時間：2023-06-30 15:46:56
序論：在您撰寫專項債券的資金來源時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
按照我部一九八七年九月二十一日的《關(guān)于發(fā)行國家重點建設(shè)債券、重點企業(yè)債券和其他債券有關(guān)財務(wù)處理的規(guī)定》，現(xiàn)對國營施工企業(yè)認購債券有關(guān)會計處理問題規(guī)定如下，請布置執(zhí)行。
一、會 計 科 目
1．將“441國庫券”科目改為“441有價證券”科目。核算企業(yè)認購并已付款的國庫券、國家重點建設(shè)債券、重點企業(yè)債券等有價證券。
2．企業(yè)認購國庫券、國家重點建設(shè)債券、重點企業(yè)債券等有價證券，應(yīng)于付款時，借（增）記本科目，貸（減）記“專項存款”科目。
收到歸還的國庫券、國家重點建設(shè)債券、重點企業(yè)債券等有價證券的本金，借（增）記“專項存款”科目，貸（減）記本科目。
收到國庫券的利息，借（增）記“專項存款”科目，貸（增）記“專用基金”科目（按認購國庫券時的資金來源，分別記入相應(yīng)的明細科目）；收到國家重點建設(shè)債券、重點企業(yè)債券等的利息，將按規(guī)定應(yīng)交納所得稅的部分，借（增）記“結(jié)算戶存款”科目，貸（增）記“應(yīng)交稅金一應(yīng)交所得稅”科目。交納所得稅后留給企業(yè)的部分，借（增）記“專項存款”科目，貸（增）記“專用基金”科目（按認購時的資金來源，分別記入相應(yīng)的明細科目）。
3．企業(yè)將持有的債券轉(zhuǎn)讓給其他單位，應(yīng)于收到款項時，借（增）記“專項存款”科目，貸（減）記本科目（本金），貸（增）記“應(yīng)交稅金一應(yīng)交所得稅”科目（轉(zhuǎn)讓收入超過本金部分應(yīng)納的所得稅）和“專用基金”科目（轉(zhuǎn)讓收入超過本金的部分，納稅后留給企業(yè)的數(shù)額）。
轉(zhuǎn)讓收入低于帳面價值時，應(yīng)按實際收入，借（增）記“專項存款”科目，帳面價值與實際收入的差額，借（減）記“專用基金”科目，按帳面價值，貸（減）記本科目。
4．企業(yè)接受轉(zhuǎn)讓的債券，應(yīng)于付款時，按實際支付的價款，借（增）記本科目，貸（減）記“專項存款”科目。
5．本科目應(yīng)按“國庫券”“國家重點建設(shè)債券”“重點企業(yè)債券”等有價證券的種類設(shè)置明細科目。
二、會 計 報 表
1．資金平衡表（會施01表）
將“國庫券”項目（56行）的名稱改為“有價證券”，并在該項目下增設(shè)”其中：國庫券”（57行）、“國家重點建設(shè)債券”（58行）、“重點企業(yè)債券”（59行）、“其他有價證券”（60行）四個項目。原“專項應(yīng)收款”（58行）的行次號改為61行，該項目以下各項目的行次號依次后推。
一、我市城建資金來源現(xiàn)狀
目前，城建資金主要依靠政府財政投資，但地方一般預(yù)算資金收入和中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付納入財政預(yù)算管理，地方政府對這兩部分資金自主獲取和使用的能力有限。地方政府性基金收入，這部分資金納入政府性基金收入管理，不納入財政預(yù)算管理，地方政府使用的自很大。并且這部分自己中絕大部分是土地出讓金收入，因此，對地方政府而言，最重要的資金來源是土地出讓金收入。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的全面調(diào)控及地方融資平臺的清理，城建資金嚴重不足。
寧波市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會負責市本級城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的組織實施和資金籌集。資金來源有兩方面：一是財政直接投資（撥入），根據(jù)市財政通報，2012年擬安排用于城市維護與建設(shè)項目的財政性資金總數(shù)約為27.975億元，而2012年市本級需安排城建資金105.14億元，當年資金缺口就達77.165億元。二是間接投資，即利用政府融資平臺等進行融資。截至2012年4月底，市本級城建負債規(guī)模共為321.41億元。根據(jù)市住建委數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我市本繳預(yù)計2013-2016年市財政性資金預(yù)計安排用于城市維護與建設(shè)項目資金共129.72億元，預(yù)測2013-2016年市本級城市維護與建設(shè)項目資金計劃投資近千億元，其中：市本級需安排資金493.9億元，資金缺口364.18億元。
二、現(xiàn)有資金來源渠道面臨的困難
（一）政府直接投入不足，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負債過重。由于國家預(yù)算內(nèi)投資和地方財政撥款，以及城市建設(shè)維護稅和城市公共事業(yè)附加、土地出讓金收益等專項資金，各項資金的總額與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求相比較相距甚遠，財政資金投入遠不能滿足計劃投資的需要，負債過重，歷史欠賬多，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與城市經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)。
（二）融資渠道單一，融資成本高、難度大。城市建設(shè)項目長期以來采取政府投入、無償使用的模式，融資渠道單一，其融資渠道大致分為三種：一是從國際金融組織、外國政府獲得的優(yōu)惠貸款。包括向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際和地區(qū)金融機構(gòu)貸款。一般說來，這類資金的利率低、期限長，但由于這類資金對項目的市場前景和市場供求的要求較高，造成目前利用外資項目的整體經(jīng)濟效益低下，還本付息困難。二是國家政策性銀行優(yōu)惠貸款。這類貸款主要包括國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行貸款，但也存在項目管理手段落后，使用效率低下等諸多問題。三是商業(yè)銀行貸款。此類貸款一般由政府授權(quán)一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建沒的國有投資公司向銀行貸款，財政實施擔保并進行貼息。2010年以來，國務(wù)院提出清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺，并先后制定出臺了《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》和《流動資金貸款管理辦法》等，使政府融資平臺的融資難度和融資成本進一步加大。
（三）投資主體與運營主體分離，導(dǎo)致有效資產(chǎn)不足，增加融資難度。市住建委負責對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和資金籌集，建成后移交城管、園林、公交、交警等部門負責運營和管理，導(dǎo)致投資主體與運營主體不一致，償還貸款與分享收益分離，使住建委有效資產(chǎn)不足，增加融資難度。
（四）城市基礎(chǔ)建設(shè)多為非收益類投資，是制約其發(fā)展的最大瓶頸。通過土地劃撥方式實現(xiàn)的公共綠化土地、城市道路用地等屬于典型的非經(jīng)營性資產(chǎn)，由于非經(jīng)營性資產(chǎn)的特殊性，很難用于抵押及市場出讓。由于其非收益性，不能吸引其他資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施，這也是造成資金來源單一的根本原因。
三、新形勢下創(chuàng)新城建資金來源渠道的建議和設(shè)想
在房地產(chǎn)市場調(diào)控和限制地方政府融資規(guī)模的大環(huán)境下，靠單一的財政投入、政府融資籌集城建資金，已不能滿足城市化水平高速增長的需要，高負債率下的高運營成本和系統(tǒng)風險也會顯現(xiàn)。如何創(chuàng)新城建資金來源渠道，其根本是實現(xiàn)城建項目的投資多元化、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、管理一體化。
（一）改變城市基礎(chǔ)建設(shè)項目運營模式，實現(xiàn)現(xiàn)金流的全覆蓋。搞活城市供水、排水、電力、橋梁以及部分公共交通等資源開發(fā)、建設(shè)，將其作為商品來經(jīng)營，如城市公園可發(fā)展地下停車場及地下商業(yè)，城市道路、橋梁的冠名權(quán)、公交線路經(jīng)營權(quán)、道路廣告經(jīng)營權(quán)、加油站配套及道路絨線范圍內(nèi)的商業(yè)配套租賃權(quán)等、把單一的基礎(chǔ)建設(shè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂型顿Y回報的商業(yè)投資產(chǎn)品，充分發(fā)揮城市公共設(shè)施的綜合效益。
（二）設(shè)立城市建設(shè)投資基金。投資基金是一種機構(gòu)性集體化投資工具和融資方式，基金發(fā)起人以發(fā)行受益憑證或股份的形式將眾多小額投資者的資金聚集起來交由專業(yè)投資機構(gòu)管理，通過組合投資方式以獲得投資收益和增值。通過設(shè)立城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金，可以在較短的時間內(nèi)籌集到較大規(guī)模的長期建設(shè)資金，實現(xiàn)儲蓄向投資的有效轉(zhuǎn)化，并以股權(quán)形式投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，通過對投資項目特許經(jīng)營、租賃經(jīng)營、托管經(jīng)營、授權(quán)經(jīng)營的形式實現(xiàn)收益。不僅大大增加了社會閑散資金的投入，降低了資金風險，而且可以直接提高項目資本金比例。
（三）吸引各類公益性基金和保險基金及民間資本直接投入城市建設(shè)。盤活存量資本，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護管理進行有效剝離在堅持統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量標準、統(tǒng)一市場準入制度、統(tǒng)一價格收費監(jiān)管制度的前提下，根據(jù)行業(yè)的不同特點和所承擔的社會職能，切實做到政企分開、政事分開、企事分開。城市的供水、供氣、排污、垃圾收集和處理.以及已建成市政公用設(shè)施的經(jīng)營管理，通過招標方式推向市場，吸引各種社會資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營。
（四）政府融資平臺的債券化。城建債券.是指地方政府或其授權(quán)機構(gòu)發(fā)行的有價證券，所籌集資金用于城市
基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。發(fā)行建設(shè)債券，這種債券以項目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是一種企業(yè)債券，實質(zhì)上是一種地方政府融資平臺的債券化操作。這種債券化不但有利于強化地方政府的債務(wù)意識和償債壓力，從總體上提高政府債務(wù)資金的使用效率，而且也增加了為城市建設(shè)籌集資金的渠道。
當前，經(jīng)濟下行、減稅降費等多重因素影響，稅收任務(wù)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，加之我區(qū)可用財力有限，融資門檻提高，融資成本加大，合規(guī)且低成本的新增專項債券資金將是政府類投資項目當下乃至未來幾年最主要的資金來源，按照有關(guān)政策要求和規(guī)定發(fā)揮好新增專項債券資金效益意義重大。近年來，專項債券作為我國重要的積極財政政策創(chuàng)新工具不斷被運用，省財政廳下達我區(qū)新增專項債券資金占比也逐年增加，2019年的占比為90.49%、2020年的占比為93.24%。因此如何加快新增專項債券資金使用，助推我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展重若丘山，結(jié)合工作實際，淺談幾點認識：
一、現(xiàn)行新增專項債券資金使用的要求
根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，明確了新增債券資金使用的原則性要求。
財政部《關(guān)于印發(fā)〈地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通
知》（財預(yù)[2016]155號）要求，專項債務(wù)（含專項債券）收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入政府性基金預(yù)算管理”，也就是由財政部門按照傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式分口徑對新增債券資金進行日常管理。但是新增債券是有償融資，增強投資效益、保證投融平衡是必然要追求的目標。且債券資金往往用于建設(shè)和運營期限較長的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目，需要財政部門與發(fā)改部門樹立政府投資計劃的概念，建立政府投資計劃與預(yù)算管理銜接的意識，從而提高債券資金使用效率。
二、當前新增專項債券資金使用存在的風險
一是項目建設(shè)風險。新增專項債券資金的主要投向領(lǐng)域為公益性大基建項目，具有龐大、復(fù)雜、周期長、相關(guān)單位多等特點，往往因征地拆遷、規(guī)劃設(shè)計、用地指標等前期工作不能按時完成，或由于建設(shè)工程拖延，造成不能按期開工、完工，或部分項目雖已完工，但由于種種原因竣工驗收較慢，或未辦理竣工決算及決算審計，容易導(dǎo)致債券資金無法及時撥付，造成資金沉淀閑置。
二是新增專項債券資金與項目融資需求不匹配的風險。目前新增專項債券發(fā)行模式是自上而下的，市縣（區(qū)）級政府無自主發(fā)債權(quán)限，債券分配的規(guī)模受上級和本級債務(wù)限額管理，發(fā)債規(guī)模、結(jié)構(gòu)和用途無自主決定權(quán)，中途也不能根據(jù)需要調(diào)整債券規(guī)模和資金用途。此外，受發(fā)債時間限制，部分債券資金到位時間不能很好地與建設(shè)進度相匹配，項目建設(shè)與資金實際需求脫節(jié)，造成資金來源斷檔、項目推進不暢，存在項目推進和資金使用的錯位，從而造成資金使用效率不高的問題，同時也增加庫款管理的壓力。
三是財政監(jiān)管風險。部分新增專項債券使用單位對債券資金使用要求不熟悉、不研究、不咨詢，認為可以用本單位現(xiàn)有資金先行墊付的情況時常發(fā)生。此外，新增專項債券項目大多數(shù)是打包項目，項目支出哪些可以使用專項債券資金，哪些不可以用專項債券資金沒有具體的明確規(guī)定，所謂的“公益性資本支出”需要上級財政部門進一步明確。
三、加快新增債券資金管理使用的建議
一是精準謀劃新增專項債券項目。發(fā)展改革和財政部門、行業(yè)主管部門、咨詢機構(gòu)，四方力量有機組合，現(xiàn)場辦公，有效銜接。本著謀劃一批“想干沒錢干，沒錢也要干”的項目原則，按照專項債支持的領(lǐng)域，建立引進高水平咨詢機構(gòu)聯(lián)合會戰(zhàn)模式，提早介入對項目策劃、融資方案、風險管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，幫助謀劃和策劃一批符合專項債支持領(lǐng)域、符合行業(yè)標準、符合本地區(qū)實際的高質(zhì)量的專項債項目。
二是著力解決新增專項債項目的前期工作問題。一要解決項目合法合規(guī)性的問題，項目相關(guān)的選址規(guī)劃、用地、用能、環(huán)評、水土保持、審核報備等手續(xù)要辦理完成。二要解決項目成熟度的問題，與項目相關(guān)的征地拆遷、市政配套、水電接入等項目實施必備條件要基本辦理完成，具備開工條件。
三是提高新增專項債券資金使用的集中度。按照國家對新增專項債券資金的使用規(guī)定，有針對性地篩選出一批在經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域最突出、最迫切的公益性資本項目，按照集中財力辦大事的原則，確保新增專項債券資金集中用于重大公益性項目建設(shè)，防止資金使用“碎片化”，切實發(fā)揮新增專項債券資金在經(jīng)濟社會發(fā)展中的牽引性、帶動性、關(guān)鍵性作用，更好地服務(wù)我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。
四是及時撥付新增專項債券資金。省財政廳新增專項債券限額下達后，區(qū)財政部門應(yīng)及時提出新增專項債券資金分配方案，經(jīng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同意后通知債券項目主管部門，待新增專項債券資金下達后及時撥付至新增專項債券項目主管部門，保障新增專項債券資金及時使用。
五是加強指導(dǎo)合規(guī)使用新增專項債券資金。新增專項債券資金有其特殊的使用要求，對照項目發(fā)行前期編制的實施方案和可行性研究報告，幫助項目主管單位逐個項目梳理，確定專項債資金可支出范圍，提醒項目單位在簽訂合同時，優(yōu)化支付條款約定，加速新增專項債券資金撥付到施工單位。
關(guān)鍵詞：縣域交通經(jīng)濟；融資；困境
中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）10-0-01
前言
近年來，縣域經(jīng)濟在國家經(jīng)濟改革的不斷深化下取得了巨大的發(fā)展，成為城市經(jīng)濟的一個重要組成部分。經(jīng)濟發(fā)展離不開交通發(fā)展，發(fā)展縣域經(jīng)濟首要要發(fā)展縣域交通經(jīng)濟。然而，目前我國縣域交通經(jīng)濟的發(fā)展面臨著嚴重的融資困境，資金缺乏限制了縣域交通經(jīng)濟的發(fā)展。本文結(jié)合我國目前縣域交通經(jīng)濟融資的現(xiàn)狀，簡要分析了縣域交通經(jīng)濟的融資困境。
一、我國縣域交通經(jīng)濟融資現(xiàn)狀
縣域經(jīng)濟的發(fā)展離不開交通經(jīng)濟的拉動，隨著我國經(jīng)濟改革的不斷深化，目前我國縣域交通經(jīng)濟無論是發(fā)展速度、還是發(fā)展質(zhì)量都得到了質(zhì)的提高?？h域交通經(jīng)濟發(fā)展的資金來源主要是政府投資、銀行貸款、民間社會團體投資和農(nóng)民籌資等，其中政府投資是最主要的資金來源，其他的籌資渠道只是對政府投資的輔助。
政府投資主要有兩種形式，一是國債資金；二是中央補助。但是隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增大，政府投資并不能滿足縣域交通經(jīng)濟發(fā)展的需求，還需要其他融資方式的補充。
銀行貸款在縣域交通經(jīng)濟的發(fā)展中也起著十分重要的作用，但是銀行對縣域交通建設(shè)的貸款并不是十分積極，因為縣域經(jīng)濟多是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，發(fā)展相對緩慢，償貸時間長，償還能力也受自然條件的影響而不穩(wěn)定。因此，銀行貸款的融資成本太高。
民間投資也是交通經(jīng)濟的一種融資手段，但是交通建設(shè)耗資巨大，項目建設(shè)時間長，對民間資本的吸引力并不大，依靠民間資本來發(fā)展交通經(jīng)濟也存在著一定的風險。
縣域交通經(jīng)濟建設(shè)的有效途徑還有農(nóng)民籌資以及以工代資等，這種融資方式是農(nóng)民參與交通建設(shè)的重要形式，但是農(nóng)民籌資的金額有限，僅僅依靠農(nóng)民籌資遠遠不能滿足縣域交通經(jīng)濟發(fā)展的需求。
因此，雖然上述縣域交通經(jīng)濟的融資方式起到了一定的作用，但是就目前我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的實際情況來看，僅僅依靠這些手段還是遠遠不夠的，不能滿足縣域交通經(jīng)濟的發(fā)展需求，我們必須不斷地深化融資，創(chuàng)新融資模式，以便籌集到更多的資金來發(fā)展縣域交通經(jīng)濟。
二、解決縣域交通經(jīng)濟融資困境的途徑
我國縣域交通經(jīng)濟的發(fā)展取得了不錯的成果，但是城鄉(xiāng)交通設(shè)施的建設(shè)以及維護都需要大批的資金，而縣域交通經(jīng)濟融資的渠道狹窄，因此面臨著嚴重的融資困境。我們必須開拓新的融資渠道，以募集到更多的資金來發(fā)展我國縣域交通經(jīng)濟。結(jié)合我國縣域交通經(jīng)濟的發(fā)展實際和客觀環(huán)境，我們可以從以下幾個方面來解決縣域交通經(jīng)濟的融資困境。
（一）建立縣域交通建設(shè)專項基金
建立縣域交通建設(shè)專項基金，通過發(fā)行基金券，將社會閑散資金和分散的個人投資資金集中起來，聘請專業(yè)的投資機構(gòu)與專家管理和操作基金，投資于縣域交通建設(shè)，獲取投資收益后，再按照出資的比例分享投資收益。建立縣域交通建設(shè)專項基金的優(yōu)點是，既可以吸引社會資金用于縣域交通建設(shè)，又可以降低縣域交通建設(shè)的負債率和融資成本。美國、澳大利亞和日本等發(fā)達國家的交通建設(shè)主要的融資渠道就是建立交通建設(shè)專項基金，并取得了很好的效果。雖然我國目前也設(shè)有公路建設(shè)專項基金，但是基金的資金來源主要是政府資金，受政府財政狀況的影響很大，難以保證縣域交通建設(shè)。因此，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，建立以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向而不是以政府資金為主要來源的縣域交通建設(shè)專項基金，多層次、多渠道地吸引外來資金，增強縣域交通建設(shè)專項基金的融資能力，充分發(fā)揮縣域交通建設(shè)專項基金對縣域交通經(jīng)濟發(fā)展的作用。
（二）發(fā)行縣域交通建設(shè)債券
事實上，國外通常都會發(fā)放較大規(guī)模的交通建設(shè)專項債券來募集交通建設(shè)所需的資金，比如目前遭受歐洲債務(wù)危機的葡萄牙就專門發(fā)行用于交通建設(shè)的專項債券，以加大基礎(chǔ)交通設(shè)施的建設(shè)來復(fù)蘇經(jīng)濟。根據(jù)我國的交通建設(shè)經(jīng)驗，發(fā)放針對縣域交通建設(shè)的債券是可行的，也是縣域交通經(jīng)濟融資的有效手段。發(fā)行縣域交通建設(shè)債券的具體方式有兩種：一是發(fā)行國債，利用國債籌資是縣域交通建設(shè)融資的一個重要手段；二是發(fā)行更具靈活性和本地特色的地方政府債券，我們應(yīng)該借鑒美國的經(jīng)驗，發(fā)行地方政府債券籌集縣域交通建設(shè)所需資金，以地方稅收和其他經(jīng)常性收入作為還債資金的來源。除此之外，政府可以適當放松公路經(jīng)營企業(yè)發(fā)行交通建設(shè)債券的條件，讓公路經(jīng)營企業(yè)盡可能地發(fā)行交通建設(shè)債券，比如三年期債券和五年期債券等。
（三）完善貸款管理
為建設(shè)縣域交通設(shè)施，促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，各地政府通常都會實行“貸款修路、收費還貸”的融資體制，這就需要國家完善貸款修路的管理。目前我國縣級政府貸款建設(shè)交通設(shè)施存在的問題是，有些地方政府沒有對建設(shè)項目做可行性研究就倉促立項，貸款建設(shè)公路，導(dǎo)致政府無力償還貸款本息，債務(wù)風險日益加大。也使銀行產(chǎn)生不良貸款，不敢貸款給政府修建交通設(shè)施。
國家應(yīng)該從宏觀上控制貸款建設(shè)交通設(shè)施，通過立法規(guī)范地方政府的貸款行為，完善貸款管理。國家要認真審批貸款修路項目，擇優(yōu)選擇收費還貸公路項目，科學地編制貸款修路項目的可行性研究報告，引入項目決策和風險責任制，加強對通行費征收的管理，確保貸款修路能真正促進縣域交通建設(shè)進入良性循環(huán)，有效地防范銀行產(chǎn)生不良貸款的風險。
一、房地產(chǎn)開發(fā)融資市場
我國房地產(chǎn)開發(fā)的融資方式包括銀行貸款、股權(quán)融資、債券融資、信托融資、房地產(chǎn)基金等多種形式。房地產(chǎn)開發(fā)資金來源主要有：國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、債券、利用外資、房地產(chǎn)企業(yè)自籌資金和其他資金。其他資金主要是定金及預(yù)收款，這部分資金在開發(fā)資金來源中占有很大比重。1998—2006年房地產(chǎn)開發(fā)資金來源及各項來源中，“定金及預(yù)收款”的占比一直在30％以上。另外兩大資金來源是“自籌資金”和“國內(nèi)貸款”。2006年，前三大資金來源總計21986.1億元，占當年房地產(chǎn)開發(fā)資金來源總額的81.8％。雖然近幾年“國內(nèi)貸款”在房地產(chǎn)開發(fā)資金來源中的占比有所下降，到2006年已不足20％，但在“自籌資金”和“其他資金”中有很大比例來自銀行對個人的按揭貸款，加上這部分資金，房地產(chǎn)開發(fā)中使用的銀行貸款的比重在55％以上，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對銀行信貸資金依賴較多。
房地產(chǎn)開發(fā)貸款是房地產(chǎn)企業(yè)主要的資金來源渠道。1998年以來，房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額一直保持著兩位數(shù)的增長率，房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額從1998年的2028.9億元增長到2006年的14076.4億元。2007年6月末，房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額達到1.7萬億元。
2006年，房地產(chǎn)開發(fā)資金中企業(yè)自有資金為5025.1億元，占比18.7％，比1998年上升了6.2個百分點。近幾年房地產(chǎn)企業(yè)新增自有資金主要是以投資為目的的社會資金，這些資金大多以股權(quán)融資的形式參與房地產(chǎn)開發(fā)?，F(xiàn)階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)普遍面臨自有資金不足的問題。為了達到國家對房地產(chǎn)開發(fā)項目自有資金比例不低于35％的要求，一些企業(yè)往往通過關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款、挪用已開工項目資金、向省外企業(yè)借款以及銷售回款再投資等方法來籌措自有資金。
我國房地產(chǎn)債券最先出現(xiàn)在1992年，由海南經(jīng)濟特區(qū)的開發(fā)商推出，分別是“萬國投資券”、“伯樂投資券”、“富島投資券”，總計1.5億元。1993—1998年上半年，受政策限制，房地產(chǎn)企業(yè)沒有公開發(fā)行房地產(chǎn)債券。1998年以后政策限制逐步放松，房地產(chǎn)企業(yè)重新恢復(fù)了債券發(fā)行。如“1998深振業(yè)債券”、北京“首創(chuàng)債券”等。到1999年，債券融資額達到10.37億元，在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金來源中的占比為0.23％。2000年以后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的債券融資比例日益下降，2004年降至1998年以來的最低點，債券融資額不足2000萬元，占比僅為0.001％。2005年5月24日人民銀行了《短期融資券管理辦法》，一些大型房地產(chǎn)公司萬科、金融街、浦東金橋等陸續(xù)了發(fā)行計劃。當年債券融資達到5.61億元，在當年房地產(chǎn)開發(fā)資金來源中的占比為0.03％。
2002年7月，我國逐步開始辦理房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)。2003年9月，中國人民銀行出臺121號文件，嚴格對房地產(chǎn)行業(yè)的銀行貸款條件，房地產(chǎn)開發(fā)商紛紛尋找新的融資渠道，房地產(chǎn)信托在這種背景下迅速發(fā)展起來。目前，信托融資已涵蓋了房地產(chǎn)投資的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，從土地開發(fā)到物業(yè)管理、從民用住宅到商用物業(yè)。2006年，投資于房地產(chǎn)的信托產(chǎn)品共發(fā)行99個，占全年信托產(chǎn)品總數(shù)的18.1％；發(fā)行規(guī)模167.3億元，占全年信托發(fā)行規(guī)模的28.1％。
1998年房地產(chǎn)開發(fā)利用外資總額為362.74億元，其中外商直接投資為244.3億元，而到2001年，利用外資總額下降到130.22億元，其中外商直接投資下降到93.32億元?？梢?，一段時間以來外商對我國的房地產(chǎn)發(fā)展前景并不看好，因此投資規(guī)模迅速萎縮。最近幾年中國宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定高速增長的勢頭和房地產(chǎn)發(fā)展的上升態(tài)勢使得外商對我國房地產(chǎn)市場的看法逐漸發(fā)生了改變。2006年房地產(chǎn)開發(fā)利用外資總額為394.4億元，其中外商直接投資為297.5億元。2006年利用外資總額在房地產(chǎn)開發(fā)資金來源中的占比為1.47％；2007上半年利用外資占比為1.8％。
我國居民住房融資的渠道主要包括商業(yè)性的購房貸款和政策性的住房公積金貸款。1998年以來，人民銀行采取了一系列鼓勵住房消費金融的政策，居民個人購房貸款余額從1998年的426.2億元增加到2006年底的198542億元，8年間增長了40多倍。個人購房貸款余額占同期金融機構(gòu)全部貸款余額的比重從1998年的0.5％上升到2006年的8.8％。
與此同時，我國住房公積金也發(fā)展較快。2006年末全國住房公積金繳存余額為7871億元，個人貸款余額為3804.7億元。2007年6月末，住房公積金委托貸款余額達到4002.6億元。
二、房地產(chǎn)金融存在的問題
我國房地產(chǎn)金融市場的現(xiàn)狀一定程度上反映了金融市場體系創(chuàng)新空間的狹小，現(xiàn)有各種房地產(chǎn)融資方式的發(fā)展很不平衡，仍然過分依賴銀行信貸，股權(quán)融資、債券融資、房地產(chǎn)投資信托融資等方式的融資額在房地產(chǎn)融資格局中的占比很小。房地產(chǎn)融資過分依賴銀行不利于金融業(yè)及房地產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定。房地產(chǎn)資金大部分來自銀行，加強了房地產(chǎn)業(yè)和銀行業(yè)的關(guān)聯(lián)度，使銀行系統(tǒng)容易受到房地產(chǎn)市場波動的牽連，承擔較大風險。房地產(chǎn)業(yè)對銀行信貸過分依賴，在某些情況下，政府對銀行體系的調(diào)控有可能對房地產(chǎn)業(yè)造成直接的沖擊。此外，單一的銀行信貸融資方式也難以適應(yīng)中國房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展的趨勢。
近年來，部分地區(qū)房地產(chǎn)市場價格上漲較快，出現(xiàn)地區(qū)性的房地產(chǎn)熱。房地產(chǎn)價格上漲過快容易造成市場價格過分偏離其真實價值，從而產(chǎn)生泡沫。一旦泡沫破滅房地產(chǎn)價格下跌，作為抵押物的房地產(chǎn)就會貶值甚至大幅縮水，給銀行帶來不小的損失。房地產(chǎn)開發(fā)商以銀行借貸融資為主，自有資金很少。有統(tǒng)計顯示，我國房地產(chǎn)開發(fā)商通過各種渠道獲得的銀行資金占其資產(chǎn)的比率在70％以上，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)高負債經(jīng)營的問題較為嚴重。由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)良莠不齊，隨著房地產(chǎn)市場競爭日益激烈，監(jiān)管力度不斷加大，開發(fā)貸款門檻提高，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金鏈條日趨緊張，一旦資金鏈條斷裂，風險就會暴露。
當前，假按揭已成為個人住房貸款最主要的風險源頭?！凹侔唇摇辈灰哉鎸嵸徺I住房為目的，開發(fā)商以本單位職工或其他關(guān)系人冒充客戶和購房人，通過虛假銷售（購買）方式，套取銀行貸款。銀行發(fā)放房地產(chǎn)貸款存在操作風險。突出表現(xiàn)在：一是貸前審查經(jīng)辦人員風險意識不強，審查流于形式，隨意簡化手續(xù)，對資料真實性、合法性審核不嚴，對明顯存在疑點的資料不深入調(diào)查核實。二是抵押物管理不規(guī)范，辦理抵押的相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合不力，不按程序操作，或過分依賴中介機構(gòu)的評估結(jié)果，造成抵押品貶值或抵押無效。三是個別基層行貸后管理混亂，個人貸款客戶資料不夠全面和連續(xù)，缺少相關(guān)的風險預(yù)警措施。
銀行土地開發(fā)貸款面臨著較大風險。一是土地儲備中心資產(chǎn)負債率較高。雖然各地土地儲備機構(gòu)均由政府全額撥款組建，但目前一部分地區(qū)存在政府投入的注冊資本金過少、注冊資金不到位等問題，造成其對銀行資金過分依賴，抵御風險的能力較低。二是銀行難以對土地儲備中心進行有效監(jiān)管。各地土地儲備機構(gòu)大都實行財政收支兩條線，土地出讓金上繳財政專戶，各銀行對其資金使用很難監(jiān)管。在地方政府資金緊張的情況下，土地儲備機構(gòu)極可能成為財政融資渠道，出讓土地的收入有可能被挪作他用，甚至受地方利益驅(qū)使而懸空逃廢銀行債務(wù)。三是銀行向土地儲備中心發(fā)放的貸款沒有有效的擔保措施。當前土地儲備機構(gòu)向商業(yè)銀行貸款的擔保主要采用政府保證和土地使用權(quán)質(zhì)押兩種方式，這兩種方式的合法性尚存在問題。從《擔保法》的規(guī)定來看，政府及以公益為目的的事業(yè)單位不能作為保證人。土地儲備中心只是代行政府部分職權(quán)的機構(gòu)，并不是實質(zhì)意義上的土地使用者，因而對其儲備的土地也就談不上擁有真正意義的使用權(quán)?？梢姡瑢τ阢y行來說，土地質(zhì)押并未落到實處。四是土地儲備中心的運營風險。土地市場價格有很大的不確定性，譬如受政策影響土地價格可能大幅下滑，拍賣中土地流拍或中標人違約，都可導(dǎo)致土地出讓的收入低于土地收購價格，形成銀行信貸風險。
三、房地產(chǎn)金融發(fā)展前景
我國經(jīng)濟已進入高速發(fā)展階段，作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)也會更快地發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，房地產(chǎn)金融需要深化改革和加快發(fā)展。
一是建立和完善房地產(chǎn)金融市場。在逐步完善房地產(chǎn)金融一級市場的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善房地產(chǎn)金融二級市場。在這個市場上交易的工具更多的是住房貸款機構(gòu)發(fā)起的證券化產(chǎn)品，包括住房抵押貸款支持證券、商用房抵押支持證券等等。我國的房地產(chǎn)金融產(chǎn)品主要是貸款，并且貸款品種也不夠豐富。因此，需要加快探索、開發(fā)新的房地產(chǎn)金融產(chǎn)品，一方面拓寬融資渠道，另一方面也要提供更豐富的貸款產(chǎn)品以適應(yīng)貸款人不同層次的需要。為了支持房地產(chǎn)金融的良好運行，為市場服務(wù)的各種專業(yè)性中介服務(wù)機構(gòu)是不可或缺的，包括房產(chǎn)評估機構(gòu)、貸款保險（擔保）機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評級機構(gòu)等。
關(guān)鍵詞：政策性銀行；融資模式；政府信用
中圖分類號：F831
文獻標識碼：A
文章編號： 1006-1096(2003)01-0069-03
一、三家國外政策性銀行成立運作的經(jīng)驗
德國復(fù)興信貸銀行(KFW)成立于1948年。其成立的主要目的是作為Marshall計劃的特殊資金 渠道來幫助 德國在戰(zhàn)后重建經(jīng)濟。其成立的依據(jù)是《復(fù)興信貸銀行法》。戰(zhàn)后直到20世紀60年代末，KF W的主要任務(wù)是向基礎(chǔ)工業(yè)部門提供長期資金支持，重建戰(zhàn)后的德國經(jīng) 濟。20世紀70年代以后，德國經(jīng)濟進入到相對成熟的階段，政府的經(jīng)濟政策調(diào)整為保持經(jīng)濟 活力、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進就業(yè)等方面。KFW的業(yè)務(wù)重點也隨之發(fā)生以下變化：(1）以向中小企業(yè)融資為重點。因為中小企業(yè)的創(chuàng)新、應(yīng)變能力強，能夠促進就業(yè)，符合政府的經(jīng)濟目標；同時中小企業(yè)不成熟，商業(yè)銀行一般不愿意貸款。據(jù)統(tǒng)計，目前在KFW的國內(nèi)貸款中，用于中小企業(yè)的占50％左右。（2）以向東部地區(qū)融資為重點。1990年東西德統(tǒng)一后，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，需要政府給予援助，KFW對東部地區(qū)的貸款相應(yīng)增加。據(jù)統(tǒng)計，近年來KFW的貸款中，約有2／3投向了東部地區(qū)。
日本政策投資銀行(DBJ)的前身為日本開發(fā)銀行，它成立于1954年。1999年，日本開發(fā)銀行 與北海道東北開發(fā)金融公庫合并成立了DBJ。日本開發(fā)銀行成立的主要目的是幫助日本戰(zhàn)后重建工業(yè)體系，并促進本國經(jīng)濟的多元化。其成立的依據(jù)是《開發(fā)銀行法》。隨著政府產(chǎn)業(yè)政策的變化，日本開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)重點不斷調(diào)整，一些新職能不斷加入(見表1)，特別是亞洲金融危機爆發(fā)后，為了渡過難關(guān)，日本政府要求開發(fā)銀行向富有生命力的企業(yè)提供貸款，使開發(fā)銀行用于恢復(fù)經(jīng)濟的貸款占當年貸款總量的42％。DBJ成立后，其主要政策目標轉(zhuǎn)變?yōu)橹С痔岣呷嗣裆钯|(zhì)量、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；節(jié)約能源，改善和保護環(huán)境；調(diào)整經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。近年來，日本越來越多的人士對DBJ的財政融資作用表示懷疑，要求逐步將DBJ推向市場。
韓國產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)成立于1954年。成立的主要目的是通過為大型工業(yè)項目融資來加速韓國的工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。其成立的依據(jù)是《產(chǎn)業(yè)銀行法》。該法最早規(guī)定KDB職能與任務(wù)的基本框架是經(jīng)辦政府投資，并為政府尋求商業(yè)機會和為政府提供經(jīng)濟、金融控制方法等。到20世紀60年代，韓國社會經(jīng)濟、金融發(fā)生了很大變化，要求KDB擴大業(yè)務(wù)范圍和所擔負的職能，韓國政府及立法機構(gòu)首先對《產(chǎn)業(yè)銀行法》進行了修改。近年來，KDB的業(yè)務(wù)重點轉(zhuǎn)向為中小企業(yè)、高新技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，同時提供貿(mào)易融資服務(wù)，以及風險投資、承銷債券、資產(chǎn)證券化等投資銀行業(yè)務(wù)，目標是成為韓國領(lǐng)先的投資銀行。
二、三家國外政策性銀行資金來源和融資模式
KFW成立初期，資金來源主要是政府的ERP(歐洲復(fù)興計劃)特別基金，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前KFW主要通過國內(nèi)、國際資本市場發(fā)行債券融資，目前債券融資額已占到全部資金來源的88％，政府借款占9％(見表2)。為了專門從事資本市場上的籌資活動，KFW在美國成立了一家子公司，即國際融資有限公司。為了擴充資本金，德國政府給予KFW將利潤轉(zhuǎn)為特殊準備金的政策，這實際上是給予新的注資。目前KFW的資本金已由注冊資本金10億馬克增至54億歐元，資本充足率達 11％。
DBJ主要依靠財政投融資計劃獲得資金來源，資金絕大部分來自于郵政儲蓄，已占到全部資金來源的856％；僅有很少一部分來源于海外資本市場發(fā)行的債券，而且這種債券也是由政府擔保的，這部分資金來源只占到34％(見表2)。DBJ在每財年的年初要制定收入和支出的預(yù)算呈送財務(wù)省，由財務(wù)省和國會對當年的融資計劃進行審批，然后作為投融資計劃和政府財政預(yù)算的一部分頒布實施。日本目前仍不允許政策性銀行在國內(nèi)資本市場發(fā)行債券，其目的是為了避免與國內(nèi)商業(yè)性的長期信貸銀行爭奪資金來源。DBJ除由日本政府撥付資本金外，還在預(yù)算中設(shè)立公積金，用于補償由于不可預(yù)見的原因?qū)е碌奶潛p。公積金從每財年決算后的利潤中提取。目前DBJ的資本及法定準備金為16689億日元，資本充足率為11％。
KDB作為韓國最大的銀行，自1954年成立起的最初10年內(nèi)，基本依靠財政融資，以后逐年減少。目前，KDB的資金來源主要是發(fā)行債券、專項基金借款、企業(yè)和居民存款等(見表2)。它在國內(nèi)資本市場發(fā)行的"產(chǎn)業(yè)金融債券"是除國債之外的最主要的債券品種，1999年其發(fā)行額占市場總發(fā)行額的72％。1991年KDB發(fā)行債券融資占其全部資金來源的409％，1999年上升到580％。1999年，韓國政府宣布今后不再直接從國際資本市場上募集資金，而授權(quán)KDB代其運作，這意味著KDB可以全權(quán)代表本國政府發(fā)行債券。金融危機過后，韓國政府向KDB注入了大量資金用來擴充資本，兩年注入62萬億韓元，相當于過去40多年注入的全部資金，1999年資本充足率達到1159％。
三、
三家國外政策性銀行運作特點和風險防范
KFW貸款原則上通過商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸，只有極少部分對公共機構(gòu)的貸款采取直接放貸的方式，但也必須經(jīng)過監(jiān)事會的批準和授權(quán)。其貸款的程序是：首先，由KFW公布申請貸款的基本條件，企業(yè)通過商業(yè)銀行提出貸款申請；其次，商業(yè)銀行按條件審查上報KFW，經(jīng)KFW審查同意后，由商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸，商業(yè)銀行在獲取貸款轉(zhuǎn)貸利差的同時，承擔部分或全部貸款風險。但對于政府需要支持的風險較大的項目，比如在原東德地區(qū)的投資，對中小企業(yè)的革新和新技術(shù)項目等，KFW代表政府承擔貸款風險。KFW重點對項目資產(chǎn)負債等方面進行審查，以防范貸款風險。
DBJ在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)，自主選擇項目，政府不直接安排項目，為避免發(fā)生不良貸款，DBJ建立了嚴格的貸款項目審查制度，審查中最重要的是對貸款償還可能性進行判斷，以保證債權(quán)的安全。政府可以向DBJ推薦項目，但須經(jīng)DBJ審查確定，對于預(yù)計不能按期歸還貸款的項目，DBJ有權(quán)拒絕。
KDB在貸款時自己安排項目，政府不予干預(yù)。近年來為應(yīng)付金融危機，引進了貸款集體決策體系；將客戶關(guān)系經(jīng)理與信貸經(jīng)理相分離，客戶關(guān)系經(jīng)理不再具有貸款審批權(quán)；引入用于發(fā)現(xiàn)不良信號的預(yù)警系統(tǒng)；加強對產(chǎn)業(yè)和公司的分析，以獲得更為準確的產(chǎn)業(yè)風險分析和技術(shù)評估。
三家國外政策性銀行都認為，它們與商業(yè)性金融機構(gòu)的區(qū)別在于以下幾點：(1)政策性銀行從事長期信貸業(yè)務(wù)，主要以批發(fā)為主。商業(yè)銀行從事短期信貸業(yè)務(wù)，主要以零售為主，即使是從事長期信貸業(yè)務(wù)，在資金量和貸款期限方面也要受到商業(yè)銀行法規(guī)的制約；(2)政策性銀行是政府的銀行，以政府信用為保證。商業(yè)銀行是民間銀行，以法人資產(chǎn)為保證；(3)政策性銀行的目標是貫徹政府政策和意圖，引導(dǎo)社會資金投向。商業(yè)銀行的目標是利潤最大化，在資源配置中體現(xiàn)商業(yè)性原則；(4)政策性銀行的資金來源或是政府注資，或是政府擔保發(fā)行債券籌資。商業(yè)銀行的資金來源主要依靠吸收公眾存款，股東投入的股本也是資金來源的一部分。DBJ的業(yè)務(wù)只是對商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的補充和支持，而不能與其競爭。只有在商業(yè)銀行提供資金有困難時，DBJ才能發(fā)放貸款。KFW遵循補充性原則和中立原則，即其業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)銀行因無利可圖不愿意開展的，或因自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)，由于有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，KFW在開展業(yè)務(wù)時就必須保持中立，不能與商業(yè)銀行競爭。
四、三家國外政策性銀行的監(jiān)管
KFW作為依照專門法律設(shè)立的政府銀行，不受中央銀行的由聯(lián)邦政府指定財政部門進行監(jiān)管，KFW設(shè)立監(jiān)事會，以保證其經(jīng)營能夠按照法律規(guī)定進行。監(jiān)事會主席和副主席均由聯(lián)邦政府任命，成員包括聯(lián)邦政府的部長、聯(lián)邦議會指定的議員、社會各行業(yè)及工會的代表等。DBJ由財務(wù)省監(jiān)管。財務(wù)省依據(jù)有關(guān)法律及銀行預(yù)算方案對DBJ進行監(jiān)管，必要時可要求DBJ或其他受托機構(gòu)遞交報告，并可指定下屬官員現(xiàn)場檢查業(yè)務(wù)情況。DBJ在業(yè)務(wù)方面與中央銀行沒有非常密切的關(guān)系，因而不受中央銀行的監(jiān)管。KDB的監(jiān)管有四個部門進行：(1)財政經(jīng)濟部。負責對KDB進行全面監(jiān)管；(2)金融監(jiān)管委員會。主要涉及資本充足率等方面，但與管理商業(yè)銀行有所不同；(3)審計檢查委員會。負責檢查會計清算以及業(yè)務(wù)計劃中的違法行為；(4)國會。負責例行年度檢查。法律規(guī)定，在每年結(jié)束后的4個月內(nèi)，KDB應(yīng)向國會提交年報，概述其經(jīng)營情況和政府的主要產(chǎn)業(yè)政策，并分析每年的工業(yè)融資情況。
五、三家國外政策性銀行對我們的啟示
1政策性銀行應(yīng)當規(guī)范運作。 (1)政策性銀行應(yīng)當依據(jù)專門的法律成立。一般企業(yè)法人可以由一個全國統(tǒng)一的法律來規(guī)范，而特殊法人不但不適用于規(guī)范一般企業(yè)法人的法律，而且需要根據(jù)自身的具體情況制定專門的法律，即一個特殊法人需要制定一個法律。為此，三家國外政策性銀行在成立時都需要依據(jù)專門的法律，這樣能夠很好地規(guī)范政策性銀行的行為，否則，對于政策性銀行的某些行為就會缺乏約束的基礎(chǔ)，同時也不利于政策性銀行開展正當?shù)慕?jīng)營活動。(2)政策性銀行應(yīng)當擁有充足的資本金。盡管有財政作為后盾，但三家國外政策性銀行都擁有充足的資本金，這說明資本金對于政策性銀行是必要的，否則，一是不利于政策性銀行的經(jīng)營，資本金不足會制約政策性銀行的資金來源；二是不利于政策性銀行的自擔風險，容易導(dǎo)致其對財政的過度依賴和掩蓋經(jīng)營問題。(3)政策性銀行應(yīng)當存在明確的監(jiān)管主體。三家國外政策性銀行中，KFW、DBJ均由財政部門監(jiān)管，與中央銀行無關(guān)；KDB接受財政部門和金融監(jiān)管部門等的聯(lián)合監(jiān)管，以財政部門為主。這大體上可以說明，政策性銀行應(yīng)當由財政部門單獨監(jiān)管或以財政部門為主監(jiān)管。
2政策性銀行應(yīng)當解決好融資問題。(1)政策性銀行應(yīng)當選擇適宜的融資模式。盡管政策性銀行依靠的都是國家信用，但其融資模式卻不盡相同。從三家國外政策性銀行的融資模式看，基本上可以分為兩類：一是財政融資型模式，二是市場融資型模式。DBJ以及早期的KFW、KDB屬于財政融資型模式，其特征是大部分資金來源為財政資金，少量的來自在資本市場上發(fā)行的債券。日前的KFW、KDB屬于市場融資型模式，其特征是資金來源以在資本市場上發(fā)行債券為主。采取哪一種融資模式較好，主要是根據(jù)國家財力情況而定。如果一國財力充足，可選擇財政融資型模式，反之可選擇市場融資型模式，但是，從增強活力和加強經(jīng)濟核算的角度分析，市場融資型模式要好一些。國際經(jīng)驗也表明，選擇財政融資型模式的政策性銀行，不僅發(fā)展較為緩慢，而且有的甚至難以生存。而選擇市場融資型模式的政策性銀行，其發(fā)展要快得多，其效率也較高。(2)政策性銀行應(yīng)當擁有穩(wěn)定的融資渠道。除了資本金以外，三家國外政策性銀行共計擁有至少四個融資渠道，分別是：在國內(nèi)資本市場上發(fā)行債券、在國外資本市場上發(fā)行債券、借款、吸收存款。其中，在資本市場上發(fā)行債券是常見的融資渠道。不過有些國家不允許本國政策性銀行在國內(nèi)資本市場上發(fā)行債券，比如日本。借款也是常見的融資渠道。但借款不僅包括本國政府借款和中央銀行借款，還應(yīng)包括向外國機構(gòu)借款渠道，比如國際開發(fā)金融機構(gòu)、洲際開發(fā)金融機構(gòu)、局部地區(qū)開發(fā)金融機構(gòu)、外國政府等。通過這一渠道籌措的資金往往具有期限長、余額大、利率低的優(yōu)點，是政策性銀行理想的資金來源。據(jù)統(tǒng)計，目前大約有70多個國家的開發(fā)金融機構(gòu)有資格從世界銀行借款。至于存款，有利于彌補資金供求的缺口，但由于存款業(yè)務(wù)本身所固有的商業(yè)性質(zhì)，以及開發(fā)性金融機構(gòu)資金運用的長期性，開發(fā)性金融機構(gòu)在能否吸收存款以及存款種類和對象的選擇上都采取較為謹慎的態(tài)度。
3政策性銀行應(yīng)當積極開展經(jīng)營。(1)政策性銀行應(yīng)當成為獨立的經(jīng)營主體。三家國外政策性銀行在經(jīng)營方面的-個共性是均享有高度的經(jīng)營自。雖然是承擔政策性業(yè)務(wù)，但都能做到自主決策，自擔風險。這一點除了立法保證外，政策性銀行自己也要具有風險意識。如果為了突出經(jīng)營的"政策性"而忽視"風險性"，政策性銀行就會成為一個高風險銀行或垃圾銀行，不但不能有效地促進經(jīng)濟發(fā)展，反而會拖累經(jīng)濟發(fā)展。(2)政策性銀行應(yīng)當在不主動與商業(yè)銀行競爭的情況下敢于開拓業(yè)務(wù)。三家國外政策性銀行在經(jīng)營方面的另一個共性是均不主動與商業(yè)銀行競爭，二者是互補而非替代的關(guān)系。但不主動競爭并不意味著政策性銀行僅僅局限在傳統(tǒng)的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。隨著外部經(jīng)濟環(huán)境的變化，政策性銀行的支持重點和業(yè)務(wù)領(lǐng)域也應(yīng)當隨之變化。KFW和KDB近年來將業(yè)務(wù)重點轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行不愿貸款的中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資等領(lǐng)域，還廣泛涉足投資銀行業(yè)務(wù)，這表明不斷開發(fā)新的業(yè)務(wù)品種已成為國外政策性銀行的一個發(fā)展趨勢。有鑒于此，筆者認為，政策性銀行不僅可以在商業(yè)銀行不愿意從事或不感興趣的領(lǐng)域開拓新業(yè)務(wù)，而且還可以在商業(yè)銀行愿意從事或感興趣的領(lǐng)域開拓商業(yè)銀行沒有能力從事的新業(yè)務(wù)。
參考文獻：
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The Experience and Enlightenment of Foreign Policy Bank Operation
ZHANG Wei ZHANG Da-yong
(College of Management, Jinan University, Jinan 250022, China)
Abstract: Foreign policy banks have a long history and accumulate abundant operation exper ience, This essay take an analysis on three foreign banks from their background, function evolution, capital source ,financing mode, operation character, precau tion against risk and supervision, and makes useful enlightenment to our country policy bank operation.
Key words: policy banks; financing mode; government credit
【關(guān)鍵詞】 城鎮(zhèn)化 地方政府 債務(wù)問題
一、中國城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀
2012年的最后一天，財政部、國家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱《通知》），再次強調(diào)對地方政府融資行為進行規(guī)范。
通知出臺表明，地方政府違法違規(guī)融資已經(jīng)到了很嚴重的地步。通知規(guī)定未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設(shè)，不得對機關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會公眾參與融資平臺公司項目融資。
中央讓地方政府大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，在目前財稅體制下，地方政府資金有限，也很難通過正規(guī)渠道融資，中央政府也不允許地方政府違規(guī)融資。
目前地方政府幾乎所有的投資都來自舉債，自1994年實行分稅制改革，中央把主要的、最易征收的稅種上收之后，地方政府的收入就有點捉襟見肘。到2009年，中央政府預(yù)算內(nèi)財政收入與地方政府之比是52∶48，而在支出結(jié)構(gòu)上，正在向20∶80的比例邁進。中央與地方財權(quán)事權(quán)的嚴重不匹配，只能靠轉(zhuǎn)移支付來解決。而對于中西部農(nóng)業(yè)為主的基層政府而言，2005年取消農(nóng)業(yè)稅后，又使其喪失了這一穩(wěn)定的收入流，只能被動等待轉(zhuǎn)移支付。近年來中央政府部門在“條條”這塊決策權(quán)集中太多，在專項轉(zhuǎn)移支付中又要求地方政府必須拿出更大規(guī)模的配套資金，導(dǎo)致地方財政不堪重負。這造成的結(jié)果是，基層政府既沒有財力和資源維持自身的行政運作，更不能提供轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品和基層設(shè)施建設(shè)，基層自治更成了一句空話。有學者以“懸浮型”政府稱之。
2012年下半年的“穩(wěn)增長”導(dǎo)致地方政府陸續(xù)出臺萬億刺激方案，使債務(wù)負擔日趨惡化，考慮近兩年新增基建信托3200億、城投債9000億，再假定平臺貸款余額不變，則目前地方債務(wù)可能增長20%至12萬億。2010年之前，地方債務(wù)主要通過大型國有商業(yè)銀行貸款進行融資，但是其急劇膨脹的規(guī)模引起了監(jiān)管部門的關(guān)注，銀監(jiān)會要求各家商業(yè)銀行“不得新增”成為嚴控地方債務(wù)的“紅線”，如今一些銀行表內(nèi)資產(chǎn)地方債務(wù)類貸款占比已呈現(xiàn)下降趨勢。
然而，地方繞道銀行表外即影子銀行繼續(xù)進行規(guī)模式躍進，如以城投債、信托等理財產(chǎn)品形式進行融資，這些產(chǎn)品由于有政府的隱性擔保，投資者認為地方政府不敢輕易違約，所以都爭相購買。另外一個是城市商業(yè)銀行，2009年以來，城商行貸款激增成為一個普遍現(xiàn)象。其實大部分都是政府貸款，城商行與地方政府是高度信任的，城商行就是地方政府的金庫。就地方銀監(jiān)局來說，必須看地方政府的臉色，大部分違規(guī)情況根本不會上報，不敢上報。
根據(jù)國際評級機構(gòu)惠譽的數(shù)據(jù)，2012年大陸整體信貸GDP占比約190%，高于2008年底的124%；債務(wù)的大幅擴張（特別是地方政府債務(wù)）是惠譽決定給予中國本幣債務(wù)評等（「AA-）「負面展望的主因?；葑u（Fitch）預(yù)估截至2012年第3季底大陸財富管理產(chǎn)品（WMP）發(fā)行余額達到12兆元（人民幣），占銀行體系人民幣存款的13%；遠高于2011年的8.5兆元。WMP是中國大陸影子金融市場重要資金來源之一。英國金融時報報導(dǎo)，根據(jù)CNBenefit的預(yù)估，大陸銀行業(yè)WMP規(guī)模將由2007年的8千億元暴增至今年的20兆元。
這一輪偽城鎮(zhèn)化，主要是縣鎮(zhèn)一級，為了獲得足夠的資金推進城鎮(zhèn)化，這些政府的城投類債券發(fā)行規(guī)模將呈現(xiàn)巨額增長，這些債務(wù)到期在2015年以后集中到來，而2013年正迎來償債高峰期，舊債未完新債再添，地方政府債務(wù)的壓力越來越大。
二、當前中國城鎮(zhèn)化融資發(fā)展的基本趨勢
改革開放初期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資主要來自于政府財政資金支持。隨著改革深入和經(jīng)濟快速發(fā)展，外資和民間資本開始投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在一定程度上解決了財政資金不足的問題。2010年全社會固定資產(chǎn)投資完成額為27.8萬億元，其中自籌和其他資金占78.5%，國內(nèi)貸款占15.15%，國家預(yù)算內(nèi)資金占4.73%，利用外資占1.62%。對于2009年全社會固定資產(chǎn)投資完成額，投資主體按經(jīng)濟類型劃分，其中，國有企業(yè)和集體企業(yè)占比約為35%，個體、私營企業(yè)和其他企業(yè)占比為27%，港澳臺及外資投資占比為7%。雖然國有投資仍然占據(jù)主要控制地位，但投資主體和資金來源已漸趨多樣化?？傮w來看，未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資將呈現(xiàn)三個方面的趨勢。
從投資資金來源來看，中央預(yù)算資金或者地方政府投入的資金比重會逐漸降低，而來自企業(yè)的比重將會逐漸提高。全社會固定資產(chǎn)投資完成額按照資金來源來看，國家預(yù)算內(nèi)資金占比近年來呈下降趨勢，而自籌資金和其他資金占比不斷上升。
從融資方式來看，對政府預(yù)算資金，以及銀行長期貸款的依賴程度會逐漸降低，而通過長期債券融資，信托、股票市場等其他融資將會逐漸增加。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金要求高、建設(shè)周期長、投資風險相對較大等特征，與銀行資金來源的短期性特點存在期限錯配，容易釀成風險。另一方面，局部地區(qū)的城市商業(yè)銀行主要為當?shù)氐胤秸刂?，主要集中為當?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，項目資金集中度很高，與國家商業(yè)銀行監(jiān)管原則相違背，存在集中度風險和關(guān)聯(lián)貸款風險。
從期限來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金來源日趨長期化，現(xiàn)有的以銀行信貸為主的融資模式必然是不合適的。未來肯定會不斷引入和完善市場化的融資模式，綜合運用長期債券、信托、股票等市場化融資方式解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難題。
三、當前中國城鎮(zhèn)化融資中的地方債務(wù)問題及其化解
在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中地方政府通過以“土地財政”為支撐，搭建地方政府投融資平臺籌集資金，一度成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的主要模式和資金來源。地方政府投融資平臺作為地方政府突破財力限制、綜合運用社會資源服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的一種體制創(chuàng)新，在金融危機期間為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而，由于其本身缺乏清晰的法規(guī)約束和風險控制機制，隨著融資平臺債務(wù)逐漸到期，其本身隱含的債務(wù)風險也對地方財政構(gòu)成一定的壓力。如何防范與化解地方政府融資債務(wù)風險，成為地方政府研究的重要課題。
短期來看，中國地方債務(wù)風險處于一個可控狀態(tài)，較世界上公認的債務(wù)警戒線還有一定距離，但融資平臺貸款暴露的局部和階段性的風險依然不容小覷。據(jù)國家審計署統(tǒng)計，有24.5%和17.2%的地方債務(wù)集中在今明兩年到期，未來三年需要償還的比例超過53%。債務(wù)資金來源單一，以銀行貸款為主，償債期限相對集中，部分債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項目的投資回收周期不匹配，增大了地方政府償債壓力，尤其是作為地方政府償債主要資金來源的土地出讓金收入的急劇下降，將加劇地方政府償債風險暴露。目前來看，拓展信貸（銀行貸款）之外的融資渠道、盤活現(xiàn)有資產(chǎn)成為地方政府化解短期債務(wù)風險的應(yīng)急選擇。
從當前的市場狀況看，當前盤活現(xiàn)有資產(chǎn)作為地方政府應(yīng)對短期債務(wù)風險的主要措施包括以下幾項：一是減持上市公司股份。在土地出讓金收入大幅下降的前提下，地方政府或地方國資委手里掌握的上市公司股份，成為地方政府償債的主要來源。二是盤活國有資產(chǎn)。地方政府利用融資平臺貸款投資的同時，地方政府存量資產(chǎn)增加，這些資產(chǎn)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和土地儲備等，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，資產(chǎn)價值上升，將這一部分的資產(chǎn)加以很好地利用，能夠緩解短期償債壓力，主要的途徑包括直接出售和資產(chǎn)證券化等，其中直接出售雖簡單但直接。而市政建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施等主要的投資項目，項目本身有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，符合資產(chǎn)證券化條件。通過證券化政府融資平臺資產(chǎn)，短期內(nèi)可緩解地方政府流動性風險，長期來看不僅可拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的融資渠道，降低融資成本，還能借助市場平臺化解融資平臺風險。三是探索符合條件的地方政府發(fā)行市政債券，拓展市場化、規(guī)范化的融資渠道。地方政府融資平臺貸款在某種程度上相當于地方政府的隱性債務(wù)，而中國現(xiàn)有《預(yù)算法》不允許地方政府舉債，部分平臺貸款未來能否通過專項稅收、一般財政收入予以歸還存在制度和信用風險，可能導(dǎo)致商業(yè)銀行產(chǎn)生不良貸款。既然地方政府舉債客觀存在，可以考慮允許有條件的地方政府發(fā)行市政債券，通過市場化手段約束地方政府融資行為，通過充分的信息披露，讓市場決定地方政府的舉債能力，將無序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性政府債務(wù)。
四、從城鎮(zhèn)化角度考察中國城鎮(zhèn)化融資的可行模式
當前中國地方政府加快推進城鎮(zhèn)化進程中普遍面臨著融資難題，“土地財政”型融資模式受到社會的強烈關(guān)注和質(zhì)疑，未來如果不能處理好中央財政和地方財政的關(guān)系，找不到地方政府城鎮(zhèn)化融資的長期有效的融資途徑，在城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進的過程中，地方政府必然難以擺脫“土地財政”模式的慣性。其實，從資產(chǎn)證券化的角度來看，地方政府通過融資平臺籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，本質(zhì)上就是通過城鎮(zhèn)化建設(shè)未來收益在時間軸上的平移，憑借未來的收益融資用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，與其讓地方政府設(shè)立融資平臺借款，增加地方政府隱性債務(wù)，不如允許地方政府更多運用市場化的、更為透明的方式融資，例如發(fā)行市政債券。同時，根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)具體項目的分類、特性、未來收益狀況和風險水平，探索適合地方政府本身實際的長期融資模式，如資產(chǎn)證券化、市政債券、公私合作等。
城鎮(zhèn)化建設(shè)項目涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等，包括城市供水、排水系統(tǒng)、城市交通設(shè)施、河道河堤等。根據(jù)世界銀行項目分區(qū)理論，同時考慮有無收費機制及投資價值，將城鎮(zhèn)化建設(shè)項目分為：經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目三類；根據(jù)公共品理論，按照消費是否具有非排他性和非競爭性屬性，分為純公共物品、準公共物品和私人物品三類，分別由公共部門、私人部門或者政府和市場共同來提供。
由于目前中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、各地方政府的財政收入差別較大，應(yīng)根據(jù)各地的實際情況，考慮具體的項目特征采用不同的融資方式，如財政投資、國內(nèi)外貸款、證券市場融資等。已有理論研究通過對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按照世界銀行項目分區(qū)理論分類，認為非經(jīng)營性項目屬于純公共物品，投資主體應(yīng)為地方政府，主要的資金來源應(yīng)以財政資金或城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主。而對應(yīng)經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目，投資主體可以是國有、民營、外資等，經(jīng)營性項目可以按照市場規(guī)則進行經(jīng)營和獲得收益；準經(jīng)營性項目可借鑒國外現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式，根據(jù)公共物品及外部性理論進行項目融資和捆綁銷售，將項目建設(shè)和運營未來的現(xiàn)金流凈值和項目資產(chǎn)作為償還貸款的保證。
【參考文獻】
