時間：2022-05-07 15:40:00
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一、西部大開發(fā)中的金融政策研究綜述
目前人們對西部大開放金融政策的研究，主要集中在金融的作用程度認識；貨幣政策和信貸政策的傾斜問題；西部金融組織體系的構(gòu)建；直接融資政策以及外資政策等方面。
(一)金融在西部大開發(fā)中發(fā)揮的作用程度認識
金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施離不開金融業(yè)的大力推動。問題是金融究竟能起多大作用?人們主要有兩種不同的觀點。
1、金融支持處于主導(dǎo)性地位
馬潤平等人認為，“西部大開發(fā)是一項長期、復(fù)雜、巨大的系統(tǒng)工程，須有一個全方位、多層次的支持系統(tǒng)。在該體系中，金融支持處于主導(dǎo)性地位?！彼麄兊睦碛墒峭晟频慕鹑谥С煮w系可以拓寬西部開發(fā)資金供給的渠道，可以優(yōu)化資金投向和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等等。
2、金融支持不起主導(dǎo)作用
戴小平認為，金融支持西部大開發(fā)的主導(dǎo)作用這種提法是過分夸大金融作用，也忽視了金融的特性。在他看來，金融業(yè)在西部大開發(fā)中確實能起巨大的推動作用，但也有其局限性，原因是在西部大開發(fā)前期，由于投融資項目的長期性、非盈利性，商業(yè)性金融和外資大舉投資內(nèi)在動力不足，應(yīng)以財政投資和政策性金融為主導(dǎo)；而在中后期西部投資環(huán)境改善后，商業(yè)性金融和外資才會發(fā)揮其資金融通的主導(dǎo)作用。除外，支持這種觀點的還有中國人民銀行蘭州市中心支行有關(guān)課題組的一份研究報告。他們認為在肯定金融業(yè)支持西部開發(fā)作用的同時不能夸大了金融業(yè)的作用，原因是金融作用的發(fā)揮要與金融領(lǐng)域內(nèi)外環(huán)境緊密相關(guān)，不對西部金融環(huán)境進行改革，金融將難以真正發(fā)揮對西部開發(fā)的支持作用。
(二)貨幣政策和信貸政策的傾斜問題
在分析西部地區(qū)經(jīng)濟金融落后的根本原因時，人們比較一致的看法是中央貨幣政策的統(tǒng)一性和西部地區(qū)差異性的矛盾所造成的。為了發(fā)展西部，不少人認為必須根據(jù)西部地區(qū)實際，實施特殊的金融政策，為此提出了貨幣政策和信貸政策的傾斜戰(zhàn)略。如馬潤平等人認為：要推行有差別的貨幣政策，途徑有：①實行有差別的存款準(zhǔn)備金政策；②擴大再貼現(xiàn)和再貸款業(yè)務(wù)等。馬洪波認為實行向西部傾斜的信貸政策其措施有；①降低西部存款準(zhǔn)備金率；②東西部差別貸款利率；③提高西部地區(qū)商業(yè)銀行分支行的貸存款比例等。和秀星等人認為，有效的傾斜性金融政策是一種資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素所不能替代的無形資源，它是金融杠桿撬動西部大開發(fā)的“支點”。他們提出的措施有：①按大區(qū)實行差別準(zhǔn)備金政策；②適當(dāng)提高西部利率浮動水平；③適當(dāng)提高西部金融機構(gòu)存貸款比例等；④提高呆帳準(zhǔn)備金比例等。
在這股要求實施傾斜的貨幣信貸政策的強大呼聲中，有人對此持不同意見。戴小平的觀點認為：貨幣政策的傾斜受到很大限制，在一個國家不可能同時有著不同的貨幣政策，那將給中央銀行監(jiān)管帶來很大困難。在他看來，貨幣政策因為主要是調(diào)控總需求，即使傾斜后對于結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的作用也不大。作者認為他所理解的貨幣政策的傾斜，應(yīng)是體現(xiàn)在實施具體的優(yōu)惠利率和約束性管制的節(jié)制等兩個方面。
(三)西部大開發(fā)中的金融組織體系的構(gòu)建
西部地區(qū)的金融機構(gòu)到底是多還是少?人們看法不盡相同。張錆認為，“金融組織體系殘缺不全，尤其是區(qū)域性商業(yè)銀行缺位，是限制西部地區(qū)外部融資環(huán)境的一個主要因素。”她的根據(jù)是西部金融機構(gòu)的網(wǎng)點密度與資產(chǎn)總量遠落后于東部，提出的對策是適當(dāng)降低金融機構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)等。人行蘭州市中心支行有關(guān)課題組的一份研究報告也談到要對“機構(gòu)準(zhǔn)入政策進行創(chuàng)新，降低西部金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件?！笨梢姡簧偃说挠^點是認為西部地區(qū)的金融機構(gòu)數(shù)量少了，為此提出通過降低西部地區(qū)金融機構(gòu)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)等措施來大力發(fā)展西部地區(qū)的金融組織體系。
而戴小平則認為，在構(gòu)建金融組織體系之前，應(yīng)明白西部需要怎樣的金融機構(gòu)。西部的金融組織體系目前是基本建立了，這時候過多增設(shè)網(wǎng)點，無異于自相殘殺，引起惡性競爭，當(dāng)務(wù)之急是增強西部現(xiàn)有金融機構(gòu)的服務(wù)職能。他還認為沒有必要專門設(shè)立西部開發(fā)銀行，原因是三大全國性的政策性銀行可以履行這一職責(zé)。
(四)直接融資政策
發(fā)展西部金融，通過金融機構(gòu)融資，需要有一個比較完善的金融市場。目前西部普遍存在著金融市場不完善的問題，表現(xiàn)在資本市場和貨幣市場發(fā)展的滯后。但許多人提出的直接融資政策中關(guān)注更多的是西部資本市場怎么發(fā)展。和秀星等人認為“應(yīng)放寬直接融資的政策限制，促進西部資本市場的發(fā)展。”人行重慶營業(yè)部一個課題組關(guān)于西部大開發(fā)中金融政策的建議之一是發(fā)展和完善資本市場。張方等人對于直接融資政策的建議有兩個方面：一是資本市場的培育完善；二是設(shè)立西部開發(fā)基金。他們提出的措施有對西部企業(yè)上市給予傾斜和優(yōu)先；在西部建立第二層次的證交所；在西部發(fā)行區(qū)域性債券等。
戴小平卻是從一個比較廣闊的視角來談直接融資政策。他的觀點可以概括為兩個內(nèi)容：一是在發(fā)展資本市場的同時不應(yīng)忽視貨幣市場的發(fā)展。理由是資本市場主要是解決長期資本的融通問題，貨幣市場主要是解決短期資金的融通。兩種市場對西部的發(fā)展都具有重要意義。二是在發(fā)展資本市場時，應(yīng)找準(zhǔn)切入點，股票上市只是手段，而不能成為目的，更不能為上市而刻意破壞規(guī)則；在重視股票市場的同時注意發(fā)展債券和投資基金的市場。此外，吳躍云等人在論及貨幣政策融入西部大開發(fā)的難點時，談到的一點是西部金融市場發(fā)育不完善。他們主要是從西部貨幣市場的不完善來說明。這從一個側(cè)面反映出西部地區(qū)發(fā)展貨幣市場的迫切性和必要性。
(五)對外資(FDI)的政策
西部大開發(fā)必須采取各種政策，以多元化方式提供多種渠道吸引外資參與開發(fā)建設(shè)，其中靈活的金融政策對吸引外資金融機構(gòu)在西部設(shè)點等具有重要意義。在外資政策的建議方面，人行重慶營業(yè)部課題組認為：實行外資銀行國民待遇，吸引外資金融機構(gòu)來西部設(shè)立分支機構(gòu)。馬洪波認為：要加大西部利用外資力度，必須從基于規(guī)制的政策來吸引外資，那些對外資金融機構(gòu)帶有歧視性的政策法規(guī)和不合理的行為必須及時清除。張錆對外資政策提出如下看法：在間接利用外資方面，可考慮在西部地區(qū)率先放寬外資銀行的經(jīng)營范圍(首先是人民幣經(jīng)營種類的放開)；逐步推行所謂“同步設(shè)點”政策，即要求已在我國設(shè)立分支機構(gòu)的外國金融機構(gòu)，今后如要在東部增設(shè)分支機構(gòu)時，必須相應(yīng)的在西部設(shè)立分支機構(gòu)等。
簡言之，人們關(guān)于外資政策的看法可以歸納為兩點：其一是為了吸引境外金融機構(gòu)在西部設(shè)點，必須實行國民待遇原則，以創(chuàng)造一個良好的金融外部環(huán)境；其二是可以通過西部金融體系的對外開放政策來吸引外資。
二、制定西部大開發(fā)中的金融政策應(yīng)注意處理好的幾個關(guān)系
從有關(guān)西部大開發(fā)中金融政策研究的綜述可以看出，當(dāng)前關(guān)于這個領(lǐng)域的研究進程?？偨Y(jié)分析各方的觀點，筆者得到的啟示是，在制定西部大開發(fā)中的金融政策時應(yīng)注意處理好如下幾對關(guān)系，這些關(guān)系理順了，才能更好地設(shè)計，出現(xiàn)實可行的金融政策。
(一)增長與穩(wěn)定關(guān)系
金融業(yè)遵循的最高原則之一是穩(wěn)健經(jīng)營，因此貨幣政策的目標(biāo)是在穩(wěn)定幣值基礎(chǔ)上促進經(jīng)濟增長。在促進西部大開發(fā)的金融政策設(shè)計過程中，應(yīng)注意處理好鼓勵金融投；資西部大開發(fā)與維護金融業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營原則之間的關(guān)系。當(dāng)前有的金融政策主張很有創(chuàng)新力度，但如果執(zhí)行起來，其結(jié)果可能僅僅是在鼓勵金融機構(gòu)的冒險精神，與中央銀行維護金融的穩(wěn)健經(jīng)營基本職責(zé)相違背。如適當(dāng)降低西部企業(yè)貸款條件、降低西部設(shè)立金融機構(gòu)的條件等。金融業(yè)一旦置于穩(wěn)健經(jīng)營原則于不顧，大肆投資放貸，金融泡沫也就為期不遠，到時不僅造成巨大金融風(fēng)險，還影響了西部大開發(fā)的進程。所以制定金融政策時，必須正確處理好西部發(fā)展與金融穩(wěn)定的關(guān)系。
(二)政策創(chuàng)新與維護關(guān)系
西部情況的差異性和西部大開發(fā)的緊迫性需要金融政策的創(chuàng)新思維，這是非常正確的。但我們在強調(diào)金融政策創(chuàng)新的同時，應(yīng)注意以下幾個方面：①金融創(chuàng)新本質(zhì)上屬于一種市場行為，而不僅僅是由政府政策就可以推動的結(jié)果。金融創(chuàng)新是在經(jīng)濟、技術(shù)、市場需求等外部環(huán)境都比較發(fā)達的情況下產(chǎn)生的，我們在對金融政策進行創(chuàng)新時，應(yīng)遵循金融創(chuàng)新的這種特性。政府行為不是萬能的，政府失敗論是客觀事實。所以在研究金融政策時，正確處理好政府與市場的關(guān)系是十分必要的：政府的金融政策不應(yīng)過多地于預(yù)金融活動主體的自主經(jīng)營活動，而主要以市場取向為主。有人提出的“同步設(shè)點”等措施實質(zhì)上是強調(diào)·以政策的硬性規(guī)定(行政干預(yù))來“迫使”外資金融機構(gòu)來西部設(shè)點，政府與市場的關(guān)系沒有理順，該政策可行性值得懷疑。②在對金融政策進行創(chuàng)新時，應(yīng)該是在總結(jié)、吸收已有的政策取得的成果基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，不應(yīng)前后矛盾。如有人主張的降低西部地區(qū)金融機構(gòu)的法定準(zhǔn)備金率措施，“如果硬要實行，則會否定商業(yè)銀行一級法人體制改革成果，回到原有的以各地分行各自為政的混亂局面?！雹巯嚓P(guān)金融政策的創(chuàng)新應(yīng)自覺維護公平競爭的秩序。如傾斜性的金融政策旨在消除東西部存在的政策不公平現(xiàn)象，具有合理性，但應(yīng)注意的是，在消除舊有的不公平的同時不應(yīng)該又造成一種新的不公平產(chǎn)生。這是維護公平競爭的市場經(jīng)濟秩序的需要，也是公共政策的屬性之一，因為實現(xiàn)公平是公共政策要尋求的目標(biāo)之一。有的金融政策主張在消除已有的不公平同時無意中造成新的不公平，并不符合公平競爭的原則，這是在進行金融政策創(chuàng)新時應(yīng)加以避免的，如，降低西部法定準(zhǔn)備金率等。
(三)國家金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異的關(guān)系
當(dāng)前西部地區(qū)的金融落后是由國家金融政策的統(tǒng)一性和西部地區(qū)差異性的矛盾所造成的。我國長期以來實行的金融政策屬于“一刀切”做法，這種做法忽視西部經(jīng)濟金融落后的實際以及對統(tǒng)一性政策給西部經(jīng)濟金融帶來的負面影響估計不足。為了改變這種狀況，許多入主張實行傾斜性的區(qū)域金融政策。該政策強調(diào)了地區(qū)的差異性和特殊性，其一系列政策主張的本質(zhì)是通過政策手段在抑制本地區(qū)資源和要素的不斷流動的同時吸引外來資金的投資。筆者認為，區(qū)域性金融政策的提出同樣沒有很好地處理國家金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異關(guān)系。因為該政策的實質(zhì)是借助于人為力量將地區(qū)市場與全國統(tǒng)一的市場割裂開來，在當(dāng)前經(jīng)濟金融全球化、一體化潮流面前顯得不是很合適宜。況且，這種區(qū)域性金融政策的存在也會給中央銀行的監(jiān)管帶來困難?！霸瓌t上，為了區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，貨幣政策可以區(qū)域化，但由于貨幣系統(tǒng)的高度一體化，這樣做實際上是很困難的。因此，貨幣政策是較少用于區(qū)域目的的?！彼裕撜叩默F(xiàn)實性讓人懷疑。人們在研究金融政策時需要從系統(tǒng)論觀點出發(fā)，同時考慮金融政策的一般要求(統(tǒng)一性)與地區(qū)現(xiàn)實存在問題，協(xié)調(diào)好金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異之間的關(guān)系，以便制定出行之有效的金融政策。
(四)放松管制與加強監(jiān)管的關(guān)系
針對當(dāng)前西部地區(qū)經(jīng)濟金融滯后的狀況，許多人提出的金融政策之一就是放松對西部金融機構(gòu)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，希望以此幫助西部地區(qū)金融業(yè)盡快發(fā)展起來。如，降低西部地區(qū)的法定準(zhǔn)備金率、適當(dāng)降低再貸款條件、降低設(shè)立金融機構(gòu)的條件等措施。人們可能對傾斜性的西部金融政策實施效果寄予了過高的希望。實際上，西部地區(qū)經(jīng)濟金融的問題，不僅僅是資金短缺的問題，金融外部環(huán)境的不完善則是更深層次的方面。西部地區(qū)還屬欠發(fā)達地區(qū)，本地區(qū)在經(jīng)濟體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面存在的突出問題造成地區(qū)經(jīng)濟效益普遍較低，投資環(huán)境不佳，可投資的有前景的項目不多，銀行貸款回收、資產(chǎn)治理和風(fēng)險問題因而也變得突出。這種狀況下如果再降低有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而不同時強調(diào)進行有效的金融監(jiān)管，那么可能的結(jié)果是一些并不符合條件的金融機構(gòu)一哄而上，為了生存勢必惡性競爭，導(dǎo)致的后果將是嚴(yán)重的。國家開發(fā)銀行行長陳元就認為：“在西部開發(fā)中，應(yīng)始終強調(diào)投資質(zhì)量和防范金融風(fēng)險?！彼?，金融當(dāng)局不可能對西部金融機構(gòu)一放了事，與此同時強化金融監(jiān)管也是十分必要的。從政策科學(xué)的角度講，一項政策的周期包含制定—執(zhí)行—評估—監(jiān)控—終結(jié)等環(huán)節(jié)，其中監(jiān)控環(huán)節(jié)對于及時矯正政策偏差、保證政策的有效執(zhí)行具有重要的作用。因此，金融監(jiān)管措施是一項金融政策的重要環(huán)節(jié)，在強調(diào)對西部地區(qū)的金融機構(gòu)適當(dāng)放松管制的同時，強化金融當(dāng)局對其相關(guān)金融政策進行監(jiān)控是其職責(zé)所在。總之，放松管制必須與強化監(jiān)管緊密結(jié)合在一起。
關(guān)鍵詞：政策性金融；商業(yè)性金融；投資
一、政策性金融產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和經(jīng)濟基礎(chǔ)
政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，運用各種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規(guī)范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險、存款保險、利息補貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。
政策性金融在當(dāng)今世界各國的普遍存在有其深刻的經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟學(xué)認為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本結(jié)構(gòu)中，市場機制和原則雖然構(gòu)成社會經(jīng)濟資源配置和經(jīng)濟運行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但卻不能解決經(jīng)濟社會中的所有問題。這不僅因為市場機制本身有其作用的邊界，而且若干非經(jīng)濟因素也使市場機制產(chǎn)生許多失效的現(xiàn)象，即所謂的“市場失靈”。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調(diào)節(jié)金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機構(gòu)本身的特性，導(dǎo)致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機制失靈的問題，就需要政府通過創(chuàng)立政策性金融機構(gòu)來校正，以實現(xiàn)社會資源配置的經(jīng)濟有效性和社會合理性的有機統(tǒng)一。因此，政策性金融機制并不是完全同市場機制相反的行政機制，它具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結(jié)合而不是簡單加總。盡管隨著各國經(jīng)濟與社會向更高層次發(fā)展，政策性金融的種類、業(yè)務(wù)方式和運行范圍與領(lǐng)域可能有種種變化，但它的基本機制與功能將長久存在并發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟金融最發(fā)達的美國，將其農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)法定為永久性機構(gòu)，正是從長期實踐中深思熟慮的結(jié)果。
二、我國政策性金融的功能評價
我國政策性銀行幾年來的實踐表在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國家宏觀經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善了籌融資機制，加大了對國家基本設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)、資本性貨物出口的貸款支持，合理調(diào)整了信貸結(jié)構(gòu)，在一定程度上有效防范和化解了金融風(fēng)險，促進了國民經(jīng)濟發(fā)展。例如國家開發(fā)銀行自1994年4月開始運行到現(xiàn)在已經(jīng)7年多了，成立時間不長，而貸款的余額已達數(shù)千億元，有力地支持了我國的經(jīng)濟體制改革。
政策性金融機構(gòu)不以國家權(quán)力代表的身份出現(xiàn)，在法律地位上沒有任何操縱、干預(yù)商業(yè)性金融機構(gòu)的特權(quán)，而是作為與商業(yè)性金融機構(gòu)一樣的平等主體參與產(chǎn)業(yè)融資活動。它不以盈利或利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營風(fēng)險大、資產(chǎn)流動性差的特點使其具有不同于商業(yè)銀行的多種功能：
(一)政策
主要表現(xiàn)在政策性銀行是以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為基本出發(fā)點，通常以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供資金支持。這特別表現(xiàn)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)是任何國家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，因而需要政府直接的財政補貼和政策性金融的大力支持，但由于發(fā)展中國家財力所限，支持力度有限，只有發(fā)達國家的政策性金融可以給農(nóng)業(yè)以直接的強有力的扶植與推進。而在發(fā)展中國家，政府則通過開發(fā)性的政策性金融對其國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)給予巨額的、持續(xù)性的、強大的直接信貸扶植。在這些領(lǐng)域，政策性金融就發(fā)揮主體或主導(dǎo)，而不僅是補充商業(yè)性金融的不足或糾正某些偏差。
(二)誘導(dǎo)
指政策性金融機構(gòu)的資金投放，導(dǎo)致間接地吸引商業(yè)性金融機構(gòu)從事符合政策意圖或國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的高風(fēng)險新興產(chǎn)業(yè)或重點產(chǎn)業(yè)的放款，充分發(fā)揮其首倡性、引導(dǎo)，從而對政策扶植項目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，達到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領(lǐng)域和項目的目的。一般說來，政策性金融機構(gòu)對處于成長前期、發(fā)展前途不明的重點產(chǎn)業(yè)先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強了商業(yè)性金融機構(gòu)的投資信心。當(dāng)商業(yè)性金融機構(gòu)對某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲后，政策性金融機構(gòu)就逐漸減少其投資份額，把該投資領(lǐng)域讓給商業(yè)性金融機構(gòu)，轉(zhuǎn)而扶持別的行業(yè)，形成一種政策性金融對商業(yè)性金融投資取向的倡導(dǎo)和誘導(dǎo)機制。政策性金融機構(gòu)通過發(fā)揮這種“領(lǐng)頭羊”的作用，促進了國家產(chǎn)業(yè)政策的順利實施，提高了整個社會的投資效益。在一般情況下，某一項目政策性投資只占20％-30％，并且大部分行業(yè)對政策性資金的依存度會隨時間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對商業(yè)性金融資金運用方向和規(guī)模的誘導(dǎo)機制。
(三)區(qū)域經(jīng)濟梯度整合的功能
政策性金融以政府賦予的區(qū)域調(diào)控職能為“天職”，根據(jù)生產(chǎn)力的梯度分布，把區(qū)域信貸政策和產(chǎn)業(yè)傾斜政策結(jié)合起來，配合政府進行梯度整合，從而有效調(diào)動經(jīng)濟資源，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。這主要是在商業(yè)性金融完全按照市場機制將金融資源從低利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)配置到高利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經(jīng)濟運行和社會合理性角度看則會帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經(jīng)濟體制下貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、某些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)以及邊遠落后的地區(qū)和行業(yè)，正是商業(yè)性金融不愿或不予選擇的領(lǐng)域，政策性融資活動對這些領(lǐng)域的正常發(fā)展，特別是對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。這也是我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略中政策性銀行的主要功能之一。
(四)補充
政策性金融機構(gòu)主要承擔(dān)商業(yè)性金融機構(gòu)無力或不愿承擔(dān)的長期資金信貸業(yè)務(wù)，主要是補充完善商業(yè)性金融機構(gòu)的功能。這表現(xiàn)在兩方面：一方面，對技術(shù)、市場風(fēng)險較高的領(lǐng)域進行引導(dǎo)補充性投資，對投資回收期過長的項目及低收益的基礎(chǔ)設(shè)施補充投資；另一方面，直接對風(fēng)險企業(yè)、低收益企業(yè)、低資信企業(yè)融資，間接地對企業(yè)信用形成擔(dān)保，以引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)對其融資。
三、我國政策性金融的現(xiàn)狀、問題與完善思路
我國的政策性銀行運行以來，較好地完成了原定目標(biāo)，政策性銀行的貸款余額占全國金融機構(gòu)貸款額的比例穩(wěn)定在10％以上，達萬億元。這對我國國有專業(yè)銀行轉(zhuǎn)制、提高資金使用效益、調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、乃至適應(yīng)“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略和加入WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立時間短、經(jīng)驗不足，在自身經(jīng)營管理和外部經(jīng)營環(huán)境方面都還存在許多問題，影響其功能的有效發(fā)揮。
(一)我國政策性銀行目前存在的問題
1．內(nèi)部經(jīng)營機制不健全，資產(chǎn)質(zhì)量差，潛在風(fēng)險嚴(yán)重。
政策性銀行一方面強調(diào)資金的來源與運用都是有償?shù)模枰獙崿F(xiàn)自我循環(huán)；另一方面，還要體現(xiàn)政策，其貸款投向必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求，扶持那些商業(yè)性金融不愿貸款、經(jīng)濟效益差而社會效益好、貸款回收期長的項目。這種天然的矛盾性導(dǎo)致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關(guān)系不規(guī)范，缺乏經(jīng)營經(jīng)驗，對放出的款項監(jiān)管力度不夠，而且因為有財政的支持，責(zé)權(quán)利不明確，貸款隨意性較大，對款項回收的力度不強。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量的低下、潛在的金融風(fēng)險日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實。如農(nóng)發(fā)行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補貼156億元的情況下僅盈利1億元。
2．資產(chǎn)負債關(guān)系失衡，資金來源渠道單一，期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)不合理，成本較高。
在中央財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過向中央銀行融資和發(fā)行金融債券來滿足其資金需求。有關(guān)數(shù)字表明，我國三家政策性銀行(國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80％以上，并有逐步擴大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎(chǔ)貨幣的倒逼機制，影響貨幣政策的獨立性、有效性；金融債券的大規(guī)模發(fā)行不但增加了籌資成本，而且嚴(yán)重制約了資金的長期使用，最終不得不陷入發(fā)新債還舊債的境地。
3．委托制度弊端頗多。
從我國政策性銀行業(yè)務(wù)運營的現(xiàn)狀看，由于沒有分支機構(gòu)或分支機構(gòu)尚未建立，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，其業(yè)務(wù)將委托商業(yè)性金融機構(gòu)代辦。但這種委托制度由于雙方在經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營宗旨、核算體系、財務(wù)管理制度上都存在根本的區(qū)別，而雙方間的具體職責(zé)、權(quán)限、違約的法律責(zé)任等方面又沒有具體明確的規(guī)定，結(jié)果無法形成直接的信貸經(jīng)濟約束，致使信貸資產(chǎn)質(zhì)量難以保證，形成較大的體制性風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：委托關(guān)系缺乏競爭性和選擇性，客觀上存在行“漫不經(jīng)心”，輕率放貸等現(xiàn)象，使政策性銀行信貸資產(chǎn)的質(zhì)量大受影響；政策性銀行的資金嚴(yán)重漏損，時常被行和其他相關(guān)單位擠占挪用；由于結(jié)算傳遞渠道梗阻，各政策性銀行總行對系統(tǒng)內(nèi)各地區(qū)之間資金的調(diào)度能力較低，資金閑置和資金匱乏并存、拆入資金與拆出資金并存，使政策性銀行資金流動性較差，利用效率較低。
4．從外部經(jīng)營環(huán)境來看，政策性銀行的經(jīng)營缺乏法律保障。
由于政策性銀行業(yè)務(wù)活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性銀行的資金來源渠道、資金運用方式和與社會各方面的關(guān)系做出明確規(guī)定，而我國至今連一般性的政策性銀行法規(guī)都沒有，使得政策性銀行的經(jīng)營活動缺乏法律依據(jù)。無論是內(nèi)部經(jīng)營管理，還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都處于一種進退失據(jù)的狀態(tài)。隨意干預(yù)、變更政策性銀行經(jīng)營活動的事情時有發(fā)生，政策性銀行自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。
(二)我國政策性銀行改革和完善思路
1．明確定位政策性金融，完善其內(nèi)部經(jīng)營機制。
政策性金融既具有財政的特性，又具有金融的特征。其財政性表現(xiàn)為，財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創(chuàng)造條件，政府必須在其中起主導(dǎo)作用，政策性銀行必須按國家的產(chǎn)業(yè)政策從事業(yè)務(wù)活動，不以盈利為目的；其金融性表現(xiàn)為，資金來源中負債較多，資金運用是有償?shù)模氝€本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當(dāng)作第二財政，隨意擴大業(yè)務(wù)范圍，不計成本，不求效益，又不能允許其經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，與商業(yè)性金融機構(gòu)爭市場、爭業(yè)務(wù)。只有從理論上明確政策性金融的實質(zhì)，才能在實踐中把握政策性金融與商業(yè)性金融和財政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運行造就一個良好的理論基礎(chǔ)。
2．拓寬籌資渠道，優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)。
財政部門要量力而行，根據(jù)每年實際撥付給政策性銀行的資本金或補貼退稅額來確定政府對政策性銀行的核定任務(wù)數(shù)，給政策性銀行一定的自，增加其籌資渠道。如借鑒日本經(jīng)驗，開發(fā)郵政儲蓄存款、基金融資等渠道，加大向國外籌集政府優(yōu)惠貸款的力度，研究面向社會公眾發(fā)債的可行性。提高政策性銀行內(nèi)部或行際之間調(diào)撥資金的流動性，挖掘內(nèi)部資金潛力，減小利息負擔(dān)。由于財政撥付資本金數(shù)額巨大、穩(wěn)定、且無償付紅利或股息的后顧之憂，因此要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機制，這是最主要的低成本資金來源。
3．完善既有政策性銀行的組織機構(gòu)體系，改革委托制度。
政策性銀行要能有效運轉(zhuǎn)，需要具備完善的組織機構(gòu)體系。一是改變過去那種認為政策性銀行無需設(shè)立分支機構(gòu)的想法，要明確是否設(shè)立分支機構(gòu)，應(yīng)視業(yè)務(wù)發(fā)展的情況和需要而定，本著精簡、高效的原則設(shè)立或撤并。二是改變由政府指定行的做法，引入競爭、擇優(yōu)機制，通過競標(biāo)決定行，同時制定相應(yīng)的規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)定行的資格和條件以及授受雙方的權(quán)利、責(zé)任等事項。只有這樣，才能提高委托質(zhì)量，降低委托費用，消除“尋租”現(xiàn)象。
4．盡快組建國民經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的新的政策性金融機構(gòu)。
目前我國一些急需政策性金融介入的領(lǐng)域和部門尚沒有專門的政策性金融機構(gòu)，如中小企業(yè)金融機構(gòu)，環(huán)境銀行，政策性保險公司，政策性住宅金融機構(gòu)，科技開發(fā)銀行等等。對于這些極具開發(fā)價值、風(fēng)險較大、期限較長、經(jīng)濟發(fā)展必需的項目，政策性金融應(yīng)積極承擔(dān)起政策性的義務(wù)，在這些領(lǐng)域內(nèi)建立政策性銀行，完善政策性金融體系。
從理論上講，財政政策作為上層建筑的一個重要組成部分，對社會經(jīng)濟發(fā)展具有重大促進作用，它能產(chǎn)生一種效應(yīng)，協(xié)調(diào)生產(chǎn)要素，配置資源，形成推動經(jīng)濟發(fā)展的動力。同時，財政政策可以調(diào)節(jié)各種利益，調(diào)動各方面的積極性，促進生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，財政政策在促進以區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中具有全局性、長期性的推動作用。
國家財政政策的取向?qū)ω斦Y金的流向起著決定性的作用，而財政資金的流向又決定著某一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的速度。我國從建國初期到開放前這一時期內(nèi)，以均衡發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，一直把有計劃地平衡配置生產(chǎn)力、消滅地區(qū)之間經(jīng)濟的不平等和經(jīng)濟差距，看成是社會主義國家生產(chǎn)力布局的首要原則。國家在投資的地區(qū)分配和項目選點上，實行了“向西大轉(zhuǎn)移”的方針，基建投資大幅度地向西部地區(qū)傾斜?！叭濉睍r期，全國基建投資達976億元，其中東部沿海占26.9%，西部占34.9%。這一時期投資比重占全國4%以上的8個省中，西部占了5個，中部占3個，而東部一個都沒有?！八奈濉睍r期，內(nèi)地投資比重更是占到了57.5%。由于這種持續(xù)了相當(dāng)長時間的地區(qū)發(fā)展政策的影響，導(dǎo)致了中西部經(jīng)濟的一定發(fā)展和東部經(jīng)濟的犧牲。這一時期，人均GDP高于全國的有9個省區(qū)，其中包括西部的青海和，而東部沿海的廣東、福建、浙江等省區(qū)卻低于全國平均水平。
改革開放后，國家賦予沿海地區(qū)較大的自、并在財政、稅收等方面給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠，并且提出了讓東部沿海有條件的地區(qū)先富起來的思想。在這樣的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，財政的投資布局向沿海地區(qū)傾斜。據(jù)統(tǒng)計1979-1991年，東部地區(qū)國家基建投資占總投資的49.17%，而中西部地區(qū)僅占42.7%。同一時期，東部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長10.87%，西部地區(qū)為9.26%。而國內(nèi)生產(chǎn)總值東部地區(qū)更是占全國的52.37%，西部卻僅占16.68%。中西部地區(qū)表現(xiàn)為經(jīng)濟增長速度趨緩，經(jīng)濟水平和競爭實力相對減弱，在全國工業(yè)產(chǎn)值與國民生產(chǎn)總值中所占的比重也呈下降趨勢。形成這一發(fā)展差異的原因除中西部地區(qū)本身的自然條件、地緣關(guān)系以及歷史基礎(chǔ)等原因外，國家的宏觀財政政策在其發(fā)展過程中起到的作用，使地區(qū)差異再度擴大。東中西部地區(qū)差異不斷擴大這已經(jīng)是不爭的現(xiàn)實，這一狀況若不加以控制地任其發(fā)展下去，東部地區(qū)的發(fā)展不僅將被這種過大的差距所制約而降低發(fā)展速度，甚至可能出現(xiàn)全局性的經(jīng)濟倒退，對整個國家的社會安定、民族團結(jié)、經(jīng)濟進步構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。
二、區(qū)域金融市場與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展
羅納德•麥金農(nóng)和愛德華•肖分別在其著作《經(jīng)濟發(fā)展中的貨幣和資本》、《經(jīng)濟發(fā)展中的金融深化》中提出了著名的“金融抑制”論，該理論認為，金融變量和金融制度對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展來說并不是中性因素，既能對其起到促進作用，也能起到阻滯作用，關(guān)鍵取決于政府的政策和制度選擇。馬科•帕家諾通過最簡化的內(nèi)生增長模型——AK模型，闡述了金融發(fā)展對經(jīng)濟增長的影響，得出均衡狀態(tài)的經(jīng)濟增長率為：g=A•Φ•s-δ，s=S/Y，δ為折舊率。該式表明金融通過影響儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的比例Φ、資本的邊際生產(chǎn)率A、私人儲蓄率s來影響經(jīng)濟增長率g，因此，提高經(jīng)濟發(fā)展水平就必須提高儲蓄率、儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的比例以及資本的邊際生產(chǎn)率A。一個有效的金融體系能夠降低在動員儲蓄過程中不可避免的交易成本和信息成本，提高資本的配置效率和資本邊際生產(chǎn)率，分散投資風(fēng)險，加速技術(shù)創(chuàng)新，從而有助于經(jīng)濟增長率的提高，促進經(jīng)濟長期健康穩(wěn)定的發(fā)展。
三、結(jié)論
各種金融政策的運用，必須以市場為導(dǎo)向，尊重其在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的規(guī)律，在切實符合地方實際的前提下，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上進行合理調(diào)控，在區(qū)域經(jīng)濟的不同發(fā)展階段采取適當(dāng)?shù)慕鹑谡?，最大限度地為?jīng)濟的發(fā)展融通資金。
（一）在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展初期，為盡快形成發(fā)展的增長極，需要投入大量、較長周期的資金，具有較大的金融風(fēng)險，而資本市場所固有的特性可以大大降低交易成本和風(fēng)險。因此，在這個階段，地方政府需要積極支持資本市場的發(fā)展，提供供給性金融，為企業(yè)、企業(yè)家融資和資產(chǎn)運作創(chuàng)造條件，同時積極探索公共事業(yè)的資本化運作方式，為區(qū)域經(jīng)濟的起飛創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。
（二）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中后期，落后地區(qū)的投資環(huán)境大為改善，投資風(fēng)險和不確定性大為降低，經(jīng)濟步入良性通道，信貸市場將積極介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，并成為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主推動力。因此，在這個階段，地方政府除進一步發(fā)展資本市場外，還必須積極引導(dǎo)信貸市場的健康發(fā)展，使信貸資金流向符合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)和部門，起到優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的作用，同時與資本市場的運作相結(jié)合，以降低金融風(fēng)險。
（三）外商直接投資在促進我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展過程中起到了巨大的推動作用。無論在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的哪個階段，外資的進入都能為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展緩解資本不足的問題，且外商直接投資一般以長遠發(fā)展為目標(biāo)。因此，地方政府在吸引外資時要注意投資環(huán)境的軟、硬件和配套產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，積極吸引外資進入基礎(chǔ)設(shè)施項目等，而不是以犧牲本國福利的稅收優(yōu)惠來吸引外資，這樣既擴大存量外資的規(guī)模又吸引新外資的
摘要：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是所有大國經(jīng)濟發(fā)展中必然要面對的問題，并不是中國所特有的經(jīng)濟現(xiàn)象，是各種歷史、文化、地理、政治、政策等因素綜合作用的結(jié)果。在整個國家經(jīng)濟發(fā)展水平有限的情況下，難以實現(xiàn)所有地區(qū)的均衡發(fā)展，因而集中有限的財力、物力發(fā)展少數(shù)具有優(yōu)勢的地區(qū)的經(jīng)濟，是提高經(jīng)濟發(fā)展效率的必然選擇。但是在這些地區(qū)發(fā)展到一定水平時，為了盡量減少“循環(huán)因果累積”對社會經(jīng)濟的不利影響，縮小地區(qū)差距，中央政府就必須利用轉(zhuǎn)移支付、稅收、利率、匯率等各種財稅、金融手段對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，實現(xiàn)全國各區(qū)域相對均衡的發(fā)展目標(biāo)。
(一)韓國政策金融的內(nèi)容、作用及特點
韓國的政策金融包括三個方面：一是政府控制金融系統(tǒng)；二是政府控制利率；三是通過金融機構(gòu)向特定產(chǎn)業(yè)以優(yōu)惠條件貸出資金。
1.韓國政策金融的內(nèi)容及作用
韓國的政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟體制始于樸正熙政權(quán)的建立，樸正熙高度重視國家對金融部門的控制，認為金融應(yīng)該作為政府手中的得力工具推動經(jīng)濟增長，于是通過一系列措施建立了“官治”金融體系，政府不但控制了政策制定權(quán)及金融監(jiān)管權(quán)，而且在實際上控制了大部分的儲蓄存款，這使政府在實施政策金融時具備了雄厚的物質(zhì)實力，見表1。
利率是重要的金融杠桿，韓國政府自然要將它控制在手中。政府不但把利率作為一般的貨幣政策工具，而且作為政策金融的有力杠桿去刺激經(jīng)濟的開發(fā)，其調(diào)控范圍、調(diào)整幅度都相當(dāng)?shù)拇螅踔敛幌纬伞澳胬省?、“差別利率(歧視性利率)”等典型的管制利率形態(tài)。
韓國的政策金融是與其產(chǎn)業(yè)政策密切配合的。從20世紀(jì)60年代中期開始，韓國執(zhí)行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，政策金融向出口部門傾斜。用于支持出口的政策性資金占銀行信貸總量的比例不斷增加。在強有力的金融支援下，韓國的出口迅速擴張，出口導(dǎo)向的經(jīng)濟增長戰(zhàn)略取得了巨大的成功。
1973年，韓國政府正式提出“重化學(xué)工業(yè)”立國的方針，把經(jīng)濟建設(shè)的重點轉(zhuǎn)向重化學(xué)工業(yè)部門。政策金融的重點也由此轉(zhuǎn)向重化工業(yè)。商業(yè)銀行貸款大量向重化工業(yè)部門傾斜，至20世紀(jì)80年代初，韓國用于推動重化學(xué)工業(yè)發(fā)展的銀行貸款共有298種，其中政策金融占221種。用于重化工業(yè)的政策性貸款有力地推動了韓國的產(chǎn)業(yè)升級，使韓國這個資本匱乏、技術(shù)落后的國家迅速實現(xiàn)了高質(zhì)量的工業(yè)化。
2.韓國政策金融的特點
(1)在政策金融運作過程中，政府與民間部門之間存在著緊密的協(xié)商機制，并且對政策金融貸款對象進行密切的監(jiān)督與管理。
韓國總統(tǒng)每月都要主持召開“外貿(mào)促進會”和“經(jīng)濟趨勢碰頭會”，參加人員有政府部門高級官員、產(chǎn)業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)、銀行家以及工會領(lǐng)導(dǎo)。這樣，在政府、銀行與企業(yè)之間便建立了一個緊密有效的協(xié)調(diào)機制，共同促成產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。政府、銀行、企業(yè)三者構(gòu)成了一個三位一體的系統(tǒng)，共擔(dān)風(fēng)險、共謀發(fā)展、互相支持，成為韓國政策金融，也是經(jīng)濟發(fā)展模式的一大特色。政策金融只支持那些完成產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)出色的大企業(yè)，這樣必然要加強對這些企業(yè)的監(jiān)督與管理，加強對貸款使用的監(jiān)督，這無疑增強了政策貸款的有效性和安全性。
(2)政策金融的范圍廣、程度深、規(guī)模大、時間長，可以說它不但支撐了高速的經(jīng)濟增長，而且塑造了整個國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。這與日本以及其他新興工業(yè)經(jīng)濟體相比，都是非常特殊的。
(3)政策金融對中央銀行依賴很大。通過商業(yè)銀行貸出的政策性資金中，來自中央銀行貸款的資金高達35%左右。中央銀行——韓國銀行的傾斜性利率比一般利率低得多，比如，出口票據(jù)貼現(xiàn)率只有3.5%，而一般銀行是9.0%；1974年商業(yè)票據(jù)再貼現(xiàn)率是11.0%，比一般商業(yè)銀行低4.5%。這使得政策金融中，中央銀行的利率補貼比重很大，容易引發(fā)通貨膨脹，造成宏觀經(jīng)濟的不穩(wěn)定。事實上，從20世紀(jì)60年代初經(jīng)濟起飛一直到80年代初，韓國的通貨膨脹率幾乎年年都是兩位數(shù)，1964年和1974年甚至達到30%以上。
(4)外資也被置于產(chǎn)業(yè)政策之下，成為政策金融的一部分。
(二)韓國政策金融的弊病及改革
韓國的政策金融雖然對制造“漢江奇跡”功不可沒，但是也逐漸暴露了它的弊端。從20世紀(jì)80年代初開始，韓國政府就開始了漸進的金融改革，但是由于體制惰性，大量的政策性貸款依然沒有取消，政策金融的核心依然沒有改變，終于釀成了1997年嚴(yán)重的經(jīng)濟危機，這使人們把目光投向韓國式政策金融的負面作用，而此前卻一直為人們所忽視。
1.政策金融阻礙了企業(yè)的發(fā)展。政策金融使企業(yè)的負債率過高，增加了財務(wù)風(fēng)險，助長了不合理的企業(yè)擴張，使企業(yè)家養(yǎng)成了依賴政府、依賴銀行的不良經(jīng)營習(xí)慣，阻礙了企業(yè)家經(jīng)營能力的提高。
2.政策金融阻礙了金融體系的發(fā)展，造成了一個非市場化的、效益低下、管理落后、缺乏風(fēng)險防范機制和能力的脆弱的金融體系，在金融危機中顯得不堪一擊。
3.政策金融惡化了宏觀經(jīng)濟環(huán)境。政府控股銀行，特別是管理利率，這使得金融市場上信號扭曲，不能實現(xiàn)資金的有效配置，政策性貸款更是一種直接的人為干預(yù)，是一種根本上反市場的行為。政策金融造成了不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。長期對出口產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)的傾斜政策，造成了內(nèi)需產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)的相對落后，在部門之間造成了嚴(yán)重的不均衡。長期支持大企業(yè)集團，歧視中小企業(yè)的政策，造成了企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)的失衡，降低了整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的彈性，增大了風(fēng)險。
4.政策金融以歧視性為特征，損害了公平原則。它人為地阻礙了市場主體(包括企業(yè)，也，包括銀行)間的平等競爭，造成了壟斷，在長期中肯定不利于經(jīng)濟發(fā)展，同時也擴大了收入差距，使社會動蕩日益加劇。
5.政策金融使政府權(quán)力過大，官員尋租的可能性增加，助長了腐敗。
在20世紀(jì)70年代末、80年代初第二次石油危機的沖擊下，再加上國內(nèi)的政治動蕩，韓國經(jīng)濟大幅滑坡，在1980年出現(xiàn)了負增長，政策金融的弊端也隨之暴露。從全斗煥政府開始，韓國進行了漸進式的金融改革，與政策金融相關(guān)的許多做法都發(fā)生了改變，經(jīng)過十幾年的改革，韓國的政策金融發(fā)生了很大的變化。但是長期形成的金融體制積重難返，很難在本質(zhì)上有所改變?；蔚漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)，負債率過高而又盲目擴張的大企業(yè)集團，脆弱的金融體系，仍然延續(xù)了下來而沒有質(zhì)的改變，這些經(jīng)濟深層結(jié)構(gòu)中蘊藏的體制性矛盾終于在1997年東亞金融危機的沖擊下發(fā)生了總爆發(fā)，使韓國陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟危機之中。在“亞洲四小龍”中，韓國的損失最大，危機最嚴(yán)重，應(yīng)該說不是偶然的，而是與其特殊的發(fā)展道路密切相關(guān)。
金融危機中產(chǎn)生的金大中政府，接受了國際貨幣基金組織的貸款和建議，推行了一條市場化、民主化的改革路線。其四大措施(分別針對企業(yè)、金融業(yè)、勞工制度和政府機構(gòu))動作之大、影響之深都是空前的。這次改革對整個企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融體系以及政府機構(gòu)都動了大手術(shù)，原來的政策金融體系看來很難再存在下去了。這些重大措施取得的效果也是令人振奮的，韓國僅用了兩年就走出了低谷，成為最先擺脫危機的東亞國家(包括東南亞)。這說明韓國式的政策金融只能是一個暫時性的措施，它在一個落后經(jīng)濟的起飛階段是卓有成效的，但是“禍根”也從此埋下，當(dāng)經(jīng)濟進一步成長、成熟起來之后，其弊端也暴露得日益明顯，必須進行根本性的改革，否則就避免不了經(jīng)濟危機。從韓國的發(fā)展史中我們看到的是政府與市場在推動經(jīng)濟發(fā)展中的復(fù)雜作用，看來最終是政府向市場的復(fù)歸。
二、韓國的政策金融帶給我們的啟示
政策金融本質(zhì)上是政府對市場的一種干預(yù)，而韓國的政策金融在政府干預(yù)度上甚至超過許多政策金融失敗的國家，為什么卻取得了成功呢?答案歸結(jié)為一點，那就是政策金融必須是對市場效果的一種逼近。也就是說，政策金融手段要達成的目標(biāo)必須是市場同樣要達成的目標(biāo)，二者是可以相互替代的，只不過依靠政府的力量可以縮短時間，而依靠市場的力量更加耗時罷了。反過來，如果政策金融從本質(zhì)上變成了一種反市場的行為，那么它是不可能取得成功的。所以，對市場效果的逼近是政策金融取得成功的必要條件。
(一)考察韓國的政策金融我們可以發(fā)現(xiàn)，它實現(xiàn)了對市場效果的逼近
1.雖然金融機構(gòu)為政府所控股，但貸款對象卻基本上都是私營企業(yè)。公營企業(yè)因其產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)，不能在市場上進行自由交易，不是合格的市場主體，同時因為公有企業(yè)缺乏利潤動機和激勵機制，難以避免效率低下。向公有企業(yè)提供大量政策性貸款，無疑會造成資源的非效益使用，同時也降低了金融機構(gòu)的效率，引起宏觀經(jīng)濟的一系列問題。我國以及其他一些國家(比如土耳其、印度、墨西哥及一些拉美國家)長期用政策金融支持國有企業(yè)，發(fā)展績效始終不盡人意，其根源就在于此。國有企業(yè)是人為建立的，大規(guī)模支持國有企業(yè)的政策金融是對市場的背離，與市場所要達到的目標(biāo)南轅北轍，不可避免地要遭到失敗。
2.韓國政策金融在運作上逼近了市場效果。首先，政策金融的實施以經(jīng)營狀況作為標(biāo)準(zhǔn)，出口多、效益好的企業(yè)能夠繼續(xù)得到貸款支持，而不成功的企業(yè)便不能再得到貸款，這就依據(jù)客觀經(jīng)營狀況人為地實現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰，逼近了市場機制所能達到的效果。其次，這種做法之所以能取得成功，原因就在于政府所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是市場化的。出口工業(yè)市場在國外，經(jīng)營實績由國際市場的競爭決定，因此反饋的信息是真實有效的市場信息。發(fā)展重化工業(yè)也從一開始就是面向出口的，因此作用機理是相似的。要想達成此種效果，經(jīng)濟體必須是一個開放的經(jīng)濟，關(guān)起門來搞進口替代，市場信號不可避免地是扭曲的，政策。金融所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)也不可能是客觀的。
3.高效、廉潔的發(fā)展型政府是韓國政策金融成功的有力保證。政策金融的執(zhí)行者——政府無疑起著至關(guān)重要的作用，韓國的樸正熙政權(quán)是一個務(wù)實的軍人政權(quán)，其反腐敗措施非常有力，機構(gòu)精簡、運轉(zhuǎn)高效，滿足了成功的政策金融對政府的苛刻要求，保障了政策金融在逼近市場的軌道上運行良好。
(二)我國能否模仿韓國，通過政策金融推動經(jīng)濟發(fā)展呢?答案是否定的
1.我國的國情與韓國不同。雖然我國與韓國在50年前處于幾乎相同的低發(fā)展水平，但是此后卻走向了不同的發(fā)展模式，韓國融入了所謂資本主義陣營，而我國則走上了社會主義道路。我國在計劃經(jīng)濟下形成的一整套體制所帶來的弊病都是韓國在經(jīng)濟起飛之初所不曾遇到的，這也就是說，韓國能夠在一窮二白的基礎(chǔ)上建立起嶄新的政策金融體系，而我國則扛著沉重的歷史包袱，每前進一步都步履維艱。我國首先面臨的是深化改革的問題，從改革中脫胎出來的各方面體制與20世紀(jì)60年代的韓國頗為不同，因而不可能簡單地模仿韓國的政策金融。
2.韓國的政策金融產(chǎn)生了嚴(yán)重的負面效應(yīng)，我們不可能對之進行模仿。想達到那樣的效果而又不建立那樣的體制是很難的，但是建立類似韓國的金融體系和企業(yè)制度必然重蹈韓國的覆轍。
3.韓國的體制性弊端從一開始就存在著，而在20世紀(jì)60-70年代之所以未遇到嚴(yán)重的問題，原因就在于韓國處于半保護狀態(tài)下，尤其是資本市場處于關(guān)閉狀態(tài)。今天，世界市場變得更加開放，經(jīng)濟一體化程度與60年代相比大大加深了，金融深化已是各國都普遍認同的一個趨勢，對利率進行大范圍的、長期的管制已經(jīng)不可能，對某些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)傾力支持而忽視其他產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的歧視性做法也已不再是明智之舉，國有銀行一統(tǒng)天下的局面必須打破，因此我國不可能再去模仿韓國的政策金融了。韓國的政策金融無疑是一種金融壓抑，而我國長期形成的金融體制是與韓國類似的金融壓抑，需要的是金融深化，需要一個更加市場化的金融體系和競爭機制。
4.韓國上臺的務(wù)實軍人政府是實施政策金融的有力保障，而我國的文官政府是不適合韓國式政策金融的。即使在韓國，那樣的軍人政府也只能是—種歷史的過渡。
但是，政策金融也不光是韓國一種，世界各國都存在著政策金融，而韓國政策金融由于貼近市場運行效果取得了成功，這是對所有發(fā)展中國家的良好示范。我國雖然不能模仿韓國的政策金融，但是可以學(xué)習(xí)借鑒它的許多東西，最重要的一條就是使政府干預(yù)逼近市場效果。為此，我們在體制層面上應(yīng)該做到：第一，加快國有企業(yè)改革，放棄對大部分國有企業(yè)的政策性貸款，轉(zhuǎn)而支持私營企業(yè)，把私營經(jīng)濟提高到戰(zhàn)略地位；第二，建立真正的產(chǎn)權(quán)保護，徹底打破超經(jīng)濟權(quán)力的壓制，實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)的解放；第三，擴大經(jīng)濟開放度，不再把進口替代戰(zhàn)略作為基本的發(fā)展戰(zhàn)略；第四，與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，推進政治體制改革。在政策金融的具體實施上，有這樣幾個要點：第一，控制政策金融規(guī)模，比例不宜過大；第二，政策性金融機構(gòu)與商業(yè)金融機構(gòu)完全分開，商業(yè)銀行的政策性貸款要全部取消；第三，政策金融的主要支持對象應(yīng)轉(zhuǎn)向私營企業(yè)、中小企業(yè)以及高新技術(shù)企業(yè)；第四，政策金融的針對性要加強，力度也要加強而不是減弱，手段多樣化，可以更多地采取政府擔(dān)保等間接手段。
由于我國在許多方面仍然落后，所以政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用是十分重要的。作為政府干預(yù)經(jīng)濟的手段之一，政策金融仍將扮演重要的角色。但是我國的政策金融將與韓國大不相同，它一方面要徹底從舊體制中擺脫出來，一方面又要適應(yīng)新的世界經(jīng)濟形勢，從一開始就帶有鮮明的市場化色彩。我們相信，這樣的政策金融能夠逼近市場運行效果，同時又能夠避免韓國政策金融的各種弊端，成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。
【摘要】韓國的政策金融對制造“漢江奇跡”功不可沒，但同時也帶來了許多弊端。本文在介紹、分析韓國政策金融的基礎(chǔ)上，總結(jié)了韓國實施政策金融的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并通過我國與韓國的比較，對我國的政策金融發(fā)展提出了自己的看法。
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關(guān)鍵詞：中國進出日政策性金融；挑戰(zhàn)；對策
中間已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，這意味著中國對外經(jīng)濟的計放程度將會更大人而面臨的外部競爭也更激烈地意味著中國支持對外經(jīng)濟貿(mào)易活動時必須遵守共同的國際慣例和規(guī)則。因此在新形勢下，研究各國進出口政策性金融的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，分析中國政策性金融面臨的挑戰(zhàn)和對策只有重要的現(xiàn)實意義。
一、國外進出日政策性金融發(fā)展的新趨勢
國外進出口政策性金融，尤其是一些發(fā)達國家的進出問政策性金融在新形勢下呈現(xiàn)出全新的發(fā)展態(tài)勢，其表現(xiàn)主要包括以下幾個方面。
1.發(fā)達國家都把發(fā)展進出口政策性金融放到重要的戰(zhàn)略高度。
大部分發(fā)達國家的進出日政策性金融機構(gòu)基本上都經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的發(fā)展歷程，在這樣長的歷史時期內(nèi)，它們經(jīng)歷了經(jīng)濟全球化的過程和發(fā)展中的各種挫折，可以說其適應(yīng)性是相當(dāng)強的。不僅如此，在這漫長的歷史發(fā)展過程中他們已經(jīng)充分認識到了進出口政策性金融的真正作用，歷史上美國在20世紀(jì)50年代曾一度解散過美國進出口銀行（Export－ImportBankOftheUnitedStates，Ex－ImBank），但是后來又堅定不移地發(fā)展進出口銀行，同時在70年代初期又成立了另一家進出口政策性金融機構(gòu)——美國海外私人投資公司（OverseasPrivateInstmentCorperation，OPIC）；近年來日本也出現(xiàn)過人們對進出口政策性金融作用懷疑的現(xiàn)象，但是大藏省經(jīng)過實際考察和論證后發(fā)現(xiàn)，進出日政策性金融具有不時替代的作用，隨后在1999年對進出日政策性金融體制進行了重整，成立了日本國際協(xié)力銀行（JapanInternationalCooperationBank）。這表明進出口政策性金融不可或缺，不僅僅是存在與否的問題，而是如何大力發(fā)展的問題。發(fā)達國家在這一思想指導(dǎo)下，都對本國的進出口政策性金融體制進行了全面調(diào)整，使其逐步完善。
2.各國都在進行著進出日政策性金融創(chuàng)新活動，以提升這一政策工具的功能和作用。
發(fā)達國家的進出口政策性金融機構(gòu)都在根搶環(huán)境的變化進行著各種各樣的金融創(chuàng)新，可以說政策性金融的創(chuàng)新力度絲毫不亞于商業(yè)性金融創(chuàng)新、從“混合貸款”（mixedCredit）fg“網(wǎng)上信用評級”（＠rating），都是在商業(yè)性金融領(lǐng)域絕無僅有的，有趣的是這兩種重要的創(chuàng)新活動都是出自法國的進出口政策性金融機構(gòu)，目前，法國對外貿(mào)易保階公司（CompagnieFrancaised‘AssurancePourLeCommerceEx一terieur，COFACE）也是世界范圍內(nèi)僅有的一家上市公司，從這里足見法國人的遠見之明和創(chuàng)新精神。分賬戶經(jīng)營制度——同家利益賬戶和進出日政策性金融機構(gòu)自身賬戶分開經(jīng)營——是加拿大出日發(fā)展公司（ExportDevelopmentCor-poration，EDC）的創(chuàng)造，在當(dāng)今國際社會已經(jīng)被相當(dāng)數(shù)量的國家所采用，這種經(jīng)營制度已經(jīng)使進出日政策性金融機構(gòu)煥發(fā)出勃勃生機。
3.進出口政策性金融呈現(xiàn)出強烈的開放性傾向。
各國進出日政策性金融部在法律允許和政策框架內(nèi)逐步擴展業(yè)務(wù)空間，增強生存能力，加強國際交往，實施著一種開放性戰(zhàn)略。這種計放性傾向主要表現(xiàn)為：在國內(nèi)加強與商業(yè)性融機構(gòu)的聯(lián)系，對商業(yè)性金融具有強烈的誘導(dǎo)作用，在國際市場上，加強與國外同類機構(gòu)的聯(lián)系，加強從國際金融市場融資的力度，從而在更廣闊的范圍內(nèi)利用國際金融資源。這種強烈的開放性傾向的重要結(jié)果是把商業(yè)性金融資源巧妙地轉(zhuǎn)換為政策性金融資源。把國際金融資源巧妙地轉(zhuǎn)換為國內(nèi)金融資源，從而對本國經(jīng)濟和貿(mào)易政策的執(zhí)行產(chǎn)生強大的推動作用。
4.國外進出日政策性金融的支持力度有增強的趨勢。
與世界r：其他國家進出日政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9％，法國為17.7％，加拿大為71％，德國為5.4％，英國為4.4％，美國列第六位，為3.7％。發(fā)達國家進出日政策性金融對本國對外經(jīng)濟活動的支持個僅力度大而且呈現(xiàn)出上升趨勢。如1945年《美國進出口銀行法》頒布時，美國進出日銀行的信貸規(guī)模為35億美元、1951年10月擴大到45億美元，1963年美國進出日銀U''''的貸款規(guī)模達到90億美元，1968年貸款規(guī)模又被提高到135億美元，到1993年，美國進出日銀行的貸款規(guī)模被增至750億美元。從這里可以看出國外進出口政策性金融對本國對外經(jīng)濟活動的支持力度有日益增強的趨勢。
二、中國進出口政策性金融發(fā)展面臨的主要約束
中國的進出口政策性金融機構(gòu)是中國進出口銀行，其發(fā)展和擴大出口信貸業(yè)務(wù)（尤其是買方信貸）面臨著至少三個方面的約束條件：（1）資本金約束；（2）信貸資金約束；（3）風(fēng)險承擔(dān)能力和管理能力的約束。這三個約束條件相互聯(lián)系、相互影響。
首先，進出口銀行的資本金規(guī)模決定了其資產(chǎn)司擴張程度的規(guī)模和彌補損失的能力，從資本金實力來看，1994年中間進出口銀行成立時注冊資本33.8億元人民幣，到1997年其所有者權(quán)益達到34.89億元人民幣，到2000年財政又增加其資本到50億元人民幣，但是這個數(shù)額仍然與中同的經(jīng)濟總量和對外貿(mào)易總量是不相稱的。中國進出日銀行要擴大出日信貸業(yè)務(wù)，必然導(dǎo)致總資產(chǎn)規(guī)模的進一步擴大地就必然要求資本金實力與相應(yīng)擴大的出日信貸資產(chǎn)的風(fēng)險相適應(yīng)。作為政策性銀行，中國進出日銀行的資本金山財政撥付，保本微利的經(jīng)營原則決定了它不可能通過自如的積累來加快實現(xiàn)資本金擴充。
其次，即使進出口銀行的資本規(guī)模較大，但是如果沒有充足可靠和長期穩(wěn)定的資金來源，進出口銀行也無法有效地拓展出口信貸業(yè)務(wù)，近年來雖然中國進出日銀行在金融市場上通過發(fā)行債券進行了多次融資，但是仍然存在諸多問題。一是融資對象狹窄，主要融資對象是國有商業(yè)銀行，而區(qū)在某些程度上有硬性攤派的味道；二是成本較高，因為通過商業(yè)銀行融資，其成本顯然已經(jīng)高于商業(yè)銀行的融資成本，這與國外進出日政策性金融機構(gòu)在政府信譽的擔(dān)保下從國際金融市場低成本融資相比其成本是較高的，這在客觀上降低了進出日政策性金融機構(gòu)的盈利空間以及抵抗風(fēng)險的能力。
再次，把風(fēng)險控制在可承受的限度內(nèi)是保證進出；對銀行保本微利、持續(xù)經(jīng)營的基本前提，出口信貸風(fēng)險較高的特點要求進出日銀行必須高度重視風(fēng)險控制。但是，進出日銀行承擔(dān)和控制風(fēng)險的能力不但與其風(fēng)險管理的方法、手段有關(guān)，也與其資本實力、可運用資金的規(guī)模以及良好的財務(wù)結(jié)構(gòu)有關(guān)。進出日銀行的收益包含兩個方面的內(nèi)容：一是進出日銀行對本國資本性貨物出；河支持的力度，它表現(xiàn)為進出日銀行的社會收益；二是進出日銀行為實現(xiàn)保本微利經(jīng)營而必須取得的財務(wù)收益。如果單純強調(diào)降低和控制風(fēng)險而在擴大出日信貸業(yè)務(wù)規(guī)模方面縮手縮腳，以至不能分發(fā)揮促進本國資本性貨物出日的作用，進出日銀I的保本微利、持續(xù)經(jīng)營也就失去了存在的意義。為了保證社會收益的實現(xiàn)，在許多情況下，進出日銀行開展出口信貸業(yè)務(wù)就不能單純執(zhí)著于短期的財務(wù)平衡以及滿足于低外會效益下的低風(fēng)險。
以上對發(fā)展和擴大出口信貸業(yè)務(wù)約束條件的分析表明，中國進出口銀行發(fā)展和擴大出口信貸業(yè)務(wù)所面臨的并不僅僅是技術(shù)的問題，也不僅僅是中國進出口銀行可以獨自解決的問題，而是政府最高決策層在增加進出日銀行的資本金、擴大進出日銀行的資金來源和規(guī)模方面的決心問題。
三、中國進出日政策性金融的戰(zhàn)略選擇
與發(fā)達國家相比，中國的進出口政策性金融的成長期相對較短，經(jīng)營規(guī)模相對狹小，經(jīng)驗相對不足；加入世界貿(mào)易組織在為進出日政策性金融提供了發(fā)展空間，同時也為進出日政策性金融的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。中國的進出口政策性金融機構(gòu)有如何應(yīng)對國內(nèi)企業(yè)日益增長的需求問題，有如何應(yīng)對經(jīng)濟全球化條件下處理好與國外同類機構(gòu)關(guān)系問題。因此，必須從戰(zhàn)略的高度，從全局的角度重新審視進出日政策性金融的問題，只有這樣，才能建立起有中國特色的進出日政策性金融體制。具體講，主要應(yīng)該涉及以下幾個方面。
（一）確立符合中國國情的進出日政策性金融業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略
發(fā)達同家進出日政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)重點是出口信貸保險（擔(dān)保）以及對外投資保險，另外，在出日信貸中有相當(dāng)比例的信貸是買方信貸，而大部分發(fā)展中國家的業(yè)務(wù)重點則主要集中在提供信貸支持上，當(dāng)然有些國家也有保險（或擔(dān)保），但是前者占的比重一般都遠遠大于后者。
從中國目前的實際情況來看，資金供給已經(jīng)在很大程度上得到了緩解。一是由于我國經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)自有資金相對比較豐富；二是由于我國的居民儲蓄率較高，大量的消費性資金等待轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)性資金；三是隨著我國對外開放進程的不斷加快，外資金融機構(gòu)將逐步進入中國，為中國企業(yè)提供更多的外資支持。所以下一步，中國的進出日政策性金融業(yè)務(wù)也應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)型，逐步增加出日信貸保險（或擔(dān)保）的比重，逐步增加買方信貸業(yè)務(wù)的比重，這些業(yè)務(wù)對于促進中國的出日將發(fā)揮更大的作用。再強調(diào)的一點是，隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入，非國有性質(zhì)的企業(yè)將大量增加，大景的中小企業(yè)將在出日中占有示要的比重。由于非國有性質(zhì)的企業(yè)和中小企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展具有重要的意義，所以中間的進出［］政策性金融機構(gòu)也應(yīng)該加大對這部分企業(yè)的支持力度。
因此，我國的進出口政策性金融必須迅速實現(xiàn)四個根本性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：（l）實現(xiàn)從以往主要通過各種形式的直接財政補貼的方式向WTO框架認計和各成員方普遍通行的異種形式的信貸形式，特別是政策性金融方式的間接支持方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，擴大進出日政策性金融業(yè)務(wù)規(guī)模；（2）全由調(diào)整我問信貸支持方式的總量與結(jié)構(gòu)，特別是政策性金融支持方式的總量與結(jié)構(gòu)，提高不同信貸形式的支持實力，特別是進出口銀行的資本實力和資金實力，同它承擔(dān)的支持促進我M出日的重任之間，由極不相稱到大體相匹配的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變；（3）實現(xiàn)出日信貸支持方式由主要通過出口賣方信貸（95％以上）到適應(yīng)國際買方市場和國際通行方式主要通過出口買方信貸的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變；（4）實現(xiàn)中國進出日政策性金融機構(gòu)看重支持國有大中型企業(yè)，向全面支持各種所有制類型以及各種規(guī)模的企業(yè)，尤其是中小企業(yè)的方向轉(zhuǎn)變。
（二）正確處理好與國外同類機構(gòu)的關(guān)系
借鑒各國進出日政策性金融的經(jīng)驗，我國的進出口政策性金觸在這一問上主要注意以下幾個方面。一是逐步適應(yīng)進出口政策性金融領(lǐng)域內(nèi)的國際慣例和規(guī)則。目前，進出口政策性金融的國際合作與協(xié)調(diào)已經(jīng)取得了較為豐碩的成果，在國際領(lǐng)域內(nèi)，對進出日政策性金融進行協(xié)調(diào)的機構(gòu)主要有兩個，一個是伯爾尼聯(lián)盟（theInternationalAssoci－ationofCreditandInvestmentInsurers，BerneUnion），另一個是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）。兩個機構(gòu)在加強各國的進出口政策性金融的國際合作和協(xié)調(diào)方面做了大量的工作為許多規(guī)則已經(jīng)逐步被大多數(shù)國家所接受，成為普遍遵守的國際慣例。這些慣例雖然還不具有國際法的硬約束力，但是在實踐中，有很多國家已經(jīng)自覺遵守，在這種情況下，這些慣例已經(jīng)具有了國際法的某些特征，客觀上也起到了對各國進出日政策性金融行為的規(guī)范與約束作用。有些方面，中國已經(jīng)承諾自覺遵守其規(guī)則，有些規(guī)則可能與本國的法律、經(jīng)濟條件等有一定距離，暫時還無法做到，但是也應(yīng)該看到，中國經(jīng)濟的日益強大，以及隨之而來的中國進出口政策性金融機構(gòu)的逐步強大和業(yè)務(wù)規(guī)模的不斷擴展，必然會對其他國家產(chǎn)生越來越大的影響，比如在競爭力方面的影響、業(yè)務(wù)的遞延效應(yīng)方面的影響等等，所有這些都將涉及到國際關(guān)系協(xié)調(diào)問題，都涉及到規(guī)則問題。二是中國加入世界貿(mào)易組織后，經(jīng)濟交往的范圍將逐步擴大，經(jīng)濟交往的深度也不斷推進，這本身就是一個復(fù)雜的過程，在這一過程中，中國與其他國家的經(jīng)濟合作將顯得越來越重要，進出日政策性金融的業(yè)務(wù)合作也是一個不可避免的問題。西方發(fā)達國家的進出口政策性金融機構(gòu)在這方面已經(jīng)走在了前面，比較典型的是，發(fā)達國家的進出日政策性金融機構(gòu)都把活動邊界擴展到國外，呈現(xiàn)出全球化的趨勢。
必須認識到，中國的進出日政策性金融的國際合作進程才剛剛起步，與發(fā)達國家之間還存在一定距離，我們應(yīng)該采取各種措施盡快縮短這種差距，同時，應(yīng)逐步完善自身的運行機制，以適應(yīng)進出日政策性金融國際化的要求。
【關(guān)鍵詞】財政政策；政府投資；稅收政策
美國金融危機影響下，國際市場疲軟、外需不振，中國的經(jīng)濟也面臨前所未有的困難。作為推動我國經(jīng)濟增長的“三架馬車”之一的出口承受巨大壓力，加上投資萎縮，企業(yè)盈利能力下降，中國經(jīng)濟在經(jīng)過7年加速上漲后，增長勢頭在2008年發(fā)生逆轉(zhuǎn)。為此中國政府實施了一系列積極的財政政策以刺激經(jīng)濟增長。目前這些政策措施效果已開始顯現(xiàn)，部分地區(qū)和行業(yè)經(jīng)濟出現(xiàn)企穩(wěn)回升跡象。
一、宏觀經(jīng)濟走勢
1．消費增長速度趨弱化
以2008年1至10月為例，雖然我國社會消費品零售總額同比增長22%，但是CPI漲幅就達到6.7%，扣除價格因素，消費實際增長并不快。以重慶市為例，1至10月居民食品類消費價格上漲46.1%，需求彈性小的糧油類和肉禽蛋類上漲高達57.3%、60.1%，社會消費品零售總額同比增長24.5%，表面上看消費形式喜人，扣除價格因素，社會消費品零售總額實際增長16%。物價上漲較高直接影響了居民尤其是低收入群體即期消費和生活質(zhì)量。作為居民生活首選必需品，食品支出日益增加，多數(shù)家庭無奈之下只能縮壓其他消費品開支。即便如此，部分地區(qū)居民的實際消費能力仍趨弱化。
2．投資增長存在不確定因素
2008年期間，總體而言既有刺激投資增長的因素，這與地方新一屆政府開始工作以及災(zāi)后重建等相聯(lián)系，也有抑制投資增長的因素，主要與房市股市變化和城市建設(shè)規(guī)模、速度等相聯(lián)系。此外，資源環(huán)境工作以及對新開工項目的管理，對投資也會形成一定的約束。
3．出口增量明顯回落
2008年前三個季度，我國出口10741億美元，增長22.3%，比07年同期回落4.8%。對美國的出口比07年同期回落4.6%。勞動密集型產(chǎn)品出口增速大幅回落，其中服裝和玩具前三季度出口分別比07年同期回落21.2%和6.3%。08年前8個月，我國家電業(yè)累計出口250億美元，增幅比07年同期回落10.7%，其他行業(yè)的情形也不容樂觀。
二、應(yīng)對危機的財政政策
面對經(jīng)濟下滑，實施擴張性的財政政策更為有效，它可以起到直接拉動經(jīng)濟的作用。擴張性的財政政策主要體現(xiàn)在兩個方面：一是增加支出，擴大消費；二是通過減稅刺激消費，擴大生產(chǎn)。
（一）財政支出與投資政策
1．“三農(nóng)”支出
中央財政加大對農(nóng)民的補貼，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快推進農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)，推動農(nóng)村改革與發(fā)展，著力保障和改善農(nóng)村人民的生活。用于“三農(nóng)”支出和民生支出安排分別達到7161.4億元和7284.63億元。
2．保障性住房和災(zāi)后恢復(fù)重建投資
在國務(wù)院擴大內(nèi)需的十項措施中，加大保障性住房建設(shè)位列之首。在2008年末增加安排保障性住房、災(zāi)后恢復(fù)重建等中央政府公共投資1040億元的基礎(chǔ)上，2009年中央政府公共投資安排9080億元，增加4875億元。2008年和2009年兩年，中央財政共投入375億用于保障性住房建設(shè)，相當(dāng)于過去10年總投資的5倍。理論上，以定金式或基金式啟動的、由中央財政投資帶動的項目，能夠撬動6至10倍的資金，那么未來三年，中央財政、地方財政和社會資本在該領(lǐng)域的投資總額將可能達到9000億元。如果再考慮其對上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動，平均每年3000億元的投資額還可能會翻一番，帶來更多的就業(yè)機會。
3．重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資
國務(wù)院擴大內(nèi)需十項措施中提出了“加快鐵路、公路和機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。交通運輸部和鐵道部表示將在未來三到五年內(nèi)實現(xiàn)投資總額8.5萬億。比照“十五”期間，交通基建平均每年對GDP的貢獻達到了2%。這一輪的交通基建投資的貢獻率也應(yīng)該會與上一輪相當(dāng)。鐵道部估計，僅2009年計劃的6000億元鐵路投資，可創(chuàng)造600萬個就業(yè)崗位，對經(jīng)濟增長的拉動將達1.5%。
4．地方和民間投資
在中央投資項目的帶動下，1到2月份城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)上升勢頭。但地方和民間投資還沒出現(xiàn)大規(guī)模復(fù)蘇跡象。1到2月份城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計同比增長26.5%，相對去年末上升0.4個百分點?？紤]投資品價格的大幅下降，實際增速大幅上升至30.3%。
其中，國有及國有控股企業(yè)投資4486億元，增長35.6%，增速較去年全年加快12.8%，是自2004年5月份以來的最快增長速度；除國有及國有控股企業(yè)投資之外的內(nèi)資企業(yè)，在1到2月份的投資總額為4577億元，累計同比增長26.2%，增速較去年全年增速放慢6個百分點，該類投資增速已經(jīng)連續(xù)五個月放緩，創(chuàng)出歷史新低。民間投資尚未被積極拉動，依然處于低迷狀態(tài)。但在中央項目投資的帶動下，后期地方項目的投資會逐漸跟上，使得后期總的投資增長形勢比較可觀。
（二）稅收和減費政策
1．增值稅轉(zhuǎn)型
推進稅費改革，實行結(jié)構(gòu)性減稅，減輕企業(yè)和居民稅收負擔(dān)，擴大企業(yè)投資，增強居民消費能力。我國從2009年1月1日起全面實施增值稅轉(zhuǎn)型，據(jù)測算這項措施將減少當(dāng)年增值稅收入約1200億元，減輕企業(yè)稅負約1233億元，共減輕企業(yè)和居民負擔(dān)約5000億元。增值稅轉(zhuǎn)型有利于釋放生產(chǎn)力，促進鼓勵投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高經(jīng)濟效率，但其實施效果往往有滯后性。作為制度性改革，其實施效果的顯現(xiàn)將會是一個漫長的過程。
2．出口退稅政策
調(diào)整完善出口退稅政策，能鼓勵外貿(mào)發(fā)展，促進外貿(mào)出口保持穩(wěn)定增長。在2008年下半年兩次調(diào)高出口退稅率的基礎(chǔ)上，我國自2008年12月1日起，進一步提高部分勞動密集型產(chǎn)品、機電產(chǎn)品和其他受影響較大產(chǎn)品的出口退稅率。此次出口退稅率調(diào)整有利于緩解外貿(mào)企業(yè)資金鏈緊張，并有望進一步減輕勞動力密集型出口企業(yè)的壓力。此次部分產(chǎn)品出口關(guān)稅稅率的調(diào)低有利于降低原材料企業(yè)的出口成本，提高相關(guān)產(chǎn)品的國際競爭力，減輕庫存積壓。
3．自主創(chuàng)新和中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策
下一步將實施促進企業(yè)自主創(chuàng)新的財稅優(yōu)惠政策，落實支持中小企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，支持完善擔(dān)保體系建設(shè)，幫助中小企業(yè)融資，促進中小企業(yè)科技進步和技術(shù)創(chuàng)新。同時支持重點節(jié)能減排工程建設(shè)，支持服務(wù)業(yè)發(fā)展。中國還將大力支持科技創(chuàng)新和節(jié)能減排，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加大科技投入，促進企業(yè)加快技術(shù)改造和技術(shù)進步。
4．減費政策
財政部、國家發(fā)改委決定自2009年1月1日起，在全國統(tǒng)一取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費。此舉將為企業(yè)和社會減輕負擔(dān)約190億元，連同自2008年9月1日起停征的集貿(mào)市場管理費和個體工商戶管理費約170億元，合計2008年以來國家采取的減費措施可直接減輕企業(yè)和社會負擔(dān)約360億元。此次強有力的減費措施，可進一步減輕企業(yè)和社會負擔(dān)，發(fā)揮與減稅政策相同的擴張效應(yīng)，促進企業(yè)增加投資和居民消費。
三、財政政策的實踐效應(yīng)
雖然財政政策的運用不能起到立竿見影的效果，但是由于其更多的是瞄準(zhǔn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中深層次的問題，偏重于結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此在宏觀經(jīng)濟的調(diào)控中其對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響是深遠的。
1．有效拉動消費
拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”中消費所占的比重是比較低的，不僅低于發(fā)達國家平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平。其中很重要的一點是我國國民收入不均造成的，在金融危機的背景下，整體消費更是呈現(xiàn)不足。財政通過轉(zhuǎn)移支付可以使國民收入向普通勞動者傾斜，同時配合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會保障的覆蓋，從而啟動農(nóng)村消費市場，有效促進消費水平的提高。
2．有助于中小企業(yè)走出困境
08年上半年，全國有近7萬家中小企業(yè)倒閉。倒閉的中小企業(yè)大多集中在東南沿海地區(qū)，以外向型經(jīng)濟為主。隨著出口退稅率的降低及信貸控制的放寬，中小企業(yè)的資金短缺問題可以得到有效緩解。
3．帶動地方經(jīng)濟積極響應(yīng)
中央財政投入基礎(chǔ)建設(shè)和民生工程帶動了地方經(jīng)濟的積極響應(yīng)，如北京市政府今后兩年將投資1200億至1500億，用于加強城市軌道交通建設(shè)、城市路網(wǎng)、保障性住房等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，預(yù)計可帶動社會投資1萬億元；廣東省政府以重大項目帶動社會投資，5年內(nèi)計劃投資2.3萬億元；江蘇省政府加快重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大對企業(yè)的支持力度，實施總額2200億元的政府主導(dǎo)性項目。
4．有利于社會公平
政府財政支出對分配可以起到很大的調(diào)節(jié)作用，一方面通過對政府支出的公共保障功能的強化；另一方面通過完善補助政策，關(guān)注低收入者群體。有利于促進社會公平、經(jīng)濟的均衡發(fā)展和國民經(jīng)濟快速增長。
5．有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
在深度調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，財政政策有著其他政策所不可比擬的優(yōu)勢。其能對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)有針對性的調(diào)節(jié)，如利用稅收政策來鼓勵中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展；拿出相當(dāng)一部分資金扶持“三農(nóng)”調(diào)整農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)，支持新農(nóng)村建設(shè)等。
6．降低對外依存度
受國際經(jīng)濟環(huán)境制約，我國政府通過降低關(guān)稅和降低出口退稅稅率，并且進一步完善企業(yè)稅負負擔(dān)，通過稅收政策來引導(dǎo)企業(yè)把更多的資源配置到符合國內(nèi)消費需求的產(chǎn)行業(yè)中，從而減輕了國際收支對國內(nèi)經(jīng)濟增長、流動性膨脹等的壓力。
四、結(jié)束語
全球金融背景下，我國政府對未來進行了積極的預(yù)期，重拳出擊實施了一系列積極的財政政策，雖然這些政策的實施效應(yīng)還未完全顯現(xiàn)。但是，無疑這些舉措對我國經(jīng)濟頹勢的扭轉(zhuǎn)，遠期增長方式的轉(zhuǎn)變都具有積極的意義。此外，我國的財政處于轉(zhuǎn)軌階段，由原來的投資性財政向公共財政、服務(wù)財政轉(zhuǎn)移。所以，財政刺激方案取向也是財政改革的實踐取向。相信這種積極的財政政策不僅可以有效地減少世界經(jīng)濟下滑帶給我國的沖擊，保證經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，而且也是我國政府運用政策應(yīng)對危機能力的一次有益體驗。
參考文獻
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(一)市場不夠完備，單項政策發(fā)揮作用打折
科技型中小企業(yè)金融服務(wù)發(fā)展需要一套完善的金融市場體系支撐，包括擔(dān)保、保險、創(chuàng)投、股權(quán)等市場和信息甄別、知識產(chǎn)權(quán)評估機制等。在政策層面，需要包括人才、土地、資本、產(chǎn)業(yè)、財稅、工商以及知識產(chǎn)權(quán)等各方面的政策配合。僅依靠財政為科技型中小企業(yè)提供一定的資金支持，而缺乏完善的金融服務(wù)市場和其他相關(guān)政策的配套支持，會降低財政支持政策的效果，影響科技型中小企業(yè)金融服務(wù)的有序發(fā)展。在市場不完備的背景下，財政政策與其他相關(guān)政策的協(xié)調(diào)配合方面也存在一些明顯的問題，這主要是政策之間很難做好協(xié)調(diào)配合，單項的支持政策較難發(fā)揮應(yīng)有的作用效果。例如，財政貼息制度在缺乏商業(yè)銀行主動性意愿的情況下，財政貼息制度的實施效果就并不明顯。此外，我國在知識產(chǎn)權(quán)保護方面沒有給予太多的關(guān)注，即使財政支持政策為科技型中小企業(yè)提供了資本支持，在缺乏知識產(chǎn)權(quán)保護的情況下，科技型中小企業(yè)獲取金融服務(wù)也會遇到困難。
(二)缺乏全國性政策性金融機構(gòu)的支持
目前，我國支持科技型中小企業(yè)發(fā)展的政策性金融機構(gòu)體系并不健全，沒有服務(wù)科技型中小企業(yè)發(fā)展的全國性政策性金融機構(gòu)，特別是能夠直接發(fā)放政策性貸款的機構(gòu)，而僅有的一些政策性擔(dān)保機構(gòu)和政策性產(chǎn)業(yè)基金作用非常有限，并不能解決科技型中小企業(yè)面臨的融資難問題。
(三)財政支持體系缺乏通盤考慮，支持針對性不足
我國財政科技支出的結(jié)構(gòu)存在著失衡，針對性不夠，應(yīng)用研究和試驗發(fā)展經(jīng)費支出所占比重大，而對公共產(chǎn)品類型的支出則存在很大的不足。這樣的支出結(jié)構(gòu)會造成財政科技支出的針對性不夠，同社會資金投入覆蓋重疊，從而降低了財政科技經(jīng)費投入對于科技金融發(fā)展的促進作用。例如，我國的股權(quán)投資基金的成立屬于各省獨自管轄的領(lǐng)域，但股權(quán)投資基金的業(yè)務(wù)屬于全國甚至全球的，其業(yè)務(wù)存在集中于一些市場前景好的領(lǐng)域，沒有形成差異化和專業(yè)化的業(yè)務(wù)模式，降低了財政資金整體使用效益。
(四)財政支持科技金融的重點選擇有所偏差
目前，中央與地方財政支持科技金融發(fā)展的重點是擔(dān)保體系建設(shè)和科技信貸，但實際效果不佳。從銀行方面考慮，小額貸款、管理成本和經(jīng)營風(fēng)險都較高，經(jīng)濟效益差。一旦資金面趨緊，首先會縮減科技小額信貸。從政府角度考慮，科技信貸與政策性擔(dān)保都需要政府長期給予財政資金支持，其對財政依賴性較大，且越是經(jīng)濟形勢欠佳，財政收入趨緊時，支出要求卻越高，財政壓力越大。從科技型中小企業(yè)角度看，科技信貸抵質(zhì)押或反擔(dān)保物欠缺，可貸款額度小、期限短，通常年內(nèi)(資金需求時限內(nèi))難以有效解決企業(yè)的長期資金需求。從擔(dān)保機構(gòu)看，資本金有限，科技企業(yè)的反擔(dān)保物欠缺、風(fēng)險收益不對稱，作為主營業(yè)務(wù)是不可持續(xù)的。這些因素決定了科技擔(dān)保與信貸在支持科技企業(yè)融資方面的效果是有限。綜合來看，資本市場融資特別是區(qū)域性股權(quán)資本市場融資，應(yīng)該是科技金融體系發(fā)展的關(guān)鍵，也應(yīng)是財政支持的重點，但目前這方面的相關(guān)支持政策不多且力度不大。
(五)財政科技支出的持續(xù)性不強和管理不佳
科技創(chuàng)新包括了研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等不同的階段。每一個階段都需要大量的資金支持，特別是科技成果轉(zhuǎn)化。其過程比較長，需要持續(xù)性的投入。但財政科技支出往往很難持續(xù)發(fā)揮作用，其更多的是一次性投入，持續(xù)性不強。且對不同階段投入的資金管理不佳，缺乏有效的績效管理?？冃Ч芾砝砟钊狈Γ嬖谥亓㈨?、輕績效問題，戰(zhàn)略性綜合性績效評價和機構(gòu)績效評價開展少，評價結(jié)果運用不充分，項目績效評價流于形式等問題。(六)財政對于科技金融發(fā)展的支撐條件投入不夠?？萍冀鹑谑袌霭l(fā)展完善需要有完善的知識產(chǎn)權(quán)交易市場、大量專業(yè)的科技項目評估機構(gòu)等提供支撐，目前我國服務(wù)于科技成果定價、評估、轉(zhuǎn)移的市場、機構(gòu)等尚不完善。雖然各項專項資金中雖然明確要對科技型中小企業(yè)公共服務(wù)平臺和服務(wù)機構(gòu)給予支持，但規(guī)定過于原則，也沒有專業(yè)化的運行機構(gòu)，財政對這些支撐科技金融發(fā)展的基礎(chǔ)條件投入不足，難以較快速地改善支撐科技金融系統(tǒng)發(fā)展的基礎(chǔ)狀況。
二、構(gòu)建和完善促進科技型中小企業(yè)金融發(fā)展的財政政策體系的對策建議
總的來看，我國支持科技型中小企業(yè)金融服務(wù)發(fā)展的財政政策體系是基本完善的，但是由于上述的缺乏政策性機構(gòu)、市場不完備、統(tǒng)籌考慮不足等，使得該體系還有著調(diào)整完善的空間。財政支持是多種支持方式和支持渠道的組合搭配，只有各方方式和渠道共同發(fā)揮作用，才能實現(xiàn)良好的政策效應(yīng)。針對我國的現(xiàn)實情況，應(yīng)按照風(fēng)險共擔(dān)、服務(wù)多元、財務(wù)可持續(xù)、規(guī)則簡化、政策差異化的原則，在政策缺失部分創(chuàng)新供給，逐步完善構(gòu)建支持科技型中小企業(yè)金融服務(wù)發(fā)展的財政政策體系，并對原有的支持政策部分，不斷優(yōu)化完善，使其發(fā)揮更大的效益。具體來說，我們建議從完善組織機構(gòu)、培養(yǎng)市場主體、建設(shè)服務(wù)平臺和引導(dǎo)創(chuàng)新服務(wù)等四個方面來構(gòu)建完善我國的財政政策支持體系。
(一)構(gòu)建完善提供科技型中小企業(yè)金融服務(wù)的組織機構(gòu)
1.支持成立國家級的科技銀行。2009年來，我國各地科技支行、科技分行和科技銀行的相繼出現(xiàn)，對于科技型中小企業(yè)的信貸服務(wù)具有重要和積極的意義。但是這些科技銀行都是立足于區(qū)域，服務(wù)范圍有限，并且科技銀行可能存在服務(wù)領(lǐng)域集中的問題。再由于科技銀行始終是商業(yè)銀行，即使在有財政資金給予貸款補貼的情況下，基于自利考慮，也不一定愿意給予一些科技企業(yè)和科技創(chuàng)新項目貸款。這種情況下，以財政資金出資成立國家級的政策性科技銀行顯得就有必要。國家科技銀行可以在幾個方面發(fā)揮作用:一是直接為科技型中小企業(yè)和創(chuàng)新項目提供低息貸款、甚至無息貸款;二是為支持科技金融體系建設(shè)的項目，如科技型中小企業(yè)征信系統(tǒng)、知識產(chǎn)權(quán)評估系統(tǒng)構(gòu)建等提供資金支持;三是能夠?qū)崿F(xiàn)國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國的科技項目獲取金融支持。國家級的科研銀行在全國開展業(yè)務(wù)，并在統(tǒng)一的事業(yè)部研究安排貸款項目。
2.支持建立在國家層面設(shè)立再保險機構(gòu)。目前我國的科技保險主要立足于區(qū)域，服務(wù)于區(qū)域內(nèi)的企業(yè)。一般來說，同一個區(qū)域內(nèi)會聚集相似的企業(yè)，這就造成科技型中小企業(yè)風(fēng)險同質(zhì)。如此，風(fēng)險將會聚集在保險企業(yè)方面，保險企業(yè)不得不要求較高的保費。鑒此，通過設(shè)立政府完全出資或者政府參股的國家級的政策性再保險機構(gòu)，為科技保險提供再保險，分擔(dān)保險企業(yè)風(fēng)險，消除保險企業(yè)的后顧之憂，推動其為科技型中小企業(yè)提供保險服務(wù)將十分必要。國家層面的再保險機構(gòu)，可能通過在全國范圍內(nèi)、在不同領(lǐng)域進行風(fēng)險匹配，改變風(fēng)險結(jié)構(gòu)、化解風(fēng)險，從而降低科技保險保費，讓科技型中小企業(yè)能夠獲取更好相關(guān)服務(wù)支持。
3.支持建立區(qū)域性金融服務(wù)機構(gòu)。大型商業(yè)銀行在服務(wù)科技型中小企業(yè)方面是有明顯缺陷的，其不如區(qū)域性的、專業(yè)性的中小金融機構(gòu)。而在我國，縣域銀行、社區(qū)銀行缺失，小額貸款公司在服務(wù)科技型企業(yè)上專業(yè)化程度不夠，科技性專業(yè)機構(gòu)數(shù)量又十分有限。在區(qū)域性科技金融服務(wù)機構(gòu)建設(shè)方面，財政資金大有可為。具體來說，可以通過基建專項支持、參股等形式，充分調(diào)動銀行、風(fēng)投機構(gòu)、證券公司、擔(dān)保公司、行業(yè)協(xié)會、高科技園區(qū)、中介機構(gòu)以及企業(yè)等各方面資源，積極構(gòu)建區(qū)域性的金融機構(gòu)。
(二)培育金融服務(wù)主體，促進多樣性科技金融服務(wù)市場發(fā)展
1.加大財政獎勵、風(fēng)險補償?shù)蓉斦龀终叩牧Χ龋嵘L(fēng)險投資機構(gòu)的市場生存力，鼓勵機構(gòu)創(chuàng)新，豐富投資者結(jié)構(gòu)?；钴S繁榮的科技金融市場存在的前提是在市場中必須存在足夠多的不同風(fēng)險偏好的投資者，以契合不同融資需求的科技企業(yè)。因此，培育和支持不同類型的風(fēng)險投資者，提升其市場生存力，擴大投資者范圍，是活躍繁榮科技金融市場的重要方式和手段。中央及各級地方政府應(yīng)進一步通過財政專項資金加大對科技風(fēng)險投資機構(gòu)的支持力度，通過提供包括利差補貼、特殊費用補貼、業(yè)務(wù)貼息等方式對參與科技企業(yè)投資的商業(yè)銀行、創(chuàng)業(yè)投資公司、天使投資基金、私募股權(quán)投資機構(gòu)、保險公司、擔(dān)保機構(gòu)、金融租賃企業(yè)、信托機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資基金等按照其開展科技金融相關(guān)業(yè)務(wù)的年度規(guī)模給予合理的補助，對年度業(yè)務(wù)增長規(guī)模的一定比例給予的適當(dāng)財政獎勵，風(fēng)險投資損失的一定比例給予補償，以激勵科技風(fēng)險投資機構(gòu)參與科技企業(yè)投資的積極性和增強機構(gòu)自身的市場生存力。鼓勵現(xiàn)有金融機構(gòu)設(shè)立針對科技型企業(yè)的專營服務(wù)機構(gòu)，推動科技小額貸款公司、科技擔(dān)保公司、科技保險公司等更具專業(yè)性的科技金融服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立和業(yè)務(wù)開展，對這些新興科技金融服務(wù)機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展給予更為優(yōu)惠的財政獎勵、風(fēng)險補償政策。
2.應(yīng)用財政獎補，培育和發(fā)展股權(quán)交易市場，特別是加快建立和完善全國性場外交易市場制度和市場體系?？萍冀鹑谫Y本市場是我國構(gòu)建科技金融體系的關(guān)鍵組成部分，是盤活科技金融資本，活躍科技金融市場的加速器。目前，我國場外股權(quán)市場對多數(shù)處于初創(chuàng)期的科技型企業(yè)來說，門檻較高，并容納的企業(yè)數(shù)量有限。進一步推動適應(yīng)更廣泛科技型企業(yè)的場外交易市場(類似美國的信息公告欄市場、粉紅單市場)十分必要。2013年1月16日，全國非上市公司股份交易系統(tǒng)有限責(zé)任公司在京揭牌，預(yù)示著非上市公司股份轉(zhuǎn)讓從小范圍、區(qū)域性市場開始走向全國性市場運作。但由于這些市場在建立初期交易的活躍度和規(guī)模有限，沒有足額的傭金收入維持市場的存續(xù)和發(fā)展。因此，在構(gòu)建初期應(yīng)從公共產(chǎn)品的角度對培育運營這些市場的實體給予財政補貼和獎勵支持。除了股權(quán)交易市場外，為了進一步推動科技金融資本的流通，鼓勵包括科技信貸、科技債券等流通市場的建立。同時鼓勵區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展，以推動包括知識產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的其他有形和無形資產(chǎn)的交易，從而更好地適應(yīng)不同財務(wù)特征的科技型企業(yè)融資需求。對于這些市場的建立，同樣應(yīng)從公共產(chǎn)品的視角在構(gòu)建的初期給予財政支持。
3.完善頂層設(shè)計，轉(zhuǎn)型引導(dǎo)基金方式，運用市場化FOF支持創(chuàng)投機構(gòu)。根據(jù)ChinaVenture投中集團統(tǒng)計，2006年至2012年全國各級地方政府成立引導(dǎo)基金近90支、總規(guī)模超過450億美元，參股子基金超過200支。作為特定歷史時期的產(chǎn)物，引導(dǎo)基金致力于推動地方創(chuàng)投行業(yè)發(fā)展及中小企業(yè)融資，但隨著VC/PE市場的成熟，引導(dǎo)基金所扮演角色也略顯尷尬。在政府引導(dǎo)逐步讓位于市場配置的趨勢下，政府需要從頂層設(shè)計入手，從新給引導(dǎo)基金在中國VC/PE市場中角色進行定位。目前，在眾多政府引導(dǎo)基金中，部分已經(jīng)開始了市場FOFs嘗試，比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金(蘇州創(chuàng)投)、浦東新區(qū)引導(dǎo)基金(浦東科投)、成都高新區(qū)引導(dǎo)基金(銀科創(chuàng)投)等。在現(xiàn)實實踐已經(jīng)開始的情況下，政府要進行大膽的頂層設(shè)計，在把握引導(dǎo)基金承擔(dān)一定政府引導(dǎo)職能基礎(chǔ)上，放開對引導(dǎo)基金的限制，逐步實現(xiàn)引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)型為市場化FOFs，通過FOF模式支持市場中服務(wù)于科技企業(yè)的創(chuàng)投機構(gòu)。通過支持服務(wù)于科技企業(yè)的創(chuàng)投機構(gòu)，增長培養(yǎng)市場化的金融服務(wù)主體來間接實現(xiàn)促進科技金融發(fā)展的目標(biāo)。
(三)加快建設(shè)各類別、各層次的科技金融服務(wù)平臺
1.支持建立全國性科技型企業(yè)投融資信息交流平臺。目前，在我國科技型企業(yè)較為集中，科技金融資源較為集中的部分區(qū)域和城市已經(jīng)建立了推動科技型企業(yè)與科技投資者接洽對接的區(qū)域性公共服務(wù)平臺，通過在公共服務(wù)平臺上的集中展示與交流，撮合科技型企業(yè)與投資者間投融資意向的達成。這些區(qū)域性的公共服務(wù)平臺在促進地方科技資本與金融資本的有效結(jié)合方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于這些資源通常是地方政府、企業(yè)與金融機構(gòu)動用區(qū)域資源建設(shè)而成，難免存在“肥水不流外人田”的“自我服務(wù)意識”，區(qū)域之間缺乏有效的溝通與交流機制，限制了科技型企業(yè)和投資者在一個更為廣闊的平臺和市場中上進行投融資的雙向選擇，增加的投融資雙方的交易成本，形成了典型的市場分割行為。因此，有必要動用政府資源從資金、技術(shù)以及行政管理等方面整合分散在各個區(qū)域的公共服務(wù)平臺，通過全國聯(lián)網(wǎng)建立全國性的科技型企業(yè)投融資信息平臺，實現(xiàn)資源體系、服務(wù)體系、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境三個層面的跨區(qū)域整合與互動，為科技企業(yè)、金融機構(gòu)所提供一個全方位、多層次、寬領(lǐng)域的服務(wù)體系，形成全國性的科技企業(yè)投融資大平臺、大市場，促進科技成果的產(chǎn)業(yè)化?？萍疾俊⒇斦靠梢詾榇藛为氃O(shè)立專項資金推動大平臺建設(shè)和建設(shè)初期的日常維護，待市場形成氣候時，通過會員制收費方式為主并輔以財政補貼解決平臺運營維護資金需求。
2.以政府采購等方式培育和發(fā)展科技金融中介服務(wù)市場。培育和發(fā)展科技金融中介服務(wù)市場體系是提升科技金融市場運作效率、增強透明度、法制化和規(guī)范化的重要基礎(chǔ)。但是，市場化的科技金融中介服務(wù)收費對科技型小微企業(yè)而言是一筆不小開支，從而降低了金融資本對科技型小微企業(yè)的“可得性”。因此，可以通過政府采購的方式，選擇部分優(yōu)質(zhì)的科技金融中介服務(wù)組織，為科技型小微企業(yè)提供包括財務(wù)會計在內(nèi)的相關(guān)科技金融配套服務(wù)。這些服務(wù)本身又提升了科技型小微企業(yè)在金融市場的認可度，從而增加了科技小微企業(yè)的獲得融資的可能性，降低融資成本。而政府采購本身也增加了中介組織的收入來源和穩(wěn)定性，成為培育和發(fā)展科技金融中介市場的重要力量。目前這種做法在上海等地區(qū)已經(jīng)采用，取得了比較好的效果。
3.設(shè)立政府專項資金推動全國性科技企業(yè)征信體系建設(shè)。目前我國權(quán)威性的征信體系主要是人民銀行的企業(yè)信用和個人信用登記咨詢系統(tǒng)，其信息量和企業(yè)覆蓋范圍遠遠不能滿足科技金融市場發(fā)展的需要。大多數(shù)科技型小微企業(yè)并未納入人行的征信系統(tǒng)，并且人行的征信系統(tǒng)的信息量通常僅局限于一般性的企業(yè)財務(wù)金融信息，而這些信息對于科技企業(yè)融資而言是不足的，例如缺少關(guān)于科技企業(yè)的技術(shù)認證等涉及知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)信息，這些信息又恰恰是科技企業(yè)融資不可或缺的信息。因此，有必要單獨建立有關(guān)科技企業(yè)征信系統(tǒng)，這一系統(tǒng)可以在人行信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上獨立出一個子系統(tǒng)，也可以根據(jù)科技企業(yè)的特點完全獨立開發(fā)出一套系統(tǒng)。財政、科技部門應(yīng)從公共服務(wù)的角度設(shè)立專項資金對這一全國系統(tǒng)及地方子系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)運營維護以及相關(guān)人員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)開展提供資金支持，并聯(lián)合其他部門(稅務(wù)、工商等)實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息跨部門、跨區(qū)域信息共享機制，以使金融機構(gòu)能夠更高效地為科技型中小企業(yè)群體提供全方位金融服務(wù)，并能持續(xù)關(guān)注、跟蹤科技企業(yè)的發(fā)展成長過程。
4.以政策性金融推動科技擔(dān)保和保險體系建設(shè)?？萍急ｋU與科技擔(dān)保體系是我國目前科技金融體系的一個非常薄弱的環(huán)節(jié)，不僅有實力的機構(gòu)較少，服務(wù)能力有限，而且服務(wù)的成本也較高。因此，非常有必要在全國范圍內(nèi)進一步推動科技保險與擔(dān)保體系的發(fā)展。通過政策性金融的方式帶動商業(yè)金融保險與擔(dān)保機構(gòu)共同服務(wù)科技企業(yè)是發(fā)展壯大科技保險與擔(dān)保市場體系的一個有效途徑。通過設(shè)立政府完全出資或者政府參股的政策性再保險和再擔(dān)保機構(gòu)，為開展科技保險業(yè)務(wù)的商業(yè)性保險機構(gòu)和科技擔(dān)保業(yè)務(wù)的擔(dān)保機構(gòu)提供再保險和再擔(dān)保業(yè)務(wù)，以政府信譽和資金，降低商業(yè)保險機構(gòu)和擔(dān)保機構(gòu)開展科技保險和擔(dān)保業(yè)務(wù)的顧慮，鼓勵商業(yè)保險企業(yè)為科技企業(yè)提供“科技創(chuàng)新險”、“新產(chǎn)品開發(fā)險”、“貸款保證保險”等保險品種，不斷豐富間接融資擔(dān)保和直接融資擔(dān)保服務(wù)。
(四)激勵引導(dǎo)開展針對科技型中小企業(yè)的金融服務(wù)創(chuàng)新
運用政采、補貼、風(fēng)險補償?shù)榷喾N財政支持方式鼓勵科技金融服務(wù)創(chuàng)新。科技型企業(yè)的差異化決定了科技金融服務(wù)的多樣性，從而決定了科技金融產(chǎn)品在標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的基礎(chǔ)上又必須通過各種金融產(chǎn)品的有機組合滿足科技企業(yè)的差異化融資需求，這就要求金融機構(gòu)不斷推進服務(wù)創(chuàng)新。但是，創(chuàng)新必然存在風(fēng)險，金融機構(gòu)的創(chuàng)新必然會引發(fā)風(fēng)險損失，較高的創(chuàng)新成本降低金融機構(gòu)服務(wù)科技企業(yè)的積極性。因此，從支持科技發(fā)展、推動科技金融服務(wù)的角度看，政府部門應(yīng)通過不同方式來支持金融機構(gòu)的科技金融服務(wù)創(chuàng)新行為。
1.改進科技財政支出資金管理，提高支持科技企業(yè)資金使用效益。一是在立項環(huán)節(jié)，引入行業(yè)專家篩選和金融機構(gòu)篩選相結(jié)合的機制。在財政支持的科技項目領(lǐng)域立項階段，政府部門組織相關(guān)行業(yè)專家進行技術(shù)篩選，同時引入市場金融機構(gòu)進行經(jīng)濟篩選，結(jié)合兩者篩選結(jié)果，確定立項項目。二是推行財政資金后資助方式。后資助方式對由企業(yè)為主承擔(dān)，利用其自有資金先行投入，開展研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化活動，并經(jīng)省級科技計劃立項，預(yù)期可取得經(jīng)濟效益的科技項目，在項目結(jié)束或完成后，經(jīng)審核、評估或驗收，按一定比例進行相應(yīng)補助的財政資助方式。三是引入行業(yè)自評管理，嚴(yán)格產(chǎn)出管理考核。建議利用行業(yè)組織，結(jié)合高校專家等資源，開展行業(yè)內(nèi)部企業(yè)項目自評管理，行業(yè)專家對相關(guān)企業(yè)和項目進行指標(biāo)考核，考核結(jié)果作為財政資金資助項目產(chǎn)出管理的主要依據(jù)。
2.規(guī)范政府引導(dǎo)基金的政策定位和運作模式，積極培育天使投資。種子期是科技型中小企業(yè)風(fēng)險最大的階段，也是VC、PE等不愿投資的領(lǐng)域，因此政府需要特別關(guān)注這一階段的金融環(huán)境和支持環(huán)境。在政府引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)型FOF的同時，保留并規(guī)范部分政府引導(dǎo)基金的運作，通過引導(dǎo)基金來糾正“市場失靈”。政府引導(dǎo)基金應(yīng)采用預(yù)算內(nèi)資金等資金來源，以事業(yè)法人的形式，不應(yīng)以盈利為目的。嚴(yán)格限定政府引導(dǎo)基金所支持項目的政策定位，將其限定在支撐一些早期的、前端的、有市場前景的專利技術(shù)，引導(dǎo)社會資金投向政府有意重點發(fā)展的高新技術(shù)等關(guān)鍵領(lǐng)域，或者處于種子期、成長期等早期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。
3.建立科技型企業(yè)融資聯(lián)合擔(dān)保平臺，并應(yīng)用財政補貼和獎勵等方式推動銀保聯(lián)動和投貸聯(lián)保。由于我國擔(dān)保行業(yè)本身規(guī)模偏小、風(fēng)險收益不匹配、發(fā)展不成熟等因素的作用，使傳統(tǒng)的信用擔(dān)保不能有效解決科技型中小企業(yè)融資難的問題。各地可在借鑒杭州市信用聯(lián)合擔(dān)保機制探索的基礎(chǔ)上，克服傳統(tǒng)擔(dān)保機制的缺陷，成立專門面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的高科技擔(dān)保公司，利用政府科技專項提供的政策性擔(dān)保資金，通過政、銀、保合作聯(lián)動，基于風(fēng)險和收益的對等原則，創(chuàng)新設(shè)計擔(dān)保融資品種，在政府、擔(dān)保公司和銀行之間實現(xiàn)風(fēng)險的合理分攤比例，為科技型中小企業(yè)提供低門檻、低成本的擔(dān)保融資服務(wù)。
4.通過利息補貼、創(chuàng)新獎勵等方式支持科技型中小企業(yè)集合票據(jù)和債券等金融產(chǎn)品創(chuàng)新?？萍夹椭行∑髽I(yè)的集合票據(jù)和債券都是針對科技型中小企業(yè)的金融服務(wù)創(chuàng)新，研究探索全國范圍內(nèi)的科技型中小企業(yè)集合票據(jù)和債券是一個金融多樣化的創(chuàng)新方向?？萍夹椭行∑髽I(yè)的風(fēng)險搭配在一個區(qū)域內(nèi)未必能有較好效果，如果能夠考慮將全國范圍內(nèi)的科技型中小企業(yè)集合票據(jù)和債券，將科技型中小企業(yè)的風(fēng)險和收益在全國內(nèi)搭配或能取得良好的效果。另外，以產(chǎn)業(yè)鏈金融為紐帶，將科技型中小企業(yè)的風(fēng)險和收益放在其所處的產(chǎn)業(yè)鏈中來綜合考量，通過上下游的優(yōu)質(zhì)企業(yè)的擔(dān)保來降低科技型中小企業(yè)的風(fēng)險。這些顯然都需要金融服務(wù)機構(gòu)大膽創(chuàng)新，提供新的針對科技型中小企業(yè)的金融服務(wù)產(chǎn)品，應(yīng)用利息補貼、財政獎勵等方式促進金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。
5.通過政府采購的方式將科技企業(yè)高新技術(shù)的推廣應(yīng)用與商業(yè)金融機構(gòu)的金融支持實施聯(lián)動。在政府采購中，需要注意提高財政資金使用效率，更好地營造公平公正、競爭有序和有利于創(chuàng)新的市場環(huán)境，充分發(fā)揮新技術(shù)新產(chǎn)品政府采購和推廣應(yīng)用對于促進科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化的重要作用，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。具體來看，可以探索下列政府采購方式將政府采購?fù)鹑诜?wù)聯(lián)動起來:建立所支持的新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))應(yīng)用推廣推薦目錄。目錄應(yīng)涵蓋國家確定支持發(fā)展的行業(yè)產(chǎn)品，如環(huán)保和資源循環(huán)利用產(chǎn)品(含水處理、大氣污染控制、固廢物處理、環(huán)境監(jiān)測等)、新能源及節(jié)能減排、醫(yī)療衛(wèi)生(含生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械)、信息通信設(shè)備、行業(yè)信息化系統(tǒng)等，以及適于部隊采購的產(chǎn)品等。對目錄中產(chǎn)品進行招標(biāo)，確定提供政府采購的中標(biāo)科技企業(yè)，建立采購企業(yè)名錄，將名錄定期向社會。對支持名錄中所列企業(yè)的金融機構(gòu)給予業(yè)務(wù)補貼等，鼓勵金融服務(wù)機構(gòu)支持名錄企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。
