時(shí)間：2023-04-03 09:56:02
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最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）第15屆大會(huì)的代表們認(rèn)為，環(huán)境方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)必須在政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)中得到有效運(yùn)用，這些技術(shù)的獲取途徑包括邀請(qǐng)專(zhuān)家開(kāi)展培訓(xùn)、招收新的專(zhuān)家進(jìn)入最高審計(jì)機(jī)關(guān)或利用別國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)職員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)等，代表們一致認(rèn)為完善環(huán)境審計(jì)技術(shù)的重要途徑之一就是最高審計(jì)機(jī)關(guān)之間相互交換有關(guān)技術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境審計(jì)技術(shù)培訓(xùn)等方面的資料。此外，代表們認(rèn)為環(huán)境技術(shù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮向最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際織織成員推薦幾種可行的審計(jì)方法（楊麗，2010）。OfficeOfInspectorGeneral（1997）指出，項(xiàng)目分級(jí)評(píng)估工具（PART）已經(jīng)成為美國(guó)環(huán)保局（EPA）對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的最重要工具之一。PART提倡將定性問(wèn)題定量化分析，通過(guò)設(shè)計(jì)問(wèn)卷的形式對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效和管理進(jìn)行評(píng)價(jià)，傳統(tǒng)的PART包括項(xiàng)目目標(biāo)、戰(zhàn)略性規(guī)劃、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目效果四個(gè)部分。另外，MillarA（2001）指出，邏輯框架法（LFA）作為項(xiàng)目的評(píng)估工具已經(jīng)有幾十年的歷史，這種由美國(guó)國(guó)際發(fā)展署在1970年提出的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工具，直到現(xiàn)在都被廣泛的運(yùn)用在項(xiàng)目考核評(píng)估中。EnvironmentalPr-otectionAgency（2008）在一份結(jié)果公告中提到，OfficeOfInsp-ectorGeneral在2003年對(duì)EPA的績(jī)效考評(píng)中，應(yīng)用了平衡計(jì)分卡法（BS）。依照BS法的框架，對(duì)環(huán)境類(lèi)公共支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估從績(jī)效目標(biāo)影響因素、為完成重大任務(wù)而增加的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、內(nèi)部管理和運(yùn)作等4個(gè)方面進(jìn)行。楊玉楠等（2011）研究指出，費(fèi)用效益分析法是目前美國(guó)應(yīng)用最為廣泛的環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目評(píng)估手段。
2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀
2.1環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)視角
何芹（2009）針對(duì)目前環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中的主流兩大類(lèi)指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)提出質(zhì)疑，認(rèn)為兩者的獨(dú)立運(yùn)用都存在一定的缺陷，并建議采用生態(tài)效率的概念來(lái)衡量真實(shí)的績(jī)效。袁廣達(dá)（2007）建議以貨幣方式作為計(jì)量單位，從生態(tài)環(huán)境變化影響的視角，考察資源耗費(fèi)、環(huán)保成本等方面評(píng)價(jià)績(jī)效。并且參考《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)資金投入使用效益、環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會(huì)效益綜合評(píng)價(jià)等維度評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)的效益。黃溶冰等（2012）從真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和回應(yīng)性6個(gè)維度來(lái)定義績(jī)效，并且對(duì)每個(gè)維度的特征進(jìn)行了分析。賈卉（2013）建議可以運(yùn)用共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)方面對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。
2.2環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
劉曄、竇國(guó)棟（2007）以山西省污染防治資金為例，強(qiáng)調(diào)制定了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金與項(xiàng)目的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的重要性，建議將標(biāo)準(zhǔn)劃分為定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)。其中，定性標(biāo)準(zhǔn)主要包括人大批準(zhǔn)的部門(mén)預(yù)算、健全的法規(guī)和管理制度、是否有利于發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)以及審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)判斷等；定量標(biāo)準(zhǔn)主要包括計(jì)劃概算指標(biāo)、部門(mén)或行業(yè)績(jī)效指標(biāo)以及其他相關(guān)指標(biāo)等。何芹（2009）指出，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是判斷和衡量環(huán)境審計(jì)對(duì)象真實(shí)合法、環(huán)保公平以及經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的尺度，它主要包括與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、國(guó)家頒布的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)等。劉長(zhǎng)翠等（2007）通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的形式對(duì)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的情況進(jìn)行了調(diào)查分析，問(wèn)卷結(jié)果顯示，69.39%的被調(diào)查者參照其他行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，18.37%的被調(diào)查者將監(jiān)管人員的主觀判斷作為績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。
2.3環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法
劉曄、竇國(guó)棟（2007）以農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保效益審計(jì)為例，認(rèn)為效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)的內(nèi)容復(fù)雜多樣，應(yīng)該采用一套有效的技術(shù)方法全面、深入的進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，例如價(jià)值分析法、因素分析法和對(duì)比分析法。程亮等（2012）在其構(gòu)建的中央環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目評(píng)估模型中建議，對(duì)項(xiàng)目效果層次的評(píng)估可選用系統(tǒng)分析、專(zhuān)家評(píng)議、文獻(xiàn)調(diào)查法、橫向?qū)Ρ确?、費(fèi)用效果法等；對(duì)項(xiàng)目影響層次的評(píng)估可以選用規(guī)制對(duì)比法、有無(wú)對(duì)比法、先后對(duì)比法、橫向?qū)Ρ确ㄒ约跋到y(tǒng)分析和專(zhuān)家評(píng)議等方法。楊玉楠等（2010）認(rèn)為績(jī)效的評(píng)估適宜采用對(duì)比分析的方法，評(píng)價(jià)中央環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的實(shí)施是否滿(mǎn)足保障環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可持續(xù)運(yùn)行的需求。袁廣達(dá)（2007）認(rèn)為環(huán)境效益評(píng)價(jià)中，可以運(yùn)用“因素量化法”把一些與環(huán)保資金相關(guān)的非計(jì)量因素進(jìn)行量化，并且按照其影響和重要程度進(jìn)行排列，進(jìn)而運(yùn)用“對(duì)比分析法”與有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以便得到定性與定量相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。王爽（2012）建議環(huán)保財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)可以選用沃爾評(píng)分法、模糊數(shù)學(xué)分法、綜合指數(shù)法、因素分析法以及方案比較法等，并且舉例說(shuō)明了沃爾評(píng)分法和因素分析法的具體應(yīng)用。
2.4環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)模型
房巧玲等（2000）運(yùn)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)構(gòu)建環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政支出評(píng)價(jià)模型。模型涵蓋了作為一個(gè)系統(tǒng)的財(cái)政資金運(yùn)作的全過(guò)程，績(jī)效的評(píng)價(jià)作為行之有效的系統(tǒng)反饋回路，由三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，一級(jí)指標(biāo)分別為關(guān)注環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)運(yùn)作轉(zhuǎn)換過(guò)程的指標(biāo)———合規(guī)性、環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)輸出的指標(biāo)———環(huán)保的效果和資金的使用效率。萬(wàn)寅婧（2012）以江蘇省節(jié)能減排（重點(diǎn)污染排放治理）專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)資金為例，基于邏輯框架法構(gòu)建了包括從投入、管理、產(chǎn)出和效益三個(gè)方面在內(nèi)的環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)模型，并且對(duì)應(yīng)模型的三個(gè)方面構(gòu)建了有三個(gè)級(jí)別構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。程亮等（2013）運(yùn)用邏輯框架法從投入、產(chǎn)出、效果和影響四個(gè)方面構(gòu)建了包括評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估信息來(lái)源、評(píng)估方法在內(nèi)的中央環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目評(píng)估模型。孫童等（2007）分析評(píng)價(jià)了河北省省級(jí)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，該辦法堅(jiān)持從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面對(duì)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和功能情況、資金保障情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益情況以及實(shí)施管理情況建立分層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，取得了一定的效果。張芳麗（2007）認(rèn)為環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會(huì)效益和環(huán)境效益，在此基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三個(gè)方面設(shè)計(jì)了相對(duì)系統(tǒng)的、涉及資金使用過(guò)程的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。袁廣達(dá)（2007）借鑒《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金投入的使用效益、環(huán)境保護(hù)的能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會(huì)效益綜合評(píng)議等四個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。李強(qiáng)（2012）將模糊綜合評(píng)判法運(yùn)用到環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中，首先使用德?tīng)柗品ā⑽墨I(xiàn)調(diào)研法以及層次分析法構(gòu)建一套由一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和主要觀測(cè)點(diǎn)組成的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法確定各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，基于此構(gòu)建基于模糊綜合評(píng)判法的綜合評(píng)價(jià)體系。
3結(jié)語(yǔ)
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)；專(zhuān)項(xiàng)資金；問(wèn)題；對(duì)策
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理簡(jiǎn)述
十以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題得到了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，而直接與農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府以及其財(cái)政部門(mén)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)門(mén)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，它的有效利用關(guān)系到“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及農(nóng)民生活條件的好壞，必須予以重視。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金需與其他經(jīng)費(fèi)資金分開(kāi)管理，最終要使用到服務(wù)民生的項(xiàng)目。但我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金問(wèn)題上海存在很多的不足，財(cái)政部門(mén)的預(yù)算編制不夠規(guī)范，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行也沒(méi)有統(tǒng)一有力的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)資金相互擠占的現(xiàn)象不能予以全部的杜絕，資金的使用也缺乏效率，偏離了設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金的初衷。這些現(xiàn)象應(yīng)該得到關(guān)注，并且及時(shí)予以解決，不能讓專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金形同虛設(shè)。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度尚不完善
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度存在很多的漏洞，這在根本上導(dǎo)致了財(cái)政轉(zhuǎn)型資金管理的不善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在預(yù)算管理的制定和執(zhí)行上往往是存在欠缺的，各種轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，造成制度執(zhí)行上的混亂。資金的使用效率不高，未能達(dá)到預(yù)想的目的。在涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理上，財(cái)政部門(mén)存在著一些職權(quán)不明晰的情況，人為因素在資金的分配上參與過(guò)多。在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的管理流程設(shè)置上也不夠嚴(yán)謹(jǐn)，使一些違規(guī)現(xiàn)象有機(jī)可乘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人員 、機(jī)構(gòu)設(shè)置、流程體系等方面的設(shè)置都不夠完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府中的財(cái)政部門(mén)也是相對(duì)不健全的，財(cái)政部門(mén)不能?chē)?yán)格履行職責(zé)，形同虛設(shè)。對(duì)財(cái)政資金使用情況的反饋機(jī)制也不夠健全，許多資金的來(lái)源去向并不能完整的向公眾公開(kāi)，財(cái)政信息的透明度差。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管力度不足
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的很多決策時(shí)缺乏監(jiān)管措施的，對(duì)項(xiàng)目資金使用的管控非常不到位。對(duì)于許多涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通常是由上級(jí)部門(mén)統(tǒng)一落實(shí)，相關(guān)的鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)直接向縣級(jí)主管部門(mén)報(bào)告賬目，鎮(zhèn)級(jí)政府不參與建設(shè)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)工作。這造成了管理和落實(shí)的脫節(jié)，縣級(jí)政府的決策往往不能貼合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身?xiàng)l件，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于有異議的項(xiàng)目也無(wú)法參與監(jiān)督與管理。在監(jiān)管流程的設(shè)置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管也是粗放的，不能結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際設(shè)置相對(duì)細(xì)致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政資金的使用上，存在著重視資金的申請(qǐng)和分配，而輕視對(duì)資金的管理和評(píng)價(jià)，財(cái)政資金的亂用、漏用、冒用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資金的使用效率不高，不能真正更好的服務(wù)于基層的老百姓。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金信息傳達(dá)不暢通
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的信息傳達(dá)不暢有主觀和客觀的雙方面原因。客觀上來(lái)看，財(cái)政資金從申請(qǐng)到撥付到落實(shí)需要一段時(shí)間，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別是最終環(huán)節(jié)，流轉(zhuǎn)的時(shí)間也相對(duì)較久。流向到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金最終分給每一個(gè)農(nóng)民的手中也會(huì)需要一定的時(shí)間。這就造成國(guó)家的相關(guān)補(bǔ)貼政策真正落實(shí)到需要補(bǔ)貼的人身上往往需要很長(zhǎng)的一段時(shí)間。從主觀因素來(lái)看，政府自身的信息傳遞機(jī)制也是有所欠缺的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在信息的共享上不夠流暢，不能很好的與縣市級(jí)的相關(guān)部門(mén)及時(shí)溝通，對(duì)政策的跟進(jìn)也有所遲疑，不能緊跟政策去采取落實(shí)措施。在信息的下行公布上，沒(méi)有絕對(duì)的指標(biāo)要求。對(duì)政策的公式、巡查、反饋沒(méi)有規(guī)范化制度化的規(guī)定，信息公開(kāi)不及時(shí)，不能接受來(lái)自群眾的廣泛監(jiān)督。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理不規(guī)范
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政部門(mén)在財(cái)務(wù)管理上是相對(duì)隨意的，也是不夠?qū)I(yè)的。財(cái)政部門(mén)的工作人員普遍是缺少專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)管理知識(shí)的，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，不能更好的鉆研政策、落實(shí)政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的會(huì)計(jì)崗位設(shè)置隨意性較大，對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的落實(shí)效果也較差。在會(huì)計(jì)崗位人員錄用、離職等情況發(fā)生時(shí)，人員間的交接管理也不夠規(guī)范。在日常管理上，對(duì)于本級(jí)政府發(fā)生的財(cái)務(wù)工作，存在著賬務(wù)處理延時(shí)、憑證填寫(xiě)不規(guī)范的現(xiàn)象。財(cái)政部門(mén)對(duì)單位的資產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理上也存在缺陷。固定資產(chǎn)的管理不能按照要求設(shè)置臺(tái)賬明細(xì)賬，對(duì)固定資產(chǎn)的管理沒(méi)有落實(shí)到個(gè)人，容易出現(xiàn)賬實(shí)不符的現(xiàn)象。對(duì)單位的資產(chǎn)、負(fù)債的分布不能實(shí)時(shí)預(yù)防、實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)知能力差，容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。
三、解決對(duì)策
1.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度
應(yīng)制定更加完善的專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金更好的管理。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，嚴(yán)格遵守財(cái)政部頒布的各項(xiàng)政策，尤其是關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的政策，結(jié)合本地區(qū)的事情，制定適應(yīng)于本鎮(zhèn)發(fā)展的監(jiān)督管理制度，完善監(jiān)管體系。完善的監(jiān)管制度體系可以更加有效的指引鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用，提供政策依據(jù)。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能，提升對(duì)各大項(xiàng)目的參與度。使其更好的負(fù)責(zé)預(yù)算的編制和執(zhí)行，對(duì)財(cái)務(wù)核算的監(jiān)管，對(duì)各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和調(diào)度。完善并規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金的管理，保證每一筆資金都能切實(shí)服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障金的管理，為保障金設(shè)置專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)，單獨(dú)管理，防治農(nóng)村專(zhuān)用社會(huì)保障金和其他資金相互擠占。
2.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管力度
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管體制，形成內(nèi)部控制和外部監(jiān)管的雙向結(jié)合體系。在內(nèi)部，有鎮(zhèn)長(zhǎng)帶頭成立項(xiàng)目資金專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)會(huì)議，研討本鎮(zhèn)各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)情況。定期檢查財(cái)政部門(mén)的工作，包括對(duì)預(yù)算的執(zhí)行、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的處理、相關(guān)憑證的填列存檔等情況，做到對(duì)本鎮(zhèn)財(cái)務(wù)工作心中有數(shù)。對(duì)重要的涉農(nóng)項(xiàng)目更要實(shí)時(shí)管理，要求執(zhí)行部門(mén)定期匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度，保證項(xiàng)目執(zhí)行順利，不存在延誤、拖沓現(xiàn)象。在外部，強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)工作的管控，實(shí)時(shí)巡查抽查，對(duì)抽查中發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤現(xiàn)象要及時(shí)更正。在各行政村抽調(diào)村民代表，定期舉辦聽(tīng)證會(huì)，把近期完成的各種項(xiàng)目在會(huì)上向村民代表進(jìn)行匯報(bào)，接受群眾的建議。加強(qiáng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的公開(kāi)，在鎮(zhèn)政府公示本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，接受上訪(fǎng)。
3.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金溝通機(jī)制
應(yīng)自上而下建立高效暢通的信息流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立完善的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，形成辦公事宜的逐級(jí)下放，在系統(tǒng)中設(shè)置對(duì)緊急事件的預(yù)警和提醒機(jī)制，擺脫傳統(tǒng)的電話(huà)、書(shū)信形式的傳達(dá)。規(guī)范各項(xiàng)事宜的辦結(jié)時(shí)限，嚴(yán)禁拖延現(xiàn)象的產(chǎn)生。對(duì)各項(xiàng)國(guó)家政策的跟進(jìn)必須及時(shí)，并且不打折扣的執(zhí)行。加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政部門(mén)的溝通協(xié)作，應(yīng)主動(dòng)與各單位間交流經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于農(nóng)村社?；鸬墓芾恚瑧?yīng)為每一個(gè)享受保障金待遇的農(nóng)民設(shè)立專(zhuān)門(mén)的銀行賬戶(hù)。有相關(guān)款項(xiàng)的撥付時(shí)直接由財(cái)政部門(mén)把款項(xiàng)打入受惠人的賬戶(hù)里，而不再需各部門(mén)的經(jīng)手，使款項(xiàng)的撥付更加實(shí)時(shí)高效，杜絕在中間環(huán)節(jié)的截留。完善資金使用的反饋機(jī)制，對(duì)每筆資金的使用要以書(shū)面報(bào)告的形式向上級(jí)反饋。對(duì)于分發(fā)到農(nóng)民手中的款項(xiàng)，要得到農(nóng)民本人的簽字。
4.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理
對(duì)于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作。加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，規(guī)范日常財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。從事專(zhuān)項(xiàng)資金管理的人員必須持有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證，必須熟知崗位職責(zé)，并且要及時(shí)了解掌握最新的會(huì)計(jì)核算方法，加強(qiáng)自身會(huì)計(jì)修養(yǎng)，遵守會(huì)計(jì)職業(yè)道德。單位的崗位設(shè)置要符合財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)，執(zhí)行回避制度，做到會(huì)計(jì)核算的高效率。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織召開(kāi)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，讓人人參與到會(huì)計(jì)知識(shí)的學(xué)習(xí)中來(lái)，都能了解基本的會(huì)計(jì)知識(shí)，讓全員參與管理。加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)從業(yè)人員的繼續(xù)教育和日?？己?。推行政務(wù)公開(kāi)，把鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)報(bào)表及時(shí)向全體村民公示。建立嚴(yán)禁的財(cái)產(chǎn)清查制度，定期進(jìn)行資產(chǎn)的盤(pán)點(diǎn)和清查，保障國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的安全性，保障專(zhuān)項(xiàng)資金的正確使用。全面實(shí)行會(huì)計(jì)電算化系統(tǒng)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)制度來(lái)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的開(kāi)展，防止違規(guī)現(xiàn)象。并且利用電算化系統(tǒng)的先進(jìn)技術(shù)，可以及時(shí)的、全面的提取一段時(shí)間的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，方便進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析。
參考文獻(xiàn)：
（一）財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金立項(xiàng)的決策績(jī)效審計(jì)
首先，看專(zhuān)項(xiàng)資金是否進(jìn)行了正常的研究，以及使用的決策是否恰當(dāng)，立項(xiàng)是否具備科學(xué)性，背景是否真實(shí)等；其次，要看使用的決策上有沒(méi)有虛假立項(xiàng)，重復(fù)申報(bào)的錯(cuò)誤；最后，查察項(xiàng)目的預(yù)算情況，看是否存在不合理的情況，有沒(méi)有遵循節(jié)約的原則，實(shí)際的決算中是否超出預(yù)算等問(wèn)題。
（二）財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金的管理績(jī)效審計(jì)
要看財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金在分配上是否影響了資金的效益發(fā)揮。在資金安排問(wèn)題上，項(xiàng)目設(shè)置是否很多并且存在交叉重復(fù)的現(xiàn)象，資金在投資上有沒(méi)有零零星星、沒(méi)有形成強(qiáng)大的合力的問(wèn)題。
（三）科技專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況
審計(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況決定著資金的使用效率，因此對(duì)于使用情況的審計(jì)是極其關(guān)鍵的。主要審計(jì)的內(nèi)容是，是否按照預(yù)算對(duì)于資金進(jìn)行了使用，是否有某些人利用職務(wù)之便對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行了克扣、挪用等情況；檢查資金使用的過(guò)程是否存在隨意擴(kuò)大項(xiàng)目的現(xiàn)象；更重要的是對(duì)于每個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量以及結(jié)果進(jìn)行最終的審查，并且對(duì)于一些個(gè)項(xiàng)目最終的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)的建議。
二、通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金目前使用中存在的問(wèn)題
（一）重大科技專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算基礎(chǔ)組織工作不到位
預(yù)算的功能是通過(guò)事前有預(yù)測(cè)性的對(duì)未來(lái)有相對(duì)清晰地認(rèn)識(shí)，并且借此發(fā)揮控制作用，將錢(qián)“用在刀刃上”以避免不必要的支出，但是廣東省的財(cái)政科技資金預(yù)算卻不到位，專(zhuān)項(xiàng)資金分配不符合程序，沒(méi)有在主要的項(xiàng)目上投入大量的資金，造成資金分配不均衡，在重大科技專(zhuān)項(xiàng)上沒(méi)有足夠的科研經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致項(xiàng)目最后的流產(chǎn)，影響了科研的發(fā)展。
（二）在專(zhuān)項(xiàng)資金的管理過(guò)程中控制意識(shí)淡薄
財(cái)務(wù)人員在專(zhuān)項(xiàng)資金的管理中只是承擔(dān)了部分基礎(chǔ)簡(jiǎn)單的服務(wù)性工作。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的概念模糊不清，沒(méi)有了解專(zhuān)項(xiàng)資金的收支應(yīng)當(dāng)與經(jīng)常性的收支區(qū)別開(kāi)來(lái)進(jìn)行核算。導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金的支出沒(méi)有按照規(guī)定專(zhuān)款專(zhuān)用，餐費(fèi)以及差旅費(fèi)的支出過(guò)大，沒(méi)有對(duì)于科技專(zhuān)項(xiàng)資金的使用建立獨(dú)立的賬單，最終導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化率很低。
（三）財(cái)政部門(mén)對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金缺乏監(jiān)管力度，進(jìn)而導(dǎo)致科研創(chuàng)新太少，個(gè)別的資金被挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，有的甚至直接購(gòu)買(mǎi)他人的科研成果。
三、加強(qiáng)財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金管理的對(duì)策與建議
為了加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理，應(yīng)該從下面幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范化。
（一）強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算管理
對(duì)預(yù)算編制方式進(jìn)行改革，推廣新的預(yù)算編制辦法，切實(shí)提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確度。要分清科研項(xiàng)目的輕重緩急，合理分配科技專(zhuān)項(xiàng)資金，加強(qiáng)部門(mén)和部門(mén)間的溝通，根據(jù)財(cái)力情況核定預(yù)算。依照預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)，建立新的收支分類(lèi)體系，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的分配進(jìn)行約束，不斷增加專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益。
（二）強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金控制意識(shí)
準(zhǔn)確定位財(cái)務(wù)人員角色將財(cái)務(wù)的職能定位全面參與資金的使用決策與控制。要對(duì)于財(cái)務(wù)室內(nèi)部的崗位職責(zé)進(jìn)行合理規(guī)范化的分工進(jìn)而保證財(cái)務(wù)的職能得以有效的實(shí)現(xiàn)。在這樣的基礎(chǔ)上，財(cái)務(wù)人員應(yīng)該對(duì)應(yīng)于整個(gè)項(xiàng)目的建立到實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程的參與，要對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，本著資金到哪，管理到哪的思想，加強(qiáng)對(duì)資金支出方面的管理，保證資金充分發(fā)揮作用。財(cái)務(wù)人員隨時(shí)了解課題的進(jìn)程，了解項(xiàng)目的進(jìn)度，有效的安排付款，這個(gè)過(guò)程需要整個(gè)科研小組對(duì)于財(cái)務(wù)人員全程的配合。
（三）完善課題的管理體制
財(cái)政辦公室要嚴(yán)格審核所立項(xiàng)目，組織一些科研專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性的評(píng)判和研究，提出可行性的評(píng)論報(bào)告和評(píng)審報(bào)告。并且嚴(yán)格遵守程序進(jìn)行申報(bào)，建立滾動(dòng)的部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)和財(cái)政項(xiàng)目。加強(qiáng)預(yù)算的編制，各個(gè)資金使用的課題都要在申請(qǐng)的過(guò)程中對(duì)于項(xiàng)目做出較為詳細(xì)的預(yù)算，并且在項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中要嚴(yán)格按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。注意信息的傳遞。各研發(fā)課題小組在使用資金的過(guò)程中應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的交流，讓財(cái)務(wù)人員對(duì)于項(xiàng)目的進(jìn)度有較為清晰地了解，從而進(jìn)一步安排課題資金。財(cái)政部門(mén)也要秉公執(zhí)法，不能隨意克扣專(zhuān)項(xiàng)資金，保證課題能在規(guī)定的時(shí)間里成功完成。課題結(jié)束后經(jīng)辦人員要及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目的報(bào)銷(xiāo)，并且對(duì)于課題的研發(fā)過(guò)程進(jìn)行細(xì)致的分析總結(jié)，之后交付審計(jì)部門(mén)對(duì)于此次課題研發(fā)過(guò)程進(jìn)行審核，提出相應(yīng)的修改意見(jiàn)。根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和管理要求，對(duì)于剩余的資金，要及時(shí)進(jìn)行返還，不得自己扣留用在它處。
（四）實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)
控制專(zhuān)項(xiàng)資金的支出當(dāng)前使用績(jī)效評(píng)價(jià)的方式很多，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)使用哪一種方式，應(yīng)該根據(jù)不同的課題來(lái)制定。如：科研的方向在于醫(yī)學(xué)研究上，對(duì)于其績(jī)效的考核不僅要看他的完成情況，更要看在醫(yī)療應(yīng)用方面做出了哪些貼合實(shí)際的事情。根據(jù)課題的不同特點(diǎn)立不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，用科學(xué)的方法對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用進(jìn)行評(píng)價(jià)。
（五）加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目管理
優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)加強(qiáng)資金項(xiàng)目管理是不斷提高專(zhuān)項(xiàng)資金利用效益的有效方法。財(cái)政辦公室首先要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格的審核和篩選，再根據(jù)項(xiàng)目的重要程度分主次進(jìn)行撥款，并遞交預(yù)算部門(mén)。避免先預(yù)算資金后論證項(xiàng)目的荒謬之事出現(xiàn)。
四、總結(jié)
金融固然歸根結(jié)柢是一種信用關(guān)系，但是“金融”這種信用關(guān)系所要求於一個(gè)社會(huì)的道德基礎(chǔ)的條件卻比一般信用關(guān)系強(qiáng)得多。托賓（JamesTobin，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者）在為《新珀?duì)柛窭追蚪?jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》撰寫(xiě)的“金融”詞條里說(shuō)∶一張借據(jù)，僅當(dāng)它進(jìn)入流通領(lǐng)域時(shí)，即被債權(quán)人拿來(lái)當(dāng)做“信用”轉(zhuǎn)讓給第三方時(shí)，才具有“金融”的意義。在韋伯（MaxWeber）的論述傳統(tǒng)中，金融，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上的股票カ場(chǎng)這樣的金融活動(dòng)，可以被理解為一種“大眾參與”的過(guò)程。在這里，我把“大眾”定義為超越了“私人聯(lián)系”所能維系的竤體的規(guī)模。與托賓的定義一致，當(dāng)我們考察一張借據(jù)能夠成為一項(xiàng)“金融工具”的前提時(shí)，馬上會(huì)注意到金融與“信用一般”之間的本質(zhì)差異∶在傳統(tǒng)社會(huì)里相當(dāng)常見(jiàn)的借據(jù)，只要求借貸方對(duì)出據(jù)方的信任關(guān)系。這種關(guān)系可以而且經(jīng)常僅僅依癠於私人聯(lián)系（血緣、地緣、業(yè)緣）；在大眾參與的金融過(guò)程中，出具這張借據(jù)的個(gè)人的信譽(yù)，對(duì)多次轉(zhuǎn)讓以后的債權(quán)人而言幾乎沒(méi)有甚么意義。沒(méi)有誰(shuí)會(huì)因?yàn)椴徽J(rèn)識(shí)一家企業(yè)的老板而拒絕購(gòu)買(mǎi)普遍被看好的該企業(yè)的股票（盡管許多人會(huì)因?yàn)檎J(rèn)識(shí)那家企業(yè)的老板而購(gòu)買(mǎi)該企業(yè)的股票）。金融過(guò)程所依賴(lài)的，不再是幾乎每一個(gè)能夠生存下來(lái)的社會(huì)的道德傳統(tǒng)中都具備的人與人之間的“私人信任關(guān)系”（即建立在上述私人聯(lián)系基礎(chǔ)上的信任關(guān)系），而是必須依賴(lài)於“非個(gè)人”（super-individual）的、“超越私人聯(lián)系”的，被哈耶克（F.A.Hayek）稱(chēng)作“抽象規(guī)則”（abstractrules）的那種制度。這種制度在韋伯那里被稱(chēng)作資本主義的“支撐體系”（suppportivesystem），包括獨(dú)立的審計(jì)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)、獨(dú)立的司法與法庭抗辯系統(tǒng)，以及使“自由契約制度”（freecontracting）
得以有效的其他種種制度。事實(shí)上，當(dāng)我們（跟著韋伯）如此重視資本主義制度的“可計(jì)算性”的時(shí)候，我們必須看到，如果不是因?yàn)檫@些“支撐體系”的超越私人聯(lián)系的性質(zhì)，如果不是因?yàn)檫@種“非人性”的制度里的“鐵面官僚”的冷淡，無(wú)情地排除或極大地減弱了那些時(shí)刻包圍著我們的、無(wú)孔不入的“私人聯(lián)系”的影響，那么資本主義的“可計(jì)算性”就難以存在。
讓我從股票交易中提出一個(gè)簡(jiǎn)單的例子來(lái)說(shuō)明上面的論點(diǎn)。在美國(guó)流行的網(wǎng)上股票交易商當(dāng)中，明確地規(guī)定了所謂“跳一價(jià)位”（stickup）制度。就是說(shuō)，當(dāng)股票交易的委癠方向方發(fā)出交易指令時(shí)，如果指令是“賣(mài)空”，那么方只能在カ場(chǎng)價(jià)格從下降過(guò)程中停穩(wěn)的某個(gè)價(jià)位再跳上一個(gè)價(jià)位時(shí)執(zhí)行委癠方的指令。跳一價(jià)位的規(guī)定是為了防止股票カ場(chǎng)在高度不穩(wěn)定期間被短期炒家炒到崩盤(pán)的地步，因?yàn)閺睦碚撋险f(shuō)，賣(mài)空股票的數(shù)量可以無(wú)限大地超出股票發(fā)行的總量。當(dāng)股票從一個(gè)過(guò)高的價(jià)位下滑時(shí)，往往引發(fā)“雪崩效應(yīng)”，手中執(zhí)有股票的人會(huì)爭(zhēng)先恐后賣(mài)出股票，而原本沒(méi)有股票的人，出於投機(jī)，會(huì)大量賣(mài)空股票。跳一價(jià)位的規(guī)定使得賣(mài)空行為相對(duì)於原本持有股票而現(xiàn)在賣(mài)出股票的行為而言，處?kù)读觿?shì)。例如當(dāng)IBM股價(jià)一天之內(nèi)從105美元下滑到100美元時(shí)，如果中間沒(méi)有停頓，那么在跳一價(jià)位規(guī)則下，賣(mài)空方基本上無(wú)利可圖，甚至可能虧損（如果股價(jià)跌到100美元以下才停住并且反彈到100美元，那么按照“隨行就カ”marketorder指令執(zhí)行的賣(mài)空就會(huì)造成虧損）。
跳一價(jià)位規(guī)則也許或者肯定對(duì)社會(huì)整體而言利大於弊，但是它所要求於社會(huì)的道德基礎(chǔ)是甚么呢？我還是想用具體的例子來(lái)說(shuō)明這個(gè)要求。在跳一價(jià)位的規(guī)定下，委癠方事實(shí)上只有兩個(gè)選擇∶（1）向方發(fā)出“隨行就カ”指令。在該指令下，委癠契約關(guān)系規(guī)定，方必須“盡最大努力”（besteffort）為委癠方賣(mài)一個(gè)好價(jià)錢(qián)；（2）向方發(fā)出“限定價(jià)格”（limitorder）指令（當(dāng)然包括“止蝕限定價(jià)格”）。在該指令下，方要么不賣(mài)，要么只在委癠方限定的價(jià)格以上將股票賣(mài)出。對(duì)華爾街的許多股票及其期權(quán)（options）而言，價(jià)格在一天之內(nèi)的變動(dòng)可以大大超出1%的幅度，例如計(jì)算機(jī)業(yè)三巨頭之一的Dell，其股票常常在一天之內(nèi)變動(dòng)10%左右。最近的例子是1998年1月11日，在一分鐘走勢(shì)圖上顯示，Dell從85美元幾乎不停地跌至79美元，然后再上升到87美元。與此同時(shí)，Dell的期權(quán)價(jià)格，以一月份到期的85美元出售權(quán)為例，則毫無(wú)停留地從2.5美元上升到6美元再下跌到2美元，一天內(nèi)的變動(dòng)幅度幾乎達(dá)到300%.熟悉香港股票操作制度的讀者會(huì)注意到，這正是股票交易人謀私利做“老鼠倉(cāng)”的大好時(shí)機(jī)。仍以Dell為例。如委癠人發(fā)出的指令是“隨行就カ”購(gòu)買(mǎi)一月份85美元出售期權(quán)，那么人完全有理由按照當(dāng)日最高價(jià)格6美元為委癠人“買(mǎi)進(jìn)”期權(quán)，而實(shí)際上自己以例如當(dāng)日行價(jià)3美元買(mǎi)進(jìn)再轉(zhuǎn)讓給委癠方，獲利100%.如果委癠人發(fā)出的是賣(mài)空指令，那么在跳一價(jià)位規(guī)則下，人仍可以在當(dāng)日的較高和較低兩個(gè)價(jià)位上自己賣(mài)空，然后把那些在較低價(jià)位上賣(mài)空的股票“轉(zhuǎn)讓”給委癠人（即在低價(jià)位上買(mǎi)回并在同一價(jià)位上借出該股票給委癠人）。盡管有詳細(xì)的規(guī)則禁止人這樣做，但由於監(jiān)督成本太高，委癠人事實(shí)上很難知道自己的指令是在哪一個(gè)價(jià)位上執(zhí)行的，除非委癠人能夠看到交易當(dāng)天“場(chǎng)內(nèi)專(zhuān)家”（specialist，或market-makers）的交易記錄。我在香港曾經(jīng)聽(tīng)一位交易所的朋友說(shuō)，香港交易機(jī)構(gòu)里幾乎人人都有“老鼠倉(cāng)”。這或許是夸大的，但離現(xiàn)實(shí)應(yīng)當(dāng)不會(huì)太遠(yuǎn)。另一方面，以我個(gè)人多年的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)的網(wǎng)上交易員，至少那些著名的互聯(lián)網(wǎng)交易公司，不太可能做“老鼠倉(cāng)”。所以我相當(dāng)放心地發(fā)出“隨行就カ”指令，并經(jīng)常於事后得知成交價(jià)格比我期望的更加理想。這個(gè)例子說(shuō)明，跳一價(jià)位規(guī)則或任何金融制度，其事實(shí)上的有效性常常主要依賴(lài)於規(guī)則執(zhí)行者的道德自律，在監(jiān)督成本高昂的場(chǎng)合尤其如此。這也是諾斯（DouglasNorth，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者）所說(shuō)的“第一方監(jiān)督”（thefirst-partyenforcement）。
我曾在其他文章里詳細(xì)介紹過(guò)，在成熟的資本カ場(chǎng)里，各大交易公司不僅為競(jìng)爭(zhēng)客戶(hù)而珍惜自身名譽(yù)，而且還要競(jìng)相為客戶(hù)提供可靠和權(quán)威的信息諮詢(xún)。后者比前者更加難能可貴，也更難以靠第二方（即參與契約的其他當(dāng)事人）或第三方（即與契約利益無(wú)涉的仲裁者）來(lái)監(jiān)督。由於技術(shù)上的原因，依靠道德自律以外的其他方式來(lái)監(jiān)督人行為的成本高昂，許多原本對(duì)合作雙方都有利可圖的項(xiàng)目，在缺乏道德共識(shí)的社會(huì)環(huán)境里就無(wú)法實(shí)行。試想，假如我發(fā)現(xiàn)每一次我的“隨行就カ”賣(mài)空的指令得到的結(jié)果都比我預(yù)期的價(jià)格低得多，我就不會(huì)繼續(xù)使用這一指令方式，於是在未來(lái)的交易中，當(dāng)カ場(chǎng)變化劇烈時(shí)（限定價(jià)格的指令往往無(wú)法執(zhí)行），在我和我的交易人之間就做不成任何交易。
上面討論的只是一個(gè)小例子.就我的理解而言，目前發(fā)生在亞洲許多地區(qū)的“金融危機(jī)”（貨幣動(dòng)蕩只是這一危機(jī)的表現(xiàn)之一），與上面這個(gè)例子的性質(zhì)是一樣的——信譽(yù)危機(jī)。在西方成熟的カ場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，所謂“壞帳”固然難以避免，但是出現(xiàn)與韓國(guó)政府貸款的壞帳比例（根據(jù)一份材料的估計(jì)，接近40%）類(lèi)似的壞帳卻是少見(jiàn)的。中國(guó)的銀行向國(guó)營(yíng)企業(yè)發(fā)放的貸款，壞帳比例即使已經(jīng)高到不能忍受的程度，但也只有20%.80年代以來(lái)，許多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)開(kāi)始從古典發(fā)展階段（即珀特爾MichaelPorter所謂“要素驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段”）進(jìn)入規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段（即珀特爾所謂“投資驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段”），從而需要建立大規(guī)模集資的機(jī)制。政府干預(yù)下的集資固然可大規(guī)模進(jìn)行，如同韓國(guó)在1970-1990年期間所做的那樣，但其社會(huì)弊端往往抵銷(xiāo)了經(jīng)濟(jì)效果（例如由此而來(lái)的政治腐敗和新的老的“財(cái)閥族”），即使經(jīng)濟(jì)上的效果，也未必有預(yù)期那么好（參閱人們最近幾年對(duì)“亞洲奇跡”的批評(píng)）。但是，如果放棄政府干預(yù)這個(gè)手段，在互不相識(shí)的廣大人竤之間如何實(shí)行大規(guī)模集資呢？“金融”做為一種特殊的信用關(guān)系，一種“大眾參與”的信用關(guān)系，便在亞洲諸“非西方社會(huì)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這一特定階段里凸顯出來(lái)。這一“金融深化”
（financialdeepening）過(guò)程與本土文化尤其是本土知識(shí)（localknowledge）的沖突性也便凸顯出來(lái)了。
從亞洲各國(guó)在“經(jīng)濟(jì)起飛”（thetake-offstage）階段所發(fā)生的社會(huì)變化來(lái)看，現(xiàn)代化過(guò)程在很強(qiáng)的意義上就是西方化的過(guò)程。例如在日本和韓國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的階段，這兩個(gè)國(guó)家的離婚率、自殺率以及犯罪率都有統(tǒng)計(jì)意義上非常顯著的增加；人們對(duì)家庭的觀念和社會(huì)對(duì)“個(gè)人主義”的態(tài)度也都有了很大改變。在傳統(tǒng)道德意識(shí)不斷弱化的同時(shí)，新的、與西方“資本主義”相適應(yīng)的道德共識(shí)卻難以在短期內(nèi)形成。於是，這許許多多剛從“家”的牢籠里走出來(lái)進(jìn)入“カ場(chǎng)”的陌生“個(gè)人”，開(kāi)始體驗(yàn)到普遍的信譽(yù)危機(jī)。這在中國(guó)大陸尤其突出；那里正在流行的一說(shuō)法叫做“殺熟”，就是親友之間為利益金錢(qián)而展開(kāi)的廝殺。道德基礎(chǔ)在傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩方面的缺失，這種“兩處茫茫皆不見(jiàn)”的道德無(wú)政府狀態(tài)，顯然是難以為繼的。而在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型期里的金融過(guò)程，顯然也是難以為繼的。當(dāng)金融過(guò)程繼續(xù)不下去時(shí)，在這些社會(huì)里，其實(shí)只有兩個(gè)解決危機(jī)的辦法∶（1）政府出面干預(yù)，并且面臨著經(jīng)濟(jì)集中化的危險(xiǎn)；（2）回到非金融化的カ場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里去，放棄規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處。除非，社會(huì)有能力重構(gòu)自己的道德基礎(chǔ)，否則是不會(huì)有甚么長(zhǎng)期意義上的“信用關(guān)系”的。
上面這些沒(méi)有附加經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的論說(shuō)，大體上只可以當(dāng)成“判斷”而不是學(xué)術(shù)性的結(jié)論。不過(guò)，當(dāng)我們憑著對(duì)非西方社會(huì)行為方式的熟悉來(lái)想像，那些金融機(jī)構(gòu)里的貸款分析員和監(jiān)督人員是如何處理日常帳目往來(lái)的，他們以及他們的上級(jí)如何在評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目時(shí)受到各種私人聯(lián)系的影響以及如何在項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)試圖隱瞞……；我們可以想像在一個(gè)被概括為“一個(gè)一個(gè)同心圓構(gòu)成的”、以每一個(gè)個(gè)體為圓心的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)里，個(gè)體是如何對(duì)待那些寫(xiě)在紙面上的、“超越了私人聯(lián)系”的規(guī)章制度的；我們可以想像“子為父隱，父為子隱，直在其中”這句話(huà)對(duì)金融秩序意味著甚么。我可以在一種非?；蜻^(guò)份徹底的意義上認(rèn)為∶人們必須在商品“等價(jià)交換”公式的兩端異化到非人的狀態(tài)，異化到只服從抽象的金錢(qián)的驅(qū)使和抽象的、外在的法律約束的時(shí)候，才有資格像威尼斯商人那樣（同時(shí)也不要忘記了莎翁筆下“夏洛克的那一磅肉”）來(lái)玩“金融”。
專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立以來(lái)，財(cái)政投入已從2007年的1500萬(wàn)元上升到2014年的1.45億元，累計(jì)6.3億元。支持領(lǐng)域逐漸覆蓋了蔬菜、農(nóng)作物、畜牧獸醫(yī)、資源環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品加工安全等12個(gè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。7年來(lái)，項(xiàng)目承擔(dān)單位逐年增加，全省范圍內(nèi)累計(jì)共有107個(gè)單位獲得了專(zhuān)項(xiàng)資金資助，吸納了包括中科院植物研究所、省林科院、省家禽所、省淡水所、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、揚(yáng)州大學(xué)、金陵科技學(xué)院和淮海工學(xué)院等一大批省內(nèi)主要涉農(nóng)研究院所和高校，以及蘇果超市、雨潤(rùn)集團(tuán)等大型科技企業(yè)的優(yōu)勢(shì)科研力量。不但解決了廣大農(nóng)業(yè)科研人員的后顧之憂(yōu)，而且在項(xiàng)目選題、立項(xiàng)、資金配置和團(tuán)隊(duì)協(xié)作等方面釋放了較為充分的科研自，真正將自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相結(jié)合，有效提高了科技資源的使用效率。1.2實(shí)施成效通過(guò)統(tǒng)籌實(shí)施，專(zhuān)項(xiàng)資金已成為江蘇省農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的標(biāo)志與助推器，有力地支撐了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一是重點(diǎn)培育了一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)作物新品種，為糧油安全和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了品種支撐。圍繞保障糧食安全，開(kāi)展了水稻、小麥、玉米和甘薯等大宗農(nóng)作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，開(kāi)展了蔬菜、林果和花卉等園藝作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞生活質(zhì)量提高，開(kāi)展了豬、羊等畜禽和魚(yú)類(lèi)、蟹類(lèi)等水產(chǎn)品種的創(chuàng)新研究。二是研發(fā)了一批具有大面積應(yīng)用前景的新技術(shù)，為江蘇現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)儲(chǔ)備。專(zhuān)項(xiàng)資金重點(diǎn)支持的獸用生物制品、植物病蟲(chóng)防治、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)等領(lǐng)域成果豐碩，體系初建，并已跨入國(guó)家支持序列，體現(xiàn)了較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。三是建立了生態(tài)養(yǎng)豬、設(shè)施蔬菜和秸稈利用等產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，引領(lǐng)了江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；專(zhuān)項(xiàng)資金依托體系整合了全省范圍內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)高校、龍頭企業(yè)和基地等科技創(chuàng)新資源，這些資源既保證了專(zhuān)項(xiàng)的有效實(shí)施，也蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)摿?，具有較強(qiáng)的后發(fā)效應(yīng)。四是取得了以項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的明顯成效。專(zhuān)項(xiàng)資金始終圍繞加快創(chuàng)新人才和學(xué)科團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)的主旨，力主向現(xiàn)代、高效農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，蔬菜、園藝、畜牧、加工和循環(huán)等領(lǐng)域已先后有8個(gè)學(xué)科團(tuán)隊(duì)被列入“2013年江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”。同時(shí)，設(shè)立了探索性項(xiàng)目，為后續(xù)重大項(xiàng)目、重要成果的形成奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。五是興建了適應(yīng)不同技術(shù)應(yīng)用主體和成果示范方式的模式創(chuàng)新基地，積極推進(jìn)地方農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)轉(zhuǎn)型。借助創(chuàng)新資源內(nèi)聯(lián)外合的組織形式，專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌各方力量形成了強(qiáng)大的創(chuàng)新合力，提高了自主創(chuàng)新成果的顯示度和應(yīng)用水平。
2專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)行中存在的問(wèn)題
2.1集成創(chuàng)新的目標(biāo)成果導(dǎo)向模糊
專(zhuān)項(xiàng)資金始終緊緊圍繞全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大科技問(wèn)題，專(zhuān)注于重大公益技術(shù)、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研究和攻關(guān)，逐漸形成了品種創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、體系類(lèi)項(xiàng)目和探索性項(xiàng)目幾大類(lèi)別，研發(fā)了一大批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新品種、新技術(shù)和新模式。創(chuàng)新項(xiàng)目初期只是將主要成果目標(biāo)定位于品種、技術(shù)等單一點(diǎn)上的創(chuàng)新，尚未實(shí)現(xiàn)由技術(shù)點(diǎn)到技術(shù)面再到全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋的集成創(chuàng)新，集成重大科技成果的目標(biāo)導(dǎo)向并不突出。隨著農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平的不斷提高與創(chuàng)新需求的不斷升級(jí)，這一現(xiàn)狀已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展對(duì)于集成創(chuàng)新的要求，科研團(tuán)隊(duì)與科技成果分散存在的狀態(tài)，難以從整體上組裝集成出具有影響力和沖擊力的大成果。
2.2缺乏利益趨同引導(dǎo)的組織方式
當(dāng)前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)技術(shù)研究領(lǐng)域在研究?jī)?nèi)容與學(xué)科建設(shè)上普遍存在重疊與交叉，一些能夠體現(xiàn)新興農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的先導(dǎo)、前沿產(chǎn)業(yè)和邊緣領(lǐng)域并不容易獲得支持與重視。而專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的申報(bào)、組織方式相對(duì)分散，承擔(dān)單位的基本科研單元又普遍較小。因此，在沒(méi)有統(tǒng)一科研目標(biāo)導(dǎo)向與合理利益分配機(jī)制引導(dǎo)的狀態(tài)下，各申報(bào)主體之間難以形成明確的團(tuán)隊(duì)分工與層次排位，容易將項(xiàng)目的立項(xiàng)與執(zhí)行定位于分“盤(pán)子”和搶占資源，進(jìn)而對(duì)自身所掌握資源和信息形成保護(hù)意識(shí)，加劇彼此之間條塊分割，甚至可能出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。有限的資源難以聚焦，不僅無(wú)法促成緊密的學(xué)科體系，也難以在團(tuán)隊(duì)建設(shè)中產(chǎn)生聚集優(yōu)勢(shì)，同質(zhì)化趨勢(shì)將不斷降低科研協(xié)同創(chuàng)新效率。
2.3過(guò)程管理與績(jī)效考核有待加強(qiáng)
專(zhuān)項(xiàng)資金由財(cái)政廳委托省農(nóng)科院組織實(shí)施并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全程管理，此舉解決了科技人員的后顧之憂(yōu)，激發(fā)了科技創(chuàng)新的原動(dòng)力。但是專(zhuān)項(xiàng)資金所涉及項(xiàng)目的數(shù)量、領(lǐng)域、單位和專(zhuān)家的體量較為龐大，項(xiàng)目執(zhí)行期間有限的管理人員難以提供全方位的服務(wù)與監(jiān)管，不利于專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度的落實(shí)與執(zhí)行。另外，目前專(zhuān)門(mén)針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目特點(diǎn)與目標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)考核機(jī)制尚未真正建立，難以調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。若對(duì)成果產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化的激勵(lì)不足以拉大科研人員之間的收入差距，那么思維方式將難以擺脫“重立項(xiàng)、輕過(guò)程”的老套路。
3強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金管理模式的建議
經(jīng)過(guò)廣大科技人員的共同努力和各方力量的支持，專(zhuān)項(xiàng)資金已經(jīng)走過(guò)了6個(gè)年頭的光輝歷程，對(duì)江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，帶動(dòng)了財(cái)政支農(nóng)方式的轉(zhuǎn)變，積累了寶貴的管理經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)科技創(chuàng)新方式的探索提供了參考。為了更好地滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新需求，根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)資金的運(yùn)行現(xiàn)狀，結(jié)合科研體制機(jī)制改革的具體要求，針對(duì)性地提出關(guān)于改進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理運(yùn)行模式的一些建議如下。
3.1貫徹落實(shí)頂層設(shè)計(jì)，明確項(xiàng)目管理目標(biāo)
通過(guò)積極創(chuàng)建和宣傳重大科技成果培育的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)管，培育具有重要社會(huì)影響科研成果的意識(shí)已經(jīng)在科研人員中初步形成并得到統(tǒng)一。圍繞這一工作重心，專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理應(yīng)借助科研績(jī)效評(píng)價(jià)、政策傾斜等渠道，最大程度調(diào)動(dòng)和提升科研人員的主觀能動(dòng)性與積極性，通過(guò)目標(biāo)管理和績(jī)效管理凝聚農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力和協(xié)同攻關(guān)能力。特別是在重點(diǎn)項(xiàng)目和獎(jiǎng)項(xiàng)的服務(wù)支持上，要把專(zhuān)項(xiàng)資金作為推動(dòng)全省重大科技產(chǎn)出的主要抓手，由省農(nóng)科院牽頭，策劃遴選出重點(diǎn)部署項(xiàng)目予以?xún)?yōu)先支持，并從項(xiàng)目申報(bào)、中期檢查和項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)開(kāi)展全程化、便捷的項(xiàng)目管理服務(wù)?？蒲泄芾聿块T(mén)立項(xiàng)前就要引導(dǎo)科研人員先行一步，緊密?chē)@當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)科發(fā)展的前沿與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的關(guān)鍵性技術(shù)需求，結(jié)合團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)與科技成果的定位和特點(diǎn)積極引導(dǎo)，為提高科研人員對(duì)重大項(xiàng)目的占位申報(bào)和主持實(shí)施能力做好鋪墊與準(zhǔn)備工作。
3.2調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建交叉型創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)
針對(duì)創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)主體分散不成體系的現(xiàn)狀，一是建議在全面梳理江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院學(xué)科特點(diǎn)的基礎(chǔ)上調(diào)整學(xué)科大類(lèi)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)籌分類(lèi)，按照農(nóng)作物、動(dòng)物、生命環(huán)境、食品與信息及加工與裝備五大類(lèi)別設(shè)置一級(jí)學(xué)科群。再由學(xué)術(shù)委員會(huì)討論按照領(lǐng)域劃分設(shè)立二級(jí)學(xué)科組，每個(gè)二級(jí)學(xué)科組內(nèi)部都可以選出一名首席專(zhuān)家（學(xué)科帶頭人），由所在團(tuán)隊(duì)根據(jù)當(dāng)前學(xué)科發(fā)展的現(xiàn)狀，提出3～5年的學(xué)科發(fā)展規(guī)劃與成果目標(biāo)方案，經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)討論通過(guò)后方可生效。只有通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，才有望打破單位內(nèi)部各個(gè)小團(tuán)體的利益堡壘，聚集優(yōu)勢(shì)科研資源形成創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。二是重新組合包裝全院科研力量，打破“專(zhuān)業(yè)所—研究室—項(xiàng)目組”的單一框架設(shè)置，以二級(jí)學(xué)科組為基本單元，以專(zhuān)項(xiàng)資金為平臺(tái)，探索建立以產(chǎn)業(yè)為主線(xiàn)，以學(xué)科帶頭人為領(lǐng)導(dǎo)，以重大成果產(chǎn)出為目標(biāo)，以利益共享，責(zé)任共擔(dān)為原則的多層級(jí)人才培養(yǎng)機(jī)制與學(xué)科交叉型團(tuán)隊(duì)建設(shè)機(jī)制，進(jìn)而在全省范圍內(nèi)深化有特色農(nóng)業(yè)科研單位之間的聯(lián)合協(xié)作，加快構(gòu)建江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，形成分工合理、功能互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)有序和支撐有力的良性發(fā)展格局。
3.3強(qiáng)化立項(xiàng)審核，規(guī)范評(píng)審機(jī)制
專(zhuān)項(xiàng)資金所支持的項(xiàng)目數(shù)量與資金體量在持續(xù)增加，現(xiàn)有科研管理力量難以確保過(guò)程管理的全面性。為降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與成本，提高資金使用效率，管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)所劃分學(xué)科類(lèi)別建立專(zhuān)家?guī)?，旨在匯集各領(lǐng)域的歸口專(zhuān)家，從源頭上為項(xiàng)目啟動(dòng)把關(guān)，避免盲目立項(xiàng)。遴選入庫(kù)的專(zhuān)家只負(fù)責(zé)對(duì)各自歸口領(lǐng)域內(nèi)項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、合理性和競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)行綜合評(píng)判。一般項(xiàng)目可通過(guò)問(wèn)卷或打分的形式完成，重要項(xiàng)目的評(píng)審則需會(huì)上討論，并全部參加盲審。對(duì)于科研人員則要求堅(jiān)決破除“分盤(pán)子、要經(jīng)費(fèi)”的消極思想，敢想敢干，且能夠提出明確具體的支持要求和保障需要。項(xiàng)目的最終立項(xiàng)必須簽訂合同書(shū)與成果責(zé)任狀，明確界定實(shí)施的具體時(shí)間段、負(fù)責(zé)人和詳細(xì)成果，同時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究與末位淘汰制。對(duì)參與的專(zhuān)家不設(shè)身份限制，政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位成員均可以自薦或推薦的形式入庫(kù)。同時(shí)，為提高項(xiàng)目審核的效率與可操作性，所吸納專(zhuān)家除特邀顧問(wèn)之外均需參加針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目管理、考核和成果產(chǎn)出的統(tǒng)一培訓(xùn)。管理部門(mén)可邀請(qǐng)專(zhuān)人對(duì)專(zhuān)家進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)后方可參加評(píng)審。
3.4調(diào)整項(xiàng)目結(jié)構(gòu)模式，提升集成創(chuàng)新能力
建議專(zhuān)項(xiàng)資金調(diào)整為前瞻性項(xiàng)目、體系類(lèi)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目、應(yīng)急性項(xiàng)目和推廣服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目五大類(lèi)別。設(shè)立前瞻性項(xiàng)目，旨在為原始創(chuàng)新提供一個(gè)寬松的探索環(huán)境。專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)針對(duì)制約區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性技術(shù)難題進(jìn)行長(zhǎng)期性的非項(xiàng)目化支持，不設(shè)置目標(biāo)績(jī)效考核，鼓勵(lì)嘗試，包容失敗。通過(guò)加強(qiáng)高新技術(shù)的前沿跟蹤研究，為新興學(xué)科發(fā)展與沖擊高層次獎(jiǎng)項(xiàng)打好基礎(chǔ)。其中，也包括設(shè)立為管理體制機(jī)制改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究服務(wù)的軟科學(xué)課題。設(shè)立體系類(lèi)項(xiàng)目，旨在圍繞培育重大成果的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)資金資助范圍，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大關(guān)鍵性技術(shù)需求建立全省同類(lèi)優(yōu)質(zhì)資源協(xié)同攻關(guān)的合作機(jī)制。設(shè)立產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目，旨在搭建多元合作創(chuàng)新平臺(tái)，集中優(yōu)勢(shì)資源加快推動(dòng)具有較大實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的科技成果產(chǎn)出，提高成果的產(chǎn)業(yè)化程度。建議將該部分項(xiàng)目選題完全向市場(chǎng)與企業(yè)開(kāi)放，科研單位負(fù)責(zé)把握研究的大方向，企業(yè)根據(jù)自身需求與市場(chǎng)需要給出具體命題并享有成果最終知識(shí)產(chǎn)權(quán)。設(shè)立應(yīng)急性項(xiàng)目，目的在于處置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程或科研管理過(guò)程中遇到的一些急需解決的重大突發(fā)性事件或問(wèn)題，為高層管理者決策及時(shí)提供處置方案或政策建議。根據(jù)緊急程度，可隨時(shí)成立應(yīng)急課題組開(kāi)展工作而不受選題范圍、申報(bào)流程等常規(guī)要求的限制。設(shè)立推廣服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，旨在依托科研項(xiàng)目成果的熟化程度來(lái)設(shè)立的一種孵化與推廣應(yīng)用型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)其對(duì)農(nóng)業(yè)科研成果的中試熟化，客觀、真實(shí)地評(píng)價(jià)研發(fā)成果的穩(wěn)定性、適應(yīng)性和效用性，從而降低大規(guī)模推廣應(yīng)用的使用風(fēng)險(xiǎn)。其承載著農(nóng)業(yè)服務(wù)活動(dòng)所需的物資、資金和機(jī)制等，是溝通科技創(chuàng)新與實(shí)際生產(chǎn)需求的橋梁，是破解農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化度低的重要途徑，是培養(yǎng)實(shí)用型人才的重要平臺(tái)，是提高科技服務(wù)實(shí)效的主要抓手。
3.5搭建立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，拓展全方位服務(wù)
通過(guò)統(tǒng)籌實(shí)施，專(zhuān)項(xiàng)資金已成為江蘇省農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的標(biāo)志與助推器，有力地支撐了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一是重點(diǎn)培育了一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)作物新品種，為糧油安全和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了品種支撐。圍繞保障糧食安全，開(kāi)展了水稻、小麥、玉米和甘薯等大宗農(nóng)作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，開(kāi)展了蔬菜、林果和花卉等園藝作物的品種創(chuàng)新研究。圍繞生活質(zhì)量提高，開(kāi)展了豬、羊等畜禽和魚(yú)類(lèi)、蟹類(lèi)等水產(chǎn)品種的創(chuàng)新研究。二是研發(fā)了一批具有大面積應(yīng)用前景的新技術(shù)，為江蘇現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)儲(chǔ)備。專(zhuān)項(xiàng)資金重點(diǎn)支持的獸用生物制品、植物病蟲(chóng)防治、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)等領(lǐng)域成果豐碩，體系初建，并已跨入國(guó)家支持序列，體現(xiàn)了較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。三是建立了生態(tài)養(yǎng)豬、設(shè)施蔬菜和秸稈利用等產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，引領(lǐng)了江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；專(zhuān)項(xiàng)資金依托體系整合了全省范圍內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)高校、龍頭企業(yè)和基地等科技創(chuàng)新資源，這些資源既保證了專(zhuān)項(xiàng)的有效實(shí)施，也蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ哂休^強(qiáng)的后發(fā)效應(yīng)。四是取得了以項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的明顯成效。專(zhuān)項(xiàng)資金始終圍繞加快創(chuàng)新人才和學(xué)科團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)的主旨，力主向現(xiàn)代、高效農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，蔬菜、園藝、畜牧、加工和循環(huán)等領(lǐng)域已先后有8個(gè)學(xué)科團(tuán)隊(duì)被列入“2013年江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”。同時(shí)，設(shè)立了探索性項(xiàng)目，為后續(xù)重大項(xiàng)目、重要成果的形成奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。五是興建了適應(yīng)不同技術(shù)應(yīng)用主體和成果示范方式的模式創(chuàng)新基地，積極推進(jìn)地方農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)轉(zhuǎn)型。借助創(chuàng)新資源內(nèi)聯(lián)外合的組織形式，專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌各方力量形成了強(qiáng)大的創(chuàng)新合力，提高了自主創(chuàng)新成果的顯示度和應(yīng)用水平。
2專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)行中存在的問(wèn)題
2.1集成創(chuàng)新的目標(biāo)成果導(dǎo)向模糊專(zhuān)項(xiàng)資金始終緊緊圍繞全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大科技問(wèn)題，專(zhuān)注于重大公益技術(shù)、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研究和攻關(guān)，逐漸形成了品種創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、體系類(lèi)項(xiàng)目和探索性項(xiàng)目幾大類(lèi)別，研發(fā)了一大批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新品種、新技術(shù)和新模式。創(chuàng)新項(xiàng)目初期只是將主要成果目標(biāo)定位于品種、技術(shù)等單一點(diǎn)上的創(chuàng)新，尚未實(shí)現(xiàn)由技術(shù)點(diǎn)到技術(shù)面再到全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋的集成創(chuàng)新，集成重大科技成果的目標(biāo)導(dǎo)向并不突出。隨著農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平的不斷提高與創(chuàng)新需求的不斷升級(jí)，這一現(xiàn)狀已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展對(duì)于集成創(chuàng)新的要求，科研團(tuán)隊(duì)與科技成果分散存在的狀態(tài)，難以從整體上組裝集成出具有影響力和沖擊力的大成果。
2.2缺乏利益趨同引導(dǎo)的組織方式當(dāng)前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)技術(shù)研究領(lǐng)域在研究?jī)?nèi)容與學(xué)科建設(shè)上普遍存在重疊與交叉，一些能夠體現(xiàn)新興農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的先導(dǎo)、前沿產(chǎn)業(yè)和邊緣領(lǐng)域并不容易獲得支持與重視[3]。而專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的申報(bào)、組織方式相對(duì)分散，承擔(dān)單位的基本科研單元又普遍較小。因此，在沒(méi)有統(tǒng)一科研目標(biāo)導(dǎo)向與合理利益分配機(jī)制引導(dǎo)的狀態(tài)下，各申報(bào)主體之間難以形成明確的團(tuán)隊(duì)分工與層次排位，容易將項(xiàng)目的立項(xiàng)與執(zhí)行定位于分“盤(pán)子”和搶占資源，進(jìn)而對(duì)自身所掌握資源和信息形成保護(hù)意識(shí)，加劇彼此之間條塊分割，甚至可能出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。有限的資源難以聚焦，不僅無(wú)法促成緊密的學(xué)科體系，也難以在團(tuán)隊(duì)建設(shè)中產(chǎn)生聚集優(yōu)勢(shì)，同質(zhì)化趨勢(shì)將不斷降低科研協(xié)同創(chuàng)新效率。
2.3過(guò)程管理與績(jī)效考核有待加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金由財(cái)政廳委托省農(nóng)科院組織實(shí)施并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全程管理，此舉解決了科技人員的后顧之憂(yōu)，激發(fā)了科技創(chuàng)新的原動(dòng)力。但是專(zhuān)項(xiàng)資金所涉及項(xiàng)目的數(shù)量、領(lǐng)域、單位和專(zhuān)家的體量較為龐大，項(xiàng)目執(zhí)行期間有限的管理人員難以提供全方位的服務(wù)與監(jiān)管，不利于專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度的落實(shí)與執(zhí)行。另外，目前專(zhuān)門(mén)針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目特點(diǎn)與目標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)考核機(jī)制尚未真正建立，難以調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。若對(duì)成果產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化的激勵(lì)不足以拉大科研人員之間的收入差距，那么思維方式將難以擺脫“重立項(xiàng)、輕過(guò)程”的老套路。
3強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金管理模式的建議
經(jīng)過(guò)廣大科技人員的共同努力和各方力量的支持，專(zhuān)項(xiàng)資金已經(jīng)走過(guò)了6個(gè)年頭的光輝歷程，對(duì)江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，帶動(dòng)了財(cái)政支農(nóng)方式的轉(zhuǎn)變，積累了寶貴的管理經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)科技創(chuàng)新方式的探索提供了參考。為了更好地滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新需求，根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)資金的運(yùn)行現(xiàn)狀，結(jié)合科研體制機(jī)制改革的具體要求，針對(duì)性地提出關(guān)于改進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理運(yùn)行模式的一些建議如下。
3.1貫徹落實(shí)頂層設(shè)計(jì)，明確項(xiàng)目管理目標(biāo)通過(guò)積極創(chuàng)建和宣傳重大科技成果培育的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)管，培育具有重要社會(huì)影響科研成果的意識(shí)已經(jīng)在科研人員中初步形成并得到統(tǒng)一。圍繞這一工作重心，專(zhuān)項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理應(yīng)借助科研績(jī)效評(píng)價(jià)、政策傾斜等渠道，最大程度調(diào)動(dòng)和提升科研人員的主觀能動(dòng)性與積極性，通過(guò)目標(biāo)管理和績(jī)效管理凝聚農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力和協(xié)同攻關(guān)能力。特別是在重點(diǎn)項(xiàng)目和獎(jiǎng)項(xiàng)的服務(wù)支持上，要把專(zhuān)項(xiàng)資金作為推動(dòng)全省重大科技產(chǎn)出的主要抓手，由省農(nóng)科院牽頭，策劃遴選出重點(diǎn)部署項(xiàng)目予以?xún)?yōu)先支持，并從項(xiàng)目申報(bào)、中期檢查和項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)開(kāi)展全程化、便捷的項(xiàng)目管理服務(wù)?？蒲泄芾聿块T(mén)立項(xiàng)前就要引導(dǎo)科研人員先行一步，緊密?chē)@當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)科發(fā)展的前沿與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的關(guān)鍵性技術(shù)需求，結(jié)合團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)與科技成果的定位和特點(diǎn)積極引導(dǎo)，為提高科研人員對(duì)重大項(xiàng)目的占位申報(bào)和主持實(shí)施能力做好鋪墊與準(zhǔn)備工作。
3.2調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建交叉型創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)針對(duì)創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)主體分散不成體系的現(xiàn)狀，一是建議在全面梳理江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院學(xué)科特點(diǎn)的基礎(chǔ)上調(diào)整學(xué)科大類(lèi)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)籌分類(lèi)，按照農(nóng)作物、動(dòng)物、生命環(huán)境、食品與信息及加工與裝備五大類(lèi)別設(shè)置一級(jí)學(xué)科群。再由學(xué)術(shù)委員會(huì)討論按照領(lǐng)域劃分設(shè)立二級(jí)學(xué)科組，每個(gè)二級(jí)學(xué)科組內(nèi)部都可以選出一名首席專(zhuān)家（學(xué)科帶頭人），由所在團(tuán)隊(duì)根據(jù)當(dāng)前學(xué)科發(fā)展的現(xiàn)狀，提出3～5年的學(xué)科發(fā)展規(guī)劃與成果目標(biāo)方案，經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)討論通過(guò)后方可生效。只有通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有學(xué)科結(jié)構(gòu)布局，才有望打破單位內(nèi)部各個(gè)小團(tuán)體的利益堡壘，聚集優(yōu)勢(shì)科研資源形成創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。二是重新組合包裝全院科研力量，打破“專(zhuān)業(yè)所—研究室—項(xiàng)目組”的單一框架設(shè)置，以二級(jí)學(xué)科組為基本單元，以專(zhuān)項(xiàng)資金為平臺(tái)，探索建立以產(chǎn)業(yè)為主線(xiàn)，以學(xué)科帶頭人為領(lǐng)導(dǎo)，以重大成果產(chǎn)出為目標(biāo)，以利益共享，責(zé)任共擔(dān)為原則的多層級(jí)人才培養(yǎng)機(jī)制與學(xué)科交叉型團(tuán)隊(duì)建設(shè)機(jī)制，進(jìn)而在全省范圍內(nèi)深化有特色農(nóng)業(yè)科研單位之間的聯(lián)合協(xié)作，加快構(gòu)建江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，形成分工合理、功能互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)有序和支撐有力的良性發(fā)展格局[4]。
3.3強(qiáng)化立項(xiàng)審核，規(guī)范評(píng)審機(jī)制專(zhuān)項(xiàng)資金所支持的項(xiàng)目數(shù)量與資金體量在持續(xù)增加，現(xiàn)有科研管理力量難以確保過(guò)程管理的全面性。為降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與成本，提高資金使用效率，管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)所劃分學(xué)科類(lèi)別建立專(zhuān)家?guī)欤荚趨R集各領(lǐng)域的歸口專(zhuān)家，從源頭上為項(xiàng)目啟動(dòng)把關(guān)，避免盲目立項(xiàng)。遴選入庫(kù)的專(zhuān)家只負(fù)責(zé)對(duì)各自歸口領(lǐng)域內(nèi)項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、合理性和競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)行綜合評(píng)判。一般項(xiàng)目可通過(guò)問(wèn)卷或打分的形式完成，重要項(xiàng)目的評(píng)審則需會(huì)上討論，并全部參加盲審。對(duì)于科研人員則要求堅(jiān)決破除“分盤(pán)子、要經(jīng)費(fèi)”的消極思想，敢想敢干，且能夠提出明確具體的支持要求和保障需要。項(xiàng)目的最終立項(xiàng)必須簽訂合同書(shū)與成果責(zé)任狀，明確界定實(shí)施的具體時(shí)間段、負(fù)責(zé)人和詳細(xì)成果，同時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究與末位淘汰制。對(duì)參與的專(zhuān)家不設(shè)身份限制，政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位成員均可以自薦或推薦的形式入庫(kù)。同時(shí)，為提高項(xiàng)目審核的效率與可操作性，所吸納專(zhuān)家除特邀顧問(wèn)之外均需參加針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目管理、考核和成果產(chǎn)出的統(tǒng)一培訓(xùn)。管理部門(mén)可邀請(qǐng)專(zhuān)人對(duì)專(zhuān)家進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)后方可參加評(píng)審。
3.4調(diào)整項(xiàng)目結(jié)構(gòu)模式，提升集成創(chuàng)新能力建議專(zhuān)項(xiàng)資金調(diào)整為前瞻性項(xiàng)目、體系類(lèi)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目、應(yīng)急性項(xiàng)目和推廣服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目五大類(lèi)別。設(shè)立前瞻性項(xiàng)目，旨在為原始創(chuàng)新提供一個(gè)寬松的探索環(huán)境。專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)針對(duì)制約區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性技術(shù)難題進(jìn)行長(zhǎng)期性的非項(xiàng)目化支持，不設(shè)置目標(biāo)績(jī)效考核，鼓勵(lì)嘗試，包容失敗。通過(guò)加強(qiáng)高新技術(shù)的前沿跟蹤研究，為新興學(xué)科發(fā)展與沖擊高層次獎(jiǎng)項(xiàng)打好基礎(chǔ)。其中，也包括設(shè)立為管理體制機(jī)制改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究服務(wù)的軟科學(xué)課題。設(shè)立體系類(lèi)項(xiàng)目，旨在圍繞培育重大成果的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)資金資助范圍，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大關(guān)鍵性技術(shù)需求建立全省同類(lèi)優(yōu)質(zhì)資源協(xié)同攻關(guān)的合作機(jī)制。設(shè)立產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目，旨在搭建多元合作創(chuàng)新平臺(tái)，集中優(yōu)勢(shì)資源加快推動(dòng)具有較大實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的科技成果產(chǎn)出，提高成果的產(chǎn)業(yè)化程度。建議將該部分項(xiàng)目選題完全向市場(chǎng)與企業(yè)開(kāi)放，科研單位負(fù)責(zé)把握研究的大方向，企業(yè)根據(jù)自身需求與市場(chǎng)需要給出具體命題并享有成果最終知識(shí)產(chǎn)權(quán)。設(shè)立應(yīng)急性項(xiàng)目，目的在于處置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程或科研管理過(guò)程中遇到的一些急需解決的重大突發(fā)性事件或問(wèn)題，為高層管理者決策及時(shí)提供處置方案或政策建議[5]。根據(jù)緊急程度，可隨時(shí)成立應(yīng)急課題組開(kāi)展工作而不受選題范圍、申報(bào)流程等常規(guī)要求的限制。設(shè)立推廣服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，旨在依托科研項(xiàng)目成果的熟化程度來(lái)設(shè)立的一種孵化與推廣應(yīng)用型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)其對(duì)農(nóng)業(yè)科研成果的中試熟化，客觀、真實(shí)地評(píng)價(jià)研發(fā)成果的穩(wěn)定性、適應(yīng)性和效用性，從而降低大規(guī)模推廣應(yīng)用的使用風(fēng)險(xiǎn)[6]。其承載著農(nóng)業(yè)服務(wù)活動(dòng)所需的物資、資金和機(jī)制等，是溝通科技創(chuàng)新與實(shí)際生產(chǎn)需求的橋梁，是破解農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化度低的重要途徑，是培養(yǎng)實(shí)用型人才的重要平臺(tái)，是提高科技服務(wù)實(shí)效的主要抓手[7]。
（一）經(jīng)濟(jì)人理論，委托理論對(duì)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)必要性的解釋在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，人是理性的經(jīng)濟(jì)人，有著為自身謀取更好經(jīng)濟(jì)利益的行為傾向，對(duì)于實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資金管理部門(mén)及其公職人員而言，經(jīng)濟(jì)人屬性是同樣適用的，在資金撥付及使用管理的過(guò)程中，他們手握人民賦予的決定涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金投向及管理的權(quán)利，當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理部門(mén)的監(jiān)督不足時(shí)，如何行使專(zhuān)項(xiàng)資金的投向和管理的權(quán)利成為純粹的個(gè)人行為，追求個(gè)人政績(jī)利益最大化的經(jīng)濟(jì)人行為傾向就極可能占主導(dǎo)地位，那么極有可能出現(xiàn)有關(guān)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理的信息不對(duì)稱(chēng)的情況，結(jié)合委托理論中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇理論的相關(guān)內(nèi)容考慮，由于存在信息劣勢(shì)，作為社會(huì)公眾需要了解知悉監(jiān)督涉農(nóng)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)督資金投向、撥付及使用的真實(shí)合規(guī)性，有無(wú)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，并且指出相關(guān)部門(mén)財(cái)務(wù)管理的不當(dāng)之處，審計(jì)部門(mén)保障專(zhuān)項(xiàng)資金管理真實(shí)合規(guī)，查處資金違法違規(guī)使用的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任不可推卸，只有通過(guò)財(cái)務(wù)審計(jì)才能解決涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金使用和管理的監(jiān)督和評(píng)價(jià)問(wèn)題。
（二）財(cái)務(wù)審計(jì)是涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金效益審計(jì)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必然手段涉農(nóng)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)主要審計(jì)內(nèi)容是監(jiān)督資金投向、撥付及使用有無(wú)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，使各環(huán)節(jié)的資金運(yùn)營(yíng)達(dá)到真實(shí)、合規(guī)，并且指出相關(guān)部門(mén)財(cái)務(wù)管理不當(dāng)之處，給以相應(yīng)意見(jiàn)并督促其整改，提高資金使用效果。眾所周知，每一項(xiàng)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的投向及使用情況都是需要進(jìn)行效益審計(jì)和其他相關(guān)的責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金相關(guān)的財(cái)務(wù)資料的真實(shí)、合規(guī)性為資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性提供保證；只有在此前提下，才能談資金的效益問(wèn)題，才能對(duì)農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金投入項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，才有可能探索資金的效益審計(jì)，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金各項(xiàng)目效益的方法、措施和途徑。因此，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)是對(duì)其效益審計(jì)的基礎(chǔ)工作，要實(shí)現(xiàn)效益審計(jì)目標(biāo)，必須先實(shí)現(xiàn)其財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)在審計(jì)對(duì)象，具體內(nèi)容，審計(jì)目標(biāo)上，側(cè)重點(diǎn)有所不同，但二者存在必然的聯(lián)系。通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)所獲得的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和資料，審計(jì)部門(mén)能借以了解受托責(zé)任人應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，通過(guò)對(duì)受托責(zé)任人履責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)信息的真實(shí)合規(guī)性的審核，可以評(píng)價(jià)受托責(zé)任人履行受托責(zé)任的合法合規(guī)性。因此，涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以被審計(jì)責(zé)任人任職期間內(nèi)所在部門(mén)資金財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)和主線(xiàn)的，即涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)審計(jì)是其相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必然手段。
二、涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)現(xiàn)狀分析
（一）涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)方式，審計(jì)方法效率低對(duì)于涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)審計(jì)，各縣相關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍采取“同級(jí)審”的方式，由于縣、市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員準(zhǔn)入機(jī)制不嚴(yán)格，審計(jì)人員思想的倦怠、政策水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)整體不高、綜合分析能力不強(qiáng)，導(dǎo)致涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)效率差；雖然有調(diào)查顯示，大部分縣贊成“上審下”和“交叉審”，這兩種方法彌補(bǔ)了同級(jí)審的不足，但是涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源渠道多，使用范圍廣，若依靠“上審下”全方位了解專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況，一方面，會(huì)造成審計(jì)資源配置不合理，財(cái)務(wù)審計(jì)大多進(jìn)行事后審計(jì)，與專(zhuān)項(xiàng)資金的投入使用能夠具有階段性的特點(diǎn)相脫節(jié)；另一方面，這種審計(jì)方式可能造成一種下級(jí)對(duì)上級(jí)的抵觸感，直接導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督受限，也使得審計(jì)效率低。
（二）涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)程度低目前的審計(jì)結(jié)果公告還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到國(guó)家法律法規(guī)的要求，審計(jì)結(jié)果公告工作盡管在思想上逐漸受到各級(jí)審計(jì)部門(mén)的重視，也有的地區(qū)的確做了一些工作，但仍然沒(méi)有達(dá)到理想水平。披露審計(jì)結(jié)果是審計(jì)機(jī)關(guān)的“法律權(quán)力”，而不是“法律義務(wù)”，從而使審計(jì)結(jié)果的披露帶有很強(qiáng)的任意性。在考慮社會(huì)穩(wěn)定、政績(jī)和面子等因素的推動(dòng)下，管理涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的本級(jí)政府可能不允許對(duì)外如實(shí)報(bào)告和披露其財(cái)務(wù)審計(jì)中不太理想的結(jié)果。因此，審計(jì)公告是不全面的，不準(zhǔn)確的，不能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)輿論對(duì)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督作用。
（三）財(cái)務(wù)審計(jì)對(duì)違法違規(guī)行為督促整改及懲處缺乏力度，審計(jì)獨(dú)立性低我國(guó)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)屬于行政型審計(jì)體制，這一審計(jì)體制嚴(yán)重制約了審計(jì)部門(mén)獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)；在本級(jí)政府的干預(yù)下，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不具備權(quán)威性，不能獨(dú)立地審查縣級(jí)財(cái)政部門(mén)及管理部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)資金的撥付及使用中的違法違規(guī)行為。即使查出了問(wèn)題，也不能?chē)?yán)格遵照資金違規(guī)違紀(jì)行為處理?xiàng)l例予以懲處。據(jù)有關(guān)研究調(diào)查顯示，三成以上的縣審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)部門(mén)就審計(jì)意見(jiàn)作出整改的監(jiān)督工作不到位，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)整改情況的書(shū)面答復(fù)不要求附加書(shū)面證據(jù)，也不深入到管理部門(mén)當(dāng)?shù)亻_(kāi)展真實(shí)性復(fù)核的審計(jì)回訪(fǎng)，并且審計(jì)機(jī)關(guān)也沒(méi)有嚴(yán)肅懲處未及時(shí)整改的違規(guī)違紀(jì)行為，督促整改工作大多只流于形式。審計(jì)部門(mén)權(quán)威性降低，形同虛設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，導(dǎo)致涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理違規(guī)違紀(jì)情況年年查，年年有；涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理問(wèn)題年年提建議，年年低效率的惡性循環(huán)怪圈。
三、改善涉農(nóng)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)現(xiàn)狀的對(duì)策研究
（一）推行財(cái)務(wù)審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人委派制在上級(jí)審計(jì)指令的引導(dǎo)下制定審計(jì)小組工作計(jì)劃，規(guī)劃和確定涉農(nóng)資金重點(diǎn)財(cái)務(wù)審計(jì)項(xiàng)目，配置審計(jì)人員，指導(dǎo)和管理審計(jì)工作，組織審計(jì)小組監(jiān)管工作，制定考核與激勵(lì)機(jī)制，確保審計(jì)小組審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量并對(duì)其負(fù)責(zé)，這樣不僅可以解決“同級(jí)審”、“上審下”和“交叉審”的不足，克服了“同級(jí)審”縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力受限和審計(jì)能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且彌補(bǔ)了“上審下”審計(jì)全面性不足、成本過(guò)高，以及“交叉審”高成本等，總體提升了審計(jì)小組業(yè)務(wù)素質(zhì)與審計(jì)工作質(zhì)量，提高了審計(jì)的權(quán)威與獨(dú)立性。另外在推行財(cái)務(wù)審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人委派制時(shí)，需要特別注意的是，實(shí)現(xiàn)該種審計(jì)方式預(yù)期效果的關(guān)鍵所在是負(fù)責(zé)人與審計(jì)成員小組的有機(jī)融合，審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)小組成員積極互動(dòng)，從制度和政策上進(jìn)行創(chuàng)新，不斷提高資金審計(jì)效率。
（二）實(shí)行事前審計(jì)，事中審計(jì)，事后審計(jì)相結(jié)合的全程審計(jì)為了加大資金審計(jì)力度，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取事前、事中、事后審計(jì)相結(jié)合的全程審計(jì)的方法。落實(shí)和加強(qiáng)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金全程審計(jì)及其審計(jì)調(diào)查方法，與專(zhuān)項(xiàng)資金的投入使用能夠具有階段性的特點(diǎn)相匹配，是增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)查處問(wèn)題的能力和力度的重要手段，可以實(shí)時(shí)提高涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)的評(píng)價(jià)監(jiān)督的作用。事前審計(jì)在立項(xiàng)方面，審計(jì)部門(mén)應(yīng)協(xié)助縣級(jí)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理部門(mén)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算、可行性、科學(xué)性、真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)審核；在資金方面，加強(qiáng)對(duì)資金投入的審計(jì)，主要審核資金投向是否符合資金目標(biāo)，投入的總體規(guī)模及投向結(jié)構(gòu)是否合理，同時(shí)也要注意加強(qiáng)審查資金是否按照項(xiàng)目計(jì)劃在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)、足額撥付給使用單位，有無(wú)滯留、占用情況；事中審計(jì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)資金的走向，派專(zhuān)人隨工程進(jìn)度參與工程項(xiàng)目建設(shè)，跟蹤審計(jì)調(diào)查，確保資金專(zhuān)款專(zhuān)用，各級(jí)相關(guān)部門(mén)報(bào)賬票據(jù)、賬簿的真實(shí)合規(guī)性；無(wú)虛假報(bào)表、無(wú)虛開(kāi)發(fā)票、無(wú)虛列支出，積極做好資金撥付使用管理各環(huán)節(jié)的事中審計(jì)。事后審計(jì)時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合事前、事中審計(jì)的數(shù)據(jù)和情況，開(kāi)展項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，通過(guò)查閱賬、證、表，以及現(xiàn)場(chǎng)查證，重點(diǎn)審查項(xiàng)目的完成情況和資金計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)情況，審查項(xiàng)目是否全面推行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人委派制，確保全程審計(jì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)合理性，全面改善涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)效果，規(guī)范涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用與管理。
（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)的獨(dú)立性，加大違法違規(guī)行為督促整改及懲處力度我國(guó)須改革當(dāng)前涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)體制，改革行政型審計(jì)模式為立法型審計(jì)模式，從根本上提高審計(jì)獨(dú)立性，提升審計(jì)部門(mén)的權(quán)力和地位。為保證整改工作真實(shí)有效，審計(jì)機(jī)關(guān)要求資金管理部門(mén)實(shí)事求是地寫(xiě)出審計(jì)整改情況書(shū)面答復(fù)，同時(shí)審計(jì)部門(mén)必須深入落實(shí)審計(jì)回訪(fǎng)工作，實(shí)地考察，審核被審單位的整改情況，確保整改情況的真實(shí)性；政府應(yīng)制定和完善財(cái)務(wù)審計(jì)督促整改及懲處制度，并落實(shí)相關(guān)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理違紀(jì)違規(guī)處罰制度的執(zhí)行情況，落實(shí)管護(hù)主體，建立健全一套完整的“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。
