時間：2023-03-23 15:20:54
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論文摘要：在構(gòu)建和諧社會的大背景下，實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治地方的長治久安和各族人民的健康致富，其社會保障事業(yè)的發(fā)展是重中之重。要加快民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)的發(fā)展，必須在分析研究現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，采取如下有力措施：加快民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；構(gòu)建具有民族區(qū)域自治地方特色的社會保障體系；完善社會保障資金管理制度；加快社會保障法制建設(shè)；擺正政府在發(fā)展社會保障事業(yè)中的地位；挖掘民族傳統(tǒng)文化動力，以推動民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)的發(fā)展。
進(jìn)人20世紀(jì)80年代，我國積極探索并大力推進(jìn)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障體系建設(shè)。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，從總體來看，以社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助為主要內(nèi)容的社會保障體系已初步形成。但是如果進(jìn)行橫向比較，如同經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著地區(qū)差異一樣，社會保障水平也存在著明顯的地區(qū)差異。民族區(qū)域自治地方的社會保障問題已經(jīng)成為中國社會保障制度建設(shè)中的一‘個撰踢馬環(huán)節(jié)，是現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社會形勢下不容忽視的重要問題之一。
一、民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)現(xiàn)狀分析
民族區(qū)域自治地方的社會保障建設(shè)依賴于國家社會保障建設(shè)的大環(huán)境，經(jīng)歷了從建立到不斷完善的艱難歷程。目前在民族區(qū)域自治地方的城鎮(zhèn)建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保障和城市居民最低生活保陽‘三條保障線”制度;在民族區(qū)域自治地方的農(nóng)村牧區(qū)部分地區(qū)也實(shí)行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及農(nóng)村牧區(qū)社會救助等社會保障制度。這些社會保障方法在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、縮小地區(qū)貧富差距、增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)與社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，因歷史、社會、經(jīng)濟(jì)各方面的影響，民族區(qū)域自治地方社會保障問題依然嚴(yán)峻。
1.城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展失衡，農(nóng)牧區(qū)社會保障權(quán)利嚴(yán)重缺失
我國的社會保障制度整體上即是在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)模式下建立的。城鎮(zhèn)社會保障制度相對農(nóng)村發(fā)展的速度較決、內(nèi)容較齊全、實(shí)施也較完善，基本上覆蓋了社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、社會保險、社會福利等方面。但在我國廣大的農(nóng)村，還有7.8億的農(nóng)民基本沒有社會保障，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度嚴(yán)重滯后，農(nóng)民缺醫(yī)少藥的狀況還很突出。而此種社會保障權(quán)利的嚴(yán)重缺失，在民族區(qū)域自治地方的農(nóng)村牧區(qū)地區(qū)更為明顯?！皳?jù)統(tǒng)計,2004年全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險年末參保人數(shù)為5382.6萬人，而五個少數(shù)剮矣自治區(qū)參保人數(shù)為275.5萬人，僅占全國的5.12在民族區(qū)域自治地方的農(nóng)村牧區(qū)地區(qū)，社會保障側(cè)奴蹄蜷澎臍、救災(zāi)和優(yōu)扶安置、五保贍養(yǎng)等方面有所體現(xiàn)，且也主要是基于刊蒯敞區(qū)和農(nóng)業(yè)、牧業(yè)的特點(diǎn)而有鏘雄腳喇定的。
2.民族區(qū)域自治地方保障能力低，社會保障資金缺口較大
社會保障主要有兩大系統(tǒng)，即資金保障系統(tǒng)和服務(wù)保障系統(tǒng)，而當(dāng)前制約民族區(qū)域自治地方社會保障發(fā)展的瓶頸是資金保障系統(tǒng)。民族區(qū)域自治地方大都處于“老、少、邊、窮”地區(qū)，區(qū)域貧困人口多、貧困程度深，有些地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度才剛剛不久，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，社會集資能力低，個人刻寸能力低。地方財政也基本上是“吃飯財政，，，面對龐大、沉重的社會保障，地方政府基本上處于力不從心的境地，見表i0
可以看出，除廣西外，其他四個自治區(qū)拐沛血和社會福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)和社會保障補(bǔ)助支出均已接近或超過當(dāng)年財政收人的一半，更是達(dá)到92%。近幾年各民族自治地方的經(jīng)濟(jì)雖在發(fā)展，財政收人也在增長，但相對脆弱的財政狀況要提供支持社會保障需要的大量資金還有困難。
3.社會保障事業(yè)建設(shè)的地方立法滯后
社會保障制度是國家社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)來加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。這幾年，國務(wù)院雖然先后頒布了《工傷保險條例》、《勞動保障監(jiān)察條例》，人大也頒布了《勞動法》等一系列與社保有關(guān)的法律。但是目前，我國整體上還沒有形成專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律，有關(guān)社會保障的規(guī)定是由勞動、人事、衛(wèi)生等部門有關(guān)職能制定的。而國家專門社會保障法的缺失直接導(dǎo)致我國民族區(qū)域自治地方的立法失去了應(yīng)有的參考與根據(jù)。加上民族區(qū)域自治地方本身發(fā)展的落后性也導(dǎo)致其地方社會保障立法與我國較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)相比具有明顯的滯后性，社會保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段圈To
4政府系統(tǒng)內(nèi)社會保障職責(zé)劃分不明確，多元利益主體多頭管理
當(dāng)前，民族區(qū)域自治地方的社會保障基本制度框架雖已形成，但社會保障事業(yè)的發(fā)展仍處于政策選擇和制度完善之中，對各參與主體的責(zé)任劃分缺乏明確界定。中央政府與各自治地方政府職責(zé)劃分不甚清晰，仍存在著“統(tǒng)放不分”的現(xiàn)象。2001年國家便正式在遼寧啟動完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)，卻仍未能實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌。目前養(yǎng)老保險僅在吉林、遼寧等幾個省份實(shí)行省級統(tǒng)籌，全國近2000個統(tǒng)籌單位內(nèi)基本形成的是各自為政、區(qū)域自治的無法連接、協(xié)調(diào)和共濟(jì)的分割格局。我國的勞動、民政、衛(wèi)生、工會、人事以及保險公司等多部門參與到社會保障領(lǐng)域，也形成了多頭管理、業(yè)務(wù)之間互相重疊、制定標(biāo)準(zhǔn)五花八門、部門之間相互掣肘的現(xiàn)象。在多j研吐益主體的多頭管理下，我國社會保障體系的建構(gòu)基本上是政府行為，民力漢組處于被動地位，他們}}i亥體系月纖勾的影響力很小(王思斌認(rèn)為)，我國社會保障體系至今還稱不上是一個系統(tǒng)，而只是各部門社會保障制度的機(jī)械聚合。這種特點(diǎn)在民族區(qū)域自治地方亦有呈現(xiàn)。
二、加快發(fā)展民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)的特殊性、重要性
民族區(qū)域自治地方作為我國一布川待殊的行政單元，其在自然地理、人文背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會發(fā)展水平等方面都有著自己的特殊性，這種特殊性使民族區(qū)域自治地方各個方面的發(fā)展呈現(xiàn)出自己的特點(diǎn)。很多在內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)很容易實(shí)施的社會保障措施和政策，在民族區(qū)域自治地方由于受諸多特殊因素的影響，難于有效實(shí)施。探索民族區(qū)域自治地方社會保障的特殊性、重要性，對建立適合于民族區(qū)域自治地方具體特點(diǎn)的社會保障制度、保障少數(shù)民族群眾的社會經(jīng)濟(jì)生活、促進(jìn)各民族關(guān)系和諧發(fā)展、祖國邊疆的穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí).意義。
1.民族區(qū)域自治地方社會的穩(wěn)定與社會保障
民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)是社會的穩(wěn)定器。目前全國80%的少數(shù)民族是聚居在了全國最為貧困的西部地區(qū)、祖國邊疆地區(qū)。在國家確定的592個扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣中，民族區(qū)域自治地方(不含)就有267個。在甘肅20個民族縣中被國家和省列為貧困縣的就有12個。如果這一群體的合法利益特別是經(jīng)濟(jì)利益得不到一定的滿足，就會引發(fā)少數(shù)民族群眾的不滿，影響整個社會的正常秩序。社會的穩(wěn)定、人類的安全有賴于社會保障制度的建立。社會保障事業(yè)是最大的積德事業(yè)，是并}J國利民的基礎(chǔ)。西部大開發(fā)以來民族區(qū)域自治地方在聚精會神搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這種意識形態(tài)的指導(dǎo)下，民族地區(qū)穩(wěn)定被置于十5}重要的地位。這樣民族區(qū)域自治地方的社會保障事業(yè)的穩(wěn)定功能也就被合理地凸顯出來。
2民族區(qū)域自治地方落后的經(jīng)濟(jì)與杜會保障
民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)是加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要.雖然歷史上在不同的自然環(huán)境下，各民族創(chuàng)造和發(fā)展了各自頗具特色的經(jīng)濟(jì)生活，但因受政治、自然條件等的制約，各民族區(qū)域自治地方生產(chǎn)力水平較低，且發(fā)展極不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府社會保障功能得以加強(qiáng)的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)握茹出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后，對民族區(qū)域自治地方政府社會保障服務(wù)的影響最大:社會保障資金短缺、需救助人口多、災(zāi)害抵御能力差、應(yīng)保項(xiàng)目多等等。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能有充足的財力支持政府社會保障;同時，只有政府提供了充足優(yōu)質(zhì)的社會保障服務(wù)，才能更好地促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障之間存在著密切的互補(bǔ)關(guān)系。
3.民族區(qū)域自治地方落后的社會發(fā)展水平與杜會保障
民族區(qū)域自治地方在教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生和公共管理等社會發(fā)展水平方面比較落后。"2002年，西部民族區(qū)域自治地方有312個縣尚未實(shí)現(xiàn)‘‘兩基，，，占西部未實(shí)現(xiàn)‘兩基，縣總數(shù)372)個縣的84線。2003年少數(shù)民族特困地區(qū)，傳染病、地方病發(fā)病16.95萬例，占總?cè)丝诘?%。K2004中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》對區(qū)域科技能力的剎略新疆(26)、<31)、寧夏<23)、內(nèi)蒙<27)、廣西(24)、青海(29)、四川(17),5個民族自治區(qū)和幾個多民族區(qū)域自治地方省份禾限實(shí)力體處于劣勢。‑}z]民族區(qū)域自治地方缺少管理人才，觀念落后，導(dǎo)致其社會化服務(wù)和社會化管理的能力很低。民族區(qū)域自治地方落后的社會發(fā)展水平要求其更要加弓晏社會保障體系建設(shè)。
4生民族區(qū)域自治地方特殊的自然環(huán)境與社會保障
自然環(huán)境對民族區(qū)域自治地方政府社會保障服務(wù)的影響非常明顯。一般來說，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展愈滯后，政府社會保障受自然地理環(huán)境的影響就愈大。從自然環(huán)境來看，民族區(qū)域自治地方大多地處邊睡并多以山區(qū)為主，城市化水平低，農(nóng)村人口多，自然資源豐富但生態(tài)環(huán)境脆弱，暴雨、雪災(zāi)、山體滑坡等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生。自然環(huán)境嚴(yán)酷，使其生產(chǎn)效益受外界因素的影響較大，不確定性多。民族區(qū)域自治地方自然環(huán)境的特殊性說明，其對社會保障的需求要大于其他地區(qū)，尤其瀏寸牧區(qū)社會保障是民族區(qū)域自治地方社會保障的重點(diǎn)，在社會保障中不能缺少}f%衣牧業(yè)災(zāi)害的保險。
一、社會保障制度與社會保障稅的產(chǎn)生與發(fā)展
根據(jù)20世紀(jì)90年代國際勞工局社會保障司的定義，社會保障(SocialSecurity)是：“社會采取一系列保護(hù)性措施，以幫助人們度過由于失業(yè)、年老、疾病、生育、工傷而造成工資或收入損失的難關(guān)”。所謂社會保障制度，是指由國家依據(jù)一定的法律和法規(guī)，為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)貼的一種制度。社會保障制度最早是在19世紀(jì)由德國俾斯麥政府提出來的，當(dāng)時新歷史學(xué)派的社會政策思想風(fēng)靡德國，社會矛盾對立嚴(yán)重，政府不得不在采取高壓政策的同時，實(shí)施一些改善勞工生活的社會保障政策。自1889年德國正式建立了社會保障制度以來，其他國家紛紛效仿，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上有150多個國家已建立社會保障制度，他們幾乎包括所有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國家，同時也包括一些發(fā)展中國家。
建立社會保障制度的國家通過什么方式來籌集資金，各國的做法不一樣，社會保障籌資的具體方式，歸納起來主要有三種：
1.社會保障統(tǒng)籌繳費(fèi)。即由雇主和雇員以繳費(fèi)的形式來籌集社會保障基金，政府財政部門不直接參與社會保障基金的管理和運(yùn)營，而是由政府或政府指定的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營，所以它不直接構(gòu)成政府的財政收入，但不足部分由財政補(bǔ)助。實(shí)行社會保障統(tǒng)籌繳費(fèi)的國家一般保障項(xiàng)目都比較繁雜，且每一項(xiàng)目都有相對獨(dú)立的一套繳費(fèi)辦法。如德國實(shí)行的就是這種籌資形式。
2.建立預(yù)算基金賬戶制。即將社會保障金融化，是一種強(qiáng)制儲蓄的形式。具體辦法是，將雇員的繳費(fèi)和雇主為雇員的繳費(fèi)存入個人賬戶，這筆款項(xiàng)及由此產(chǎn)生的利息，其所有權(quán)歸雇員個人，政府僅有部分使用權(quán)和調(diào)劑權(quán)，因此，這種方法在性質(zhì)上更接近商業(yè)保險。這種形式繳費(fèi)較高，適用于人口較少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家。目前新加坡實(shí)行的就是這種辦法。
3.開征社會保障稅(SocialSecurityTax，也稱社會保險稅)。這是世界上多數(shù)國家普遍采用的一種籌資形式。開征社會保障稅的國家，不僅保障項(xiàng)目簡單明了，而且繳納和支付均需遵循統(tǒng)一的章法即稅法，社會保障稅直接構(gòu)成政府的財政收入，成為政府預(yù)算的重要組成部分。開征社會保障稅與保障統(tǒng)籌繳費(fèi)、預(yù)算基金賬戶制比較，更符合效率原則，具有更強(qiáng)的法律約束機(jī)制，更能體現(xiàn)公平原則，更具適應(yīng)性。到目前為止，建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家開征了社會保障稅，在一些發(fā)達(dá)國家，社會保障稅甚至已經(jīng)成為主體稅種。
二、我國現(xiàn)行社會保障制度與社會保障模式存在的主要問題
我國現(xiàn)行的社會保障制度是從1986年開始實(shí)行的，社會保障體系包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、社會優(yōu)撫等幾個方面。其中，社會保險是我國社會保障制度的核心部分，被稱作勞動者的“安全網(wǎng)”、收入分配的“調(diào)節(jié)器”、經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“減震器”。在此之前，我國一直實(shí)行的是“企業(yè)保障”。近年來，隨著我國社會保障制度改革的逐步推進(jìn)，社會保障體系基本形成。截至2007年3月底，我國養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的參保人數(shù)分別達(dá)到18963萬人、16209萬人、11193萬人、10407萬人和6632萬人，分別比去年底增加了197萬人、477萬人、7萬人、139萬人和173萬人，社會保險覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大。我國現(xiàn)行的社會保障制度主要是現(xiàn)收現(xiàn)付制，實(shí)行統(tǒng)籌管理，企業(yè)出錢，國家管理，個人只出一小部分錢。在繳費(fèi)制度上，它以在職職工的工資收入為計量基礎(chǔ)，個人和企業(yè)按照規(guī)定的繳費(fèi)率計算應(yīng)繳納的統(tǒng)籌費(fèi)用，由企業(yè)代扣代繳。1998以來國家則將社會保障作為一項(xiàng)基本的社會制度加以建設(shè)，“兩個確保、三條保障線”成為我國社會保障制度的重中之重。
我國現(xiàn)行社會保障模式存在的主要問題是：
1.籌資方式不規(guī)范，缺乏法律依據(jù)。由于缺乏社會保障的基本法律《社會保障法》，所以我國現(xiàn)行社保資金的籌集方法是政出多門，主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。而且各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各異，費(fèi)率差別懸殊，負(fù)擔(dān)不均，不利于公平競爭環(huán)境的形成。這種狀況嚴(yán)重影響了政策的執(zhí)行效果，也無法為社會保障制度的正常運(yùn)行提供及時、足額的資金，影響了社會保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2.基金多頭管理，營運(yùn)效率低下。目前，我國實(shí)際參與社會保障管理的機(jī)構(gòu)，除了勞動和社會保障部之外，還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計生、財政、全國總工會等部門。這種多頭的分散管理，使不同部門職能交叉，嚴(yán)重影響了社會保險資金的統(tǒng)籌能力，極大地增加了管理成本。社?；鸬男姓芾怼⑼顿Y營運(yùn)與監(jiān)管三位一體的模式，難以形成高效的營運(yùn)機(jī)制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制，各種違規(guī)問題屢屢發(fā)生，基金無法做到?？顚Ｓ谩?/p>
3.名義費(fèi)率高，實(shí)際費(fèi)率低，費(fèi)基核定困難。目前，企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)是職工的工資總額，費(fèi)率是20%。在市場發(fā)育尚不成熟的我國，勞動報酬工資化、貨幣化程度不高，統(tǒng)計工序繁雜，使得繳費(fèi)工資總額往往小于統(tǒng)計工資總額及實(shí)際工資總額。國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊(duì)近期對全國15萬戶城鎮(zhèn)居民進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示，就社會平均而言，職工工資外的工資性收入至少相當(dāng)于工資收入的30%。這樣，統(tǒng)計工資總額只占到實(shí)際工資總額的70%多，縮小了30%。另外，據(jù)專家推算，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的繳費(fèi)工資總額約為統(tǒng)計工資總額的90%。由此可見，繳費(fèi)工資總額小于統(tǒng)計工資總額，更小于實(shí)際工資總額，兩項(xiàng)合并，費(fèi)基縮小了30%之多。若考慮實(shí)物收入，差距更大。費(fèi)基縮小必然導(dǎo)致名義費(fèi)率偏高，收繳困難。所以要使名義費(fèi)率與實(shí)際費(fèi)率一致，必須推進(jìn)勞動報酬工資化、貨幣化的改革。
4.覆蓋面過窄。根據(jù)我國《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，我國的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與失業(yè)保險只是覆蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，而另外一些集體企業(yè)職工、個體經(jīng)營者、私營企業(yè)員工和廣大的農(nóng)民還沒有享受到真正的社會保障。
5.籌資方式不統(tǒng)一，不規(guī)范。目前的社?；鹗绽U方式各地很不一致，一部分省、市、區(qū)社保基金仍由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收繳，另有19個省、市、區(qū)的社保基金由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)收繳，但地方稅務(wù)局只負(fù)責(zé)征收環(huán)節(jié)，既無權(quán)確定參保對象、核定征費(fèi)基數(shù)，又無權(quán)對繳費(fèi)基數(shù)的合理性進(jìn)行核查，這種被動的征繳使地稅部門的征收人員很難保證征繳行為的合理性和公正性。
6.統(tǒng)籌層次低，缺乏互濟(jì)性。目前，大部分地方的社?；鸫蠖季窒抻诘?、市級統(tǒng)籌，還有不少尚停留在縣(市)級統(tǒng)籌的層次上，只有少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，這種狀況使社會保障的共濟(jì)性受到限制，分散風(fēng)險的能力也大大削弱。
7.征繳制度混亂，征繳難度大，征收成本高。國務(wù)院頒發(fā)的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》只是一個大框架，在征費(fèi)率等方面未作具體規(guī)定，因此各省、市、區(qū)都制定了本地區(qū)具體的社會保險費(fèi)征繳規(guī)定或辦法，致使征繳制度比較混亂，再加上我國社保基金仍以“費(fèi)”的方式征收，缺乏有效的法律保障和約束，剛性不強(qiáng)，征收難度大，欠繳、逃費(fèi)現(xiàn)象屢有發(fā)生，致使征費(fèi)率不斷下降，征收成本不斷提高。
8.社?；鹑鄙儆行ПO(jiān)督，“空賬”額度大，擠占挪用情況嚴(yán)重。按照規(guī)定，社?；鹗侨罕姟氨ＣX”，應(yīng)存入銀行或購買風(fēng)險低的國債，或委托基金管理人投資于其他金融證券。不過，這一規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。盡管國家對非稅收入實(shí)行了收支兩條線管理，但因?yàn)樯鐣Ｕ匣?、住房公積金不納入非稅收入管理范圍，一些地方、部門管理使用社?；鸬碾S意性較大，轉(zhuǎn)存、挪用甚至盲目投資房地產(chǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮，社會保障基金缺少有效監(jiān)督，去年曝光的上海社?；鸢副闶且焕?。
三、我國社會保障“費(fèi)”改“稅”的可行性研究
(一)社會保障“費(fèi)”改“稅”的理論依據(jù)
1.從本質(zhì)上分析，社會保障資金與稅收都來自于國民收入的再分配。早在100多年以前，馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書中論及社會總產(chǎn)品扣除原理時就提到，社會總產(chǎn)品在實(shí)行個人按勞分配之前，必須進(jìn)行必要的社會扣除：“第一，用來補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料部分；第二，用來擴(kuò)大生產(chǎn)的追加部分；第三，用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金。”剩下的社會總產(chǎn)品在進(jìn)行個人按勞分配之前，還得扣除：“第一，和生產(chǎn)沒有直接關(guān)系的一般管理費(fèi)用；第二，用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等；第三，為喪失勞動能力的人等而設(shè)立的基金。”上述扣除中的“用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金”以及“為喪失勞動能力的人等設(shè)立的基金”就是社會保障，因此，從本質(zhì)上說，社會保障的資金來源于剩余產(chǎn)品的價值，是對國民收入的再分配，而稅收的實(shí)質(zhì)也是對國民收入的分配與再分配，與社會保險費(fèi)的性質(zhì)相同。
2.從性質(zhì)上分析，社會保障費(fèi)也屬于公共產(chǎn)品的“價格”。現(xiàn)代公共財政理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品是指區(qū)別于私人產(chǎn)品，用于滿足社會公共消費(fèi)需要，具有非排他性和非競爭性特征的物品或勞務(wù)。由于市場經(jīng)濟(jì)體制的缺陷，市場無法有效地提高公共產(chǎn)品，需要政府通過征稅方式為公共產(chǎn)品籌集資金，因此，稅收就是公共產(chǎn)品的“價格”。而社會保障屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品按受益程度可分為兩類，一是受益可分型。即這些物品與勞務(wù)的受益對象可以明顯地劃分確定，如高等教育費(fèi)；二是受益難分型。對受益難分型則要采用稅收方式來彌補(bǔ)成本，這是由于無法準(zhǔn)確地確定受益者受益的多少，因而無法向受益者收費(fèi)。社會保障是社會實(shí)施的保證勞動者在遇到風(fēng)險的情況下維持勞動力生產(chǎn)和再生產(chǎn)的公共產(chǎn)品，對勞動者而言，風(fēng)險是不確定的，受益也是不確定的，由此可見，社會保障屬于受益難分型的公共產(chǎn)品，應(yīng)采用稅收形式彌補(bǔ)成本。
3.從特征上分析，社會保障費(fèi)與稅收具有相同性。社會保險費(fèi)的收繳是由國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，具有一定的強(qiáng)制性，具備一定條件的公民必須參加；具有固定性，繳費(fèi)比例按照國家或地方政府的法規(guī)規(guī)定；具有無償性，不是即刻、直接的償還，更不是等價的償還。
(二)開征社會保障稅的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
改革開放以來，我國已基本實(shí)現(xiàn)了對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基金的社會統(tǒng)籌，部分地區(qū)醫(yī)療保險和其他保險也實(shí)行了社會統(tǒng)籌。從1998年開始，一部分地區(qū)改革了養(yǎng)老保險費(fèi)的征繳體制，由稅務(wù)機(jī)關(guān)為社會保險機(jī)構(gòu)代征保費(fèi)，這使我國具備了開征社會保障稅的征管力量。再加上多年來我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來老百姓生活水平的逐步提高，2006年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為21001元，比上年增長14.4%，扣除物價因素，實(shí)際增長12.7%，職工工資的快速增長使開征社會保障稅具備了豐厚的稅源?？偫碓诮衲甑恼ぷ鲌蟾嬷袕?qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)”，同時老百姓的風(fēng)險意識不斷增強(qiáng)，只有現(xiàn)在交納了社會保障稅，將來才能享受到社會保障福利，才能排除將來的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等后顧之憂，所以老百姓更容易接受這種體現(xiàn)“取之于民、用之于民”、“專款專用”的社會保障稅，從而使我國開征社會保障稅具備了一定的群眾基礎(chǔ)。目前，在世界上已建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家已經(jīng)開征了社會保障稅，這些國家的成功經(jīng)驗(yàn)對于我國建立社會保障稅制和加強(qiáng)社會保障基金的籌資管理具有重要的借鑒意義。所有這些都為我國開征統(tǒng)一的社會保障稅打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，使得我國開征社會保障稅具備了良好的可行性。
四、開征社會保障稅的框架構(gòu)想
(一)建立我國社會保障稅制的基本原則
1.通盤考慮，分步實(shí)施的原則。英、美、德等發(fā)達(dá)國家的社會保障稅制表明，這些國家的社會保障稅制并非單一稅種，而是一個較為完整的稅收體系，如德國的社會保障稅制就細(xì)分為養(yǎng)老保險、健康保險、工傷保險、失業(yè)保險和老年人關(guān)懷保險五個相對獨(dú)立的部分。結(jié)合我國國情，我國的社會保障稅可以劃分為養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和工傷保險等若干個稅目。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定的需要，成熟一個，開征一個，分期分批實(shí)行，最終形成我國的社會保障稅體系。
2.負(fù)擔(dān)與受益相對應(yīng)的原則。按照誰負(fù)擔(dān)、誰受益、負(fù)擔(dān)與受益相對應(yīng)的原則，國內(nèi)各類行政與企事業(yè)單位及其職工、自由職業(yè)者均有義務(wù)繳納社會保障稅，不繳納者不受益，繳納項(xiàng)目、繳稅數(shù)額的多少與受益項(xiàng)目及受益程度相對應(yīng)。當(dāng)然稅法另有規(guī)定的特殊情況除外。
3.國家、單位、個人共同負(fù)擔(dān)的原則。即國家財政預(yù)算安排部分社會保障資金，其余由單位和個人以繳納社會保障稅的形式共同負(fù)擔(dān)，以單位負(fù)擔(dān)為主。自由職業(yè)者(包括個體工商戶)則應(yīng)完全由個人負(fù)擔(dān)。
4.專款專用的原則。社會保障稅的收支應(yīng)建立專門的預(yù)算管理制度，以保證社會保障稅收入能專項(xiàng)用于社會保障支出。對于收入大于支出的結(jié)余部分可以考慮建立社會保障信托基金，用于直接或間接投資，實(shí)現(xiàn)社會保障基金保值增值的目的。
(二)開征社會保障稅制的框架設(shè)想
1.納稅人。根據(jù)社會保障稅由雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)的通行做法，我國社會保障稅的納稅人應(yīng)包括我國境內(nèi)的各類企事業(yè)單位和個人。單位主要包括各類企業(yè)和行政事業(yè)單位(非財政撥款)；個人主要包括上述企業(yè)的員工以及外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的中方員工和自由職業(yè)者。對行政機(jī)關(guān)、國家財政撥款的事業(yè)單位征收社會保障稅，實(shí)質(zhì)上是對財政的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出征稅，無實(shí)際意義，但財政部門應(yīng)為這些單位所承擔(dān)的社會保障稅建立社會保障基金，列入預(yù)算支出，劃撥給社會保障機(jī)構(gòu)，同時這些單位的職工應(yīng)認(rèn)真履行由個人負(fù)擔(dān)的社會保障稅的納稅義務(wù)。鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低、管理水平落后的現(xiàn)實(shí)情況，在農(nóng)村可暫不開征社會保障稅，采取多元化的社會保障方式，待時機(jī)成熟時再逐步納入。
2.課稅對象和計稅依據(jù)。我國的社會保障稅在開征之初不宜過于復(fù)雜，可以借鑒英國模式，將各類納稅義務(wù)人的全部工資收入作為課稅對象，既簡便又不會使征納雙方產(chǎn)生異議。自由職業(yè)者(包括個體工商戶)由于確定勞動報酬難度較大，根據(jù)社會保障稅?？顚Ｓ煤拓?fù)擔(dān)與受益對應(yīng)的原則，可以將他們?nèi)〉玫拿杖胱鳛檎n稅對象。課稅對象扣除減免照顧項(xiàng)目后的余額，即為社會保障稅的計稅依據(jù)。同時，可考慮在計算社會保障稅稅基時，把已繳納的個人所得稅稅額予以抵扣，避免重復(fù)征稅。
3.稅目、稅率。稅目、稅率的確定是整個社會保障稅制框架設(shè)計中的核心。社會保障稅稅率通常有三種類型：一是單一比例稅率；二是分項(xiàng)比例稅率；三是全額累進(jìn)稅率。結(jié)合我國情況，為了便于管理，可以采用分項(xiàng)比例稅率。對于稅目的設(shè)置，應(yīng)堅(jiān)持通盤考慮、分步實(shí)施的原則，先設(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險三個項(xiàng)目，其他項(xiàng)目待時機(jī)成熟后開征。稅率的確定既要考慮國家財政的承受能力，又要考慮個人的負(fù)擔(dān)能力，是整個稅制設(shè)計中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。按照現(xiàn)在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險三個項(xiàng)目的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三項(xiàng)合計，大概綜合稅率在20%～25%。其中，企業(yè)和行政事業(yè)單位承擔(dān)17%～22%，職工個人承擔(dān)3%左右。
4.減免稅規(guī)定。對個人負(fù)擔(dān)的社會保障稅，可根據(jù)各地城鎮(zhèn)居民的最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理確定起征點(diǎn)；單位負(fù)擔(dān)的部分不設(shè)起征點(diǎn)。減免稅項(xiàng)目必須嚴(yán)格控制，體現(xiàn)普遍征收的原則。
5.征收管理。社會保障稅應(yīng)有地方稅務(wù)機(jī)關(guān)按月屬地征收，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收后，先入地方金庫，然后再將稅款轉(zhuǎn)作社會保障基金，專戶儲存，?？顚Ｓ?。
(三)開征社會保障稅的配套改革。
從我國社會保障制度改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，開征社會保障稅，必須首先對現(xiàn)行社會保障制度進(jìn)行配套改革。
1.必須盡快制訂和出臺社會保障的基本法律《社會保障法》。社會保障法是規(guī)范社會保障各主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律依據(jù)，也是社會保障稅開征的法律依據(jù)。國家通過社會保障法可明確參加社會保障的各主體在社會保障中的權(quán)利與義務(wù)，把社會保障范圍、基金籌集、托管運(yùn)營和發(fā)放，以及國家對基金的保障與監(jiān)督管理等從法律上進(jìn)行規(guī)范，從根本上保證社會保障稅的征收與管理，確保社會保障稅收入的穩(wěn)定增長。通過社會保障法可以規(guī)定社會保障稅收入的安排使用，做到有法可依，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)及時足額把社會保障稅征收入庫，財政部門負(fù)責(zé)社會保障稅的預(yù)算管理和資金安排與監(jiān)管，滿足不同社會保障項(xiàng)目的資金需要，社會保障部門負(fù)責(zé)社會保障資金的社會化發(fā)放工作。同時，通過社會保障法，鼓勵商業(yè)性人保業(yè)務(wù)的開展，構(gòu)造多層次社會保障體系。
2.改變社會保障收付模式，將現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式改變?yōu)椴糠址e累以至完全積累模式，實(shí)行收支兩條線管理，設(shè)立基金積累的個人賬戶，增大受益原則的透明度，確保資金籌集與運(yùn)用管理的規(guī)范性、合理性與公正性。
農(nóng)民工社會保障模式的構(gòu)建，應(yīng)以社會公正為理念、以搭建社會保障城鄉(xiāng)整合的制度橋梁為目標(biāo)，堅(jiān)持切實(shí)可行的操作原則。在此基礎(chǔ)上本文提出建立以個人發(fā)展賬戶為基礎(chǔ)的綜合保障體系的模式選擇。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工社會保障制度個人發(fā)展賬戶
前言：
隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大。他們一方面離開了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，導(dǎo)致土地的保障功能大大減弱；另一方面加入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，又使其面臨著比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更多的社會風(fēng)險。雖然客觀上他們強(qiáng)烈需要受到現(xiàn)代社會保障制度的覆蓋，但是由于傳統(tǒng)的二元社會體制等原因?qū)е滤麄儙缀跆幱跊]有任何社會保障的境地。因此，農(nóng)民工社會保障問題也越來越引起人們的重視。尤其是從國家“十一五”規(guī)劃中首次明確提出要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會保障問題”可以看出，農(nóng)民工社會保障問題的已經(jīng)提上議事日程。
20世紀(jì)90年代中期，廣東省最早開始探索農(nóng)民工的社會保障問題。此后隨著農(nóng)民工隊(duì)伍的壯大和工傷事故的增多，各地紛紛對這一問題進(jìn)行探索。目前，從實(shí)踐層面上看，農(nóng)民工社會保障的模式有三種。即入城保模式(以廣東省為代表)、新建綜合保險模式（以上海是為代表）和入農(nóng)保模式（以沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村為代表）。與此同時，理論研究者對此也沒有一個統(tǒng)一的意見。如李強(qiáng)教授的《當(dāng)前我國城市化和流動人口的幾個理論問題》、孫樹菡、張思圓的《都市邊緣群體及其社會保障權(quán)益》、張啟春《談?wù)勥M(jìn)城務(wù)工人員的社會保障問題》等文章認(rèn)為農(nóng)民工的社會保障應(yīng)納入到城鎮(zhèn)社會保障體系中。與此相反，楊立雄的《“進(jìn)城”,還是“回鄉(xiāng)”———農(nóng)民工社會保障政策的路徑選擇》一文則提出農(nóng)民工的社會保障應(yīng)納入他們本地的農(nóng)村社會保障體系中。同時，也有人提出建立新的農(nóng)民工的社會保障制度，如鄭功成《農(nóng)民工的權(quán)益與社會保障》、李迎生的《社會保障與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型--二元社會保障系研究》、羅遐的《農(nóng)民工社會保障問題研究--基于蘇皖四村的一項(xiàng)實(shí)地調(diào)查》等文。從實(shí)踐探索和理論研究的現(xiàn)狀來看，農(nóng)民工社會保障還存在較大的問題。對于一個在全國范圍內(nèi)流動的龐大農(nóng)民工群體而言，如果從其保障制度的一開始就處于五花八門的狀態(tài)，是非常不利于自由流動的勞動力市場的形成。更不利于這項(xiàng)制度的推廣和實(shí)踐。如果說目前城鄉(xiāng)社會保障制度處于二元狀態(tài)還要延續(xù)相當(dāng)一段時間有其必然性和可能性，那么農(nóng)民工的社會保障處于多元狀態(tài)不論是從其必然性還是從其可能性來講，都是行不通的。然而，農(nóng)民工社會保障為什么出現(xiàn)目前的這種狀態(tài)，其中最主要的原因就是這一問題是在現(xiàn)實(shí)的逼迫下，帶著解決問題的態(tài)度而出現(xiàn)的制度設(shè)計，而有關(guān)制度設(shè)計的一些最根本的問題還沒有達(dá)成統(tǒng)一的意見。
構(gòu)建農(nóng)民工的社會保障制度，必須要從中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀角度出發(fā)。因?yàn)槟壳稗r(nóng)民工群體對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響都是巨大的，如果沒有一個總體的宏觀的指導(dǎo)思想，單純地就構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度而展開討論，即使制度本身是一個很完善的保障體系，但是運(yùn)用于實(shí)踐就可能會出現(xiàn)一系列的問題，甚至?xí)霈F(xiàn)與國家整體發(fā)展目標(biāo)相背離。現(xiàn)有的城鄉(xiāng)社會保障制度的改革在某種程度上就出現(xiàn)了這樣的問題。因此，討論農(nóng)民工社會保障模式問題，首先要對其制度構(gòu)建的理念、目標(biāo)和原則等基本問題形成統(tǒng)一的意見。
一、堅(jiān)持社會公正的理念
社會公正的基本含義是每個社會成員都應(yīng)平等地享有基本的政治權(quán)利、生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，使其構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。社會保障制度是隨著工業(yè)化進(jìn)程而逐步建立起來的社會政策，它是保證社會公正得以實(shí)現(xiàn)的具體政策。從工業(yè)化國家社會保障制度的演進(jìn)歷程來看，社會保障模式經(jīng)歷了補(bǔ)救模式－機(jī)制模式－普遍福利模式[1]的演化，雖然這種演化也使社會保障的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，但是這種擴(kuò)大的順序是從國外意義上的“農(nóng)民工”開始，逐步擴(kuò)大到整個工人階級以至全民，這樣的一個過程解決了工業(yè)化過程中因市場失靈等原因造成的一系列社會問題，保證了社會的平穩(wěn)運(yùn)行。而我國社會保障制度從目前覆蓋的群體來看，享受社會保險的主要是城鎮(zhèn)職工。農(nóng)民工雖然也在城市工作，而且經(jīng)受著比城鎮(zhèn)職工更多的社會風(fēng)險。但由于多種原因，他們未能被以社會保險為核心的現(xiàn)代社會保障制度所覆蓋，而是被排斥在社會保障體系之外?！稗r(nóng)民工是社會上的弱勢群體，社會保障不論從哪種理論來講，都應(yīng)該覆蓋這一群體，但事實(shí)恰恰相反?！盵2]這說明我國社會保障制度改革不但沒有起到縮小差距，保證公平，推動社會結(jié)構(gòu)合理化的作用，相反卻起到了強(qiáng)化或者說是放大市場失靈的作用，其社會功能發(fā)生了偏差。這不論是對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)行發(fā)展，還是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及社會的穩(wěn)定等方面來看，其負(fù)面影響都很大。因此，建立農(nóng)民工社會保障制度要對這種偏差進(jìn)行修正，體現(xiàn)社會公正的原則。
二、要以搭建社會保障制度城鄉(xiāng)整合的橋梁為目標(biāo)。
構(gòu)建農(nóng)民工的社會保障模式必須從我國和世界社會保障制度的整體發(fā)展趨勢為著眼點(diǎn)，適應(yīng)建立全國統(tǒng)一的勞動力市場和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，為將來社會保障體系城鄉(xiāng)整合的大局服務(wù)。農(nóng)民工社會保障模式的選擇，既不是對他們當(dāng)前在就業(yè)過程中出現(xiàn)問題的一個臨時性的解決方案，也不是簡單地把他們納入到目前的二元社會保障體系中任意一元社會保障體系。盡管這種制度模式的構(gòu)建可能不同于現(xiàn)有二元社會保障體系中的任何一元，但是必須以農(nóng)民工的特殊身份和社會地位為載體，搭建社會保障制度城鄉(xiāng)整合的橋梁。
二元社會保障體系是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期為適應(yīng)當(dāng)時城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)際而設(shè)計的一種社會保障體系，與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)文化的社會大背景相適應(yīng)，較好地解決了當(dāng)時的保障問題。但是隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的拉大，社會保障制度并沒有在中央財政的二次分配領(lǐng)域調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間因市場經(jīng)濟(jì)的失靈而帶來不平衡發(fā)展，而是在原有的基礎(chǔ)上有所強(qiáng)化。然而，社會保障制度的城鄉(xiāng)整合，不論是從其自身發(fā)展規(guī)律來看，還是從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度分析，這種未來的發(fā)展趨勢都是不可避免的。因此盡管我國目前社會保障制度的改革困難重重，但仍然應(yīng)以“促進(jìn)城市人口和農(nóng)村人口的融合而不是分裂，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化而不是二元化，推動城鄉(xiāng)利益分配的公平化而不是畸形化”[3]為基本的準(zhǔn)則。
農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)收入、社會地位等很多方面都介于城市人口和農(nóng)村人口之間，同時他們的未來或者說定居地有很大的不確定性等特點(diǎn)，使其社會保障制度能夠成為整合城鄉(xiāng)社會保障制度的橋梁。因此，農(nóng)民工的社會保障模式設(shè)計，盡管目前可能不同于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會保障制度，但一定要為城鄉(xiāng)二元的社會保障制度的整合提供一個中介或者橋梁。這樣才能為從根本上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改變二元社會結(jié)構(gòu)、加快城市化進(jìn)程等我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局服務(wù)。
三、必須堅(jiān)持切實(shí)可行的操作原則
1．堅(jiān)持與城市和農(nóng)村的社會保障制度相對接的原則。
農(nóng)民工社會保障模式的選擇首先必須考慮的問題就是農(nóng)民工的未來是屬于城市還是屬于農(nóng)村。現(xiàn)有的保障模式的分歧最關(guān)鍵點(diǎn)也在于此。即使是從最積極的推進(jìn)城市化的制度角度考慮，農(nóng)民工這一群體都不可能完全屬于城市；同樣，即使是從城市化發(fā)展的最穩(wěn)妥方面考慮，農(nóng)民工這一群體也不可能完全屬于農(nóng)村。二者在效果方面的區(qū)別就是農(nóng)民工進(jìn)城的多少，但不可能是全部。這樣農(nóng)民工社會保障模式的構(gòu)建就不可能簡單地把他們納入城市社會保障體系或農(nóng)村社會保障體系，而只能是這種制度與城市和農(nóng)村的社會保障制度相對接。
2．必須堅(jiān)持保證農(nóng)民工社會保障賬戶能夠自由轉(zhuǎn)移的原則。
流動性大是農(nóng)民工群體的一個鮮明特點(diǎn)。他們不僅在城鄉(xiāng)之間流動、而且在不同城市之間，或同一城市的不同企業(yè)之間也頻繁流動。從今年年初全國各地民工流動的基本情況可以看出，我國目前已經(jīng)形成全國范圍的農(nóng)民工勞動力市場。隨著2004年出現(xiàn)的民工荒現(xiàn)象，地域之間、企業(yè)之間對農(nóng)民工用工已經(jīng)展開競爭。[4]在這種情況下，農(nóng)民工不同區(qū)域之間的流動還會有所增加。
然而，從實(shí)踐層面上看，由于我國社會保障制度實(shí)行的是地區(qū)統(tǒng)籌，農(nóng)民工的流動為其社會保障賬戶的轉(zhuǎn)移帶來很大的困難。農(nóng)民工社會保障擴(kuò)面緩慢、退保增多等現(xiàn)象都說明了這一問題。目前農(nóng)民工入城保模式與農(nóng)民工流動性大相矛盾造成的效果是背離了農(nóng)民工社會保障制度的初衷，農(nóng)民工社會保障不但沒有推進(jìn)農(nóng)民工的城市化進(jìn)程，反而成為對他們的剝奪。因此，從操作層面上講，構(gòu)建農(nóng)民工社會保障制度，必須適應(yīng)他們流動性大的特點(diǎn)，保證他們社會保障賬戶能夠自由轉(zhuǎn)移，否則這種制度很難在實(shí)踐中推行開來。
3．必須堅(jiān)持農(nóng)民工繳費(fèi)低的原則
農(nóng)民工收入現(xiàn)狀及其未來發(fā)展趨勢的分析，是我們構(gòu)建他們社會保障制度的一個前提基礎(chǔ)。農(nóng)民工收入低的現(xiàn)狀已經(jīng)被大量的社會調(diào)查所證明。筆者2005年底在北京市做過的一項(xiàng)調(diào)研表明農(nóng)民工的月平均工資為845元。盡管他們省吃儉用，除去花銷，年結(jié)余平均每人僅3095元。在調(diào)查關(guān)于“你最多每月能夠繳納多少保險費(fèi)用”問題的統(tǒng)計中得知，農(nóng)民工的繳費(fèi)能力確實(shí)非常有限，大多數(shù)農(nóng)民工回答的數(shù)字在50－100元之間，平均值為92.99元。[5]如果這與他們的收入相比較而言，所占的比例很高。這說明了農(nóng)民工對社會保障制度的需求還是很強(qiáng)烈的。農(nóng)民工收入低直接決定了他們社會保障的繳費(fèi)能力有限。
農(nóng)民工收入低的現(xiàn)狀在短時間內(nèi)不可能得到根本改觀也是決定他們繳費(fèi)能力的一個因素。盡管近年來長三角和珠三角地區(qū)的“民工荒”現(xiàn)象的出現(xiàn)導(dǎo)致一些人認(rèn)為，不論是從勞動力價格的市場調(diào)節(jié)機(jī)制角度，還是從國家完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)的宏觀政策角度，都會提高農(nóng)民工的工資水平。但如果具體分析就會發(fā)現(xiàn)雇傭農(nóng)民工的這些民營企業(yè)給農(nóng)民工提升工資的利潤空間十分有限。近年來“民工荒”現(xiàn)象并沒有隨著媒體宣傳而得到緩解這一事實(shí)說明這一問題。因?yàn)槿绻髽I(yè)有給農(nóng)民工提高工資的利潤空間，企業(yè)老板不會在沒有錢賺（不提工資，招不到工，望單興嘆）和賺的少一點(diǎn)（提高工資，招到工，完成訂單）之間選擇沒有錢賺。同時，農(nóng)民工自身的素質(zhì)以及我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力多的現(xiàn)實(shí)等也都限制了他們收入的提高。由于近年來中央對農(nóng)民工問題的關(guān)注，農(nóng)民工的工資增長速度會加快，但相對工資的提高則很難。
農(nóng)民工社會保障繳費(fèi)能力低一直以來是阻礙他們與城鎮(zhèn)職工建立統(tǒng)一的社會保障體系的一個重要因素。建立農(nóng)民工的綜合保險模式和實(shí)行他們與城鎮(zhèn)職工不同的繳費(fèi)水平等措施都是由于農(nóng)民工的收入低、繳費(fèi)能力有限這一因素所致。由于農(nóng)民工收入低的這一現(xiàn)實(shí)不可能在短時間內(nèi)得以改變，因此，農(nóng)民工的社會保障模式的設(shè)計，必須要充分考慮到這一點(diǎn)。
四、農(nóng)民工社會保障模式的建議
縱觀目前農(nóng)民工社會保障制度的實(shí)踐探索和理論研究可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的制度模式的設(shè)計還沒有很好地解決了上面的幾個問題。當(dāng)然每個制度模式的設(shè)計也都有其優(yōu)點(diǎn)和長處，但問題是如何整合這些制度，使其成為一個能夠在全國范圍內(nèi)實(shí)施的、設(shè)計合理的、能被政府、企業(yè)和農(nóng)民工以及研究者共同接受的農(nóng)民工社會保障模式。
農(nóng)民工社會保障模式的構(gòu)建既要照顧到制度模式的可實(shí)踐性，又要有一定的社會保障理論為依據(jù)；既要考慮到制度實(shí)施的現(xiàn)時性，又要考慮到制度實(shí)施的可持續(xù)性；既要適應(yīng)農(nóng)民工群體的特點(diǎn)，又要考慮到制度與二元社會保障體系的對接問題。制度設(shè)計的多重目標(biāo)要求其最大的特點(diǎn)就是靈活性。因此，我國農(nóng)民工社會保障制度模式的構(gòu)建應(yīng)以建立個人發(fā)展賬戶為基礎(chǔ)的綜合保障體系。
1．對個人生活過程中必經(jīng)的保障項(xiàng)目應(yīng)建立個人發(fā)展賬戶。個人發(fā)展賬戶應(yīng)是一種綜合的保障項(xiàng)目，包括購房，子女教育，養(yǎng)老等保障項(xiàng)目。主要通過儲蓄形成，個人和雇主承擔(dān)主要部分，政府通過給予存入資金免所得稅這種間接的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。個人發(fā)展賬戶的所有權(quán)和收益權(quán)歸個人所有，支配權(quán)、使用權(quán)上受公共政策干預(yù)和約束。政府承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在資產(chǎn)形成、保值增值、待遇計發(fā)三個方面進(jìn)行平衡，并通過強(qiáng)制或非強(qiáng)制的辦法執(zhí)行，管理和運(yùn)作。個人發(fā)展賬戶是綜合賬戶，分項(xiàng)設(shè)計，綜合管理，統(tǒng)一使用，實(shí)現(xiàn)個人賬戶的縱向轉(zhuǎn)移支付。個人發(fā)展賬戶具有的靈活性對于目前我國統(tǒng)一的勞動力市場的形成有促進(jìn)作用，也適應(yīng)勞動力流動頻繁的現(xiàn)狀，以及與城鄉(xiāng)社會保障體系的對接等都是可行的。
2．對于大病等帶有風(fēng)險高的保障項(xiàng)目應(yīng)建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制較強(qiáng)的保障辦法，建立全國統(tǒng)籌的大病醫(yī)療制度。大病統(tǒng)籌應(yīng)該類似農(nóng)村的合作醫(yī)療，政府對此資助力度應(yīng)較大，體現(xiàn)社會公正，引導(dǎo)農(nóng)民工參加。
3．建立由企業(yè)負(fù)擔(dān)的工傷保險制度。農(nóng)民工所在的企業(yè)必須根據(jù)企業(yè)所在行業(yè)風(fēng)險大小繳納農(nóng)為民工繳納工傷保險費(fèi)用，一旦漏保企業(yè)應(yīng)付全部責(zé)任。這不僅是對企業(yè)生產(chǎn)安全的一個保證，也是維護(hù)農(nóng)民工弱勢地位的一個體現(xiàn)。
4．最低生活保障。鑒于農(nóng)民工的特殊身份，最低生活保障也可以是雙重的。在戶籍改革成為大趨勢的情況下，農(nóng)民工入城市戶籍可以享受城市的低保，回農(nóng)村可以繼續(xù)享有對土地的永久使用權(quán)。但是為了防止大量農(nóng)民工涌入城市享受低保給城市發(fā)展帶來的沉重的負(fù)擔(dān)，各個城市可以規(guī)定農(nóng)民工連續(xù)在某一城市工作的年限，作為其享受城市低保的一個條件。
注釋：
1、楊翠迎中國農(nóng)村社會保障制度研究中國農(nóng)業(yè)出版社2003/10版
2、楊桂宏農(nóng)民工社會保障缺失的深層原因中國社會學(xué)網(wǎng)/社會政策
3、楊團(tuán)對中國社會保障制度的一些看法社會政策網(wǎng)
1.1、農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障的重要內(nèi)容
綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養(yǎng)老保險是其重要的內(nèi)容。所謂社會保障制度，就是法律規(guī)定了的，按照某種確定的規(guī)則實(shí)施的社會保障措施或政策體系。聯(lián)合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護(hù)，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經(jīng)濟(jì)和社會貧困進(jìn)行斗爭，并提供醫(yī)療和對有子女的家庭實(shí)行補(bǔ)貼的制度。
1.2農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要內(nèi)容
莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質(zhì)量可以從這個民族照顧其老人的態(tài)度和方法中得到反映?！倍鐣Ｕ献鳛榻F(xiàn)代的社會文明和重要社會標(biāo)志，自19世紀(jì)80年代在德國首先創(chuàng)立社會保障制度后，現(xiàn)今已風(fēng)靡全世界并引發(fā)起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導(dǎo)致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經(jīng)歷了20余年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農(nóng)村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農(nóng)村養(yǎng)老保險是我國社會保障的重要內(nèi)容。
1.3建立健全社會保障體系是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)
社會保障的最基本目的是為了保證生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展。改革開放特別是建立市場經(jīng)濟(jì)體制以后，城市逐步建立了全面的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使我國農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重滯后，農(nóng)民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據(jù)實(shí)際情況合理確定社會保降的標(biāo)準(zhǔn)和水平，發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟(jì)和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！蹦壳拔覈r(nóng)村還是主要依靠家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)村社會和農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)條件的變化，家庭養(yǎng)老作為農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式開始受到了前所未有的沖擊。1992年1月民政部推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，在經(jīng)過十多年的調(diào)整、整頓后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保降不但沒有得以普及，參保率反而呈下降趨勢，這不得不使我們重新思考農(nóng)村養(yǎng)老保險的模式問題，究竟應(yīng)該運(yùn)用何種模式來解決我國農(nóng)民的養(yǎng)老難題，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實(shí)踐為何會遭受重大挫折，究竟是社會養(yǎng)老保險模式本身在制度設(shè)計上不合理，還是我國目前根本就不具備實(shí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是促進(jìn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一項(xiàng)重要政策，也是保障農(nóng)民利益，解除農(nóng)民后顧之憂的重要措施，其重要意義具體體現(xiàn)在:在農(nóng)村普及養(yǎng)老保險，有利于計劃生育基本國策的順利實(shí)施。
我國推行計劃生育國策的重點(diǎn)是農(nóng)村，但在農(nóng)村推行計劃生育政策的阻力卻非常大，究其原因，除傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等舊觀念的影響外，還與計劃生育政策所產(chǎn)生的對家庭結(jié)構(gòu)的影響有重要關(guān)系。計劃生育形成的“4-2-1”式的家庭結(jié)構(gòu)使育齡農(nóng)民對未來養(yǎng)老的預(yù)期風(fēng)險加大，必將對計劃生育政策產(chǎn)生抵觸情緒。如果在農(nóng)村普及了養(yǎng)老保險，農(nóng)民的老年生活由社會養(yǎng)老保險金保障，不必再依靠兒女養(yǎng)老，無疑會促進(jìn)計劃生育工作的推進(jìn)。在農(nóng)村發(fā)展社會養(yǎng)老保險，可有效解決農(nóng)民年青時手中剩余資金投資無門與老年后養(yǎng)老問題得不到保障的矛盾，體現(xiàn)了社會主義社會公平原則。我國大多數(shù)農(nóng)村由于受環(huán)境影響，信息比較閉塞，農(nóng)民的思想比較保守，市場意識、投資意識比較差，加上農(nóng)民手中剩余資金一般數(shù)量不大。所以，這部分錢除儲蓄外，難以找到其它的投資途徑。由于近年來低利率及通貨膨脹等預(yù)期因素的存在，使農(nóng)民準(zhǔn)備養(yǎng)老的資金缺乏保值增值能力而不能得到應(yīng)有的保障。發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，通過國家給予農(nóng)村養(yǎng)老保險在財力、政策等方面的支持，并承擔(dān)起農(nóng)村養(yǎng)老金保值增值的義務(wù)，不僅可以解決上述問題，而且使農(nóng)民也可以享受社會養(yǎng)老保險，從而消除城鄉(xiāng)在養(yǎng)老保險待遇上存在的本質(zhì)的不同，體現(xiàn)了社會主義公平原則。地位的鞏固和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。同時，隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的兩種保險制度必將向統(tǒng)一的方向發(fā)展，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度趨于一致，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，加快我國城市化進(jìn)程。也要看到農(nóng)民是我國最大的社會階層和利益群體，也是最大的保障對象群體。研究解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，既是保障農(nóng)民基本權(quán)利的客觀需要，也是關(guān)系到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會能否穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的問題。所以，在對農(nóng)村現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，明確建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性與可行性并借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)計出適合我國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，為政府決策提供參考，解除農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，緩和計劃生育政策與農(nóng)民生育觀念的沖突，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，正是本文的研究目的和意義所存在。
2.國內(nèi)外研究動態(tài)綜述
2.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀
中國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度已有40多年的歷史，隨著當(dāng)前人口老齡化的加快，怎樣解決農(nóng)村養(yǎng)老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據(jù)國家統(tǒng)計局人口的抽樣調(diào)查資料，1998年我國老年系數(shù)就達(dá)到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農(nóng)村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔(dān)父母的養(yǎng)老是天經(jīng)地義的，但隨著計劃生育的推行使“養(yǎng)兒防老”已不太可能。而這又關(guān)系到廣大農(nóng)村老年人的基本生活權(quán)益，關(guān)系到農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定，關(guān)系到國家的長治久安，對推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上的老年人口占全社會總?cè)丝?0%以上或65歲以上的老年人口占全社會總?cè)丝诘?0%以上的社會即為老齡化社會。據(jù)有關(guān)部門科學(xué)預(yù)測到2030年前后，我國將進(jìn)入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總?cè)丝诘谋戎貙⑦_(dá)到20%以上。根據(jù)世界各國發(fā)展養(yǎng)老保險的經(jīng)驗(yàn)，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養(yǎng)老保障制度的最佳時機(jī)，因?yàn)轲B(yǎng)老保險需要一定的時間進(jìn)行基金積累，時間越短越被動。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統(tǒng)的，也不同于中國城市職工的社會養(yǎng)老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索早在上世紀(jì)80年代中期己經(jīng)開始了，然而這些探索僅限于局部地區(qū)，真正面向全國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保險探索是進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后的事。1991年6月，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定推出了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并在部分省份組織了較大規(guī)模的試點(diǎn)。1992年1月，民政部總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在討論修改的基礎(chǔ)上，正式下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。
實(shí)踐證明基本方案的實(shí)施不僅為農(nóng)民提供了一種新的養(yǎng)老制度安排，而且連帶產(chǎn)生了一些積極的社會效應(yīng)。截止2003年底，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險累計參保人數(shù)己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。但是，由于其尚處于初始階段，實(shí)踐中仍有許多方面函待改進(jìn)和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規(guī)范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農(nóng)民養(yǎng)老保障的需求。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，并有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快城市化進(jìn)程。在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)村老齡人口享有與其消費(fèi)水平基本相適應(yīng)的養(yǎng)老保障，解除了農(nóng)民的后顧之憂，穩(wěn)定了“農(nóng)心”，有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)目前，我國關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究和爭論主要集中在以下幾個方面:建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟。一種觀點(diǎn)是條件已經(jīng)具備。農(nóng)村能否順利建立社會養(yǎng)老保險，取決于兩個方面:一是有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障;二是農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的參與意識。前者是推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的硬件，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是軟件，是順利實(shí)施社會養(yǎng)老保險必須具備的一種社會氛圍。目前我國已基本上具備了這兩個條件。因此，中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)該從現(xiàn)在做起，切實(shí)推進(jìn)并逐步完善，以便為我國正在進(jìn)行的工業(yè)化、城市化營造一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。第二種觀點(diǎn)是我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件尚未成熟。這種觀點(diǎn)認(rèn)為一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋農(nóng)民應(yīng)是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因此，尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。政府、集體和農(nóng)民在制度建立和運(yùn)行中的地位和作用。在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中，政府、集體和農(nóng)民三者應(yīng)如何分工?有學(xué)者堅(jiān)持以“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”，但是有些學(xué)者認(rèn)為這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，降低保障水平，這樣會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性。此外，如何體現(xiàn)政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的責(zé)任，如何糾正長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法，也需進(jìn)一步探討。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式選擇。關(guān)于農(nóng)村社會保險制度模式的選擇，目前有很多種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，做到突出重點(diǎn)、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展;還有學(xué)者建議要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合;另外，有些學(xué)者在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“實(shí)物換保障”的理論;還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”、“住房換保障”等理論，這些理論在實(shí)踐中應(yīng)如何運(yùn)用，孰優(yōu)孰劣，尚無定論。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理方式。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本上一直是由一個部門(1998年前是民政部，后是勞動和社會保障部)獨(dú)立管理。權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不健全，基金安全難以保障，所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置必須進(jìn)行改革。但是如何改革，怎樣體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制衡，這些是目前已有的研究中涉及較少的問題。
另外，通過哪些渠道籌集基金?怎樣提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資回報率?對于這些問題，也需進(jìn)一步研究。失地農(nóng)民與農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)問題。由于城市化進(jìn)程的加快以及二元社會結(jié)構(gòu)的存在，失地農(nóng)民問題和農(nóng)民工問題正引起整個社會的廣泛關(guān)注，包括他們的養(yǎng)老問題。失地農(nóng)民和農(nóng)民工在市場經(jīng)濟(jì)中面臨著更大的市場風(fēng)險，他們對社會保障制度的需求更為強(qiáng)烈。對于失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，是根據(jù)其現(xiàn)實(shí)存在的特殊性，建立一個相對獨(dú)立的養(yǎng)老社會保險體系，還是直接融入城鎮(zhèn)的養(yǎng)老社會保險體系之中，享有城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險基本權(quán)利?這是迫切需要解決的問題。如何實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)在我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村實(shí)行的是并行的、封閉的兩套社會養(yǎng)老保險體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，更大量的農(nóng)村勞動力將流向城鎮(zhèn)，這種分隔式的社會養(yǎng)老保險體系必然會成為農(nóng)村勞動力自由流動的障礙。但是目前關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)二者之間統(tǒng)籌發(fā)展，還未形成行之有效的方案。
2.2國外研究現(xiàn)狀
西方國家社會養(yǎng)老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派和新古典學(xué)派。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派著重研究社會養(yǎng)老保險制度的變遷，強(qiáng)調(diào)非經(jīng)濟(jì)的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經(jīng)驗(yàn)描述為主。而新古典學(xué)派基本上是在新古典主義的理論框架內(nèi)，運(yùn)用嚴(yán)格的新古典主義方法，對各種養(yǎng)老金制度安排的經(jīng)濟(jì)績效進(jìn)行研究;把研究的著重點(diǎn)放在不同的養(yǎng)老金制度對于其他經(jīng)濟(jì)變量的影響上。20世紀(jì)50年代以前是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派主導(dǎo)社會養(yǎng)老保險制度研究的時代，從上世紀(jì)90年代初開始，新古典學(xué)派開始占據(jù)主導(dǎo)地位。近幾年來，新古典學(xué)派吸收了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派的某些觀點(diǎn);政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派也大量吸收了新古典學(xué)派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補(bǔ)充的趨勢已極為明顯。目前，國外學(xué)者對誰應(yīng)該為老年人提供照料服務(wù)—家庭責(zé)任還是公共責(zé)任—給予了特別的關(guān)注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權(quán)主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負(fù)擔(dān)問題進(jìn)行研究的也很多。眾多的研究都指出，由于家庭規(guī)模的小型化、婦女勞動參與等原因?qū)е铝艘詪D女為主的照料提供者的負(fù)擔(dān)加重、家庭支持系統(tǒng)弱化等問題。因此，有學(xué)者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負(fù)擔(dān)長期照料”的對策性建議。也有學(xué)者認(rèn)為，在家庭結(jié)構(gòu)不再勝任老年照料任務(wù)時，社區(qū)應(yīng)成為提供支持和保障的可靠去處。
老年福利政策是國外學(xué)界關(guān)注的另一個重點(diǎn)，尤其是現(xiàn)行福利政策存在的問題及解決的方法方面。以歐洲為例，福利國家已經(jīng)或正在改變其原有的老年福利政策，如嚴(yán)格規(guī)定用于照料的財政限額、減少公共機(jī)構(gòu)照料、向社區(qū)照料轉(zhuǎn)移、鼓勵家庭和非正式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展等措施。AllenWalker通過對歐盟各國的研究提出:首先，應(yīng)明確從公共部分轉(zhuǎn)移給營利或非營利照料服務(wù)提供者的比例有多大。其次，要考慮到家庭幾乎已在滿負(fù)荷地提供照料，無法繼續(xù)接納轉(zhuǎn)移來的照料服務(wù)份額了。再次，應(yīng)根據(jù)使用者及其家庭照料者的需要，決定提供何種種類和水平的服務(wù)，即應(yīng)該建立服務(wù)使用者導(dǎo)向的居家照料服務(wù)體系?？偟膩碚f，國外對老年保障的研究有四個特征:一是研究呈現(xiàn)多視野、多學(xué)科的特色;二是在經(jīng)濟(jì)保障得以實(shí)現(xiàn)的前提下，西方國家對老年保障的研究主要集中在老年的照顧和料理方面;三是目前西方正逐漸認(rèn)識到家庭在老年人保障中的重要性，開始采取一系列措施鼓勵家庭對老年人承擔(dān)與實(shí)施一定的義務(wù)與責(zé)任;四是經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)變給農(nóng)村老年人尤其貧困老年的生活保障帶來的沖擊引起眾多學(xué)者的關(guān)注。
3.當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的理論基礎(chǔ)
3.1有關(guān)養(yǎng)老保險的基本概念
保險(Insurance)是在社會經(jīng)濟(jì)互助原則下建立起來的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。其主要經(jīng)濟(jì)職能在于當(dāng)危險事故發(fā)生引起經(jīng)濟(jì)損失時，能通過所積累的資金給予補(bǔ)償，保障經(jīng)濟(jì)生活的安定。每個人在年老失去勞動能力后，都有可能面臨生活來源不確定或不持續(xù)的危險，這種生存危險用保險的方式予以分散承擔(dān)即稱之為養(yǎng)老保險，按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式的不同，養(yǎng)老保險可分為社會保障項(xiàng)目中的社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險兩種。社會養(yǎng)老保險(SocialPensionInsurance)是指勞動者為預(yù)防年老不能再從事勞動由養(yǎng)老需要時的生活有保障，在法律規(guī)定的勞動時間內(nèi)繳納部分保險金，在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后有權(quán)向國家或有關(guān)保險機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取養(yǎng)老金的社會保障制度，是社會保險制度中被保險人最穩(wěn)定、享受保險時間最長、費(fèi)用開支最大的項(xiàng)目。社會養(yǎng)老保險既是一種社會政策，又是法定范圍內(nèi)的勞動者享有的一種權(quán)利，它由政府組織，國家給予稅收等優(yōu)惠，單位和勞動者共同出資，保險基金的增值部分主要用于保險對象。社會養(yǎng)老保險是隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，社會養(yǎng)老保險是社會保障事業(yè)的重要組成部分。而商業(yè)養(yǎng)老保險(CommercialEndowmentInsurance)是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式以被保險人的生命為保險標(biāo)的，以生存或死亡為保險事故，當(dāng)保險事故發(fā)生時，保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。
3.2我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本內(nèi)容
目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)方式主要有家庭養(yǎng)老、土地保障、集體養(yǎng)老、社會救濟(jì)、個人商業(yè)保險養(yǎng)老、最低生活保障制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等形式。一、家庭養(yǎng)老家庭養(yǎng)老的實(shí)質(zhì)是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內(nèi)的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老的生命之源是它不僅是一種利益機(jī)制，還是一種文化機(jī)制。家庭養(yǎng)老的主要承擔(dān)者是兒子，其次分別為配偶、女兒、孫子輩子女、兒媳女婿等。尊老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統(tǒng)美德，家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，并且可以預(yù)見，其在相當(dāng)長的時間內(nèi)都將是我國農(nóng)村重要的保障方式之一。但是受多種因素的影響，家庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢。首先，是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎(chǔ)；其次，家庭的小型化使得家庭養(yǎng)老能力退化，“特別是計劃生育政策的實(shí)施，‘4-2-1’的家庭結(jié)構(gòu)打破了傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老機(jī)制”，即一對夫婦在撫養(yǎng)一個孩子的同時要贍養(yǎng)四位老人。在這種背景下，如果農(nóng)村中60歲及以的老人養(yǎng)老仍依賴于家庭，對核心家庭來說無論是經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)還是生活照料服務(wù)都將是難以承受的，最終也將影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的正常發(fā)展；最后非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我國農(nóng)村家庭的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是我國的特殊國情使得土地養(yǎng)老保的功能嚴(yán)重不足。一是我國人多地少，人均耕地面積只有1.52畝,全國共有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下；二是隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速發(fā)展，已經(jīng)有而且還將有大片土地被征用；三是土地歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，農(nóng)民不能變賣土地養(yǎng)老我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷三、集體養(yǎng)老在時期，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的低水平的平均主義的養(yǎng)老保險，是典型的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。但是，隨著土地承包制度的實(shí)施，這種農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)基本解體。改革方法以來，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老只在少部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的南方地區(qū)繼續(xù)存在，覆蓋范圍極其有限。四、“五?！敝贫群蜕鐣葷?jì)制度“五?！崩先说墓B(yǎng)主要靠鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，大多數(shù)地區(qū)只能維持老人的基本生存。社會救濟(jì)則面窄量少，不可能解決多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老問題。五、個人商業(yè)養(yǎng)老保險面臨中國日趨嚴(yán)重的人口老齡化趨勢，單純依靠社會基本養(yǎng)老保險已經(jīng)無法滿足中國老百姓的養(yǎng)老需求。從很多西方國家建構(gòu)多層次的養(yǎng)老保障體系的經(jīng)驗(yàn)來看，個人商業(yè)養(yǎng)老保險作為緩解財政壓力、完善老年保障體系和應(yīng)對人口老齡化的重要手段，應(yīng)該存在較大的發(fā)展空間。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民的養(yǎng)老等保障方式將發(fā)生較大變化，從過去主要依靠“養(yǎng)兒防老”轉(zhuǎn)向主要依靠社會保障和商業(yè)保險。但是這也僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到一定程度的發(fā)展，由于農(nóng)民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能夠很好解決農(nóng)民養(yǎng)老問題。六、農(nóng)村最低生活保障制度僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行，如浙江、廣東等地區(qū)。黨的十六屆三中全會后，許多地區(qū)開始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。如福建省就已經(jīng)基本建立起農(nóng)村最低生活保障制度，但是農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的社會群體，而且保障水平一般比較低，難以滿足絕大多數(shù)社會群體的需求。七、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“農(nóng)?！保┑侥壳盀橹梗稗r(nóng)?！币廊皇窃?jīng)試圖覆蓋全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但是由于種種原因，目前推行困難重重?！稗r(nóng)?！钡姆苫A(chǔ)是1992年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》。該方案對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了大膽的改革試點(diǎn)，取得了一定的積極效果。
3.3建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性
3.3.1傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨諸多挑戰(zhàn)，需建立新的養(yǎng)老方式
在現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)絕大部分是由家庭來承擔(dān)，農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入，然而隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，這兩種養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上都發(fā)生了一些變化，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，很難再維系農(nóng)村未來的養(yǎng)老需要。其中體現(xiàn)在:
3.3.1土地保障功能的弱化
有學(xué)者指出，農(nóng)村改革這種誘致性制度變遷的發(fā)生，客觀上表現(xiàn)了一種交易的結(jié)果。國家在允許社區(qū)占有所有權(quán)、允許農(nóng)民以大包干名義占有土地使用權(quán)的時候，向農(nóng)民讓渡的是什么呢，讓渡的是農(nóng)民承包的那塊土地必須承擔(dān)農(nóng)民的社會保障。土地在中國歷史上長期以來一直為農(nóng)民提供基本的生活保障，土地對那些喪失勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，所以均分土地充當(dāng)了有效的退休保障。可是，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)是不完整的，這直接影響了土地保障功能的發(fā)揮。按照現(xiàn)行土地政策規(guī)定，土地所有權(quán)歸集體所有，我國農(nóng)民所擁有的僅僅是土地的使用權(quán)，而無權(quán)對上地進(jìn)行自由買賣，因此農(nóng)民在生病或年老最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。對于農(nóng)民來說，他們從土地上得到的利益主要是土地收成。農(nóng)民的收入主要是來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，土地承擔(dān)包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障負(fù)擔(dān)，顯然要通過從事土地經(jīng)營所獲得的收益，而農(nóng)民經(jīng)營土地的收益狀況又如何呢?研究表明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至是絕對虧本。目前，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小，降價的壓力大。但與此同時，在以小規(guī)模分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強(qiáng)勁，由此導(dǎo)致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重過大。在價格、成本雙重因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年己經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達(dá)26.69%;如扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元;農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。在這種情況下，越來越多的農(nóng)民感到承包地，食之無味，棄之可惜，只好對土地進(jìn)行粗放經(jīng)營，甚至將土地撂荒。其實(shí)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低下的一個重要原因還在于土地承載負(fù)擔(dān)重，土地首先是生產(chǎn)資料，只有先具備生產(chǎn)資料的功能，才能發(fā)揮其保障功能，但現(xiàn)在承包土地承載的農(nóng)業(yè)稅以及其他社會負(fù)擔(dān)很重，農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)也主要分?jǐn)偟教锂€之中，農(nóng)民增產(chǎn)不增收現(xiàn)象相當(dāng)突出。在這種情況下，土地很難起到保障功能。
3.3.2家庭養(yǎng)老功能衰退
家庭養(yǎng)老是家庭范圍內(nèi)的代際交換，它建立在道德約束力基礎(chǔ)之上，是由子女信用作保證的。歷史上，我國的老年贍養(yǎng)是以孝為核心在家庭內(nèi)部進(jìn)行的，孝道思想在中國有著長久的發(fā)展歷史和深刻的社會影響。儒家認(rèn)為:“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經(jīng)也，地之義也，民之行也，德之本也?！彼匀寮伊⒔桃孕槠瘘c(diǎn)，“孝字上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義?！币虼耍⒌牡赖掠^最初是調(diào)解長者與小輩之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則。該模式曾在中華民族幾千年歷史上運(yùn)行良好，按教授的解釋:中國家庭的養(yǎng)老模式，實(shí)際上是一種“反饋模式”，即“甲代撫育乙代，乙代贍養(yǎng)甲代，乙代撫育丙代，丙代又贍養(yǎng)乙，下一代對上一代都要反饋的模式?！敝饕恰靶ⅰ蔽幕癁榧彝ヰB(yǎng)老提供了內(nèi)在驅(qū)動力。但到20世紀(jì)末其依賴的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)卻出現(xiàn)動搖。認(rèn)為:“隨著人類由農(nóng)業(yè)社會進(jìn)入工業(yè)社會和后工業(yè)化社會，家庭贍養(yǎng)功能就慢慢脫離家庭而社會化。”米特羅在《歐洲家庭史》中進(jìn)一步描述道:“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)是一種無貨幣經(jīng)濟(jì)，以致于贍養(yǎng)老人只在家內(nèi)是可行的，提供實(shí)物在超出一定距離時就會是不可能的，因?yàn)檫@需要用現(xiàn)金支付并用此錢購買食物，而在前工業(yè)時代，在農(nóng)業(yè)地區(qū)中，這兩個都是不存在的。”出現(xiàn)這種情況的根本原因是改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)制度的巨大變遷。生產(chǎn)力得到飛速發(fā)展，不僅解決了絕大部分中國人的溫飽問題，而且農(nóng)村生產(chǎn)生活型態(tài)也在現(xiàn)代化過程中發(fā)生巨大變化。自給自足的經(jīng)濟(jì)條件不復(fù)存在，年齡在生產(chǎn)中的優(yōu)勢己不如從前，多樣化的社會化分工已使等級式父子關(guān)系出現(xiàn)松動。1990年我國農(nóng)村家庭戶平均人口為4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降為3.44人，家庭規(guī)模小型化、核心化趨勢日漸明顯，這使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式越來越缺乏充分的照料源。其次，非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力的遷移對農(nóng)村家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了消極影響，20世紀(jì)80年代中期以來，農(nóng)村剩余勞動力尤其是青壯年人口跨地區(qū)或城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模不斷上漲，這種轉(zhuǎn)移使農(nóng)村家庭養(yǎng)老應(yīng)有的凝聚力逐漸降低，同時這種生活上的長期分離使得父母與子女間的感情紐帶逐漸變得松弛，由此帶來的子女尊老、敬老傳統(tǒng)的弱化。第三，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思想基礎(chǔ)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，受商品貨幣等因素的影響，傳統(tǒng)的家庭觀和老年價值觀受到強(qiáng)烈沖擊，許多農(nóng)民己不再認(rèn)為多子多福，開始走出養(yǎng)兒防老的思想怪圈，迫切要求與城鎮(zhèn)居民享受同樣的社會養(yǎng)老保險待遇，這在很大程度上動搖了家庭養(yǎng)老保障模式。
3.3.3建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)
社會保險權(quán)是我國《憲法》和《勞動法))賦予勞動者的一項(xiàng)基本權(quán)利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機(jī)會或遇到其他災(zāi)害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得幫助的權(quán)利。我國《憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，仍從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。農(nóng)民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產(chǎn)財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風(fēng)險以及失業(yè)、年老、傷殘、疾病等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，為了防范這些風(fēng)險的發(fā)生，理應(yīng)合法享有與城鎮(zhèn)職工同等的社會保險權(quán)利，這是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)。況且，農(nóng)民一直為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，享有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)民與城市居民應(yīng)具有平等的權(quán)利，長期以來，據(jù)有非農(nóng)戶口的城市居民始終優(yōu)越于農(nóng)村居民，中國的戶籍制度將全中國人口劃分為兩種等級，即“農(nóng)村人”與“城里人”，這絕對不是簡單的文字游戲，它包含著兩類人的實(shí)質(zhì)性區(qū)別。其中，最為顯著的區(qū)別就是城市人口的生、老、病、死、傷、殘都是有保障的，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，除極少數(shù)“五?！崩先苏o予一定的照顧外，對其他人群的社會保障則幾乎沒有。改革開放以后，政府對城鎮(zhèn)職工的下崗(失業(yè))、貧困也給予了特別關(guān)照，全面推行了失業(yè)保險和最低生活保障制度。與此同時，中國農(nóng)民始終默默無聞地為中國工業(yè)化建設(shè)貢獻(xiàn)著他們的力量。有關(guān)研究表明，建國以來，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、農(nóng)業(yè)稅、儲畜方式等途徑，上繳給國家1.3萬億元，養(yǎng)活了十幾億中國人，而且通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等形式為國家的工業(yè)化積累了大量資本改革。開放以來，農(nóng)民貢獻(xiàn)出1億畝耕地，地價差額達(dá)上萬億元，農(nóng)業(yè)資金轉(zhuǎn)移嚴(yán)重，為此農(nóng)民蒙受了巨大損失，而國家不僅沒有為農(nóng)民提供任何社會保障，還讓農(nóng)民在自身生活水平較低的情況下，為五保戶、軍烈屬提供生活被助和救濟(jì)，顯然這是不公平的。
3.3.4建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要條件
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需發(fā)展有兩個基本前提，一是要有穩(wěn)定資金投放，二是要有一定技術(shù)的勞動力。如果沒有可靠的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險幫助他們抵御年老的風(fēng)險，免除他們的后顧之憂，農(nóng)民就會將其收入儲蓄起來，用來養(yǎng)老防老，不愿意投入到生產(chǎn)進(jìn)程中，這就使得農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，根據(jù)有關(guān)資料表明，農(nóng)村居民購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)支出占家庭總支出的比重很低。同時，城鄉(xiāng)社會保障巨大差異使得一部分有一技之長、有一定文化素質(zhì)的農(nóng)村勞動力不斷流向城市，而城鎮(zhèn)中的人才因?yàn)檗r(nóng)村缺乏必要的勞動保障不愿到農(nóng)村工作，所以城鄉(xiāng)保障的差異阻礙了人才的合理流動，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在吸引人才方面處于不利地位。因此建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有助于提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
4.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的特點(diǎn)
在明確中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容后，對于其內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)，可以主要從以下幾個方面進(jìn)行分析：
一、以“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”為籌資原則
即養(yǎng)老金的主要部分來自農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上，集體可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)助比例不做統(tǒng)一規(guī)定，隨集體經(jīng)濟(jì)狀況的好壞而定。在集體經(jīng)濟(jì)狀況較好多地方或時期，助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相對提高；反之，補(bǔ)助比例可以下調(diào)，甚至不設(shè)底線。國家政策扶持，主要體現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的集體補(bǔ)助，可以按照工資總額的一定比例提取予以稅前列支，具體做法也有地方政府根據(jù)具體情況而定。這種籌資原則充分考慮到國家財力有限及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)實(shí)，但是在實(shí)踐中卻暴露出強(qiáng)制性不足的缺陷，尤其是對集體補(bǔ)助比例缺乏具體、詳細(xì)的規(guī)定；有的地方政府為了減少本地企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，盡量縮小這一比例，甚至縮為零。隨著這一部分補(bǔ)助的減少，國家對農(nóng)村養(yǎng)老費(fèi)的“政策扶持”也失去現(xiàn)實(shí)作用。農(nóng)村養(yǎng)老費(fèi)籌資原則也有所規(guī)定的“個人繳費(fèi)”為主變?yōu)閷?shí)際上的“全部個人繳費(fèi)”。如山東省《平陽農(nóng)村社會保險斬行辦法》中就明文規(guī)定：“保險費(fèi)集體確無力補(bǔ)助，由個人全部繳納”。這樣，農(nóng)村養(yǎng)老保險由原本設(shè)計上的國家、集體、個人三方共同承擔(dān)變?yōu)橛蓚€人完全承擔(dān)。
二、實(shí)行“多檔次”的繳費(fèi)方式
實(shí)行“多檔次”的繳費(fèi)方式主要是針對我國農(nóng)村各地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實(shí)。1992年，民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險金每月繳費(fèi)方式采取多檔次的方式，即從2元到20元，每2元設(shè)置一個檔次。這主要是基于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距而制定的，經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)，繳費(fèi)可以多一點(diǎn)，較為貧困的地區(qū)，則可以相對低一點(diǎn)。但是，這種繳費(fèi)方式在設(shè)計時忽略了農(nóng)村的另一現(xiàn)實(shí)，即相當(dāng)部分農(nóng)民養(yǎng)老觀念落后，把自己未來養(yǎng)老寄予子女后代身上，他們對養(yǎng)老保險制度缺乏認(rèn)同感，存在心理疑慮。因此，在實(shí)踐中，大多數(shù)農(nóng)民都傾向于轉(zhuǎn)向低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而以如此之低的投保水平，是根本無法滿足農(nóng)村老年人口的未來養(yǎng)老需要的。
三、在籌資方式上實(shí)行“完全積累制”
“完全積累制”，也稱個人賬戶儲蓄積累制，是指受保者在其勞動年齡（一般是指60歲之前）按照一定的比例繳納保險費(fèi)，記入個人賬戶，作為長期積累的基金，待受保者達(dá)到法定的領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，按照個人賬戶積累總額（包括保險金年金和利息）以年金的方式逐月發(fā)給個人。這種方式的特點(diǎn)是以收定支，籌資規(guī)模和保險金比較穩(wěn)定，不會引起養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)嫁矛盾，當(dāng)然也存在著基金保值增值的問題。
四、在養(yǎng)老保險基金管理上，主要實(shí)行縣級統(tǒng)籌
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的重點(diǎn)。我國現(xiàn)行的辦法是在縣（市、區(qū)）建立養(yǎng)老保險的專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收取和發(fā)放養(yǎng)老金的工作，以縣為單位實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，并接受同級財政、審計部門的監(jiān)督。這無疑是考慮到目前我國農(nóng)村情況千差萬別，建立統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的養(yǎng)老金收發(fā)機(jī)制尚不可能；但是由于基層管理機(jī)構(gòu)不健全，管理手段相對落后，因此在資金的管理和運(yùn)營中出現(xiàn)了諸多管理不規(guī)范的現(xiàn)象。
5.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)中存在的問題
5.1保障水平過低
《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》提出了“堅(jiān)持資金個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的原則，出發(fā)點(diǎn)是以政策扶持進(jìn)行激勵，但不增加財政負(fù)擔(dān)，政府不進(jìn)行財政補(bǔ)貼和兜底。這在實(shí)際上是行不通的，社會養(yǎng)老保險不同于商業(yè)養(yǎng)老保險，政府的財政支持是必須的，因?yàn)閮H僅通過農(nóng)民自身籌集到的養(yǎng)老基金根本難以應(yīng)對老年時的基本生活要求。而且，在養(yǎng)老金支出高峰期出現(xiàn)支付困難時，政府都必須以財政兜底的方式保證養(yǎng)老金的發(fā)放，否則會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。溫克勒(winkler)在總結(jié)歐洲國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財政狀況時說“沒有一個社會保障機(jī)構(gòu)能只依賴所繳費(fèi)用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，他們都需要依賴政府補(bǔ)助和其他方式來補(bǔ)貼”。通過財政補(bǔ)貼，調(diào)動農(nóng)民參加保險的積極性。1992年以來，在財政不補(bǔ)貼不兜底的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作雖然有所推動，但這種推動屬于半強(qiáng)制性的，農(nóng)民越來越?jīng)]有積極性?，F(xiàn)在許多地方不再堅(jiān)持《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》的原則，紛紛采取了政策扶持加財政支持的雙重做法，也正說明了這一問題。對于農(nóng)民自身而言，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏足夠的信心等原因，農(nóng)民參保的積極性也普遍不高。《基本方案》規(guī)定，農(nóng)民可以根據(jù)自己的實(shí)際情況繳納保險費(fèi)，從2元-20元，每兩元一個檔次進(jìn)行繳費(fèi)。多數(shù)地區(qū)農(nóng)民在投保時都選擇了最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，20年后每月可以領(lǐng)取9.9元，這個數(shù)額是很難起到養(yǎng)老的作用。若考慮通貨膨脹、物價上漲等經(jīng)濟(jì)因素，最終拿到的養(yǎng)老金更少。據(jù)國家勞動和社會保障部統(tǒng)計，2006年全年共有355萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，共支付養(yǎng)老金30億元，人均僅845元;年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5374萬人，年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354億元，按投保人數(shù)計算人均僅659元。由此可見，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實(shí)際上根本起不到多大的養(yǎng)老保險作用。
5.2制度缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性
西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險是通過國家立法形式實(shí)行的一種強(qiáng)制性社會保險，具有法律強(qiáng)制性、保障基本性和國家保證性特點(diǎn)。例如德國在19世紀(jì)80年代就頒布了世界上第一部社會保障法,并在1957年把范圍擴(kuò)大到全體農(nóng)民。日本在1971年,丹麥、芬蘭在1977年,美國在1990年也都先后建立了農(nóng)民社會保險制度,并以立法的形式予以確定。與之相比，由于我國城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平和消費(fèi)方式等方面存在較大差別，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會化程度還較低，尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的條件，所以，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險作是本著自愿、量力的原則。雖然它由政府部門組織，但不具法律上的強(qiáng)制性，國家沒有統(tǒng)一的法律條文各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，對政府和農(nóng)民都缺乏普遍的強(qiáng)制性和規(guī)范性。因而這些辦法普遍缺乏法律效力,具有很大的不穩(wěn)定性,對農(nóng)民投保的信心缺乏足夠的支持。
5.3、“保富不保貧”的傾向嚴(yán)重
我國當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴(yán)重，目標(biāo)人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。主要表現(xiàn)在：首先，在農(nóng)村采取的是完全積累型的養(yǎng)老保險模式，帶來的突出問題是參加養(yǎng)老保險的人大部分是收入較高的居民，他們即使不參加養(yǎng)老保險，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決。甚至“出現(xiàn)富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保的局面。”即最需要養(yǎng)老保險的低收入和貧困農(nóng)民則不能從養(yǎng)老保險中受惠。而社會保險的目標(biāo)之一是減少貧困，減少收入不平等和地位不平等，顯然這種保富不保貧的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與這一目標(biāo)是相違背的，不符合建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的初衷；另一方面，于我國采取自愿原則參保，也直接導(dǎo)致參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本上都是比較富裕的農(nóng)民，而真正面臨養(yǎng)老困難的貧困農(nóng)民卻無力參保，這種“保富不保貧”的養(yǎng)老保險制度，并為真正解決未來農(nóng)村養(yǎng)老的難題。并且從覆蓋范圍上看，我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
5.4對農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的監(jiān)管不力
一方面，按《基本方案》的規(guī)定，養(yǎng)老保險基金的保值、增值辦法，主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能用于投資，但是一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)進(jìn)行直接或間接投資，在這部分投資中，大部分沒有投資收益，而且連本金也無法收回；另一方面，我國農(nóng)村養(yǎng)老縣級農(nóng)保機(jī)構(gòu)基本上包攬了從政策制定、實(shí)施到養(yǎng)老保險資金的收、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)督等各環(huán)節(jié)、全方位的工作。這種管理方式，既缺乏部門之間的橫向監(jiān)督，也沒有上下級之間的縱向制約，其結(jié)果極其容易造成農(nóng)?；鸨慌灿煤蛿D占。綜合本章的分析，可以看出我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險，從基本內(nèi)容、主要特點(diǎn)到存在問題都說明我國尚未建立真正意義上的、覆蓋各地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，必區(qū)分各地區(qū)的實(shí)際情況，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，建立真正的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有三:一是準(zhǔn)法律依據(jù)。主要有1992年1月頒布實(shí)施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實(shí)施的國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》;此外還有一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款;二是相關(guān)文件內(nèi)容。如十七大報告中“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充，加快完善社會保障體系。”“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。十六大報告中的“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視三農(nóng)問題和農(nóng)保問題的講話?？傮w而言，1992年頒布實(shí)施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》許多地方在實(shí)踐中行不通;各種文件和領(lǐng)導(dǎo)講話的內(nèi)容則過于籠統(tǒng)和原則，難以用來指導(dǎo)實(shí)際工作。因此各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在實(shí)踐中存在許多困惑和矛盾，而地方政府又無法找到比較有力的立法依據(jù)。因此，各地對農(nóng)村養(yǎng)老保險法規(guī)的出臺、變更和撤消，基金的籌集、運(yùn)用以及發(fā)放等都只能按照地方政府部門，甚至是某些官員的個人意愿執(zhí)行的，而并沒有與農(nóng)民形成一種規(guī)范性、持久性的契約形式。這些都大大降低了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的規(guī)范性、長期性和穩(wěn)定性。
5.5基金的安全性和收益性差
目前，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金工作普遍以縣級為單位來管理。全國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金分散在全國1900多個縣市。1998年以后，雖然大多數(shù)省已將農(nóng)村社保的管理劃歸社會保障部門，但是很多地縣和鄉(xiāng)一級未能實(shí)現(xiàn)順利交接，造成不少地區(qū)社保管理秩序混亂，特別是中西部地區(qū)，管理體制未理順問題嚴(yán)重。由于制度變動頻繁、管理體制不順等問題，社保基金的違法違規(guī)時有發(fā)生，基金管理秩序混亂。2005年發(fā)生的中行哈爾濱河松街支行高山案中，有1.7億元農(nóng)保資金損失。2006年云南紅河州也曾發(fā)生挪用4280萬農(nóng)?；鸾ê廊A辦公樓案。而此前的信托、證券公司整頓也波及到農(nóng)?；?。2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，就涉及青島市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室，直接威脅到3000萬元農(nóng)?；鸬陌踩?。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?；鹗褂?，必須兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，國家利益和地方利益，同時要建立監(jiān)督保障機(jī)制。”我國社?；鸬氖找媛势蛷?002年以來我國社保基金的投資收益率可以看出我國2002年一2005年社?；鹗找媛室恢倍季S持在5%以下，扣除當(dāng)年的通貨膨脹率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年僅有2.43%，低于當(dāng)年的通貨膨脹率3.3%。雖然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴隨著出現(xiàn)的是通貨膨脹率的上漲以及銀行存款利率的不斷上調(diào)，因此，社?；鸬膶?shí)際收益率也沒有明顯的提高。但實(shí)際上，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金除了依法存銀行、買國債的部分以外，還有不少農(nóng)保基金主要用于直接放貸、抵押擔(dān)保、機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)占用以及存入當(dāng)?shù)胤倾y行金融機(jī)構(gòu)和劃入地方財政專戶。據(jù)統(tǒng)計，至2001年底，全國216.07億元農(nóng)?；鹂傤~中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機(jī)構(gòu)存款、購買金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%;收回本息有因難的占基金總額的6.39%;己確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。此外，基金管理運(yùn)營層次低。目前絕大部分基金在縣級管理，管理手段缺乏，易于受到當(dāng)?shù)匦姓缮?，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運(yùn)營效率普遍偏低。
6.完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的具體措施
一、政府要在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立中擔(dān)負(fù)重要的職責(zé)
雖然，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要?！笔紫龋獜恼呱咸峁l件，支持農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的開展，積極建立社會保障信息網(wǎng)絡(luò)和社會保險救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，為促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老保險向社會轉(zhuǎn)化提供必要服務(wù)；其次，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老險模式和體制，要進(jìn)一步明確各級政府的職責(zé)，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老的風(fēng)險；再次，努力加快社區(qū)建設(shè)，要大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制，使農(nóng)村老人的生活服務(wù)，由家庭“獨(dú)攬”變?yōu)榧彝ヅc社區(qū)共同承擔(dān)；最后，重視農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，提高這個方面工作的宣傳力度，要在社會開展對農(nóng)民養(yǎng)老工作的宣傳，使各方面都來關(guān)心和支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)。
二、轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政事分開
正如新公共管理理論所主張的，政府在公共行政管理中應(yīng)該是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只是起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因?yàn)椤叭绻粋€組織最佳的精力和智慧都用于劃槳掌舵將會很困難?！本宛B(yǎng)老保險方面看，國務(wù)院在1995年就明確提出“實(shí)行社會保險行政管理和基金管理分開，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)”的目標(biāo)要求，但是在實(shí)際運(yùn)作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監(jiān)督體系也終未形成。要改變這一局面，真正形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三功能相互結(jié)合、互相制約的高效、透明、公正的運(yùn)作機(jī)制，就要轉(zhuǎn)變政府職能，使之由直接經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，政府主要是通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身作的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。
三、促進(jìn)法制和制度建設(shè)，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作
在亨廷頓看來，“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，“組織和程序與其制度化水平成正比例”。促進(jìn)法制和制度建設(shè)并加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作對于完善我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度具有重要意義?！巴擎?zhèn)一樣，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險也要依法行事?！备母锱c完善農(nóng)村養(yǎng)老保險與法制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，使養(yǎng)老保險改革決策與法制建設(shè)相統(tǒng)一，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老健康發(fā)展。同時，要重視農(nóng)村養(yǎng)老社會保險的法制體系建設(shè)，包括地方法規(guī)和國家法律，使養(yǎng)老保險逐步走上完善的法制化軌道，并通過依法治理養(yǎng)老保險來維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。政府要盡快制定和完善農(nóng)村社會保障立法體系，通過制訂法律來保證農(nóng)村社會保障制度和政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性，提高廣大農(nóng)民對政府推行社會保障政策的信心。
四、多渠道籌集并加強(qiáng)對養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌運(yùn)營
首先，在目前農(nóng)民生活還不很富裕的情況下,除建立個人繳費(fèi)為主,集體相輔,政府適當(dāng)支持的三方負(fù)責(zé)的保險金繳費(fèi)制度外,還需探索多渠道的農(nóng)村保費(fèi)供應(yīng)?！艾F(xiàn)代社會保障事業(yè)是全體社會成員的共同事業(yè)，國家應(yīng)鼓勵本國社會成員主動參與社會保障，包括參與分擔(dān)繳費(fèi)、參與經(jīng)辦保障事務(wù)、參與管理和監(jiān)督社會保障制度的實(shí)施等，社會保障不再單純是政府的責(zé)任，這種做法使社會保障事業(yè)具備更為堅(jiān)實(shí)的社會、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。其次，政府應(yīng)高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險金的管理與保值增值工作，通過建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理和運(yùn)營的職責(zé)；同時要建立健全相應(yīng)的財務(wù)核算、審計監(jiān)督等項(xiàng)制度，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實(shí)現(xiàn)資金的增值；最后，還要要加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金運(yùn)營過程中的監(jiān)管工作,嚴(yán)禁基層組織和政府其它機(jī)構(gòu)挪用基金,嚴(yán)禁任何人打著養(yǎng)老保險的幌子向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)。為了提高農(nóng)民的認(rèn)識和支持程度,必須要加強(qiáng)政策宣傳力度,重點(diǎn)應(yīng)放在示范、推廣和操作的規(guī)范性、科學(xué)性和保險金發(fā)放的及時性上。做好示范、推廣工作,使農(nóng)民都能明白參加養(yǎng)老保險是為了自己,這樣養(yǎng)老保險的工作也就能順利開展。
五、建立多層次、多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立
多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。就目前我國廣大農(nóng)村的具體實(shí)際來看，應(yīng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險，即加大發(fā)展集體企業(yè)和補(bǔ)助養(yǎng)老保險以及發(fā)展儲畜養(yǎng)老保險，并給予政策支持。堅(jiān)持城鄉(xiāng)有別和與家養(yǎng)老、土地保障、社會扶持相結(jié)合的多層次的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。此外，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村社會保障水平還比較低，可以采取強(qiáng)制性原則。但考慮到我國地區(qū)經(jīng)水平的不同，在東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，亦可以推行地方性的自愿性保險。地方自愿性保險既可以由地方政府主導(dǎo)，也可以允許民間團(tuán)體主導(dǎo)，作為全國性農(nóng)村社會保險體系的一個重要補(bǔ)充。商業(yè)保險能否進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)域，取決于是否有錢可賺。政府應(yīng)當(dāng)消除一些限制保險市場的法規(guī)，同時出臺一些優(yōu)惠政策，以吸引保險公司進(jìn)入農(nóng)村。
7我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本框架
建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，需要廣大理論和實(shí)際工作者付出艱苦的勞動。在對我國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)社會條件進(jìn)行分析研究、總結(jié)我國十幾年來農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、并借鑒國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有益成果的基礎(chǔ)上，本人對我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基本框架進(jìn)行了初步探索。具體內(nèi)容如下:
7.1建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的專門制度
前面已經(jīng)提到，由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距顯著，農(nóng)村和城市之間在建立社會養(yǎng)老保險制度的問題上沒有共同基礎(chǔ)，不具備建立統(tǒng)一型和統(tǒng)分結(jié)合型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)條件。因此，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須是針對農(nóng)民的專門制度，而不能與城市養(yǎng)同運(yùn)用一套社保制度。目前我國受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，還不能建立像西方發(fā)達(dá)國家那樣成熟完善的社會養(yǎng)老保險;同時由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在保費(fèi)征繳和養(yǎng)老金給付上也不具備實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的條件。因此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善必須在尊重我國國情特殊性的基礎(chǔ)上，在遵循上述原則的前提下，總結(jié)此前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題以及取得的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各地的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力，初步達(dá)到在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險的目的。
7.2邊試邊行，逐步建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度
我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所面臨的背景極具特殊。其他國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度時所需要應(yīng)對的只是前述背景中的某一兩個方面，而我國則必須綜合考慮上述所有的問題，這在世界上尚屬首例。因此我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立沒有先例可循，需要再次發(fā)揮“摸著石頭過河”的精神，邊試邊行。首先在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后再從經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，最后用這些規(guī)律、理論來指導(dǎo)我們的實(shí)踐。因此，在目前的條件下，各地應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況制定出一系列農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，青島、蘇州、馬鞍山等已經(jīng)開始在積極探索，并且取得了一定的成果。最后，在條件具備的情況下，國家可以根據(jù)前一階段探索的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，出臺一系列的指導(dǎo)方針和具有指南性質(zhì)的文件，比如國家在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的角色定位，地方各級政府責(zé)任范圍等等。
7.3推進(jìn)社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的同時，繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的作用
社會保險的特點(diǎn)是國家從勞動者和企業(yè)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財政支持，集中形成專門基金，在勞動人口和退休人口之間進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)劑，旨在創(chuàng)造一種穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序和生活環(huán)境，有利于勞動者的生存、發(fā)展和延續(xù)。但是由于目前我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平還不具備，無法建立健全的覆蓋所有農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險機(jī)制。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立既要強(qiáng)調(diào)社會養(yǎng)老，同時也不能忽視了家庭養(yǎng)老的重要作用。中國是受儒家思想影響的國家，有著悠久的儒家文化?！爸袊绕涫寝r(nóng)村家庭觀敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，家庭養(yǎng)老有著深厚的根基;而且在家庭養(yǎng)老的過程卑廠有利于家庭成員之間的親情交流，有助于形成和諧的家庭環(huán)境。中國的家庭養(yǎng)老模式受到聯(lián)合國的高度稱贊，聯(lián)合國認(rèn)為以中國為代表的亞洲家庭養(yǎng)老模式是全世界的榜樣。家庭養(yǎng)老所具有的優(yōu)越性是任何其他養(yǎng)老方式都無法比擬和替代的。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)必須繼承中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，愛老敬老，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能。方面可以借鑒韓國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的經(jīng)驗(yàn)。韓國是以家庭為中心的儒教傳統(tǒng)國家，家庭以家長為中心，政府鼓勵孝敬父母、穩(wěn)定家庭。另外，韓國國民普通信奉佛教、儒教，這成為修心祟善的人文基礎(chǔ)，政府提倡善德的傳統(tǒng)信仰，獎勵孝敬父母的家庭，鼓勵社會辦慈善事業(yè)，從而穩(wěn)定了家庭和社會，使家庭和慈善事業(yè)成了韓國社會保障制度的重要組成部分。
7.4堅(jiān)持因地制宜、分類推進(jìn)的原則
區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)使我國在近期內(nèi)還不能建立起全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我認(rèn)為，我們可以仿效日本由部分到整體、由差別到統(tǒng)一的發(fā)展思路，分對象、分階段建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。因此在我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須采取因地制宜的原則，按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立不同層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“一刀切”。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的東部經(jīng)濟(jì)，應(yīng)立即著手建立以社會養(yǎng)老為主、家庭養(yǎng)老為輔的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制;在經(jīng)濟(jì)狀況和群眾保險意識允許的條件下，甚至可以選擇性地進(jìn)行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險的試點(diǎn)工作，同時鼓勵農(nóng)民進(jìn)行自愿儲蓄為補(bǔ)充，為今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。在中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的地方，仍然實(shí)行以家庭為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，同時政府加大宣傳力度，鼓勵農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險。各地必須在認(rèn)真研究本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及可承受能力的基礎(chǔ)上，制定出適合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會穩(wěn)定的制度，逐步發(fā)展，不冒進(jìn)也不滯后。針對農(nóng)村中不同產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員要進(jìn)行區(qū)別對待，這既是國外實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，也是我國農(nóng)村勞動力從業(yè)范圍多樣化的需要。對于以農(nóng)業(yè)為主的從業(yè)人員應(yīng)該納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的范圍內(nèi)。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有穩(wěn)定收入的農(nóng)民，必須按照《合同法》的規(guī)定，簽訂勞動合同，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對于失地農(nóng)民，失去了土地這種基本的生產(chǎn)資料，實(shí)際上己經(jīng)不再屬于“農(nóng)民”這個范疇，也應(yīng)該參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但是對于失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險政府應(yīng)該在政策上和財政上予以傾斜。
7.5土地政策與養(yǎng)老保險制度相結(jié)合
土地政策是農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建立中的一個重要因素。成功建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的國家，尤其是小農(nóng)占多數(shù)的國家，很多都把土地政策與農(nóng)民養(yǎng)老保險制度相結(jié)合。我國目前實(shí)行的是家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是一種集體所有、農(nóng)民以戶為單位獨(dú)立經(jīng)營的土地制度。這種制度雖然在一定程度上使農(nóng)村的生產(chǎn)力水平得到提高，但也出現(xiàn)了土地經(jīng)營規(guī)模過小使土地效益下降的現(xiàn)象。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可以在一定程度上采用與日本、德國和法國相類似的“土地?fù)Q社?！钡闹贫?，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，解決現(xiàn)有的土地細(xì)化與規(guī)模化經(jīng)營的矛盾;同時也促進(jìn)土地向經(jīng)營能手集中，提高土地的利用效率。我國土地政策的施行，必須考慮兩方面的因素。一方面是農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的年齡設(shè)定，另一方面是農(nóng)民放棄經(jīng)營權(quán)之后養(yǎng)老保險的優(yōu)惠政策如何設(shè)計。針對前一個向題，可以參照我國職工的一般退休年齡，男性為60歲，女性為55歲。但是考慮到我國目前農(nóng)村老齡化嚴(yán)重的情況，為防止出現(xiàn)土地被出讓后沒有得到有效利用的現(xiàn)象，可以適當(dāng)?shù)膶⑼诵菽挲g推后一至兩年。針對后一個問題，有兩種方案可供選擇:一種比較簡單，直接增加農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額;另一種施行起來比較復(fù)雜，但是更受農(nóng)民的青睞，那就是參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法進(jìn)行管理。各地可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平設(shè)定適合的退休年齡和養(yǎng)老金優(yōu)惠方案。因此，在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時強(qiáng)調(diào)土地政策的作用，既可以提高老年農(nóng)民的保障水平，又可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)保障能力。
7.6國家、地方、農(nóng)民三方籌資
在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集上，西方各國政府都通過立法，除規(guī)定投保者個人繳費(fèi)外，還輔之以國家的財政支持或其他補(bǔ)助，以確保農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇與其他從業(yè)者的實(shí)質(zhì)平等。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)要堅(jiān)持中央政府的轉(zhuǎn)移支付、地方政府財政支持和農(nóng)民個人三方共同承擔(dān)的原則進(jìn)行養(yǎng)老基金的籌集，同時還要開辟其他籌資渠道。1994年我國開始實(shí)施分稅制財政管理體制。實(shí)行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權(quán)，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理的支配。分稅制改革，對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。同時分稅制改革也為中央和地方政府分別承擔(dān)一定的養(yǎng)老責(zé)任提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。政府、地方和個人具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定可以參照《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作。首先是繳費(fèi)基數(shù)的確定。由于農(nóng)民沒有工資的概念，無法確定“平均工資水平”，因此可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際平均收入來確定繳費(fèi)基數(shù)。由于城鄉(xiāng)收入的差距，可以將上年度當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工的平均工資水平確定為繳費(fèi)基數(shù)的上限，防止在基數(shù)上就出現(xiàn)貧富差距懸殊的情形。最低的繳費(fèi)基數(shù)則按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障線的水平。其次是各方繳費(fèi)總額的確定。職工基本養(yǎng)老保險“從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個人賬戶”。農(nóng)村社會養(yǎng)老可繼續(xù)沿用8%一10%這個比例，具體選擇多少要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)差距來確定，以對家庭養(yǎng)老可以起到一定的補(bǔ)充作用為基本原則。最后是三方各自承擔(dān)的比例問題。這個比例要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平來確定。一般情況下，個人所占的比例至少應(yīng)該在繳費(fèi)總額的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的轉(zhuǎn)移支出和地方財政應(yīng)該根據(jù)各地的財政收支情況來確定剩余比例承擔(dān)份額，總體原則是國家的轉(zhuǎn)移支付向中西部地區(qū)傾斜。
關(guān)鍵詞:非正規(guī)就業(yè)社會保障對策
非正規(guī)就業(yè)是相對傳統(tǒng)就業(yè)(或正規(guī)就業(yè))而言的，主要是指私營、個體經(jīng)濟(jì)中等非正規(guī)部門的各種就業(yè)門類和企事業(yè)單位等正規(guī)部門的短期臨時性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣等就業(yè)形式?！胺钦?guī)就業(yè)”被稱為吸納勞動力的巨大“海綿”和“蓄水池”，已逐步引起我國政府的重視和部分專家的認(rèn)同。筆者從非正規(guī)就業(yè)的社會保障體制的建立、健全角度，分析發(fā)展、促進(jìn)我國非正規(guī)就業(yè)的主要對策。
一、我國現(xiàn)行社會保障制度存在的主要缺陷
因?yàn)榉钦?guī)就業(yè)是一種勞動關(guān)系不穩(wěn)定的、短期性的、季節(jié)性的、臨時性的就業(yè)形式，這就意味著，勞動者就業(yè)具有非長期性，收人缺乏連續(xù)性，因此，非正規(guī)就業(yè)勞動者面臨的生活風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正規(guī)就業(yè)者。面對高度市場化引起的高風(fēng)險，我國現(xiàn)階段的社會保障制度對干非正規(guī)就業(yè)者來說，其社會保障作用是微乎其微的。
1.社會對非正規(guī)就業(yè)的認(rèn)知存在明顯的歧視性。受傳統(tǒng)就業(yè)觀念的影響，社會各界對非正規(guī)就業(yè)的認(rèn)知仍徘徊的“正規(guī)”之外，部分人尤其是下崗人員心理預(yù)期偏高，選擇就業(yè)崗位重正規(guī)、固定就業(yè)，輕非正規(guī)、彈性就業(yè)，對收人期望值較高;現(xiàn)行的法規(guī)和行政規(guī)章中對“正規(guī)就業(yè)”和“非正規(guī)就業(yè)”沒有明確的界定，使非正規(guī)就業(yè)缺乏法律地位的保障。
2.現(xiàn)行社會保險制度與促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的需要嚴(yán)重不適應(yīng)。我國現(xiàn)行的各項(xiàng)社會保險在計費(fèi)年限、繳費(fèi)辦法和待遇享受等方面都是依據(jù)正規(guī)就業(yè)的情況而設(shè)計的，具有明顯的偏向性，不適應(yīng)于非正規(guī)就業(yè)的情況和特點(diǎn)，從事非正規(guī)的人員普遍沒有社會保險。例如，由于勞動關(guān)系和收人水平的不確定性，雇主和非正規(guī)就業(yè)者很難按照工資總額分別交納各種社保費(fèi)用;正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下的“續(xù)?！薄⒗U費(fèi)年限連續(xù)計算以及繳費(fèi)責(zé)任等規(guī)定在非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下幾乎全不適用。這種情況不僅給從事非正規(guī)就業(yè)的下崗、失業(yè)人員造成巨大的心理壓力，使他們難以同原企業(yè)解除勞動關(guān)系并放心大膽地進(jìn)人非正規(guī)部門就業(yè)，而且給社會留下了嚴(yán)重的隱患。
3.非正規(guī)就業(yè)者的工資、勞動者的權(quán)益得不到保障。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:工資報酬達(dá)不到法定的最低工資標(biāo)準(zhǔn);拖欠、克扣工資情況嚴(yán)重;工時大大超過法定工作時間，而且也領(lǐng)不到加班加點(diǎn)費(fèi);勞動和安全衛(wèi)生條件惡劣;被隨意解雇;常常受到老板的污辱甚至打罵，人格尊嚴(yán)得不到維護(hù)，等等。上述情況使非正規(guī)就業(yè)者的處境更加惡劣，他們?yōu)榱酥\生，只得忍氣吞聲、忍辱負(fù)重。
4、缺乏針對和適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)的法律規(guī)范。目前，勞動法律明顯不適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)情況的有以下幾個方面:按月規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)的特點(diǎn);關(guān)于工時的規(guī)定一是太死，二是標(biāo)淮太高;用人單位雇用人員時“必須簽汀書面合同”的規(guī)定也在很大程度上不適應(yīng)小型和微型企業(yè)的實(shí)際情況;有關(guān)社會保險的制度基本上不適應(yīng)靈活就業(yè)的特點(diǎn)。
以上原因帶來的必然后果是:(1)勞動力一旦從正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)人非正規(guī)就業(yè)，就失去正規(guī)就業(yè)者享有的全面的社會保障，使勞動力流動的機(jī)會成本加大，導(dǎo)致勞動力滯留在正規(guī)就業(yè)勞動力市場，從而使正規(guī)就業(yè)勞動力市場供給過剩，出現(xiàn)失業(yè);(2)社會保障的偏向性使非正規(guī)就業(yè)者權(quán)益受損，使其均衡工資可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)降至正規(guī)就業(yè)者工資之下;(3)造成我國非正規(guī)就業(yè)勞動力市場出現(xiàn)扭曲狀態(tài)。
綜上所述，相對正規(guī)就業(yè)而言，非正規(guī)就業(yè)風(fēng)險很大，卻很難得到社會保障體制的保護(hù)，不利于勞動力市場的健康發(fā)展。
二、非正規(guī)就業(yè)社會保障體制對策建議
1.確定非正規(guī)就業(yè)的法律地位，為非正規(guī)就業(yè)提供社會認(rèn)知上的地位保障。正式承認(rèn)并提升非正規(guī)部門和非正規(guī)就業(yè)的社會地位，對于進(jìn)一步拓寬就業(yè)門路，推進(jìn)勞動就業(yè)制度的改革和勞動者就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，是十分必要的。同時，應(yīng)制定專門的法規(guī)或行政規(guī)章，對非正規(guī)就業(yè)所涉及的一系列問題做出明確的規(guī)定，確定非正規(guī)就業(yè)的法律地位，如在專門的法規(guī)或行政規(guī)章中重新界定“就業(yè)”的涵義。
2.以促進(jìn)就業(yè)為目標(biāo)，重構(gòu)失業(yè)保障體系。非正規(guī)就業(yè)勞動者的失業(yè)風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正規(guī)就業(yè)，而且其頻繁的工作變動決定了非正規(guī)就業(yè)者必須及時進(jìn)行人力資本更新以適應(yīng)新的就業(yè)崗位的要求，在構(gòu)建非正規(guī)就業(yè)的社會保障體系時，應(yīng)以促進(jìn)就業(yè)為重要原則，以積極的培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)為核心，通過提高勞動者的人力資本積累來增強(qiáng)其就業(yè)能力，從而防范失業(yè)風(fēng)險。首先，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相對獨(dú)立的失業(yè)保障管理部門。許多國有企業(yè)建立了再就業(yè)服務(wù)中心，但實(shí)施再就業(yè)措施的企業(yè)管理職能十分分散，對市場需求反映極不靈敏，結(jié)果既造成耗費(fèi)了大量資金，實(shí)施效果又遠(yuǎn)不盡如人意，使下崗職工再就業(yè)比率呈逐年下降的趨勢。為了降低制度的實(shí)施成本，可以將分散在各個企業(yè)的再就業(yè)服務(wù)中心從企業(yè)內(nèi)部分離出來，進(jìn)行集中并重新整合，將其設(shè)為勞動社會保障部門中的一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)，并設(shè)立市、區(qū)、街道三級分支機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)非正規(guī)就業(yè)與失業(yè)的管理工作。其次，在資金供給方面，可通過盤活一定的國有資產(chǎn)獲得的資金并從財政預(yù)算中劃人一定比例資金建立“非正規(guī)就業(yè)基金”，專門用于促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)。
3、進(jìn)一步規(guī)范非正規(guī)就業(yè)的勞動關(guān)系。針對非正規(guī)就業(yè)的實(shí)際，修訂相應(yīng)勞動關(guān)系調(diào)整法律法規(guī)，規(guī)范用人單位在勞動合同簽訂、變更、解除和終止、社會保險繳納、工傷處理等方面的行為，以適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)勞動關(guān)系變化的需要。同時，應(yīng)采取有效措施，在深人進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對用工單位和勞動者及時進(jìn)行用工政策的咨詢和指導(dǎo)，如協(xié)助做好勞務(wù)派遣協(xié)議的制定和簽訂，認(rèn)真把好勞動合同鑒證等，從源頭規(guī)范多種用工形式的管理。
4.進(jìn)一步規(guī)范用工制度，保障非正規(guī)就業(yè)者合法權(quán)益。勞動保障部門應(yīng)制定適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)的法律規(guī)范.頒布非正規(guī)就業(yè)用工的有關(guān)法規(guī)，對用工時間、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等作出明確規(guī)定。如在實(shí)行以月為單位計算的最低工資的基礎(chǔ)上，制定最低小時工資等，力爭減少勞動者的后顧之憂，保障勞動者合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。加大對非正規(guī)就業(yè)人員侵權(quán)行為的監(jiān)察和處罰力度，盡量使非正規(guī)就業(yè)人員享有與全日制就業(yè)人員同等的權(quán)益。只有這樣，才能使勞動者認(rèn)可非正規(guī)就業(yè)方式。:
60年代以前，韓國經(jīng)濟(jì)落后，社會混亂，沒有任何社會保障制度。60年代初，政府把建設(shè)福利國家定為國政目標(biāo)，制訂了10多個社會保障方面的法律。但是，當(dāng)時實(shí)行“先增長后分配”政策，沒有重視社會保障，那些法律付諸實(shí)施的很少。當(dāng)時國民對社會保障的要求也不強(qiáng)烈，要先解決溫飽問題，只要有活干就滿足，一些政府官員和學(xué)者甚至認(rèn)為實(shí)行社會保障制度容易產(chǎn)生“福利病”，在韓國實(shí)行為時過早。
當(dāng)韓國經(jīng)濟(jì)持續(xù)20多年高速增長，人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到2000美元左右的時候，社會保障問題便提到議事日程上。80年代中期開始，“先增長后分配”政策引起廣大勞動人民的不滿，要求提高工資、增進(jìn)福利的罷工運(yùn)動此起彼伏。政府不得不開始注意社會發(fā)展，轉(zhuǎn)向?qū)嵭信c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的分配政策，開始實(shí)行一系列社會保障制度。
韓國的福利及社會保障制度是在不同的歷史時期先后建立起來的?？偟膩碚f，建立的時間較短，可以說是剛剛起步。韓國提出建立具有韓國特色的韓國式社會保障制度可能要經(jīng)過較長的發(fā)展過程。
一、韓國社會保障制度的發(fā)展
韓國社會保障制度大體上分為社會保險、公共救濟(jì)和社會福利服務(wù)三部分，以社會保險為中心，醫(yī)療保障和收入保障是社會保障的主要目的。
60年代以來韓國社會保障制度的發(fā)展大體上可以分為三個階段，即60年代為社會福利，70年代為社會救濟(jì)，80年代為社會保險階段。
1、第一階段（60年代）
發(fā)動軍事上臺的第三共和國政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)福利國家定為國政目標(biāo)，在憲法里明確提出國民的生存權(quán)（第30條第一款）和福利國家義務(wù)（第二款），并制定了一批有關(guān)社會福利的法律。因此，稱這一時期為有關(guān)社會福利的法律“大量形成時期”。然而，政府實(shí)際上的消除貧困戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)增長通過福利政策保障生存權(quán)是長遠(yuǎn)目標(biāo)。
第一個五年計劃開始后，經(jīng)濟(jì)有了發(fā)展，但政府實(shí)行“先增長后分配”政策，只顧經(jīng)濟(jì)增長而忽視了分配和福利，而且認(rèn)為靠傳統(tǒng)的家族關(guān)系和互相幫助比國家的救貧政策更加道德而優(yōu)越。
60年代為建立社會保障制度做了努力，但由于國家財政有限和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，這一方面的政策停留在救濟(jì)和撫恤上。盡管制訂了10多個法律，但它是鞏固政權(quán)的政治需要，付諸實(shí)施的很少，實(shí)行的只有公務(wù)員年金、軍人年金等特殊部門的社會保險和產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險，而這些還算不上是社會保險，是雇傭主責(zé)任的法定化。
2、第二階段（70年代）
到了70年代經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，政府?dāng)M實(shí)行扶貧為主的社會福利政策，制訂了社會福利事業(yè)法（1970年）、國民福利年金法（1973），還設(shè)立了國民福利年金特別會計。但由于1973年的石油危機(jī)，國民福利年金制度的實(shí)行不得不推遲，后來改為國民年金法，1988年開始實(shí)行。1976年還修改1963年制訂的醫(yī)療保險法，準(zhǔn)備全面實(shí)行。但總統(tǒng)的施行令遲遲不頒布，醫(yī)療保險便一直處在試點(diǎn)階段。其原因是政府看到發(fā)達(dá)國家的社會保障制度出現(xiàn)了財政赤字，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的時期不應(yīng)該過早的實(shí)行醫(yī)療保險。
韓國正式提出社會保障是從第三個五年計劃（1972——1976）開始的。但有趣的是第三個五年計劃里對社會保障制度卻只字未提，而計劃開始后的第二年突然制訂了國民福利年金法。其目的不是為了真正實(shí)行社會保障制度，而是為了籌集發(fā)展重化工業(yè)所需要的資金。
3、第三階段（80年代到現(xiàn)在）
實(shí)行20年的“先增長后分配”政策，出現(xiàn)了收入分配扭曲、兩極分化等許多副作用，要求改變單純追求經(jīng)濟(jì)增長開發(fā)戰(zhàn)略，重視社會開發(fā)。因此，1980年10月27日制訂的第五共和國憲法在國民的權(quán)利和義務(wù)中增加了追求幸福權(quán)（第9條）、適當(dāng)工資請求權(quán)（第30條第一款）、社會福利權(quán)（第32條第二款）、環(huán)境權(quán)（第33條）等，而且在經(jīng)濟(jì)條款中規(guī)定了保護(hù)社會上的弱者。1982年開始的第五個五年計劃也改名為“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃”，而且就社會保障問題制訂了有關(guān)法律。但是第五共國的福利政策不是積極的而是消極的，認(rèn)為實(shí)行福利政策的費(fèi)用是非生產(chǎn)性的。
韓國的社會保障制度是從1987年開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)的。韓國在1986年國際收支轉(zhuǎn)為黑字，社會福利從口號轉(zhuǎn)為實(shí)施，落實(shí)了全民醫(yī)療保險、國民年金、最低工資制等三項(xiàng)措施。1988年第六共和國為實(shí)行社會保障制度采取了一系列措施：1）1989年通過地方自治法，地方也要成立議會，把區(qū)域福利問題提到日程上；2）以設(shè)施收容保護(hù)為中心的社會福利事業(yè)開始轉(zhuǎn)向以區(qū)域福利和在家福利為中心；3）托兒事業(yè)有較大發(fā)展；4）政府對殘疾人的關(guān)心增加；5）配備社會福利部門的專職人員。從而，福利政策從與市場經(jīng)濟(jì)原則對立的領(lǐng)域變成了與政治、經(jīng)濟(jì)不可分離的領(lǐng)域。
1993年金泳三政府上臺后，社會保障方面的重點(diǎn)放在現(xiàn)有制度的落實(shí)上，新出臺的是雇傭保險，它超出了失業(yè)保險范圍，包括預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、改善雇傭結(jié)構(gòu)以及勞動者的能力開發(fā)等。
韓國在社會保障方面的投資還少，在國民生產(chǎn)總值中社會保障支出所占的比重，1980年0.12%，1985年0.48%，1994年1.0%。1990年整個社會開發(fā)費(fèi)（包括社會保障、教育、人力開發(fā)、衛(wèi)生、環(huán)境、住宅等）的比重也只有4.9%。
二、社會保險結(jié)構(gòu)和體制
目前，韓國的社會保險有：年金保險、醫(yī)療保險、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險以及雇傭保險。從60年代開始，先后頒布了有關(guān)法律，這些法律有：公務(wù)員年金法（1962年）、軍人年金法（1963年）、私立學(xué)校教職員年金法（1974年）、國民福利年金法（1973年）、國民年金法（1986年）、雇傭保險法（1993年）等。
1、年金保險
韓國的年金制度分為兩大類，一是以公務(wù)員、軍人、私立學(xué)校教職員為對象的年金，一是以一般勞動人民為對象的國民年金。
（1）公務(wù)員年金：適用于國家公務(wù)員、地方公務(wù)員以及遺屬。由總務(wù)處（公務(wù)員年金管理公團(tuán)）主管，1989年加入保險者共81萬人，受惠者2.12萬人，占2.6%。公務(wù)員年金由公務(wù)員交納月報酬的5.5%（工齡超過33年就不再交納），國庫或地方政府負(fù)擔(dān)公務(wù)員報酬額的5.5%及災(zāi)害補(bǔ)償負(fù)擔(dān)金。年金的支出分短期和長期兩類共18種，短期包括醫(yī)療費(fèi)、災(zāi)害補(bǔ)償?shù)?，長期包括退休金、傷殘年金及遺屬年金等。
（2）軍人年金和軍人保險：軍人年金適用于現(xiàn)役軍人和遺屬。1989年加入者14.2萬人，受惠者3.8萬人.由國防部(財政局)主管。現(xiàn)役軍人交納月報酬額的5.5%（軍齡超過33年就不再交納），國庫負(fù)擔(dān)軍人報酬額的5.5%和災(zāi)害補(bǔ)償負(fù)擔(dān)金。年金用于退役年金、殘廢軍人年金和遺屬年金。
軍人保險適用于中士以上軍人，保險期為10年。1人1戶頭，1戶頭5萬圓（1974年12月），1個戶頭每月交納保險費(fèi)300圓，每月交納的1/3由國庫負(fù)擔(dān)。由各軍兵種參謀長負(fù)責(zé)主管，保險費(fèi)入韓國銀行援護(hù)特別會計保險帳戶。保險期滿全額退還，退役者全額加5分利息，因病或其他身心障礙而退役者全額加5分利息再加30%，死亡或因服役而身心受損傷退役者全額加5分利息再加50%。
（3）私立學(xué)校教職員年金：在韓國國立學(xué)校的教職員為公務(wù)員，因此單獨(dú)設(shè)立私立學(xué)校教職員年金，由教育部（私立教職員年金管理公團(tuán)）主管。教職員交納月報酬的5.5%，學(xué)校交納教職員報酬額的3.5%，國庫支付2%及運(yùn)營費(fèi)。年金支出與公務(wù)員一樣。
（4）國民年金。1973年12月頒布過“國民福利年金法”，對老齡、殘疾、死亡等喪失勞動能力者進(jìn)行保險，但政府未能付諸實(shí)施。1986年制訂“國民年金法”，1988年1月開始實(shí)行。國民年金由保健福祉部（國民年金管理公團(tuán)）主管，適用于18歲至60歲的一般國民。國民年金加入者分單位加入者、地區(qū)加入者和任意加入者。單位加入者原規(guī)定雇傭10人以上的單位，是義務(wù)加入，1991年改為5人以上單位，1995年7月開始擴(kuò)大到農(nóng)村和漁村，農(nóng)民和漁民也義務(wù)加入。目前雇傭5人以下的單位和城市自營業(yè)者是自愿加入，計劃在本世紀(jì)內(nèi)也實(shí)行義務(wù)加入。1992年單位年金加入者有500萬人、地區(qū)年金加入者2.5萬人，任意加入者8300人。
韓國的國民年金被視為所得保障制度的核心，在老后所得補(bǔ)償體系中將起最重要的作用。韓國的國民年金采用公積金方式，1994年國民年金累積額已達(dá)13萬億圓，今后20年仍將繼續(xù)增加。目前對這筆基金能不能像國家財政一樣使用，有意見分歧。
國民年金的保險費(fèi)，從1988年開始每5年調(diào)整一次，原則上一切費(fèi)用由加入者負(fù)擔(dān)。雇傭5人以上單位的保險費(fèi)由雇主和被雇人各負(fù)擔(dān)一半，而農(nóng)民和漁民則考慮到其負(fù)擔(dān)能力，由國庫支援一部分。
國民年金制度的保險費(fèi)率（單位：%）
所得標(biāo)準(zhǔn)保險費(fèi)率
1988-921993-971998年以后
單位加入者
標(biāo)準(zhǔn)所得月額
使用者
加入者
法定退職金
5
5
-
2.0
2.0
2.0
3.0
3.0
3.0
任意及任意
繼續(xù)加入者
全體加入者
所得月額
全部
本人負(fù)擔(dān)
3．06．09．0
農(nóng)漁村地
區(qū)加入者
申報的
所得月額
全部
本人負(fù)擔(dān)
1995-992000-20042005年以后
3．06．09．0
國民年金的支出主要用于老齡年金、殘疾人年金、遺屬年金及一次性償還金。老齡年金為期20年，是從男60歲（女55歲）開始發(fā)到死亡的終生年金。遺屬年金和殘疾人年金則按老齡年金的一定比率發(fā)給，比率取決于加入時間和殘疾程度。
韓國的年金制度還存在一些問題，如國民年金制度與其他年金制度有差別，公務(wù)員等年金制度的補(bǔ)償支出明顯多于國民年金，因?yàn)樗鼪]有年齡規(guī)定，退職就發(fā)給。目前，軍人年金已嚴(yán)重赤字，公務(wù)員年金也再過10年就會出現(xiàn)年金基金枯竭現(xiàn)象，而國民年金在2040年以前不會出現(xiàn)赤字。
2、產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險
原業(yè)只是作為“勤勞基準(zhǔn)法”（1953年）的一部分，1963年作為單獨(dú)的法律頒布“產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險法”。產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險由勞動部（勤勞福祉公團(tuán)）主管，保險費(fèi)不是勞資雙方分擔(dān)，而是由雇主一方負(fù)擔(dān)。1987年保險費(fèi)率根據(jù)行業(yè)的危險程度分為67種，以0.2%至17.9%，平均為16.4%。開始實(shí)行時只適用于礦業(yè)和制造業(yè)雇傭500人以上企業(yè)的8.1萬人，1981年擴(kuò)大到雇傭16人以上的電氣煤氣業(yè)、水道衛(wèi)生設(shè)施業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等企業(yè)，投保人數(shù)達(dá)345萬人，1991年又?jǐn)U大到雇傭5人以上企業(yè)，投保人數(shù)達(dá)792.3萬人，占全國就業(yè)人數(shù)的30%多。
產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險是在韓國最早普遍適用的社會保險，保險對象是與業(yè)務(wù)有關(guān)的職業(yè)病，因產(chǎn)業(yè)災(zāi)害而發(fā)生的工傷、疾病、殘廢、死亡等進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)或給予生活補(bǔ)貼（根據(jù)不同情況支付一定比例的補(bǔ)償或年金）。1991年保險費(fèi)支付情況是：醫(yī)療費(fèi)（42.1萬件）和病假補(bǔ)貼（35.7萬件）為最多，殘廢金多數(shù)是一次性補(bǔ)償（28.7）萬件，少數(shù)為年金形式的補(bǔ)償（2600件）。
3、醫(yī)療保險
韓國的醫(yī)療保險法是1963年制訂的，但條件不具備，1977年開始部分實(shí)行，1989年全面實(shí)行。分為公務(wù)員及私立學(xué)校教職員醫(yī)療保險，單位醫(yī)療保險和地區(qū)醫(yī)療保險三類，地區(qū)醫(yī)療保險又可分為農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)。單位保險對象為雇傭5人以上的單位，雇傭5人以下的加入地區(qū)保險。
醫(yī)療保險由保健福祉訓(xùn)醫(yī)療保險局主管，公務(wù)員及私立學(xué)校教職員醫(yī)療保險由管理公團(tuán)管理，一般醫(yī)療保險實(shí)行組合制度，有單位組合的地區(qū)組合，由中央的醫(yī)療保險聯(lián)合會總管。截止1995年有379個醫(yī)療保險組合，各組合實(shí)行獨(dú)立的保險財政。各保險組合從投保人收取保險費(fèi)，醫(yī)療費(fèi)支付給為投保人進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療機(jī)關(guān)（投保人負(fù)擔(dān)一部分）。醫(yī)療保險聯(lián)合會的職能主要有：1、對各組合的醫(yī)療保險工作進(jìn)行指導(dǎo)，2、建立和管理醫(yī)療設(shè)施和福利設(shè)施，3、統(tǒng)一指定醫(yī)療單位，4、對醫(yī)療費(fèi)進(jìn)行審查等。
醫(yī)療保險的支付分為法定和附加，前者為醫(yī)療、分娩、體檢等醫(yī)藥費(fèi)，后者為喪葬費(fèi)及分娩津貼以及本人負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼（本人負(fù)擔(dān)超過規(guī)定時給予補(bǔ)貼）。醫(yī)療須在指定醫(yī)院，限于被保險者及其扶養(yǎng)者，分娩保險限于本人及其配偶。
醫(yī)療保險財政主要靠投保人的保險費(fèi)，國庫補(bǔ)助或其他利息收入作為補(bǔ)充。單位保險和公務(wù)員、私立學(xué)校教職員保險的保險費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)月報酬的3—8%（平均3.5%）之內(nèi)單位和個人各分擔(dān)一半，地區(qū)組合的保險費(fèi)按收入、財產(chǎn)、家庭人口等實(shí)行定額制，全部由投保者負(fù)擔(dān)。
公務(wù)員及私立學(xué)校教職員醫(yī)療保險和單位醫(yī)療保險組合的財政狀況較好，近年來累積金額繼續(xù)增加，正在研究如何利用。而地區(qū)醫(yī)療保險則還未從初期的赤字階段擺脫出來，高額醫(yī)療費(fèi)和老人醫(yī)療費(fèi)的一部分靠財政調(diào)節(jié)，總費(fèi)用的50%靠國庫補(bǔ)助，因此目前成為保健福祉部預(yù)算的負(fù)擔(dān)。
農(nóng)村社會保障制度的不斷改進(jìn)，推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善了農(nóng)村居民的生活狀況。但是從整體上看來，我國農(nóng)村的社會保障建設(shè)仍處在起步階段，還存在很多問題。
1.1農(nóng)村社會保障資金缺乏農(nóng)村的社會保障資金主要是農(nóng)民個人繳納、集體補(bǔ)助和國家扶持，農(nóng)民收入水平較低，無力承擔(dān)過多的社會保障基金，因此，要想提高居民的社會保障水平，必須加大國家的投入力度，增強(qiáng)社會增援力量，滿足農(nóng)村居民對社會保障的需求。
1.2農(nóng)村社會保障制度建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律保障目前廣大農(nóng)村社會保障制度混亂，呈現(xiàn)多頭管理。各部門處于各自利益的考慮，部門間工作難以有效協(xié)調(diào)。一些具體職能的實(shí)施上也出現(xiàn)了無法可依的情況。相關(guān)法律、法規(guī)立法層次較低，實(shí)施上也呈現(xiàn)不同程度的困難。
2我國農(nóng)村消費(fèi)現(xiàn)狀
2.1農(nóng)村消費(fèi)總量不斷增加，但是比重逐年下降農(nóng)村居民消費(fèi)支出總額呈逐年增長趨勢，但是增速遲緩，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)速度，并且農(nóng)村居民消費(fèi)總額占總消費(fèi)額的比重呈逐年降低趨勢?？梢?，廣大農(nóng)村的消費(fèi)潛力還沒有得到充分的挖掘。
2.2結(jié)構(gòu)不合理，層次較低隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民生活條件不斷得到改善。但是，比重依然比較高的食品類、衣著類支出卻顯示出，農(nóng)村居民消費(fèi)水平依然落后于城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平。以北京市居民為例，在公布的2014年上半年北京市居民的消費(fèi)數(shù)據(jù)中看出，城鎮(zhèn)居民食品、衣著、居住類消費(fèi)支出占消費(fèi)總額的50%，服務(wù)性消費(fèi)占30%；而農(nóng)村居民同類消費(fèi)支出僅占消費(fèi)總額的60%、28%
3對策與建議
3.1加大財政投入力度，合理分配社保資金現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民的需要，而較低的經(jīng)濟(jì)收入又進(jìn)一步限制了農(nóng)村居民參與全民社會保障的步伐。因此，國家必須加強(qiáng)財政投入力度，向農(nóng)村社會保障支出傾斜，改善農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀，縮小城鄉(xiāng)居民的社會保障差距。
3.2多渠道籌集農(nóng)村社會保障基金農(nóng)村社會保障制度中，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險及農(nóng)村居民醫(yī)療保險分為幾個檔次，農(nóng)村居民可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，自主決定繳費(fèi)檔次，政府會適當(dāng)給以補(bǔ)助。實(shí)際上，政府補(bǔ)助程度極其有限。因此，可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐拇笮推髽I(yè)參與到支持農(nóng)村社會保障制度中來。這些企業(yè)既可以直接給予經(jīng)濟(jì)上的支持，也可以通過吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)，提高農(nóng)民的收入。政府還可以對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)給予適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，使其投入到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會保障建設(shè)項(xiàng)目中來。
3.3建立科學(xué)的農(nóng)村社會保障監(jiān)督管理體系當(dāng)前農(nóng)村的社會保障工作面臨多頭管理的狀況，因此，必須統(tǒng)一管理，加強(qiáng)協(xié)作。同時，建立必要的內(nèi)、外部監(jiān)督體系，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障的監(jiān)督。需要注意的一點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)村社會保障基金的監(jiān)管，農(nóng)村社會保障基金是一切農(nóng)村社會保障項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)，是關(guān)鍵。近年來，連連發(fā)生的社?；鸢讣苯哟輾Я嗣癖妼ι绫ｍ?xiàng)目建設(shè)的信心。加強(qiáng)社會基金安全監(jiān)管，確保每一筆基金到位，做到實(shí)用，是整個社會的期待。
