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[文獻標識碼]B
[文章編號]1005-0019(2009)7-0219-02
作者簡介:王道才,男,漢族,法學碩士,主要從事衛(wèi)生監(jiān)督法制稽查工作。
[摘要]醫(yī)療廣告的有關(guān)單位應(yīng)該遵守相關(guān)法律的規(guī)定。但目前的醫(yī)療廣告市場存在著非法醫(yī)療廣告較多、整治較難等問題,造成這種現(xiàn)狀的主要原因有:有關(guān)單位與人員的法律意識差;監(jiān)管部門查處非法醫(yī)療廣告的效果不夠理想;醫(yī)療廣告有關(guān)法律還有不健全之處。作者建議應(yīng)進一步完善有關(guān)法律法規(guī);查處非法醫(yī)療廣告的手段要更新、力度都要更強;進一步改革和創(chuàng)新監(jiān)管體制;加大宣傳教育力度,提高市民辨別非法醫(yī)療廣告的能力。
[關(guān)鍵詞]醫(yī)療廣告;監(jiān)督;管理;探討
廣告廣告,廣而告之。上海辭書出版社的《辭海(縮印版)》對廣告是這樣界定的:“通過媒體向公眾介紹商品、勞務(wù)和企業(yè)信息等的一種宣傳方式。一般指商業(yè)廣告。從廣義來說,凡是向公眾傳播社會人事動態(tài)、文化娛樂、宣傳觀念的都屬于廣告范疇。”隨著時代的發(fā)展,當今社會廣告的傳播媒介和形式早已突破了傳統(tǒng)的方式顯得更為廣泛,像互聯(lián)網(wǎng)、手機等都成為了廣告載體。
當然,廣告的法律概念與前述概念是不同的。自1995年2月1日起施行的《中華人民共和國廣告法》第二條規(guī)定:“本法所稱廣告,是指商品經(jīng)營者或者服務(wù)提供者承擔費用,通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務(wù)的商業(yè)廣告?！弊?007年1月1日起施行的《醫(yī)療廣告管理辦法》第二條規(guī)定:“本辦法所稱醫(yī)療廣告,是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫(yī)療機構(gòu)或醫(yī)療服務(wù)的廣告?！?/p>
1醫(yī)療廣告市場現(xiàn)狀及原因分析
1.1非法醫(yī)療廣告屢見不鮮。虛假違法醫(yī)療廣告問題直接關(guān)系人民群眾的生命健康,是人民群眾十分關(guān)心關(guān)注的熱點問題。雖大力整治,醫(yī)藥廣告違法率仍居高不下。不少醫(yī)療機構(gòu)未嚴格按照《中華人民共和國廣告法》、《醫(yī)療廣告管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定和要求醫(yī)療廣告,有些未經(jīng)許可擅自醫(yī)療廣告,有些私自更改批準的廣告樣本內(nèi)容,有的保證治愈或者隱含保證治愈,有的宣傳治愈率、有效率等診療效果等。非法醫(yī)療廣告的渠道主要有:非法印發(fā)醫(yī)療廣告刊物(大多數(shù)是免費贈送或者請專人派發(fā))、在報紙、雜志、電視臺、電臺、網(wǎng)絡(luò)、公共交通等媒介或者形式作非法宣傳等。如有些醫(yī)療廣告充分利用了漢語言文字含義豐富的特點,明含或者隱含非法內(nèi)容,如“除皺,祛斑,祛暗瘡,祛胎記,告別白癜風,還你健康,專業(yè)白癜風、牛皮癬診療科;讓怕痛的你不再痛――在安靜的睡眠中輕松完成全過程。一覺醒來,一切如故?！钡鹊?讓有些患者容易產(chǎn)生相信該醫(yī)療機構(gòu)的技術(shù)力量和治療效果。
有人指出醫(yī)療廣告存在“五大陷阱”:夸大治療效果,誤導或欺騙消費者;利用名人的社會效應(yīng)做廣告誘導消費者;宣稱“專治疑難雜癥效果顯著”欺騙消費者;隱瞞診療實情,開據(jù)大額藥方;不明示處方的真實內(nèi)容和藥品的真實成分。不法醫(yī)療廣告泛濫成災,這與我國廣告市場缺乏健全的法制環(huán)境、行業(yè)體制等多種原因是分不開的。
1.2有關(guān)單位與人員的法律意識較差。一些廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者的法律意識比較差。非法醫(yī)療廣告,一些廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者(如廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體)受經(jīng)濟利益的驅(qū)使,特別是廣告者對非法醫(yī)療廣告有推波助瀾的作用,負有不可推卸的責任。一些廣告主取得《醫(yī)療廣告審查證明》后,私自更改或者授意廣告經(jīng)營者更改經(jīng)過批準的廣告樣件;一些廣告經(jīng)營者向廣告者隨意提供未獲得廣告批準文書的廣告樣本、雖經(jīng)批準但廣告主私自更改的廣告樣本、或者根據(jù)廣告主的授意或者默許更改的廣告樣本;不少廣告者對廣告主或者廣告者提供的廣告樣本,未按照法律規(guī)定進行審查或者未進行嚴格審查就予以,依法辦事觀念淡薄。
1.3查處效果不夠理想。違法醫(yī)藥廣告猖獗,利益驅(qū)動、監(jiān)管難、處罰輕是重要原因。目前,全國各種報紙數(shù)以千計,省、市、縣電視臺擁有數(shù)千個頻道,監(jiān)管部門對如此數(shù)量龐大的媒體及其他各種媒介進行全面和有效監(jiān)管的難度是可想而知的。加上衛(wèi)生監(jiān)督部門到媒體等單位取證較為困難,衛(wèi)生監(jiān)督部門個別工作人員存在畏難心理,去媒體等單位調(diào)查取證的主動性、積極性不高,未主動與工商行政管理等職能部門進行充分有效的協(xié)調(diào)、要求其他職能部門配合查處的情況不太多。另外即使查到了違法刊發(fā)醫(yī)療廣告的事實,在現(xiàn)行的法律法規(guī)框架下處罰也較輕微,如衛(wèi)生部門在此違法案件中用得最多的是給予醫(yī)療機構(gòu)處以警告,醫(yī)療機構(gòu)因非法醫(yī)療廣告被責令停業(yè)整頓、吊銷有關(guān)診療科目或者吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的處罰案例在實踐中尚不多見。而且衛(wèi)生行政部門只能處罰醫(yī)療機構(gòu)而不能處罰廣告經(jīng)營者和廣告者,衛(wèi)生部門處罰醫(yī)療機構(gòu)后也未將案件的相關(guān)材料及時移交工商行政管理等部門,使本應(yīng)承擔相應(yīng)責任的廣告經(jīng)營者、廣告者常常沒有受到相應(yīng)的處罰,勢必導致廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者為了經(jīng)濟利益而少有顧忌。
1.4醫(yī)療廣告有關(guān)法律還有不健全之處。我國現(xiàn)有的關(guān)于醫(yī)療廣告方面的法律規(guī)定也存在不合理之處。比較明顯的如《醫(yī)療廣告管理辦法》第二十條的規(guī)定:“醫(yī)療機構(gòu)違反本辦法規(guī)定醫(yī)療廣告,縣級以上地方衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)責令其限期改正,給予警告;情節(jié)嚴重的,核發(fā)《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門可以責令其停業(yè)整頓、吊銷有關(guān)診療科目,直至吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》?！痹摬块T規(guī)章第一條中說明該規(guī)章的立法依據(jù)是《廣告法》、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》、《中醫(yī)藥條例》等法律法規(guī),但這些法律法規(guī)都沒有規(guī)定對非法醫(yī)療廣告的醫(yī)療機構(gòu)實行吊銷有關(guān)診療科目、吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行政處罰種類,此規(guī)定由于涉嫌違反《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定導致實際操作性不強。另外,《廣告法》自1995年2月1日起施行后,并未明確廢止自1987年12月1日起施行的國務(wù)院行政法規(guī)《廣告管理條例》,而該條例又授權(quán)國家工商行政管理局進行解釋并制定實施細則,國家工商行政管理總局于1988年、2004年先后根據(jù)此授權(quán)制定了《廣告管理條例施行細則》,2004年制訂的《廣告管理條例施行細則》自2005年1月1日起施行。造成同一個行為多個法律規(guī)范進行調(diào)整的現(xiàn)狀,既不利于執(zhí)法部門操作,也不利于行為規(guī)范通過法律來調(diào)整的統(tǒng)一性、有效性。
2對策與措施
國家有關(guān)部門針對有些泛濫的醫(yī)療廣告,也先后制定了各種措施來加以預防和治理。新聞出版總署和國家工商總局曾經(jīng)對報刊廣告下發(fā)緊急通知,要求自2006年11月1日起,全國所有報刊暫停治療尖銳濕疣、梅毒、淋病、軟下疳等性病及牛皮癬(銀屑病)、艾滋病、癌癥(惡性腫瘤)、癲癇、乙型肝炎、白癲風、紅斑狼瘡等疾病和無痛人工流產(chǎn)內(nèi)容的醫(yī)療廣告。二八年七月十七日衛(wèi)生部下發(fā)了《衛(wèi)生部關(guān)于進一步加強醫(yī)療廣告管理的通知》(衛(wèi)醫(yī)發(fā)[2008]38號),通知中要求各級衛(wèi)生行政部門切實提高對醫(yī)療廣告監(jiān)管工作的認識;加強宣傳和教育工作;繼續(xù)做好醫(yī)療廣告審查出證工作;積極開展醫(yī)療廣告監(jiān)測;加大對違法醫(yī)療廣告的處罰力度;加強部門合作,形成監(jiān)管合力。2008年12月23日召開的全國工商行政管理工作會議確定今年各級工商機關(guān)將以直接關(guān)系人民群眾健康安全的食品、藥品、醫(yī)療等廣告為重點,深入開展虛假違法廣告專項整治,切實維護文明誠信的廣告市場秩序。2009年2月13日,國家廣播電影電視總局、中華人民共和國衛(wèi)生部、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家中醫(yī)藥管理局等五部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進一步加強廣播電視醫(yī)療和藥品廣告監(jiān)管工作的通知》(廣發(fā)[2009]8號),包括禁止聘請不具備執(zhí)業(yè)資質(zhì)的人士擔當醫(yī)療、健康類節(jié)目的嘉賓,嚴禁演員和社會名人主持醫(yī)療、健康類節(jié)目。重申了廣播電視媒體醫(yī)療、藥品廣告的四個不準,即:凡審批證明不符合要求,或擅自篡改審批內(nèi)容的一律不得播放;凡以專家、患者形象作療效證明的一律不得播放;凡含有宣傳治愈率、有效率及醫(yī)生與患者進行現(xiàn)場或熱線溝通交流內(nèi)容的一律不得播放;凡由藥品生產(chǎn)、經(jīng)銷企業(yè)或醫(yī)療機構(gòu)制作的醫(yī)療、健康類資訊服務(wù)節(jié)目一律不得播放。還要求廣電、工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)、中醫(yī)藥等行政管理部門應(yīng)根據(jù)“整治虛假違法廣告專項行動部際聯(lián)席會議制度”的要求,加強溝通協(xié)調(diào),通力配合,加大對虛假違法醫(yī)療、藥品廣告的整治力度。狠抓典型,嚴肅處理重大違法違規(guī)問題。各監(jiān)管部門對制作、虛假違法的醫(yī)療、藥品廣告構(gòu)成犯罪的,應(yīng)及時移交公安、司法等部門,依法追究其法律責任。對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的典型違法違規(guī)問題,應(yīng)向社會公開曝光等內(nèi)容。
筆者認為,要建立健全好醫(yī)療廣告市場監(jiān)督管理的長期有效機制,還應(yīng)從以下幾方面加以改進和努力:
2.1進一步完善有關(guān)法律法規(guī)?！稄V告法》自1995年2月1日起施行后,該法第六章附則第四十九條只規(guī)定“本法施行前制定的其他有關(guān)廣告的法律、法規(guī)的內(nèi)容與本法不符的,以本法為準?！逼渌嘘P(guān)法律法規(guī)包括《廣告管理條例》并沒有被廢止,不能不說是種遺憾,國家工商總局又根據(jù)該條例的授權(quán)先后制定了部門規(guī)章。法律規(guī)定不健全是無法可依,規(guī)范同一事件的法律規(guī)范太多會造成執(zhí)法與守法方面的沖突,不利于法律的實施。建議借鑒國外醫(yī)藥廣告管理經(jīng)驗以及相關(guān)的法律法規(guī),重新修訂我國的《廣告法》并廢止某些有關(guān)廣告的法規(guī)、規(guī)章,隨后有權(quán)部門可以根據(jù)新的《廣告法》制定具體的實施細則、辦法等。另外像《醫(yī)療廣告管理辦法》第二十條對醫(yī)療機構(gòu)違法醫(yī)療廣告的行政處罰種類設(shè)置不科學,可操作性不強,效果有限,建議予以修訂。
2.2查處非法醫(yī)療廣告的手段要更新、力度要更強。非法醫(yī)療廣告用信手拈來形容也許并不過分。這就要求我們有關(guān)監(jiān)督管理部門要不斷改進工作方法,提高查處此類違法行為的能力,加大查處的力度。像有些在廣播電臺、電視臺播放的非法醫(yī)療廣告,由于具有稍縱即逝的特點,監(jiān)督管理部門收集此類證據(jù)就有一定的難度,必要時衛(wèi)生行政部門應(yīng)聯(lián)合工商行政管理等部門收集有關(guān)證據(jù)。就同一起非法醫(yī)療廣告事件,衛(wèi)生行政調(diào)查處理完畢后,應(yīng)及時將有關(guān)材料移送工商行政管理部門,請求其對違法廣告經(jīng)營者、廣告者依法進行處理。若有印刷非法醫(yī)療廣告等其他違法行為的,還要對違法印刷非法醫(yī)療廣告等的有關(guān)責任單位和個人依法進行處理。同樣,工商行政管理部門如果調(diào)查到廣告經(jīng)營者、廣告者違法醫(yī)療廣告的行為,也應(yīng)及時將有關(guān)材料移送衛(wèi)生行政管理部門,請求對有關(guān)醫(yī)療機構(gòu)依法進行處理。相關(guān)職能部門應(yīng)加大對非法醫(yī)療廣告責任單位的處罰和打擊力度,尤其要重點監(jiān)督和懲治有關(guān)責任媒體,改進執(zhí)法效果。還要繼續(xù)加強醫(yī)療廣告的監(jiān)測預警,及時把違法醫(yī)療廣告的影響和危害消滅在萌芽狀態(tài)。
2.3進一步改革和創(chuàng)新監(jiān)管體制。當前醫(yī)療廣告監(jiān)督管理體制也有不適應(yīng)工作需要之處。在目前的體制下,若要更有效地治理非法醫(yī)療廣告,必須整合工商、衛(wèi)生、新聞出版、廣電、監(jiān)察、公安等部門的力量進行綜合治理,在一定程度上阻礙了對醫(yī)療廣告的依法管理。整治違法醫(yī)療廣告的工作涉及多個部門,考慮部門之間的關(guān)系和利益,監(jiān)管中“高高舉起、輕輕落下”的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。筆者認為,倒不如把多個職能部門對醫(yī)療廣告進行監(jiān)督管理的職能劃劃歸一個部門,相對來說工商行政管理部門是比較可行的。自2007年1月1日起施行的《醫(yī)療廣告管理辦法》第四條規(guī)定:“工商行政管理機關(guān)負責醫(yī)療廣告的監(jiān)督管理。衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門負責醫(yī)療廣告的審查,并對醫(yī)療機構(gòu)進行監(jiān)督管理?！比舾臑槿杂尚l(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門負責醫(yī)療廣告的審查,但對醫(yī)療廣告的監(jiān)督管理包括對醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療廣告的監(jiān)督管理都劃歸由工商行政管理部門負責,如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)有非法醫(yī)療廣告的違法事實,工商行政管理部門可以依法對廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者等違法行為人分別依法實施行政處罰,能有效避免因同一非法醫(yī)療廣告的違法行為,衛(wèi)生行政部門處罰了醫(yī)療機構(gòu),而廣告經(jīng)營者、廣告者等未受到相應(yīng)處理的情形。
非正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)受利益驅(qū)動，利用大量的廣告吸引患者及疑似患者就醫(yī)，收取高額費用，牟取暴利。這些廣告大體有幾類：一是治療的全是疑難雜癥，如乙肝、癌癥、皮膚病、男女性病、糖尿病等世界性的醫(yī)療難題。他們隨意夸大治療效果，對專家的話進行斷章取義的利用，或宣傳是祖?zhèn)髅胤降鹊?；二是醫(yī)療美容方面的，如豐胸、割眼皮等，這些廣告造成患者毀容的很多；三是一些增高、增智類的保健食品、醫(yī)療器械等。一到開學，臨考試了，增智的就出來了。四是炒作一種新概念的保健藥品或食品，如減肥產(chǎn)品、洗肺、洗腸、戒煙等，一種概念炒作一二 年，掙了錢接著換其他產(chǎn)品；五是補腎壯陽類產(chǎn)品，鋪天蓋地的廣告讓人看了感覺大部分中國人都腎虛。這些廣告的特點都是夸大治療范圍，夸大療效。廣告形式不斷推陳出新，有的是打著義診、講座形式，有的是以患者、專家的名義，有的是以明星代言，如北京新興醫(yī)院。
國家的相關(guān)部門也多次聯(lián)合整治醫(yī)療廣告市場，但收效不大，醫(yī)療廣告的監(jiān)管難主要是各種利益在作怪。
一、醫(yī)療廣告的監(jiān)管權(quán)力比較分散是造成混亂的主因。目前醫(yī)療機構(gòu)的審批和監(jiān)管是由多個部門負責，衛(wèi)生行政部門審批醫(yī)療廣告內(nèi)容（藥品的廣告內(nèi)容由省以上醫(yī)藥管理部門審批），在廣告后，監(jiān)管為工商部門。廣告之所以欠真實性和準確，是由于監(jiān)管環(huán)節(jié)存在真空地帶。如果政府部門在審批成立醫(yī)療機構(gòu)時把關(guān)嚴格些，對醫(yī)療廣告的審批、監(jiān)管能再嚴密些，情況就會有所改變。工商部門現(xiàn)在只對主要的媒體、客戶進行監(jiān)管，各地對把握的尺度也各不相同，很多地方是時緊時松，這自然導致有漏洞可鉆。比如北京新興醫(yī)院，一開始在各大媒體刊播大量廣告，后由于媒體質(zhì)疑，工商部門介入后，其宣傳受到影響，但沒過多久，廣告又在很多媒體播出。巨額的廣告費必然由患者來買單，曾有女記者暗訪新興醫(yī)院，當即被診為不孕，可見醫(yī)院的診斷是多么的草率。北京新興醫(yī)院不過是眾多此類醫(yī)院中小有名氣的一個罷了。
非正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)已形成全國網(wǎng)絡(luò)，某省查得嚴，無法刊登廣告時，便馬上轉(zhuǎn)戰(zhàn)到其他省，省城不行時，馬上到地區(qū)媒體廣告。這些醫(yī)療機構(gòu)的公關(guān)能力、手段都非常強，這也是監(jiān)管難的重要原因。
二、媒體難以集體自律也是監(jiān)管難的原因之一。由于醫(yī)療廣告是媒體特別是部分弱勢報紙、電視臺、電臺的重要廣告來源，一旦取消非正規(guī)醫(yī)療、藥品廣告，就會造成他們收入的大幅度縮水，使他們度日維艱。雖然各家媒體都明白，違規(guī)醫(yī)療廣告會損害自身的形象，透支媒體的公信力，對媒體的長期發(fā)展、品牌塑造起反作用，但由于媒體競爭加劇，廣告經(jīng)營部門承擔著高額的創(chuàng)收任務(wù)，對有些打球的廣告也只能掙一只眼閉一只眼。因此即便是強勢媒體面對如此誘人的巨額廣告市場也難以割舍，同時他們也擔心把這些資源全部讓給弱勢媒體后，弱勢媒體會積聚力量更有力地與強勢媒體競爭。
如何加強醫(yī)療廣告的監(jiān)管，還患者一個誠信的環(huán)境，我認為應(yīng)從四個方面入手：
一是通過立法，完善對醫(yī)療機構(gòu)的審批監(jiān)管體系。
由于我國的法制建設(shè)還不夠完善，也可借鑒國外對藥品廣告的立法，對涉及到的每一個細節(jié)都做出規(guī)定，使醫(yī)療監(jiān)管有法可依。
比如法國國家衛(wèi)生制品安全局在藥品廣告管理方面對專業(yè)廣告和大眾廣告都有一系列的具體要求，甚至從字體到字跡都有明顯的要求和標準。
英國廣告行業(yè)委員會是英國負責制定、修改和實施國內(nèi)非廣播性廣告和促銷法的機構(gòu)。該委員會有關(guān)治療、保健和美容產(chǎn)品的廣告法規(guī)明確規(guī)定：對產(chǎn)品介紹必須準確，廣告中不得有導致患者自我誤診的言辭......廣告商不得利用人們的擔心與焦慮推銷藥品等。負責電視廣告監(jiān)管的獨立電視委員會對醫(yī)藥廣告文字的規(guī)定有36條50多款，涵蓋醫(yī)藥、治療、保健、營養(yǎng)和食品添加劑五大類。其具體規(guī)定除了與廣告行為委員會的法規(guī)大體一致外，還規(guī)定廣告中不準出現(xiàn)社會名人，更不允許這些名人直接做藥品廣告等等。
相比而言，我國的廣告法及有關(guān)藥品、保健品等方面的法規(guī)條例較為粗糙，有許多可打球的地方。只有完善了法律體系，執(zhí)法者、經(jīng)營者才能有法可依。
根據(jù)我國目前的情況可先進行行政體制的改革，將廣告的設(shè)計、制作、和各環(huán)節(jié)的管理權(quán)交給工商行政管理機關(guān)一家，由他們嚴格依照《藥品管理法》和《廣告法》對醫(yī)療廣告進行全程跟蹤和系統(tǒng)管理。其次，行政機關(guān)不僅要對廣告人、廣告經(jīng)營者、廣告者實施有效管理，還應(yīng)適當修改《廣告法》，對參與制作虛假廣告的明星追究法律責任，第三，完善刑法，加大懲處虛假醫(yī)療廣告制作者和者的力度。我國刑法第222條規(guī)定了虛假廣告的刊事責任，但對參與制作虛假廣告的其他人不具有法律約束力。
二是加強對消費者合法權(quán)益的保護?；颊咴诰歪t(yī)過程中處于被動地位，合法權(quán)益往往得不到保護，就算患者想申訴，也面臨著鑒定難的問題。像歐盟及其成員國有關(guān)藥物廣告的法律規(guī)定，其目的都在對消費者進行保護，有專門對誤導性特別是欺詐性廣告進行長期監(jiān)督的藥物管理委員會。他們的消協(xié)有權(quán)代表消費者對于誤導或欺詐的廣告商進行應(yīng)訴或。我們也應(yīng)加強消協(xié)在維護患者利益方面的作用。
三是醫(yī)療行業(yè)、廣告公司和新聞媒體應(yīng)建立嚴格的行業(yè)管理制度，加強行業(yè)自律。尤其醫(yī)療行業(yè)必須鏟除游醫(yī)、假藥、非正規(guī)診所生存的土壤，這才有可能徹底清除虛假醫(yī)療廣告。
四是對醫(yī)療廣告的媒體進行限制。如不能在大眾媒體刊播，只能在醫(yī)療專業(yè)媒體刊播醫(yī)療廣告，大眾傳媒只能刊播醫(yī)院的形象廣告。就像煙草只能在戶外媒體做廣告一樣。
一、醫(yī)療廣告監(jiān)管中各政府部門的角色和存在的問題
目前，我國對醫(yī)療廣告的監(jiān)管部門主要有工商、衛(wèi)生、中醫(yī)藥管理部門及司法部門，它們是醫(yī)療廣告的監(jiān)管者，在醫(yī)療廣告監(jiān)管中承擔著不同職責。但由于當前執(zhí)法、司法力量仍有不足，以及法律法規(guī)不完善等因素也使其不能很好地發(fā)揮其監(jiān)管職責，達到整治完善醫(yī)療廣告市場秩序的目的，具體分析如下:
(一) 各政府監(jiān)管部門存在各種自身監(jiān)管問題
1. 工商行政部門
《醫(yī)療廣告管理辦法》規(guī)定工商行政管理部門負責醫(yī)療廣告的監(jiān)督管理。該《辦法》還對工商行政管理部門對醫(yī)療廣告的監(jiān)管權(quán)限予以分工明確:工商行政管理部門對違反《醫(yī)療廣告管理辦法》的廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者可以依據(jù)《廣告法》、《反不正當競爭法》予以處罰，對情節(jié)嚴重，造成嚴重后果的，可以并處1至6個月暫停醫(yī)療廣告直至取消廣告經(jīng)營者、廣告者的醫(yī)療廣告經(jīng)營和資格的處罰;法律法規(guī)沒有規(guī)定的，工商行政管理部門應(yīng)當對負有責任的廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者給予警告或者處以1萬元以上3萬元以下的罰款;醫(yī)療廣告內(nèi)容涉嫌虛假的，工商行政管理部門可根據(jù)需要會同衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門做出認定。然而，在實際工作中，由于執(zhí)法力量的相對不足，部門之間缺乏有效的溝通，媒體的特殊性以及媒體與醫(yī)療機構(gòu)的勾結(jié)，行政處罰程序的制約和被處罰主體的不配合等多方面的主客觀因素，導致工商行政管理部門無法對每一個違法廣告都予以處罰，甚至也有把對醫(yī)療廣告監(jiān)管推向衛(wèi)生、中醫(yī)藥管理部門的情況，監(jiān)管不到位現(xiàn)象普遍存在。
2.衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門
《醫(yī)療廣告管理辦法》規(guī)定衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門負責醫(yī)療廣告的審查，并對醫(yī)療機構(gòu)進行監(jiān)督管理。醫(yī)療機構(gòu)違反《醫(yī)療廣告管理辦法》的規(guī)定醫(yī)療廣告，縣級以上地方衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)責令其限期改正，給予警告;情節(jié)嚴重的，核發(fā)《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門可以責令其停業(yè)整頓、吊銷有關(guān)診療科目，直至吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》;未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》醫(yī)療廣告的，按非法行醫(yī)處罰。但由于法律賦予這兩個行政管理部門對醫(yī)療廣告主醫(yī)療機構(gòu)的處罰要么是警告，要么是吊銷診療科目或者吊證，從極輕處罰到極重的處罰，使得衛(wèi)生、中醫(yī)藥管理部門在實際監(jiān)管工作中難以合理地操作，影響了對醫(yī)療廣告的監(jiān)督執(zhí)法效能。
衛(wèi)生、中醫(yī)藥部門本身執(zhí)法力量較該區(qū)工商行政管理部門相對薄弱，在當前各大中小醫(yī)療機構(gòu)虛假醫(yī)療廣告泛濫的情況下，對每個醫(yī)療機構(gòu)均一一處罰也不切實際，更是難以達到規(guī)范醫(yī)療廣告行為的目的。
3.公安部門、檢察機關(guān)
《刑法》第二百二十二條規(guī)定，廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者違反國家規(guī)定，利用廣告對商品或者服務(wù)作虛假宣傳，情節(jié)嚴重的，處2年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。目前，許多虛假的醫(yī)療廣告顯然己經(jīng)符合最高人民檢察院、公安部2001年制定的關(guān)于虛假廣告罪的追訴標準。而實際上在2007年的浙江省杭州市對全國首例虛假醫(yī)療廣告案告破并判決前，該區(qū)工商行政管理部門的移送、公安部門對醫(yī)療廣告的介入都一直保持著零記錄。2007年至今，司法部門對虛假醫(yī)療廣告定罪判刑的只手可數(shù)。就公檢法部門自身而言，法律中規(guī)定情節(jié)嚴重定義不明，其關(guān)于醫(yī)療廣告從違法到犯罪程度的追究一般需要工商、衛(wèi)生、中醫(yī)藥管理部門這些行政執(zhí)法機關(guān)將案件向其移送才受理立案，其很少會主動去調(diào)查認定某一醫(yī)療廣告是否構(gòu)成犯罪，這也是當前政府對醫(yī)療廣告監(jiān)管不力的又一狀況。
(二)政府監(jiān)管重執(zhí)法輕調(diào)控管理
政府作為行政機關(guān)除了履行行政執(zhí)法職能外，還承擔著行政調(diào)控職能，而我國政府對醫(yī)療廣告監(jiān)管重點仍是行政執(zhí)法，這種規(guī)制俘虜現(xiàn)象往往使政府監(jiān)管偏離社會福利目標，未能充分行使其行政調(diào)控、管理職能，對監(jiān)管機構(gòu)的立法、執(zhí)法過程不能充分進行監(jiān)督、制衡，堅持職權(quán)法定原則，造成監(jiān)管的隨意性，甚至管制機構(gòu)的腐敗、官僚主義和低效率，這些導致了當前政府對醫(yī)療廣告監(jiān)管不能到位的現(xiàn)狀。
(三)監(jiān)管部門執(zhí)行力問題
我國雖然也先后不斷出臺法律法規(guī)和各種辦法、通知，但缺乏執(zhí)行力。缺乏執(zhí)行力的原因又是相關(guān)部門關(guān)系不順，該整合的權(quán)力是分散的，該分開的權(quán)力是合一的。前者如工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)、廣電對醫(yī)療廣告的多頭管理，后者如廣播電視管辦合一的體制。所以，理清醫(yī)療廣告管理的體制乃是整治違規(guī)廣告的前提。要利用現(xiàn)代信息手段，建立廣告監(jiān)管的信息共享平臺，變目前的工商、衛(wèi)生、廣電的分割監(jiān)管為信息一體化的聯(lián)手監(jiān)管。對違法違規(guī)廣告的處罰力度要能夠傷筋動骨，使違法成本大于違法所得，防比違規(guī)廣告屢禁屢播的惡性循環(huán)。
二、對策和建議
綜上分析，為進一步規(guī)范當前醫(yī)療廣告市場，政府應(yīng)當為自己作為行政權(quán)力機構(gòu)正確定位，加強對醫(yī)療廣告的職能監(jiān)督，可從以下幾個方面入手:
(一)各部門明確分工，積極配合，綜合協(xié)調(diào)分管
一方面，衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門和該區(qū)工商行政管理部門既要分工，更要配合，在進一步明確各自對醫(yī)療廣告監(jiān)管職責的同時，規(guī)范監(jiān)管主體的行為，使相互間對醫(yī)療廣告的監(jiān)管權(quán)力行使銜接好。
另一方面，該區(qū)工商行政管理部門一方面要加大對醫(yī)療廣告在內(nèi)的諸多廣告的監(jiān)測，并將醫(yī)療廣告等方面的監(jiān)測結(jié)果及時與衛(wèi)生行政部門和中醫(yī)藥管理部門溝通交流。同時，對衛(wèi)生行政部門和中醫(yī)藥管理部門的意見要足夠重視，對衛(wèi)生行政部門和中醫(yī)藥管理部門甄別出來的違法違規(guī)廣告要迅速查處，對虛假違法違規(guī)醫(yī)療廣告的廣告主、者、廣告經(jīng)營者等絕不留情，提高醫(yī)療廣告執(zhí)法工作的積極性和主動性。
同時衛(wèi)生行政部門和中醫(yī)藥管理部門應(yīng)當從源頭上把好醫(yī)療廣告的審查關(guān)，并加大對廣告主醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管，同時定期與該區(qū)工商行政管理部門溝通，確保對醫(yī)療廣告監(jiān)測信息的共享合作，對發(fā)現(xiàn)的虛假違法醫(yī)療廣告的醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)嚴肅查辦。
(二)加強政府監(jiān)管隊伍建設(shè)
應(yīng)當進一步加強工商、衛(wèi)生和中醫(yī)藥行政部門的監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設(shè)，尤其是衛(wèi)生和中醫(yī)藥行政部門的執(zhí)法力量。衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作為衛(wèi)生行政機關(guān)的授權(quán)委托執(zhí)法機構(gòu)，行使具體的對醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療行為和醫(yī)療廣告的監(jiān)管職責，因此急需加強衛(wèi)生監(jiān)督力量的配置。政府應(yīng)從單位性質(zhì)、經(jīng)費設(shè)備投入、人員素質(zhì)的提高入手，壯大衛(wèi)生監(jiān)督力量，使對醫(yī)療廣告的衛(wèi)生審查監(jiān)督落到實處。同時要提高衛(wèi)生監(jiān)督隊伍執(zhí)法水平和執(zhí)法技能，嚴格衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療機構(gòu)的審批、校驗，進一步規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)的性質(zhì)、類別、開設(shè)的診療科目等，便于對醫(yī)療廣告的初審和審批，也為醫(yī)療廣告事后監(jiān)管把好前置關(guān)。
(三)合理配置醫(yī)療服務(wù)市場資源
政府應(yīng)當合理配置醫(yī)療服務(wù)市場資源，規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置。醫(yī)療廣告泛濫根源還是在于醫(yī)療機構(gòu)間競爭激烈，民營、個體等中小型醫(yī)療機構(gòu)與公立醫(yī)院間資源配置不合理，致使老百姓看病難、看病貴等現(xiàn)狀存在。因此，政府要規(guī)范醫(yī)療廣告市場，從根本上應(yīng)當采取相應(yīng)手段優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)資源配置，重點扶持基層醫(yī)療機構(gòu)，加大投入，提高醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)療救護技術(shù)水平。
同時衛(wèi)生行政部門應(yīng)當將醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療廣告的行為與醫(yī)療機構(gòu)日常監(jiān)管、校驗等行政管理措施有效結(jié)合，以虛假違法醫(yī)療廣告為線索，對醫(yī)療機構(gòu)進行監(jiān)督檢查，將之納入醫(yī)療機構(gòu)管理長效機制。
(四)建立健全醫(yī)療廣告專項法律規(guī)范
【關(guān)鍵詞】醫(yī)療廣告 廣告雜志 女性心理 健康教育
健康是人類最寶貴的財富,追求健康成為全人類共同追求的目標。西方醫(yī)圣希波克拉底曾說過:“醫(yī)生治療有兩種手段,一是藥物,一是語言”。語言治療手段是一種非藥物處方,以醫(yī)囑的形式對病人進行心理、行為和生活方式指導的文字性材料,又稱健康教育處方。
每天,只要打開電視,翻開報紙,各種醫(yī)療廣告便會撲面而來。大量醫(yī)療廣告在一些媒體一味追逐經(jīng)濟利益下采取的低俗化套路,美容、減肥、性病廣告等制造了大量的視覺垃圾,得到的只是讀者和公眾的不滿。
一、免費的廣告雜志
套上雜志化形式的精美銅版紙封面,選編各類以情感故事為主,健康指導為輔的內(nèi)容,這類醫(yī)療廣告?zhèn)鲉斡谑亲兩頌殡S街頭派發(fā)的免費雜志,這一類雜志名稱有“真情”“牽手”之類,以“健康”以及“性教育”為主要內(nèi)容。這種免費醫(yī)療雜志封面大多標明“免費贈閱”、“內(nèi)部刊物”等字樣,但是缺乏內(nèi)部刊物的刊號或者有關(guān)部門的出版登記。廣告主主要以當?shù)赜悦駹I醫(yī)院為主。
雜志的創(chuàng)辦目的是為了營銷醫(yī)院服務(wù),與以往的醫(yī)療廣告不同的是,它的雜志形式和醫(yī)囑形式的健康指導取代了以往電視及傳單醫(yī)療廣告內(nèi)容中過分夸張的治療效果。
與市場上諸多雜亂的醫(yī)療廣告相比,這類免費雜志的特別之處在于其與眾不同的形式。這類免費雜志是傳統(tǒng)廣告的衍變。由于廣告主為實體民營醫(yī)院,同時又缺少了媒體廣告商這一環(huán)節(jié),廣告主醫(yī)院可以自行編制印刷,它在一定程度上比以往的醫(yī)療廣告主擔當了更多的社會風險,要得到受眾長期重視就必須對它的內(nèi)容負責。其次,雜志內(nèi)容對特定受眾有效,派發(fā)這類雜志的醫(yī)院以生殖類醫(yī)院為主,在刊登的內(nèi)容上更傾向于“生殖健康”知識的傳播。主要包括健康教育,情感故事(故事連載),醫(yī)療廣告(廣告主營銷服務(wù))。以醫(yī)囑形式出現(xiàn)的文字性材料往往圍繞廣告主的醫(yī)療產(chǎn)品及服務(wù)進行。
就其形式而言,這種新型廣告形式具有傳統(tǒng)紙質(zhì)雜志的屬性,有固定的欄目,連續(xù)出版,但是由于它存在的目的已不再是普通的廣告,這就使得這種形式的廣告與其他一般醫(yī)療廣告相比,具有更大的發(fā)展空間和優(yōu)越性。
二、廣告雜志的傳播
1、傳播模式
這類新形式廣告的傳播范圍有一定的地域性,主要集中在全國的中小城市。由于城市經(jīng)濟的發(fā)展,越來越多的民營醫(yī)院開始生根發(fā)芽,與大眾心中占主要地位的傳統(tǒng)公立醫(yī)院不同的是,為了生存和發(fā)展它就需要作自我宣傳以使大眾接受并成為有效受眾。街頭隨處派發(fā)的免費雜志就是它的第一個傳播渠道。
在把“什么”向“誰”傳達的過程中,街頭派發(fā)的形式看似將廣告目標人群淡化,通過人手相傳的傳播模式,由路人將雜志有意或無意地帶入個人生活中,從而得到更廣泛的傳播。人手相傳成為它的第二個傳播渠道。
在這樣的傳播過程中,它的廣告目標與期望得到順利實現(xiàn)。首先,欄目的設(shè)置分為三大塊:健康知識版塊,情感故事版塊,醫(yī)療廣告宣傳版塊。其次,連載故事的娛樂功能輔助廣告期望的實現(xiàn),使得廣告冊得到二次傳播。最后,本質(zhì)上是廣告的雜志,只在封底印有廣告主介紹,醫(yī)院活動等,將廣告的目的性淡化。
這類廣告以傳播“健康知識”的雜志形式出現(xiàn),“健康知識”以生殖泌尿系統(tǒng)健康知識為主,在一定程度上誘使受眾購買廣告主的商品并接受其服務(wù),由于這類廣告的隱蔽性比一般的醫(yī)療廣告更強,不權(quán)威的內(nèi)容對消費人群的身心健康產(chǎn)生了一定程度的誤導。由于媒體的市場化,宣傳企業(yè)產(chǎn)品的商業(yè)廣告額不斷增加,各類廣告帶來的侵權(quán)和違規(guī)的行為也與日俱增,由此產(chǎn)生的負面影響也越來越大,與醫(yī)療醫(yī)藥方面有關(guān)的廣告尤為突出。
2、健康知識的販賣
雖然我國健康教育進入了一個蓬勃發(fā)展的時期,但我國的健康教育還存在很多問題。目前我國主要的健康教育渠道有:家庭教育,學校教育,社會教育,公共醫(yī)療機構(gòu),報刊雜志。
在現(xiàn)行的教育體制下,健康教育還沒有成為一門獨立的學科,中學沒有開設(shè)獨立的課程,即使到了大中專院校也只是零星的滲透于其他學科之中,沒有完整的體系存在。①學校缺乏專職從事健康教育的教師,沒有正規(guī)的課程,沒有統(tǒng)一的閱讀材料,學科教師在健康教育上缺乏知識構(gòu)成,特別是健康知識的傳播上缺乏實踐探索。絕大多數(shù)學校教育只重視應(yīng)試教育,忽視了對青少年性生理、性心理方面的教育和引導。在缺乏有效的倡導、教育和服務(wù)機制下,調(diào)查顯示,青少年更多通過自購書籍、電腦網(wǎng)絡(luò)等得到生殖健康知識。這類街頭隨處可得的“健康”廣告冊在一定程度上替代了傳統(tǒng)教育的部分功能,不權(quán)威的內(nèi)容給青少年群體帶來一定程度的誤導。
女性更容易受這類廣告的侵擾:女性學生群體,經(jīng)濟能力低的群體,教育程度低或本身認識能力有限的群體。由于社會道德和傳統(tǒng)思想的影響,女性在自身遭受性傷害后一般羞于啟齒,“健康”廣告冊抓住了女性群體這一心理弱點,通過廣告冊的“健康知識”宣傳,提供各種“危機處理”預案:如無痛人流,婦科炎癥醫(yī)療診治等,而在這類女性得不到更多權(quán)威途徑去應(yīng)對突發(fā)疾病時往往求助于這類廣告主醫(yī)療機構(gòu)。
無論針對哪一個群體,這類醫(yī)療醫(yī)藥廣告最大的危害還在于其內(nèi)容虛假,缺乏真實性,對一些難辨是非求醫(yī)甚切的受眾百害而無一利,事實上也損害了醫(yī)院的公信力。這些廣告不僅危害了社會,還危害了整個民營醫(yī)療的長遠發(fā)展。
三、對廣告雜志的監(jiān)管
這一類以免費“健康”廣告雜志在市場監(jiān)管上存在著制度上的空白,雖然國家相關(guān)部門多次整治醫(yī)療廣告市場,但收效不大,特別是針對這類醫(yī)療廣告,醫(yī)療廣告的監(jiān)管難主要是各方利益在作崇。
首先,醫(yī)療廣告的監(jiān)管權(quán)力分散是導致監(jiān)管混亂的直接原因。醫(yī)療廣告之所以欠真實性和準確性,是由于監(jiān)管中存在著真空地帶,這類廣告冊實際上不屬于雜志期刊,但又有著雜志的基本形態(tài)和要素,監(jiān)管上的漏洞導致政府有關(guān)部門對醫(yī)療機構(gòu)廣告審批監(jiān)管的不嚴密。
其次,缺少廣告商這個中間渠道是這類廣告冊難以監(jiān)管的次要因素。廣告主可以隨意制作印刷廣告冊,在源頭上難以控制,要靠廣告主集體自律也是不切實際的。
醫(yī)療廣告直接關(guān)系到大眾的切身利益和生命安全,如何遏制違規(guī)違法醫(yī)療廣告的,規(guī)范醫(yī)療廣告市場,還大眾一個健康的環(huán)境,可以從以下幾個方面入手:
一是在大中專院校開設(shè)健康教育課程,包括生理健康知識教育和心理健康教育,將醫(yī)療基本常識和健康意見作為常規(guī)教學,從源頭上杜絕虛假廣告信息的侵染。
二是將健康教育納入公共社會福利體系,由政府印制健康教育手冊,在公共場所供路人隨意取閱,以此打擊內(nèi)容不正規(guī)的“健康”廣告冊,使這類以雜志面目出現(xiàn)的“健康”廣告冊無利可圖。約翰?杜威曾說“受過教育的人能夠很好的使用媒介。應(yīng)該通過公共教育而不是審查制度來解決宣傳問題;假如人們通過教育學會更好地使用媒介內(nèi)容,他們就不需要受審查制度的特別保護”。②
三是不能忽視公立醫(yī)療機構(gòu)的宣傳工作,應(yīng)多選擇用這類形式的廣告來宣傳醫(yī)療服務(wù),介紹醫(yī)療新技術(shù),以此來讓病人了解醫(yī)院,吸引更多的病人,為大眾提供更多可選擇的醫(yī)療場所,增加了患者的了解信息途徑。
由于傳統(tǒng)的行業(yè)自律是針對廣告商而言,對于缺乏這一環(huán)節(jié)的民營醫(yī)院廣告主很難建立行業(yè)管理制度。只有徹底清除虛假醫(yī)療廣告生存的土壤,有法可依,才能使女性群體及其他弱勢群體的權(quán)益得到有效的保障?！?/p>
參考文獻
①崔彬彬,《青春期性教育的三維空間與立體化的教育途徑》,《中學生物學》[J].2007年第3期
②[美]巴蘭(Raran S.J.).戴維斯(Davis D.K.)著,曹書樂 譯:《大眾傳播理論:基礎(chǔ)、爭鳴與未來》[M].清華大學出版社,254頁
隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的深入,網(wǎng)絡(luò)上的虛假信息和虛假廣告正越來越多地通過搜索引擎影響消費者。特別是在尋醫(yī)問藥這個領(lǐng)域,虛假醫(yī)藥廣告已經(jīng)給消費者的健康和生命安全造成了很大傷害。從近期中國廣告協(xié)會監(jiān)測的情況來看,不少媒體的藥品、醫(yī)療器械和醫(yī)療廣告無廣告批準文號,超范圍、夸大性地進行宣傳,許多患者因此上當受騙。
據(jù)國家工商總局等五部門披露的相關(guān)數(shù)據(jù),通過對主要商業(yè)網(wǎng)站的廣告監(jiān)測發(fā)現(xiàn),一些網(wǎng)站的醫(yī)療藥品、器械、保健食品廣告的違法率高達90%。此前有專業(yè)機構(gòu)的關(guān)于搜索推廣中違法醫(yī)療廣告相關(guān)報告顯示,目前搜索引擎廣告市場存在四大問題:禁售虛假藥品信息通過搜索引擎死灰復燃;搜索競價排名為虛假藥品廣告打開方便之門;搜索競價排名為山寨機構(gòu)提供推廣途徑;搜索引擎成為違規(guī)醫(yī)療廣告推廣的重要渠道。
國家工商總局廣告監(jiān)督司有關(guān)負責人表示,搜索引擎對消費者來說,應(yīng)該是藥品查詢服務(wù)的提供者,而不是做醫(yī)藥廣告。搜索引擎企業(yè)的自律是凈化互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境、杜絕虛假醫(yī)療廣告的前提。前不久,國家工商總局等13部委聯(lián)合《2013年虛假違法廣告專項整治工作實施意見》,搜索類網(wǎng)站廣告也將被納入重點監(jiān)控,國家相關(guān)部門將制定專門的互聯(lián)網(wǎng)廣告管理規(guī)定。據(jù)悉,國家工商總局正在著手擬定《互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)督管理辦法》,其基本原則就是維護網(wǎng)絡(luò)廣告的真實、合法、健康。
網(wǎng)絡(luò)虛假廣告的問題早已不是新聞,但多年來為何屢禁不止?中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會副理事長、國家信息化專家咨詢委員會委員高新民表示,虛假廣告在媒體泛濫,除了監(jiān)管乏力,關(guān)鍵還在于執(zhí)法不嚴。他認為,互聯(lián)網(wǎng)存在監(jiān)管死角,而有關(guān)部門的舉措主要是控制或減少出現(xiàn)的面積和規(guī)模,很難做到徹底根除?！盎ヂ?lián)網(wǎng)虛假廣告可以看作是街頭小廣告的另一種形式,只不過現(xiàn)在移植到互聯(lián)網(wǎng)上。”但將輿論矛頭單純指向互聯(lián)網(wǎng),并不能解決虛假信息泛濫的問題。杜絕虛假醫(yī)療廣告不僅要控制網(wǎng)絡(luò)傳播途徑,更要在源頭治理上下決心、下工夫。
所謂病急亂投醫(yī)。在一些慢性病及現(xiàn)在醫(yī)學尚無力治愈的疾病面前,消費者往往存在盲目性,這就為不法分子提供了可乘之機。針對如何識別虛假醫(yī)療廣告,中國廣告協(xié)會法律服務(wù)中心主任李方午表示,首先要注意查看醫(yī)藥廣告中的批準文號,因為從批準文號中可以判斷出該產(chǎn)品及其廣告是否在有效期內(nèi),部分廣告還可通過網(wǎng)上查詢來核實;其次,要注意辨別醫(yī)藥廣告內(nèi)容的合法性,目前,可以在大眾傳媒上廣告的只有非處方藥,而且在廣告中必須注明非處方藥專用標識“OTC”;最后,還可以通過相關(guān)政府網(wǎng)站查詢相關(guān)醫(yī)藥廣告是否已獲得有關(guān)部門批準。
在廣告已成為一大產(chǎn)業(yè)的今天,各行各業(yè)都開始重視廣告。廣告成為了商家們攀飛的神話,也成了他們意欲占領(lǐng)市場的法寶。廣告已經(jīng)成為企業(yè)促銷必不可少的手段,有效地使用廣告將直接關(guān)系到企業(yè)的成敗。就醫(yī)療藥品市場來說,虛假違規(guī)廣告鋪天蓋地。為了保護消費者的正當權(quán)益,對其廣告市場的監(jiān)督管理尤為重要。
一、醫(yī)療藥品廣告市場現(xiàn)狀及危害
(一)惡性競爭導致醫(yī)療藥品市場的紊亂。隨著現(xiàn)代人生活品質(zhì)的不斷提升,保健意識越來越強,對醫(yī)療服務(wù)的需求也越來越多。醫(yī)療藥品廣告如雨后春筍般興起,為了爭奪有限的市場,吸引更多的消費者關(guān)注和選購,他們大打廣告牌?？浯笃滢o,過份渲染已成為醫(yī)療藥品廣告的通病,更有甚者捏造事實,無中生有。
(二)虛假醫(yī)療藥品廣告的危害。日益猖獗的虛假醫(yī)療藥品廣告在誤導消費者,導致患者們盲目投醫(yī),相對增加醫(yī)療成本的同時,也可能使病患者的病情被耽誤或惡化,貽誤治療的最佳時機,更有一些所謂的治療各種性病的惡俗廣告成為了老百姓們眼前耳邊揮之不去的垃圾。二、虛假違法醫(yī)療藥品廣告面世手段(一)假方案掙脫法律束縛。不法廣告公司會利用對法律熟知的優(yōu)勢,幫助廣告主尋找漏洞、打球。他們往往會設(shè)計多個廣告文案:首先是設(shè)計一個內(nèi)容簡單到只有單位或藥品基本情況、符合法律規(guī)范要求,用于報審批部門審核的文案,然后就會從不同角度設(shè)計多個文案備用,有突出治愈率的,有用患者作證明的,有用專家出場的,這些文案中所有違法的語言和手段都會用上。(二)規(guī)范版本套取廣告批文。按照規(guī)定,要想在媒體上刊登或播出廣告,每一條都必須經(jīng)過審核并分別拿到批文才行。
(三)媒體、廣告公司互相串通多版本。按正常程序,媒體必須對廣告批準文件的原件、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、各種許可證等證明材料進行審核。但因為廣告公司很多是媒體直屬的,或者與媒體有著千絲萬縷的聯(lián)系,媒體往往會睜一只眼閉一只眼,對廣告批文視而不見,根據(jù)廣告主的要求,套用一個廣告批文,用不同的版本進行刊登或播出。
三、虛假違法醫(yī)療藥品廣告面世的原因
(一)商家追求利益。為了獲得更多的利益,一些商家不惜冒著觸犯法律的危險,吹噓自己的產(chǎn)品,夸大事實甚至編造謊言,吸引消費者的注意,進一步誘發(fā)其購買行為。
(二)廣告公司、媒體單位的不規(guī)范。同樣是為了獲得自己的利益,廣告公司和媒體單位對于明知是不合法的廣告依舊。造成了眾多虛假違法醫(yī)療藥品廣告的出現(xiàn)。(三)消費者的盲目追從。消費者缺乏識別能力,容易被一些具有華麗外表的廣告所左右。對于那些患者來說,承諾能給他們解決痛苦根源的廣告詞極具吸引力。
四、醫(yī)療藥品廣告市場的監(jiān)督管理
(一)國家法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國廣告法》第二章第十四條規(guī)定:藥品、醫(yī)療器械廣告不得有下列內(nèi)容:含有不科學的表示功效的斷言或者保證的;說明治愈率或者有效率的;與其他藥品、醫(yī)療器械的供銷和安全性比較的;利用醫(yī)療科研單位、學術(shù)機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)或者專家醫(yī)生、患者的名義和形象作證明的等其他內(nèi)容。我國《醫(yī)療廣告管理辦法》,其第7條規(guī)定:醫(yī)療廣告中禁止出現(xiàn)下列內(nèi)容:保證治愈或隱含保證治愈的;宣傳治愈率、有效率等診療效果的;利用患者或者其他醫(yī)學權(quán)威機構(gòu)、人員和醫(yī)生的名義形象或者使用其推薦語進行宣傳的等。國家對于醫(yī)療藥品廣告的有嚴格規(guī)范的審批和管理流程,算得上是層層把關(guān)。首先是要求廣告經(jīng)營者為廣告主設(shè)計廣告文案時,承擔對廣告內(nèi)容把關(guān)的責任。另外要求廣告主將廣告文案上報給所在地的省級藥監(jiān)部門進行審批,獲得廣告批準文號。其次,廣告者對已批準的廣告文案進行審核,通過后才能刊登或播出。最后,各地工商部門負責對已刊登或播出的廣告進行監(jiān)測,對違法廣告的責任者進行處罰。
(二)湖南省打假行動。整個2005年,各省工商部門都如火如荼的進行打擊虛假醫(yī)療、藥品的工作。2005年4月21日我省“打虛假、樹誠信”專項整治行動動員大會在長沙召開,省工商局周森保副局長指出,近幾年湖南廣告業(yè)發(fā)展很快,2004年全省廣告經(jīng)營額達20億元,比上年增長25%,高于我省GDP增長速度。但當前廣告業(yè)的發(fā)展中出現(xiàn)的虛假違法廣告嚴重影響到整個廣告業(yè)的健康發(fā)展。整治行動的重點是醫(yī)療、藥品、保健食品虛假違法廣告。行動一開始,省工商局就召開辦公會議進行專題研究,成立以周森保副局長為組長的廣告專項政治行動領(lǐng)導小組,隨后將《開展打虛假樹誠信廣告專項整治行動方案》迅速下發(fā)到14個市州工商局。此外,省工商局組織召開了兩次聯(lián)席會議,與聯(lián)席會議成員單位共同研究起草了廣告監(jiān)管的四項制度,分別是《廣告檢測公告制度》、《廣告市場信用監(jiān)管制度》、《廣播電視違法違規(guī)廣告及時糾正制度》、《新聞出版違法違規(guī)廣告及時糾正制度》等。為了肅清虛假廣告市場,省工商局采取了“自查自糾與強化監(jiān)管的整治模式”:一是整治單位督促廣告經(jīng)營單位開展行業(yè)自查自糾,增強責任意識;二是開展業(yè)務(wù)培訓,強化法律意識,舉辦了全省廣播、電視、報刊和廣告經(jīng)營公司的負責人和廣告審查員培訓班,增強了各單位負責人和廣告審查員的虛假違法醫(yī)療、藥品廣告防范意識;三是加強廣告檢測,著力規(guī)范教育;四是加強廣告督查,及時進行指導;五是突出重點監(jiān)管,嚴厲打擊虛假違法醫(yī)療、藥品廣告。該活動從2005年4月一直持續(xù)到年底,全省工商系統(tǒng)共發(fā)放宣傳資料6萬多份,監(jiān)測廣告99588條(次),發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)廣告27829條(次),查處虛假廣告案件2831件,罰沒金額1374萬元等,另外對湖南教育頻道、湖南公共頻道、三湘都市報、瀟湘晨報等媒體的有關(guān)主管部門發(fā)出行政建議函,對4家媒體的8名廣告負責人追究了政紀責任。
五、對未來醫(yī)療藥品廣告市場監(jiān)督管理的對策研究
在市場化條件下,經(jīng)營者追求經(jīng)濟利益最大化無可厚非,但如何兼顧經(jīng)濟效益和社會效益,也是應(yīng)該思考的問題。
(一)媒體自律。中國報紙受利益驅(qū)動,虛假廣告已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。要從根本上杜絕版面的轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象,這有賴于媒體的自律以及相關(guān)部門的監(jiān)管,把一切變形的、不合法的出租出售行為扼殺于萌芽之中。同時對報紙版面的委托,也要加強管理。要制定一個比較嚴格的入口,對于委托單位的性質(zhì)、規(guī)模都要有一個限制。另外,報社應(yīng)牢牢抓住版面的監(jiān)控權(quán)。
第二條本辦法所稱醫(yī)療廣告，是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫(yī)療機構(gòu)或醫(yī)療服務(wù)的廣告。
第三條醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療廣告，應(yīng)當在前申請醫(yī)療廣告審查。未取得《醫(yī)療廣告審查證明》，不得醫(yī)療廣告。
第四條工商行政管理機關(guān)負責醫(yī)療廣告的監(jiān)督管理。
衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門負責醫(yī)療廣告的審查，并對醫(yī)療機構(gòu)進行監(jiān)督管理。
第五條非醫(yī)療機構(gòu)不得醫(yī)療廣告，醫(yī)療機構(gòu)不得以內(nèi)部科室名義醫(yī)療廣告。
第六條醫(yī)療廣告內(nèi)容僅限于以下項目：
（一）醫(yī)療機構(gòu)第一名稱；
（二）醫(yī)療機構(gòu)地址；
（三）所有制形式；
（四）醫(yī)療機構(gòu)類別；
（五）診療科目；
（六）床位數(shù)；
（七）接診時間；
（八）聯(lián)系電話。
（一）至（六）項的內(nèi)容必須與衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門核發(fā)的《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或其副本載明的內(nèi)容一致。
第七條醫(yī)療廣告的表現(xiàn)形式不得含有以下情形：
（一）涉及醫(yī)療技術(shù)、診療方法、疾病名稱、藥物的；
（二）保證治愈或者隱含保證治愈的；
（三）宣傳治愈率、有效率等診療效果的；
（四）、迷信、荒誕的；
（五）貶低他人的；
（六）利用患者、衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)學教育科研機構(gòu)及人員以及其他社會社團、組織的名義、形象作證明的；
（七）使用和武警部隊名義的；
（八）法律、行政法規(guī)規(guī)定禁止的其他情形。
第八條醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療廣告，應(yīng)當向其所在地省級衛(wèi)生行政部門申請，并提交以下材料：
（一）《醫(yī)療廣告審查申請表》；
（二）《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》副本原件和復印件，復印件應(yīng)當加蓋核發(fā)其《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的衛(wèi)生行政部門公章；
（三）醫(yī)療廣告成品樣件。電視、廣播廣告可以先提交鏡頭腳本和廣播文稿。
中醫(yī)、中西醫(yī)結(jié)合、民族醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療廣告，應(yīng)當向其所在地省級中醫(yī)藥管理部門申請。
第九條省級衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)當自受理之日起20日內(nèi)對醫(yī)療廣告成品樣件內(nèi)容進行審查。衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門需要請有關(guān)專家進行審查的，可延長10日。
對審查合格的醫(yī)療廣告，省級衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門發(fā)給《醫(yī)療廣告審查證明》，并將通過審查的醫(yī)療廣告樣件和核發(fā)的《醫(yī)療廣告審查證明》予以公示；對審查不合格的醫(yī)療廣告，應(yīng)當書面通知醫(yī)療機構(gòu)并告知理由。
第十條省級衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)對已審查的醫(yī)療廣告成品樣件和審查意見予以備案保存，保存時間自《醫(yī)療廣告審查證明》生效之日起至少兩年。
第十一條《醫(yī)療廣告審查申請表》、《醫(yī)療廣告審查證明》的格式由衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局規(guī)定。
第十二條省級衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)在核發(fā)《醫(yī)療廣告審查證明》之日起五個工作日內(nèi)，將《醫(yī)療廣告審查證明》抄送本地同級工商行政管理機關(guān)。
第十三條《醫(yī)療廣告審查證明》的有效期為一年。到期后仍需繼續(xù)醫(yī)療廣告的，應(yīng)重新提出審查申請。
第十四條醫(yī)療廣告應(yīng)當標注醫(yī)療機構(gòu)第一名稱和《醫(yī)療廣告審查證明》文號。
第十五條醫(yī)療機構(gòu)戶外醫(yī)療廣告，應(yīng)在取得《醫(yī)療廣告審查證明》后，按照《戶外廣告登記管理規(guī)定》辦理登記。
醫(yī)療機構(gòu)在其法定控制地帶標示僅含有醫(yī)療機構(gòu)名稱的戶外廣告，無需申請醫(yī)療廣告審查和戶外廣告登記。
第十六條禁止利用新聞形式、醫(yī)療資訊服務(wù)類專題節(jié)（欄）目或變相醫(yī)療廣告。
有關(guān)醫(yī)療機構(gòu)的人物專訪、專題報道等宣傳內(nèi)容，可以出現(xiàn)醫(yī)療機構(gòu)名稱，但不得出現(xiàn)有關(guān)醫(yī)療機構(gòu)的地址、聯(lián)系方式等醫(yī)療廣告內(nèi)容；不得在同一媒介的同一時間段或者版面該醫(yī)療機構(gòu)的廣告。
第十七條醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當按照《醫(yī)療廣告審查證明》核準的廣告成品樣件內(nèi)容與媒體類別醫(yī)療廣告。
醫(yī)療廣告內(nèi)容需要改動或者醫(yī)療機構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況發(fā)生變化，與經(jīng)審查的醫(yī)療廣告成品樣件內(nèi)容不符的，醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當重新提出審查申請。
第十八條廣告經(jīng)營者、廣告者醫(yī)療廣告，應(yīng)當由其廣告審查員查驗《醫(yī)療廣告審查證明》，核實廣告內(nèi)容。
第十九條有下列情況之一的，省級衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)當收回《醫(yī)療廣告審查證明》，并告知有關(guān)醫(yī)療機構(gòu)：
（一）醫(yī)療機構(gòu)受到停業(yè)整頓、吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的；
（二）醫(yī)療機構(gòu)停業(yè)、歇業(yè)或被注銷的；
（三）其他應(yīng)當收回《醫(yī)療廣告審查證明》的情形。
第二十條醫(yī)療機構(gòu)違反本辦法規(guī)定醫(yī)療廣告，縣級以上地方衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)責令其限期改正，給予警告；情節(jié)嚴重的，核發(fā)《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門可以責令其停業(yè)整頓、吊銷有關(guān)診療科目，直至吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。
未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》醫(yī)療廣告的，按非法行醫(yī)處罰。
第二十一條醫(yī)療機構(gòu)篡改《醫(yī)療廣告審查證明》內(nèi)容醫(yī)療廣告的，省級衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門應(yīng)當撤銷《醫(yī)療廣告審查證明》，并在一年內(nèi)不受理該醫(yī)療機構(gòu)的廣告審查申請。
