時(shí)間：2023-05-08 18:58:56
序論：在您撰寫行政處罰法時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰
權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)
一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。
（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。
（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。
傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。
有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定
處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。
二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題
（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題
行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。
（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題
行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。
我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。
除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系
關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。
解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。
（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則
一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。
那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式
存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜
合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題
行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。
（六）行政處罰程序問(wèn)題
行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。
2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。
3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。
4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立
幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。
《行政處罰法》實(shí)施近六年來(lái)，隨著司法實(shí)踐的不斷深入，該法立法方面存在的一些缺陷也不斷顯現(xiàn)出來(lái)，本文擬對(duì)此作一簡(jiǎn)要地分析。
一、違法行政處罰行為方面的缺陷
《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定："沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn)，同時(shí)也表明行政處罰的實(shí)施必須依照法定依據(jù)和法定程序進(jìn)行，以防止行政處罰權(quán)的違法行使，但這一規(guī)定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。
首先，行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行，這是行政法上公認(rèn)的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰，當(dāng)然也具有這種特征。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，是代表國(guó)家行使管理權(quán)，一經(jīng)作出就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，即使它是不符合法定條件的，在沒(méi)有被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定程序確認(rèn)為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對(duì)有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認(rèn)為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰，也不能自行否認(rèn)其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟程序確認(rèn)該行政處罰是否違法。
其次，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。這一規(guī)定是否意味著對(duì)于符合此類情形的行政處罰，當(dāng)事人從一開(kāi)始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政處罰不服的，當(dāng)事人有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的"對(duì)行政處罰不服的"，既包括對(duì)被最終確認(rèn)為合法的行政處罰的不服，也包括對(duì)被最終確認(rèn)為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認(rèn)為違法，根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然，簡(jiǎn)單地規(guī)定"沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"，會(huì)對(duì)復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來(lái)很大的影響，不利于這一規(guī)定的貫徹實(shí)施。
再次，行政處罰最終被確認(rèn)為無(wú)效的原因有諸多情形，除了沒(méi)有法定依據(jù)或者違反法定程序之外，還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及濫用職權(quán)的情況。對(duì)符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒(méi)有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無(wú)效，因而是不全面的。
二、聽(tīng)證程序方面的缺陷
聽(tīng)證是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，其方式可以是書面或者口頭的單獨(dú)征求意見(jiàn)，也可以是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)。《行政處罰法》首次確立了聽(tīng)證制度，被譽(yù)為我國(guó)立法領(lǐng)域中的一個(gè)重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利，切實(shí)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)，并要求行政機(jī)關(guān)履行說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)等方面的義務(wù)。這對(duì)加強(qiáng)行政處罰活動(dòng)中的民主化、公開(kāi)化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數(shù)量，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過(guò)程中至少存在著如下幾個(gè)問(wèn)題：
首先，《行政處罰法》并沒(méi)有賦予所有受處罰人聽(tīng)證的權(quán)利，只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。就聽(tīng)證的本質(zhì)而言，一方面，它是法律為受處罰人設(shè)置了一個(gè)對(duì)自己不利指控的抗辯場(chǎng)所，體現(xiàn)了行政處罰中的民主原則、公開(kāi)原則和相對(duì)人參與原則；另一方面，它是一種權(quán)力制約的程序機(jī)制，也是一種較行政復(fù)議、行政訴訟等事后監(jiān)督手段更為有效的事中監(jiān)督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當(dāng)然應(yīng)該賦予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)，以切實(shí)保障其人身權(quán)利不受侵犯。
其次，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。通常說(shuō)來(lái)，對(duì)于受處罰人的違法行為，行政機(jī)關(guān)享有對(duì)事實(shí)和證據(jù)的判斷權(quán)、法律依據(jù)的選擇適用權(quán)和行政處罰的決定權(quán)。與此相適應(yīng)，受處罰人則享有為自己的行為進(jìn)行辯解的權(quán)利?？梢?jiàn)，當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽(tīng)證程序的基本要求之一。為此，法律還規(guī)定了"當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人"等內(nèi)容，但《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人或者其律師可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果當(dāng)事人沒(méi)有查閱案卷的權(quán)利，他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán)，從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性，不免使聽(tīng)證制度流于形式。
再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項(xiàng)規(guī)定："聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。"但該法沒(méi)有規(guī)定書記員的設(shè)置。同時(shí)，上述規(guī)定對(duì)聽(tīng)證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進(jìn)一步探討。
三、簡(jiǎn)易程序中舉證方面的缺陷
簡(jiǎn)易程序是針對(duì)違法事實(shí)確鑿、處罰較輕的情況設(shè)置的。這種程序具有手續(xù)簡(jiǎn)單、效率較高以及執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)給予處罰等特點(diǎn)。但確鑿的違法事實(shí)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)充分的證據(jù)來(lái)反映，而行政處罰的舉證責(zé)任也只能由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)?！缎姓幜P法》第三十五條規(guī)定："當(dāng)事人對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟"。然而，一旦進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟的程序，行政機(jī)關(guān)又如何舉證？簡(jiǎn)易程序既沒(méi)有規(guī)定案件調(diào)查人員與作出處罰決定的執(zhí)法人員相分離，也沒(méi)有明確要求執(zhí)法人員一定不得少于兩人。事實(shí)上，作出處罰決定的執(zhí)法人員是融調(diào)查身份與決定身份于一體的，不僅如此，還將執(zhí)法人員與案件的證人相混同，執(zhí)法人員既是案件的處理人，同時(shí)也是案件的證人。那么，在別無(wú)其他證據(jù)的情況下，能否以單個(gè)的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)？答案如果是肯定的，豈不是助長(zhǎng)了個(gè)人擅斷、擴(kuò)大了自由裁量權(quán)運(yùn)作的空間嗎？由此來(lái)看，完善簡(jiǎn)易程序中舉證方面的規(guī)定是十分必要的。
近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。論文百事通行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)
一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。新晨
（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。
一、違法行政處罰行為方面的缺陷
《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定："沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn)，同時(shí)也表明行政處罰的實(shí)施必須依照法定依據(jù)和法定程序進(jìn)行，以防止行政處罰權(quán)的違法行使，但這一規(guī)定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。
首先，行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行，這是行政法上公認(rèn)的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰，當(dāng)然也具有這種特征。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，是代表國(guó)家行使管理權(quán)，一經(jīng)作出就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，即使它是不符合法定條件的，在沒(méi)有被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定程序確認(rèn)為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對(duì)有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認(rèn)為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰，也不能自行否認(rèn)其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟程序確認(rèn)該行政處罰是否違法。
其次，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。這一規(guī)定是否意味著對(duì)于符合此類情形的行政處罰，當(dāng)事人從一開(kāi)始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政處罰不服的，當(dāng)事人有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的"對(duì)行政處罰不服的"，既包括對(duì)被最終確認(rèn)為合法的行政處罰的不服，也包括對(duì)被最終確認(rèn)為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認(rèn)為違法，根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然，簡(jiǎn)單地規(guī)定"沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"，會(huì)對(duì)復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來(lái)很大的影響，不利于這一規(guī)定的貫徹實(shí)施。
再次，行政處罰最終被確認(rèn)為無(wú)效的原因有諸多情形，除了沒(méi)有法定依據(jù)或者違反法定程序之外，還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及的情況。對(duì)符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒(méi)有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無(wú)效，因而是不全面的。
二、聽(tīng)證程序方面的缺陷
聽(tīng)證是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，其方式可以是書面或者口頭的單獨(dú)征求意見(jiàn)，也可以是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)?！缎姓幜P法》首次確立了聽(tīng)證制度，被譽(yù)為我國(guó)立法領(lǐng)域中的一個(gè)重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利，切實(shí)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)，并要求行政機(jī)關(guān)履行說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)等方面的義務(wù)。這對(duì)加強(qiáng)行政處罰活動(dòng)中的民主化、公開(kāi)化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數(shù)量，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過(guò)程中至少存在著如下幾個(gè)問(wèn)題：
首先，《行政處罰法》并沒(méi)有賦予所有受處罰人聽(tīng)證的權(quán)利，只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。就聽(tīng)證的本質(zhì)而言，一方面，它是法律為受處罰人設(shè)置了一個(gè)對(duì)自己不利指控的抗辯場(chǎng)所，體現(xiàn)了行政處罰中的民主原則、公開(kāi)原則和相對(duì)人參與原則；另一方面，它是一種權(quán)力制約的程序機(jī)制，也是一種較行政復(fù)議、行政訴訟等事后監(jiān)督手段更為有效的事中監(jiān)督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當(dāng)然應(yīng)該賦予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)，以切實(shí)保障其人身權(quán)利不受侵犯。
其次，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。通常說(shuō)來(lái)，對(duì)于受處罰人的違法行為，行政機(jī)關(guān)享有對(duì)事實(shí)和證據(jù)的判斷權(quán)、法律依據(jù)的選擇適用權(quán)和行政處罰的決定權(quán)。與此相適應(yīng)，受處罰人則享有為自己的行為進(jìn)行辯解的權(quán)利?？梢?jiàn)，當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽(tīng)證程序的基本要求之一。為此，法律還規(guī)定了"當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人"等內(nèi)容，但《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人或者其律師可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果當(dāng)事人沒(méi)有查閱案卷的權(quán)利，他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán)，從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性，不免使聽(tīng)證制度流于形式。
再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項(xiàng)規(guī)定："聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。"但該法沒(méi)有規(guī)定書記員的設(shè)置。同時(shí)，上述規(guī)定對(duì)聽(tīng)證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進(jìn)一步探討。
關(guān)鍵詞 行政處罰 防雷裝置 設(shè)計(jì)審核 違法撤銷
作者簡(jiǎn)介：賈晉杰，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）法學(xué)碩士，武漢市氣象局，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)；李F，武漢市氣象局。
一、典型案例引入
二、案例中“撤銷”處罰的法律適用評(píng)價(jià)
（一）從法律適用理由進(jìn)行評(píng)價(jià)
根據(jù)《行政處罰法》的第二十七條：違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。顯然，對(duì)此款法律條文的正確適用，需理解不予行政處罰的違法行為的構(gòu)成要件。即違法行為輕微、社會(huì)危害輕微和違法者已及時(shí)糾正違法行為三個(gè)要件必須同時(shí)滿足。
“以人為本”主張人是發(fā)展的根本目的。本案中，建設(shè)方未按法律規(guī)定申報(bào)防雷裝置審核，此行為產(chǎn)生的原因可能是防雷裝置設(shè)計(jì)缺失或未達(dá)國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建筑物防雷隱患突出，隨時(shí)有可能遭到雷擊并威脅人身財(cái)產(chǎn)安全。這與我國(guó)《憲法》所賦予的保護(hù)居民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的精神背道而馳。人的生命無(wú)價(jià)，所有法律都應(yīng)保障生命的莊嚴(yán)和神圣。建設(shè)方以非法私利對(duì)抗國(guó)家的法律及政策，違反了法律的規(guī)定，危害了行政處罰制度。本案中出現(xiàn)了建筑物已在建設(shè)過(guò)程中但建設(shè)方還未及時(shí)申請(qǐng)防雷裝置審批的情形，破壞了國(guó)家行政審批制度的完整。因此，本案中建設(shè)方的違法行為不應(yīng)視為程度輕微。評(píng)價(jià)一個(gè)行為是否具有危害后果，不能只把經(jīng)濟(jì)因素作為唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，維護(hù)、遵守法律規(guī)范，遵守法律義務(wù)的自覺(jué)性喪失可能會(huì)帶來(lái)比經(jīng)濟(jì)方面更嚴(yán)重的危害。違法行為若及時(shí)糾正則不予行政處罰，因此認(rèn)為“及時(shí)”糾正的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是在行政處罰作出前。本案中，行政處罰決定已作出，建設(shè)方才去補(bǔ)辦審批，超過(guò)了這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)。至此，筆者認(rèn)為建設(shè)方的違法行為雖沒(méi)有造成直接經(jīng)濟(jì)上的危害，但不屬輕微且未及時(shí)糾正，氣象主管機(jī)構(gòu)據(jù)引《行政處罰法》第二十七條來(lái)“撤銷”處罰，缺乏法律理由。
（二）從適用結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)
不予行政處罰和撤銷行政處罰是兩個(gè)不同的法律概念。不予行政處罰是免除了違法行為違法性，是指因有法定事由存在，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)有某種違法行為的當(dāng)事人不適用行政處罰的情形。盡管違法行為在外在形式上與某種違法行為具有相似性，但本質(zhì)上仍然不失為合法行為。而撤銷行政處罰的法律依據(jù)是《行政處罰法》第五十四條第二款：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。可見(jiàn)，撤銷行政處罰適用的情形是在行政處罰決定作出后，是由于行政機(jī)關(guān)自身錯(cuò)誤，導(dǎo)致行政行為缺乏所應(yīng)具備的主體合法、內(nèi)容合法、程序合法三要素的其中一個(gè)或一個(gè)以上。不予行政處罰和撤銷行政處罰的區(qū)別在于：前者決定的作出是在行政處罰決定作出前，而后者是在行政處罰決定作出后。前者作出是因?yàn)榉戏ǘl件的相對(duì)人違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果，而后者以因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)所作行政行為的過(guò)錯(cuò)為前置條件。本案中，氣象主管部門的“撤銷”行為的理由是違法者的補(bǔ)辦相關(guān)防雷裝置設(shè)計(jì)審核行為，但此行為發(fā)生在行政處罰決定作出后，因此，“撤銷”行為存在錯(cuò)誤。
三、案例中“撤銷”處罰行為損害的法益
“撤銷”處罰行為損害的法益主要有四個(gè)方面：第一是法律的權(quán)威性。法律一經(jīng)頒布就應(yīng)嚴(yán)格遵守并有效執(zhí)行。本案中，對(duì)未申報(bào)防雷裝置行政審核的行為進(jìn)行行政處罰是合法有效的。但是，行政處罰作出后，基于違法者的補(bǔ)救行為而撤銷行政處罰，不符合法律規(guī)定。實(shí)質(zhì)上，建設(shè)方的違法行為并沒(méi)有得到任何處罰，法律沒(méi)有得到正確實(shí)施，法律的權(quán)威性受到了來(lái)自違法行政行為的挑戰(zhàn)。第二是行政行為的確定力和拘束力。有效成立的行政行為，具有不可變更力，即非依法不得隨意變更或撤銷。在行政行為成立后，即產(chǎn)生法律上的約束力，有關(guān)人或組織必須遵守、服從。主要表現(xiàn)為對(duì)行政主體和行政相對(duì)人的拘束力。執(zhí)法者無(wú)合法理由隨意“撤銷”處罰決定侵害了行政行為的確定力和拘束力。第三是公共利益。由于建設(shè)方延誤報(bào)審防雷裝置設(shè)計(jì)方案，導(dǎo)致部分防雷裝置設(shè)計(jì)留下難以補(bǔ)救的安全隱患，考慮到雷電災(zāi)害巨大的破壞力，建筑物在投入使用后人身及財(cái)產(chǎn)安全等公共利益將可能受到嚴(yán)重?fù)p害。罰款的目的是為了懲罰建設(shè)方的違法拖延報(bào)審行為，從而對(duì)其所帶來(lái)的公共安全隱患進(jìn)行一種象征性物質(zhì)補(bǔ)償。執(zhí)法者的“撤銷”處罰行為實(shí)際上是取消了這種補(bǔ)償，不利于公共利益的保護(hù)。第四是國(guó)家財(cái)產(chǎn)。《行政處罰法》規(guī)定作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。行政處罰成立后，罰款應(yīng)直接上繳國(guó)家財(cái)政，所有權(quán)歸屬國(guó)家，該筆金額的性質(zhì)應(yīng)理解為國(guó)家財(cái)產(chǎn)，因此“撤銷”處罰決定實(shí)際上是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的一種非法處分，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)被司法部門認(rèn)定為犯罪。 四、案例中“撤銷”處罰行為可能引發(fā)的消極后果
防雷行政執(zhí)法既具有一般行政執(zhí)法的共性，也具有基于防雷安全領(lǐng)域的特殊性。氣象主管機(jī)構(gòu)無(wú)合法理由“撤銷”自身作出的行政處罰行為，不僅構(gòu)成違法，情節(jié)嚴(yán)重的構(gòu)成犯罪，還嚴(yán)重侵害了法律權(quán)威性和法治精神。雖然，公民法制意識(shí)提升已逐漸形成行政執(zhí)法的合法性的重要監(jiān)督來(lái)源。但是，建設(shè)單位作為“撤銷”處罰的受益方，守法意識(shí)被淡化和模糊，無(wú)法有效實(shí)施監(jiān)督權(quán)利。執(zhí)法實(shí)踐中，多個(gè)建筑物都來(lái)自同一建設(shè)方的情況較多，如果他們認(rèn)為無(wú)論行政處罰是否做出，只要最后獲得行政審批，之前的行政處罰便可以撤銷，那么防雷行政執(zhí)法的就失去了存在的意義。部分建設(shè)方未及時(shí)申報(bào)建筑物防雷裝置審批，建筑物開(kāi)工數(shù)月后甚至幾近完工時(shí)才將申報(bào)材料交至審批窗口。依據(jù)行政行為的比例原則，屆時(shí)將建筑物強(qiáng)制拆除再要求建設(shè)單位申報(bào)審批的可能性較低。因此，建筑物防雷裝置設(shè)計(jì)錯(cuò)過(guò)了技術(shù)評(píng)價(jià)的最佳時(shí)間 。對(duì)于建筑物已施工部分的防雷裝置的設(shè)計(jì)問(wèn)題的整改已十分困難，建筑物內(nèi)人身財(cái)產(chǎn)安全將存在長(zhǎng)期隱患。對(duì)防雷裝置設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控的作用也大打折扣，后期補(bǔ)救不僅會(huì)耗時(shí)耗力，防護(hù)效果上也不盡人意。再加上建設(shè)方之間的互相比較心理以及共同傳遞的“打擦邊球”心態(tài)，更是使得以后的防雷執(zhí)法工作步履維艱。
五、案例中“撤銷”處罰行為產(chǎn)生的原因
（一）來(lái)自執(zhí)法環(huán)境
建筑物建設(shè)開(kāi)工須保證設(shè)計(jì)方案符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防雷裝置屬于建筑物的構(gòu)成部分，所以開(kāi)工前應(yīng)確保防雷裝置設(shè)計(jì)安全達(dá)標(biāo)。從建筑物防雷裝置設(shè)計(jì)審核的作用來(lái)看，防雷裝置設(shè)計(jì)審批應(yīng)在建筑物施工之前。在實(shí)踐操作中，一些省份的建設(shè)部門明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目獲得施工許可證前應(yīng)通過(guò)防雷裝置設(shè)計(jì)方案審查。而其他省份在政策上則缺乏有力的支持。
另?yè)?jù)《防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》，負(fù)責(zé)防雷裝置的設(shè)計(jì)審核的是縣級(jí)以上地方氣象主管機(jī)構(gòu)，審核需建設(shè)單位提交的材料包括防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，氣象主管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的報(bào)告出具機(jī)構(gòu)是其下設(shè)的防雷中心。由于技術(shù)服務(wù)需要建設(shè)方承擔(dān)一定的費(fèi)用，難免會(huì)讓建設(shè)方對(duì)氣象主管機(jī)構(gòu)既從事技術(shù)服務(wù)又從事行政執(zhí)法的的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，延誤了設(shè)計(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)的時(shí)間和報(bào)送行政審批的時(shí)間，同時(shí)也超出了行政執(zhí)法處理決定作出的期限。
此外，相關(guān)科普、法律宣傳工作不到位。一些建設(shè)方并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到防雷裝置之于建筑物的重要性，簡(jiǎn)單認(rèn)為報(bào)審只是跑流程而已，對(duì)此并不重視。雖然《氣象法》很早就授予氣象主管機(jī)構(gòu)防雷行政執(zhí)法權(quán)，但至今仍有建設(shè)方存在抵觸，在執(zhí)法過(guò)程中采取不配合的態(tài)度。
（二）來(lái)自執(zhí)法者
執(zhí)法者雖然對(duì)防雷相關(guān)法律法規(guī)條文內(nèi)容比較熟悉，但對(duì)正確理解法律涵義，如何正確適用法律還沒(méi)有較好掌握。其次是工作理念存在偏差，忽視了防雷執(zhí)法和建設(shè)流程上的前后有機(jī)關(guān)聯(lián)，單純從是否辦理防雷裝置報(bào)審流程考慮問(wèn)題，破壞了執(zhí)法的規(guī)范操作程序，產(chǎn)生的嚴(yán)重后果不僅違法甚至可能犯罪，致使今后的執(zhí)法活動(dòng)變得十分被動(dòng)，降低了執(zhí)法工作的整體效率。
【關(guān)鍵詞】行政處罰 設(shè)定權(quán) 行政程序 時(shí)效
一、行政處罰設(shè)定權(quán)的立法完善
（一）行政處罰設(shè)定權(quán)的理論矛盾與現(xiàn)實(shí)合理性
行政法制的一項(xiàng)基本要求就是行政行為必須有法律依據(jù)。而關(guān)于公民基本權(quán)利的限制，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律來(lái)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為必須有法律的授權(quán)，不得抵觸法律。這也是所謂的“法律保留”原則。如果行政機(jī)關(guān)依據(jù)某項(xiàng)法律對(duì)違反行政處罰法的公民進(jìn)行數(shù)額巨大的罰款，盡管有所謂的法律依據(jù)，但明顯是不符合法治的。
（二）行政處罰設(shè)定權(quán)的立法完善
法治完備的國(guó)家絕對(duì)禁止行政機(jī)關(guān)自行規(guī)定行政處罰，并盡量限制行政機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰的權(quán)力一旦濫用，公民、法人或其他組織幾乎處于無(wú)助狀態(tài)。我國(guó)《行政處罰法》有關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定卻顯得“過(guò)粗”，對(duì)設(shè)定權(quán)的行使缺乏必要的限制。
首先，現(xiàn)代行政法治理論不僅在形式上要求法律至上，而且在內(nèi)容上要求法律本身必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)法律設(shè)定行政處罰的權(quán)力不加任何限制的做法是有悖于行政法治原則的，對(duì)于目前《行政處罰法》對(duì)法律的行政處罰設(shè)定權(quán)不加任何限制的做法應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)馗倪M(jìn)。
其次，《行政處罰法》對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)，除運(yùn)用排除法對(duì)罰種進(jìn)行了非常寬松的約束外，未對(duì)設(shè)定行政處罰的條件以及行政處罰的幅度施以任何限制，這是不妥當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，《行政處罰法》關(guān)于行政法規(guī)和地方性法規(guī)關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定需要改進(jìn)，使得行政處罰的嚴(yán)厲性低于刑罰。
二、行政處罰程序性規(guī)定之不足
（一）聽(tīng)證程序
現(xiàn)代行政程序法中最核心的制度就是聽(tīng)證制度，其中美國(guó)依其憲法中正當(dāng)程序條款發(fā)展了較為完善的正式聽(tīng)證程序。聽(tīng)證是美國(guó)公民根據(jù)憲法正當(dāng)法律程序所享有的權(quán)利，效力高于行政法所規(guī)定的程序原則。我國(guó)給予聽(tīng)證程序可以運(yùn)用行政程序的特殊作用和價(jià)值保護(hù)對(duì)方當(dāng)事人的重大利益，因此在《行政處罰法》中確立了聽(tīng)證程序。但其對(duì)于聽(tīng)證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過(guò)程中至少還存在著如下問(wèn)題：
首先，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽(tīng)證程序的基本要求之一。為此，《行政處罰法》規(guī)定了“當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人”等內(nèi)容，但并未規(guī)定當(dāng)事人或其人可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。
其次，《行政處罰法》并沒(méi)有給予所有受處罰人聽(tīng)證的權(quán)利。將限制人身排除在聽(tīng)證范圍之外，會(huì)使《行政處罰法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)告知義務(wù)和當(dāng)事人的申辯權(quán)利的規(guī)定是否用于拘留處罰成了問(wèn)題。因此，擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍，是解決我國(guó)行政處罰領(lǐng)域保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的一項(xiàng)重要保障。
（二）簡(jiǎn)易程序中的舉證責(zé)任
簡(jiǎn)易程序是針對(duì)違法事實(shí)確鑿、處罰較輕的情況設(shè)置的。這種程序的特點(diǎn)是手續(xù)簡(jiǎn)單、效率高以及執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)給予處罰等?！缎姓幜P法》規(guī)定當(dāng)事人對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。但是，一旦進(jìn)入行政復(fù)議或者訴訟程序，行政機(jī)關(guān)如何舉證？事實(shí)上，執(zhí)法人員既是案件的處理人，同時(shí)也是案件的證人。那么，在別無(wú)其他證據(jù)的情況下，能否以單個(gè)的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)？由此看來(lái)，完善簡(jiǎn)易程序中的舉證方面的規(guī)定是十分必要的。
三、行政處罰實(shí)效的立法缺陷及完善
1、關(guān)于條件方面
《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予處罰?！痹摽畲_立了我國(guó)行政處罰時(shí)效制度，它表明行政處罰時(shí)效成立必須符合兩個(gè)條件：一是期限自違法行為起經(jīng)過(guò)兩年，二是該行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)。第二個(gè)條件是否應(yīng)以“未被發(fā)現(xiàn)”為條件？那是否意味著從另一方面說(shuō)，如果違法行為兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，就可以在任何時(shí)候給予處罰？因此，應(yīng)修改為：行政違法行為經(jīng)過(guò)兩年，不再給予處罰，法律另有規(guī)定的除外。
2、關(guān)于行政處罰時(shí)效的種類
行政處罰時(shí)效依其適用的階段不同，分為行政處罰追訴時(shí)效、行政處罰裁決時(shí)效、行政處罰執(zhí)行時(shí)效等三類。追訴時(shí)效是指行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為追究行政處罰責(zé)任的法定期限，超過(guò)該期限則不得再給予行政處罰。裁決時(shí)效是指行政處罰機(jī)關(guān)在行政違法案件立案后做出行政處罰決定的法定期限，超過(guò)該期限就不能再作出處罰決定。執(zhí)行時(shí)效是指行政處罰機(jī)關(guān)作出行政處罰決定后，如果經(jīng)過(guò)法定期限仍未執(zhí)行行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)免于執(zhí)行。
我國(guó)現(xiàn)行立法是否對(duì)行政處罰裁決時(shí)效做出規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)在借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，增加行政處罰時(shí)效的種類，規(guī)定行政處罰裁決時(shí)效及行政處罰執(zhí)行時(shí)效。這對(duì)于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，提高行政處罰效率以及政府的威信和法律的權(quán)威具有重要意義。
3、關(guān)于追訴時(shí)效的起算
不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)于追訴時(shí)效的起算具體有兩種立法例，一種是從違法行為實(shí)施之日起算（如西班牙），另一種是從違法行為成立或完成之日起算（如德國(guó)、臺(tái)灣）。前者的追訴時(shí)效從行為的終了即完成時(shí)起算，后者則從危害結(jié)果發(fā)生之日起算。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的追訴時(shí)效，從違法行為發(fā)生之日起算；違法行為為連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起算。通常認(rèn)為，“違法行為發(fā)生之日”就是違法行為的實(shí)施之日。因此，我國(guó)行政處罰的追訴時(shí)效就是從違法行為實(shí)施之日起計(jì)算。這一關(guān)于行政處罰追訴時(shí)效起算的規(guī)定存在缺陷。
從行政違法行為實(shí)施之日起計(jì)算追訴時(shí)效，只對(duì)不需要發(fā)生危害后果就可以構(gòu)成行政違法的情況可以適用，而我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范中規(guī)定了必須發(fā)生某種危害結(jié)果才能構(gòu)成行政違法的情形。對(duì)于這些情形的追訴時(shí)效，只能從危害結(jié)果發(fā)生之日起計(jì)算，而不能從行為實(shí)施之日起計(jì)算。如果從行為實(shí)施之日起計(jì)算追訴時(shí)效顯然是荒謬的。
因此，應(yīng)在對(duì)《行政處罰法》修改時(shí)，對(duì)行政違法行為成立的兩種情形分別規(guī)定追訴時(shí)效的起算時(shí)間。各國(guó)對(duì)于時(shí)效制度的立法有值得我們借鑒的地方。有些行政違法行為并不都是以危害結(jié)果作為法定必要條件。因此，規(guī)定追訴時(shí)效的兩種情形對(duì)于完善我國(guó)立法工作具有十分重要的意義。
參考文獻(xiàn)：
[1]張世誠(chéng).關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的主要問(wèn)題
關(guān)鍵詞：地震、行政處罰、效力
一、準(zhǔn)確理解行政外罰的概念和掌握基本原則
行政處罰是最容易影響行政相對(duì)人的行政執(zhí)法行為之一。為規(guī)范行政處罰行為，國(guó)家于1996年出臺(tái)了《行政處罰法》，這是我國(guó)第一部關(guān)于行政執(zhí)法行為的立法，它所確立的原則和制度為一方面對(duì)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變行政思維方式發(fā)揮極大的作用，同時(shí)于其他行政執(zhí)法行為的立法也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。因此，熟練掌握行政處罰制度對(duì)做好行政處罰工作起著至關(guān)重要的作用。
熟練掌握行政處罰制度，首先要正確理解行政處罰的概念，行政處罰是會(huì)么？
行政處罰是特定的行政主體依法對(duì)違反行政管理秩序但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人適用一種懲戒措施。
這里主要把握以下幾點(diǎn)：
一是實(shí)施行政處罰的主體必須是特定的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。由于行政處罰是一種公權(quán)力，有權(quán)作出行政處罰的只能是法律、法規(guī)明文規(guī)定的擁有行政處罰權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其他任何主體均無(wú)權(quán)作出行政處罰；二是行政處罰的對(duì)象是違反行政管理秩序的行政管理相對(duì)人。所謂行政管理相對(duì)人是指行政管理相對(duì)一方當(dāng)事人，他們是行政權(quán)力作用的對(duì)象，包括各種社會(huì)組織和個(gè)人。行政管理相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間存在著管理和被管理的關(guān)系，有義務(wù)遵守國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，如果違反，有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)就可以給予處罰，以示懲戒；三是行政處罰的客體是違反行政管理法規(guī)的行為。行政管理相對(duì)人有違反行政管理法律、法規(guī)的行為存在是行政處罰的前提，只有違法行為，才能給予行政處罰。因此，只有法律、法規(guī)規(guī)定必須處罰的行為才可以處罰，法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定就不能處罰；四是行政處罰是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是說(shuō)行政處罰是指對(duì)違反法律、法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的處罰。一旦違法行為超出行政制裁的范圍，構(gòu)成刑事犯罪，就要給予刑事制裁。
在行政處罰工作中還必須掌握行政處罰的基本原則，行政處罰共有五個(gè)基本原則：
（一）處罰法定原則
（二）公正、公開(kāi)原則
（三）教育與處罰相結(jié)合的原則
（四）保障當(dāng)事人權(quán)利的原則
（五）監(jiān)督制約原則
其中最基本的最重要的原則就是；處罰法定原則，處罰法定原則內(nèi)容包括：
一是主體法定。行政處罰是一種特定的行政權(quán)力，能夠?qū)嵤┬姓幜P的主體只能是法律、法規(guī)規(guī)定的擁有的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法定的組織。此外，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以委托有關(guān)事業(yè)組織實(shí)施處罰。除以上幾種情況外，其他機(jī)關(guān)或組織不得作出行政處罰。
二是依據(jù)法定。行政處罰涉及行政的合法行使，關(guān)系到翁、不夫和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，因此處罰的依據(jù)必須法定。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，因而它們都是行政處罰的依據(jù)。而要指出的是法規(guī)、規(guī)章在設(shè)定行政處罰時(shí)，必須按照行政處罰法的規(guī)定依法設(shè)定，否則不能作為行政處罰的依據(jù)。比如，地方性法規(guī)設(shè)定了吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，規(guī)章設(shè)定了高額罰款，這都是違法的，都不能作為處罰的依據(jù)。另外，無(wú)規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在其依法制定的具有普遍約束力的行政決定和命令中，可以在行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰行為的種類、幅度內(nèi)作出具體運(yùn)用的規(guī)定，我們通常把這種行政處罰作出具體規(guī)定的權(quán)力稱為行政處罰規(guī)定權(quán)。所以從廣義上講，作為行政處罰依據(jù)的，不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章，還包括行政機(jī)關(guān)依法的有關(guān)行政處罰運(yùn)用的具體規(guī)定。
三是行政處罰的程序必須合法。在行政處罰過(guò)程中不僅要求實(shí)體合法，而且要求程序合法。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，如果不嚴(yán)格履行法定程序，就會(huì)損害受處罰人的合法權(quán)益，這樣做出的行政處罰決定是無(wú)效的、違法的。
二、地震行政處罰合法性要件分析
地震行政處罰是地震行政執(zhí)法的重要內(nèi)容，也是地震主管部門行使行政管理職能的具體體現(xiàn)。它是指國(guó)務(wù)院地震行政主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，對(duì)違反地震管理法律、法規(guī)或者規(guī)章的各種行為給予制裁的具體行政行為。地震行政處罰必須遵循行政處罰法所規(guī)定的原則。又因?yàn)榈卣鹦姓芾硎且粋€(gè)特殊的行業(yè)管理，地震行政執(zhí)法隊(duì)伍是一個(gè)年輕的執(zhí)法隊(duì)伍，地震行政處罰是地震行政執(zhí)法中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，因此，有必要對(duì)地震行政處罰合法性，有一個(gè)深入系統(tǒng)的了解和認(rèn)識(shí)。通過(guò)歸納分析，我認(rèn)為地震行政處罰具備以下四個(gè)合法性要件：
1、地震行政處罰依據(jù)合法
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》明確規(guī)定：沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。地震行政處罰的依據(jù)是進(jìn)行地震行政處罰的根本，沒(méi)有依據(jù)或者依據(jù)本身不具備法律效力，地震行政處罰就象無(wú)源之水，無(wú)本之木，失去了應(yīng)有盡有的賴以存在的基礎(chǔ)，地震行政處罰必然無(wú)效。地震行政處罰依據(jù)合法是地震行政處罰有效的前提。
1）規(guī)范地震行政管理的法定依據(jù)
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條規(guī)定：對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。地震行政處罰也不例外，必須依據(jù)已經(jīng)公布、正在發(fā)生法律效力的規(guī)定進(jìn)行處罰。截止目前，規(guī)范地震行政管理的法定依據(jù)有：
（1）法律：《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》
（2）行政法規(guī)：《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》、《地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》。
（3）部門規(guī)章：《地震行政執(zhí)法規(guī)定》。
另外，地方性法規(guī)和政府規(guī)章也是地震行政處罰的法定依據(jù)，如：《防震減災(zāi)條例》、《安全性評(píng)價(jià)管理辦法》等，但其受法律階位和適用范圍的限制，不具備在全國(guó)適用的條件，只在各自的行政區(qū)劃范圍內(nèi)具備法律效力。
除此之外的規(guī)范性文件或政策規(guī)定都不能作為地震行政處罰的法定依據(jù)。
2）法定依據(jù)中地震行政處罰的相關(guān)規(guī)定
《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》作為我國(guó)第一部規(guī)范全社會(huì)防御與減輕地震災(zāi)害活動(dòng)的基本法律，是《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)及法律位階更低的地方性法規(guī)和規(guī)章的立法依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，有關(guān)地震行政處罰的規(guī)定必須在《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》規(guī)定的行為、種類、幅度的范圍內(nèi)，否則，不能成為地震行政處罰的法定依據(jù)。由此可見(jiàn)，《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》關(guān)于地震行政處罰的規(guī)定是地震行政處罰的基本依據(jù)，也是具有最高法律效力的執(zhí)行依據(jù)，任何超越基本依據(jù)范圍的地震行政處罰當(dāng)屬無(wú)效?！吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第43、44條具體設(shè)定了地震行政處罰：
第43條規(guī)定，違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由國(guó)務(wù)院地震行政主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處五千元以上十萬(wàn)以下的罰款；造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施或者地震觀測(cè)環(huán)境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相應(yīng)措施的；
（二）破壞典型地震遺址、遺跡的。
第44條規(guī)定，違反本法第17條第三款規(guī)定，有關(guān)建設(shè)單位不進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)的或者不按照根據(jù)地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防的，由國(guó)務(wù)院地震行政主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，責(zé)令改正，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)以下的罰款。
上述兩條的規(guī)定明確了地震行政處罰的主體、行為、種類、幅度，是賦權(quán)條款，也是限權(quán)條款，即：賦予地震主管部門地震行政處罰權(quán)，同時(shí)也限制了地震行政處罰的行為、種類、幅度。
2、地震行政處罰主體合法
行政處罰權(quán)是行政職權(quán)的一個(gè)類型，既是行政處罰主體的權(quán)利，又是行政處罰主體的義務(wù)。行政處罰的主體是我國(guó)行政管理職能分工決定的，也是由法律明確規(guī)定的，地震行政處罰的主體行使地震行政處罰權(quán)是地震主管部門依法行政、依法執(zhí)法的必然要求。
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第15條規(guī)定：行政處罰由具有的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第17條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。地震行政處罰是我國(guó)行政處罰是我國(guó)行政處罰在諸行政管理領(lǐng)域中的重要組成部分，行使行政處罰權(quán)的法定主體必然要符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的一般規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)、受權(quán)組織；同時(shí)，地震行政處罰是地震行政管理領(lǐng)域中運(yùn)用的一種法律手段，必須符合規(guī)范地震行政管理的基本法即《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》的具體規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第43條、第44條的規(guī)定，明確了地震行政處罰的主體，一是行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院地震行政主管部門；二是行政機(jī)關(guān)或受權(quán)組織即縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)（據(jù)目前我國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者有行政編制，也有非行政編制）。在此要注意；受權(quán)組織的權(quán)利來(lái)源只限于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》將地震行政處罰權(quán)只授予了縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，縣級(jí)以下地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)沒(méi)有得到授權(quán)。
同時(shí)，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第18條規(guī)定；行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?？梢?jiàn)，行政處罰的法定主體也可以符合法定條件受托組織。具體到地震行政處罰，地震行政主管部門可以根據(jù)實(shí)際需要，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)將地震行政處罰權(quán)委托給相關(guān)組織行使。在實(shí)踐中，受托組織也是地震行政處罰的合法主體之一。但，就委托本質(zhì)而言，委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督受委托的組織或者機(jī)構(gòu)實(shí)施的地震行政執(zhí)法行為，并對(duì)行為后果負(fù)責(zé)；受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托機(jī)關(guān)名義進(jìn)行地震行政執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)際上，最終的名義地震行政處罰主體還是地震行政機(jī)關(guān)。
3、地震行政處罰程序合法
行政機(jī)關(guān)的行政行為無(wú)論在實(shí)質(zhì)上還是程序上都應(yīng)受法律制約，都應(yīng)法制化，這是現(xiàn)代法治的要求，也是依法行政的要求?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第3條規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。該條充分肯定了行政處罰程序的重要性。我國(guó)目前沒(méi)有專門的行政處罰程序法，但《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五章、第六章共25條對(duì)行政處罰程序進(jìn)行了兩章規(guī)定，明確了行政處罰決定的三種程序（簡(jiǎn)易程序、一般程序、聽(tīng)證程序）及執(zhí)行程序?！兜卣鹦姓?zhí)法規(guī)定》作為專門規(guī)范地震行政執(zhí)法的部門規(guī)章，也專章〈第五章〉規(guī)定了地震行政執(zhí)法程序，其中第25條明確了地震行政處罰的一般程序：受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行和結(jié)案。第26條到第49條分別對(duì)受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行和結(jié)案的具體操作進(jìn)行了規(guī)范，從立法上保障了地震行政處罰程序有法可依，也從立法上強(qiáng)制要求地震行政執(zhí)法人員有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。
地震行政處罰程序合法，可以監(jiān)督和控制行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，防止執(zhí)法人員、濫施處罰，保護(hù)相對(duì)人的合權(quán)益，杜絕權(quán)大于法，人治凌駕于法治的現(xiàn)象。
4、地震行政處罰決定合法
行政處罰就其性質(zhì)而言是一種以懲違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。勢(shì)必對(duì)違法相對(duì)人的權(quán)益予以限制、剝奪或?qū)ζ淇埔孕碌牧x務(wù)。地震行政處罰也不例外，地震行政處罰決定直接關(guān)系到相對(duì)人的利益，地震行政處罰決定合法可以懲戒違法行為，制裁違法相對(duì)人，維護(hù)社會(huì)公共利益；地震行政處罰決定不合法，非但不能懲罰應(yīng)受懲罰的行為，反而給相對(duì)人造成不應(yīng)有損害，有悖行政處罰的宗旨，有違依法行政的要求。
要做到地震行政處罰決定合法，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。
以事實(shí)為依據(jù)即要求事實(shí)清楚，執(zhí)法人員必須查明違法事實(shí)是否存在，違法行為人是誰(shuí)，違法行為應(yīng)由誰(shuí)管轄、違法行為是否應(yīng)當(dāng)予處罰。事實(shí)清楚，是地震行政處罰決定合法的基本前提。
以法律為準(zhǔn)繩即要求處罰種類和幅度與違法事實(shí)相一致。我國(guó)法律賦予了行政執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)，不是說(shuō)行政處罰可以聽(tīng)?wèi){執(zhí)法人員主觀臆斷，而是要求執(zhí)法人員必須綜合考慮相對(duì)人違法行為的動(dòng)機(jī)、目的、情節(jié)輕重、危害程度、補(bǔ)救措施等情況，在法定幅度內(nèi)確定具體罰款數(shù)額。根據(jù)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》的規(guī)定，地震行政處罰的種類只有警告和罰款兩種，罰款的幅度有5千到10萬(wàn)、1萬(wàn)到10萬(wàn)兩種，可見(jiàn)地震行政處罰的種類十分有限，警告和罰款之外的處罰顯然是于法無(wú)據(jù)，但罰款的幅度卻很大，如何確定罰款的數(shù)額？必須遵循處罰種類和幅度與違法事實(shí)相一致。
離開(kāi)合法性，效力性也無(wú)從談起。地震行政處罰效力必須建立在地震行政處罰合法的基礎(chǔ)上。
以上所述，只是自己一點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)，希望通過(guò)對(duì)地震行政處罰合法性的認(rèn)識(shí)，使之在地震行政執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，認(rèn)真嚴(yán)格做好地震行政處罰工作有一定指導(dǎo)作用。
參考文獻(xiàn)：
[1]:《中華人民共和國(guó)行政處罰法》
[2]:《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》
[3]:《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》
[4]:《建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果審定及抗震設(shè)防要求確定行政許可實(shí)施細(xì)則（試行）》
[5]:《地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》
