時(shí)間：2023-05-28 09:31:03
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關(guān)鍵詞：工程招標(biāo)；合同管理；應(yīng)對(duì)政策
1、工程實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)和合同管理的目的
工程招標(biāo)文件和投標(biāo)書是工程合同的主要組成部分,是工程合同管理的依據(jù)。所以工程招投標(biāo)階段是合同的制訂,工程建設(shè)實(shí)施階段是合同的執(zhí)行。與國(guó)外非常重視合同簽訂和執(zhí)行,一切以合同為準(zhǔn)則辦事不同,合同管理一直是我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。
2、當(dāng)前工程招標(biāo)投標(biāo)工作影響合同管理的幾個(gè)問(wèn)題
近年來(lái),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展,國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái),工程建設(shè)的“四項(xiàng)制度”真正推行開(kāi)來(lái),各地在“四制”方面的探索實(shí)踐都積累了不少經(jīng)驗(yàn),但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題。招投標(biāo)工作與工程承包合同的管理是工程建設(shè)階段不可分割的兩大部分,但實(shí)際操作中,往往是分離的,主要表現(xiàn)在以下幾方面:
1) 項(xiàng)目法人對(duì)招投標(biāo)工作的掌控不力直接影響合同文件的質(zhì)量。項(xiàng)目法人單位的人員素質(zhì)不高,對(duì)當(dāng)前不斷推出有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)辦法和合同管理知識(shí)的了解掌握不夠,難以勝任項(xiàng)目法人的職責(zé)要求,影響對(duì)工程建設(shè)過(guò)程各階段的管理。項(xiàng)目法人制是“四項(xiàng)制度”的核心和關(guān)鍵,項(xiàng)目法人處于中心地位,起主導(dǎo)作用,按照《合同法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l理》等有關(guān)法規(guī)的規(guī)定,通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)確定勘察、施工、監(jiān)理和物資供應(yīng)等單位,并與其簽訂相關(guān)合同,由他們?yōu)轫?xiàng)目法人提供建設(shè)服務(wù)。項(xiàng)目法人責(zé)任制不落實(shí),工作不到位,會(huì)直接影響招標(biāo)文件的質(zhì)量,致使合同條款不準(zhǔn)確、不合理、不全面,影響今后合同管理。項(xiàng)目法人原則上由原管理單位擔(dān)任或以其為基礎(chǔ)組建,所以新成立的相對(duì)獨(dú)立的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)往往很難與原管理單位分清,建設(shè)者和使用者責(zé)、權(quán)、利不明,難以實(shí)施有效監(jiān)管,而且管理單位作為項(xiàng)目法人,并不具備項(xiàng)目法人一定要具有的承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理的人員、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平,不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序,不能掌握并運(yùn)用先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法,難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象,如決策不夠成熟、前期工作和實(shí)施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)、投資效益不高、工作效率低下、工程建設(shè)超過(guò)概算等。
2) 招標(biāo)文件的編制主要是由招標(biāo)機(jī)構(gòu)承擔(dān),承包合同管理由監(jiān)理單位承擔(dān),造成招標(biāo)工作和合同管理的脫節(jié)。在承包合同實(shí)施過(guò)程中,一方面由于監(jiān)理工程師未參與招標(biāo)工作,不熟悉招標(biāo)文件和合同,在執(zhí)行合同初期不能很快地進(jìn)入監(jiān)理角色,只能邊上崗邊學(xué)習(xí);另一方面由于編制招標(biāo)文件的招標(biāo)機(jī)構(gòu)不參與合同管理,招標(biāo)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)招標(biāo)文件編制,招標(biāo)機(jī)構(gòu)的人員未必有豐富的工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),招標(biāo)文件的編制水平很難提高,如果合同不準(zhǔn)確、不全面,會(huì)給監(jiān)理工程師進(jìn)行合同管理造成很多困難。合同是管理的依據(jù),合同不完善,執(zhí)行起來(lái)隨意性大,給工程合同變更和索賠帶來(lái)很大的隱患。許多工程在完工之后,工程實(shí)際與原來(lái)招標(biāo)文件合同已大相徑庭,違背了招標(biāo)單位在招標(biāo)時(shí)的初衷,損害了招標(biāo)人的利益。
3) 目前在電力工程招投標(biāo)中采用的綜合評(píng)分法,其實(shí)是一種很難達(dá)到公平、擇優(yōu)目的的評(píng)標(biāo)方法。這種評(píng)標(biāo)方法只看經(jīng)濟(jì)標(biāo)得分,技術(shù)標(biāo)只作合格性審查,由于目前建筑市場(chǎng)主體還不夠成熟,各方主體信用觀念淡薄,社會(huì)信用體制不健全,缺乏有效的失信約束和懲罰機(jī)制,以工程擔(dān)保、工程保險(xiǎn)為核心的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚未建立起來(lái),綜合評(píng)分法在實(shí)施過(guò)程中容易使企業(yè)過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)標(biāo)的制作而忽視技術(shù)標(biāo)的質(zhì)量,引起投標(biāo)者惡性競(jìng)爭(zhēng),影響招投標(biāo)的公正性,最終損害了招標(biāo)人的利益。而電力工程往往地質(zhì)條件復(fù)雜,施工技術(shù)要求高,施工技術(shù)和管理水平特別重要,選擇的施工企業(yè)素質(zhì)如何,會(huì)對(duì)工程合同管理帶來(lái)最直接的影響。
4)電力工程市場(chǎng)開(kāi)放,參與投標(biāo)的施工單位很多,經(jīng)常有多家單位報(bào)名參與,施工招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)激烈,雖然招標(biāo)過(guò)程本著公開(kāi)、公平、公正、擇優(yōu)的原則,但實(shí)際上真正中標(biāo)的單位卻未必是較優(yōu)的,這樣給接下來(lái)的施工合同管理帶來(lái)很大阻力。
電力工程市場(chǎng)還未真正走向規(guī)范化、有序化。電力施工單位參與投標(biāo)數(shù)量多,競(jìng)爭(zhēng)激烈,一方面說(shuō)明電力工程施工存在較高利潤(rùn);另一方面也說(shuō)明招投標(biāo)操作和工程合同管理給一些不法分子有機(jī)可乘。一些私人老板往往不擇手段,通過(guò)掛靠、圍標(biāo),以達(dá)到中標(biāo)目的,形成“劣勝優(yōu)汰”的怪現(xiàn)象。選擇了施工質(zhì)量和信譽(yù)較差的施工單位,會(huì)導(dǎo)致施工合同管理困難,工程質(zhì)量、投資、工期難于控制,由此引起的糾紛問(wèn)題會(huì)很多。如有的施工企業(yè)真正參與施工的技術(shù)人員與投標(biāo)書中提供的不一致;施工管理水平與施工單位資質(zhì)不相稱,施工技術(shù)和施工組織很差等。
3、應(yīng)對(duì)政策
3.1推行代建制
在電力工程建設(shè)中推行代建制,可以較好地解決項(xiàng)目法人對(duì)招投標(biāo)工作掌控不力的問(wèn)題?！按ㄖ啤笨梢越鉀Q現(xiàn)行基建體制中建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任不清的問(wèn)題,以合同的形式確定投資者、建設(shè)項(xiàng)目管理單位和項(xiàng)目使用單位的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù),建立建設(shè)市場(chǎng)約束和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行規(guī)范、科學(xué)管理。代建制的優(yōu)點(diǎn)是: ①通過(guò)委托或公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的管理單位作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人,全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的組織管理,將現(xiàn)行工程項(xiàng)目基本建設(shè)中“建設(shè)和使用本質(zhì)為同一單位”真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)和使用為兩個(gè)獨(dú)立的單位”,有利于項(xiàng)目建設(shè)單位的專業(yè)化,有效地控制工程質(zhì)量、工期和投資,從而保證政府投資的高效益; ②可以克服人為影響,基本杜絕超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)和超投資的建設(shè)現(xiàn)象; ③在政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督之下,建立健全項(xiàng)目管理單位、施工單位和監(jiān)理單位之間的互相約束監(jiān)督機(jī)制,保障建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。
3.2招標(biāo)工作與工程承包合同管理有機(jī)接合
招標(biāo)工作應(yīng)與工程承包合同管理有機(jī)地連接起來(lái),監(jiān)理工程師可以作為專家參與招投標(biāo)工作全過(guò)程。項(xiàng)目法人改變觀念,不能過(guò)分依賴招標(biāo)機(jī)構(gòu)全部包辦。因?yàn)閮烧叩男畔⑹遣粚?duì)稱的,招標(biāo)機(jī)構(gòu)不可能完全了解招標(biāo)者的意圖,招標(biāo)人由于能力知識(shí)的局限也很難提供全面的要求。招標(biāo)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)企業(yè)畢竟是以贏利為目的,而且目前對(duì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)考核是以中標(biāo)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn),使招標(biāo)機(jī)構(gòu)感到壓力較大,所以招標(biāo)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是否滿足要求還需招標(biāo)人有足夠的判斷能力。項(xiàng)目法人委托監(jiān)理工程師參與招投標(biāo)過(guò)程,監(jiān)理工程師就可以把自己的經(jīng)驗(yàn)和理念貫徹到招標(biāo)文件合同條款的制訂中,對(duì)合同的制訂和實(shí)施有一個(gè)整體的控制,從而降低因項(xiàng)目法人經(jīng)驗(yàn)不足對(duì)合同執(zhí)行不力帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
3.3選擇合適的評(píng)標(biāo)方法
根據(jù)電力工程的規(guī)模和復(fù)雜程度,選擇合適的評(píng)標(biāo)方法。評(píng)標(biāo)方法其實(shí)是招投標(biāo)的核心,是一把雙刃劍,好的評(píng)標(biāo)方法在評(píng)標(biāo)中是“擇優(yōu)”,相反,不合理的評(píng)標(biāo)方法往往是“擇差”。按照電力工程的特點(diǎn),采用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)標(biāo)是比較適宜的,但不考慮工程的規(guī)模、施工難易程度等因素,所有的工程項(xiàng)目都采用只看經(jīng)濟(jì)標(biāo)得分,技術(shù)標(biāo)只作合格性審查的評(píng)標(biāo)方法,也是不合適的。對(duì)于施工特別復(fù)雜、有特殊技術(shù)要求的工程項(xiàng)目應(yīng)該對(duì)技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)進(jìn)行量化后,進(jìn)行加權(quán),計(jì)算綜合評(píng)分,確定綜合評(píng)分最高者為中標(biāo)單位。這樣就會(huì)突出那些報(bào)價(jià)合理、實(shí)力較強(qiáng)的施工企業(yè),限制部分信譽(yù)差的企業(yè)來(lái)渾水摸魚,擾亂市場(chǎng),真正體現(xiàn)招投標(biāo)的公平、公正、擇優(yōu)。選擇出好的施工單位,就會(huì)給合同管理帶來(lái)便利,業(yè)主和監(jiān)理的壓力會(huì)減輕不少,施工管理會(huì)相對(duì)輕松,良好的施工組織和規(guī)范化的管理更會(huì)使甲乙雙方減少摩擦和糾紛,為工程的質(zhì)量、投資、工期控制打下基礎(chǔ)。
隨著新技術(shù)的應(yīng)用,有的定額已完全失去參考意義,而招標(biāo)文件中提供的最高限價(jià)一般都是參考地方定額計(jì)算的。所以招標(biāo)文件中給出的最高限價(jià)未必能反映工程實(shí)際。目前的施工企業(yè)絕大部分還沒(méi)有建立自己的企業(yè)定額,沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的套用定額的模式,對(duì)自己企業(yè)扣除成本消耗后能夠獲取多大的利潤(rùn)并沒(méi)有充分的了解,投標(biāo)報(bào)價(jià)失去主動(dòng)性,報(bào)出的工程項(xiàng)目單價(jià)往往隨意性很強(qiáng)。因此有實(shí)力的電力施工企業(yè)應(yīng)該主動(dòng)建立自己的企業(yè)定額,提高在招投標(biāo)行為中的主動(dòng)性,為健全市場(chǎng)環(huán)境創(chuàng)造良好的外部條件。
今年省政府工作報(bào)告在關(guān)于2019年工作部分提出，落實(shí)帶薪休假制度、鼓勵(lì)錯(cuò)峰休假、彈性作息，促進(jìn)旅游消費(fèi)。這讓很多上班族充滿期待。
在成都總府路上班的王茜一直憧憬著帶薪休假，好與男朋友去遠(yuǎn)一點(diǎn)的地方旅游?？善诖啵闹幸灿幸唤z隱憂：這會(huì)不會(huì)是張空頭支票?四川怎么來(lái)落實(shí)帶薪休假呢?
27日，華西都市報(bào)記者從四川省人社廳獲悉，春節(jié)后，我省將出臺(tái)保障勞動(dòng)者帶薪休假的政策，通過(guò)集體協(xié)商和集體合同制度，要求企業(yè)落實(shí)政策。
機(jī)制助推
帶薪休假將納入集體合同內(nèi)容
省人社廳勞動(dòng)關(guān)系處相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，我省將從機(jī)制上推動(dòng)帶薪休假政策，要求企業(yè)把落實(shí)帶薪休假政策列為企業(yè)的重大事項(xiàng)，還要通過(guò)集體協(xié)商和集體合同制度來(lái)推動(dòng)其落到實(shí)處。要求企業(yè)工會(huì)與企業(yè)代表協(xié)商，簽訂集體合同。據(jù)了解，過(guò)去一些企業(yè)的集體合同簽得太過(guò)籠統(tǒng)，只有一些原則性的條款。春節(jié)后，要求企業(yè)簽的集體合同更細(xì)致，要把落實(shí)的細(xì)則和具體措施納入合同中。
與此同時(shí)，人社部門在日常巡查中，會(huì)將帶薪休假落實(shí)情況納入監(jiān)督檢查范疇，讓企業(yè)員工參與對(duì)企業(yè)集體合同滿意度的評(píng)價(jià)。四川還將要求企業(yè)把帶薪休假納入單位的規(guī)章制度。
現(xiàn)身說(shuō)法
保障福利會(huì)更有利于員工創(chuàng)新
對(duì)帶薪休假抱有期待的人很多，但如何說(shuō)服企業(yè)主主動(dòng)落實(shí)?
現(xiàn)在企業(yè)發(fā)展靠什么?不是單靠加班加點(diǎn)了，更多要靠創(chuàng)新!省人社廳勞動(dòng)關(guān)系處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，首先要加大政策的宣傳力度，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)帶薪休假制度的認(rèn)識(shí)。用身邊的榜樣現(xiàn)身說(shuō)法，員工休息好了，員工福利得到更好保障了，會(huì)加倍投入到工作中去，這也更加有利于創(chuàng)新，推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展。
同時(shí)，省人社廳還要推動(dòng)企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)休假。因?yàn)槿ツ晡沂÷鋵?shí)職工帶薪年休假制度情況的調(diào)研報(bào)告顯示，一線職工休假比例遠(yuǎn)高于管理和技術(shù)人員，企業(yè)高管帶薪休假比例僅為23.2%。
該負(fù)責(zé)人說(shuō)，企業(yè)高管帶頭休假，會(huì)在企業(yè)形成一種良性的休假風(fēng)氣，也更能推動(dòng)帶薪休假的進(jìn)程。
焦點(diǎn)回應(yīng)
企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)旅游也可算是落實(shí)帶薪休假
我省對(duì)落實(shí)帶薪休假政策的推動(dòng)，還將表現(xiàn)在考核的彈性方面。比如一個(gè)企業(yè)對(duì)優(yōu)秀員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目是華東五市七日游，旅游的這幾天，算不算被獎(jiǎng)勵(lì)者帶薪休假?
省人社廳勞動(dòng)關(guān)系處相關(guān)負(fù)責(zé)人明確，可以算帶薪休假。
不能想休就休 企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)情況安排
落實(shí)帶薪休假，對(duì)員工來(lái)說(shuō)是個(gè)好消息，對(duì)企業(yè)而言卻有些發(fā)愁。有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者擔(dān)心：如果員工集中休假，影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作怎么辦?該負(fù)責(zé)人明確表示，帶薪休假不是員工想休就休，而是由員工提出申請(qǐng)，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行安排。一句話，何時(shí)休假要企業(yè)與員工達(dá)成共識(shí)后才能實(shí)施。
兩會(huì)現(xiàn)場(chǎng)熱議
省政協(xié)委員、川開(kāi)集團(tuán)董事長(zhǎng)簡(jiǎn)興福：
應(yīng)根據(jù)企業(yè)情況彈性休假
實(shí)行帶薪休假我覺(jué)得挺好，可以減輕職工的心理壓力，做到勞逸結(jié)合。省政協(xié)委員、川開(kāi)集團(tuán)董事長(zhǎng)簡(jiǎn)興福在接受華西都市報(bào)記者采訪時(shí)表示，落實(shí)帶薪休假制度是一件好事，但對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，還要根據(jù)實(shí)際情況靈活安排。
簡(jiǎn)興福所在的企業(yè)主要從事電器設(shè)備生產(chǎn)，公司每年會(huì)接到大量國(guó)外訂單，今年上半年的生產(chǎn)計(jì)劃已排滿，按照這個(gè)節(jié)奏，下半年的生產(chǎn)量應(yīng)該也是滿的。與此同時(shí)，由于大量的生產(chǎn)都是按照國(guó)外的訂單來(lái)安排，這就意味著，公司很多員工不會(huì)有太多想走就走的旅行。
像我們這樣的企業(yè)，不可能隨時(shí)想休就休。簡(jiǎn)興福說(shuō)，很多時(shí)間都是集中安排休息。以即將到來(lái)的春節(jié)為例，一般企事業(yè)單位休假7天，公司員工最長(zhǎng)可休15天。多出來(lái)的假期，算是年休了。他告訴記者，休假時(shí)間長(zhǎng)短主要是按員工工齡計(jì)算的，工齡長(zhǎng)，耍的時(shí)間自然會(huì)長(zhǎng)一點(diǎn)。公司關(guān)于帶薪休假的安排，一般是通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于帶薪休假，希望政府部門在制定具體政策時(shí)，應(yīng)該有個(gè)彈性機(jī)制，充分考慮各個(gè)企業(yè)的情況。
省政協(xié)委員、蒙頂集團(tuán)董事長(zhǎng)韓東：
帶薪休假有利于拉動(dòng)內(nèi)需
(帶薪休假)我認(rèn)為這是一個(gè)趨勢(shì)。省政協(xié)委員，蒙頂集團(tuán)董事長(zhǎng)韓東說(shuō)，帶薪休假是國(guó)外通行的做法，也是我們國(guó)家不斷跟國(guó)際接軌的一個(gè)具體舉措。他舉例說(shuō)，休假制度不完善，很多企業(yè)無(wú)法落實(shí)帶薪休假，導(dǎo)致大多數(shù)國(guó)人不得不在法定節(jié)假日打堆堆出游。游客集中出行，超過(guò)景區(qū)接待能力，不僅是對(duì)景區(qū)的傷害，游客的旅游體驗(yàn)也不好，休假?zèng)]有起到真正休息的作用。
落實(shí)帶薪休假，將一窩蜂的游客分散到平時(shí)，有利于提高休假的幸福指數(shù)。韓東說(shuō)，工作生活兩不誤的同時(shí)，還有利于拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)，可謂多重利好。
作為民營(yíng)企業(yè)家，是否愿意在企業(yè)內(nèi)部推行帶薪休假?從旅游產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，我是百分之百贊成。從企業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度來(lái)說(shuō)，我也全力支持。韓東說(shuō)，當(dāng)然，帶薪休假的前提是要充分安排好工作，根據(jù)每個(gè)人的時(shí)間，分批次休。既要保證休息，也要保證工作正常開(kāi)展。
據(jù)他了解，很多經(jīng)濟(jì)效益好的民營(yíng)企業(yè)或者領(lǐng)導(dǎo)比較開(kāi)明的企業(yè)，早就開(kāi)始在企業(yè)內(nèi)部實(shí)施帶薪休假了。他建議這種休假方式應(yīng)盡快在企事業(yè)單位推廣。
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連續(xù)工作1年以上可享受帶薪年休假
關(guān)鍵詞：合同管理；問(wèn)題；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策建議
中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）001-0000-02
行政事業(yè)單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)包括設(shè)備購(gòu)置、工程建設(shè)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、房屋租賃以及對(duì)外租車和購(gòu)買車輛保險(xiǎn)等，都需要簽訂經(jīng)濟(jì)合同。經(jīng)濟(jì)合同管理貫穿于行政事業(yè)單位日?；顒?dòng)中，涉及資金管理、工程管理以及單位履行職責(zé)和事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。2012年財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。內(nèi)部控制規(guī)范包括合同管理控制，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制逐步規(guī)范，合同管理制度逐步健全、程序逐步完善，然而仍有一些行政事業(yè)單位合同管理面臨著諸多問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)依然較大。對(duì)此，本文闡述了行政事業(yè)單位合同管理存在的問(wèn)題，分析了合同管理各個(gè)環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，提出了加強(qiáng)行政事業(yè)單位合同管理的對(duì)策與建議。
一、行政事業(yè)單位合同管理存在的問(wèn)題
（一）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠
單位領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)營(yíng)意識(shí)和法律意識(shí)淡薄，不重視經(jīng)濟(jì)合同管理，未加強(qiáng)合同管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有建立相關(guān)合同管理制度，也沒(méi)有建立起“以制度引導(dǎo)人，以制度約束人”的管理理念，出現(xiàn)合同管理不規(guī)范、簽訂的合同條款不完整、合同控制薄弱等問(wèn)題，直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)合同糾紛甚至經(jīng)濟(jì)犯罪案件。
（二）內(nèi)部控制機(jī)制不健全
單位管理設(shè)置不明確，未確定或單獨(dú)設(shè)置合同歸口管理部門，無(wú)法對(duì)本單位合同實(shí)行統(tǒng)一管理。也未從制度上明確合同歸口部門、承辦部門以及其他職能部門等在合同管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的管理職責(zé)。另外，未建立健全合同管理制度和責(zé)任制度，對(duì)違反規(guī)定簽訂和履行合同管理者沒(méi)有進(jìn)行權(quán)利約束和責(zé)任追究，更不能從源頭上防止腐敗和權(quán)利的濫用。合同管理程序不規(guī)范，沒(méi)有規(guī)定合同運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的工作程序。
（三）合同管理混亂
由于合同管理主體不明確，各個(gè)職能部門職責(zé)不清，合同管理行為不規(guī)范，存在合同簽訂隨意，簽訂范圍、內(nèi)容和形式未規(guī)范。合同簽訂主體不符合《合同法》以及相關(guān)法律法規(guī)，在未取得授權(quán)的情況下部門或個(gè)人對(duì)外簽訂合同。合同簽訂之后，合同經(jīng)辦人或責(zé)任人未對(duì)合同進(jìn)行跟蹤和督導(dǎo)，導(dǎo)致合同當(dāng)事人未按照合同約定履行權(quán)利和義務(wù)。
二、行政事業(yè)單位合同管理的主要風(fēng)險(xiǎn)
（一）合同簽訂環(huán)節(jié)
簽訂合同前，沒(méi)有根據(jù)自身的需求進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，無(wú)法判斷合同當(dāng)事人是否具備承擔(dān)合同經(jīng)濟(jì)行為能力，也無(wú)法審查合同當(dāng)事人的誠(chéng)信，導(dǎo)致合同違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于部分合同還需要特殊的資質(zhì)要求，比如采購(gòu)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)設(shè)備的保密資質(zhì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)等等，如未調(diào)查清楚直接影響違法相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)合同無(wú)效或引發(fā)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。
沒(méi)有設(shè)置合理的內(nèi)部控制機(jī)制，合同文本未經(jīng)各職能部門、單位領(lǐng)導(dǎo)審查和審批，重大合同未按照三重一大要求履行集體決策。沒(méi)有經(jīng)過(guò)單位法定代表人授權(quán)或者超越權(quán)限進(jìn)行簽訂合同。
簽訂的合同事項(xiàng)不符合財(cái)政資金支付方向和范圍，合同金額超出政府部門預(yù)算或工程概算。屬于政府集中目錄內(nèi)或限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)事項(xiàng)，合同簽訂前也沒(méi)有履行《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)履行法律法規(guī)。合同簽訂依然存在一次性付款或者超過(guò)工作進(jìn)度付款，可能導(dǎo)致單位違反相關(guān)規(guī)定或利益受損。
（二）合同履行環(huán)節(jié)
未對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行有效管理，未能按照合同約定履行合同的權(quán)利和x務(wù)，沒(méi)有督促合同當(dāng)事人提交合同成果，未按照合同約定進(jìn)行付款或者查過(guò)工作進(jìn)度付款，導(dǎo)致單位利益受損或被訴訟。
未對(duì)合同進(jìn)行有效的跟蹤和監(jiān)控，出現(xiàn)合同依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)章政策修改或者廢止、簽訂合同時(shí)的客觀情況發(fā)生重大變化、合同當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)狀況嚴(yán)重惡化和喪失商業(yè)信譽(yù)等重大影響時(shí)，未及時(shí)與合同當(dāng)事人進(jìn)行合理溝通，也沒(méi)有向合同歸口管理部門和單位領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，未及時(shí)處理或處理不當(dāng)影響單位合法權(quán)益。
合同簽訂部門違反合同約定，未按照合同規(guī)定的期限、金額或方式付款，在支付合同款項(xiàng)時(shí)沒(méi)有提交付款依據(jù)或者長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有催收到期的合同款項(xiàng)。
（三）合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)
合同當(dāng)事人未按照合同約定提交合同成果，合同提交的成果不符合合同約定，合同成果得不到合理的運(yùn)用。導(dǎo)致合同糾紛或者財(cái)政資金損失浪費(fèi)。
三、行政事業(yè)單位合同管理的對(duì)策與建議
（一）建立健全合同管理制度
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)財(cái)政部《內(nèi)部控制》根據(jù)本單位實(shí)際情況，健全本單位合同管理辦法。要做到從制度規(guī)范人、從制度約束人。制度內(nèi)容不僅要側(cè)重基礎(chǔ)性管理，也要關(guān)注防范風(fēng)險(xiǎn)和提高財(cái)政資金效益。
（二）明確合同歸口管理部門和相關(guān)部門職責(zé)
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確合同歸口管理部門，對(duì)單位的合同實(shí)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)合同全過(guò)程管理。建立合同歸口管理部門與財(cái)務(wù)部門、承辦部門、法律部門以及其他各職能部門的協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制。明確各職能部門在合同管理過(guò)程中的職責(zé)，使其各司其職、各盡其責(zé)。
（三）管控合同關(guān)鍵環(huán)節(jié)
1.合同簽訂環(huán)節(jié)
對(duì)單位合同在納入年度預(yù)算時(shí)履行合同集體決策，審核對(duì)外簽訂的合同是否符合本單位職責(zé)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)合同，按照三重一大決策程序，詳細(xì)匯報(bào)基本情況、委托理由、經(jīng)費(fèi)測(cè)算、委托方式、預(yù)期成果等事項(xiàng)。
要加強(qiáng)合同調(diào)查，詳細(xì)了解合同當(dāng)事人的資信情況，包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照是否有效、委托的內(nèi)容是否在對(duì)方當(dāng)事人的營(yíng)業(yè)范圍內(nèi)、是否具有履約能力、是否具有委托內(nèi)容所需要的特殊資質(zhì)要求。合同調(diào)查之后，要組織技術(shù)、財(cái)會(huì)、審計(jì)、法律等方面的人員與合同當(dāng)事人進(jìn)行談判，對(duì)影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同還應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)律師或外部專家參與合同談判。政府采購(gòu)目錄內(nèi)或達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的合同，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定。
擬定合同文本后，要加強(qiáng)合同審簽管理，合同文本經(jīng)合同各職能部門、律師審核后，提交單位主管領(lǐng)導(dǎo)審定。要加強(qiáng)合同簽署管理，合同應(yīng)當(dāng)由單位法定代表人或其授權(quán)委托人進(jìn)行簽署，嚴(yán)禁無(wú)權(quán)限或超越權(quán)限簽署合同。
2.合同履行環(huán)節(jié)
要加強(qiáng)合同的會(huì)計(jì)控制，嚴(yán)格按照合同約定辦理合同價(jià)款支付手續(xù)，不得超進(jìn)度支付款項(xiàng)。合同資金支付手續(xù)要符合資金管理相關(guān)規(guī)定。在合同履行過(guò)程中，要加強(qiáng)合同過(guò)程管理，對(duì)合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控，督促對(duì)方當(dāng)事人按合同約定開(kāi)展工作，按期提供合同成果。對(duì)履行過(guò)程中出現(xiàn)合同事項(xiàng)需要調(diào)整或無(wú)法履行的，應(yīng)當(dāng)履行合同審批程序，簽訂補(bǔ)充、變更合同或者解除合同，防范合同糾紛。
3.合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)
要加強(qiáng)合同驗(yàn)收的分類管理，對(duì)于設(shè)備購(gòu)置合同、技術(shù)合同、工程建設(shè)合同明確不同驗(yàn)收程序和要求。在合同驗(yàn)收過(guò)程中，要重點(diǎn)審查合同簽訂情況、履行情況和成果質(zhì)量情況等內(nèi)容。成果質(zhì)量要側(cè)重提交的合同成果是否符合有關(guān)法律、法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是否符合合同約定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)要求。要強(qiáng)化合同檔案管理和成果運(yùn)用，定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔，提高財(cái)政資金使用效益和效率。
記者從市發(fā)改委獲悉，本市從2008年開(kāi)始探索發(fā)展合同能源管理工作，2010年11月，本市修訂完善出臺(tái)《北京市合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，對(duì)符合國(guó)家財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)支持政策的項(xiàng)目，在中央財(cái)政240元噸標(biāo)準(zhǔn)煤獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上，市級(jí)財(cái)政給予260元噸標(biāo)準(zhǔn)煤配套獎(jiǎng)勵(lì)。
近年來(lái)，本市節(jié)能服務(wù)公司數(shù)量快速增長(zhǎng)，通過(guò)國(guó)家審核備案的節(jié)能服務(wù)公司達(dá)到448家，備案數(shù)量和申報(bào)數(shù)量均居全國(guó)首位。項(xiàng)目總體規(guī)模逐步提升。2012年已累計(jì)完成合同能源管理項(xiàng)目超過(guò)50個(gè)，節(jié)能量達(dá)10萬(wàn)噸，對(duì)完成全市節(jié)能目標(biāo)作出了積極貢獻(xiàn)。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部對(duì)合同能源管理獎(jiǎng)勵(lì)資金清算及現(xiàn)場(chǎng)核查顯示，全國(guó)合同能源管理推進(jìn)工作整體不如預(yù)期，各地普遍存在項(xiàng)目數(shù)量少、執(zhí)行進(jìn)度慢的情況。本市雖然合同能源管理工作起步早，取得一定成績(jī)，但完成項(xiàng)目數(shù)量處于全國(guó)中等水平，整體推進(jìn)工作壓力較大。主要表現(xiàn)在：
一是用能單位開(kāi)展合同能源管理的積極性不高，動(dòng)力不足。據(jù)測(cè)算，本市工業(yè)領(lǐng)域平均綜合改造節(jié)能量投資額在3000到3600元左右，非工業(yè)領(lǐng)域平均綜合改造單位節(jié)能量投資額在6500到7500元左右，現(xiàn)有500元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，不足節(jié)能改造投資成本的15%。
二是合同能源管理獎(jiǎng)勵(lì)門檻較高。與全國(guó)其他地方不同，本市已率先進(jìn)入以服務(wù)業(yè)節(jié)能為主的階段，能源消費(fèi)呈現(xiàn)“面廣點(diǎn)散”的特點(diǎn)，用能載體分散且單個(gè)項(xiàng)目節(jié)能量較小，普遍低于國(guó)家規(guī)定工業(yè)項(xiàng)目年節(jié)能量500噸標(biāo)準(zhǔn)煤、非工業(yè)項(xiàng)目100噸標(biāo)準(zhǔn)煤的門檻。
三是本市節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)剛進(jìn)入培育期，企業(yè)規(guī)模不大，實(shí)力不強(qiáng)，市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境仍需進(jìn)一步成熟規(guī)范。
此背景下，本市亟需進(jìn)一步強(qiáng)化政策統(tǒng)籌促進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)各利益主體的激勵(lì)約束和規(guī)范管理。從市發(fā)改委獲悉，市發(fā)改委和市財(cái)政局經(jīng)過(guò)一年多調(diào)研、考察、論證，起草完成了《北京市關(guān)于進(jìn)一步推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，該文件的政策亮點(diǎn)包括：
一是加大財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)支持。首先是提高標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)符合中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策的節(jié)能效益分享型合同能源管理項(xiàng)目，在中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上，提高市級(jí)財(cái)政配套獎(jiǎng)勵(lì)力度。其中，工業(yè)領(lǐng)域從260元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤提高到360元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤，非工業(yè)領(lǐng)域從260元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤提高到560元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
其次是降低門檻。對(duì)國(guó)家政策優(yōu)惠未覆蓋到的工業(yè)領(lǐng)域單個(gè)項(xiàng)目節(jié)能量在100到500噸（不含）標(biāo)準(zhǔn)煤，非工業(yè)領(lǐng)域單個(gè)項(xiàng)目年節(jié)能量在50到100噸（不含）標(biāo)準(zhǔn)煤的效益分享型合同能源管理項(xiàng)目，給予市級(jí)財(cái)政360元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤的獎(jiǎng)勵(lì)資金。
再次是增加類型。對(duì)國(guó)家政策未覆蓋的試點(diǎn)開(kāi)展能源費(fèi)用托管型項(xiàng)目的市級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為360元/噸。這是本市的一個(gè)政策創(chuàng)新點(diǎn)。
今年4月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》包括四大部分：一、充分認(rèn)識(shí)推行合同能源管理、發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重要意義；二、指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)；三、完善促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施；四、加強(qiáng)對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和服務(wù)。該《意見(jiàn)》篇幅不長(zhǎng)，但含金量卻很高。
本刊記者請(qǐng)北京市政府參事、原北京市發(fā)改委副主任、北京節(jié)能環(huán)保促進(jìn)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)柴曉鐘對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行了解讀。
為什么會(huì)出臺(tái)這個(gè)《意見(jiàn)》?
合同能源管理是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行的、運(yùn)用市場(chǎng)手段促進(jìn)節(jié)能的服務(wù)機(jī)制。節(jié)能服務(wù)公司與用戶簽訂能源管理合同，為用戶提供節(jié)能診斷、融資、改造等服務(wù)，并以節(jié)能效益分享方式回收投資和獲得合理利潤(rùn)，可以大大降低用能單位節(jié)能改造的資金和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)用能單位節(jié)能改造的積極性，是行之有效的節(jié)能措施。
我國(guó)上世紀(jì)90年代末引進(jìn)合同能源管理機(jī)制以來(lái)，通過(guò)示范、引導(dǎo)和推廣，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，專業(yè)化的節(jié)能服務(wù)公司不斷增多，服務(wù)范圍已擴(kuò)展到工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等多個(gè)領(lǐng)域。2009年，全國(guó)節(jié)能服務(wù)公司達(dá)502家，完成總產(chǎn)值580多億元，形成年節(jié)能能力1350萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，對(duì)推動(dòng)節(jié)能改造、減少能源消耗、增加社會(huì)就業(yè)發(fā)揮了積極作用。
柴曉鐘認(rèn)為，合同能源管理近幾年來(lái)在北京也得到較快發(fā)展。節(jié)能服務(wù)企業(yè)的數(shù)量初具規(guī)模，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)已有近200家；節(jié)能服務(wù)企業(yè)的實(shí)力也逐步增強(qiáng)，相當(dāng)部分的企業(yè)已具備了良好的技術(shù)力量和資信等級(jí)，多數(shù)企業(yè)可以提供從節(jié)能診斷、設(shè)計(jì)、施工，直至運(yùn)行管理等“一條龍”的服務(wù)；節(jié)能服務(wù)企業(yè)在節(jié)能領(lǐng)域發(fā)揮了越來(lái)越積極的作用，近幾年來(lái)，完成合同能源管理項(xiàng)目600多個(gè)，投資10億多元，年節(jié)能350萬(wàn)噸標(biāo)煤以上，減排二氧化碳250萬(wàn)噸以上。
柴曉鐘強(qiáng)調(diào)，但也要看到，我國(guó)合同能源管理還沒(méi)有得到足夠的重視，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)還存在財(cái)稅扶持政策少、融資困難以及規(guī)模偏小、發(fā)展不規(guī)范等突出問(wèn)題，難以適應(yīng)節(jié)能工作形勢(shì)發(fā)展的需要。柴曉鐘認(rèn)為，加快推行合同能源管理，積極發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，是利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)節(jié)能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的迫切要求，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的客觀需要。出臺(tái)一些政策，采取切實(shí)有效措施，解決存在的問(wèn)題，促進(jìn)合同能源管理的推行和節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是完全有必要的。
明確了推行合同能源管理的大方向
《意見(jiàn)》指導(dǎo)思想是：充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加強(qiáng)政策扶持和引導(dǎo)，積極推行合同能源管理，加快節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷提高能源利用效率。
柴曉鐘認(rèn)為，這個(gè)指導(dǎo)思想強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政策扶持、引導(dǎo)的作用；強(qiáng)調(diào)了在合同能源管理中要加快節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，從而達(dá)到“兩個(gè)促進(jìn)”的目的；促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)能源利用效率提高。
《意見(jiàn)》提出了兩個(gè)基本原則。一是堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，以分享節(jié)能效益為基礎(chǔ)，建立市場(chǎng)化的節(jié)能服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)公司加強(qiáng)科技創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，提高服務(wù)能力，改善服務(wù)質(zhì)量。二是加強(qiáng)政策支持引導(dǎo)。通過(guò)制定完善激勵(lì)政策，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化行業(yè)自律，營(yíng)造有利于節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
“這兩條原則把市場(chǎng)的作用與政府的作用，企業(yè)的積極性和政府的意圖，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展和規(guī)范企業(yè)的行為很好地結(jié)合了起來(lái)。符合合同能源管理的商業(yè)屬性和社會(huì)屬性，也符合我國(guó)目前的合同能源管理發(fā)展的實(shí)際情況?！辈駮早娬f(shuō)。
《意見(jiàn)》提出發(fā)展目標(biāo)是：到2012年，扶持培育一批專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司，發(fā)展壯大一批綜合性大型節(jié)能服務(wù)公司，建立充滿活力、特色鮮明、規(guī)范有序的節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)。到2015年，建立比較完善的節(jié)能服務(wù)體系，專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)一步壯大，服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，合同能源管理成為用能單位實(shí)施節(jié)能改造的主要方式之一。
柴曉鐘認(rèn)為，這個(gè)目標(biāo)從時(shí)間安排上基本是在“十二五規(guī)劃”期間內(nèi)，是實(shí)事求是的，經(jīng)過(guò)五年多的努力是完全可以達(dá)到的。
政策的主要內(nèi)容是什么?
《意見(jiàn)》里提出的政策主要有如下幾個(gè)方面：
加大資金支持力度
《意見(jiàn)》提出，將合同能源管理項(xiàng)目納入中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財(cái)政節(jié)能減排專項(xiàng)資金支持范圍，對(duì)節(jié)能服務(wù)公司采用合同能源管理方式實(shí)施的節(jié)能改造項(xiàng)目，符合相關(guān)規(guī)定的，給予資金補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。有條件的地方也要安排一定資金，支持和引導(dǎo)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
柴曉鐘認(rèn)為，這條政策只是指出了一個(gè)方向，第一明確了資金來(lái)源；第二明確了支持方式：資金補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，資金補(bǔ)助應(yīng)該是對(duì)項(xiàng)目投資而言，獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)該是對(duì)節(jié)能服務(wù)企業(yè)而言；第三要求有條件的地方政府也要拿出專門的資金來(lái)支持合同能源管理的發(fā)展。估計(jì)這條政策還要制定具體的細(xì)則去落實(shí)。這方面北京市走在了前面。北京市發(fā)展改革委與北京市財(cái)政局已經(jīng)聯(lián)合出臺(tái)了有關(guān)政策，根據(jù)不同情況，最多可以給合同能源管理項(xiàng)目500萬(wàn)元的資金補(bǔ)助或者節(jié)能服務(wù)企業(yè)200萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。
實(shí)行稅收扶持政策
《意見(jiàn)》提出，在加強(qiáng)稅收征管的前提下，對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)采取適當(dāng)?shù)亩愂辗龀终摺?/p>
一是對(duì)節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目，取得的營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅收入，暫免征收營(yíng)業(yè)稅，對(duì)其無(wú)償轉(zhuǎn)讓給用能單位的因?qū)嵤┖贤茉垂芾眄?xiàng)目形成的資產(chǎn)，免征增值稅。
二是節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目，符合稅法有關(guān)規(guī)定的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅，即：“三免三減”。
三是用能企業(yè)按照能源管理合同實(shí)際支付給節(jié)能服務(wù)公司的合理支出，均可以在計(jì)算當(dāng)期應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，不再區(qū)分服務(wù)費(fèi)用和資產(chǎn)價(jià)款進(jìn)行稅務(wù)處理。
四是能源管理合同期滿后，節(jié)能服務(wù)公司轉(zhuǎn)讓給用能企業(yè)的因?qū)嵤┖贤茉垂芾眄?xiàng)目形成的資產(chǎn)，按折舊或攤銷期滿的資產(chǎn)進(jìn)行稅務(wù)處理。節(jié)能服務(wù)公司與用能企業(yè)辦理上
述資產(chǎn)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)，也不再另行計(jì)人節(jié)能服務(wù)公司的收入。
“上述四條政策含金量很高，營(yíng)業(yè)稅、增值稅、所得稅都涉及到了，而且允許用能企業(yè)用于節(jié)能改造的支出進(jìn)入成本。這些政策會(huì)有效地調(diào)動(dòng)用能企業(yè)和節(jié)能服務(wù)企業(yè)兩個(gè)方面的積極性。這些政策國(guó)家有關(guān)部門都會(huì)陸續(xù)出臺(tái)具體實(shí)施辦法”，柴曉鐘說(shuō)。
完善相關(guān)會(huì)計(jì)制度
《意見(jiàn)》提出，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)采用合同能源管理方式實(shí)施節(jié)能改造，按照合同支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出視同能源費(fèi)用進(jìn)行列支。事業(yè)單位采用合同能源管理方式實(shí)施節(jié)能改造，按照合同支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出計(jì)入相關(guān)支出。企業(yè)采用合同能源管理方式實(shí)施節(jié)能改造，如購(gòu)建資產(chǎn)和接受服務(wù)能夠合理區(qū)分且單獨(dú)計(jì)量的，應(yīng)該分別予以核算，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度處理；如不能合理區(qū)分或雖能區(qū)分但不能單獨(dú)計(jì)量的，企業(yè)實(shí)際支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出作為費(fèi)用列支，能源管理合同期滿，用能單位取得相關(guān)資產(chǎn)作為接受捐贈(zèng)處理，節(jié)能服務(wù)公司作為贈(zèng)與處理。
柴曉鐘指出，以上規(guī)定，從會(huì)計(jì)制度上解決了稅收扶持政策的落實(shí)問(wèn)題，特別是解決了政府機(jī)構(gòu)采用合同能源管理方式實(shí)施節(jié)能改造，按照合同支付給節(jié)能服務(wù)公司費(fèi)用的來(lái)源問(wèn)題，即：由財(cái)政按能源消耗費(fèi)用進(jìn)行列支。
進(jìn)一步改善金融服務(wù)
《意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司的融資需求等特點(diǎn)，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，拓寬擔(dān)保品范圍，簡(jiǎn)化申請(qǐng)和審批手續(xù)，為節(jié)能服務(wù)公司提供項(xiàng)目融資、保理等金融服務(wù)。節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目投入的固定資產(chǎn)可按有關(guān)規(guī)定向銀行申請(qǐng)抵押貸款。積極利用國(guó)外的優(yōu)惠貸款和贈(zèng)款加大對(duì)合同能源管理項(xiàng)目的支持。
柴曉鐘認(rèn)為，合同能源管理的一個(gè)很大特點(diǎn)就是節(jié)能改造資金先由節(jié)能服務(wù)企業(yè)投入，然后節(jié)能服務(wù)企業(yè)再以分享節(jié)能效益的方式收回投資并獲得投資回報(bào)。因此，項(xiàng)目的融資就成為了限制合同能源管理推行的一個(gè)重要問(wèn)題。政策對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)提出了一些要求，也提出了一些具體途徑，對(duì)解決節(jié)能服務(wù)企業(yè)的融資難問(wèn)題會(huì)有幫助，但這些都需要在實(shí)踐中不斷探索。
加強(qiáng)對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和服務(wù)
《意見(jiàn)》提出了如下措施：
鼓勵(lì)支持節(jié)能服務(wù)公司做大做強(qiáng)
《意見(jiàn)》提出，節(jié)能服務(wù)公司要加強(qiáng)服務(wù)創(chuàng)新，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，加強(qiáng)品牌建設(shè)，不斷提高綜合實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。鼓勵(lì)節(jié)能服務(wù)公司通過(guò)兼并、聯(lián)合、重組等方式，實(shí)行規(guī)?；?、品牌化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)，形成一批擁有知名品牌，具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的大型服務(wù)企業(yè)。鼓勵(lì)大型重點(diǎn)用能單位利用自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，組建專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司，為本行業(yè)其他用能單位提供節(jié)能服務(wù)。
柴曉鐘認(rèn)為，合同能源管理開(kāi)展得好壞關(guān)鍵在節(jié)能服務(wù)企業(yè)的能力和好壞。也就是說(shuō)，節(jié)能服務(wù)企業(yè)決定了合同能源管理。因此，政策特別對(duì)節(jié)能服務(wù)企業(yè)提出了要求，鼓勵(lì)他們從各個(gè)方面人手做大做強(qiáng)。
發(fā)揮行業(yè)組織的服務(wù)和自律作用
《意見(jiàn)》提出，節(jié)能服務(wù)行業(yè)組織要充分發(fā)揮職能作用，大力開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加快建設(shè)信息交流平臺(tái)，及時(shí)總結(jié)推廣業(yè)績(jī)突出的節(jié)能服務(wù)公司的成功經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)展節(jié)能咨詢服務(wù)。要制定節(jié)能服務(wù)行業(yè)公約，建立健全行業(yè)自律機(jī)制，提高行業(yè)整體素質(zhì)。
柴曉鐘指出，在合同能源管理的推行過(guò)程中，行業(yè)組織、中介組織的作用非常重要。他們可以組織培訓(xùn)，協(xié)調(diào)甲乙雙方的關(guān)系，客觀公正地核定節(jié)能量，促進(jìn)合同能源管理市場(chǎng)的規(guī)范等等。這方面，北京市做得比較好，北京節(jié)能環(huán)保促進(jìn)會(huì)、北京節(jié)能環(huán)保服務(wù)中心都發(fā)揮了很好的作用。
營(yíng)造節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境
《意見(jiàn)》提出，地方各級(jí)人民政府要將推行合同能源管理、發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)納入重要議事日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織。政府機(jī)構(gòu)要帶頭采用合同能源管理方式實(shí)施節(jié)能改造，發(fā)揮模范表率作用。各級(jí)節(jié)能主管部門要廣泛宣傳推行臺(tái)同能源管理的重要意義和成效，提高全社會(huì)對(duì)合同能源管理的認(rèn)知度和認(rèn)同感。要加強(qiáng)用能計(jì)量管理，督促用能單位按規(guī)定配備能源計(jì)量器具，為節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目提供基礎(chǔ)條件。要組織實(shí)施合同能源管理示范項(xiàng)目，發(fā)揮引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。要加強(qiáng)對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的研究，積極借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有益做法，協(xié)調(diào)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的困難和問(wèn)題。
國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)合同能源管理的扶持政策或?qū)⑵评O出臺(tái)。3月17日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出,要積極推行由專業(yè)節(jié)能服務(wù)公司與企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)等用能單位簽訂能源管理合同,提供節(jié)能設(shè)計(jì)、改造和運(yùn)行管理等服務(wù)的新機(jī)制。
隨著國(guó)務(wù)院關(guān)于合同能源管理指導(dǎo)總方針的推出,我們預(yù)計(jì)發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局,將于近期聯(lián)合落實(shí)《加快推行合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》,在稅收、融資渠道、補(bǔ)貼方面進(jìn)行改革,包括將合同能源管理項(xiàng)目明確納入服務(wù)稅范疇,制定稅收鼓勵(lì)政策和細(xì)則,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在優(yōu)惠利率信貸、產(chǎn)品合作等多渠道對(duì)合同能源管理進(jìn)行扶持,以及節(jié)能服務(wù)補(bǔ)貼政策。政策推動(dòng)下的節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè),有望迎來(lái)新一輪增長(zhǎng)高峰。
合同能源管理,即工業(yè)節(jié)能+建筑節(jié)能新模式。合同能源管理,簡(jiǎn)稱EMC,起源于上世紀(jì)70年代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展,在美國(guó)、加拿大,EMC已發(fā)展成為一個(gè)新興的節(jié)能產(chǎn)業(yè)。合同能源管理機(jī)制的實(shí)質(zhì),是一種以減少的能源費(fèi)用來(lái)支付節(jié)能項(xiàng)目全部成本的節(jié)能投資方式。這樣一種節(jié)能投資方式,允許用戶使用未來(lái)的節(jié)能收益為工廠和設(shè)備升級(jí),以及降低目前的運(yùn)行成本。
工業(yè)節(jié)能和建筑節(jié)能是合同能源管理模式主要應(yīng)用領(lǐng)域。節(jié)能服務(wù)項(xiàng)目分布在工業(yè)、建筑、交通等各個(gè)領(lǐng)域,涵蓋鋼鐵、石化、建材、交通、電力、建筑、水泥等各行各業(yè)。合同能源管理適用于合同金額較大、能源計(jì)量便利的用電大戶和用能大戶,在工業(yè)高低壓變頻器、工業(yè)余熱回收利用、工業(yè)鍋爐、建筑HVAC、配電系統(tǒng)、LED路燈系統(tǒng)等領(lǐng)域,都是合同能源管理推廣的重點(diǎn)領(lǐng)域。2009年全國(guó)能源消費(fèi)總量為31.0億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,比上年增長(zhǎng)6.3%,單位萬(wàn)元GDP能耗為1.08噸標(biāo)準(zhǔn)煤,比上年下降2.2%?！笆晃濉逼陂g,雖然我國(guó)萬(wàn)元GDP能耗下降10%,但與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)仍是日本、美國(guó)的4-5倍,減排任務(wù)艱巨。而合同能源管理機(jī)制有望成為推動(dòng)工業(yè)節(jié)能和建筑節(jié)能的有效手段。我們預(yù)計(jì)鋼鐵和石化等高能耗行業(yè),有望率先成為合同能源管理業(yè)務(wù)推進(jìn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。
2009年,我國(guó)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)再一次實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展,產(chǎn)值從2008年417億元增長(zhǎng)到588億元,同比增速40.9%,合同能源管理項(xiàng)目投資額從2008年117億元增長(zhǎng)到195億元,同比增長(zhǎng)67%。產(chǎn)業(yè)總計(jì)綜合節(jié)能投資,從2008年253.2億元增長(zhǎng)到360.4億元,同比增速為42.3%。其中,合同能源管理(EPC)項(xiàng)目投資從2008年116.7億元增長(zhǎng)到195.3億元,同比增長(zhǎng)67.37%。形成年節(jié)能能力1757.9萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤,年減排1133.85萬(wàn)噸二氧化碳。預(yù)計(jì)2010年節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值有望達(dá)到800億元,同比增長(zhǎng)36%。根據(jù)EMCA協(xié)會(huì)對(duì)于節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的估算,節(jié)能市場(chǎng)總規(guī)模大約4000億元,未來(lái)發(fā)展空間非常巨大。
[關(guān)鍵詞] 高校管理；管理系統(tǒng)；系統(tǒng)整合；SOA
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 21. 094
[中圖分類號(hào)] TP315；C931.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2015）21- 0178- 05
1 引 言
1.1 高校管理信息化的發(fā)展背景
近年來(lái)中國(guó)高等教育得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，同時(shí)，高等教育領(lǐng)域也對(duì)信息技術(shù)也開(kāi)展了廣泛深入的研究，那么將信息技術(shù)應(yīng)用于高校本身的管理事務(wù)中來(lái)就變成了自然而然的事情。1993年，中國(guó)教育與科研網(wǎng)（CERNET）項(xiàng)目正式啟動(dòng)，啟動(dòng)至今，已有900余所高校通過(guò)接入CERNET或者其他形式構(gòu)建了校園網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。CERNET作為以教學(xué)科研為服務(wù)對(duì)象的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)迅猛發(fā)展的同時(shí)，也逐步的將信息技術(shù)的春風(fēng)吹進(jìn)了中國(guó)高校管理工作中。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)高等院校的信息化硬件設(shè)施已基本構(gòu)建完畢，這為高校管理系統(tǒng)的發(fā)展與優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)。
1.2 我國(guó)高校管理系統(tǒng)信息化的發(fā)展現(xiàn)狀
高等學(xué)校的辦學(xué)水平和辦學(xué)效益，是評(píng)價(jià)一個(gè)高校的綜合性指標(biāo)，而其中一個(gè)重要的制約因素就是高校本身管理機(jī)制的效能發(fā)揮和管理系統(tǒng)優(yōu)化的程度[1]。目前，我國(guó)高校管理信息化工作正蓬勃發(fā)展，高校內(nèi)部各職能部門都對(duì)本部門的信息化工作都給與了相當(dāng)?shù)闹匾?，初期以投入專業(yè)軟件來(lái)解決本部門業(yè)務(wù)工作為主，教務(wù)管理系統(tǒng)，財(cái)會(huì)電算化系統(tǒng)，學(xué)生管理系統(tǒng)，人事管理系統(tǒng)，國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，校園卡管理系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)等等逐步的投入使用；中期以宣傳為目的的部門網(wǎng)站開(kāi)始慢慢出現(xiàn)，后期有一些部門意識(shí)到為了提高工作效率和政策宣傳效果，將本部門的工作業(yè)務(wù)和部門網(wǎng)站做一定程度的整合，將一些部門數(shù)據(jù)公開(kāi)以便師生員工進(jìn)行查詢，將一些適宜的工作流程轉(zhuǎn)移到部門網(wǎng)站上進(jìn)行。許多學(xué)校設(shè)有專業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助各部門的管理系統(tǒng)信息化工作，有一些專業(yè)性強(qiáng)的部門業(yè)務(wù)，則通過(guò)外購(gòu)軟件及服務(wù)來(lái)完成。此時(shí)，高校各管理系統(tǒng)已經(jīng)初具規(guī)模，各管理系統(tǒng)的投入使用也使得部門的工作效率較信息化以前有相當(dāng)程度的提高。當(dāng)前高校管理系統(tǒng)的基本體系如圖1所示。
高校管理信息系統(tǒng)在這種模式下已經(jīng)發(fā)展得日趨成熟，但同時(shí)，在這種模式之下高校管理系統(tǒng)的發(fā)展也遇到了一些難以逾越的障礙，這些障礙單憑某個(gè)部門自己是難以破除的。
2 高校管理系統(tǒng)特性
2.1 辦學(xué)模式多樣化帶來(lái)的服務(wù)對(duì)象多元化
伴隨著我國(guó)高等教育的改革和發(fā)展，高校不再是脫離社會(huì)、高高在上的象牙塔，高等教育的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了巨大的變化。高等教育機(jī)構(gòu)除了進(jìn)行前沿的科學(xué)研究工作之外，高等教育服務(wù)社會(huì)的職能也得到了逐步的加強(qiáng)和深化，為社會(huì)培養(yǎng)多層次的人才成為的高校當(dāng)前主要的工作之一。目前我國(guó)高校的辦學(xué)層次主要有本科教育、民辦生教育、研究生教育、繼續(xù)教育、留學(xué)生教育等，為了適應(yīng)這些不同層次的人才培養(yǎng)工作，為了更好的服務(wù)這些培養(yǎng)對(duì)象和從事不同層次教育教學(xué)的教職工，高校管理工作及其信息化系統(tǒng)應(yīng)就這些不同體系的人才培養(yǎng)工作建立有針對(duì)性的管理業(yè)務(wù)流程和服務(wù)框架，準(zhǔn)確高效的進(jìn)行教育資源分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的最大化。
2.2 高等教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化帶來(lái)的管理信息系統(tǒng)復(fù)雜性
高校作為一個(gè)完整的進(jìn)行科學(xué)研究和提供高等教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)，為了達(dá)到高等教育的社會(huì)目標(biāo)，其內(nèi)部組織必須具備完備的管理和服務(wù)體系。高校內(nèi)部組織按照功能分為教學(xué)、科研、行政、后勤、產(chǎn)業(yè)等部門，各部門之間存在著廣泛和緊密的聯(lián)系。同時(shí)，管理業(yè)務(wù)工作流在各部門之間的流轉(zhuǎn)又呈現(xiàn)出了部門間緊密聯(lián)系的另一面。即部門間關(guān)系既互相聯(lián)系，又互相制約。各部門之間的信息高度交匯，組織關(guān)系高度復(fù)雜，這樣的實(shí)體關(guān)系透過(guò)軟件過(guò)程工程化的轉(zhuǎn)換映射到信息化系統(tǒng)中，造就了高校管理大系統(tǒng)高度的復(fù)雜性。
2.3 高校同外部組織聯(lián)系的增強(qiáng)對(duì)管理系統(tǒng)外部擴(kuò)展提出了要求
高校運(yùn)行過(guò)程中，需要和各層級(jí)的外部組織發(fā)生聯(lián)系，比如作為一個(gè)整體接受上級(jí)教育主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，各行政部門接受各條線上級(jí)主管部門的管理，和產(chǎn)學(xué)研條線橫向合作機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)來(lái)往，指導(dǎo)各種類型附屬機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作等等。高校和這些外部組織之間的信息交換日益緊密，這就需要在高校管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)用通用、開(kāi)放、標(biāo)準(zhǔn)化、低耦合性的系統(tǒng)工程架構(gòu)。
2.4 高校管理系統(tǒng)應(yīng)具有一定的自適應(yīng)性能
當(dāng)前社會(huì)正處于變革之中，高等學(xué)校作為整個(gè)社會(huì)巨系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，不得不面臨各種法律政策的變化帶來(lái)的影響，譬如學(xué)分制教學(xué)管理體制和彈性學(xué)制在高校的推廣就對(duì)教務(wù)管理子系統(tǒng)和財(cái)務(wù)管理子系統(tǒng)產(chǎn)生了劇烈的影響，這就要求高校管理系統(tǒng)在設(shè)計(jì)之初就要有一定的前瞻性，同時(shí)系統(tǒng)本身應(yīng)用的架構(gòu)體系也要具有一定的自適應(yīng)性能。
綜上所述，理想的高校管理系統(tǒng)應(yīng)該是一個(gè)具有多元服務(wù)能力的，準(zhǔn)確處理高校內(nèi)外部關(guān)系的，有能力適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化的靈活高效的大系統(tǒng)。
3 高校管理系統(tǒng)發(fā)展的瓶頸
3.1 高校管理信息系統(tǒng)本身發(fā)展面臨的問(wèn)題
當(dāng)前管理系統(tǒng)在高校的主流應(yīng)用形態(tài)就是各部門各自發(fā)展，各自為政，系統(tǒng)五花八門，水平參差不齊；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)共享，高校管理工作流中的數(shù)據(jù)流仍然是通過(guò)郵件，移動(dòng)存儲(chǔ)等低水平方式傳遞，導(dǎo)致時(shí)間敏感性的工作業(yè)務(wù)準(zhǔn)確性低，時(shí)效性差；跨部門工作流各工作節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)責(zé)任沒(méi)有合理分?jǐn)?，各?jié)點(diǎn)工作責(zé)任心不強(qiáng)導(dǎo)致的失誤累積，給工作流終端造成了巨大的壓力；因?yàn)椴块T內(nèi)部工作流程具有一定的封閉性，某種程度上造成了監(jiān)管的缺失，特別是一些敏感的部門，包括財(cái)務(wù)部門，教務(wù)部門，科研管理部門等等，給暗箱操作創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，加大了違法違紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)；各部門各自處理本部門管轄下的工作業(yè)務(wù)，對(duì)高校管理系統(tǒng)的服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)，沒(méi)有統(tǒng)一的接入門戶，高校作為一個(gè)統(tǒng)一的整體呈獻(xiàn)給服務(wù)對(duì)象的應(yīng)用模式不統(tǒng)一，UI親和力差；這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了高校管理水平和工作效率，同時(shí)也給服務(wù)對(duì)象造成了困擾。
高校管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)有一些具有相當(dāng)?shù)拿舾行?，?yīng)以非常嚴(yán)肅的態(tài)度來(lái)對(duì)待，如果在數(shù)據(jù)維護(hù)的準(zhǔn)確性或數(shù)據(jù)傳遞過(guò)程中出現(xiàn)了差錯(cuò)，影響到師生員工的利益，將會(huì)影響校園的安定和諧；若任由這種現(xiàn)狀發(fā)展下去，高校管理系統(tǒng)終將成為未來(lái)高校運(yùn)作中的短板。
所以，只有通過(guò)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一籌劃與整合各部門的工作業(yè)務(wù)，將高校所有的工作業(yè)務(wù)流程條理化、清晰化，并在一定范圍內(nèi)做到公開(kāi)化，合理分?jǐn)偣ぷ髁髦懈鞑块T的數(shù)據(jù)維護(hù)責(zé)任，繼而通過(guò)一定的架構(gòu)方法整合各部門的管理信息系統(tǒng)，才能逐步解決高校管理系統(tǒng)面臨的上述問(wèn)題。
3.2 高校管理系統(tǒng)整合的主要障礙和解決方案
（1）缺乏統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。高校管理層對(duì)于信息化工作的管理仍然是粗放的，沒(méi)有統(tǒng)一步驟，協(xié)調(diào)開(kāi)展，對(duì)管理系統(tǒng)整合認(rèn)識(shí)不夠充分，對(duì)管理系統(tǒng)的信息化及其整合預(yù)見(jiàn)性不夠，管理系統(tǒng)信息化規(guī)劃沒(méi)有和高校自身的發(fā)展戰(zhàn)略相匹配；
（2）各部門管理系統(tǒng)信息化水平不一。高校內(nèi)部各部門對(duì)于信息化認(rèn)識(shí)程度不一致，部門間信息化工作推動(dòng)力度不一，部門信息化程度很大程度上取決于部門負(fù)責(zé)人的認(rèn)識(shí)水平，有些部門負(fù)責(zé)人相當(dāng)重視，有些部門負(fù)責(zé)人則對(duì)信息化工作意識(shí)不強(qiáng)，有些觀點(diǎn)甚至認(rèn)為管理信息化可有可無(wú)，僅僅是錦上添花而已；這些現(xiàn)象造成了管理系統(tǒng)整合難以開(kāi)展。
（3）各部門對(duì)于本部門數(shù)據(jù)的心態(tài)不一，對(duì)于參與系統(tǒng)整合猶豫不決。有些部門出于對(duì)部門自身的數(shù)據(jù)在高校工作流中公開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)未評(píng)估或者感覺(jué)難以評(píng)估，而傾向于不公開(kāi)這些數(shù)據(jù)，有些部門本身對(duì)于自身數(shù)據(jù)管理不善，對(duì)于公開(kāi)數(shù)據(jù)形成的責(zé)任難以承受，從內(nèi)心不愿公開(kāi)本部門數(shù)據(jù)，這些問(wèn)題無(wú)形中也影響了管理系統(tǒng)整合的步伐。
（4）對(duì)管理信息化對(duì)管理方式的反作用始料未及。有些部門將投入管理信息化作為潮流，但管理系統(tǒng)規(guī)范了管理工作流程后，有些習(xí)慣于人治的管理者感到了一些不適應(yīng)，為了扭轉(zhuǎn)這種局面，采取了用人為的流程代替管理系統(tǒng)的流程這種倒退的辦法，規(guī)避系統(tǒng)管理規(guī)范，隨著時(shí)間的推移，此部門的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性就可想而知了。
要破除這些障礙，唯有高校管理層加強(qiáng)對(duì)規(guī)范工作流程和管理透明化的認(rèn)知，自上而下的開(kāi)展這項(xiàng)工作，消除部門之間的門戶之見(jiàn)，督促各部門加強(qiáng)對(duì)本部門數(shù)據(jù)的管理，繼而促使各部門之間通力協(xié)作，整體性的推動(dòng)高校管理系統(tǒng)的整合。
4 高校管理系統(tǒng)整合策略
4.1 高校管理系統(tǒng)整合的技術(shù)策略
高校最主要的資源是什么？ 教師（科研人員）和學(xué)生，那么，高校管理系統(tǒng)的功能就是圍繞著這兩大資源在高校內(nèi)的進(jìn)行的與其身份相關(guān)的活動(dòng)開(kāi)展服務(wù)。由于服務(wù)對(duì)象的一致性和高校硬件資源的相對(duì)穩(wěn)定性，高校內(nèi)部的各種管理系統(tǒng)都會(huì)同時(shí)使用一些特定的數(shù)據(jù)資源，比如學(xué)生數(shù)據(jù)，師資數(shù)據(jù)，教室數(shù)據(jù)，設(shè)備數(shù)據(jù)等，而現(xiàn)狀是各部門都是獨(dú)自建立維護(hù)和使用這些數(shù)據(jù)，譬如教務(wù)處建立了學(xué)生信息數(shù)據(jù)，用以管理學(xué)生的個(gè)人信息，學(xué)籍，成績(jī)等，學(xué)生處也建立了學(xué)生數(shù)據(jù)，用以管理學(xué)生的獎(jiǎng)懲，貸款，就業(yè)，招生等，財(cái)務(wù)處也建立了學(xué)生數(shù)據(jù)，用以收費(fèi)，發(fā)放等，宿管部門也建立了學(xué)生數(shù)據(jù)，用于管理宿舍，床位等，這就造成了很多問(wèn)題，一是重復(fù)建設(shè)，造成浪費(fèi)，二是數(shù)據(jù)不能同步，數(shù)據(jù)傳遞的時(shí)間差過(guò)大，對(duì)內(nèi)對(duì)外公布不統(tǒng)一等等。
所以，高校管理系統(tǒng)整合的核心目標(biāo)就是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集中管理和共享，應(yīng)用層面的實(shí)施手段可以采用SOA的架構(gòu)體系對(duì)各部門管理系統(tǒng)進(jìn)行整合。
4.1.1 數(shù)據(jù)集中管理和共享的策略
實(shí)施數(shù)據(jù)集中管理和共享，就必須首先指定各類數(shù)據(jù)維護(hù)的責(zé)任部門，各部門根據(jù)自身的管理需要，在這些共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上進(jìn)行擴(kuò)展，建立和維護(hù)本部門的數(shù)據(jù)。那么理想整合的高校管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及其責(zé)任分配（以教學(xué)活動(dòng)為例）如圖2所示。
由圖2可見(jiàn)，學(xué)生、教師、教室、設(shè)備數(shù)據(jù)由各責(zé)任部門負(fù)責(zé)建立維護(hù)，其他部門在進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)候，根據(jù)業(yè)務(wù)需要調(diào)用這些數(shù)據(jù)，避免了重復(fù)建設(shè)，提高了工作效率和準(zhǔn)確度。
而在技術(shù)上，首先對(duì)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進(jìn)行Web標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)清洗（Data-Cleaning），然后選擇合適的MDM（Master Data Management） 工具來(lái)對(duì)這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。
4.1.2 應(yīng)用層面整合的策略
SOA，即面向服務(wù)的架構(gòu)（Service-Oriented Architecture），是當(dāng)前公認(rèn)的一種開(kāi)放通用且易于擴(kuò)展的組織資源和業(yè)務(wù)流程整合的架構(gòu)方式[2]。SOA的特點(diǎn)就是從業(yè)務(wù)對(duì)象或者業(yè)務(wù)模型的視角出發(fā)，使用Web Service 技術(shù)來(lái)構(gòu)建整個(gè)機(jī)構(gòu)的管理系統(tǒng)及其資源，使用SOA架構(gòu)和Web Services技術(shù)來(lái)解決高校管理系統(tǒng)的整合具有以下優(yōu)點(diǎn)：
?標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)放統(tǒng)一。SOA使用一套開(kāi)放統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行構(gòu)建，包括SOAP，WSDL，UDDI等，有利于高校管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、維護(hù)和擴(kuò)展。
?高度靈活性。SOA架構(gòu)使用UDDI（Universal Description， Discovery and Integration）規(guī)范，使得應(yīng)用程序之間處于松散耦合狀態(tài)，具有較強(qiáng)的靈活性，有利于軟件資產(chǎn)的重用。
?平臺(tái)異構(gòu)障礙弱化。在SOA架構(gòu)下，首先對(duì)數(shù)據(jù)資源XML化，然后使用Web Service方法，通過(guò)WSDL（Web Services Description Language）接口，對(duì)Web應(yīng)用程序和桌面應(yīng)用程序進(jìn)行Web Service化的包裝，這就使得異構(gòu)的管理系統(tǒng)之間能夠很容易的互相調(diào)用服務(wù)。
整合的高校管理系統(tǒng)SOA五層架構(gòu)體系如圖3所示。
SOA架構(gòu)的管理系統(tǒng)整合方法，非常的適合高校這種具有一定的信息化水平，但信息化水平不一致且未能進(jìn)行有效的資源整合的復(fù)雜機(jī)構(gòu)，能夠最大程度的降低高校管理系統(tǒng)整合工作中的資產(chǎn)損失，在最大限度的保留現(xiàn)有的各部門管理信息系統(tǒng)的同時(shí)建立一個(gè)通用高效且易于擴(kuò)展的高校管理大系統(tǒng)。
4.2 高校管理系統(tǒng)整合工作的推進(jìn)步驟
（1）在學(xué)校層面設(shè)立統(tǒng)一的跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組，將管理流程規(guī)范化和管理系統(tǒng)信息化的工作整合在一起推進(jìn)。
（2）督促各部門先期準(zhǔn)確維護(hù)各自的部門數(shù)據(jù)，同時(shí)制定清晰的本部門工作業(yè)務(wù)流程。
（3）將各部門的業(yè)務(wù)流程集中起來(lái)，統(tǒng)一進(jìn)行分析，從學(xué)校層面來(lái)規(guī)劃跨部門的業(yè)務(wù)流程，將業(yè)務(wù)工作流中的各節(jié)點(diǎn)責(zé)任進(jìn)行合理的分配，同時(shí)將適宜信息化的業(yè)務(wù)流程納入到領(lǐng)導(dǎo)小組要推進(jìn)的工作清單上來(lái)，并根據(jù)本校自身的情況進(jìn)行資源分配優(yōu)先級(jí)分類。
（4）領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)工作流程的優(yōu)先級(jí)指定責(zé)任部門逐步建立并維護(hù)師資、學(xué)生、教室、設(shè)備、宿舍等基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)庫(kù)。
（5）各部門在統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，按照SOA架構(gòu)體系的規(guī)范對(duì)基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗和XML標(biāo)準(zhǔn)化，為SOA架構(gòu)下的管理系統(tǒng)整合做數(shù)據(jù)層的準(zhǔn)備。
（6）以這些XML標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)庫(kù)為核心，對(duì)當(dāng)前信息化程度較低的部門管理系統(tǒng)在SOA架構(gòu)體系下進(jìn)行重新設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，對(duì)已經(jīng)相對(duì)成熟復(fù)雜的部門管理系統(tǒng)，包括Web系統(tǒng)和桌面應(yīng)用進(jìn)行Web Service化的封裝，納入到SOA架構(gòu)體系中來(lái)。
（7）對(duì)現(xiàn)有的對(duì)外信息交換系統(tǒng)進(jìn)行歸納整理，對(duì)上級(jí)管理部門實(shí)施的信息管理系統(tǒng)接口進(jìn)行內(nèi)部適應(yīng)性整合，對(duì)下級(jí)（附屬）機(jī)構(gòu)的管理系統(tǒng)進(jìn)行指導(dǎo)性重構(gòu)。
（8）在整合的過(guò)程中，形成統(tǒng)一的UI、操作習(xí)慣和方法，并逐步建立一個(gè)統(tǒng)一的管理系統(tǒng)的知識(shí)庫(kù)。這樣一來(lái)，一個(gè)高校的管理人員，即使轉(zhuǎn)換崗位，新的管理系統(tǒng)也不會(huì)對(duì)他的工作產(chǎn)生太大的障礙。
（9）在SOA架構(gòu)的技術(shù)體系下，逐步推進(jìn)工作業(yè)務(wù)上網(wǎng)的工作，以服務(wù)對(duì)象分類制作接入門戶，并按照服務(wù)對(duì)象各自所需要的業(yè)務(wù)來(lái)完善SOA架構(gòu)的業(yè)務(wù)層，譬如針對(duì)學(xué)生的統(tǒng)一的接入門戶，和學(xué)生在校園內(nèi)的活動(dòng)相關(guān)的一切內(nèi)容都可以通過(guò)這個(gè)門戶到達(dá)，譬如選課、查分、課程表下載、自習(xí)教室查詢、學(xué)籍異動(dòng)申請(qǐng)、自主繳費(fèi)、學(xué)費(fèi)查詢、各類發(fā)放查詢、就業(yè)信息、住宿信息、校園卡繳費(fèi)及查詢等。針對(duì)教師的接入門戶，則可以進(jìn)行課程申請(qǐng)，分?jǐn)?shù)錄入，科研項(xiàng)目查詢，經(jīng)費(fèi)使用查詢等。
（10）目前智能手機(jī)在校園內(nèi)的普及率已經(jīng)接近100%，移動(dòng)應(yīng)用迅猛崛起，學(xué)校也應(yīng)對(duì)此有所考慮，根據(jù)管理系統(tǒng)整合情況以及自身的經(jīng)濟(jì)能力適時(shí)推出門戶系統(tǒng)的移動(dòng)版本，移動(dòng)應(yīng)用的一大優(yōu)勢(shì)就是推送功能，這在高校管理的實(shí)踐中有良好的應(yīng)用前景。譬如對(duì)學(xué)生用戶可推送上課提醒、繳費(fèi)發(fā)放提醒、考試成績(jī)、就業(yè)信息、圖書催還等，對(duì)教師用戶則可推送工資津貼發(fā)放、課題申請(qǐng)結(jié)題提醒、各類政策宣傳等，也可以適度的和商業(yè)活動(dòng)結(jié)合。
5 高校管理系統(tǒng)整合帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)
5.1 高校管理系統(tǒng)整合帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)
節(jié)省了高校管理的人力資源，避免了重復(fù)建設(shè)，高校管理各子系統(tǒng)在數(shù)據(jù)傳遞過(guò)程中的失誤消失，業(yè)務(wù)工作流每個(gè)節(jié)點(diǎn)責(zé)任清晰，規(guī)則明確，受人為因素干擾減小，難以進(jìn)行暗箱操作，縮減違法違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。門戶的整合對(duì)服務(wù)對(duì)象親和力增強(qiáng)，有利于他們快速獲取需要的信息。對(duì)于建立在SOA標(biāo)準(zhǔn)化架構(gòu)下的高校管理系統(tǒng)本身，則具有更易維護(hù)，更高的可用性，更好的擴(kuò)展性和伸縮性的優(yōu)勢(shì)[3]，為高校管理系統(tǒng)今后的維護(hù)擴(kuò)展優(yōu)化奠定了良好的基礎(chǔ)。
5.2 高校管理系統(tǒng)整合帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)以及解決方案
5.2.1 高校管理系統(tǒng)整合帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)
任何事務(wù)都具有的同一種特性，就是在提升效率的同時(shí)，往往伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的增高。高校管理系統(tǒng)在整合工作中的一大核心工作就是數(shù)據(jù)集中管理，數(shù)據(jù)集中管理往往伴隨著一系列的軟硬件風(fēng)險(xiǎn)。
（1） 數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)運(yùn)行依賴于一定的軟硬件環(huán)境，原來(lái)分散部署相對(duì)獨(dú)立的DBS現(xiàn)在處于統(tǒng)一的軟硬件環(huán)境下，一旦共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)所在的環(huán)境出現(xiàn)了軟硬件故障，將導(dǎo)致管理系統(tǒng)整體性的癱瘓。
（2）數(shù)據(jù)集中管理，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)大環(huán)境中無(wú)處不在的惡意攻擊和非法訪問(wèn)者來(lái)說(shuō)，目標(biāo)更加清晰、單一和明確，高校管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)中有大量的敏感數(shù)據(jù)，包括學(xué)生成績(jī)、學(xué)生繳費(fèi)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)所有信息、學(xué)生和教職工的個(gè)人信息等，這些信息若遭到泄露或篡改，將對(duì)學(xué)校的管理工作和聲譽(yù)造成重創(chuàng)。
（3）應(yīng)用SOA架構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于系統(tǒng)整合的實(shí)施過(guò)程中管理業(yè)務(wù)和技術(shù)未能有效的結(jié)合，以及對(duì)于SOA架構(gòu)特性了解或應(yīng)用不充分導(dǎo)致的系統(tǒng)性能和實(shí)時(shí)性不理想。
（4）管理系統(tǒng)操作人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，崗位職責(zé)條理不清，系統(tǒng)運(yùn)行與維護(hù)的職責(zé)混雜或者流于形式，一人多崗或者密碼失控，數(shù)據(jù)備份和有效性檢查流程缺失或者不完整等等。
5.2.2 高校管理系統(tǒng)整合風(fēng)險(xiǎn)的解決方案
（1）對(duì)高校管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和分級(jí)，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行相應(yīng)的安全控制，將甚高風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)隔絕于互聯(lián)網(wǎng)，需要時(shí)再應(yīng)用一些技術(shù)手段將數(shù)據(jù)傳輸?shù)交ヂ?lián)網(wǎng)鏡像中去，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較低的數(shù)據(jù)可以通過(guò)帶寬控制、路由策略、端口調(diào)整、密碼管理等技術(shù)手段加以控制。
（2）采用分布式數(shù)據(jù)庫(kù)、分散的布置數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、提高數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)的可靠性，對(duì)于高校面臨的數(shù)據(jù)威脅，DBS采用分割式方法布置數(shù)據(jù)，硬件上采用熱備的方法，可有效降低硬件損壞和外來(lái)攻擊等威脅帶來(lái)的管理系統(tǒng)崩潰的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，這些方案的投入是較大的，高校應(yīng)根據(jù)自身的情況逐步的實(shí)施。
（3）在應(yīng)用SOA架構(gòu)整合管理系統(tǒng)之前，高校必須制定合理的管理制度框架和發(fā)展藍(lán)圖，明確演進(jìn)路線和階段目標(biāo)。在整合的過(guò)程和以后的維護(hù)工作中，作為直屬跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組的技術(shù)實(shí)施機(jī)構(gòu)，高校管理層應(yīng)將其視為關(guān)鍵的驅(qū)動(dòng)力[4]，而不僅僅是后臺(tái)配合職能，否則跨部門的協(xié)調(diào)工作將難以開(kāi)展。
（4）應(yīng)用技術(shù)手段定期的對(duì)管理系統(tǒng)及各子系統(tǒng)進(jìn)行病毒查殺、漏洞檢測(cè)、入侵檢測(cè)、異常流量檢測(cè)、日志分析等工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患并予以彌補(bǔ)和加固。
（5）加強(qiáng)配套制度建設(shè)和操作人員安全教育，制定清晰的工作流程和崗位職責(zé)，明確責(zé)任，形成易于執(zhí)行的工作規(guī)范，培養(yǎng)工作人員良好的安全意識(shí)。
6 結(jié) 語(yǔ)
綜上所述，在高等教育蓬勃發(fā)展的今天，在信息技術(shù)飛速發(fā)展的大背景下，高校管理系統(tǒng)的建立與優(yōu)化關(guān)系著高等教育事業(yè)的未來(lái)，高校管理必須摒棄各行其是的陳舊模式來(lái)因應(yīng)管理精細(xì)化的要求，采用更加現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)高效率的管理工作，只有這樣，才能在高校管理工作中取得良好的效益。明晰職責(zé)、理清流程、數(shù)據(jù)集中、系統(tǒng)整合、統(tǒng)一門戶正是高校管理系統(tǒng)整合優(yōu)化前進(jìn)的方向，只有這些工作依次推進(jìn)，并和管理制度改革形成合力，實(shí)現(xiàn)宏觀和微觀的結(jié)合，才能為高校的現(xiàn)代化發(fā)展提供高水平的管理服務(wù)。
主要參考文獻(xiàn)
[1]錢建平. 試論高校科學(xué)管理的運(yùn)行機(jī)制[C]//中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專業(yè)委員會(huì)第四屆學(xué)術(shù)年會(huì)， 2001.
[2]顧春紅，于萬(wàn)欽.面向服務(wù)的企業(yè)應(yīng)用架構(gòu)――SOA架構(gòu)特色與全系視角[M].北京：電子工業(yè)出版社，2013.
