時間：2023-02-03 19:49:38
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女職工要想享受領取女職工生育保險統(tǒng)籌金的待遇就必須要達到計劃生育要求。結合事實來看，現(xiàn)行的參與生育保險的企業(yè)里面國有企業(yè)所占的比重最大，相對而言，集體企業(yè)和非公有制企業(yè)參與所占的比重很小，婦女的生育權到目前為止依然沒有受到平等的、普遍的重視。生育保險的互濟互助能力受到直接影響的原因為生育保險的覆蓋范圍還需要加大力度來拓寬。從國際的視角來看，發(fā)達國家的生育保險的覆蓋面基本上無一例外地都將全體婦女囊括在內。誠然，結合我國現(xiàn)如今的經(jīng)濟發(fā)展水平的情況來考量的話，要想快速地建立健全讓全體勞動者都享受到生育保險的制度是存在著很多實際的困難的，目前能夠做到的就是隨著經(jīng)濟的持續(xù)飆升來循序漸進地堆生育保險的覆蓋范圍進行拓寬。
二、改善我國企業(yè)職工生育保險制度行之有效的措施
(一)真正做到以“以支出來決定收入，收入支出基本平衡”的原則為依據(jù)目前省制定的相應的百分比費率或生育保險1個百分點的費率，相對于我國目前的已經(jīng)降低了的生育率而言超出了標準，實在是需要以“以支出來決定收入，收入支出基本平衡”的原則為依據(jù)，把剩下的保險的費率限制到一個比較低的標準。比方說，我國上海市經(jīng)過修訂后的生育保險模式提出了詳盡的規(guī)定，將用人單位繳納城鎮(zhèn)生育保險費的比例從以往的0.8個百分點下調到0.5個百分點，并且在繳納城鎮(zhèn)生育保險費的同時，將用人單位繳納養(yǎng)老保險費比例由22.5個百分點下調到22個百分點。此種措施不僅使生育保險統(tǒng)籌基金繳費結果顯示出來，還使用人單位的繳費負擔得以減輕，還在節(jié)省了單獨征收生育基金管理成本及人員的同時，使生育保險基金征繳困難的問題得到了良好的解決。
(二)將生育保險的立法層次提高我國各地現(xiàn)行的生育保險主要是按照各地區(qū)政府制定的地方性法規(guī)和一九九四年勞動部制定的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》來制定的。我國生育保險工作人員、全國政協(xié)代表以及人大代表正在提倡把全國所有的生育保險法律一一設立起來，用這個來作為保護婦女就業(yè)權利不受侵犯的法律憑證?，F(xiàn)行的各地實行的生育保險的主要原因是由于行政規(guī)章與法規(guī)受限于剛性的法律強制力，缺乏法律效力。與此同時，為了減少與避免法律法規(guī)出現(xiàn)不協(xié)調與相沖突的內容，要對相關法律法規(guī)開展立法協(xié)調同法律沖突的研究。譬如說《女職工勞保規(guī)定》與《女職工勞保規(guī)定試行辦法》之間存在著有關待遇規(guī)定方面的差別。由于收到了同一規(guī)范的規(guī)定保準的限制，這種有差別的待遇規(guī)定與生育醫(yī)療津貼在踐行的過程中所遇到的一些棘手的問題使得實際操作陷入了困境。
（一）剖宮產(chǎn)的不合理采用產(chǎn)婦或醫(yī)生對于剖宮產(chǎn)的不合理采用也是造成生育費用上漲或過高的重要原因。世界衛(wèi)生組織提出，適宜的剖宮產(chǎn)率在15%左右，高于此水平的剖宮產(chǎn)率增加了醫(yī)療費用的支出，消耗了較多的資源，卻并不能帶來更好的效率。剖宮產(chǎn)的平均住院天數(shù)比順產(chǎn)要多，住院天數(shù)越多費用就越高。天津市剖宮產(chǎn)率近年來一直很高，2010年為61%、2011年為57%、2012年為55%。雖然剖宮產(chǎn)率有所降低，但仍有可降低的空間。選擇剖宮產(chǎn)的原因主要是社會因素和醫(yī)源因素所致。許多產(chǎn)婦無絕對剖腹產(chǎn)指征，但一些人考慮分娩疼痛、分娩后體型恢復、出生吉日等原因而選擇剖宮產(chǎn)。在當今醫(yī)療環(huán)境下，產(chǎn)科又是一個高風險科室，產(chǎn)科醫(yī)生往往選擇順水推舟，自己輕松安全同時又增加了灰色收入。
（二）各級醫(yī)院就醫(yī)患者不均衡，三級醫(yī)院就醫(yī)患者多各級醫(yī)院就醫(yī)患者不均衡，參保患者就醫(yī)出現(xiàn)向醫(yī)療水平較高的三級醫(yī)院扎堆的情況。隨著醫(yī)療技術水平的不斷發(fā)展和提高，醫(yī)療費用也水漲船高，而醫(yī)院級別越高，就醫(yī)費用也就越高。
二、生育保險住院醫(yī)療費自付金額增長的原因
人均自付金額和自付率這兩項指標直接關系參保人的切身利益，自付率越高，參保職工的經(jīng)濟負擔就越重。近年來，天津市各級醫(yī)院生育保險的人均自費金額、自付率均有所增高。
（一）醫(yī)院由于競爭和經(jīng)濟收益的原因造成醫(yī)療費用增加一是與醫(yī)院是經(jīng)濟實體有密切關系，它需要不斷改善患者就醫(yī)環(huán)境、提高醫(yī)療技術水平、改善服務質量，以適應激烈的市場競爭，獲取最大的經(jīng)濟效益；二是與醫(yī)院產(chǎn)科病房不斷的增建、改建，以滿足產(chǎn)婦住高級病房的需求。這樣由于醫(yī)院申報的高間費、使用一次性耗材（主要為手術材料）等費用的增多,導致個人負擔金額及自負率的增長。
（二）費用分割增加參保人員費用負擔為獲取最大經(jīng)濟利益，有的定如何實現(xiàn)生育保險住院費用分割情況，此種情況主要由部分參保人員產(chǎn)前情況較復雜，三級醫(yī)院剖宮產(chǎn)定額支付標準過低，醫(yī)療機構過分追求結算差額盈利等因素所致。費用分割問題在各級定點醫(yī)療機構中均有發(fā)生，導致了個人負擔加重，生育保險基金不能合理利用，損害了參保人員的合法利益。
（三）剖宮產(chǎn)醫(yī)保支付標準過低出現(xiàn)轉嫁自費天津市自生育保險啟動以來，剖宮產(chǎn)的住院發(fā)生費用逐年增長。據(jù)統(tǒng)計，2010年人均發(fā)生費用5571元，2011年人均發(fā)生費用6518元，2012年人均發(fā)生費用7113元，而剖宮產(chǎn)的生育保險支付金額一直為3600元。個人負擔金額不斷增加，除因個人需求增加導致總體費用增加外，生育支付金額增長與經(jīng)濟發(fā)展速度不相宜，是造成參保人經(jīng)濟負擔加重的主要原因。
（四）過度醫(yī)療服務一些醫(yī)院存在過度醫(yī)療服務問題，導致個人負擔金額的增加。如部分醫(yī)療機構不能嚴格按照《生育保險診療常規(guī)》執(zhí)行，為獲得最大的經(jīng)濟利益，將超定額支付的費用轉嫁個人負擔；同類藥不使用醫(yī)保《異名庫》中的藥物；要求產(chǎn)前檢查在住院前完成；增設一些非必須檢查項目及監(jiān)護；勸導參保人術后理療等，這些做法均加重了參保人的個人負擔。
三、控制生育保險費用過快上漲的措施
（一）完善醫(yī)保審核系統(tǒng)1.不斷完善醫(yī)保審核系統(tǒng)，使醫(yī)院能將孕檢、產(chǎn)檢項目及結果實時上傳給醫(yī)保審核平臺。便于了解剖宮產(chǎn)指征，判斷診斷的真實性和申請支付金額的合理性，對存在的問題及時與臨床科室溝通，以便嚴格執(zhí)行生育保險相關規(guī)定，控制不合理費用的發(fā)生。2.改進軟件統(tǒng)計功能，確保數(shù)據(jù)真實可靠。將自費、增付項目細化，將嬰兒費用、高間費、伙食費等從個人自付統(tǒng)計中分割出去，便于更細致統(tǒng)計自負費用，準確分析自負率增高的原因。在保證生育基金合理支付的同時，保障參保人和醫(yī)院利益，充分實現(xiàn)生育保險基金設立的宗旨。3.完善對剖宮產(chǎn)原因的統(tǒng)計，以利于綜合評價剖宮產(chǎn)率。
（二）加大宣傳力度1.加大對剖宮產(chǎn)的宣傳教育。一是讓產(chǎn)婦對剖宮產(chǎn)有科學的認識。剖宮產(chǎn)做為解決難產(chǎn)和母嬰并發(fā)癥的一種手段，其安全性已被社會廣泛認同，但產(chǎn)婦發(fā)生產(chǎn)后并發(fā)癥的風險也大大增加。二是提高醫(yī)務工作者的公德心、責任心，用自己專業(yè)知識說服患者及家屬，不能為滿足醫(yī)院利益或減輕自身負擔而滿足患者和家屬不科學的想法。通過對產(chǎn)婦、家屬、醫(yī)務工作者的宣傳，從而合理控制剖宮產(chǎn)率，使生育基金得以有效使用。2.加強對生育保險相關政策的宣傳。一是讓患者了解生育支付政策和支付范圍內的藥品、檢查和治療項目內容。二是規(guī)范醫(yī)療服務行為，嚴格執(zhí)行生育保險診療規(guī)范。做到在患者監(jiān)督下“合理檢查、合理治療、合理用藥”，在合理利用醫(yī)療資源的同時，防止過度醫(yī)療，減輕生育保險患者的負擔。3.正確引導和分流產(chǎn)婦就近選擇具有資質的一級、二級醫(yī)療機構進行分娩，以減少向三級醫(yī)院扎堆的現(xiàn)象，這也是降低生育費用的一條途徑。
（三）加強調查研究，為完善生育保險政策提供參考在逐步加大對上傳數(shù)據(jù)審核力度的同時，應加強有針對性的調查研究。定期和定點醫(yī)療機構及患者進行溝通，深入了解實際問題，廣泛聽取參保人及醫(yī)務工作者的合理化建議，并及時反饋上級部門，為完善生育保險政策提供參考，提升生育保險政策運行的科學性。
（四）建立長效約談機制，加大醫(yī)保管理力度加強與醫(yī)院的溝通，建立長效的約談機制，及時糾正醫(yī)保違規(guī)行為，對整改不到位的醫(yī)院暫緩支付，加大管理力度，規(guī)范醫(yī)療行為。
縱觀我國公共政策，可以看到?jīng)Q策者、實施者在制定、實施公共政策時，通常會考慮到它所導致的政治的、經(jīng)濟的、社會的影響，還會考慮對環(huán)境的影響，但一般不會考慮該政策對性別產(chǎn)生什么影響。如果大多數(shù)婦女被排除在公共政策關注范圍之外，不能從公共政策中受益，那么這種公共政策顯然是不公正的和畸形的，也違背了公共政策的本質與目標。因此，對公共政策的分析必須考慮到性別因素，必須運用社會性別理論進行分析，這將有利于我們發(fā)現(xiàn)很多看似性別中立的法律、政策中潛在的社會性別盲點與偏見，有利于我們提出有針對性的促進性別公正的政策建議，有利于保證公共政策能夠為不同性別的人們在發(fā)展、教育、健康等方面提供公正的待遇和機會。
二、生育保險制度中的社會性別問題
生育保險制度對于女性生育、女性就業(yè)、性別平等、人口再生產(chǎn)起著重要的作用，但從社會性別視角審視生育保險制度，發(fā)現(xiàn)其還存在很多社會性別問題。主要體現(xiàn)在以下幾方面：
（一）生育保險中政府責任的履行尚不充分
雖然生育保險在《勞動法》中同養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)四個險種并列，但由于生育保險在五大社會保險（養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育）中無論從資金規(guī)模上還是從受益對象上都屬于小險種，在社會上未能引起足夠重視，再加上社會及企業(yè)對女性的生育價值未給予充分的尊重與重視，因此生育保險政策在制度及具體執(zhí)行中是最被忽視的。近年來，生育保險參保人數(shù)逐年遞增，2012年生育保險的參保人數(shù)已經(jīng)達到1.5億人，盡管這樣，也仍只有當年養(yǎng)老保險參保人數(shù)的38.5%，這種狀況與生育保險“一手托兩命”重險的地位很不相稱。另一方面，生育保險的財政責任正在逐步擴大，但仍然以用人單位為主體籌措生育保險資金，使得生育保險難以脫離企業(yè)職工福利的束縛。
（二）生育保險覆蓋面窄，享有率低，積累率高
我國生育保險參保人數(shù)由2001年3455.1萬人增長到2011年13892萬人，增到了4倍多，享受待遇的人數(shù)由2001年的24萬人增長到2011年的265萬人，增長了近11倍，這兩個數(shù)據(jù)都說明我國的生育保險有了巨大的發(fā)展。然而，我國生育保險中享受待遇人數(shù)仍然比較少，到2011年，參保人數(shù)為13892萬人，而享受待遇的人數(shù)僅為265萬人，享受待遇人數(shù)占參保人數(shù)的比例僅為1.9。其中，非正規(guī)就業(yè)婦女、農(nóng)村婦女生育的社會價值依然沒有受到承認與保護。
（三）不完善的生育保險制度無法保護女性平等就業(yè)權
由于生育保險制度還有諸多不完善的地方，使得生育在很大程度上影響了女性公平就業(yè)。通過立法的形式來確保男女兩性的平等就業(yè)權，是當今世界的一個大趨勢，針對于目前女性受到的就業(yè)歧視問題，我國相關政策法規(guī)陸續(xù)出臺，其中很多是指造成女性就業(yè)障礙的生育產(chǎn)假問題。生育保險按照“以收定支，收支基本平衡”的原則籌集基金，而企業(yè)的趨利性是不可以改變的，為了減少女性生育保障給企業(yè)帶來的人力、財力的消耗，很多企業(yè)盡量少招收或不招收正式女性員工來規(guī)避支出；還有一些企業(yè)，特別是非公有制企業(yè)招用女工時，刻意規(guī)避其生育期；更有個別企業(yè)私自規(guī)定工作期間不準懷孕、生育，否則解除勞動合同。這都侵害了女性平等就業(yè)權，不利于女性就業(yè)。要想真正保證女性能獲得平等的就業(yè)權，就要使生育保險制度擺脫性別中立的思想框架，將社會性別機制引入生育保險政策的制定過程。
（四）男性生育角色被忽視，生育責任強調不足
由于女性的生理特點，使得女性在人口再生產(chǎn)過程中扮演著比男性更重要的角色，同時她們在這一過程中也是需要予以特別保護的弱勢對象。因此，長期以來生育保險制度都強調女性在生育過程中的作用，成為生育保險的對象，而男性在生育過程中所扮演的角色往往被人們所忽視。除了生育假期外，我國絕大多數(shù)省份生育保險的生育津貼都是給予母親的，父親基本上享受不到，這對于妻子沒有工作的家庭來說是不公平的。因為丈夫所在單位繳納了生育保險基金，丈夫也就參加了生育保險，但他卻因妻子沒有工作而無法享受保險。大多數(shù)人認為，生育僅僅是女人的事情，作為丈夫或父親的男人無須承擔太多責任。目前我國與生育保險相關的法律法規(guī)也很少從男性責任的角度來考慮生育保險和生育行為，這些不僅不能改變傳統(tǒng)的性別分工，而且從制度層面加強了這一分工，使女性承擔了絕大部分的生育責任，強化了“生育是女人的事”、“男主外女主內”的傳統(tǒng)性別觀念，不利于從公平公正意義上全面維護婦女的權益。
三、建設具有社會性別意識生育保險制度的幾點建議
（一）推進社會性別主流化，實現(xiàn)生育保險政策的性別公正
我國的生育保險制度建設明顯滯后于其他社會保障制度建設，生育保險政策中還存在著很多性別盲點，主要的原因就在于政策的制定、執(zhí)行與評估缺乏社會性別視角，因此必須推進社會性別主流化，在生育保險制度建設中將社會性別觀念納入主流，增強政策制定者及執(zhí)行者的性別敏感能力，使他們在政策的制定與執(zhí)行過程中注意到性別之間的不平等與女性的特殊需求，采取措施與行動來推進性別平等，保護女性的合法權益。
（二）擴大生育保險覆蓋范圍，建立全民生育保險
生育保險作為對女性為主承擔的人口再生產(chǎn)社會價值的社會補償機制，理應具有普惠性和均衡性，理應體現(xiàn)社會保險法覆蓋全民的基本原則。當前，應根據(jù)我國經(jīng)濟所有制結構、人員就業(yè)形式、職工隊伍構成等發(fā)生的深刻變化，逐步擴大生育保險的覆蓋范圍，分階段將農(nóng)民工、個體從業(yè)人員、家庭雇工等納入生育保險的覆蓋范圍，使生育保險真正惠及全體職業(yè)人口。雖然現(xiàn)有的職業(yè)女性保險在鼓勵婦女就業(yè)方面起到一定作用，但生育不只是職業(yè)女性的事，而是所有女性都承擔的社會責任。因此生育保險不應只針對職業(yè)婦女，所有符合計劃生育政策的育齡婦女都應有權享受。建立全民生育保險將是制定生育保險制度的終極目標。
（三）科學管理生育保險基金，建立企業(yè)參與保險激勵機制
首先，要確定合理的基金收繳比例，在保障婦女生育權益的前提下，減輕企業(yè)負擔，可以按照“以支定收，收支基本平衡”的原則管理基金的收支。其次，將生育保險工作納入法制化管理，使得企業(yè)能監(jiān)督到基金的使用，對未執(zhí)行生育保險的企業(yè)進行法律規(guī)制。企業(yè)作為生育保險的繳費主體，其參與生育保險的積極性是這項社會政策成功的關鍵。建議對女性就業(yè)達到一定比例、繼續(xù)聘用產(chǎn)后女性的企業(yè)，給予經(jīng)濟補償，從而彰顯生育保險制度減輕企業(yè)生育負擔、促進女性平等就業(yè)的政策成效，為推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展、造福人民作出新的貢獻。
（四）肯定男性生育角色，強化男性的生育責任
隨著我國生育保險制度的不斷改革和完善，為了保障女性勞動者在生育期間的生活水平和身體健康，2005年8月天津市政府根據(jù)《勞動法》和有關的法律、法規(guī)，制定了《天津市城鎮(zhèn)職工生育保險規(guī)定》，天津市城鎮(zhèn)職工生育保險制度正式建立。經(jīng)過多年的實踐運行，生育保險制度不斷發(fā)展和完善。天津市職工生育保險制度覆蓋該市行政區(qū)域內的國家機關、事業(yè)單位、社會團體、城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工(包括民辦非企業(yè)單位和其他城鎮(zhèn)社會組織及其職工)［1］。本次研究的A工廠是位于天津市的一個普通電子產(chǎn)品廠，屬于城鎮(zhèn)類企業(yè)，有員工500人左右。本次研究主要采用問卷調查法、文獻研究法和訪談法，對該工廠職工的基本狀況，及其對生育保險的了解狀況以及對個人繳費模式的意見三方面做了調研，并對調研數(shù)據(jù)進行了分析和整理。(1)從受訪者的年齡狀況看，18—30歲之間居多，有160人，占83．58%，說明該工廠的女性勞動者較年輕，多數(shù)為育齡期女性。(2)從受訪者的生育狀況看，有90名受訪者未生育，占受訪者的46．15%，105名受訪者有子女，占受訪者的53．85%。(3)從受訪者的文化程度看，受訪者的文化程度普遍較高。其中擁有高中以上學歷的占33%，僅有8%的女性勞動者的文化程度在小學及以下。(4)從受訪的女性勞動者對生育保險的認識程度看，由于生育保險是小險種，勞動者對它的關注度比較低，只有8．71%的女性受訪者對生育保險比較了解，38．97%的女性受訪者對生育保險不太了解。(5)從生育負擔對生育者生活的影響看，在對105名已生育的女性受訪勞動者的調查中發(fā)現(xiàn)，生育保險對生育者及其家庭非常重要。在關于生育費用是否對生活產(chǎn)生壓力和影響的調研中，有89．52%的受訪女性勞動者感覺產(chǎn)前的檢查費用和生育手術費、醫(yī)藥費較高，對生活水平有很大影響，僅有10．48%的受訪者感覺對生活的壓力不大。(6)在關于生育保險對接生醫(yī)院選擇的調查中，有66．67%的受訪生育者表示沒有生育保險，接生和檢查的醫(yī)院選擇會受到影響。有26．66%的受訪者表示沒有生育保險，接生和檢查的醫(yī)院選擇不會受到影響。
2天津市A工廠女性勞動者生育保險存在的問題分析
2．1生育保險繳費率低隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們思想的進步，越來越多的女性擺脫家庭主婦這一角色的束縛，承擔著生產(chǎn)和生育兩方面的角色和責任。國家根據(jù)社會發(fā)展的需要，制定了各種法律、法規(guī)保護女性勞動者合法權利，其中生育保險制度的設立就是為了保護女性勞動者在孕期享有必要的經(jīng)濟補償和醫(yī)療保健，可是女性勞動者的這項權利實施的情況并不盡如人意。根據(jù)對A工廠職工的走訪調查和問卷分析，38．97%的女性受訪者對生育保險不太了解。對105位已經(jīng)生育的女性職工的訪談調查中，得知該工廠的女性勞動者享有產(chǎn)假，但是沒有生育津貼，即不享有帶薪產(chǎn)假。問及單位是否為職工繳納社會保險時，單位給職工的說法是工作滿半年之后繳納社會保險費，至于繳納的是哪幾種社會保險，職工都表示不清楚。生育保險是國家給予女性勞動者在生育時享有的特殊照顧。根據(jù)我國《社會保險法》的相關規(guī)定，生育保險費用由用人單位承擔，職工不繳納生育保險費。由此推知，生育保險繳費率低的責任在用人單位。
2．2生育檢查費用較高國家對孕期婦女分娩時醫(yī)療保險方面的補助，在一定程度上減輕了生育家庭的經(jīng)濟負擔，但并沒有從根本上解決生育費用問題。對于一些家庭來說，生育費用仍然給家庭的經(jīng)濟生活帶來負擔，從而影響孕婦檢查的項目數(shù)量和分娩時的醫(yī)院選擇。根據(jù)筆者對該工廠的調查，有89．52%的受訪女性勞動者感覺產(chǎn)前的檢查費用和生育手術費、醫(yī)藥費較高，對生活水平有很大影響，僅有10．48%的受訪者感覺對生活的壓力不大(數(shù)據(jù)來源于表3)。有66．67%的受訪生育者表示沒有生育保險，接生和檢查的醫(yī)院選擇會受到影響。有26．66%的受訪者表示沒有生育保險，接生和檢查的醫(yī)院選擇不會受到影響(數(shù)據(jù)來源于表4)。
2．3生育與失業(yè)并存生育群體生育與失業(yè)并存現(xiàn)象普遍。在對該廠女職工進行訪談和問卷調查期間，筆者了解到，該廠的女性在打算生育或者知道懷孕后，通常會主動選擇辭職，懷孕期間幾乎不從事工作。根據(jù)筆者的調研，該廠的女性勞動者在懷孕后大都會選擇辭職，原因之一是其所從事的工作通常為體力方面的勞動，且工作時間和工作強度，都不是懷孕期的女性勞動者能夠承受的。加之，該工廠的電子產(chǎn)品存在輻射對胎兒的發(fā)育不利，考慮到下一代的健康，只能放棄工作，在家里等待生產(chǎn)。所以，對文化技能較少的女性勞動者而言，生育就意味著不能繼續(xù)工作，同時也使家庭的收入減少和檢查費等方面的經(jīng)濟支出無法承受。
3天津市A工廠女性勞動者生育保險存在問題的原因分析
3．1立法責任設計存在不足我國《社會保險法》的頒布實現(xiàn)了社會保險權利的法律化。但是社會保險權利，尤其是生育保險權利的實現(xiàn)，必須使法律規(guī)范從應然狀態(tài)過渡到實然形態(tài)，這就要依賴生育保險的實施與運行?！盁o救濟即無權利”這一古老的法諺是對權利保障精義的提煉，其基本含義是指當社會成員就各自的“應得”“應有”發(fā)生爭執(zhí)，或當法定的資格、利益、權能或主張遭到否定時，能夠訴諸裁判，獲得救濟［2］。所以女性勞動者生育保險權利的實現(xiàn)，不僅取決于權利本身，還要依靠權利的救濟途徑的暢通。根據(jù)本研究數(shù)據(jù)的分析，筆者認為，《社會保險法》“法律責任”一章的規(guī)定存在不足，致使女性勞動者的生育保險權利得不到有效的救濟。
3．2企業(yè)利益與職工利益的沖突國家相關法律規(guī)定，生育保險的繳費主體是用人單位，所以用人單位的繳費意愿也就是社會對職工生育保險的態(tài)度。筆者在調查該工廠對于這一問題的態(tài)度和理由時，用人單位給出了兩種理由:其一是思想方面，該工廠的工人流動性較強，多是農(nóng)民工或者城鎮(zhèn)低收入、低技能者，工作時間多為半年到兩年，該工廠認為沒有必要為她們繳納生育保險;其二是由于市場的多變性和風險性，該工廠資金運轉存在困難，繳納社會保險費會增加該廠的經(jīng)濟負擔，不利于該工廠的生存和發(fā)展。
4完善我國生育保險法律制度的建議
4．1加快健全生育保險制度《社會保險法》對生育保險的規(guī)定，為生育保險的制度建設提供了基本法律依據(jù)。但《社會保險法》中對生育保險的規(guī)定僅有四個條文，內容有待細化完善。《社會保險法》中的醫(yī)療保險、工傷保險等都有相關的具體政策規(guī)定，規(guī)制醫(yī)療與工傷保險的實施和運行，取得了很好的成效，同時也為健全生育保險制度提供了借鑒。迄今為止，世界上建立生育保險法律的已有100多個國家，《保護生育公約》(第183號)明確了生育保險適用的范圍。根據(jù)本次的調研顯示，生育保險作為社會保險法中最小的險種，經(jīng)常容易被忽略，用人單位為職工繳納保險時經(jīng)常選擇性地繳納，致使女性勞動者的生育權利被忽略。所以，筆者建議在生育保險改革中加快健全生育保險制度的進程，使女性勞動者的生育權利得到保障，以有利于執(zhí)法機構的統(tǒng)一執(zhí)法，從而有效保障女性職工的權利。
4．2明確政府責任女性勞動者生育保險權利的實現(xiàn)，需要政府各部門的統(tǒng)一配合和監(jiān)管，加大對違反生育保險繳費等的處罰力度，促使用人單位形成守法意識。雖然當前我國的生育保險取得了很大的發(fā)展，但是在相關政策法規(guī)的制定和落實上，政府部門和用人單位還沒有形成良性互動，在實踐方面還需要加強政府部門的監(jiān)管和教育宣傳力度。在本次調研中，受訪者對于政府勞動等主管部門和企業(yè)的看法和建議大多為:希望用人單位按著法律的規(guī)定為其安排休假和繳納保險，希望政府等勞動主管部門加強對企業(yè)的法制教育，讓婦女得到應有的尊重。由此可見，政府在生育保險的完善和實施中，起著至關重要的作用，只有明確了政府的責任，女性勞動者的生育保險權利才能得到實現(xiàn)和保障。
4．3增強企業(yè)守法自覺性和職工的維權意識我國生育保險制度規(guī)定，企業(yè)是生育保險費的繳費主體，職工是權利的最終受益者。在企業(yè)的意識里，社會保險的各個險種，生育保險是小險種，尤其沒有女性勞動者的企業(yè)，覺得不應該繳納生育保險。在本次研究的調研中，女性勞動者對于生育保險的認識也不是很清楚，不知道女性勞動者有獲得生育保護的權利。少數(shù)的女性勞動者文化程度較高，知道自己的權利，但是在行使權力時很被動，希望企業(yè)主動為她們交納保險，或者希望政府勞動等主管部門督促監(jiān)督企業(yè)履行職責。由此可見，法律的強制性可以使義務主體主動履行職責，但主動履行和遵守的前提是要對法律的指引教育作用有所了解，守法才能“守”得其所。因此，政府勞動部門要加大生育保險政策、法規(guī)的監(jiān)管力度，如開設免費的女職工維權法律咨詢和投訴舉報平臺，增強女性勞動者的主動參與意識，尤其要在民營中小企業(yè)中加大宣傳力度，營造出自覺守法的社會氛圍。
關鍵詞：風險；保險；民生
一、風險與風險管理理論
（1）在研究風險的時候，常常還有個詞伴隨著它――危險。風險和危險經(jīng)?；煊茫珜嶋H上這兩個詞是有區(qū)別的。一般來講，風險的概念比較寬泛，如政治風險、經(jīng)濟風險、社會風險等，而危險相對來說含義比較窄，它是一個具體的，相對固定的形態(tài)。在學術上分類一般把風險認為是一種不確定的損失時間，而這種不確定的瞬時時間發(fā)生的結果可能有兩種形式，一個是有損失，另一個是沒有損失。但是討論到危險的時候，危險是一個確定的損失性的事件，如酒后駕車肯定有危險，這種結果的損失是確定的。在現(xiàn)實生活當中，普通老百姓和政治家對于危險與風險的認識和理解存在差異。人類社會面臨的主要風險有，人類行為導致的風險、自然債還導致的風險和認得生老病死形成的風險。
（2）無論如何評價風險，風險仍然客觀存在。人類社會正是在認識風險、研究風險和處理風險的過程中不斷發(fā)展起來的。在風險管風險的研究和發(fā)展當中，目前形成的風險管理理理論形成于第二次世界大戰(zhàn)之后，國際社會公認風險管理的實踐源于五千年前的中國三峽航運業(yè)務。在人類幾千年的發(fā)展當中，源于人類實踐所形成的風險管理科學，成為現(xiàn)代社會經(jīng)濟處置風險的理論基礎，如分散風險，把一個整體的風險劃分為各個局部，這樣的損失就會降到最低。風險管理是通過對風險的認識、衡量和分析，以最小的成本獲得最大保障的管理方法。在我們實踐當中，都在對自己生活或工作中可能遇到的風險進行一個認識，進行一個評估，進行一個判斷，從而找到一個以最小的財務代價，來獲得最大保障的管理方法。風險管理有兩個目標，由損失發(fā)生前的目標和損失發(fā)生后的目標所構成。前者是避免或減少風險事故形成的機會，包括節(jié)約經(jīng)營成本、減少憂慮心理；后者是努力使損失標的恢復到穩(wěn)定的收入、損失前的狀態(tài)，包括維持企業(yè)的繼續(xù)生存、生產(chǎn)服務的持續(xù)、生產(chǎn)的持續(xù)增長和履行社會責任。風險管理也有著基本的程序，由風險識別、風險估測、風險評價、風險控制和故那里效果評價等環(huán)節(jié)構成。在風險管理理論尚未形成之前，人們在經(jīng)濟活動中就將以小額的貨幣支出獲得較高經(jīng)濟保障的保險作為轉移風險的手段，而實踐證明，保險是人類社會最經(jīng)濟的風險應對工具。
一、民生保險與保險合同
（1）保險是對于可以用貨幣衡量或標定價值的物質財產(chǎn)、經(jīng)濟利益及人的生命和健康提供經(jīng)濟保障的商業(yè)活動。保險本身有它的優(yōu)勢，這個優(yōu)勢變現(xiàn)在四大方面，第一個優(yōu)勢是大量的同質風險的集合，實現(xiàn)了最大范圍的風險分散。因為保險首先在運作當中會有考慮，一定要有大量同質風險，相同質量和相同內容的風險集合起來，達到最大范圍的風險分散。第二個優(yōu)勢是它以較少的經(jīng)濟成本的支出，彰顯了社會互助的優(yōu)勢，保險是一種互助，是協(xié)議的雙方通過買賣保險的方式達到經(jīng)濟利益上的互助。第三個優(yōu)勢是嚴謹?shù)暮贤s束與嚴格的監(jiān)管規(guī)則，充分保障風險轉移的效率，保險是人類創(chuàng)造的兩大經(jīng)濟工具之一，保險是通過合同的方式來規(guī)范，通過非銀行的金融機構，對于風險轉移的效率是非常高的。第四個優(yōu)勢是保險合同履行過程中的風險管理服務，可以將不確定的損失降到最低。當與保險公司簽訂保單后，保險公司一定會對客戶的封信啊管理加以關注，而關注的結果是雙贏。一方面幫客戶減輕風險，另一方面較少公司的財務損失。完善的保險安排有助于提升投保人的商業(yè)信譽，當企業(yè)有這良好的保險安排，在商務談判尤其是在貿(mào)易談判或交易性談判當中有著很好的資信，這是因為這個企業(yè)相關制度得到很好的保障安排。、
（2）保險合同與普通的合同是有所區(qū)別的，從保險合同的形式來看，它可以分為以下幾種。第一個是投保單，投保單是一個申請文件，購買保險首先要有一個申請的過程，無論是財產(chǎn)保險還是人身保險一般都有投保單。第二個是保險單，保險單是正式的保險合同文本，也就是在將來索賠，處理保險糾紛的時候都需要提供保險單。第三個是保險憑證，保險憑證是一個簡化的保險單，在很多保險業(yè)務或相關的保險行為當中，有些時候不方便攜帶正式的保險單，為了說明自己的保險身份，可以通過保險憑證的方式進行安排。第四個是批單，批單是一種特殊的保單，這種保單是對保險單做出某些事項的肯定或否定的一個修正性的文件。所以也通常吧批單稱之為修正或者是修訂保險單的文件。在保險合同執(zhí)行當中，保險公司發(fā)現(xiàn)客戶有新的保險需求，或者更高的保險需求或關于風險轉嫁的訴求，在這種情況下，原有的保單已經(jīng)簽發(fā)了，這時候可以臨時的增加一些內容。在保險合同中，很多附加條款是通過批單的方式來完成的。
參考文獻：
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[2]《社會保險理論分析的新視角――兼論制度分析的方法論意義》.林義.《社會科學》 1997，4.
[3]《我國執(zhí)法風險管理體系存在問題探討――基于風險管理理論視角》 聶慧、牛倩.《財政監(jiān)督》 2013，4
關鍵詞：教育新聞；民生路線
中圖分類號：G210 文獻標識碼：A 文章編號：1005—5312（2012）27—0262—01
一、報道語言要通俗化
語言的通俗化可從兩個方面來實施：
1、盡量采用群眾口語中新鮮活撥的語言，但不亂用方言；對于專業(yè)必須，技術性很強的語言，要盡量做些通俗的解釋、說明，不要硬塞進新聞中；盡量用百姓熟悉的詞語表達，不用或少用百姓生疏的詞語。
2、通過借用修辭格、多從傳統(tǒng)文化寶庫中汲取有益營養(yǎng)、注意使用對比、背景分析材料等都將有助于報道語言通俗化。
二、報道內容為百姓所關注
在現(xiàn)實生活中，每家都有孩子，因此每家事關教育，教育問題也就成了百姓離不開的問題。具體到不同的家庭，無外乎嬰幼兒入托、入園；中小學教育；中考和高考；子女的就業(yè)問題。那么每個教育階段家長所關心的問題不同，具體可從以下幾個方面改進報道，讓內容為百姓關注；
（一）及時報道百姓身邊發(fā)生的事情，求貼近性
在2012年高考報道中，《高考標準考試文具配發(fā)工作已經(jīng)準備就緒》、《肇源縣教育局嚴肅處理高考違紀考生》、《2012年高中招生考試科目 形式 分值確定》，以及有關中高考進行時的報道，都取得了較高的收視。在義務教育階段，家長關心的最為敏感的話題就是，義務教育收費、師德師風等問題，而隨著孩子受教育階段的改變，家長對孩子的教育的關注點已經(jīng)改變，如何讓孩子上一個好的高中，進而考一個好的大學成為了家長不惜一切代價謀求的事情。因而有關高中招生的相關話題都會成為家長關心的事，高考的每一個信息都牽動家長的心。但目前存在的問題是，報道浮于表面，常規(guī)報道思維和報道內容主宰記者和編輯的思維，沒能發(fā)現(xiàn)中高考中新的報道亮點，
（二）搜索全國的教育大事小情，求借鑒性
今年的5月8日20時38分，在佳木斯市勝利路北側第四中學門前，一輛客車在等待師生上車時，因駕駛員誤碰操縱桿致使車輛失控撞向學生，危急之下，教師張麗莉將學生推向一旁，自己卻被碾到車下，造成雙腿截肢、骨盆粉碎性骨折，另有4名學生受傷。其實，她可以選擇不動，后退。那樣，客車會從她身邊滑過，可她選擇了向前。那樣的毫不遲疑，那樣的義無反顧。她用自己的雙腿挽救了兩名她深愛的學生，這一刻，所有人被她感動，她感動了整座城市，感動了龍江，感動了中國。此時此刻，作為大慶市的市民更關注的是，這樣一位優(yōu)秀教師，和我們這座城市有著怎樣的關系，當我們報道出張麗莉原來就是大慶師范學院的畢業(yè)生時，這樣的新聞百姓更關注，這樣的事情令百姓更感動，師者也可以如此美麗。作為教育新聞欄目我們陸續(xù)報道了我市社會各界學習、關心張麗莉的消息，如《市慈善會到哈醫(yī)大一院看望"最美教師"張麗莉》、《大慶師范學院舉行向張麗莉學習師德座談會》、《最美教師舍身救人感動母校學生》、《市教育局決定深入開展向張麗莉學習活動》等系列新聞報道，取得良好的社會反響和收視效果。
（三）解決百姓關心關注的問題，求實用性
每人都會為人父母，每家都有孩子，望子成龍、望女成鳳是普天下父母的共同心愿，所以，事關孩子升學、考學、就業(yè)與發(fā)展的中高考及相關政策的報道，就是百姓最為關心的話題。如何在這方面做深做實是我們最需要思考的問題。作為教育新聞，中考錄取結果的報道，雖然是每年的常規(guī)報道，但從報道結果上看，都受到了較高的關注度，沒有花哨的包裝，沒有精彩的畫面，只是將考生的基本錄取情況以字幕等方式播送出去，就反響不同。作為百姓的普遍心理，對中高考極度重視，相信媒體的權威性，即使有時知道自己的孩子被錄取了，但是還是希望從媒體上看到具體的報道，這就是媒體的力量。
三、報道角度從百姓視角出發(fā)
報道角度是指記者發(fā)現(xiàn)事實、挖掘事實、表現(xiàn)事實的著眼點或入手。角度不同，新聞價值可能不同，表達的思想意義也不同。當今在新聞時效性的激烈競爭中，通過時間差獲取獨家新聞已經(jīng)變得越來越困難，在不同媒體、不同欄目的報道中受眾更多關注的是誰的新聞更好看，誰的新聞更具有吸引力，也就是新聞的獨家性。作為教育新聞，如何能站在身邊百姓的角度報道新聞事件，也就成了吸引觀眾的地方。
追求以生態(tài)文明為導向的司法理念的確立，是我們期待生態(tài)文明型社會“存在著或者能夠實現(xiàn)一種有秩序、有效率和公平、正義的理想境界，并相信藉助于法的調整和規(guī)范，可以達到或接近于這種目標”。這種對法律理想的追求和對法律信念的堅守即是對法律的信仰。這種信仰會在法律制定、執(zhí)行和司法過程中幫助人們做出與法律精神相符合的價值判斷和行為選擇，并在人們的價值判斷或行為選擇發(fā)生偏差時起到規(guī)制、矯正作用。確立以生態(tài)文明為導向的司法理念，可以使公眾更加深刻地理解建立生態(tài)保護紅線制度的價值和意義，增強其遵守和維護生態(tài)保護紅線制度的內驅力。對立法者而言，生態(tài)文明意識與法律精神的溝通融合，或者說生態(tài)文明意識的法律性內化，會使其更加迫切地追求生態(tài)保護紅線相關立法的科學性與有效性。對執(zhí)法者和司法者而言，確立以生態(tài)文明為導向的司法理念會促使其在著眼于合法性的同時，自覺關注生態(tài)上的合理性，保證生態(tài)保護紅線相關法律的嚴格執(zhí)行。這樣在各方的合力下，發(fā)揮生態(tài)保護紅線制度的積極作用，推動環(huán)境正義的實現(xiàn)。
二、建立健全生態(tài)保護紅線的法律保障制度體系
1生態(tài)保護紅線法律保障應堅持的基本原則
第一，保護優(yōu)先，兼顧發(fā)展原則。生態(tài)保護紅線是保障我國生態(tài)安全的“底線”，必須明確強調保護優(yōu)先。當開發(fā)活動會損害紅線區(qū)域的生態(tài)功能時，應以生態(tài)保護為重，寧可放棄一定的經(jīng)濟利益，也要保障紅線區(qū)域生態(tài)功能的完整與穩(wěn)定。但不能越生態(tài)保護紅線的雷池半步，并不意味著生態(tài)保護紅線范圍內不允許有人類活動，對紅線區(qū)域的生態(tài)功能和性質沒有不利影響的開發(fā)活動是可以進行的，能夠改善生態(tài)環(huán)境的活動更是應該鼓勵和支持。第二，預防與治理并重原則?！邦A防”是生態(tài)保護紅線本身所具有的重要性質，也是生態(tài)保護紅線發(fā)揮作用的主要方式?！爸卫怼眲t是指如果紅線區(qū)域劃定時已經(jīng)存在一定的生態(tài)破壞或者環(huán)境污染，那么政府應當采取積極措施對其進行治理和恢復。環(huán)境具有整體性特征，如若在生態(tài)保護紅線劃定后僅僅著眼于預防，忽視紅線區(qū)域內已經(jīng)存在的環(huán)境問題，就可能造成紅線區(qū)域環(huán)境質量的整體下降，甚至生態(tài)功能的喪失，使紅線的劃定失去意義。第三，科學規(guī)劃，差異管理原則。我國不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境差異顯著，因此必須科學規(guī)劃生態(tài)保護紅線的劃定工作，對不同類型的紅線區(qū)域采取差異化管理。圍繞重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)劃定生態(tài)保護紅線的思路是科學規(guī)劃原則的重要體現(xiàn)，既避免了列舉式標準面對地區(qū)差異時的不適應性，也避免了定義式標準難以操作的問題。同時，科學規(guī)劃還應注重與已有保護區(qū)、地區(qū)規(guī)劃的銜接，重視跨地區(qū)協(xié)調制度的設計。差異化管理應當以科學規(guī)劃為基礎展開，體現(xiàn)“分類管理和分級控制的差異化管理思路”。第四，信息公開，公眾參與原則。社會整體理性來源于個體理性的交流、融合與相互矯正，由此產(chǎn)生的理性共識是法律權威的根本源泉。公眾參與是法律得以良好制定的基礎，也是法律得以有效執(zhí)行和維護的基礎。如果排斥公眾參與，即使最為巧妙的法律制度設計也必將淪為一紙空文。信息公開是對公眾知情權的保障，也是公眾參與的基礎。只有當公眾對生態(tài)保護紅線的劃定、管理具有充分的了解時，才能真正理性和有效地參與到相關工作之中。第五，權責明確，損害擔責原則。權利和義務應當是相對的，有責無權，責任履行將趨于懈??；有權無責，則容易造成權利濫用。尤其對于行政機關，當政府落實生態(tài)保護紅線不力，甚至故意違反相關制度時，必須承擔相應的法律責任。只有權責明確，特別是打破部分政府官員“無為而治”、“刑不上大夫”的僥幸心理，才能從源頭上阻斷違法行為的積累，避免積重難返進入惡性循環(huán)，保障生態(tài)保護紅線制度得到切實推行。
2生態(tài)保護紅線法律保障的主要制度
第一，生態(tài)保護紅線的劃定、修改與退出制度。劃定是生態(tài)保護紅線制度實施的基礎，主要包括紅線布局和范圍確定兩個方面。對于布局問題，應當首先厘清不同區(qū)域的生態(tài)功能，在統(tǒng)籌已有規(guī)劃的基礎上加以確定。而范圍問題，則應著重考慮生態(tài)緩沖區(qū)的劃定。穩(wěn)定性是生態(tài)保護紅線發(fā)揮作用的重要保障，應當對生態(tài)保護紅線的修改與退出作嚴格限制。只有在確需修改或紅線區(qū)域已徹底喪失生態(tài)服務功能時才能進行，且應由統(tǒng)一管理機關審批，并以尋找替代區(qū)域、不減損整體生態(tài)服務功能為原則。第二，生態(tài)保護紅線的差異化管理制度。我國生態(tài)保護紅線的劃定依照重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)三種分類進行，明確了不同紅線區(qū)域生態(tài)敏感度和生態(tài)服務功能的差異，為分類管理和分級控制提供了依據(jù)。在分類劃定的基礎上，根據(jù)生態(tài)保護紅線區(qū)域的性質，制定與之相適應的生態(tài)保護標準和管理措施。尤其是要制定嚴格的活動準入規(guī)則，對于符合生態(tài)保護紅線區(qū)域功能定位的活動，要嚴格執(zhí)行環(huán)境保護與生態(tài)修復治理方案，建立健全區(qū)域環(huán)境影響評價的限制審批制度。第三，生態(tài)保護紅線的監(jiān)測與監(jiān)管制度。對紅線區(qū)域生態(tài)狀況的監(jiān)管極其復雜，想要準確了解區(qū)域生態(tài)狀況，必須動態(tài)掌握水、空氣、土壤、生物等諸多環(huán)境要素的狀況及其相互關系，所以對生態(tài)保護紅線的監(jiān)管必須依賴于環(huán)境監(jiān)測。環(huán)境監(jiān)測需要獨立性，以保證監(jiān)測結論的客觀準確；環(huán)境監(jiān)管也需要獨立性，以保證監(jiān)管的切實有效；而監(jiān)測是監(jiān)管的基礎，因此，應當建立監(jiān)測與監(jiān)管緊密結合的獨立監(jiān)管平臺，形成以技術為支撐、獨立性為保障的監(jiān)測與監(jiān)管制度。第四，生態(tài)保護紅線的信息公開和公眾參與制度。針對當前地方政府怠于履行信息公開職責、申請信息公開困難重重的狀況，生態(tài)保護紅線的信息公開制度應當建立對政府信息公開不力的追責機制。對依法應當公開、依法申請公開而不公開的，追究相關工作人員的法律責任，并依法代為公開。在此基礎上，加強環(huán)保法律知識的宣傳，提高公眾的環(huán)保意識，保障公眾對生態(tài)保護紅線的劃定、管理、監(jiān)管等過程參與的有效性，使公眾的意見建議真正對行政機關的決策產(chǎn)生影響。第五，生態(tài)保護紅線的越線追責制度。生態(tài)保護紅線一旦劃定，就不能任意觸碰和僭越。越線者，無論是公民、法人、其他組織還是行政機關，都必須承擔相應的法律責任。這要求生態(tài)保護紅線制度建立民事責任、刑事責任、行政責任相互銜接的法律責任體系。尤其對于另外，為避免“拍腦袋”決策對生態(tài)保護紅線區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉的損害，應當建立終生追責制，使相關責任人承擔無限責任，真正起到“不可越雷池一步”的警示作用。發(fā)揮環(huán)境標準在生態(tài)保護紅線中的支撐作用生態(tài)保護紅線需要環(huán)境標準的支撐生態(tài)保護紅線的復雜性。第一，不同于針對單一要素的紅線制度，對生態(tài)環(huán)境狀況的評估需要動態(tài)考慮空氣、水、土壤、生物等環(huán)境要素的狀況及其相互關系。第二，經(jīng)濟社會發(fā)展程度存在差異，決定了“一刀切”式的環(huán)境標準很難適用于所有紅線區(qū)域；更困難的是調整地區(qū)間的利益分配，保障不同紅線區(qū)生態(tài)保護的整體性?？傊?，生態(tài)保護紅線兼有要素的復雜性和區(qū)域的復雜性，構成了一張橫向與縱向、靜態(tài)與動態(tài)相互交織的聯(lián)系網(wǎng)絡，形成了其復雜性的特點。生態(tài)保護紅線的約束性。法律的強制力是生態(tài)保護紅線約束性的重要組成部分，其到生態(tài)保護紅線約束性的轉化需借助環(huán)境標準完成。因為立法資源有限，法律、行政法規(guī)往往只對違法行為及其法律責任作出原則性規(guī)定，同時授權主管部門或地方政府制定標準，作為具體明確判別合法與否的技術依據(jù)和技術方法。在環(huán)境保護領域，這一技術依據(jù)和技術方法即為環(huán)境標準。生態(tài)保護紅線的相關法律需要在環(huán)境標準的支撐下實現(xiàn)對行為性質的判斷與量度；同時，法律的強制性通過環(huán)境標準傳遞到生態(tài)保護紅線中，使生態(tài)保護紅線的約束性得以實現(xiàn)。
3環(huán)境標準對生態(tài)保護紅線的支撐現(xiàn)狀
41年來，我國環(huán)境標準“發(fā)展豐富了保護生態(tài)環(huán)境的依據(jù)、行為規(guī)范和技術方法，在明確生態(tài)環(huán)境保護目標、引領環(huán)境乃至經(jīng)濟社會管理，‘倒逼’產(chǎn)業(yè)技術進步、結構優(yōu)化，提供環(huán)境監(jiān)測、評價、監(jiān)督、管理等工作基礎性、技術性工具等方面發(fā)揮了重要的支撐作用”，但也存在著滯后性、缺乏系統(tǒng)觀念、地區(qū)針對性不足等問題，尤其是生態(tài)環(huán)境標準的缺失，使環(huán)境標準對生態(tài)保護紅線難以形成有效支撐。滯后性主要體現(xiàn)在滯后于環(huán)境保護理論的發(fā)展。40多年來，從濃度控制到總量控制，從點源控制到綜合管理，從污染者付費到肇因者負擔，從誰開發(fā)誰保護到受益者補償，從末端治理到源頭控制再到全過程控制，理論的更新推動著環(huán)境保護法學的不斷完善。環(huán)境標準作為法律與司法實踐的關鍵連接點，卻嚴重滯后于環(huán)保理論的發(fā)展。這一情況突出體現(xiàn)在污染物控制上，雖然我國在污染的全過程控制方面進行了很多探索，環(huán)境標準對全過程控制的支撐卻明顯不足，大量環(huán)境標準仍停留在末端治理階段。缺乏系統(tǒng)觀念主要體現(xiàn)在管理體制和制定思路兩個方面。管理體制上，我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制復雜，缺乏有效的管理戰(zhàn)略和政策系統(tǒng)，導致環(huán)境標準之間缺乏協(xié)調性，不同類型環(huán)境標準常常無法銜接，甚至相互抵觸。制定思路上，現(xiàn)行環(huán)境標準的制定過于重視技術標準，而忽視對制定目的的考量，“從技術標準為出發(fā)點制定而形成的環(huán)境標準體系難免顧此失彼，雖然體系龐大但難以有一條一以貫之的主線和靈魂”，造成了環(huán)境標準體系的零散，難以發(fā)揮體系的合力。地區(qū)針對性不足主要體現(xiàn)為地方環(huán)境標準制定的不合理性。有限的立法資源決定了國家環(huán)境標準必然有其局限性，需要地方環(huán)境標準對其進行補充。地方應以國家環(huán)境標準為基礎，根據(jù)自身情況制定針對性標準，實現(xiàn)對地區(qū)生態(tài)的有效保護。但在現(xiàn)實的環(huán)境標準制定中，“以GDP論英雄”滋生的“地方保護主義”傾向，常常使地方環(huán)境標準表現(xiàn)出一種難以克服的“惰性”——不顧地方實際情況和需要，一味照搬國家標準。生態(tài)環(huán)境標準的缺失。我國現(xiàn)行環(huán)境質量標準主要針對單一環(huán)境要素，這種模式固然有其優(yōu)點，但也存在著忽視生態(tài)環(huán)境整體性的問題。某一區(qū)域水體、空氣、噪聲、土壤等環(huán)境要素質量的達標，并不必然表示該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的狀況良好。再者，由于科技水平的限制，現(xiàn)行環(huán)境標準不可能對影響生態(tài)環(huán)境的所有環(huán)境要素都作出規(guī)定，僅通過相互分離的環(huán)境要素監(jiān)測對生態(tài)環(huán)境狀況進行評估，割裂了要素間的關聯(lián)性，存在以偏概全的可能。
4強化環(huán)境標準對生態(tài)保護紅線的支撐
第一，體現(xiàn)環(huán)境保護理論的發(fā)展，支撐綜合管理和全過程控制。環(huán)境問題的顯現(xiàn)、科技水平的提高和環(huán)保實踐的檢驗推動著環(huán)保理論的發(fā)展，而這一發(fā)展同樣需要通過環(huán)境標準轉化為環(huán)保工作的真實效能。最新的環(huán)保理論認為，環(huán)境保護的實質是綜合性的環(huán)境管理，既包括對污染物排放、開發(fā)活動和環(huán)境質量的監(jiān)管，也包括對生態(tài)功能的監(jiān)測與保護，其中對污染物排放的監(jiān)管應當實行全過程控制。因此，應當制定相應的環(huán)境標準，對環(huán)境綜合管理和污染全過程控制進行支撐，使其具有可操作性。第二，增強系統(tǒng)觀念。管理體制上，對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理部門進行整合，針對環(huán)境標準的制定進行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調。建立專門化的環(huán)境標準制定體系，細化部門職能，確立部門間溝通合作機制，最大程度地保證制定體系的高效運轉及不同環(huán)境標準間的協(xié)調一致。制定思路上，在重視技術性的同時，加強對制定目的的考量。以人為本，關注對生命健康權和環(huán)境生態(tài)功能的保護，以是否會危害人體健康或損害生態(tài)功能的完整性作為確立環(huán)境標準指標的依據(jù)。第三，加強對地方環(huán)境標準的規(guī)制。要求地方環(huán)境標準的制定與當?shù)谿DP相掛鉤，GDP越高則地方環(huán)境標準應當越嚴格，克服地方環(huán)境標準的“惰性”，使地方官員無法以粗放型經(jīng)濟活動、對環(huán)境資源的掠奪性開發(fā)或對環(huán)境生態(tài)的破壞來換取GDP的上漲。同時，與生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度及自然資源資產(chǎn)離任審計制度相配合，更好地發(fā)揮地方環(huán)境標準對生態(tài)保護紅線的支撐作用。第四，建立生態(tài)環(huán)境標準體系。參照我國現(xiàn)行環(huán)境標準體系，生態(tài)環(huán)境標準應包括生態(tài)環(huán)境質量標準、資源開發(fā)生態(tài)保護標準、生態(tài)環(huán)境基礎標準和生態(tài)監(jiān)測方法標準，涉及生物量、土壤侵蝕模數(shù)、河流泥沙含量、河川徑流年內變差等指標，且不同類型生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能具有差異性，因此需要積極推進相關基礎研究的發(fā)展。生態(tài)環(huán)境標準注重對區(qū)域環(huán)境生態(tài)功能的考察，可以對生態(tài)保護紅線區(qū)域的生態(tài)狀況進行動態(tài)化評估，同時避免了限定人類活動類型、數(shù)量、范圍等靜態(tài)規(guī)制方式與環(huán)境承載力具有彈性之間的矛盾，因而可以為生態(tài)保護紅線制度提供更有力的支撐。
三、結語
