時間：2023-03-23 15:18:58
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提到自由裁量權(quán)，法學(xué)專業(yè)的人并不陌生，我們經(jīng)常在法學(xué)教材、論文、書刊、雜志上看到過這個詞，對其含義也大概心領(lǐng)神會。但究竟什么是自由裁量權(quán)？目前教材也好，學(xué)術(shù)論文也罷，都沒有給出一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x，以至于社會公眾，甚至包括有些法律職業(yè)人士，對自由裁量權(quán)都不能有一個清晰，準(zhǔn)確的認(rèn)識。這種現(xiàn)象不僅使法治環(huán)境下相關(guān)領(lǐng)域（憲法、行政法、法理等）的法學(xué)研究顯得不夠周全，更使中國執(zhí)法、司法狀況中屢禁不止的“人”的因素具有更大的活動空間，發(fā)揮更大的模糊作用和破壞作用。筆者認(rèn)為，自由裁量權(quán)并不能簡單的理解為：權(quán)利（力）主體對自己所享有的權(quán)利（力）在自己的權(quán)限范圍內(nèi)自由進(jìn)行處分的權(quán)能。雖然法律明確規(guī)定或列舉了自由裁量權(quán)的適用情形，表明行政機(jī)關(guān)認(rèn)識到所涉情形下僅通過一般法律條文的規(guī)范指引，并不能達(dá)到法律所追求的公平正義，于是授權(quán)執(zhí)法行政機(jī)關(guān)在適用法律處理相關(guān)情形時，根據(jù)事情的特殊性，秉承法律良知和公平正義的原則進(jìn)行處理。由此可見，自由裁量權(quán)的存在是來源于法律的授權(quán)，任何超過授權(quán)范圍的“自由裁量權(quán)”都是越權(quán)而應(yīng)當(dāng)受到禁止的。本文著重論述了：自由裁量權(quán)的概念、分類及對自由裁量權(quán)濫用控制的必要性；司法對行政自由裁量權(quán)的控制；行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制等。
關(guān)鍵詞：自由裁量權(quán)公正善意私利
自由裁量權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)利。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中客觀存在的，有法律、法規(guī)授予的職權(quán)。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為對社會監(jiān)督管理的職能部門，國家法律法規(guī)賦予了其較多的自由裁量權(quán)。例如：經(jīng)濟(jì)執(zhí)法領(lǐng)域，《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定，“無照經(jīng)營”可處以“2萬元以下罰款”。如以一元作為起點(diǎn)，2萬元作為上限，其相差20000倍，足見其比例之懸殊，自由裁量空間之巨大。如何合法、合理地行使自由裁量權(quán)，對公平公正執(zhí)法、進(jìn)行人性化管理，構(gòu)建和諧社會的法制目標(biāo)，顯示出極大的現(xiàn)實(shí)性和必要性。
一、行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)存在的必要性
1、隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，行政執(zhí)法部門監(jiān)督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴(kuò)大，需要相應(yīng)的自由裁量權(quán)，從而與日新月異的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。
2、效率是行政的生命。賦予行政執(zhí)法部門以自由裁量的權(quán)力，能使其審時度勢地及時處理問題，維護(hù)社會秩序的健康運(yùn)行。
3、從法律本身而言，面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定，做出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機(jī)動地因人因事做出更有成效的管理。
4、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使，必須根據(jù)客觀實(shí)際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”。這就要求行政機(jī)關(guān)必須有自由裁量權(quán)。
二、自由裁量權(quán)的分類
根據(jù)先行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可將自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：
1、在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24條規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處以十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，即可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。
2、選擇行為方式的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量權(quán)的權(quán)力，它包括作為與不作為。例如，《海關(guān)法》第21條第3款規(guī)定：“前兩寬所列貨物不宜長期保存的，海關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況提前處理?！币簿褪钦f，海關(guān)在處理方式上（如變價、冰凍等），有選擇的余地，“可以”的語義包涵了允許海關(guān)作為或不作為。
3、作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)：有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時限，這說明行政機(jī)關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。
4、對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。例如，《漁港水域交通安全管理條理》第21條第（3）項規(guī)定：“在漁港內(nèi)的航道、港池、錨地和停泊區(qū)從事有礙海上交通安全的捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動的”可給予警告式或罰款。這里的生產(chǎn)活動對海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)對“有礙”性質(zhì)的認(rèn)定有很大的自由裁量權(quán)。
5、對情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)：我國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機(jī)關(guān)對情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)。
6、決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)：即對具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定有行政機(jī)關(guān)決定是否執(zhí)行。例如，《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！边@里的“可以”就表明了行政機(jī)關(guān)可以自由裁量。
三、行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)行使存在的問題
在行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)每時都在行使之中，它有效增強(qiáng)了執(zhí)法辦案的準(zhǔn)確性和靈活性。但是，也確實(shí)存在著以下很多問題：
1、人是有感情的，由于親戚、朋友、戰(zhàn)友、同學(xué)等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；
2、同樣是感情的原因，由于發(fā)生過沖突，或由于是仇家等原因，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；
3、由于個人工作能力、認(rèn)識能力、知識水平?jīng)_突、道德水準(zhǔn)等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；
4、由于利益因素，比如，此項決定對具體工作人員有利害關(guān)系，或由于具體工作人員受賄等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；
5、由于受來自領(lǐng)導(dǎo)的壓力、同事的說情等因素的影響，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；等等。
自由裁量權(quán)的濫用，一是不利于社會秩序的穩(wěn)定。因?yàn)闉E用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，反復(fù)無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合執(zhí)法，行政違法行為增多，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的不穩(wěn)定；二是助長特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。但是，社會事務(wù)是復(fù)雜的，對于偶發(fā)的事務(wù)，具體工作人員首次處理，法律雖然規(guī)定了原則，工作人員的判斷標(biāo)準(zhǔn)可能會與公眾標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生偏差，工作人員認(rèn)為是公正的，公眾可能認(rèn)為不公正；特別是在公正標(biāo)準(zhǔn)沒有形成之前，對于偶發(fā)的、復(fù)雜的事務(wù)的公正處理，是很難把握的。因此，自由裁量權(quán)的濫用，在客觀上也是不可避免的。正因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)可能會被濫用，所以對自由裁量權(quán)必須進(jìn)行控制。
四、正確行使自由裁量權(quán)的基本原則
從權(quán)力的本身屬性來看，任何一項權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它的更易于被濫用。自由裁量權(quán)的濫用構(gòu)成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識破。在現(xiàn)實(shí)生活中相應(yīng)法律法規(guī)對行政自由裁量權(quán)的約束較少，給自由裁量權(quán)的被濫用留下了隱患。在實(shí)際執(zhí)法中，由于地域不同、個人素質(zhì)和價值取向不同，導(dǎo)致對法律法規(guī)的理解不同，從而也會產(chǎn)生自由裁量權(quán)的被濫用。故此，正確地行使自由裁量權(quán)須遵循以下原則和標(biāo)準(zhǔn)：
1、自由裁量權(quán)的行使，要公正、善意、合乎情理。
公正，就是在行使自由裁量權(quán)時要出于公心，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”；善意，就是行使自由裁量權(quán)時，要出于善良的意愿，不是圖報復(fù)；合乎情理，就是行使自由裁量權(quán)時，要合乎人們的正常思維，是出于一個正常人的通常考慮而做出的行為。要合乎符合社會客觀規(guī)律，如責(zé)令當(dāng)事人撤除侵權(quán)商品上的商標(biāo)標(biāo)識，應(yīng)視數(shù)量的多少而定，不能要求幾分鐘內(nèi)完成。
2、自由裁量權(quán)的行使，要僅為正當(dāng)目的。
僅為正當(dāng)目的，是針對非正當(dāng)目的而言的。非正當(dāng)目的，是指出于私利等非正常的考慮。“私利”是一個廣義的概念，可分為“直接私利”和“間接私利”兩種。“直接私利”是指，自由裁量權(quán)的行使，直接能給行為人帶來經(jīng)濟(jì)上或政治上的好處；“間接私利”是指，自由裁量權(quán)的行使，雖然不能直接給行為人帶來好處，但是卻能給行為人帶來未來的、可期待的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益。如當(dāng)事人違法事實(shí)輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對自由裁量權(quán)的濫用。
3、自由裁量權(quán)的行使，要合乎法的目的。
任何法律、法規(guī)的制定，都有它的價值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量權(quán)的行使如果偏離乃至離法的目的，必然導(dǎo)致行政不合理，自由裁量權(quán)也就成了個人私利、圖報復(fù)的工具了。如為罰款而罰款，為完成罰款任務(wù)而執(zhí)法，既屬次種情形。
有了行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)，并不等于人們都能遵循原則辦事，也不等于自由裁量權(quán)不會被濫用。對于自由裁量權(quán)還需要從道德和法制兩方面加以控制。同志在全國宣傳部長會議的講話中指出：“我們在建設(shè)有中國特色社會主義，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，要堅持不懈地加強(qiáng)社會主義法制道德建設(shè)，依法制國，同時也要堅持不懈地加強(qiáng)社會主義道德建設(shè)，以德治國。對于一個國家治理來說，法制與道德，從來都是相輔相成、相互促進(jìn)。二者缺一不可，也不可偏廢。法制屬于政治建設(shè)、屬于政治文明，德治屬于思想建設(shè)、屬于精神文明。二者范疇不同，但其地位和功能都是非常重要的。我們應(yīng)當(dāng)始終注意把法治建設(shè)與道德建設(shè)結(jié)合起來，把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”。這段講話，精辟而深刻地說明了道德與法治在治理國家中的重要作用。為我們控制自由裁量權(quán)提供了理論指導(dǎo)，指明了正確方向。
五、如何控制行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的行使
首先，對自由裁量權(quán)進(jìn)行道德控制，必須要加強(qiáng)思想建設(shè)，不斷提高精神文明的水平。
1、增強(qiáng)公仆意識、全心全意為人民服務(wù)。要明確我們的權(quán)利是人民給的，我們要用人民賦予我們的權(quán)力努力為人民服務(wù)。如果忘記了這一點(diǎn)，我們就會失去人民的信任和擁護(hù)，后果是不堪設(shè)想的。公仆意識、全心全意為人民服務(wù)的思想，實(shí)質(zhì)上就是公務(wù)員職業(yè)道德的必然要求，是控制主觀濫用自由裁量權(quán)的保證。
2、增強(qiáng)行政能力，不斷提高業(yè)務(wù)水平。光有好的思想，并不必然能夠控制自由裁量權(quán)的濫用，對于復(fù)雜的問題和層出不窮的新事物，需要我們有足夠的能力去處理。我們只有不斷地向書本去學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)、向他人學(xué)習(xí)，不斷地發(fā)揮我們的聰明才智，才能在客觀上把自由裁量權(quán)控制在最低的限度內(nèi)。
3、要克服不良思想的侵蝕，防止拜金主義、享樂主義和極端個人主義泛濫，加強(qiáng)思想教育，使行政機(jī)關(guān)工作人員樹立正確的人生觀和世界觀，增強(qiáng)自己的內(nèi)控力，遏止私欲的膨脹，在思想上消除濫用自由裁量權(quán)的欲念。
其次，對自由裁量權(quán)進(jìn)行法律控制和制度控制，從源頭上解決自由裁量權(quán)過于“自由”的問題，使之具體化、規(guī)范化，具體較強(qiáng)的可操作性。
1、建立回避制度。在行政執(zhí)法時，如果執(zhí)法活動與執(zhí)法人有厲害關(guān)系，該執(zhí)法人應(yīng)當(dāng)回避。回避應(yīng)實(shí)行主動回避與申請回避相結(jié)合?；乇芘c否，有該工作人員所在單位的領(lǐng)導(dǎo)決定；領(lǐng)導(dǎo)需要回避的，有班子集體決定。
2、建立執(zhí)法責(zé)任制。執(zhí)法責(zé)任制也要有可操作性，要明確區(qū)分濫用自由裁量權(quán)的情況，看是主觀濫用，還是客觀濫用；是偶而濫用，還是一貫濫用等等，來區(qū)別不同責(zé)任。使責(zé)任與個人的待遇和職務(wù)的升遷掛氣勾來，真正把執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處。
3、建立司法審查制度，把自由裁量權(quán)行為納入司法軌道。行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對人具有申辯權(quán)、請求舉行聽證權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請求國家賠償權(quán)等等，使行政管理相對人的權(quán)利具有可救濟(jì)性，是凡是涉及到公民權(quán)利和公民義務(wù)的執(zhí)法行為（包括自由裁量權(quán)）都應(yīng)舉有可訴性，確立司法最終解決原則。
4、建立行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基層群眾和公民。對已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢的需要，繼續(xù)補(bǔ)充、完善；對沒有法定監(jiān)督方式的，要通過立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時，要有對的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還有對監(jiān)督有功人員的獎勵和保護(hù)。
5、在立法層面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)如此?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。配套的法律文件，構(gòu)成一個有不同層級組成的法律體系（法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件）。層級低的規(guī)范性文件，可隨著形勢的發(fā)展廢、改、立，以適應(yīng)不斷變化，從而也可以克服法律因穩(wěn)定性較強(qiáng)所具有的局限性。如果不便于做出硬性規(guī)定，至少應(yīng)有一個參照標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)性的意見。如最常見的“情節(jié)輕微”、“情節(jié)惡劣”，由于沒有一個參照標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)法辦案中，“自由裁量權(quán)”已演變?yōu)椤叭我獠昧俊?，造成混亂，就不足為奇了。
6、要強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)說明作出具行政行為的理由。在行政訴訟中，對的證明，原告負(fù)有舉證責(zé)任，但由于這種舉證比較困難，借鑒國外的作法，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)說明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)利的目的。對說不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應(yīng)認(rèn)定為。
7、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平?，F(xiàn)在行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高是個較普遍的問題這與我國正在進(jìn)行的現(xiàn)代化建設(shè)很不適合，有些行政執(zhí)法人員有“占據(jù)一方，唯我獨(dú)尊”的思想。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓(xùn)行政執(zhí)法餓、人員，另一方面對那些不再適宜從事行政執(zhí)法活動的人要堅決調(diào)出，使得行政執(zhí)法隊伍廉正而富有效率。
8、實(shí)行定量分析，定性與定量想結(jié)合?！缎姓幜P法》第四條規(guī)定了行政處罰應(yīng)考慮的基本因素“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，執(zhí)法部門可根據(jù)以上基本因素，各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可供操作，也便于實(shí)現(xiàn)行政處罰的統(tǒng)一?？稍O(shè)想建立這樣一個公式，猶如單位對每位職工進(jìn)行的工資核算，工齡、級別、職務(wù)、任職年限等各種情況按不同的標(biāo)準(zhǔn)、檔次逐一對應(yīng)，其總和即是該同志的應(yīng)得工資。以“無照經(jīng)營”為例，其應(yīng)考慮的法定因素為“無照經(jīng)營的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果”（何人、何事、何地、何時、何因、何情、何果）。以“情節(jié)”為例，可分為“輕微、一般、比較惡劣、惡劣”四檔。再對這四檔予以明晰，確定其具體內(nèi)容。以“輕微”為例，時間短（15天以內(nèi)）、規(guī)模?。ㄙY產(chǎn)500元以內(nèi)）、違法獲利少（100元以內(nèi)）、未出售假冒偽劣產(chǎn)品、消費(fèi)者無投訴、第一次違法或不知道違法、有立功表現(xiàn)、主動消除或減輕違法行為危害后果等。其余，以此類推。
9、人民法院對自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督
《行政訴訟法》第5條規(guī)定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行使司法審查權(quán)，審查的主要內(nèi)容是具體行政行為的合法性而不是不適當(dāng)性。
但是，這并不是說人民法院對自由裁量權(quán)就無法進(jìn)行司法監(jiān)督了。如前所述，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)滲透到作出具體行政行為的各個階段，由于不正確地行使自由裁量權(quán)，其表現(xiàn)形式主要有、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公平等，所導(dǎo)致的法律后果是人民法院有權(quán)依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。
然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權(quán)。當(dāng)前，我國正在大力加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)為政清廉，人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴(yán)格依法辦案，即要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，又要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，克服畏難思想和無原則的遷就行政機(jī)關(guān)。另一方面要完善人民法院的司法建議權(quán)，對那些確實(shí)者，或者其他違法違紀(jì)者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向有關(guān)部門提出，以維護(hù)國家和人民的利益。
關(guān)于對自由裁量權(quán)的控制，還可以概括一些措施，如：行政檢察控制、行政機(jī)關(guān)的上下級間的控制、新聞監(jiān)督等等，本文就不加以論述了。但是，不管對自由裁量權(quán)如何進(jìn)行控制，都要掌握一個尺度，那就是：控而不死，用而不濫。調(diào)動自由裁量權(quán)高效靈活的積極因素，抑制它容易被濫用的消極因素，使行政權(quán)的行使符合我國依法行政的要求，符合依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的要求。這就是我們永遠(yuǎn)追求的目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)：
1、王岷燦：《行政法概要》法律出版社1983年
2、朱新力：《行政法學(xué)原理》浙江出版社1995年
自由裁量權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力。這些自由裁量權(quán)是從法學(xué)意義上說的，而不是從政治學(xué)意義上說的。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中客觀存在的，由法律、法規(guī)授予的職權(quán)。
根據(jù)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可將自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：
1、在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24第規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，既可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。
2、選擇行為方式的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權(quán)力，它包括作為與不作為。例如，《海關(guān)法》第21條第3款規(guī)定：“前兩款所列貨物不宜長期保存的，海關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況提前處理?！币簿褪钦f，海關(guān)在處理方式上（如變價、冰凍等），有選擇的余地，“可以”的語義包涵了允許海關(guān)作為或不作為。
3、作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)：有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時限，這說明行政機(jī)關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。
4、對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。例如，《漁港水域交通安全管理條例》第21條第（3）項規(guī)定：“在漁港內(nèi)的航道、港池、錨地和停泊區(qū)從事有礙海上交通安全的捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動的”可給予警告式或罰款。這里的生產(chǎn)活動對海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)對“有礙”性質(zhì)的認(rèn)定有很大的自由裁量權(quán)。
5、對情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)：我國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機(jī)關(guān)對情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。
6、決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)：即對具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機(jī)關(guān)決定是否執(zhí)行。例如，《行政訴訟法》
第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！边@里的“可以”就表明了行政機(jī)關(guān)可以自由裁量。
二、不正確行自由量權(quán)表現(xiàn)形式
從以上的分類可以自看出，行政機(jī)行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到行政執(zhí)法的全過程。但是，所謂“自由”是相對的，絕對的“自由”是不存在的。正如英國十六世紀(jì)某大法官所說：“自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意見做某事……，根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事，自由裁量權(quán)不應(yīng)是專制的，含糊不清的，捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力?！保ㄗ?）自由裁量權(quán)“是一種明辯真與假、對與錯的藝術(shù)和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移。”（注2）
根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，不正確地行使自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式主要有：
1、。它是不正確地行使自由裁量權(quán)的最典型表現(xiàn)，其導(dǎo)致的法律后果──所作出的具體行政行為無效。是一種目的違法，其特點(diǎn)是：自由裁量權(quán)的行使不符合法律授予這種權(quán)力的目的。它主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員假公濟(jì)私、公報私仇、，以實(shí)現(xiàn)種種不廉潔的動機(jī)。人民法院對的審查有兩方面：首先是確定所適用的法律、法規(guī)的目的（包括被適用文條的目的）；其次是確實(shí)具體行政行的目的，然后將二者相對照，以便確定是否。由于是一種目的違法、人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面，難度較大，特別是對行使職權(quán)的目的難以取證。
因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過程、與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法，對此要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認(rèn)定意見。
2、行政處罰顯折合公正。凡法律、法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任的，其立法的一條重要原則便是合理和公正的原則。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過法律形式固定下來合理和公正，即注入了國家意志的、成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志，即不符合立法本意，這實(shí)質(zhì)上是濫用自由裁量權(quán)的又一表現(xiàn)形式。人民法院對顯失公正的行政處罰，可依據(jù)公正原則予以變更。
3、拖延履行法定職責(zé)。由于有不少法律、法規(guī)未規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限，因而何時履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)便可以自由裁量。行政管理的一個重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動機(jī)，而拖延履行法定職責(zé)，也是不正確地行使了自由裁量權(quán)，人民法院便可依法判決行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)。
三、關(guān)于衡量行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)
現(xiàn)在普遍存在這樣一種觀點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為，不產(chǎn)生是否違法的問題，只有是否適當(dāng)?shù)膯栴}。這實(shí)質(zhì)上是關(guān)系到衡量行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)問題。
前已述及，自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，因此，行使自由裁量權(quán)的行為必定是行政執(zhí)法行為。我國法律體系是以成文法為本位，《憲法》第5條規(guī)定了法治原則，即強(qiáng)調(diào)依法辦事。
因此，衡量某項行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學(xué)中的二分法的。如果評價某項行政執(zhí)法行為拋開是否合法不談，只講是否適當(dāng)，必然增加了執(zhí)法活動的主觀隨意性、獨(dú)斷專橫，甚至導(dǎo)致以適當(dāng)為由堂而皇之地為目的違法而辯護(hù)，從而喪失執(zhí)法的公正尺度，以致行政法律、法規(guī)的權(quán)威性受到動搖，更重要的是人民群眾對依法行政喪失信心?？梢?，這種衡量標(biāo)準(zhǔn)的多元化是不可取的。只有在那些無法可依的情況下，作出的行政行為（非行政執(zhí)法行為，與自由裁量權(quán)無關(guān)），才有是否適當(dāng)?shù)膯栴}。
筆者認(rèn)為，合法的行政執(zhí)法行為必須同時具備以下兩個條件：
（1）在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)；（2）符合立法本意。那種在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施行政執(zhí)法行為就是“合法”的觀點(diǎn)。是對“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。即便在法律、法規(guī)范圍內(nèi)，也是不合法的，所產(chǎn)生的法律后果是應(yīng)當(dāng)撤銷或變更具體行政行為。《行政訴訟法》將和拖延履行法定職責(zé)都視為違法行為，正說明了這一點(diǎn)。但是，將顯失公正的行政處罰（實(shí)質(zhì)上是的一種特殊表現(xiàn)形式）又視為合法性的一種例外情況予以規(guī)定，又反映了立法時的矛盾。筆者對此問題的論述，意在對自由裁量權(quán)應(yīng)加以限制，并非要否認(rèn)自由裁量權(quán)存在的價值。
四、自由裁量權(quán)存在的客觀依據(jù)及利弊
無
論在任何一個國家，行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)都是存在的，區(qū)別在范圍不同和監(jiān)督方式不同而已。從我國的國情出發(fā)，考察行政執(zhí)法中自由裁量存在的客觀依據(jù)及其利弊是非常必要的，這對完善行政執(zhí)法，正確行使自由裁量權(quán)有著重要意義。
1、保證行政效率是自由裁量權(quán)存在的決定因素。依法行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)必須適應(yīng)紛繁復(fù)雜，發(fā)展變化的各種具體情況。為了使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重，不至于在復(fù)雜多變的問題面前束手無策，錯過時機(jī)，法律、法規(guī)必須賦予行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。在現(xiàn)代社會中，必然要加強(qiáng)行政管理，講效率，因而行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也會越來越大，這對行政機(jī)關(guān)積極主動地開展工作，提高行政效率是有利的，但也容易產(chǎn)生弊端──。為了防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中假公濟(jì)私、武斷專橫，導(dǎo)致“人治”，就必須對自由裁量權(quán)予以一定的限制。
2、立法的普遍性與事件的個別性之矛盾是自由裁量權(quán)存在的又一決定因素。由于我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很不平衡，社會習(xí)俗、生活方式也有很大差別，法律、法規(guī)所調(diào)整的各種社會關(guān)系在不同地區(qū)也有不同程度的區(qū)別，對各種情況也不可能概括完善、羅列窮盡。因此，從立法技術(shù)來看，立法機(jī)關(guān)無法作出細(xì)致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，規(guī)定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使得行政機(jī)關(guān)有靈活機(jī)動的余地，從而有利于行政機(jī)關(guān)因時因地因人卓有成效地進(jìn)行行政管理。但是，法律條文的“彈性”與執(zhí)法的“可操作性”卻容易產(chǎn)生矛盾。如果“彈性”到不便于“操作”，那么法律實(shí)施的效益就要大打折扣。（注3）這也是有些行政執(zhí)法人員鉆法律的空子的重要根源。
值得一提的是，一些資產(chǎn)階級國家的行政法學(xué)者認(rèn)為，昔日消極的“依法行政”，在今天應(yīng)有新的解釋，即所謂“依法行政”并不是指行政機(jī)關(guān)的任何活動都需要有法律的規(guī)定，而是指在不違反法律的范圍內(nèi)，允許行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán)，即具有因時因事因地制宜的權(quán)力。也就是說，行政機(jī)關(guān)的活動并不限于現(xiàn)有法律明定范圍，只要不違反法律仍被視為符合法治，這不僅不予“法治”相矛盾，而且是對它的發(fā)展和補(bǔ)充。因?yàn)?，原來講法治，主要從消極方面考慮問題，即主要是防患行政機(jī)關(guān)。其實(shí)，法治也有積極的方面，即保障行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán)，以維護(hù)法律和秩序。這種理論在資產(chǎn)階級法學(xué)界正日益得勢。（注4）
五、人民法院對自由裁量權(quán)的司法審查
歷史學(xué)家阿克頓勛爵說：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對地腐敗，”（注5）自由裁量權(quán)亦復(fù)如是。自由裁量權(quán)的授予，絕不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專橫的庇護(hù)傘，相反應(yīng)當(dāng)實(shí)行有效的控制，正如詹姆士。密爾在《政府論文集》中所說的：
“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張設(shè)立保障以防止濫用政權(quán)的理由?！保ㄗ?）法律、法規(guī)賦予人民法院對一部分具體行政行為行使司法審查權(quán)，正是基于這樣的考慮。
《行政訴訟法》第5條規(guī)定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，王漢斌在《關(guān)于「中華人民共和國行政訴訟法（草案）的說明》中指出：“人民法院審理行政案件，是對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。至于行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議處理，”也就是說，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行為行使司法審查權(quán)，審查的主要內(nèi)容是具體行政行為的合法性而不是不適當(dāng)性。
但是，這并不是說人民法院對自由裁量權(quán)就無法進(jìn)行司法監(jiān)督了。
如前所述，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)滲透到作出具體行政行為的各個階段，由于不正確地行使自由裁量權(quán)，其表現(xiàn)形式主要有、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正等，所導(dǎo)致的法律后果是人民法院有權(quán)依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。
然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權(quán)。當(dāng)前，我國正在大力加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)為政清廉，人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴(yán)格依法辦案，既要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，又要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，克服畏難思想和無原則的遷就行政機(jī)關(guān)。另一方面要完善人民法院的司法建議權(quán)，對那些確實(shí)者，或者其他違法違紀(jì)者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向有關(guān)部門提出，以維護(hù)國家和人民的利益。
六、控制自由裁量權(quán)的對策
為了防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員，把自由裁量權(quán)變成一種專斷的權(quán)力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取如下對策：
1、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢的需要，繼續(xù)補(bǔ)充、完善；對沒有法定監(jiān)督方式的，要通過立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時，要有對的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還要有對監(jiān)督有功人員的獎勵和保護(hù)。
2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)如此。同時，要切實(shí)貫徹執(zhí)行國務(wù)院1987年4月21日批準(zhǔn)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第17條的規(guī)定：
“行政法規(guī)規(guī)定由主管部門制定實(shí)施細(xì)則的，實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)的同時或稍后即行，其施行日期應(yīng)當(dāng)與行政法規(guī)的施行日期相同?！币员ＷC行政法律、法規(guī)實(shí)施的效益。要抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關(guān)法律、法規(guī)，如行政機(jī)關(guān)組織法、行政程序法、行政復(fù)議法等等。
（一）執(zhí)法人員力量與需要承擔(dān)的職能不匹配
蘇辦發(fā)〔2014〕1號文件明確指出：試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為鎮(zhèn)政府的職能機(jī)構(gòu)，代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的除限制人身自由以外的行政處罰權(quán)，以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，并具體負(fù)責(zé)相關(guān)行政管理事項的日常監(jiān)管。根據(jù)文件要求，試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局不但要承擔(dān)行政處罰職能，還要承擔(dān)相應(yīng)的日常監(jiān)管職能。試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局等職能機(jī)構(gòu)是在鎮(zhèn)行政、事業(yè)編制總量不突破的前提下通過調(diào)節(jié)編制組建的，這就決定了綜合執(zhí)法局的編制難以大幅度增加。所調(diào)研的試點(diǎn)鎮(zhèn)，執(zhí)法人員最多的張浦鎮(zhèn)也只有22人。現(xiàn)有的人員力量難以承擔(dān)起下放的幾百項行政處罰權(quán)。
（二）人員專業(yè)技能與需要承擔(dān)的工作任務(wù)不適應(yīng)
縣級職能部門下放給試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)，權(quán)力多、領(lǐng)域廣，而且農(nóng)業(yè)、環(huán)保、食藥等很多領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作專業(yè)性很強(qiáng)。目前試點(diǎn)鎮(zhèn)雖然采取了跟班學(xué)習(xí)、加強(qiáng)培訓(xùn)等措施，但一些執(zhí)法領(lǐng)域?qū)I(yè)性偏強(qiáng)的特點(diǎn)，導(dǎo)致一些執(zhí)法工作在試點(diǎn)鎮(zhèn)難以得到有效開展。省、市業(yè)務(wù)主管部門和試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)機(jī)制尚未建立，上級業(yè)務(wù)主管部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、案件評查等工作很難直接顧及到試點(diǎn)鎮(zhèn)。
（三）銜接不暢和運(yùn)行機(jī)制不健全
有的地方?jīng)]有按照基本目錄的要求下放、承接行政權(quán)限；有的地方下放給試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政權(quán)限多且時間緊，試點(diǎn)鎮(zhèn)暫時無力承接；有的地方縣級職能部門與試點(diǎn)鎮(zhèn)沒有建立有效銜接、平穩(wěn)過渡的工作機(jī)制，有的縣級職能部門對試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督檢查工作不到位；試點(diǎn)鎮(zhèn)獲取上級的工作部署和要求、有關(guān)政策的信息渠道不暢；有的行政許可事項審核受理，省、市主管部門僅認(rèn)可縣級，試點(diǎn)鎮(zhèn)難以具體操作；有的試點(diǎn)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和日常管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)沒有完全厘清。銜接機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制的缺失，導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的空白地帶和真空現(xiàn)象。
二、加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的對策
（一）穩(wěn)步做好權(quán)力下放和承接
按照蘇辦發(fā)〔2014〕1號文件“凡試點(diǎn)鎮(zhèn)確需且能夠承接的行政權(quán)限，都應(yīng)賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)行使；試點(diǎn)鎮(zhèn)暫時無法承接的行政權(quán)限，要積極創(chuàng)造條件，成熟一批，賦予一批”的工作要求，積極穩(wěn)妥做好權(quán)力下放和承接工作。一是有序下放。在縣級政府編制、法制工作部門的指導(dǎo)下，縣級主管部門和試點(diǎn)鎮(zhèn)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，充分考慮到試點(diǎn)鎮(zhèn)的實(shí)際需求和承接能力，在“可放”和“能接”之間找到平衡，下放一批試點(diǎn)鎮(zhèn)能“接得住、管得好”的常用行政處罰權(quán)，對專業(yè)性特別強(qiáng)、實(shí)踐中不常用的權(quán)限暫緩下放，并明確放權(quán)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，確保權(quán)力平穩(wěn)下放。昆山市2012年下放給張浦鎮(zhèn)行政處罰權(quán)655項，其中農(nóng)業(yè)類134項。根據(jù)一年多來的實(shí)踐，根據(jù)張浦鎮(zhèn)的實(shí)際承擔(dān)能力，為防止市場監(jiān)管出現(xiàn)真空情況，昆山市政府下發(fā)了《市政府關(guān)于停止張浦鎮(zhèn)人民政府行使相關(guān)市級部門下放的部分綜合執(zhí)法職權(quán)的通知》（昆政發(fā)〔2014〕49號），決定自2014年10月1日起停止張浦鎮(zhèn)人民政府行使涉及燃?xì)夤芾?、農(nóng)業(yè)投入品、藥品醫(yī)療器械等方面的191項綜合執(zhí)法職權(quán)。停止的191項綜合執(zhí)法職權(quán)中農(nóng)業(yè)類的有99項。二是有力承接。試點(diǎn)鎮(zhèn)對縣級職能部門下放的行政處罰權(quán)，細(xì)化落實(shí)承接實(shí)施方案，優(yōu)化、充實(shí)人員配備，做好權(quán)力承接各項工作。三是有效行使?？h級職能部門加強(qiáng)對下放權(quán)力運(yùn)作的指導(dǎo)、培訓(xùn)，試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局對承接的行政權(quán)力要履職到位，避免出現(xiàn)下放權(quán)力懸空的現(xiàn)象。
（二）加強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)特別是專業(yè)人才的培養(yǎng)
隨著權(quán)限的大量下放，試點(diǎn)鎮(zhèn)面臨人手少、任務(wù)多，權(quán)力大、能力不夠的情況，急需提高綜合執(zhí)法人員法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，避免試點(diǎn)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)帶來的“隱性違規(guī)”，構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的有效機(jī)制?？h級職能部門必要時可定期派人員充實(shí)試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法力量，適應(yīng)新的管理體制需要。試點(diǎn)鎮(zhèn)應(yīng)通過引進(jìn)專業(yè)人員、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、派員到縣級相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)跟班學(xué)習(xí)等方式，加速培養(yǎng)各執(zhí)法領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法人才，適應(yīng)權(quán)限下放后執(zhí)法工作需要。
（三）完善各項運(yùn)行機(jī)制
在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法中的主體是相關(guān)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，我國規(guī)定擁有行政執(zhí)法權(quán)的部門是縣級以上的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及擁有法律授權(quán)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的直屬機(jī)構(gòu)。另外，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的形式有多種，但是總結(jié)起來可以分為行政許可、行政確認(rèn)、監(jiān)督檢查、行政處罰以及強(qiáng)制等幾種。行政許可是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依照相關(guān)法律規(guī)定允許當(dāng)事人進(jìn)行某種行為的過程；行政確認(rèn)是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局對當(dāng)事人行為的法律地位、法律事實(shí)的確認(rèn)；監(jiān)督檢查是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局按照相關(guān)法律規(guī)定對當(dāng)事人的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，檢查當(dāng)事人是否存在違法行為；行政處罰是指如果行政主體在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在違法行為，那么行政主體可以按照相關(guān)法律規(guī)定對當(dāng)事人進(jìn)行處罰；強(qiáng)制是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為確保社會安全，對可能威脅社會安全的違法行為采取強(qiáng)制措施以及當(dāng)責(zé)任當(dāng)事人拒不履行相關(guān)責(zé)任義務(wù)時，采取強(qiáng)制措施要求當(dāng)事人履行責(zé)任義務(wù)。
二、我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法體系發(fā)展研究
第一，起步階段。
我國質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法起步于上世紀(jì)80年代，1998年國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的起步萌芽。此時國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督范圍包括工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)研究、貿(mào)易、國防等社會生產(chǎn)的方方面面。
第二，調(diào)整階段。
我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的發(fā)展并不是一番風(fēng)順的，其中經(jīng)過了一系列的調(diào)整改進(jìn)。1993年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將國務(wù)院直屬的國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局調(diào)整為由國家經(jīng)貿(mào)委管理的直屬機(jī)構(gòu)。然而國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的工作職能并沒有發(fā)生太大的變化，與1988年的工作職能基本保持一致。
第三，改革階段。
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的逐漸完善，我國政府管理體制面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因此為提高國家行政管理工作效率，國家對相關(guān)的行政管理部門進(jìn)行了改革。此次改革中，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局又重新升級成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其地位得到了大大提高，同時將技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局的藥品質(zhì)量監(jiān)督職能與質(zhì)量糾紛仲裁職能劃分給其他專業(yè)機(jī)構(gòu)，并且在技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局原有職能的基礎(chǔ)上增加了其他職能，從而使我國的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督體系更加的專業(yè)化、全面化。
第四，發(fā)展壯大階段。
從2001年開始我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局正式進(jìn)入快速發(fā)展階段。從2001年至今國家政府就在不斷的調(diào)整技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局的職能地位，采取了分段監(jiān)管、品種監(jiān)管等更為優(yōu)化的監(jiān)督管理方式，同時通過立法等進(jìn)一步明確了技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理體系的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)以及法律地位等，推動著我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政體系進(jìn)一步的發(fā)展。
三、完善我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系研究
1.我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系存在的問題。
雖然經(jīng)過多年的改進(jìn)發(fā)展，我國形成了較為完善的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系，但是目前的行政執(zhí)法體系還存在一些問題。
第一，行政執(zhí)法的法律效力較弱。
目前我國制定了一系列的有關(guān)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的法律法規(guī)。然而，我國對于違法質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)范的企業(yè)或個人采取的處罰措施還是以罰款為主。但是一些企業(yè)違法經(jīng)營獲得的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款數(shù)額，因此這些企業(yè)個人寧愿接受罰款處罰，卻不改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)質(zhì)量，從而導(dǎo)致質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的行政執(zhí)法起不到預(yù)期效果，法律效力十分薄弱。
第二，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高。
經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了一支較為專業(yè)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法隊伍，但是目前的行政執(zhí)法隊伍還存在一些問題。部分執(zhí)法人員的政治思想覺悟不高，由于一些企業(yè)或個人在行政執(zhí)法時試圖通過賄賂執(zhí)法人員以避免處罰，因此一些素質(zhì)不高的行政執(zhí)法人員往往會包庇違法企業(yè)或個人，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法很難取得預(yù)期效果。
2.完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的措施。
第一，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督的法律體系。
技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督法律法規(guī)必須符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求，只有這樣才能更好的規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)市場，保證公民、企業(yè)或者組織的合法權(quán)益。具體來說，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)化法以及計量法的修訂完善，建立完善符合我國國情的并且與世界發(fā)展接軌的標(biāo)準(zhǔn)化體系，從而使得質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法有法可依，增強(qiáng)行政執(zhí)法的法律效力。
第二，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體制。
任何行為都需要體制的約束，行政執(zhí)法也不例外，相關(guān)部門要結(jié)合我國社會發(fā)展的規(guī)律，針對現(xiàn)階段技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的弊端制定完善的行政執(zhí)法體制，將行政處罰的權(quán)利集中統(tǒng)一起來，以提高行政執(zhí)法的效率。另外，要著力完善各級技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，提高技術(shù)監(jiān)督部門的內(nèi)部管理工作水平。
第三，加強(qiáng)建設(shè)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法人才隊伍。
行政執(zhí)法部門要改革現(xiàn)有的用人機(jī)制，實(shí)行公開招考、擇優(yōu)錄取的人才選拔機(jī)制，同時要做到人盡其才，針對人才的能力特將其放在合適的崗位上，從而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。另外，用人機(jī)構(gòu)還要定期對內(nèi)部人員進(jìn)行培訓(xùn)，統(tǒng)一組織人員進(jìn)行專業(yè)知識學(xué)習(xí)以及政治思想學(xué)習(xí)，提高內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)，進(jìn)而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。
四、結(jié)語
新媒體的出現(xiàn)，改變了我國傳統(tǒng)的執(zhí)法環(huán)境，導(dǎo)致我國行政執(zhí)法的性質(zhì)、作用等方面產(chǎn)生了新的變化，行政執(zhí)法漸漸開始從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，性質(zhì)變得更加平等化和透明化，所有這些變化很大程度上影響著行政執(zhí)法在社會中的形象。
1.新媒體技術(shù)對行政執(zhí)法過程的影響。新媒體也被稱作自媒體，與報刊等傳統(tǒng)媒體的最大不同是，新媒體賦予每個人傳播和分享信息的機(jī)會，媒介資源不再僅掌握在少數(shù)權(quán)力機(jī)關(guān)的手里，而是漸漸開始走向平民化。社會輿論具有盲目性和不可控性。首先，公眾并不是專業(yè)記者，在分享某個行政執(zhí)法事件時，可能會根據(jù)跟人喜好，主觀地放大事件的某一部分，隱藏掉另一部分，造成事實(shí)的失真，影響公眾對事件整體的判斷；其次，人們在發(fā)表評論，并非基于法律規(guī)定本身，而是出于對案件事實(shí)產(chǎn)生的同情，并站在弱勢群體一邊，導(dǎo)致評論越來越走向偏激；最后，作為直接面向群眾的執(zhí)法機(jī)關(guān)很容易受到公眾輿論的影響，以服務(wù)為主要特征的新時代的行政執(zhí)法，在執(zhí)法過程中不得不更多考慮群眾的利益，導(dǎo)致很容易受到群眾合意即輿論的影響。
2.新媒體加深了人們對行政執(zhí)法的傳統(tǒng)刻板印象。在對網(wǎng)絡(luò)關(guān)于行政執(zhí)法報道的調(diào)查中顯示，在報道中出現(xiàn)最多的是與暴力有關(guān)的詞語，報道更多地站在行政執(zhí)法對象的角度，更愿意表現(xiàn)他們的聲音和意見。在這些報道中雖然沒有出現(xiàn)評論性的語言，貌似遵守了新聞公正和客觀性，其實(shí)，傳播者在對新聞事件材料的選取過程中就已經(jīng)將個人的主觀意見隱含在新聞的報道中，這種報道比直接發(fā)表評論更具有說服性和影響力，通過影響受眾對新聞事件的判斷來引導(dǎo)公眾意見，對行政執(zhí)法主體的形象產(chǎn)生不利影響。綜上所述，網(wǎng)絡(luò)是一把雙刃劍，它一方面推動行政執(zhí)法不斷走向現(xiàn)代化、平等性和透明性；另一方面，不斷干擾行政執(zhí)法的公正性，并加深了人們對行政執(zhí)法的傳統(tǒng)印象，妨礙了行政執(zhí)法的進(jìn)一步發(fā)展。
二、結(jié)束語
網(wǎng)絡(luò)等新媒體技術(shù)的產(chǎn)生不斷改變著我國行政執(zhí)法的環(huán)境，使行政執(zhí)法活動越來越多地受到社會的影響，并不斷變革著行政執(zhí)法的性質(zhì)和內(nèi)涵。它所帶來的影響，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)再也不能忽視網(wǎng)絡(luò)的力量，促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，從而更好地發(fā)揮社會職能。
一、二者的關(guān)系
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，“發(fā)展是硬道理”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，依法行政是手段，是保障經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的措施和武器；同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能為依法行政提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，依法行政不到位，或盲目執(zhí)法或曲解法律或有法不依，違背立法的原意與初衷，搞執(zhí)法的形式主義、教條主義，又會減緩甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，二者相輔相承，不可偏廢。
二、存在的問題
改革開放二十幾年來，發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高人民群眾生活水平的觀念，早已深入人心。“為官一任，造福一方”成為各級政府官員的夙愿，恨不得一夜之間奇跡就在身邊發(fā)生。但是，不可否認(rèn)“焦點(diǎn)訪談”中問題的大量存在，一些地方和部門在執(zhí)法和監(jiān)管中，執(zhí)法違法，亂查、亂扣、亂罰等，不僅破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，究其原因，主要有：
1、行政機(jī)關(guān)官本位思想嚴(yán)重。幾千年的封建社會使官本位思想根深蒂固，行政權(quán)力就可包容一切，這種觀念造就某些行政機(jī)關(guān)官老爺習(xí)氣泛濫，特權(quán)思想嚴(yán)重，對行政管理相對人的合法權(quán)益不尊重，缺乏為人民服務(wù)的意識，甚至故意壓制、剝奪其正當(dāng)權(quán)力。
2、行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)底下。具體表現(xiàn)在：一是全心全意為人民服務(wù)的意識不強(qiáng)，唯上是從，唯利是從；二是“重實(shí)體，輕程序”，不告知、不聽取相對人的陳述申辯，甚至對相對人爭辯，認(rèn)為態(tài)度不好而加重處罰；其三，業(yè)務(wù)知識欠缺，趕不上時代步伐。
3、部分行政機(jī)關(guān)執(zhí)法動機(jī)不純、目的不當(dāng)。具體表現(xiàn)在以下四個方面：一是受部門利益驅(qū)動，單純?yōu)楸静块T創(chuàng)收，用行政權(quán)力攫取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。二是單純?yōu)楸静块T人員出氣，用行政權(quán)力報復(fù)他人。三是單純?yōu)槟硢挝换蚰硞€人的利益，用行政權(quán)力為其助威開道。四是部分行政機(jī)關(guān)明知自己執(zhí)法行為違法，故意不給相對人留下把柄或提起行政訴訟的證據(jù)。
4、依法行政意識不強(qiáng)，執(zhí)法手段簡單、粗暴，為民服務(wù)思想淡薄。有些行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員工作作風(fēng)不扎實(shí)，不按法律規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)法。有的隨意擴(kuò)張權(quán)利，越位執(zhí)法，執(zhí)法不公，濫用查封扣押權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在行政管理活動中，有些執(zhí)法人員不是本著管理、服務(wù)的目的，而是抱著挑毛病、耍特權(quán)、多罰款的心態(tài)，把法律賦予的權(quán)利，變成了罰款、謀私的工具。
三、幾點(diǎn)對策
1、克服官本位思想，強(qiáng)化依法行政觀念，加強(qiáng)“三個代表”思想的學(xué)習(xí)，端正執(zhí)法觀念，簡化辦事程序，把“保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和根本目的，注重社會效果。
2、各級黨委、政府、上級業(yè)務(wù)主管部門要想法設(shè)法為行政機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法活動提供有力保障和支持，做好后盾，并自覺規(guī)范好政府行為，堅決杜絕為一己之利向行政機(jī)關(guān)下命令、遞條子、打招呼、開后門等干擾具體執(zhí)法活動的現(xiàn)象發(fā)生。
3、實(shí)行政務(wù)公開。各執(zhí)法部門可于辦公地點(diǎn)設(shè)立公告欄，將辦公程序、收費(fèi)、處罰依據(jù)等內(nèi)容以書面方式公之于眾。一方面便于公眾查閱，另一方面亦能起到宣傳教育作用。
（一）完善稅收法律體系
規(guī)范的稅收行政執(zhí)法需要完整的稅收法律體系的支持，完善稅收法律體系是稅收行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。法律規(guī)定稅收行政執(zhí)法權(quán)的授權(quán)，規(guī)定稅收行政執(zhí)法的行為規(guī)范，規(guī)定稅收行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督和保障。
完善基礎(chǔ)性的稅收法律體系，主要做好以下幾項工作：一是擬定稅收基本法，短期內(nèi)在修訂憲法不易的情況下，繼續(xù)擬定稅收基本法是可行之舉。在稅收基本法中明確一些稅收基本法律問題，以統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)單行稅收實(shí)體法與實(shí)體法之間，實(shí)體法與程序法之間，以及與其他法律之間的關(guān)系。稅收基本法要對稅收共性問題做出基本規(guī)定：如對政府是否擁有征稅權(quán)做出嚴(yán)格規(guī)定，稅種設(shè)置的基本原則，稅收管轄范圍及權(quán)限，稅收管理體制，中央與地方稅權(quán)劃分，違法責(zé)任追究，稅收司法保障，納稅人權(quán)利與義務(wù)等，以達(dá)到在稅收領(lǐng)域內(nèi)統(tǒng)一和規(guī)范。二是擬定稅務(wù)機(jī)構(gòu)組織法或條例，規(guī)范稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，組織形式，職責(zé)職權(quán)，管理體制等等。三是單行稅種的暫行條例上升到實(shí)體稅收法律，增強(qiáng)稅法的權(quán)威性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。四是立法要規(guī)范。立法要降低規(guī)范的彈性，提高規(guī)范的可操作性，增強(qiáng)規(guī)范的嚴(yán)密性、科學(xué)性；同時，立法機(jī)關(guān)要及時制定、公布全國統(tǒng)一實(shí)施的配套規(guī)范——實(shí)施細(xì)則，以保證法律正確順利實(shí)施，增強(qiáng)透明度。稅法解釋權(quán)應(yīng)屬立法機(jī)關(guān)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能自行制定有決定效力的解釋和規(guī)定
綜合以上各點(diǎn)，完善的稅收法律體系包涵：以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以稅收基本法為稅收法律的基礎(chǔ)；劃分實(shí)體法和程序法，將單行稅收條例上升為法律；依據(jù)法律授權(quán)，由相應(yīng)立法部門做出法律規(guī)定；依據(jù)法律規(guī)定和稅收管理權(quán)限，對稅收具體問題做出具體規(guī)定，以利于稅收行政執(zhí)法行為的規(guī)范進(jìn)行。
（二）規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序
規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序是指稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施稅務(wù)行政執(zhí)法行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、時間和順序。稅務(wù)行政執(zhí)法程序最重要的原則和特征是程序法定。在我國已有的行政程序法中，除行政處罰法、稅收征管法、國家賠償法等外，還有程度不同的規(guī)定散在各級行政法規(guī)文件中，這些法律法規(guī)為我們規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序奠定了一定的基礎(chǔ)。為了促使稅收行政執(zhí)法權(quán)更進(jìn)一地公正、合理行使，加強(qiáng)稅收征收管理，總結(jié)國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外做法，有必要程序制度來規(guī)范稅收行政執(zhí)法行為。程序制度主要有：
第一，稅務(wù)公開制度。這是一個具有很強(qiáng)的規(guī)范性和約束力的重要制度，在稅收實(shí)踐工作中，我國提出的稅務(wù)執(zhí)法“八公開”制度在21世紀(jì)稅務(wù)人力、資源開發(fā)國際會議上引起了強(qiáng)烈反響。因此，將稅收執(zhí)法依據(jù)公開，執(zhí)法信息公開，處理決定公開，執(zhí)行裁決等公開，以利納稅人行使自己的權(quán)利，促進(jìn)稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)力的正確使用，從而遏制腐敗的產(chǎn)生將起重要作用。
第二，稅務(wù)相關(guān)人回避制度。稅收征管法第12條規(guī)定：“稅務(wù)人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者稅收違法案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。”這為稅收執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時履行公正行為有了法律依據(jù)，也使稅務(wù)執(zhí)法取得公正結(jié)果增強(qiáng)了保障。
第三，稅務(wù)相對人參與制度。納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)所做出的決定，享受陳述權(quán)、申辯權(quán)；依法享有申請行政復(fù)議、提起行政訴訟、請求國家賠償?shù)葯?quán)利。促使稅務(wù)行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，納稅人的權(quán)益得到保障。
第四，說明理由制度。我國行政處罰法有規(guī)定：行政主體在做出行政處罰決定之前，應(yīng)將處罰決定、事實(shí)、理由、依據(jù)告之當(dāng)事人，對當(dāng)事人依法享有的權(quán)利也應(yīng)告知。這對稅收行政處罰前的理由說明同樣適用。
第五，時效制度。行政處罰法對時效均有規(guī)定，對稅務(wù)機(jī)關(guān)提高行政效率同樣提出了要求。
此外，合議制度，復(fù)審制度，咨詢制度，順序制度，保密制度等程序性制度，都對規(guī)范稅收行政執(zhí)法權(quán)起著重要作用。我們稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員都應(yīng)該嚴(yán)格和規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序，以達(dá)到依法治稅的目的。
（三）嚴(yán)格稅收行政執(zhí)法監(jiān)督
多數(shù)發(fā)展中國家法律制度不健全，執(zhí)法環(huán)境比較差，對稅收行政執(zhí)法監(jiān)督也相當(dāng)重視。稅務(wù)執(zhí)法人員是否真正履行執(zhí)法責(zé)任，執(zhí)法行為是否合法規(guī)范，應(yīng)通過稅收行政行為執(zhí)法監(jiān)督做出公平、公正、公開的評價，進(jìn)而推動稅收法制建設(shè)，推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。
1.從法律上強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督制約。權(quán)力與監(jiān)督制約是現(xiàn)代社會的一對矛盾體，稅收行政執(zhí)法權(quán)必須在相應(yīng)的監(jiān)督制約之下，這是依法治稅的基礎(chǔ)和保證。嚴(yán)格對稅收執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督制約，須做好三個方面的工作：一是在憲法或稅收基本法上原則規(guī)定權(quán)力授予和權(quán)力限制程序，二是建立稅收法律監(jiān)督體系，三是依法培育相應(yīng)的權(quán)力機(jī)制。權(quán)力從法律出，這是對權(quán)力監(jiān)督制約的基本要求，但法律規(guī)定權(quán)力要避免彈性化和模糊化，例如，對稅收自由裁量權(quán)的規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中易出現(xiàn)主觀臆斷，難以體現(xiàn)公正規(guī)范的問題，需要在三方面做出努力：一是在適用標(biāo)準(zhǔn)和適用幅度上做出可操作性規(guī)定；二是為了從根本上堵塞權(quán)力不受監(jiān)督制約的漏洞，就要對權(quán)力進(jìn)行分解，對稅收行政執(zhí)法權(quán)力也要合理進(jìn)行分解，以制約權(quán)力的濫用；三是對有彈性的、模糊的特殊規(guī)定則是越少越好。
2.建立健全稅收執(zhí)法監(jiān)督體系。稅收行政執(zhí)法監(jiān)督按主體劃分，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指上級稅務(wù)機(jī)關(guān)對下級稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅務(wù)人員的監(jiān)督。外部監(jiān)督分為行政監(jiān)督（如黨委、政府、人大、政協(xié)等）、納稅人監(jiān)督、社會監(jiān)督等。內(nèi)外部共同監(jiān)督組成稅收執(zhí)法監(jiān)督體系。在內(nèi)部監(jiān)督中又可分稅收行政執(zhí)法事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，特別是對重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)崗位予以稅收行政執(zhí)法行為全過程監(jiān)督。
3.提高公務(wù)員法律知識水平，保護(hù)公務(wù)員稅收執(zhí)法積極性。開展執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，增強(qiáng)遵紀(jì)守法自覺性?，F(xiàn)在實(shí)行的稅收執(zhí)法錯誤追究制度，實(shí)際上是追究稅務(wù)執(zhí)法人員失職行為的制度，對違法失職的稅務(wù)人員可依據(jù)公務(wù)員條例等法律予以懲戒，但對稅務(wù)執(zhí)法人員力所不及所造成的錯誤，要區(qū)分情況，不能一概處罰，以保護(hù)稅收執(zhí)法人員依法治稅的積極性。
（四）加強(qiáng)稅收行政執(zhí)法協(xié)調(diào)
我國兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的存在，難免出現(xiàn)稅收行政執(zhí)法的欠缺或交叉。1.應(yīng)在法律、法規(guī)上明確劃分各自職責(zé)，避免職責(zé)交叉；2.規(guī)定稅收行政執(zhí)法矛盾協(xié)調(diào)解決原則、程序和具體辦法；3.設(shè)立專職職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)和解決國、地稅兩個稅務(wù)機(jī)構(gòu)之間的各種問題。
（五）改善稅收行政執(zhí)法環(huán)境
