國(guó)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的來源比較廣泛，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)和政府部門也會(huì)加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研的投入，因此經(jīng)費(fèi)的來源也會(huì)越來越廣。
（二）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理難度較大
現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)涉及的范圍越來越廣泛，科研人員的工作范圍也不僅僅局限于田間地頭，而是向市場(chǎng)、餐桌等方面轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)也逐漸向工業(yè)化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化的程度也越來越高，這樣也就加大了對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的難度，需要對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管打破原來的一點(diǎn)一線的管理，而是應(yīng)該進(jìn)行全方位的監(jiān)管。
二、農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理問題
（一）缺少科學(xué)合理的科研預(yù)算編制
一般來說，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的預(yù)算編制是由課題負(fù)責(zé)人來完成的，然而這些課題負(fù)責(zé)人通常不具備專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)，只能憑借經(jīng)驗(yàn)來測(cè)算，因此無法科學(xué)地編制預(yù)算。同時(shí)由于科研人員的法律意識(shí)較差，對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過程中需要遵循的財(cái)務(wù)制度和管理辦法了解的也相對(duì)較少，這就直接導(dǎo)致在編制農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算的時(shí)候會(huì)存在較大的主觀臆斷。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的了解和認(rèn)識(shí)還有待提高，并沒有全面參與到預(yù)算編制審核當(dāng)中去，也就不能合理地判斷科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的科學(xué)性，因此，常會(huì)發(fā)生不按預(yù)算編制執(zhí)行、隨意改變預(yù)算編制的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制與實(shí)際開支的一致性，預(yù)算編制也失去了嚴(yán)肅性和嚴(yán)密性。一部分農(nóng)業(yè)科研部門對(duì)項(xiàng)目的可行性論證也是走走形式，沒有對(duì)項(xiàng)目投資的成本進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)算，最終導(dǎo)致了課題項(xiàng)目預(yù)算不夠細(xì)化。
同時(shí)對(duì)科研的間接經(jīng)費(fèi)的核算不夠重視，例如對(duì)于自收自支的科研事業(yè)單位、轉(zhuǎn)制科研院所、民營(yíng)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)，由于財(cái)政并不保障其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)有政策并未突出對(duì)此類機(jī)構(gòu)相關(guān)科研設(shè)備、儀器、水電暖消耗乃至房屋折舊等補(bǔ)償。
（二）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制薄弱
由于農(nóng)業(yè)科研的財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)知識(shí)還有待提高，因此對(duì)科研項(xiàng)目費(fèi)用發(fā)生的合理性和可行性，缺乏必要的監(jiān)督和認(rèn)知，在管理上也是按照財(cái)務(wù)制度來管理。同時(shí)在報(bào)批科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的時(shí)候也存在違反規(guī)定的現(xiàn)象，一些課題負(fù)責(zé)人不能按照規(guī)定進(jìn)行審批，隨意對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用進(jìn)行報(bào)銷，對(duì)不能取得正規(guī)發(fā)票的，就會(huì)要求隨意開具發(fā)票，這就導(dǎo)致大量不符合要求的發(fā)票在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中被列支，加大了財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的難度。一部分的農(nóng)業(yè)科研部門存在著不能夠在結(jié)題后辦理結(jié)算手續(xù)的問題，加大了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)算工作的難度，干擾了科研項(xiàng)目預(yù)算管理工作的順利進(jìn)行。
（三）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督制度不健全
從實(shí)際情況來看，在農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度中缺少專門的審計(jì)方法，缺乏對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效的監(jiān)督，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督是貫穿于科研監(jiān)督工作的全過程，但是從實(shí)際情況來看，大多數(shù)的農(nóng)業(yè)科研部門比較重視事后審計(jì)，忽視了事前、事中的審計(jì)，也沒有對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督。
（四）缺乏健全的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核機(jī)制
大多數(shù)的農(nóng)業(yè)科研部門比較重視的是評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)科研的項(xiàng)目成果，并沒有意識(shí)到農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性，即使是對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行了考核，但是由于缺乏健全的考核機(jī)制，在對(duì)績(jī)效考核方面比較重視的是定量的評(píng)價(jià)，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的價(jià)值和社會(huì)價(jià)值并沒有得到體現(xiàn)，在對(duì)項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收的時(shí)候比較關(guān)注的是專利標(biāo)準(zhǔn)、論文等技術(shù)層面上的成果，對(duì)科研項(xiàng)目使用情況的評(píng)價(jià)卻很少，由此看出在農(nóng)業(yè)科研部門中缺乏健全的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核機(jī)制。
三、提高農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理水平的對(duì)策
（一）編制科學(xué)合理的科研預(yù)算
為了提高農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理的水平，農(nóng)業(yè)科研部門要編制科學(xué)合理的預(yù)算，不斷建立健全科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，在編制科研項(xiàng)目預(yù)算的時(shí)候，課題負(fù)責(zé)人要與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行及時(shí)的溝通，在設(shè)立項(xiàng)目目標(biāo)和任務(wù)的時(shí)候要從專業(yè)的角度出發(fā)，制定出一個(gè)基本的項(xiàng)目預(yù)算，并根據(jù)國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算提出修改性意見，對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)派出專門的人員進(jìn)行跟蹤服務(wù)，將科研人員從財(cái)務(wù)管理工作中分離出來，使其可以更專注地投入到科研項(xiàng)目當(dāng)中。因?yàn)樵诰幹妻r(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算的時(shí)候會(huì)與實(shí)際支出有較大的差別，因此就需要在編制科研項(xiàng)目細(xì)化概算、可行性分析的時(shí)候，要根據(jù)農(nóng)業(yè)科研的實(shí)際情況進(jìn)行再準(zhǔn)確、科學(xué)的分析，保證在預(yù)算編制中可以更好地體現(xiàn)科研預(yù)算與實(shí)際支出的情況，可以有效地避免實(shí)際支出與預(yù)算相脫節(jié)。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)、可行性論證的時(shí)候，要邀請(qǐng)財(cái)務(wù)人員參與進(jìn)來，要對(duì)重大項(xiàng)目、農(nóng)技推廣等課題進(jìn)行實(shí)地考察，聘請(qǐng)專業(yè)的人員對(duì)預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，提高農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性、合理性。
（二）建立科學(xué)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度
農(nóng)業(yè)科研部門在提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過程中，要嚴(yán)格按照國(guó)家科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策，使科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)得到規(guī)范化的管理，要從現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況出發(fā)，制定科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，例如對(duì)于來源不同的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，在財(cái)務(wù)部門中設(shè)立單獨(dú)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理科室，由該科室統(tǒng)一的管理科研項(xiàng)目資金。要進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)科研財(cái)務(wù)部門、科研部門、以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中的權(quán)力和責(zé)任，建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算審核和會(huì)計(jì)核算制度，建立經(jīng)費(fèi)內(nèi)部檢查制度，通過嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)，檢查農(nóng)業(yè)部門經(jīng)費(fèi)的審批、使用是否合法合理；建立科研經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)罰制度，對(duì)科研工作做出卓越貢獻(xiàn)的人員予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違規(guī)使用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的個(gè)人予以懲罰。
為了更好地避免農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)交叉混用的現(xiàn)象發(fā)生，要保證科研經(jīng)費(fèi)得到?？顚Ｓ茫粉檰栃?，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算，確保?？顚Ｓ谩ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)管理和使用要建立面向結(jié)果的追蹤問效機(jī)制。
（三）不斷完善科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目考核機(jī)制
一方面，農(nóng)業(yè)科研部門的審計(jì)部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行定期和不定期的審查，指導(dǎo)科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)合理使用，為經(jīng)費(fèi)提供一個(gè)合法、合規(guī)的使用氛圍，如果發(fā)現(xiàn)違反科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定的行為，要依據(jù)相關(guān)制度，加大處置力度，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，做到法律面前一律平等，保證高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的規(guī)范化管理；另一方面農(nóng)業(yè)科研的領(lǐng)導(dǎo)層作為科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督考核的主要力量，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)制度的要求，做好科研經(jīng)費(fèi)事前、事中、事后的監(jiān)督控制工作，使監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化。
（四）建立健全科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)考評(píng)機(jī)制
我國(guó)財(cái)政部門應(yīng)該建立健全科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的考評(píng)機(jī)制，避免出現(xiàn)輕管理、重復(fù)立項(xiàng)的問題出現(xiàn)，提高資金的使用效率。農(nóng)業(yè)科研部門要在項(xiàng)目結(jié)題后及時(shí)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)科研項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)或者與預(yù)期白紙相差較大的時(shí)候，應(yīng)該向主管部門申請(qǐng)批評(píng)。
同時(shí)對(duì)于在農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目中有績(jī)效的支出費(fèi)用，應(yīng)該對(duì)績(jī)效考評(píng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這樣可以更有效地對(duì)科研人員進(jìn)行申請(qǐng)科研項(xiàng)目做出鼓勵(lì)，督促科研人員嚴(yán)格按照預(yù)算來執(zhí)行項(xiàng)目研發(fā)，這樣既可以避免科研人員出現(xiàn)違反科研項(xiàng)目預(yù)算的現(xiàn)象發(fā)生，又能提高項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性、合理性。
非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目是指那些不為盈利目的,而是為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)職能或滿足社會(huì)的公共需要及人民福利而進(jìn)行的政府投資項(xiàng)目,比如學(xué)校、國(guó)防、醫(yī)療衛(wèi)生、公園、環(huán)保以及慈善事業(yè)等方面的投資項(xiàng)目。
非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目與一般公共項(xiàng)目相比,除了具備一般公共項(xiàng)目的基本特點(diǎn)之外,還有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn):(1)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目大都屬于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,規(guī)模比較大;(2)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)目的不在于盈利,而是為滿足一定的社會(huì)職能和社會(huì)公益性的需要;(3)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品和勞務(wù)都是以低價(jià)或免費(fèi)的方式向社會(huì)各階層提供的,具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的同時(shí)也具有很大的外部性;(4)正是因?yàn)榉墙?jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目具有巨大的外部效應(yīng),所以在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的投資效果進(jìn)行衡量時(shí),應(yīng)該重點(diǎn)考慮項(xiàng)目建設(shè)帶來的社會(huì)效益的大小;(5)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目客觀上要求應(yīng)該具有比一般項(xiàng)目更為嚴(yán)格的管理程序,這樣才能保證政府投資的效益。
二、代建制的概念
所謂代建制是指將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離,由項(xiàng)目投資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè),投資人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)和監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理,項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理方式。
1.代建制是一種新型的項(xiàng)目管理模式。代建制意為建設(shè)制式,在制度演進(jìn)上,它被設(shè)計(jì)為具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)項(xiàng)目管理公司業(yè)主行使項(xiàng)目管理任務(wù)的一種制度模式。代建制是繼工程項(xiàng)目管理和工程總承包后的又一種新的項(xiàng)目管理模式,其最為核心的特點(diǎn)在于:一是業(yè)主全面行使對(duì)工程的具體指揮和管理職能;二是業(yè)主行使投資控制職能;三是在項(xiàng)目實(shí)施過程中業(yè)主以法人身份簽訂項(xiàng)目勘探、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各項(xiàng)合同。
在這種模式下,項(xiàng)目業(yè)主在提出項(xiàng)目建議書后,即可通過選擇代建人,簽訂投資人、代建人、使用人三方合同,明確責(zé)、權(quán)、利,在國(guó)家相關(guān)法律約束和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制調(diào)控下,由代建人承擔(dān)項(xiàng)目可行性研究、勘察與設(shè)計(jì)、工程建設(shè)過程中投資以及工期和質(zhì)量的管理與控制、竣工驗(yàn)收及試運(yùn)行,直至最終向業(yè)主移交符合合同要求的建設(shè)項(xiàng)目的全部或部分過程。而項(xiàng)目業(yè)主在建設(shè)過程中不再直接參與項(xiàng)目管理,只是協(xié)助和監(jiān)督代建人代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建人按照合同約定完成項(xiàng)目建設(shè),承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn),并相應(yīng)取得報(bào)酬。而為了加強(qiáng)對(duì)代建項(xiàng)目造價(jià)、質(zhì)量、工期以及安全的控制,投資人還可以在合同中約定對(duì)代建人的獎(jiǎng)罰措施,比如節(jié)獎(jiǎng)超罰等?？梢哉f,代建制是迄今為止比較徹底的一種業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目管理的一種模式。
2.代建制是解決現(xiàn)行管理體制問題的重要選擇。試行代建制之前,非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)一般都要由建設(shè)單位搭建管理班子,按照“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。該管理模式的弊端在于,由于建設(shè)班子本身就隸屬于當(dāng)?shù)卣蛘块T,往往使得政府對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管失控,造成項(xiàng)目建設(shè)效率低下、資源浪費(fèi)及超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。
在代建制模式下,通過公開招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項(xiàng)目法人的職責(zé),不僅可以有效地提高項(xiàng)目管理水平,同時(shí)把建設(shè)單位的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來,即建設(shè)單位不直接參與項(xiàng)目建設(shè),從而有效克服了建設(shè)單位對(duì)投資的人為影響,基本杜絕“三超”現(xiàn)象,并且割斷了建設(shè)單位與施工企業(yè)之間的利益關(guān)系,從制度上消除了建設(shè)單位的權(quán)力尋租。同時(shí),政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是通過合同加以約定的,形成了相互協(xié)作、相互約束的工作機(jī)制,從而解決了過去建設(shè)項(xiàng)目主體不明、責(zé)任不清的問題,為投融資體制改革開辟出了一條成功之路
3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年廈門開始試驗(yàn)代建制以來,中國(guó)各地已廣泛試行代建制并逐步積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新發(fā)展,理論界普遍認(rèn)為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等四種比較典型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。歸納起來主要有兩類管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市實(shí)行的由政府專門成立的“工務(wù)局(工務(wù)署)”,代建政府投資工程。這種機(jī)構(gòu)屬于“吃財(cái)政飯”,不以贏利為目的,利于實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理,避免不規(guī)范行為,在管理、技術(shù)和質(zhì)量上便于掌握控制。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善,各類代建公司發(fā)展還不平衡、不成熟的情況下,集中代建作為一種過渡形式采用,有著積極的推動(dòng)作用。二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探討解決代建公司力量薄弱,是否具備真正從事工程項(xiàng)目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利潤(rùn)、不顧政府投資效益,并對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行終身質(zhì)量負(fù)責(zé)制等一系列問題。
三、代建單位績(jī)效考核的必要性
1.對(duì)代建單位的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)是培育和規(guī)范待建市場(chǎng)的重要手段。目前,由于中國(guó)的代建制模式剛處于起步階段,因此在實(shí)際操作過程中,還存在許多不規(guī)范的地方,有待進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。通過對(duì)代建單位的統(tǒng)一績(jī)效考評(píng),可以對(duì)待建市場(chǎng)中的代建單位進(jìn)行橫向比較,并檢驗(yàn)代建制模式的實(shí)施效果,這對(duì)于規(guī)范代建市場(chǎng)有著重要意義。
2.代建單位的業(yè)績(jī)考評(píng)有助于政府部門選擇合適的單位。通過合理科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,可以對(duì)代建單位各方面的私人信息以及工作業(yè)績(jī)、市場(chǎng)信譽(yù)等情況作一個(gè)科學(xué)、公正的評(píng)價(jià),為政府部門選擇合適的代建單位提供了參考依據(jù),從而降低交易成本和決策風(fēng)險(xiǎn)。
3.對(duì)代建單位進(jìn)行業(yè)績(jī)考評(píng)是對(duì)代建人進(jìn)行激勵(lì)和約束的前提。根據(jù)業(yè)績(jī)考評(píng)的結(jié)果,對(duì)代建單位進(jìn)行合理的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰,并逐步培養(yǎng)和完善代建單位市場(chǎng),使得代建單位的市場(chǎng)價(jià)值取決于他們的工作業(yè)績(jī)和市場(chǎng)聲譽(yù),從而使得代建單位在市場(chǎng)機(jī)制作用下,希望通過努力工作,充分發(fā)揮自己的潛能,來積累自己的工作業(yè)績(jī),最終形成代建單位市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰,形成政府與代建單位的雙贏局面。
4.建立合理有效的績(jī)效考評(píng)體系。在代建制模式下,代建單位實(shí)際上已經(jīng)成為政府投資項(xiàng)目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的產(chǎn)品獲取報(bào)酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協(xié)議,提供的產(chǎn)品與一般企業(yè)不同,其提供的是對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程的管理服務(wù)。政府購(gòu)買代建單位的服務(wù),需要對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)評(píng)價(jià),作為支付報(bào)酬的依據(jù)。財(cái)政部對(duì)政府投資項(xiàng)目代建制有關(guān)問題的指導(dǎo)意見提出了“代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤”,“要制定專門的辦法加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目代建單位建設(shè)管理工作的考核,實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”。對(duì)代建單位提供的服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行考核驗(yàn)收,就是對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。
政府投資項(xiàng)目代建單位績(jī)效考評(píng)是指政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用科學(xué)方法,對(duì)政府投資項(xiàng)目代建單位實(shí)施管理活動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行審核、認(rèn)知、測(cè)量和評(píng)定,考核代建單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和造價(jià)控制的有效程度和實(shí)施管理活動(dòng)的成果大小,并據(jù)此對(duì)代建單位進(jìn)行考核和獎(jiǎng)罰。建立政府投資項(xiàng)目代建單位績(jī)效考評(píng)體系,是健全政府投資項(xiàng)目代建單位激勵(lì)和約束機(jī)制的基礎(chǔ),也是建立政府投資項(xiàng)目激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制的組成部分。對(duì)代建單位進(jìn)行績(jī)效考評(píng),既是實(shí)施代建制的必要環(huán)節(jié),也是解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施問題的基礎(chǔ)行工作。
對(duì)代建單位進(jìn)行績(jī)效考評(píng),不僅是解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施問題的必要環(huán)節(jié),還解決了如何選擇高水平、專業(yè)化代建單位的問題,為項(xiàng)目順利實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。一方面使獎(jiǎng)懲代建單位和對(duì)其支付報(bào)酬有了依據(jù),另一方面形成了對(duì)實(shí)施單位建設(shè)管理活動(dòng)的監(jiān)督,使項(xiàng)目建設(shè)過程處于有效控制狀態(tài),從而使代建制的優(yōu)勢(shì)真正得到體現(xiàn)和發(fā)揮。通過對(duì)代建單位管理活動(dòng)進(jìn)行審核、認(rèn)知,可以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背項(xiàng)目建設(shè)方案、計(jì)劃等可能偏離預(yù)期目標(biāo)的情況,采取相應(yīng)的糾正和控制措施,確保政府投資項(xiàng)目按照計(jì)劃、設(shè)計(jì)的目標(biāo)建設(shè),發(fā)揮預(yù)期的效益。通過全面客觀考評(píng),能夠了解、掌握其管理行為和活動(dòng)的合法性和合理性,有利于分析項(xiàng)目成功和失敗的真正原因之所在。政府投資管理部門能夠更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn),為加強(qiáng)項(xiàng)目決策與監(jiān)管創(chuàng)造條件。對(duì)績(jī)效好的實(shí)施單位予以獎(jiǎng)勵(lì),激勵(lì)其更加重視項(xiàng)目的組織實(shí)施;對(duì)績(jī)效差的實(shí)施單位給與警示或懲罰,督促其整改存在的問題,改良不良行為,從而對(duì)項(xiàng)目代建單位形成有效的激勵(lì)和約束。制定科學(xué)、合理的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和考評(píng)方法,可以給政府投資項(xiàng)目代建單位提供良好的管理行為規(guī)范體系,有利于規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)各主體的行為,建立良好的項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)秩序,提高全社會(huì)投資項(xiàng)目管理水平。
四、考評(píng)體系的建議
1.設(shè)立代建專項(xiàng)資質(zhì)。代建單位也是政府投資項(xiàng)目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的管理服務(wù)獲取報(bào)酬,但是工作程序和內(nèi)容有較大的差別,施工僅僅是項(xiàng)目建設(shè)的一部分、一個(gè)階段而已,代建是全過程的管理。在目前各地常用“綜合性工程咨詢單位”作為代建資質(zhì)參考,在目前沒有代建專項(xiàng)資質(zhì)的情況下,不失為一個(gè)好的方法。
綜合性工程咨詢單位自承擔(dān)過政府投資的各類大中型工程項(xiàng)目的咨詢論證,能夠比較準(zhǔn)確的領(lǐng)會(huì)和貫徹國(guó)家政策,以公正的立場(chǎng)、科學(xué)的態(tài)度開展代建工作;部分咨詢單位還長(zhǎng)期從事工程建設(shè)的一條龍服務(wù)工作,對(duì)建筑工程行業(yè)比較熟悉,對(duì)代建項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)比較豐富,有利于推進(jìn)項(xiàng)目。但是,多數(shù)綜合性工程咨詢單位主要的業(yè)務(wù)是工程咨詢或設(shè)計(jì),人員配備不完善,在項(xiàng)目管理中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較缺乏,特別是前期手續(xù)的辦理、征地拆遷工作的開展、施工階段各參建單位關(guān)系的協(xié)調(diào)。
設(shè)立“代建”專項(xiàng)資質(zhì)是十分必要的,沒有建立這個(gè)專項(xiàng)資質(zhì),不利于代建單位招標(biāo)考核評(píng)審。在實(shí)施代建制之前,各地政府為了有效管理政府工程,成立了一些專門公司,這些公司在項(xiàng)目管理上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),由于歷史的原因,基本上沒有類似之類的資質(zhì)。代建項(xiàng)目與房產(chǎn)開發(fā)比較類似,都需要項(xiàng)目建設(shè)全過程管理,但是比較缺乏征地拆遷方面的經(jīng)驗(yàn),“代建”專項(xiàng)資質(zhì)若吸收房地產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)點(diǎn),補(bǔ)充其“代建”項(xiàng)目管理需要的內(nèi)容,是比較適宜的。
2.考評(píng)路徑。項(xiàng)目建設(shè)的最終結(jié)果涉及多個(gè)方面,代建單位的管理只是其中一個(gè)方面,因此,代建單位的績(jī)效不同于項(xiàng)目績(jī)效,不能單純以項(xiàng)目建設(shè)的最終結(jié)果為依據(jù)來衡量代建單位的績(jī)效。
對(duì)代建單位的績(jī)效進(jìn)行量化、評(píng)定,需要對(duì)其各個(gè)方面的行為活動(dòng)和結(jié)果進(jìn)行評(píng)定,最理想的是對(duì)代建單位的全部行為活動(dòng)進(jìn)行審核和測(cè)量。但要做到這一點(diǎn)不僅不可能,也不經(jīng)濟(jì)。同時(shí),由于政府投資項(xiàng)目代建單位有其自身利益,其績(jī)效目標(biāo)多元且不一致,不能將其所有績(jī)效內(nèi)容納入考評(píng)之中,只能選擇相關(guān)的主要績(jī)效進(jìn)行考評(píng)。選擇與代建職責(zé)和義務(wù)相關(guān)的若干類行為、活動(dòng)以及項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果來代表代建單位的績(jī)效進(jìn)行考評(píng),雖然會(huì)存在一定誤差,但只要方法選擇科學(xué),誤差就能夠控制在可接受的范圍。
科學(xué)、合理地選擇考評(píng)內(nèi)容可以通過設(shè)置多層次的指標(biāo)體系來實(shí)現(xiàn)?？?jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)置過程,就是績(jī)效考評(píng)內(nèi)容確定的過程,通過將指標(biāo)分層細(xì)化形成指標(biāo)體系,可以實(shí)現(xiàn)考評(píng)內(nèi)容的具體化。此外,通過指標(biāo)體系反映績(jī)效考評(píng)內(nèi)容,不僅可以系統(tǒng)、全面地測(cè)量代建單位的績(jī)效狀況,還可以通過賦予指標(biāo)權(quán)重的方法體現(xiàn)代建單位不同方面績(jī)效的重要程度。
設(shè)置指標(biāo)體系、確定考評(píng)內(nèi)容,實(shí)際上對(duì)代建單位的績(jī)效進(jìn)行了分解,對(duì)其單項(xiàng)績(jī)效進(jìn)行了定義,在此過程中,可以同時(shí)定義代建單位具體行為、活動(dòng)以及結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)或要求,從而建立具體的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系。以績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行績(jī)效測(cè)量,掌握代建單位具體的行為表現(xiàn)或單一結(jié)果后,就可以采用一定的方法和程序?qū)Υ▎挝坏目傮w績(jī)效進(jìn)行評(píng)定。不僅如此,由于代表具體績(jī)效的指標(biāo)可以用分值來量化,績(jī)效評(píng)定的過程可以轉(zhuǎn)化為低層級(jí)指標(biāo)分值向高級(jí)指標(biāo)分值合成的過程,因而可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)的定量化。
當(dāng)然,對(duì)政府投資項(xiàng)目代建單位進(jìn)行績(jī)效考評(píng),需要建立一個(gè)完善的制度體系,具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括績(jī)效考評(píng)方法體系和績(jī)效考評(píng)的組織實(shí)施制度。前者應(yīng)當(dāng)包括績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系、績(jī)效考評(píng)內(nèi)容和指標(biāo)體系、效績(jī)測(cè)量與評(píng)定方法等;后者應(yīng)當(dāng)包括獎(jiǎng)懲制度、績(jī)效考評(píng)資源配置及組織實(shí)施等。
3.建立績(jī)效考核檔案。施工、監(jiān)理單位的績(jī)效考核已經(jīng)比較成熟,代建單位的績(jī)效考核可借鑒他們的經(jīng)驗(yàn),在業(yè)績(jī)、聲譽(yù)、服務(wù)、管理質(zhì)量等,建立全方位、合理的考核體系和績(jī)效考核檔案管理制度,更有利項(xiàng)目選擇有實(shí)力的代建單位和提高項(xiàng)目管理質(zhì)量,提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。
五、結(jié)語(yǔ)
代建制是中國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目?jī)?yōu)化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效避免了傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目超投資、超標(biāo)準(zhǔn)、超工期的“三超“現(xiàn)象。當(dāng)前代建制的實(shí)行還處于起步階段,有待于進(jìn)一步完善配套的法律、法規(guī)和具體實(shí)施辦法,促進(jìn)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系的建立保障非經(jīng)營(yíng)性代建項(xiàng)目的順利實(shí)施。建立合理有效的績(jī)效考評(píng)體系,更利于代建制的管理和推廣。
關(guān)鍵詞：科研項(xiàng)目；經(jīng)費(fèi)管理；科研單位
科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是科研活動(dòng)開展的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)費(fèi)管理在科研單位管理體系中十分重要，也極為特殊，它需要科研人員與財(cái)務(wù)人員的共同參與，從而確保科研經(jīng)費(fèi)能夠得到科學(xué)合理地運(yùn)用，提高其使用效率，規(guī)避經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)。然而在實(shí)際科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在著很多問題，如何解決這些問題關(guān)系到科研項(xiàng)目的實(shí)施狀況，關(guān)系到科研單位的可持續(xù)發(fā)展能力。
一、當(dāng)前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要問題
（一）項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量不高。在科研項(xiàng)目申報(bào)的諸環(huán)節(jié)中，經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制十分重要，它是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的開始，是此后各階段管理的基礎(chǔ)和前提。然而當(dāng)前一些科研單位在項(xiàng)目預(yù)算編制上存在合理性與準(zhǔn)確性喪失的問題，預(yù)算編制質(zhì)量有待提高?？蒲许?xiàng)目申報(bào)會(huì)圍繞“科研”二字，技術(shù)因素會(huì)對(duì)申報(bào)結(jié)果產(chǎn)生決定性影響，因而關(guān)注技術(shù)因素本是無可厚非的，然而科研人員的經(jīng)費(fèi)管理意識(shí)過于淡薄，加之在財(cái)務(wù)管理方面的專業(yè)較為欠缺，這導(dǎo)致了在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算編制過程中態(tài)度不端正、方法不規(guī)范，并使得預(yù)算編制結(jié)果不夠準(zhǔn)確和完整。
（二）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出考核缺失。在很多科研單位中，如果項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收審計(jì)不嚴(yán)格，存有問題和不足的項(xiàng)目能夠順利通過，那么這些問題和不足會(huì)被隱藏起來形成隱患，項(xiàng)目組在財(cái)務(wù)驗(yàn)收通過后便不再努力采取措施解決問題，并疏于對(duì)經(jīng)費(fèi)管理流程的反思與總結(jié)。
（三）對(duì)經(jīng)費(fèi)支出中形成資產(chǎn)的管理不夠。一方面，就項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出中出現(xiàn)的專用固定資產(chǎn)而言，不同科研單位的管理措施有很大不同，在有些機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)管理辦法中核算辦法較為明確，也有很多科研單位未將專用固定資產(chǎn)核查辦法寫入經(jīng)費(fèi)管理辦法中。另一方面，針對(duì)經(jīng)費(fèi)支出時(shí)外購(gòu)與研發(fā)形成的無形資產(chǎn)，很多科研單位的經(jīng)費(fèi)管理辦法中沒有清晰的規(guī)定，尤其是未對(duì)是否將成本核算與核算資產(chǎn)同時(shí)進(jìn)行加以說明。
二、優(yōu)化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理存在的解決措施
（一）提高科研項(xiàng)目預(yù)算管理水平。作為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的基礎(chǔ)性管理，項(xiàng)目預(yù)算管理能夠?qū)?jīng)費(fèi)使用及其使用效率產(chǎn)生至關(guān)重要的作用，如果預(yù)算不合理不但會(huì)拖延科研進(jìn)度、抑制項(xiàng)目的順利開展，還可能造成成本的加重以及資金風(fēng)險(xiǎn)壓力的增大，除此之外還可能會(huì)引起管理部門、研究人員和各課題小組之間矛盾和不滿。因此，科研單位要以項(xiàng)目研究任務(wù)為中心，從實(shí)際成本出發(fā)，加強(qiáng)科研人員與財(cái)務(wù)人員之間的溝通協(xié)調(diào)，充分考慮科研項(xiàng)目開展的實(shí)際需要，遵循并綜合考慮經(jīng)濟(jì)合理性、政策相符性、目標(biāo)相關(guān)性等基本原則，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行準(zhǔn)確合理地編制，準(zhǔn)確得出項(xiàng)目預(yù)算，合理分配既定的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率和效果，保障項(xiàng)目的正常開展。
（二）健全科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制。要極力避免財(cái)務(wù)人員對(duì)科研項(xiàng)目不清楚、科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)管理不了解的問題，科研單位的財(cái)務(wù)部門、科研管理部門、課題小組要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，在科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理問題上相互監(jiān)督，保證經(jīng)費(fèi)收支手續(xù)內(nèi)容真實(shí)有效、數(shù)目齊全；要減少核算失誤，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支出的公開性和透明性；如果出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，應(yīng)在發(fā)現(xiàn)后的第一時(shí)間予以解決，實(shí)施有效的糾正措施，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用公平公正；應(yīng)嚴(yán)厲禁止擅自挪用科研經(jīng)費(fèi)的狀況，禁止通過科研經(jīng)費(fèi)謀取私利，保證每一分錢都用在科研項(xiàng)目上；科研經(jīng)費(fèi)支出必須符合項(xiàng)目預(yù)算和合同約定。
（三）實(shí)施追蹤問效、績(jī)效考評(píng)。在科研項(xiàng)目開展中，應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，由專門的負(fù)責(zé)人綜合把握項(xiàng)目實(shí)施情況。要規(guī)范財(cái)務(wù)部門審核，報(bào)銷對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷，應(yīng)首先由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人核準(zhǔn)，繼而需經(jīng)過科研管理部門負(fù)責(zé)人審批，并且要通過院所領(lǐng)導(dǎo)的審批。對(duì)任意一筆經(jīng)費(fèi)，無論數(shù)額大小，都應(yīng)做好事前、事中、事后監(jiān)控和追蹤問效。避免資金浪費(fèi)現(xiàn)象，禁止虛假報(bào)銷項(xiàng)目。與此同時(shí)，要完善綜合績(jī)效考評(píng)制度，以科研項(xiàng)目的綜合運(yùn)行效果、科研支出目標(biāo)完成狀況、投入與產(chǎn)出對(duì)比狀況等作為評(píng)價(jià)參考內(nèi)容，而不單以其經(jīng)濟(jì)效益和審計(jì)驗(yàn)收結(jié)論為標(biāo)準(zhǔn)，從而加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)管理工作的規(guī)范，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)整體架構(gòu)。
結(jié)束語(yǔ)：通過上文的分析可知，科研項(xiàng)目的順利實(shí)施不僅需要科技人員艱苦奮斗，還需要加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效率，規(guī)避項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前科研單位在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理上存在著很多問題，應(yīng)當(dāng)注重財(cái)務(wù)人員與科研人員的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)預(yù)算管理，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施追蹤問效和績(jī)效考評(píng)，不斷提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理水平。
關(guān)鍵詞：瑞安市；疾病預(yù)防控制中心；公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；績(jī)效評(píng)價(jià)；預(yù)算編制
浙江省溫州市瑞安市疾病預(yù)防控制中心是根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生防病和衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的要求，在原瑞安市衛(wèi)生防疫站基礎(chǔ)上，于2000年8月經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)建立的全民事業(yè)單位，是由政府舉辦的實(shí)施疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理服務(wù)的公益機(jī)構(gòu)。中心現(xiàn)有在編職工68人，專業(yè)技術(shù)人員64人，硬件設(shè)施較為齊全，技術(shù)力量雄厚，在全市疾病控制、衛(wèi)生應(yīng)急、公共衛(wèi)生信息管理等方面發(fā)揮著重要的作用。
眾所周知，疾控中心的正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要大量資金的投入。令人欣喜的是，浙江省委省政府對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)十分重視，近年來省財(cái)政對(duì)省疾控中心的經(jīng)費(fèi)投入逐年增長(zhǎng)，其中2005年比2004年增長(zhǎng)了13.6％，2006年又在2005年的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)了12.5％，為全面完成疾病預(yù)防控制工作提供了經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，浙江省各級(jí)疾病預(yù)防控制中心從2004年開始按照部門預(yù)算的要求，除對(duì)人員經(jīng)費(fèi)及日常公用經(jīng)費(fèi)支出之外的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全部按項(xiàng)目編制預(yù)算，進(jìn)行項(xiàng)目管理，從而提高了資金的使用效益。
省撥公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)對(duì)瑞安市疾病預(yù)防控制中心有效開展工作具有關(guān)鍵性的作用。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，也存在一些亟待解決的問題。本文對(duì)此進(jìn)行了探討，并提出相應(yīng)的三點(diǎn)對(duì)策。
一、省撥公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用面臨的主要問題及其原因
從瑞安市疾病預(yù)防控制中心對(duì)省撥公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況來看，目前存在的主要問題是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)、完全地使用。其原因有以下三點(diǎn)：
首先，省撥公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般在每年的9月、10月份下達(dá)文件，資金在10月-11月份才正式到位，由于時(shí)間緊迫，當(dāng)年度下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)不能及時(shí)在當(dāng)年度使用。
其次，實(shí)行財(cái)政支出項(xiàng)目管理是目前財(cái)政預(yù)算的一種重要方式，也是疾控中心將經(jīng)費(fèi)、人員、任務(wù)相融合、提高工作效率、確保重點(diǎn)工作按時(shí)完成的一項(xiàng)重要管理措施。但由于疾控系統(tǒng)的工作特點(diǎn)，突發(fā)性、臨時(shí)性等工作較多，對(duì)這些工作很難在經(jīng)費(fèi)上進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)算。因此，在出現(xiàn)一些突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)，存在經(jīng)費(fèi)缺口的問題。同時(shí)，財(cái)政支付的經(jīng)常性的公用經(jīng)費(fèi)不足，“干活錢”就只有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。這種財(cái)政支付結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的工作跟著專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)走。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有限，不能覆蓋所有的公共衛(wèi)生服務(wù)，結(jié)果是安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的工作重點(diǎn)做，沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的工作少做甚至不做。而疾病預(yù)防控制工作重在平時(shí)預(yù)防，如傳染病危害因素監(jiān)測(cè)和控制、健康教育等，即使社會(huì)沒有大規(guī)模傳染病流行，這些工作也不容忽視，否則會(huì)使很多傳染病死灰復(fù)燃。
第三，瑞安市財(cái)政局對(duì)經(jīng)費(fèi)使用把關(guān)很緊，如外出防治、監(jiān)測(cè)、督導(dǎo)的車輛費(fèi)用(汽車燃料費(fèi)、過橋過路費(fèi)、防疫車輛的維修費(fèi)等)、相關(guān)的儀器設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、疫情暴發(fā)期間的加班補(bǔ)貼費(fèi)及外地專家親臨疫情地區(qū)指導(dǎo)的相關(guān)住宿費(fèi)、招待費(fèi)等一律不能列支，在一定程度上，影響了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的合理使用。
二、相關(guān)對(duì)策建議
針對(duì)省撥公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中存在的上述問題，筆者提出三點(diǎn)對(duì)策建議：
首先，瑞安市疾病預(yù)防控制中心內(nèi)部及上級(jí)主管部門的預(yù)算編制工作應(yīng)盡量提前。
浙江省的財(cái)政公共衛(wèi)生項(xiàng)目支出預(yù)算是實(shí)行“二上二下”的制定流程。即由預(yù)算單位的有關(guān)業(yè)務(wù)科室，根據(jù)工作規(guī)劃與任務(wù)制定項(xiàng)目及項(xiàng)目支出預(yù)算，然后由預(yù)算單位統(tǒng)一將匯總的項(xiàng)目及項(xiàng)目支出預(yù)算上報(bào)主管部門衛(wèi)生廳與財(cái)政廳審批；財(cái)政廳與衛(wèi)生廳根據(jù)本省社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，確定項(xiàng)目并提出建設(shè)性的修改意見后將項(xiàng)目支出預(yù)算返回預(yù)算單位；預(yù)算單位再根據(jù)財(cái)政廳與衛(wèi)生廳的意見，認(rèn)真調(diào)整項(xiàng)目支出預(yù)算后再上報(bào)財(cái)政廳與衛(wèi)生廳審核，財(cái)政廳與衛(wèi)生廳根據(jù)修訂后的項(xiàng)目支出預(yù)算，最終確定項(xiàng)目支出預(yù)算，然后報(bào)省“人大”通過后下達(dá)到預(yù)算單位。
目前編制下一年度公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的時(shí)間是在每年8月份。但是，此時(shí)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行才剛過一半，中心無法全面了解項(xiàng)目執(zhí)行情況。另外，由于上級(jí)有關(guān)部門下一年度工作任務(wù)尚未下達(dá)，使預(yù)算編報(bào)與實(shí)際情況會(huì)有出入，從而影響下一年度工作的開展。
我們知道，項(xiàng)目工作的展開是要以資金作重要保障的，前期項(xiàng)目支出的資金不到位，現(xiàn)行的項(xiàng)目國(guó)庫(kù)集中支付管理辦法又不允許用其他經(jīng)費(fèi)墊支，勢(shì)必影響項(xiàng)目工作整體的正常進(jìn)度與質(zhì)量。當(dāng)項(xiàng)目支出預(yù)算下達(dá)后，有些項(xiàng)目組為了追回已失去的三、四個(gè)月時(shí)間，就會(huì)趕進(jìn)度做項(xiàng)目工作，造成突擊使用項(xiàng)目資金的情況發(fā)生，影響了項(xiàng)目支出預(yù)算安排的計(jì)劃性和使用的合理性，最終影響項(xiàng)目工作的整體質(zhì)量。因此，為了使預(yù)算的編制更加準(zhǔn)確，中心內(nèi)部及上級(jí)主管部門的工作計(jì)劃應(yīng)盡最提前。
其次，應(yīng)加強(qiáng)科室的成本核算，提高經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效。
從全國(guó)情況來看，各地疾病預(yù)防控制中心由于經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款，資金壓力不大，所以在財(cái)務(wù)管理上成本意識(shí)普遍較為淡薄。公共衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下具有商品的屬性，它們的提供需要遵循價(jià)值規(guī)律，應(yīng)注重成本控制。開展衛(wèi)生事業(yè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于強(qiáng)化政府公共衛(wèi)生管理、促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有十分重要的作用。通過績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠全面反映疾控中心運(yùn)作財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)施各項(xiàng)工作任務(wù)取得的成效和產(chǎn)出的公共產(chǎn)品，使財(cái)政每年對(duì)疾控中心的投入效益得到體現(xiàn)。從2004年開始，浙江省財(cái)政廳、省衛(wèi)生廳連續(xù)幾年都聯(lián)合組織對(duì)省疾病預(yù)防控制中心財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，取得了良好的效果和社會(huì)反響。參照該績(jī)效評(píng)價(jià)體系，瑞安市疾病預(yù)防控制中心也應(yīng)提高經(jīng)費(fèi)投入的績(jī)效考核，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。同時(shí)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)，也能提高廣大職工對(duì)經(jīng)費(fèi)使用和管理的責(zé)任心，使他們及時(shí)了解中心在財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)中所取得的成績(jī)、面臨的困難及今后應(yīng)努力的方向，為中心來年更好的制定工作計(jì)劃和資金預(yù)算提供依據(jù)。
為此，應(yīng)開展和加強(qiáng)科室成本核算工作。成本核算就是要建立科學(xué)化、規(guī)范化、理性化的管理體制和有責(zé)任、有約束、有競(jìng)爭(zhēng)、有活力的運(yùn)行機(jī)制，從根本上降低科室到單位的運(yùn)行成本，促進(jìn)科室管理水平和經(jīng)濟(jì)效益的提高。
目前，瑞安市疾病預(yù)防控制中心現(xiàn)下設(shè)有疾病防制、衛(wèi)生監(jiān)測(cè)、生化檢驗(yàn)等九個(gè)科室，同時(shí)掛牌結(jié)核防治所、健康教育所和美沙酮維持治療戒毒門診。各個(gè)科室應(yīng)樹立成本意識(shí)和投入產(chǎn)出回報(bào)意識(shí)，尋找控制成本，提高效率的有效方法。如建立成本管理責(zé)任制和目標(biāo)成本考核獎(jiǎng)勵(lì)制度，使目標(biāo)成本與目標(biāo)利潤(rùn)密切掛鉤，把部門的指標(biāo)定額成本與其應(yīng)取得的效益指標(biāo)和職工的經(jīng)濟(jì)利益密切掛鉤。在辦公用品管理方面，可成立專門小組負(fù)責(zé)對(duì)辦公用品進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，既能保證辦公用品的質(zhì)量，又能杜絕浪費(fèi)。
此外，中心在實(shí)行成本核算和控制時(shí)，當(dāng)然要將經(jīng)濟(jì)效益作為管理工作的重點(diǎn)之一，但同時(shí)也要堅(jiān)持社會(huì)利益是作為衛(wèi)生事業(yè)單位的疾控中心的首要任務(wù)，既要防止單純追求經(jīng)濟(jì)利益而不顧社會(huì)利益，也要防止追求社會(huì)利益而不講經(jīng)濟(jì)利益，只有兩者有機(jī)地結(jié)合起來，才能優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。
當(dāng)諾貝爾獎(jiǎng)每每新鮮出爐而我們總是成為看客的時(shí)候，國(guó)人一次次反省自己的不足和失敗之處，經(jīng)過無數(shù)次的討論之后，得出了數(shù)條我們無緣諾貝爾的原因，其中之一便是：科研經(jīng)費(fèi)投入和發(fā)達(dá)國(guó)家差距太大。作為普通大眾我們自然對(duì)此深信不疑，畢竟咱們還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，但是看完“80%科研經(jīng)費(fèi)都被玩完”這樣觸目驚心的報(bào)道，我想我們?cè)搼嵟?，一邊是所謂的科研人員在慨嘆科研經(jīng)費(fèi)不足，另一邊卻是本就彌足珍貴的經(jīng)費(fèi)被這些學(xué)術(shù)寄生蟲巧立名目瓜分一空。
而科研經(jīng)費(fèi)之所以能夠被“玩完”，關(guān)鍵還在于科研項(xiàng)目投資體系與評(píng)價(jià)指標(biāo)存在巨大問題——以論文論英雄下的“論文崇拜”，即以論文數(shù)量的多少衡量科研項(xiàng)目的成功與否。國(guó)家將80%的科研經(jīng)費(fèi)投入了應(yīng)用科學(xué)項(xiàng)目，但項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)更多的卻是看論文數(shù)量，論文數(shù)量越多就表明你的研究水平越高。同樣，在項(xiàng)目成果驗(yàn)收評(píng)價(jià)的時(shí)候看的還是論文而不是項(xiàng)目的成果產(chǎn)出或成果轉(zhuǎn)化率，沒有論文即使經(jīng)濟(jì)效益再多也會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)不好的科研項(xiàng)目，不具備理論高度。那么即使是有心做科研的人也難免要淪為論文的俘虜，為論文而疲于奔命了。對(duì)于那些學(xué)術(shù)寄生蟲而言，這顯然給了他們太多可鉆的空子。
層出不窮的大學(xué)教授、校長(zhǎng)之流的論文抄襲案已經(jīng)讓我們認(rèn)識(shí)了中國(guó)學(xué)術(shù)腐敗程度之深了，由此可知論文在當(dāng)今中國(guó)學(xué)術(shù)界幾乎是和“教授”二字一樣不值得信任的字眼。前幾日教育部部長(zhǎng)郝平因?yàn)橹袊?guó)每年可以產(chǎn)出數(shù)量上世界第五多的論文聲稱中國(guó)科研能力世界第五而成眾人笑柄，四川大學(xué)新聞學(xué)院最近更是提出要取消雞肋般無用的畢業(yè)論文。眾所周知，在論文日益不值錢的今天發(fā)表幾篇論文對(duì)于這些教授而言實(shí)在太過容易了，花錢買版面或是找人或是東拼西湊抄襲，總而言之，對(duì)于這些“神通廣大”的教授而言，幾篇論文實(shí)在不是難事，那么渾水摸魚吞噬科研經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)也就順理成章了，而國(guó)家有限的科研經(jīng)費(fèi)也就這樣被浪費(fèi)。
高?？蒲薪?jīng)費(fèi)主要是指承擔(dān)和完成各類科研任務(wù)和技術(shù)服務(wù)性工作而獲得，用于解決特定科學(xué)技術(shù)問題發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。按照經(jīng)費(fèi)來源渠道可分為計(jì)劃外科研經(jīng)費(fèi)與計(jì)劃內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)。計(jì)劃外科研經(jīng)費(fèi)是指高校以學(xué)校名義申請(qǐng)或個(gè)人爭(zhēng)取的橫向科研經(jīng)費(fèi)與縱向科研經(jīng)費(fèi)的總稱。縱向科研經(jīng)費(fèi)是指經(jīng)費(fèi)來源為中央或地方財(cái)政資金且項(xiàng)目按照國(guó)家各類計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法進(jìn)行管理的經(jīng)費(fèi)。橫向科研經(jīng)費(fèi)是指經(jīng)費(fèi)來源為社會(huì)資金且項(xiàng)目按照橫向合同或協(xié)議執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)。計(jì)劃內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)是指高校設(shè)立的科研基金、科研獎(jiǎng)勵(lì)及各種科研補(bǔ)的科研事業(yè)費(fèi)。凡以高校名義或以個(gè)人申請(qǐng)的各種研究經(jīng)費(fèi)，應(yīng)被視為學(xué)校的科研收入，實(shí)行收支兩條線，由財(cái)務(wù)及科研管理部門共同管理。
一、我國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀分析
隨著經(jīng)濟(jì)不斷的高速發(fā)展，為我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，國(guó)家對(duì)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)的投入穩(wěn)步提高，科學(xué)研究取得快速進(jìn)步與發(fā)展，建設(shè)成效顯著提高。
（一）我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)顯示，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)逐年提高，大大促進(jìn)了科教事業(yè)的快速進(jìn)步與發(fā)展。2012年經(jīng)費(fèi)投入首次突破萬億元大關(guān)，2014年研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入竟達(dá)到13 312億元，創(chuàng)歷史最高水平，同比增長(zhǎng)12.4%，占GDP比重2.09%[1]。
《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020）》中提出：“充分發(fā)揮高校在國(guó)家創(chuàng)新體系中的重要作用，鼓勵(lì)高校在知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、國(guó)防科技創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新中做出貢獻(xiàn)”。國(guó)家在高?？蒲薪?jīng)費(fèi)和教育經(jīng)費(fèi)的投入上，力度不斷加大，推動(dòng)了高校進(jìn)一步知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，履行服務(wù)國(guó)家和服務(wù)社會(huì)的重要職責(zé)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，為高校的建設(shè)與發(fā)展奠定了良好的物質(zhì)條件，隨著我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，對(duì)高校的教育經(jīng)費(fèi)及科研經(jīng)費(fèi)的投入也逐年加大。高校研究經(jīng)費(fèi)的飛速增長(zhǎng)，促進(jìn)了高校科研事業(yè)的發(fā)展。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)一直占全國(guó)科研投入的7%～8%左右[2]，2009年高?？蒲薪?jīng)費(fèi)468.20億元，2013年較2009年增加了83%，達(dá)856.70億元[3]。
雖然我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的投入在穩(wěn)步提高，促進(jìn)了我國(guó)科研事業(yè)的健康發(fā)展，但在科研經(jīng)費(fèi)投入力度上與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有巨大差距，無論是投入的絕對(duì)數(shù)還是占GDP的比例，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。2014年我國(guó)共投入科研經(jīng)費(fèi)13 312億元（折合美元為2 040億美元），占GDP比例為2.09%，而美國(guó)2014年投入的科研經(jīng)費(fèi)為6 860億美元，占美國(guó)GDP（17.4萬億美元）比例約為3.94%，美國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)數(shù)是我國(guó)的3.36倍。因此，我國(guó)還需繼續(xù)保持科研投入的穩(wěn)步提高，建立與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的科研投入機(jī)制，來保障我國(guó)科研事業(yè)的不斷發(fā)展。
（二）高?？蒲薪ㄔO(shè)成效現(xiàn)狀
1. 我國(guó)高校科研態(tài)勢(shì)發(fā)展良好，論文數(shù)量不斷增多，質(zhì)量不斷提高，國(guó)際影響力不斷增強(qiáng)。根據(jù)2000―2014年中國(guó)科技論文歷年統(tǒng)計(jì)報(bào)告（中國(guó)科技信息研究所公布）的結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示（見表1）：2004―2014年9月，我國(guó)國(guó)際論文共發(fā)表136.98萬篇，世界排名第2位，比2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)量增加了19.8%，位次保持不變；我國(guó)國(guó)際論文共被引用1 037.01萬次，排在世界第4位[4]。我國(guó)國(guó)際論文被引用次數(shù)的增長(zhǎng)速度顯著超過了其他國(guó)家。論文平均被引用6.59次。論文的被引用次數(shù)，可以反映論文影響力的大小。
報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，其中高校成績(jī)表現(xiàn)最為突出。從2013年SCI論文所屬機(jī)構(gòu)類型分布看（圖1），其中高校168 908篇，占82.77%，研究機(jī)構(gòu)27 046篇，占13.25%。
2013年國(guó)際論文被引用篇數(shù)較多的高等院校前三名分別是浙江大學(xué)（29 004篇）、清華大學(xué)（22 503篇）和上海交通大學(xué)（21 694篇）。
按論文第一作者第一單位統(tǒng)計(jì)，2013年國(guó)際論文數(shù)高等院校排名前三的是浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)和清華大學(xué)。按論文的全部作者單位統(tǒng)計(jì)，2013年國(guó)際論文數(shù)高等院校排名前三的是浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)和北京大學(xué)。
2004―2014年，我國(guó)有高被引用論文12 279篇，其被引用次數(shù)處于世界前1%，占有10.4%世界份額，論文數(shù)量比2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)增加了28.9%，居世界第4位，排在美、德、英之后，位次保持不變，但其占有的世界份額上升了1.8%。其中，有6篇論文的單篇被引次數(shù)在千次以上，分別來自華大基因、清華大學(xué)（2篇）、廈門大學(xué)、中國(guó)科技大學(xué)、上海交通大學(xué)5個(gè)單位，分屬生物與生物化學(xué)、化學(xué)、物理3個(gè)學(xué)科[5]。
另外，對(duì)于的期刊水平和創(chuàng)新性等多個(gè)指標(biāo)，統(tǒng)計(jì)報(bào)告在2013年表現(xiàn)不俗的論文中評(píng)選出了100篇最具國(guó)際影響學(xué)術(shù)論文，這100篇論文的第一作者分布于68個(gè)機(jī)構(gòu)，論文數(shù)量在3篇以上的機(jī)構(gòu)有7個(gè)，分別是北京大學(xué)、浙江大學(xué)（各6篇），復(fù)旦大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、中國(guó)科學(xué)院物理所（各4篇），東南大學(xué)（3篇），清華大學(xué)等12個(gè)機(jī)構(gòu)各2篇。
總之，以上數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)高校在國(guó)家科研體系中起著舉足輕重的作用，所占比重不斷加大，論文數(shù)量不斷增加，影響力不斷提高，成為我國(guó)科研主力軍。高?？蒲械慕ㄔO(shè)成效顯著，成績(jī)斐然。
2. 我國(guó)高?？蒲薪ㄔO(shè)初見成效的同時(shí)，要有清醒的自我認(rèn)識(shí)，雖然我國(guó)高校在論文數(shù)量、質(zhì)量和被引用次數(shù)上不斷提高，但是還沒有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變化，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走（見表2）。
如表2所示，我國(guó)雖然在論文數(shù)量上排名第2，僅次于美國(guó)，但跟美國(guó)的論文數(shù)量相比，相差甚遠(yuǎn)。在論文被引用次數(shù)上，我國(guó)排在美、德、英之后，排名第4位，說明我國(guó)論文質(zhì)量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距還很大。盡管我國(guó)國(guó)際論文被引用次數(shù)增長(zhǎng)較快，平均每篇達(dá)到6.59次，但與世界平均值10.69次相比，還存在不小差距。因此，我國(guó)要不斷加大科研投入，完善科研管理體制，為我國(guó)的科研事業(yè)的發(fā)展，奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。
二、高校在科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題
高校作為重要研究機(jī)構(gòu)，國(guó)家的投入不斷加大，高校承擔(dān)的科研項(xiàng)目大幅增加，科研收入比重不斷上升，且科研經(jīng)費(fèi)來源渠道的多元化越來越明顯。針對(duì)科研收入的不斷增長(zhǎng)及來源渠道的多元化特點(diǎn)，高校已經(jīng)初步形成了自己的管理模式，對(duì)科研收入實(shí)行收支兩條線，實(shí)行專項(xiàng)管理，專款專用，單獨(dú)核算。但在實(shí)際管理過程中仍然存在著諸多問題[6]。
1. 科研人員對(duì)科研收入性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在偏差。很多人對(duì)科研收入的性質(zhì)出現(xiàn)了錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為靠個(gè)人申請(qǐng)爭(zhēng)取到的科研經(jīng)費(fèi)是自己的“私有財(cái)產(chǎn)”，財(cái)務(wù)管理部門只是代為管理，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的支出不能限制干涉。這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)是由于科研人員對(duì)財(cái)務(wù)制度不了解而產(chǎn)生的，因此需加強(qiáng)對(duì)科研人員的宣傳力度，培訓(xùn)相關(guān)方面的專業(yè)知識(shí)，消除他們的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。凡是以高校名義或以高校教職工個(gè)人身份申請(qǐng)取得的各類科研經(jīng)費(fèi)，均列為學(xué)?？蒲惺杖?，是高校收入的重要組成部分，屬于學(xué)校所有，服從學(xué)校管理，應(yīng)主動(dòng)接受財(cái)務(wù)部門的管理及審計(jì)部門的監(jiān)督。
2. 對(duì)科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理缺乏必要的科研項(xiàng)目成本核算。由于高校是事業(yè)單位，財(cái)務(wù)部門執(zhí)行的是教育事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，該制度沒有成本核算，因此在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)核算上只能從支出核算方面進(jìn)行，缺乏成本核算。成本核算制度的缺失，使財(cái)務(wù)管理部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)核算變成了“流水賬”。我國(guó)科技部的相關(guān)文件規(guī)定中，首次把科研過程中發(fā)生的支出按性質(zhì)劃分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，把一些設(shè)備采購(gòu)支出、能源動(dòng)力支出、實(shí)驗(yàn)材料支出、學(xué)術(shù)交流支出、分析測(cè)試支出、差旅會(huì)議支出、勞務(wù)支出等直接與科研項(xiàng)目相關(guān)的支出列為直接費(fèi)用；把學(xué)校提供的場(chǎng)地、實(shí)驗(yàn)設(shè)備及水電暖等支出計(jì)入科研的間接費(fèi)用。科研經(jīng)費(fèi)入賬后，財(cái)務(wù)管理部門一般將其列為預(yù)算外資金管理?？蒲胁块T按比例提取科研管理費(fèi)，并沒有將那些與科研有關(guān)的水、氣、電、暖費(fèi)等以及科研用房、儀器、設(shè)備等的折舊費(fèi)等計(jì)入科研成本。高校在統(tǒng)一核算教育事業(yè)支出與科研支出時(shí)，將科研活動(dòng)所消耗的水電暖費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)等都列入到學(xué)校教育事業(yè)支出中，未將其消耗量計(jì)入科研項(xiàng)目成本。另外，人工成本也是科研項(xiàng)目成本的重要組成部分，人工成本中大部分是智力成本，此類成本在工作中無法量化，也無法計(jì)入科研項(xiàng)目成本。這些問題造成教育事業(yè)支出與科研成本支出信息失真。
3. 科研項(xiàng)目支出構(gòu)成比例不合理。財(cái)務(wù)管理部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的支出核算主要體現(xiàn)在科研經(jīng)費(fèi)支出范圍和經(jīng)費(fèi)支出額度上。由于科研經(jīng)費(fèi)管理制度還不完善，在報(bào)銷審核過程中，缺乏實(shí)際可操作的依據(jù)，在支出金額和核算范圍方面沒有限制性規(guī)定。只要簽字正確、票據(jù)合法，即給予報(bào)銷，但票據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性、金額的大小與科研相關(guān)性，會(huì)計(jì)人員沒有依據(jù)無法審核，造成科研經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)不合理，科研經(jīng)費(fèi)支出混亂，例如招待費(fèi)支出、人員經(jīng)費(fèi)支出、辦公用品支出、交通費(fèi)或差旅費(fèi)支出比重過高，而真正用于科研開發(fā)的比重卻很低，甚至應(yīng)由個(gè)人開支的私家車保險(xiǎn)費(fèi)及維修費(fèi)、交通費(fèi)、學(xué)費(fèi)、家用電話費(fèi)等也從中列支。還有的虛造勞務(wù)費(fèi)、加班費(fèi)等支出，造成支出結(jié)構(gòu)不合理，科研成本失真。
4. 完善科研項(xiàng)目預(yù)算編制工作?？蒲许?xiàng)目預(yù)算編制工作是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，該工作應(yīng)以《預(yù)算法》為依據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算表的編制，并應(yīng)遵循以下原則：預(yù)算的經(jīng)濟(jì)合理性原則，預(yù)算與科研目標(biāo)相關(guān)性原則，預(yù)算與政策相符性原則。在實(shí)際管理過程中，由于科研人員大都是教學(xué)、科研雙肩挑，很少有時(shí)間去學(xué)習(xí)研究財(cái)經(jīng)法律及財(cái)務(wù)管理制度，因此課題負(fù)責(zé)人往往不重視經(jīng)費(fèi)預(yù)算，未按項(xiàng)目實(shí)際應(yīng)發(fā)生哪些費(fèi)用等進(jìn)行預(yù)測(cè)或者預(yù)測(cè)的不夠精細(xì)，造成在科研項(xiàng)目實(shí)施過程中，發(fā)生的一些費(fèi)用超出預(yù)算，或預(yù)算指標(biāo)與支出金額不符。項(xiàng)目預(yù)算編制工作的不足表現(xiàn)如下：項(xiàng)目預(yù)算編制工作缺乏財(cái)務(wù)人員的預(yù)算指導(dǎo)；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研管理部門與財(cái)務(wù)部門三方缺乏有效溝通；科研項(xiàng)目預(yù)算編制工作不被科研人員所重視等。
5. 高?？蒲泄芾碇贫炔煌晟啤Ｄ壳?，財(cái)政部、科技部、教育部尚無有關(guān)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理制度，財(cái)務(wù)管理部門在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)核算過程中，無據(jù)可依，造成各種各樣問題的出現(xiàn)，雖然教育部等國(guó)家主管部門針對(duì)高?？蒲许?xiàng)目管理不同時(shí)期出現(xiàn)的不同問題，出臺(tái)了一些宏觀性指導(dǎo)意見，但是內(nèi)容不夠詳細(xì)，可操作性不強(qiáng)。高校制定的科研管理辦法是在參照《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的基礎(chǔ)上制定的。因此用它來管理科研經(jīng)費(fèi)是不合適的。高校財(cái)務(wù)管理部門在管理過程中，常無法可依，無據(jù)可查，因此，相互之間出現(xiàn)分歧在所難免[7]。
6. 科研資產(chǎn)管理存漏洞，流失嚴(yán)重，共享更難。高校對(duì)科研資產(chǎn)管理制度的缺失，導(dǎo)致科研資產(chǎn)大量流失，主要表現(xiàn)在：科研人員將經(jīng)費(fèi)掛靠外單位，逃避學(xué)校管理；將科研經(jīng)費(fèi)以科研協(xié)作等方式轉(zhuǎn)到校外；利用本校實(shí)驗(yàn)設(shè)備等學(xué)校資產(chǎn)承攬校外實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目；科研人員購(gòu)買固定資產(chǎn)時(shí)為了逃避學(xué)校的管理常常想盡一切辦法，采用多種方式，如開成購(gòu)買專用材料發(fā)票等以達(dá)到逃避固定資產(chǎn)管理的目的。有的科研人員用科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)入許多儀器設(shè)備，這些設(shè)備形成科研小組的專用設(shè)備，購(gòu)買時(shí)并沒有論證及調(diào)查研究，學(xué)校在管理這些設(shè)備時(shí)又不能統(tǒng)籌管理，合理配置，設(shè)備難以共享，因此造成資產(chǎn)使用效率低下，大量資源浪費(fèi)[8]。
三、開拓創(chuàng)新，提高高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理水平
解放思想，轉(zhuǎn)變思路，勇于創(chuàng)新是研究高?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理的方式和方法。轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理思維定式。將以核算型為主的管理模式向以核算為基礎(chǔ)的管理型模式轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在：
1. 提高相關(guān)人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，加大科研人員財(cái)經(jīng)法規(guī)培訓(xùn)力度。提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)水平，樹立起正確的思想觀念。第一，要明確財(cái)務(wù)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理是科研項(xiàng)目管理的核心。第二，要明確科研經(jīng)費(fèi)是學(xué)校的科研收入，屬學(xué)校所有，不是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人個(gè)人的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)納入學(xué)校統(tǒng)一管理，集中核算。第三，要明確科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，這是財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)，它的使用應(yīng)以項(xiàng)目申請(qǐng)書的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為依據(jù)，?？顚Ｓ?，統(tǒng)一管理。改變舊的思想觀念，形成對(duì)財(cái)務(wù)管理的正確認(rèn)識(shí)，才能在法律法規(guī)的框架之內(nèi)使用科研經(jīng)費(fèi)和規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理程序。
為了做好高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理工作，需采取措施做好對(duì)教師的宣傳和培訓(xùn)工作。除要培訓(xùn)相關(guān)的法律知識(shí)外，更應(yīng)該加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)學(xué)校的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理制度，并針對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算的編制等薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)講解其理論，樹立起按照財(cái)務(wù)管理制度管理科研經(jīng)費(fèi)的意識(shí)。杜絕科研項(xiàng)目預(yù)算編制和使用中的隨意性，消除科研項(xiàng)目支出構(gòu)成比例不合理的現(xiàn)象。當(dāng)科研人員有了正面認(rèn)識(shí)后，才會(huì)主動(dòng)做好科研經(jīng)費(fèi)管理工作，才能配合財(cái)務(wù)部門提高科研項(xiàng)目核算的管理水平，為建立良好的科研管理體制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[9]。
2. 提高科研成本核算意識(shí)，建立成本核算制度。高校財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)，并參照企業(yè)成本核算制度及企業(yè)核算原則，以及《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，制定直接費(fèi)用與間接費(fèi)用分配標(biāo)準(zhǔn)，以及確立科研經(jīng)費(fèi)成本核算范圍、設(shè)立成本核算項(xiàng)目，歸集和分配科研費(fèi)用，對(duì)發(fā)生的科研費(fèi)用該預(yù)提的預(yù)提，該攤銷的攤銷，并對(duì)科研資產(chǎn)計(jì)提折舊，加強(qiáng)對(duì)科研資產(chǎn)的管理。如對(duì)科研活動(dòng)利用學(xué)校資源所發(fā)生的水、電、氣、暖等費(fèi)用，科研用房、儀器、設(shè)備等固定資產(chǎn)使用費(fèi)，折舊費(fèi)等按照確立的原則，把這些費(fèi)用進(jìn)行歸集與分配，真實(shí)反映科研成本。
3. 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的管理，如實(shí)客觀反映科研項(xiàng)目成本。預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行分屬科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的兩個(gè)不同階段。預(yù)算編制專業(yè)性很強(qiáng)，科研人員在做預(yù)算書的過程中，應(yīng)有財(cái)務(wù)等專業(yè)人員全程參與，為預(yù)算的編制提供建議。預(yù)算書編制完成后，進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段，按照預(yù)算書所列科研項(xiàng)目的成本費(fèi)用指標(biāo)為依據(jù)，進(jìn)行日常核算科研項(xiàng)目的開支?？蒲许?xiàng)目的成本日常管理，其開支要符合客觀性與真實(shí)性原則。對(duì)科研經(jīng)費(fèi)核算實(shí)行精細(xì)化和科學(xué)化管理，形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編制的科學(xué)的預(yù)算管理體系。充分保障科研項(xiàng)目的成本的真實(shí)性、及時(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性[10]。
4. 管理部門協(xié)同合作，完善科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行細(xì)化管理?？萍继帯⑸缈铺?、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、監(jiān)察處、各學(xué)院和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人明確職責(zé)和權(quán)限，在科研經(jīng)費(fèi)使用、管理與監(jiān)督方面各負(fù)其責(zé)，協(xié)同合作，共同做好科研經(jīng)費(fèi)管理工作。第一，要細(xì)化管理。確定科研經(jīng)費(fèi)的核算標(biāo)準(zhǔn)，列出其開支范圍，建立經(jīng)費(fèi)審批程序，規(guī)范大額采購(gòu)與支出，對(duì)于符合政府采購(gòu)要求的，實(shí)行政府統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)，對(duì)于超過10 000元支出的，要有審計(jì)部門的審計(jì)報(bào)告。第二，要根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)的不同類型，采用不同的核算原則，橫向科研則要按權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則將科研支出進(jìn)行歸集和分配，正確反應(yīng)科研成本和期間費(fèi)用。第三，根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)，建立新的會(huì)計(jì)科目，核算其科研成本支出。如設(shè)立待攤費(fèi)用、預(yù)提費(fèi)用、應(yīng)收合同款、應(yīng)交稅金等科目，全面反映科研收入、成本支出等情況。科研項(xiàng)目還應(yīng)正確核算項(xiàng)目結(jié)余情況，并按學(xué)校有關(guān)規(guī)定進(jìn)行結(jié)余分配[11]。
5. 統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)配，提高科研資產(chǎn)的使用效率。利用科研經(jīng)費(fèi)采購(gòu)的資產(chǎn)，都是國(guó)有資產(chǎn)，屬學(xué)校所有，歸學(xué)校管理，接受設(shè)備管理部門管理，并逐一進(jìn)行登記，財(cái)務(wù)部門與設(shè)備部門相互協(xié)調(diào)。設(shè)備管理部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一配置，提高科研資產(chǎn)的使用效率。建立科研資產(chǎn)卡片管理制度[12]，做到賬卡一致，賬實(shí)相符，定期盤點(diǎn)，計(jì)提折舊。因此，第一，要做到建立完整的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)及明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。第二，要建立定期和不定期清查制度。第三，增加“累計(jì)折舊”會(huì)計(jì)科目，對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊。第四，重點(diǎn)管理無形資產(chǎn)，確立知識(shí)產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系，加大保護(hù)，提高意識(shí)[13]。
