時間：2023-03-27 16:45:45
序論：在您撰寫政治風險論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
關(guān)鍵詞政治風險評估方法分析
在國際投資與跨國經(jīng)營過程中，由于跨國公司面臨的國際市場環(huán)境競爭激烈、復(fù)雜多變，故存在諸如政治風險、經(jīng)營風險、文化風險等眾多的風險。其中因政治風險的極難預(yù)見性與損失巨大性等特點，已經(jīng)逐漸被跨國公司所重視。所謂政治風險，是指政治因素對國際投資與跨國投資的盈利產(chǎn)生不利影響或?qū)崿F(xiàn)其它關(guān)鍵經(jīng)營目標的可能性。常見的政治風險主要包括：國有化風險、戰(zhàn)爭風險、政府干預(yù)風險及外匯風險。關(guān)于政治風險評估分析方法的研究已經(jīng)開展了多年，對政治風險評估方法的分類有許多種，有從是否可以量化分為定性和定量分析；也有從所涉各方來分類的，即從東道國角度出發(fā)的宏觀分析法，從跨國公司角度出發(fā)的微觀分析法以及綜合兩大方面的宏微觀分析法。但不論分析方法如何，具體的評估方法是不會改變的，而其中具有代表性的方法有以下幾種類：
1政治制度穩(wěn)定指數(shù)
政治制度穩(wěn)定指數(shù)由丹·哈恩德爾（DanHaendel）、杰羅爾德·維斯特（Ger?鄄aldT.West）以及羅伯特·米都（RobertG.Meadow）提出，旨在為政治風險提供一個定量分析框架。它由三個分指數(shù)組成：國家的社會經(jīng)濟特征指數(shù)、社會沖突指數(shù)和政府干預(yù)指數(shù)，其中社會沖突指數(shù)有三個分量：社會不安定指數(shù)、國內(nèi)暴亂指數(shù)和統(tǒng)治危機指數(shù)。這些指數(shù)分別根據(jù)各類共15項指標測定，
計算時可從年鑒、政府文件和政治資料等出版物中獲得。與其他方法相比，政治制度穩(wěn)定性指數(shù)方法的優(yōu)點是利用客觀數(shù)據(jù)而不是主觀判定資料作為衡量風險的指標，包含的因素也較全面。主要缺點是沒在政治制度穩(wěn)定性指數(shù)與各個風險變量之間建立聯(lián)系，因而不能說明制度的穩(wěn)定性或不穩(wěn)定性與跨國經(jīng)營或投資風險的關(guān)系。也就是沒有指出衡量了政治制度風險之后應(yīng)該做什么以及投資決策者如何利用所評估的結(jié)論。
2失衡發(fā)展與國家實力模型
此模型由霍華德·約翰遜（HowardC.Johnson）提出。其基本前提是，政治風險(沒收)是該國失衡發(fā)展與該國實力相互作用的結(jié)果。決定一個國家失衡發(fā)展的因素來自五個方面：政治發(fā)展、社會成就、技術(shù)進步、資源豐度和國內(nèi)秩序。失衡發(fā)展來自它們相互之間進步程度的差異性和非持續(xù)性。而國家實力表現(xiàn)為該國經(jīng)濟、軍事與外交關(guān)系的結(jié)合。這一模型將世界各國依其實力與平衡發(fā)展狀況分為四類：失衡強大國家、平衡強大國家、失衡弱小國家和平衡弱小國家。四類國家中，發(fā)生沒收的概率最低的為平衡強大國家和平衡弱小國家，而失衡弱小國家存在中度沒收概率，失衡強大國家沒收的相對概率最高。在此模型中，與政治不穩(wěn)定相當?shù)淖兞恳蛩厥欠蔷獍l(fā)展。
3國家征收傾向模型
此模型由哈羅德·克魯?shù)律℉aroldKnudsen）拉丁美洲國家樣本統(tǒng)計分析資料提出。其涵義是：一個國家的挫折水平和大量外國投資的相互作用能解釋該國沒收傾向。而一國的挫折水平形成于該國的抱負水平、福利水平和期望水平，這些水平假定為代表一國生態(tài)結(jié)構(gòu)。當一個國家的福利或經(jīng)濟預(yù)期低于抱負水平時，該國的挫折水平就高，若此時有大量的外國投資涌入，那么這些外國投資就可能成為國家挫折的替罪羊而遭沒收。在此模型中，與政治不穩(wěn)定相當?shù)淖兞恳蛩厥菄掖煺鬯健?/p>
上述兩種模型雖容易理解（失衡發(fā)展與國家實力模型和國家征收傾向模型），但比較主觀、片面及缺乏可操作性，失衡發(fā)展與國家實力模型只是一種理論推導(dǎo)，不便于判斷失衡發(fā)展的程度。國家征收傾向模型的統(tǒng)計資料來源于拉美，不具全面性。
4政治風險指數(shù)
美國BERI公司定期在《經(jīng)營環(huán)境風險資料》上公布世界各國的政治風險指數(shù)，動態(tài)考察不同國家經(jīng)營環(huán)境的現(xiàn)狀以及未來5年后和10年后的情況。它先選定一套能夠靈活加權(quán)的關(guān)鍵因素，再由專長于政治科學而不是商務(wù)的常設(shè)專家組對評估國家多項因素以國際企業(yè)的角度評分，匯總各因素的評分即得該國政治風險指數(shù)。予以評估的因素有3類10項：
評分采用百分制，70分以上為低風險，表示政治變化不會嚴重影響企業(yè)，也不會出現(xiàn)重大社會政治動亂；55-69分為中度風險，表明己發(fā)生對企業(yè)嚴重不利的政治變化，某些動亂將要發(fā)生；40-54分為高風險，表明已存在或在不久的將來發(fā)生嚴重影響企業(yè)的政治發(fā)展態(tài)勢，正周期性地出現(xiàn)重大社會政治動亂；39分以下為極度風險，表明政治條件嚴重限制企業(yè)經(jīng)營，財產(chǎn)損失可能出現(xiàn)，已不能接受為投資的國家。
另外，美國紐約國際報告集團制定的ICRC—國家風險國際指南也較為實用。該指標體系每月公布一次，其構(gòu)成因素及各自權(quán)重如下所示，
ICRC=0.5*政治指標+0.25*金融指標+0.25*經(jīng)濟綜合指數(shù)
其中：政治指標包括領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，法律，社會秩序傳統(tǒng)……官僚化程度等13個指標。
金融指標包括：外匯管制，停止償付，融資條件，政府撕毀合同等5個指標。
經(jīng)濟綜合指數(shù)包括物價上漲，償付外債比率，國際清償力等6個指標。
不論政治風險指數(shù)還是國家國際指標，都采用定量的方式，方便實用。雖然結(jié)果由于評估人的觀點和立場不同不宜照搬，但風險指數(shù)的設(shè)置卻具有參考意義，經(jīng)修改便可自成體系。
5政治風險評估總框架
政治風險評估總框架由杰夫雷.西蒙提出，他從東道國和跨國公司自身情況出發(fā)，將政治風險歸納為類50余種，。該評估方法的多維分類更加明確了政治風險的概念，有助于跨國企業(yè)認識風險事件及其可能帶來的沖擊，故能將風險分析更好融入投資決策分析當中。
6丁氏漸逝需求模型
該模型屬于微觀政治風險評估方法，丁氏（WenleeTing）的“漸逝需求模型”的基本命題是：在經(jīng)濟民族主義競爭迅速上升、粗暴的社會政治風險不斷下降的條件下，外國投資項目的政治風險與該項目對東道國(新興工業(yè)化國家)的“看中價值”呈反向關(guān)系。此模型考慮了漸逝協(xié)議現(xiàn)象以及非工業(yè)化國家發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟趨勢。這種趨勢為：當越來越多的國家加速工業(yè)化并致力于經(jīng)濟發(fā)展時，對沒收和國有化這類暴力風險將逐漸變得罕見。而這里的“看中價值”表現(xiàn)為該項目為東道國所需要的程度，動態(tài)的看，它隨技術(shù)領(lǐng)先程度的降低和其他國際企業(yè)競爭的加強而逐漸下降。
項因素的相互作用決定著投資項目的“看中價值”隨時間推進而下降的狀況，而8-11項因素則間接影響同一時間“看中價值”的大小。如果公司在項目實施中，正面因素作用加強，則該項目的看中價值上升，反之則下降。
7產(chǎn)品政治敏感性測定
產(chǎn)品政治敏感性測定方法是理查德.羅賓森提出來的，該方法的主要含義是：不同的產(chǎn)品具有不同的政治敏感性，政治敏感性取決于該產(chǎn)品在東道國國民經(jīng)濟中的地位和影響。政治敏感性的大小與該產(chǎn)品面臨的政治風險成正比，即政治敏感性低的產(chǎn)品投資政治風險小，得到東道國關(guān)注的可能性也小；反之，則政治風險大。當然，即使產(chǎn)品的政治敏感性大，其面臨的政治風險也大，但如與東道國經(jīng)濟發(fā)展政策同向，也可得到東道國的政治鼓勵而減輕政治風險。影響產(chǎn)品政治敏感性的因素共有12項，根據(jù)東道國的情況分別給予打分，對絕對否定者給10分，絕對否定者給0分，對介于兩者之間的情況分別給予相應(yīng)的分數(shù)。最后累計12項因素總分，分數(shù)最低者表示該產(chǎn)品政治敏感性最強，分數(shù)最高者則表示政治敏感性最弱。
該方法簡單實用，可根據(jù)產(chǎn)品特點，并在對東道國調(diào)查的基礎(chǔ)上，對各項因素進行評分。然而，該方法也有其不足的一面，比如對每項因素的權(quán)重都是一樣的，這樣難免對結(jié)果產(chǎn)生影響，在外匯十分短缺的情況下，如果產(chǎn)品行銷將明顯減少東道國的外匯，則該產(chǎn)品政治敏感性的分數(shù)可能遠遠超過10，甚至達到20或者更多。所以，在對該方法進行使用時，權(quán)重應(yīng)該區(qū)別對待，對不同的國家，每一項因素權(quán)重應(yīng)有不同。另外，還需根據(jù)東道國不同時期情況，還可以適當增加相應(yīng)因素，使最終結(jié)果更具有使用性。
對上述兩種微觀評估模型（丁氏漸逝需求模型和產(chǎn)品政治敏感性測定）中，都是針對外資投資項目產(chǎn)品及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的評價，只要有利于東道國的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的提高，都能受到東道國不同程度的鼓勵，就可相應(yīng)減少所面臨的政治風險。比較而言，丁氏模型更為全面，且具有動態(tài)評估效果，符合新興發(fā)展中國家的基本評估情況。但從量化角度來看，產(chǎn)品政治敏感性評估顯得更為方便，但權(quán)重的等量分配無疑也是它的一個很大的局限。
參考文獻
1曾忠祿．中國企業(yè)跨國經(jīng)營：決策、管理與案例分析［M］．廣東:廣東經(jīng)濟出版社
2趙月圓．跨國公司財務(wù)戰(zhàn)略管理［M］．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002
與中國太平盛世比起來，海外的政治特別是民族宗教環(huán)境不太確定，因此對于經(jīng)濟特別是在海外的中方施工企業(yè)有一定的影響。雖然與伊拉克、敘利亞等國家相比，海外的政治環(huán)境還算安寧，但是存在的少量的部落沖突、政治黨派斗爭以及地方的勢力斗爭都是影響到中方企業(yè)的穩(wěn)定施工和合同等環(huán)節(jié)，這也會造成進一步影響中國的投資者跟進的重要因素，從而會影響到海外的招商環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展。
此外，當前海外招商引資的環(huán)境接近七八十年代的中國，正是大量引起外資企業(yè)的絕佳時機，應(yīng)該拓展眼界，學習中國的成功經(jīng)驗，以隔壁的朝鮮等閉關(guān)鎖國的教訓作為失敗典型，完善引起來的開放政策，在這個驅(qū)動下才能對于國內(nèi)的政治經(jīng)濟環(huán)境進行改良，提供更多的機會和更安寧的局面給中資建筑企業(yè)，同時也要端正國內(nèi)政府的意識，服務(wù)于外商企業(yè)才是更有利于當?shù)貒┟癜驳拈L期措施，保證中國建筑企業(yè)與國內(nèi)的當?shù)仄髽I(yè)公平公正競爭是一個長期長久之計，任何地方保護主義都是短期行為，不會帶動當?shù)氐慕?jīng)濟行業(yè)的發(fā)展。
目前我國建筑企業(yè)進行跨國經(jīng)營時主要采用以下幾種方式來進行股權(quán)安排：
（1）中方獨資經(jīng)營，雖然這樣是由中方企業(yè)完全控股，但是由于在海外國處于外資的環(huán)境中，所以有一定的投資風險，例如在中國爆發(fā)的反對樂天超市這種民族運動，涉及到民族主義等排外事件時，會對企業(yè)的經(jīng)營帶來巨大的風險，完全沒有風險分擔。所以中國企業(yè)通常不適合采用全資在海外成立子公司的方式， 甚至股權(quán)也不是越多越好，避免成為當?shù)剡M行民族斗爭以及排外的犧牲品。推薦閱讀>>>如何控制在國外投資的政治風險
與中國太平盛世比起來，海外的政治特別是民族宗教環(huán)境不太確定，因此對于經(jīng)濟特別是在海外的中方施工企業(yè)有一定的影響。雖然與伊拉克、敘利亞等國家相比，海外的政治環(huán)境還算安寧，但是存在的少量的部落沖突、政治黨派斗爭以及地方的勢力斗爭都是影響到中方企業(yè)的穩(wěn)定施工和合同等環(huán)節(jié)，這也會造成進一步影響中國的投資者跟進的重要因素，從而會影響到海外的招商環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展。>>推薦閱讀《基于能力培養(yǎng)的管理學教學現(xiàn)狀》
此外，當前海外招商引資的環(huán)境接近七八十年代的中國，正是大量引起外資企業(yè)的絕佳時機，應(yīng)該拓展眼界，學習中國的成功經(jīng)驗，以隔壁的朝鮮等閉關(guān)鎖國的教訓作為失敗典型，完善引起來的開放政策，在這個驅(qū)動下才能對于國內(nèi)的政治經(jīng)濟環(huán)境進行改良，提供更多的機會和更安寧的局面給中資建筑企業(yè)，同時也要端正國內(nèi)政府的意識，服務(wù)于外商企業(yè)才是更有利于當?shù)貒┟癜驳拈L期措施，保證中國建筑企業(yè)與國內(nèi)的當?shù)仄髽I(yè)公平公正競爭是一個長期長久之計，任何地方保護主義都是短期行為，不會帶動當?shù)氐慕?jīng)濟行業(yè)的發(fā)展。
目前我國建筑企業(yè)進行跨國經(jīng)營時主要采用以下幾種方式來進行股權(quán)安排：
（1）中方獨資經(jīng)營，雖然這樣是由中方企業(yè)完全控股，但是由于在海外國處于外資的環(huán)境中，所以有一定的投資風險，例如在中國爆發(fā)的反對樂天超市這種民族運動，涉及到民族主義等排外事件時，會對企業(yè)的經(jīng)營帶來巨大的風險，完全沒有風險分擔。所以中國企業(yè)通常不適合采用全資在海外成立子公司的方式， 甚至股權(quán)也不是越多越好，避免成為當?shù)剡M行民族斗爭以及排外的犧牲品。
政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財政改革取得了一定的成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經(jīng)濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力?？偠灾覈斦L險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。
這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。
進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導(dǎo)機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。
一、"風險大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。
但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導(dǎo)致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。
（一）政府替國有企業(yè)承擔風險
盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關(guān)鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風險，如債務(wù)風險、投資風險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔、承擔多少?？梢哉f，我們是在無風險的假設(shè)條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風險狀態(tài)之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。
在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
1.激勵與約束不對稱
搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強烈的逐利動機更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經(jīng)濟效率的普遍低下。
這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。
2.國企信息不透明
每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)
人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風險的最佳借口。
在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結(jié)貸款"、稅費減免等等。曾經(jīng)風靡一時的匈牙利經(jīng)濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價還價的"對手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。
（二）公共預(yù)算對政府行為的軟約束
發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴格約束。在我國尤其如此。
財政收入是政府活動的經(jīng)濟基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機關(guān)對行政機關(guān)缺乏嚴格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。
由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準財政"活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。
看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。
（三）中央與地方的財政關(guān)系模糊
在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的"或有債務(wù)"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。
分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。
總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構(gòu)建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。
二、"風險大鍋飯"的制度性后果
利益與風險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應(yīng)的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應(yīng)當承當相應(yīng)的風險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。
在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預(yù)公共風險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當，表現(xiàn)為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。
（一）避險動機不強
在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態(tài)度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。
對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風險。
由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機構(gòu)貸款、提供各種擔保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務(wù)，分別占擔保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當?shù)氐某惺苣芰?，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。
據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應(yīng)還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務(wù)就會轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔保所引致的債務(wù)風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。
至于對上級政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個生動的實例。
由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務(wù)拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉(zhuǎn)移。
（二）避險能力不足
"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。
1.風險辨識能力不足
前面已經(jīng)說過，財政風險是政府在干預(yù)公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預(yù)公共風險時很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預(yù)公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)唷o論在經(jīng)濟領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟領(lǐng)域，對一些破產(chǎn)金融機構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對，從而導(dǎo)致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。
因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態(tài)度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學術(shù)界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發(fā)生的公共危機事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態(tài)度下，對財政風險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。
2.缺乏風險內(nèi)在化的政策和體制
政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風險大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜撸鲆曨A(yù)算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內(nèi)在化的財政政策應(yīng)當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。
風險內(nèi)在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監(jiān)控制度。風險分擔制度是風險內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風險在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風險內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險能力嚴重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險方法
這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應(yīng)當溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實際上，項目預(yù)算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。
從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。
三、公共風險的積聚與集中
現(xiàn)代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，各類公共風險發(fā)生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風險就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風險得以轉(zhuǎn)移給社會，構(gòu)成公共風險，并最終轉(zhuǎn)化為政府財政風險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當?shù)膫€人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風險加劇。
而另一方面，政府對公共風險的干預(yù)并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預(yù)失當，在介入時機、介入標準等方面出現(xiàn)失誤，就會導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預(yù)公共風險過程中往往會產(chǎn)生新的風險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預(yù)給予嚴密的風險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實當中，政府干預(yù)公共風險失當?shù)睦颖缺冉允恰?/p>
"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導(dǎo)致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結(jié)果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機構(gòu)的風險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務(wù)清償?shù)呢熑瓮詈笕哭D(zhuǎn)移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎(chǔ)的風險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。
可見，"風險大鍋飯"是當前經(jīng)濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。
「參考文獻
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一、財政債務(wù)風險的實證分析
針對社會有效需求不足，經(jīng)濟增長緩慢，通貨持續(xù)緊縮的經(jīng)濟態(tài)勢，從1998年起，我國實行以增發(fā)國債為主要內(nèi)容的積極財政政策，在一定程度上彌補了內(nèi)需的不足，拉動了投資和消費需求的增長，有效地遏制了經(jīng)濟增長速度下滑局面。與此同時，隨著積極財政政策的實施，我國財政赤字和債務(wù)規(guī)模也在不斷擴大，2001年中央財政赤字達到2598億元，占GDP的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占GDP的比重為16.3%。雖然財政赤字率和國債負擔率都在所謂的安全警戒線以內(nèi)，但我國財政基礎(chǔ)相對脆弱（兩個比重低），潛在財政債務(wù)風險很大，特別是我國財政債務(wù)風險有其特殊性，因此，不僅需要從數(shù)量關(guān)系上，更要從本質(zhì)特征上把握財政債務(wù)風險問題。
1、國債發(fā)行額與財政赤字額的互動
財政赤字既可能是由被動發(fā)生收不抵支現(xiàn)象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動采用的一種積極財政政策。1997年以前，我國財政赤字主要是收入增長緩慢而支出膨脹引起的，實施積極財政政策以后，財政赤字的彌補，主要有三種方法：一是用歷年的財政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務(wù)融資形式向社會發(fā)行國債。我國1986年以來政府財政全為赤字，《中華人民共和國預(yù)算法》現(xiàn)已明確規(guī)定財政不允許向銀行透支。因此，財政赤字只能靠債務(wù)融資來彌補。從財政赤字與國債發(fā)行額的關(guān)系來看，赤字是原發(fā)性的，債務(wù)是由赤字派生的，二者在數(shù)量上具有正相關(guān)性，財政赤字高的年份，國債發(fā)行額也較高，近年來的實際情況也是如此（見表1）。但是，現(xiàn)在存在的問題是債務(wù)發(fā)生并不純粹是被動發(fā)生的，債務(wù)額與赤字額具有相互推動的發(fā)展趨勢。其中一個原因是由于宏觀調(diào)控政策的需要，把增發(fā)國債作為積極財政政策的操作工具，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其資金回報率較低，隨著國債規(guī)模的擴張，還本付息額也迅速增加，國債規(guī)模的迅速擴張反過來推動財政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)當中，如1997年國債發(fā)行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發(fā)行額的75.47%，在財政收入不可能有較大增長的情況下，中央財政的償債成本和償債風險都相應(yīng)增加。
2、低債務(wù)負擔率與高債務(wù)依存度并存
國債負擔率（國債余額／當年GDP）反映了負債規(guī)模與一國嘗債總體經(jīng)濟實力的對比關(guān)系，這一指標對不同國家有著不同的實際意義，經(jīng)濟發(fā)達國家的債務(wù)是建立在雄厚的財政經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，整個國家對債務(wù)的承載能力較強，其國債負擔率可以高些，如《馬約》規(guī)定歐盟成員國這一指標上限為60%，而發(fā)展中國家由于經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟實力較差，其債務(wù)負擔率也應(yīng)較低，一般國家應(yīng)不超過45%。我國的國債負擔率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠低于國際警戒線。但是從動態(tài)分析，我國國債負擔率近年來增長很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
從財政對國債的依賴程度和財政承載債務(wù)的能力上看，則需要考察國債依存度和償債率兩個指標。由于我國國債的發(fā)行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國債所蘊涵的財政風險的應(yīng)為中央財政的債務(wù)依存度和償債率，所以研究中央財政的債務(wù)依存度和償債率也更有實際意義。
中央財政的債務(wù)依存度是指當年國債發(fā)行額與中央財政支出（包括國債還本付息額）的比重，它反映了中央財政支出對國債的依賴程度。債務(wù)依存度過高，表明財政支出過度依賴于債務(wù)收入，財政處于相對脆弱的狀態(tài)，因為國債畢竟是一種有償收入，高依存度對財政的未來發(fā)展形成潛在的威脅。國際上公認的控制線為25%-30%，而我國的財政依存度表現(xiàn)出不斷上升的趨勢，從1994年開始超出國際警戒線，1999年高達62.49%（見表1），是國際警戒線的兩倍多，也是美國、日本、英國等發(fā)達國家的3-10倍。顯然，中央財政支出有60%的資金來源于國債收入，財政風險較大。
表1財政收支與國債有關(guān)指標
附圖
資料來源：2001年中國統(tǒng)計年鑒
反映中央財政償還債務(wù)能力的指標是償債率，即當年國債還本付息額與中央財政收入的比重，這一指標越高，說明中央財政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國債的承受能力越差。從國際經(jīng)驗來看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國際警戒線（見表1）?？紤]到我國財政收入大幅增長的潛力不大，加之國債發(fā)行期限多為中期，還本付息相對集中，國債的償還困難還是較大的。
上述分析表明，我國國民經(jīng)濟總體應(yīng)債能力相對較強，而財政本身特別是中央財政對國債的承載能力有限，也從一個側(cè)面反映了財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低，既壓縮了國債繼續(xù)增加發(fā)行的合理空間，也說明潛藏著財政債務(wù)風險。
3、國債籌資成本硬約束與投資收益隱性化
國債籌資是有代價的，到期償還本金是不言而喻的，同時還要支付國債利息。國債是以國家信用為基礎(chǔ)的借貸形式，其發(fā)行主體是政府，在所有的本幣市場參與者中信譽最高，信用風險最小，流通性能好，變現(xiàn)能力強。正因為國債具有這些特征，西方國家一般都以國債收益率作為金融市場的基準利率，從投資者角度來看，投資是國家政權(quán)擔保的此種金融產(chǎn)品最安全，風險幾乎為零。因此，國債利率通常低于銀行同期存款利率。我國的情況與此正好相反，由于缺乏科學的債券定價方法和基準利率形成機制，債券發(fā)行定價反而比照銀行儲蓄存款利率，國債利率比同期存款利率高出1-3個百分點（見表2）。
表21990-1996年銀行儲蓄利率與國債利率表單位：%
附圖
資料來源：袁東：《中國證券市場論》，東方出版社，1997年，250頁。
近年來雖然二者利差在減少，但國債利率仍高于銀行存款利率。1999年發(fā)行的2、3、5年期國債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風險大小相悖，同時也增加了國債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達563.3億元和763.6億元。甚至有個別種類國債的真實利率高于產(chǎn)出增長率，如1998年第一期、第二期憑證式國債、30年期的特種國債利率偏高，從而增加了國債的籌資成本。
國債是信用性質(zhì)的財政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點就是國債資金使用的有償性。國債資金的償還就要考慮它的使用效益。國債資金的使用效益包括社會效益和經(jīng)濟效益兩方面：從社會效益來看，通過國債投資，可以增強國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力，改變社會消費與投資結(jié)構(gòu)，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于環(huán)境保護等，但這些溢出效應(yīng)是隱性的，很難用投資收益率等指標衡量的，因此、在短期內(nèi)不能作為國債的償還基礎(chǔ)。從經(jīng)濟效益上看，國債資金主要用于彌補財政赤字和還本付息，用于生產(chǎn)建設(shè)上的比例很小，況且基礎(chǔ)設(shè)施投資的盈利水平較低，想用這些投資項目的盈利來償還國債是不現(xiàn)實的，國債投資的自償能力是十分有限的。
4、隱性債務(wù)顯性化
隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務(wù)顯性化。目前我國尚存在各種形式的債務(wù)，雖然在名義上不是中央財政的債務(wù)，但在性質(zhì)上類似于國債的國家債務(wù)，在實際運作中將由中央財政承擔其中的大部分支付責任，最終構(gòu)成中央財政的實際債務(wù)組成部分。
(1)社會保障資金債務(wù)。改革開放以前，我國實行的是低工資、廣就業(yè)、多補助的收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障全部由國家和企業(yè)承擔，個人未形成養(yǎng)老積累，也不承擔任何費用。改革開放以來，我國新的社會保障制度也逐漸形成，這就產(chǎn)生了彌補歷史欠帳，支持國企改革，對原有職工的償債問題，這部分債務(wù)具有很大的不確定性，取決于未來經(jīng)濟增長率、實際工資率、利息率和人口因素等參數(shù)的變化。按照世界銀行1997年測算結(jié)果，我國養(yǎng)老金隱性債務(wù)為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項測算則認為在1998年中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限計算這部分債務(wù)也達2萬億以上。
(2)國有銀行不良貸款形成的國家隱性債務(wù)。在我國的全部金融資產(chǎn)中，銀行資產(chǎn)占85%以上，但由于多種原因，我國四大國有商業(yè)銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達29.2%，國有商業(yè)銀行不良貸款總規(guī)模至少在27000億元以上；四大國有商業(yè)銀行在1997～2000年由于國有企業(yè)改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國有商業(yè)銀行開戶的企業(yè)中，逃廢債企業(yè)達32140戶，懸空銀行貸款本息達1851億元；三家政策性銀行的不良資產(chǎn)，根據(jù)朱民1999年提供的數(shù)據(jù)也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。
(3)糧食企業(yè)在采購和流通中累積的虧損債務(wù)，目前高達2000多億元，這最終也將成為政府負擔的債務(wù)。
(4)截止2001年底，全國拖欠當年國家統(tǒng)一政策規(guī)定的工資65億元，占應(yīng)發(fā)工資總額的1.8%。
我國國有經(jīng)濟是由財政、銀行、國有企業(yè)三部分組成，政府財政實質(zhì)上為銀行的不良貸款和企業(yè)債務(wù)提供擔保，為社會保障提供資金來源，在動員銀行和企業(yè)最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務(wù)必將最終由財政負擔，其本質(zhì)與國債是相同的。所以說，雖然名義國債負擔率低于國際警戒線，但如果在名義國債規(guī)?；A(chǔ)上，再加上社會保障資金缺口、國有商業(yè)銀行和政策性銀行的不良資產(chǎn)債務(wù)、糧食企業(yè)虧損掛帳、各級政府欠發(fā)工資等隱性債務(wù)計算在內(nèi)，我國財政債務(wù)至少在5萬億元以上，占我國GDP的50%以上，即國債總體負擔率超過50%，財政債務(wù)風險是不言而喻的。
5、外債風險雖小，但成本較高
財政債務(wù)包括國內(nèi)債務(wù)和國外債務(wù)兩部分，近年來總的趨勢是內(nèi)債規(guī)模大幅增長，而外債負擔相對減少，外債風險相對較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個別年份甚至絕對減少，如1999年。二是從外債風險指標上看，2000年我國外債的償債率為9.2%，債務(wù)率為52.1%，遠低于國際公認的警戒線（即償債率為25%，債務(wù)率為100%），2000年我國外債負債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結(jié)構(gòu)上看，2000年長期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國外匯儲備逐年增長，到2000年已達1655.74億美元，為外債償還提供了堅實的基礎(chǔ)。可見，我國的外債規(guī)模、債務(wù)風險指標與國民經(jīng)濟增長速度和外匯儲備比較起來，其負擔較為合理，均在國力可承受范圍內(nèi)。
但是，另一方面，從外債借款成本來看，貸款利率較高的國際商業(yè)銀行貸款占主導(dǎo)地位，2000年國際商業(yè)貸款余額占整個外債余額的65%，而利率較低的外國政府貸款和國際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導(dǎo)致我國外債的借款成本提高。從外債幣種結(jié)構(gòu)上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風險，因此，對外債風險同樣不能掉以輕心，仍需加強外債風險管理。
二、財政債務(wù)風險的防范
積極財政政策的效應(yīng)是雙重的，在充分發(fā)揮其促進經(jīng)濟增長正面效應(yīng)的同時，必須看到積極財政政策也導(dǎo)致國債規(guī)模有所擴大，進而放大財政債務(wù)風險的負面影響。為此，應(yīng)針對財政債務(wù)風險的本質(zhì)特征，采取有效措施，防范與化解財政債務(wù)風險。
1、適時淡出積極財政政策
一般而言，財政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側(cè)重于需求管理，是一種熨平經(jīng)濟周期的短期措施。我國1998年制定并實施積極財政政策之初，只是把它作為一項應(yīng)對東南嚴金融危機的特殊手段。而數(shù)年連續(xù)實施積極財政政策，已經(jīng)使這一短期政策長期化了。但社會經(jīng)濟及財政方面深層次的問題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財政債務(wù)風險。因此，有必要適時調(diào)整財政政策，逐步淡出積極財政政策，控制財政赤字規(guī)模，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政支出效率，深化預(yù)算制度改革，規(guī)范財政分配秩序，完善稅費改革。
2、控制國債規(guī)模，調(diào)整國債結(jié)構(gòu)
發(fā)行國債既要考慮社會公民的應(yīng)債能力、國民經(jīng)濟的承載能力和財政的償還能力，更要注重國債資金的使用效益和運作成本，兼顧國債發(fā)行的可持續(xù)性，科學界定國債的合理規(guī)模。(1)加快“費改稅”進程，規(guī)范預(yù)算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統(tǒng)一的財政收入中，使財政收入穩(wěn)步提高。同時，加強財政支出管理，合理調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，遏制行政經(jīng)費膨脹，杜絕資金浪費，全面推行政府采購制度、零基預(yù)算、單一帳戶制度，以此強化支出約束，壓縮財政赤字，這是控制國債規(guī)模的最關(guān)鍵因素。(2)廣泛采用競爭性招標發(fā)行方式，降低發(fā)行成本；動態(tài)調(diào)整國債利率，形成科學規(guī)范的基準利率機制，適度調(diào)低國債利率，降低籌資成本，控制國債利息負擔；調(diào)整國債期限結(jié)構(gòu)，增加短期和長期國債品種，均衡分布國債還本付息額度。(3)提高國債資金的使用效應(yīng)，走出借新債還舊債的怪圈。對于投向非盈利性公共物品的國債資金，在選擇項目時要兼顧經(jīng)濟效應(yīng)和社會效應(yīng)并重的原則，在保證工程質(zhì)量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益，創(chuàng)造更多的社會價值。在今后一段時間內(nèi)，國債投資應(yīng)逐步由基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)向有市場需求、有經(jīng)濟效益的制造業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，加大用于競爭行業(yè)的投資比例，同時采取有效的管理措施，縮短項目建設(shè)周期，項目建成后，采取公司運作方式，保證資產(chǎn)的保值增值，提高國債資金的自我償還能力。(4)為了使國債資金的籌措、使用和償還步入良性循環(huán)軌道，應(yīng)建立國債償債基金制度，堅持基金有效運作，預(yù)算上單獨列支，閑置部分可以投資，確?；鹪鲋担箛鴤鶅斶€有一個可靠的基礎(chǔ)。
表3國家外債余額及風險指標
附圖
資料來源：2001年中國統(tǒng)計年鑒
3、多元分散債務(wù)風險
當國債資金投向基礎(chǔ)設(shè)施項目時，一般具有巨大的社會效益，地方有關(guān)部門可能從中獲益，因此，這些國債的償還應(yīng)按受益大小由中央和地方政府按比例分攤；目前我國不允許地方政府發(fā)債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統(tǒng)一發(fā)行國債，再從中轉(zhuǎn)貨一部分給地方政府使用，這實際上是中央政府替地方政府發(fā)債，所以按誰受益誰償還原則，這部分債務(wù)理應(yīng)地方政府負擔；對于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應(yīng)由財政全部“兜底”，而要以法律法規(guī)形式明確規(guī)定銀行破產(chǎn)后財政負擔償還儲戶資產(chǎn)的比例，按照利益與風險對等原則，規(guī)定財政、銀行、儲戶各承擔一定比例風險；對于地方政府債務(wù)，要嚴格界定責任，真正屬于政府的，由地方政府列入預(yù)算；對于商業(yè)性債務(wù)、有關(guān)政府擔保的企業(yè)債務(wù)，首先由債務(wù)人償還；對于社會保障資金缺口這種隱性債務(wù)，應(yīng)由財政、企業(yè)及個人按比例分攤，財政和企業(yè)分攤部分可通過開征社會保障稅、國有股減持、出售轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)等方式彌補。
4、強化外債管理，防范外債風險
由于外債具有特殊的傳導(dǎo)機制，一國外匯市場可能成為國際投機商追逐的目標，東南亞金融風險的教訓應(yīng)引起我國高度重視。必須建立外債統(tǒng)一管理機構(gòu)，結(jié)合國家的進出口政策、匯率政策，運用科學管理方法和現(xiàn)代化手段，統(tǒng)籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規(guī)模條件下，降低借款成本，盡量多爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款：對于國外商業(yè)貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個可靠的保證。同時，還要注意匯率風險，合理安排外債幣種結(jié)構(gòu)，提高匯率走勢的預(yù)測能力，把外債風險控制在較低水平。
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我國應(yīng)對危機的公共政策存在的主要問題
（一）危機預(yù)防措施不到位
雖然現(xiàn)代危機具有突發(fā)性和不確定性，但是造成危機的許多因素早已潛伏在日常生活之中，所以政府在制定公共政策時就要考慮到危機的存在和發(fā)生，要居安思危，未雨綢繆。政府在公共政策的制定、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)中都必須有危機意識，要強化現(xiàn)代危機的化解方案。從國外的經(jīng)驗來看，美國設(shè)立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，俄羅斯有直屬于總統(tǒng)的緊急情況部，都有專門的機構(gòu)來進行危機管理。而我國沒有設(shè)置明確的部門或機構(gòu)，也沒有明確的分工，應(yīng)對各種危機是各級政府部門的任務(wù)。在我國，雖然政府應(yīng)急管理中已有了相關(guān)的處理危機的預(yù)案，但這些預(yù)案主要是針對危機發(fā)生時的處理，很少涉及危機預(yù)防方面的內(nèi)容，危機預(yù)警系統(tǒng)還沒有建立，因此，有必要在公共政策中體現(xiàn)應(yīng)對危機的預(yù)警政策。
（二）公共政策評估缺乏危機化解的具體指標，監(jiān)督不力
公共政策評估是公共政策系統(tǒng)的一個重要環(huán)節(jié)，可以了解公共政策執(zhí)行后的績效情況。而公共政策的評估要有一定的標準，目前，國內(nèi)普遍運用陳振明提出的五大標準，即生產(chǎn)力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應(yīng)度［5］，但該標準在實際評價時不太好操作。筆者認為，最好將評估標準量化，即將各標準具體化為指標來對公共政策的執(zhí)行情況進行測量，但我國目前還沒有建立起這樣一套公認的指標體系。從西方有關(guān)公共政策的評估來看，它的政策評估之所以能在社會和政治生活中發(fā)揮重要的作用，很大程度上得益于評估指標的科學應(yīng)用，但是西方的指標體系中也沒有有關(guān)危機應(yīng)對的指標。
（三）公共政策缺乏系統(tǒng)性
隨著社會的發(fā)展，危機的種類、形式在不斷發(fā)生變化，公共政策也要根據(jù)危機的變化而相應(yīng)地進行調(diào)整，這樣才能更好地應(yīng)對危機。我國應(yīng)對危機的公共政策主要表現(xiàn)為應(yīng)急預(yù)案，并以法規(guī)的形式固定了下來，這樣的公共政策雖具有普遍性，但這種單一的應(yīng)急政策沒有涉及危機預(yù)防、恢復(fù)、保障等方面內(nèi)容，難以對危機進行綜合治理；同時，應(yīng)對危機不能只靠中央政府的統(tǒng)一指令，還要地方政府根據(jù)具體情況做出相應(yīng)規(guī)定，中央與地方必須形成一個統(tǒng)一系統(tǒng)，而我國在應(yīng)對危機時還缺乏綜合協(xié)調(diào)部門；另外，根據(jù)現(xiàn)代危機的特點，尤其是現(xiàn)代危機全球化的趨勢，公共政策要體現(xiàn)危機的全球意識，我國與其他國家之間要形成一個應(yīng)對危機的國際體系。而我國的危機應(yīng)對政策只考慮了本國本地區(qū)的情況，沒有考慮國際環(huán)境以及與國際接軌的問題。
應(yīng)對現(xiàn)代危機要構(gòu)建公共政策系統(tǒng)
（一）預(yù)警政策系統(tǒng)
預(yù)防能大大地減少危機到來時的損失。雖然現(xiàn)代危機的發(fā)生有不確定性，但“現(xiàn)代化風險也有自身的邏輯”［1］33，也不是完全沒有規(guī)律可循的。在預(yù)控、預(yù)防階段做好政府危機管理工作，能夠以最小的成本取得最大的收益。第一，要完備法律支撐體系。完備的法律支撐體系是預(yù)防危機的有效手段。政府在日常管理中要逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定各級機關(guān)、部門在處理危機中的職責，真正做到應(yīng)對危機時有法可依，樹立危機意識。尤其要完善危機的預(yù)防政策，對如何預(yù)防危機做出詳細規(guī)定，突出預(yù)防的重要性。第二，建立先進的信息收集制度。廣泛而準確地收集信息對于危機應(yīng)對十分重要。從發(fā)達國家的公共危機預(yù)警政策來看，政府大都配備了先進的信息化設(shè)備，先進的設(shè)備使政府能對危機做出更加快捷的反應(yīng)。另外，要使政府能及時的預(yù)防，信息的真實、準確尤其重要。一般來講，政府的危機預(yù)警政策要強調(diào)快速、準確、公開，而現(xiàn)代社會的信息復(fù)雜多變，需要先進的信息搜集手段作為保障，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)，并以法律法規(guī)為支撐，培育良好的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境。第三，建立公眾的危機教育制度。政府平時要重視對民眾危機意識的培養(yǎng)，并對民眾進行經(jīng)常性危機應(yīng)對技能的培訓，要廣泛應(yīng)用各種手段和設(shè)施來提高教育和培訓的質(zhì)量。另外也可以搞一些危機演習，增強公眾的危機防范意識。
（二）應(yīng)對政策系統(tǒng)
對現(xiàn)代危機的應(yīng)對政策是公共政策系統(tǒng)構(gòu)建的重中之重，對危機的應(yīng)急管理已成為許多政府必做的工作。第一，建立政府負責的政策系統(tǒng)。我國應(yīng)對危機應(yīng)主要依靠政府，遵循在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立專門的省、市政府應(yīng)對危機的管理機構(gòu)，各地方、各部門分級管理、分級響應(yīng)，強化地方政府的“屬地管理、就地消化”的能力，并促進各級政府機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)與合作，提高政府處置危機事件的質(zhì)量。目前，我國主要是在部分經(jīng)濟發(fā)達的大中城市設(shè)置了專門的危機管理機構(gòu)，并將危機管理作為政府的重要工作來抓，但是，我國中央政府仍無應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門，廣大中小城市和中西部地區(qū)也沒有建立起常設(shè)性的、專門的應(yīng)對危機的機構(gòu)［6］。對于市一級的行政機構(gòu)，要根據(jù)情況因地制宜地設(shè)置應(yīng)急管理部門，從而使應(yīng)急管理范圍能輻射到縣乃至鄉(xiāng)村，以保障當前應(yīng)急管理較弱的偏遠農(nóng)村能夠滿足最基本的應(yīng)急保障需求［7］。第二，完善社會支持系統(tǒng)。應(yīng)對現(xiàn)代危機要求多方協(xié)作、社會參與、特殊的政策和技術(shù)支持、強制性措施和專門性的行動，這都不是一般的常態(tài)管理所能夠解決的，僅靠政府管理也是不夠的，這就需要在政府指導(dǎo)下，積極培育和發(fā)展民眾的社會支持系統(tǒng)，形成政府和社會共同應(yīng)對危機的管理系統(tǒng)。社會支持系統(tǒng)可以由非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社會組織、利益團體等組成，政府應(yīng)給予他們相應(yīng)的扶持政策，充分發(fā)揮其在危機管理中的重要作用。建立健全應(yīng)對危機的社會支持系統(tǒng)，在全社會形成合力，才能更好地應(yīng)對現(xiàn)代危機。
（三）恢復(fù)政策系統(tǒng)
經(jīng)歷危機之后，人和物都會受到不同程度的沖擊和影響，所以危機過后的恢復(fù)管理也是政府管理不可缺少的組成部分。危機一旦得到控制，政府制定的恢復(fù)政策的好壞對人們的影響很大。第一，科學評估制度。危機過后一般都會造成一定的損失，所以要建立一整套針對危機損失評估的具體指標體系，對危機造成的損失進行科學定量的統(tǒng)計與分析。只有科學評估損失，才能正確、及時地對損失予以補償；同時，科學的評估也為確立重建思路和是否啟動應(yīng)急資金作為援助提供了參考。第二，補償機制。建立危機補償制度，明確補償?shù)脑瓌t和操作辦法，對危機造成的損害進行科學合理的評價，并及時進行補償。針對現(xiàn)代危機的特點，除了物質(zhì)補償外，在恢復(fù)政策中還要強調(diào)心理疏導(dǎo)，要加強危機中和危機后的心理輔導(dǎo)。危機過后的人們往往不知所措，心理很脆弱，這時有效的恢復(fù)政策對人們可以起到安撫的作用。
公共政策公信力危機原因探究
（一）公共政策制定缺乏質(zhì)量
政府政策信用危機主要有幾個方面的原因：其一，政策制定過程缺乏必要的民主與公開，政策價值利益取向與民眾相背離。其二，對政策所要解決問題不明確，政策脫離實際，缺乏必要科學性和可行性，導(dǎo)致政策失信于民，得不到公眾的信任。其三，政策制定過程中考慮問題片面，政策制定者存在個人認知上傾向性和局限性，缺乏全面性和合理性。其四，政策制定缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，上下級政策不統(tǒng)一，甚至存在相互矛盾現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾失去對公共政策的信任。其五，制定的政策缺乏必要的公平性和正義性，政策制定者在資源分配和利益調(diào)節(jié)上采取不同標準，導(dǎo)致政策調(diào)節(jié)出現(xiàn)“盲區(qū)”，以及界限模糊的灰色區(qū)域，勢必產(chǎn)生政策漏洞。
（二）公共政策執(zhí)行效率低下
第一，公共政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性。政策執(zhí)行者對政策的認識存在偏差，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中發(fā)生自相矛盾的困境，造成政策無法得到一致、有效地貫徹落實。第二，公共政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性。穩(wěn)定的政策是政策公信力前提，政策朝令夕改、頻繁變動，政策缺乏穩(wěn)定性使人們失去對政策的信賴，從而漠視政策，導(dǎo)致有令不行，有禁不止。第三、政策執(zhí)行過程缺乏公正性。部分政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中存在區(qū)別對待情況，喪失了政策應(yīng)具有的公平和正義。第四，公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，缺乏靈活性。一些政策執(zhí)行者對政策不加分析，盲目機械照辦，未能明確政策的精神實質(zhì)，執(zhí)行方法過于簡單，使政策執(zhí)行流于形式。
（三）公共政策主體公信力弱化
政策主體包含了政府官員以及參與制定政策的權(quán)威專家，當前，部分政府官員和專家在公眾心目中出現(xiàn)了公信力弱化勢頭。其中表現(xiàn)為官員形象不佳，言行失當和不負責任行為。2011年“7•23”甬溫線動車追尾事故的官方新聞會上，鐵道部新聞發(fā)言人王勇平回應(yīng)“救援結(jié)束后仍發(fā)現(xiàn)一名生還兒童”時稱“這只能說是生命的奇跡”；對為何要掩埋車頭的質(zhì)疑，王勇平回應(yīng)“至于你信不信，我反正信了”，這種不負責任的言行只能使公眾寒心。而專家形象由于受到一些濫竽充數(shù)人士影響，使得公眾對專家產(chǎn)生質(zhì)疑，以致于專家公信力弱化，導(dǎo)致專家在參與政策制定和解讀政策過程中失去了權(quán)威性，得不到民眾的認同，甚至他們的參與和解讀反而使公眾越發(fā)對政策持懷疑態(tài)度。得不到公眾認同的公共政策談何公信力？
（四）信息不對稱導(dǎo)致政策曲解
當前，信息不對稱是危機產(chǎn)生及危機過程中常見表現(xiàn)形式，不論是信息缺乏還是信息過度傳播，都可能引起政策客體過激反應(yīng)，主客體之間信息完全對稱只能是一種理想狀態(tài)。部分政策主體利用政策的相關(guān)表述為自己謀取私利，打著對政策創(chuàng)新解讀名義，將政策解讀為對自己有利的表述，違背公共利益。這種對政策曲解做法，不僅僅使相關(guān)政策得不到有效地貫徹落實，更加損害了公眾對政策的信任。而社會公眾作為政策客體，由于信息不對稱，不可能全面準確了解相關(guān)的政策，再加上缺乏專業(yè)知識和個人認知能力有限，很難對政策進行精確解讀，且在解讀過程中極易受到其他信息影響，造成對政策歪曲解讀。導(dǎo)致公眾很難全面地認識公共政策，或者對其評價產(chǎn)生較大偏差，由此可能會采取一些手段來反抗、抵制政策，進而影響政策公信力。
（五）危機應(yīng)急機制不健全
公共危機具有突發(fā)性和不可預(yù)見性，部分政府由于危機意識淡薄，缺乏相應(yīng)響應(yīng)機制，危機處理方式失當。往往在發(fā)生公共危機之后，不能及時采取有效措施進行補救，使得原本只在較小范圍之內(nèi)影響不斷擴大。2008年震驚全國的“貴州甕安‘6.28’嚴重燒突發(fā)性事件”，起因是一名17歲女生離奇死亡，由于親屬未得到滿意答復(fù)，不屈不饒執(zhí)著下演變成為一場震驚全國的大規(guī)模。倘若當?shù)卣軌蜓杆俨槊髟撆酪颍皶r安撫家屬，或者在事件發(fā)生之前能夠采取有效的措施及時給予制止，那么也不至于演變成大規(guī)模。
公共政策公信力危機處理措施探尋
（一）加強政策制定的質(zhì)量
政府在制定政策之前要進行充分調(diào)研論證，把民主決策機制引入政策決策系統(tǒng)，營造良好決策氛圍。提高政策決策者和參與者素質(zhì)，吸取廣大公眾建議，著力提升政策科學性、合法性、合理性、公正性和穩(wěn)定性。制定政策過程要注重民主與公開，擴大政策主體范圍，重視參謀咨詢?nèi)藛T在政策決策中作用；真正落實聽證制度，保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)，聽取廣大公眾意見，完善公眾監(jiān)督機制；要努力提升政府形象，加強對官員教育，克服地方本位主義，勇于承擔政府所應(yīng)該承擔責任和義務(wù)；做到真正情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用。
（二）提高政策執(zhí)行的效率
公共政策執(zhí)行要依托國家權(quán)力機關(guān)強勢的公權(quán)力，而對這強勢的公權(quán)力要進行依法限制，才能夠保有相對人的正當權(quán)利和自由。目前有兩點要尤其加以重視：防范自由裁量權(quán)濫用、嚴格依程序執(zhí)行。政策執(zhí)行中要堅持以人為本，注重人性化執(zhí)行。在保證公共政策得以準確貫徹實施前提下，可以進行靈活的變通、因地制宜，保證政策靈活性和適應(yīng)性，但是要嚴格防止政策主體出于謀取私利而對政策進行歪曲解讀，從人文關(guān)懷角度出發(fā)最大限度地維護相對人及公眾合法權(quán)益。
（三）提升政府官員形象
官員形象直接影響著民眾對公共政策公信力信任程度，政府要加強對官員的監(jiān)督，實行責任追究機制，對不負責任官員要嚴加懲處，以息民怨，以平民憤。同時要大力營造服務(wù)型政府，創(chuàng)建清正廉潔、高效親民執(zhí)行環(huán)境和官員隊伍，降低行政成本，從而贏得社會公眾理解、支持和信任。要重視公眾監(jiān)督作用，保障公眾監(jiān)督權(quán)力，對偽專家，假專家要堅決打擊；相關(guān)法律要及時完善，例如，《食品安全法》規(guī)定對只謀取自身利益而不顧消費者利益的形象代言人追究其連帶賠償責任就值得借鑒。因此，《侵權(quán)責任法》可以對專家直接規(guī)定相關(guān)法律責任，對假專家偽專家進行嚴厲打擊，整肅專家隊伍，重新塑造起專家的權(quán)威。
（四）完善信息溝通渠道
危機因為具有高度破壞性而天然的成為公眾關(guān)注焦點，也較容易被不法分子所利用，大為造謠造勢，借此干擾公眾正常判斷，政府要加強輿論引導(dǎo)，掌握輿論主動權(quán)，發(fā)揮媒介在危機公關(guān)中的溝通作用，疏導(dǎo)公眾情緒，引導(dǎo)公眾正常判斷。公開透明媒體報道既可以緩解民眾緊張情緒，也可以使謠言不攻自破。政府還應(yīng)當開展網(wǎng)絡(luò)公關(guān)，在網(wǎng)絡(luò)時代，一件微小事情經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的傳播擴散，可能會演變成影響巨大的公眾事件。因此政府在開展網(wǎng)絡(luò)公關(guān)時要謹言慎行，一旦失誤偏差，可能會損壞政府形象，甚至造成極為嚴重的后果。
