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一、快速消費(fèi)品類企業(yè)需要風(fēng)險管理導(dǎo)向內(nèi)部審計的原因
根據(jù)我們對快速消費(fèi)品及其特點(diǎn)了解和認(rèn)識，快速消費(fèi)品屬于沖動型購買產(chǎn)品，即興采購的情況占多數(shù)。是非必要購買商品，品牌的忠誠度不高，因此，快速消費(fèi)品類應(yīng)該更加注重食品安全和質(zhì)量安全，所以快速消費(fèi)品在生產(chǎn)過程中要注重采購環(huán)節(jié)的質(zhì)量保障。以糖果公司為例，很多糖果企業(yè)都采用較為傳統(tǒng)的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計和制度基礎(chǔ)審計，對風(fēng)險導(dǎo)向的關(guān)注極少，比起傳統(tǒng)的審計方法，風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷膬?yōu)勢是能夠時刻保持合理的職業(yè)警覺，擴(kuò)大審計視野，不只是依賴于對內(nèi)部控制制度的檢查和評價，能夠更加科學(xué)合理的進(jìn)行審計工作，更需要采用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲媽Σ少徣鞒虒?shí)施風(fēng)險監(jiān)督與管理，需要從以下幾個方面入手：
（一）采購招投標(biāo)流程需要進(jìn)行風(fēng)險管理
在市場激烈的競爭機(jī)制下，為了避免采購過程中出現(xiàn)暗箱操作，企業(yè)要對采購項(xiàng)目進(jìn)行三分一統(tǒng)的方法進(jìn)行管理， 三分是指采購、價格、質(zhì)量驗(yàn)收分開，一統(tǒng)是指合同簽約、結(jié)算付款要統(tǒng)一，這樣就可以有效地避免經(jīng)辦人與采購商私下操作了。
（二）采購環(huán)節(jié)需要有效的風(fēng)險評估
風(fēng)險評估作為內(nèi)部審計的前提條件，對審計工作的質(zhì)量和效果起著決定性的影響。風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計工作一定要利用科學(xué)的評估技術(shù)和專業(yè)的評估方法對企業(yè)內(nèi)外部存在的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測?？梢圆捎玫姆椒ㄓ校簝?nèi)部控制分析法、調(diào)查分析法、事件分析法、數(shù)據(jù)分析法等等。
（三）為采購流程?O定以風(fēng)險為導(dǎo)向的年度計劃
快消品企業(yè)應(yīng)該以輪流原則編制企業(yè)的年度審計計劃，即按照風(fēng)險的大小決定審計的優(yōu)先級，通過這種形式將審計和風(fēng)險聯(lián)系在一起。對存在較大風(fēng)險的企業(yè)戰(zhàn)略性計劃、管理以及財務(wù)風(fēng)險較大的事項(xiàng)實(shí)施及時的監(jiān)管和審計。
（四）加強(qiáng)采購項(xiàng)目專業(yè)審計人才的培養(yǎng)
快速消費(fèi)品類企業(yè)的發(fā)展較為迅速，其對應(yīng)的審計人才缺口就越大。企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)對風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計領(lǐng)域人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，不僅要通過培訓(xùn)提高其理論和技能水平，還要增強(qiáng)其對采購環(huán)節(jié)的信息分析能力、內(nèi)部控制分析能力及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，使得內(nèi)部審計人員能更好勝任采購項(xiàng)目的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫻ぷ鳌?/p>
二、風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計工作在采購項(xiàng)目中的應(yīng)用
以C糖果公司為例，其主要生產(chǎn)產(chǎn)品有乳糖果，飲用水，碳酸糖果，果汁糖果，休閑食品等六大類產(chǎn)品。它擁有家子公司和多家下屬工廠，公司力圖通過原料采購，生產(chǎn)制造，市場營銷分銷和銷售服務(wù)質(zhì)量管理體系的全過程。通過全過程監(jiān)控全產(chǎn)業(yè)鏈，設(shè)定嚴(yán)格的測試標(biāo)準(zhǔn)來從而確保產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)標(biāo)。
（一）采購項(xiàng)目計劃階段的應(yīng)用
風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計工作在采購項(xiàng)目計劃階段的應(yīng)用主要是根據(jù)年度審計計劃對快速消費(fèi)品類的經(jīng)營環(huán)境和存在的風(fēng)險進(jìn)行評估和預(yù)測，甄別出審計的重點(diǎn)，從而根據(jù)風(fēng)險大小的順序編制對應(yīng)的審計方案。比如在計劃階段選擇采購目標(biāo)，在此過程中及時發(fā)現(xiàn)采購管理存在的風(fēng)險和需要改善的地方，并對被審計單位的采購執(zhí)行及設(shè)計問題進(jìn)行審計，主要包括招標(biāo)、合同、物資庫存等幾個方面進(jìn)行審查。在這當(dāng)中首先采用審計抽樣法，從被審計單位的總體數(shù)量抽取一定比例的樣本量進(jìn)行測試，以樣本數(shù)量斷定審計的總體特點(diǎn)，進(jìn)而通過樣本分析得出審計結(jié)論。其次，要仔細(xì)審查采購申請的計劃書、招標(biāo)書及招標(biāo)結(jié)果等，通過風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計工作嚴(yán)格監(jiān)察被審計單位采購管理的合理合法性，確保采購項(xiàng)目選擇目標(biāo)階段的質(zhì)量安全性。最后，根據(jù)審計各個環(huán)節(jié)的結(jié)果來評估是否存在導(dǎo)致采購風(fēng)險的因素，依據(jù)其影響因素及后果提出改善問題的建議。
（二）采購項(xiàng)目實(shí)施階段的應(yīng)用
在采購項(xiàng)目實(shí)施階段的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫅?yīng)用過程中，根據(jù)先目標(biāo)、后風(fēng)險最后控制的基本流程對采購項(xiàng)目進(jìn)行審計。在C公司的經(jīng)營活動進(jìn)行風(fēng)險評估和預(yù)測時，要制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲嫻ぷ饔媱澓头桨?。要依?jù)輪流原則對風(fēng)險的重點(diǎn)區(qū)域到非重點(diǎn)區(qū)域依次排列好，據(jù)此制定審計計劃的先后順序。在進(jìn)行審計工作以后，對重點(diǎn)審計的風(fēng)險問題詳細(xì)的記錄在審計工作報告中，讓企業(yè)管理者能夠根據(jù)審計報告關(guān)注并了解風(fēng)險高的項(xiàng)目，并以此做出正確的判斷，制定出對企業(yè)有利的戰(zhàn)略措施，降低企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險。例如C公司糖果采購項(xiàng)目中，由于2016年某品牌糖果的“抗氧化劑”添加劑風(fēng)波導(dǎo)致下架，C公司糖果類銷售大幅下降，盈利照比往年也有所損失，為例避免進(jìn)一步的銷售損失，所以下架了某品牌糖果產(chǎn)品，C公司的競爭對手同樣也所以受到了該事件的影響。究其原因，雖然有不可預(yù)知的外部因素，但是C公司的采購部門沒能仔細(xì)分析核對該品牌產(chǎn)品標(biāo)簽中標(biāo)注含有食品添加劑“特丁基對苯二酚”（TBHQ）、“二丁基羥基甲苯”（BHT）（正是由于消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)了這個問題才引發(fā)產(chǎn)品問題風(fēng)波），以至于沒有及時對該事件做出反應(yīng)。C公司應(yīng)吸取教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)對各糖果供應(yīng)商的原材料供應(yīng)商的風(fēng)險重點(diǎn)在于企業(yè)的產(chǎn)品成分、現(xiàn)金流評價，倉儲能力，供貨能力、食品安全等指標(biāo)事先進(jìn)行分析評估，以分析各供應(yīng)商的潛在風(fēng)險。
（三）采購項(xiàng)目出具審計報告階段的應(yīng)用
快速消費(fèi)品類企業(yè)的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲媹蟾娴闹贫A段，企業(yè)內(nèi)部審計部門要依據(jù)實(shí)際的審計結(jié)果和當(dāng)下的法律法規(guī)為準(zhǔn)則出具相應(yīng)的審計報告。C公司應(yīng)當(dāng)對糖果采購項(xiàng)目的審計成果寫進(jìn)相關(guān)的審計報告，應(yīng)當(dāng)包括糖果采購項(xiàng)目流程、內(nèi)控是否合規(guī)、相關(guān)風(fēng)險分析、采購項(xiàng)目中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，其中有無異常數(shù)據(jù)出現(xiàn)，審計報告中應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險分析作為披露重點(diǎn)。例如糖果下架事件中，C公司在采購環(huán)節(jié)就缺乏糖果產(chǎn)品成分審核，這說明產(chǎn)品檢驗(yàn)環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制點(diǎn)缺失。在審計報告中應(yīng)當(dāng)對C公司采購環(huán)節(jié)是否貫徹執(zhí)行產(chǎn)品審核分析流程，進(jìn)行風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，并在審計報告中加以披露?/p>
（四）風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計后續(xù)階段的應(yīng)用
【摘要】建立完善的政府采購制度旨在強(qiáng)化財政支出管理,強(qiáng)化預(yù)算約束,加強(qiáng)宏觀管理,達(dá)到節(jié)約財政資金、提高資金使用效益和推進(jìn)廉政建設(shè)的目的。但是由于在審計依據(jù)、內(nèi)容和實(shí)施過程等方面存在的局限影響,政府采購績效審計的開展與發(fā)展受到制約。
【關(guān)鍵詞】政府采購;績效審計;跟蹤審計
政府采購是政府支出的重要組成部分,自1998年在全國開展以來,經(jīng)歷了十多年的審計,采購金額從1998年的160億元增加到2006年的3000億元,采購范圍逐漸擴(kuò)大,采購品種逐漸增加,基本上達(dá)到了加強(qiáng)宏觀管理、節(jié)約財政資金和推進(jìn)廉政建設(shè)的目的?！吨腥A人民共和國采購法》第68條明確規(guī)定:審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督,政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人及有關(guān)政府采購活動應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督。由于在審計依據(jù)、內(nèi)容和實(shí)施過程等方面的局限影響,政府采購績效審計的開展與發(fā)展受到制約。
一、政府采購績效審計的基本含義
政府采購的主體是依靠國家預(yù)算資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等。政府采購為非商業(yè)性、非盈利性購買行為,即只能買,不能賣。政府采購的對象及范圍有:各級使用財政性資金單位(下稱采購單位)使用財政性資金購買列入政府采購集中采購目錄或金額超過集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)。在采購方式和采購程序上有相應(yīng)具體的規(guī)定,比如有地區(qū)規(guī)定集中采購金額超過20萬元以上的項(xiàng)目必須通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購。隨著政府采購規(guī)范化要求的提高以及采購規(guī)模的擴(kuò)大,各地政府審計機(jī)關(guān)大致在2006年前后逐步把政府采購列為審計重點(diǎn),編制審計工作方案和實(shí)施方案,將政府采購辦、政府采購中心和選擇重點(diǎn)采購單位作為審計的主要對象。
政府采購績效審計是由專門機(jī)構(gòu)和專職人員依法對被審計單位使用財政性資金獲取貨物、工程和服務(wù)等采購活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查和評價,以達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、提高財政資金使用效率、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的目的。
政府采購績效審計的主要內(nèi)容有:政府采購預(yù)算及執(zhí)行情況;政府采購預(yù)算資金撥付及進(jìn)度;采購規(guī)模及與采購目錄相符情況;采購流程控制執(zhí)行情況;對采購單位展開延伸審計,檢查有否擅自采購、擴(kuò)大采購范圍、提高采購標(biāo)準(zhǔn)等行為。
政府采購績效審計對加強(qiáng)財政預(yù)算支出管理、規(guī)范政府采購程序、強(qiáng)化政府采購制度、促進(jìn)廉政建設(shè)方面起到了積極的推動作用。
二、當(dāng)前政府采購績效審計存在的問題
2007年9月至2008年3月間,筆者走訪了遼寧省沈陽、大連、撫順、本溪、丹東、清源、東港等市、縣政府采購中心和審計局機(jī)關(guān),試圖對政府采購及其績效審計情況做比較全面、深入的了解。經(jīng)過調(diào)查,看到:這些市、縣的政府都在政府采購管理部門之外設(shè)有專門負(fù)責(zé)政府采購管理控制的機(jī)構(gòu)——政府采購中心,它們一般是由上一級政府批準(zhǔn)的財政全額撥款單位,負(fù)責(zé)組織實(shí)施市、縣直各部門、單位所需貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目政府集中采購工作。按照采購法“管采分離、職能分設(shè)、政事分開”的規(guī)定,采購中心內(nèi)設(shè)綜合招標(biāo)部、采購部、工程部等部門。政府審計機(jī)關(guān)對政府采購的績效進(jìn)行監(jiān)督審計,審計對象包括政府采購主管部門、采購人、供應(yīng)商和采購機(jī)構(gòu);審計的內(nèi)容包括:采購項(xiàng)目立項(xiàng)、采購資金的來源、采購項(xiàng)目管理使用等情況。
經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府采購審計能夠利用政府審計的相對獨(dú)立性、強(qiáng)制性對預(yù)算資金的使用進(jìn)行監(jiān)督,但由于各方面原因,政府采購績效審計還存在如下不足。
(一)審計法律依據(jù)不足
審計法律依據(jù)不足具體表現(xiàn)為:一是政府采購法實(shí)施細(xì)則沒有設(shè)立。政府采購法自2003年出臺以來,相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則卻一直沒有設(shè)立,使得對政府采購各項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容缺乏可操作性。同時,招投標(biāo)審計是政府采購審計中的重點(diǎn),但是,審計機(jī)關(guān)可以參照的法律依據(jù)僅有招投標(biāo)法,很難適應(yīng)政府采購績效審計的需要。二是政府采購績效審計的目標(biāo)在于被審項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,由于我國目前尚無績效審計準(zhǔn)則或指南,政府采購的績效審計只能遵守審計法和政府采購法。三是審計部門對同級財政只有處理權(quán)沒有處罰權(quán),削弱了審計的執(zhí)法力度,制約了對政府采購的監(jiān)督職能的發(fā)揮。四是懲罰手段和措施無細(xì)則,落實(shí)不徹底,是違規(guī)行為屢禁不止的癥結(jié)所在。有些市地盡管劃分了政府采購有關(guān)部門的職責(zé),但沒有對違規(guī)行為處理的細(xì)則,使某些人有了鉆空子的機(jī)會。21寫作秘書網(wǎng)
(二)審計缺乏深度
調(diào)查時發(fā)現(xiàn),政府采購績效審計制定的審計方案存在缺陷,審計范圍過小、審計時間過少,審計缺乏深度。如某市政府采購涉及280家單位,而審計時僅延伸10家采購單位,占比3.57%,審計方案中沒有對供應(yīng)商、招投標(biāo)和政府采購績效情況進(jìn)行延伸審計,使許多采購過程中存在的問題沒有全面反映出來,影響了整個政府采購績效審計的效果。由于審計部門事先并沒有參與具體的采購招投標(biāo)過程,審計深度又存在缺陷,所以無法對政府采購績效提出意見,審計監(jiān)督對政府采購過程是失控狀態(tài)。
(三)審計部門與其他監(jiān)管部門關(guān)系的協(xié)調(diào)存在困難
《采購法》明確規(guī)定:政府采購有關(guān)的監(jiān)管部門、審計部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)法律、行政法規(guī)對政府采購實(shí)施監(jiān)督。但是,由于各部門之間未能很好協(xié)調(diào),各監(jiān)督部門職能相互交叉重疊,且未能做好溝通工作,造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的情況。比如,對納入政府采購范圍并實(shí)施招標(biāo)方式采購的工程項(xiàng)目采購活動的監(jiān)督,根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定,不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督,分別由其行政主管部門負(fù)責(zé);各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督,由政府有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)。但根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定,這些專業(yè)監(jiān)督活動并不排斥財政、審計等部門的綜合性監(jiān)督,造成多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督難以避免,也造成部門間的執(zhí)法糾紛。所以,審計部門如何處理好與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系已成為政府采購審計的一大難點(diǎn)。
(四)采購績效評價指標(biāo)不健全
隨著政府采購支出的迅速增加以及采購范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜,公眾(特別是納稅人)想要知道的不單是政府采購開支是否合理、合法,還想對采購資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用、采購行為是否有效果清晰明白。但目前看,我國還缺乏公認(rèn)可適用的政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)。目前能評價政府采購績效指標(biāo)的體系只有財務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)和綜合性指標(biāo),缺乏非財務(wù)指標(biāo)、未來價值指標(biāo)、單項(xiàng)指標(biāo)和“預(yù)警”指標(biāo),審計人員無法深入了解被審計采購項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益,必須“借用”其他標(biāo)準(zhǔn)或是自己設(shè)計某種標(biāo)準(zhǔn)來衡量工作成果。審計人員也還沒有一個能指導(dǎo)審計活動,衡量被審計事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn),即公認(rèn)可接受的績效標(biāo)準(zhǔn)可供利用。在這種情況下,就造成了對政府采購績效的評價無據(jù)可依,無疑會影響績效審計的質(zhì)量和宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響等社會效益的評價。
(五)審計人員專業(yè)性不強(qiáng)
之所以政府采購績效審計停留在采購資金收支審計上,疏于對招投標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)展和政府采購績效等重點(diǎn)方面的監(jiān)督,主要原因是審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)沒有達(dá)到政府采購績效審計的需要。政府采購績效審計所需知識超過單純政府采購資金審計的范疇,它涉及到財政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多方面,是政策性強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計監(jiān)督。正是由于政府采購績效審計工作涉及面廣,一些采購專業(yè)性強(qiáng),而又缺乏相應(yīng)的規(guī)范性具體措施,僅靠審計部門現(xiàn)有的人員及專業(yè)知識是不能適應(yīng)對這一工作監(jiān)督需要的。它要求審計機(jī)關(guān)擁有具備如下知識的人才:如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法律、財會、計算機(jī)、信息系統(tǒng)、工程建筑學(xué)等,要求審計人員要非常深入地掌握政府采購工作方面的專業(yè)知識。
三、提高政府采購績效審計質(zhì)量的對策
針對政府采購績效審計存在的問題,筆者建議采取以下措施加以糾正和解決,以達(dá)到發(fā)揮審計監(jiān)督職能、加大審計監(jiān)督力度、提高政府采購效率和效果的目的。
(一)加快完善政府采購制度
1.建立健全政府采購法律體系
以公開、公平、公正、效率、效益原則,完善我國現(xiàn)有的采購法律體系。以《中華人民共和國政府采購法》為基礎(chǔ),配套采購法實(shí)施細(xì)則,盡快制定政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法,將政府采購實(shí)際工作納入有法可依、有章可循的軌道。
2.建立預(yù)算約束機(jī)制
強(qiáng)化預(yù)算編制制度,并嚴(yán)格審核,確保采購預(yù)算編制的質(zhì)量。設(shè)立專職預(yù)算編制審核機(jī)構(gòu)或崗位進(jìn)行逐部門、逐項(xiàng)目審核,做到:確保采購預(yù)算的合理合法性,最好建立量化指標(biāo)體系;確保采購預(yù)算的完整性,防止采購項(xiàng)目不清而導(dǎo)致未來各種舞弊行為的發(fā)生;確保采購項(xiàng)目的真實(shí)必要性,防止采購單位挪用采購資金;確保采購預(yù)算具有關(guān)聯(lián)性,防止采購預(yù)算存在人為拆分或整合項(xiàng)目的問題。
3.建立政府采購監(jiān)督約束機(jī)制
完善的政府采購監(jiān)督體系由內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會監(jiān)督組成。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要靠完善內(nèi)部控制機(jī)制實(shí)現(xiàn),如計劃審批、招標(biāo)、實(shí)施采購、質(zhì)量檢查與驗(yàn)收、款項(xiàng)支付實(shí)行真正的職務(wù)分離。在規(guī)范政府采購職能部門管理機(jī)制的同時,應(yīng)借助紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門監(jiān)督政府采購行為,防范采購風(fēng)險。
(二)加強(qiáng)和完善審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,提高績效審計效果
1.建立政府采購審計數(shù)據(jù)庫
收集政府采購有關(guān)法律、制度和辦法的規(guī)定以及預(yù)算、國內(nèi)外相關(guān)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資料,對采購單位預(yù)算情況、合同執(zhí)行情況、采購運(yùn)行情況、使用情況、保管情況、改造情況、處置情況等方面建立全面詳細(xì)的數(shù)據(jù)庫。
2.規(guī)范政府采購績效審計程序
圍繞具體審計項(xiàng)目,確定審計目標(biāo),統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布置、合理調(diào)配審計力量,統(tǒng)一編制審計計劃和審計方案,做到與相關(guān)方面充分的溝通與協(xié)調(diào),并根據(jù)審計工作展開情況確定進(jìn)一步審計程序,確定延伸審計的范圍,保證有說服力審計證據(jù)的收集程序。
3.確定標(biāo)準(zhǔn),做好績效評價工作
由于政府采購資金來自納稅人,而政府采購一般用于公益、集體、社會等方面,評價標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛,績效審計比較困難,該標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該具有如下特點(diǎn):相對高度概括,應(yīng)該能夠概括被審計對象所具有的社會效益、行業(yè)效益、經(jīng)濟(jì)效益等重要特征;客觀實(shí)際,應(yīng)該將被審計項(xiàng)目的實(shí)際情況反映出來;清晰反映,評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系應(yīng)該分類清晰;彈性特點(diǎn),所謂彈性是指評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著內(nèi)外環(huán)境的變化而做相應(yīng)調(diào)整。
4.做好審前調(diào)查,明確審計重點(diǎn)
對政府采購審計審計署6號令要求,審計組采取多種形式向有關(guān)項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人、財務(wù)與施工方面人員了解情況,應(yīng)抓住資金流程整個主線,從立項(xiàng)、撥付、管理、使用、保管、處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查,重點(diǎn)尋找能反映和查處由于決策失誤、管理不善等造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題。
5.實(shí)現(xiàn)采購項(xiàng)目的跟蹤審計
跟蹤審計要能夠?qū)崿F(xiàn)以下目標(biāo):通過審計資金的撥付、管理和使用,發(fā)現(xiàn)資金使用及管理上的問題,及時糾正違反財經(jīng)法律的問題,促進(jìn)政府投資的有效合理使用,并使建設(shè)資金的使用達(dá)到預(yù)期的使用效益;通過對政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程和經(jīng)營管理過程的跟蹤審計,揭示問題,提出建議,達(dá)到制約建設(shè)部門和行使建設(shè)管理職能部門權(quán)力過大的目的;通過開展跟蹤審計,調(diào)查建成項(xiàng)目的運(yùn)營情況,從項(xiàng)目建設(shè)管理體制、投融資體制和運(yùn)營機(jī)制等方面分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因,提出改進(jìn)建議,促進(jìn)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。
6.實(shí)施審計結(jié)果公告制度
實(shí)行審計公告制度是推進(jìn)依法治國、依法行政、促進(jìn)審計監(jiān)督職能的重要手段。政府采購績效審計應(yīng)按照真實(shí)性、客觀性、準(zhǔn)確性、針對性、規(guī)范性原則的要求,結(jié)合政府采購績效審計的特點(diǎn),加快政府采購績效審計結(jié)果公告的進(jìn)程,保證審計公開透明、提高審計質(zhì)量、增強(qiáng)審計責(zé)任感、降低審計風(fēng)險。
【參考文獻(xiàn)】
[1]中華人民共和國采購法[S].中華人民共和國主席令第六十八號.2002-6-29.
[2]財政部會計準(zhǔn)則委員會.政府績效評價與政府會計[M].大連出版社,2006(4).
【關(guān)鍵詞】 政府采購; 績效審計; 跟蹤審計
政府采購是政府支出的重要組成部分,自1998年在全國開展以來,經(jīng)歷了十多年的審計,采購金額從1998年的160億元增加到2006年的3 000億元,采購范圍逐漸擴(kuò)大,采購品種逐漸增加,基本上達(dá)到了加強(qiáng)宏觀管理、節(jié)約財政資金和推進(jìn)廉政建設(shè)的目的?！吨腥A人民共和國采購法》第68條明確規(guī)定:審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督,政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人及有關(guān)政府采購活動應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督。由于在審計依據(jù)、內(nèi)容和實(shí)施過程等方面的局限影響,政府采購績效審計的開展與發(fā)展受到制約。
一、政府采購績效審計的基本含義
政府采購的主體是依靠國家預(yù)算資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等。政府采購為非商業(yè)性、非盈利性購買行為,即只能買,不能賣。政府采購的對象及范圍有:各級使用財政性資金單位(下稱采購單位)使用財政性資金購買列入政府采購集中采購目錄或金額超過集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)。在采購方式和采購程序上有相應(yīng)具體的規(guī)定,比如有地區(qū)規(guī)定集中采購金額超過20萬元以上的項(xiàng)目必須通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購。隨著政府采購規(guī)范化要求的提高以及采購規(guī)模的擴(kuò)大,各地政府審計機(jī)關(guān)大致在2006年前后逐步把政府采購列為審計重點(diǎn),編制審計工作方案和實(shí)施方案,將政府采購辦、政府采購中心和選擇重點(diǎn)采購單位作為審計的主要對象。
政府采購績效審計是由專門機(jī)構(gòu)和專職人員依法對被審計單位使用財政性資金獲取貨物、工程和服務(wù)等采購活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查和評價,以達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、提高財政資金使用效率、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的目的。
政府采購績效審計的主要內(nèi)容有:政府采購預(yù)算及執(zhí)行情況;政府采購預(yù)算資金撥付及進(jìn)度;采購規(guī)模及與采購目錄相符情況;采購流程控制執(zhí)行情況;對采購單位展開延伸審計,檢查有否擅自采購、擴(kuò)大采購范圍、提高采購標(biāo)準(zhǔn)等行為。
政府采購績效審計對加強(qiáng)財政預(yù)算支出管理、規(guī)范政府采購程序、強(qiáng)化政府采購制度、促進(jìn)廉政建設(shè)方面起到了積極的推動作用。
二、當(dāng)前政府采購績效審計存在的問題
2007年9月至2008年3月間,筆者走訪了遼寧省沈陽、大連、撫順、本溪、丹東、清源、東港等市、縣政府采購中心和審計局機(jī)關(guān),試圖對政府采購及其績效審計情況做比較全面、深入的了解。經(jīng)過調(diào)查,看到:這些市、縣的政府都在政府采購管理部門之外設(shè)有專門負(fù)責(zé)政府采購管理控制的機(jī)構(gòu)――政府采購中心,它們一般是由上一級政府批準(zhǔn)的財政全額撥款單位,負(fù)責(zé)組織實(shí)施市、縣直各部門、單位所需貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目政府集中采購工作。按照采購法“管采分離、職能分設(shè)、政事分開”的規(guī)定,采購中心內(nèi)設(shè)綜合招標(biāo)部、采購部、工程部等部門。政府審計機(jī)關(guān)對政府采購的績效進(jìn)行監(jiān)督審計,審計對象包括政府采購主管部門、采購人、供應(yīng)商和采購機(jī)構(gòu);審計的內(nèi)容包括:采購項(xiàng)目立項(xiàng)、采購資金的來源、采購項(xiàng)目管理使用等情況。
經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府采購審計能夠利用政府審計的相對獨(dú)立性、強(qiáng)制性對預(yù)算資金的使用進(jìn)行監(jiān)督,但由于各方面原因,政府采購績效審計還存在如下不足。
(一)審計法律依據(jù)不足
審計法律依據(jù)不足具體表現(xiàn)為:一是政府采購法實(shí)施細(xì)則沒有設(shè)立。政府采購法自2003年出臺以來,相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則卻一直沒有設(shè)立,使得對政府采購各項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容缺乏可操作性。同時,招投標(biāo)審計是政府采購審計中的重點(diǎn),但是,審計機(jī)關(guān)可以參照的法律依據(jù)僅有招投標(biāo)法,很難適應(yīng)政府采購績效審計的需要。二是政府采購績效審計的目標(biāo)在于被審項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,由于我國目前尚無績效審計準(zhǔn)則或指南,政府采購的績效審計只能遵守審計法和政府采購法。三是審計部門對同級財政只有處理權(quán)沒有處罰權(quán),削弱了審計的執(zhí)法力度,制約了對政府采購的監(jiān)督職能的發(fā)揮。四是懲罰手段和措施無細(xì)則,落實(shí)不徹底,是違規(guī)行為屢禁不止的癥結(jié)所在。有些市地盡管劃分了政府采購有關(guān)部門的職責(zé),但沒有對違規(guī)行為處理的細(xì)則,使某些人有了鉆空子的機(jī)會。
(二)審計缺乏深度
調(diào)查時發(fā)現(xiàn),政府采購績效審計制定的審計方案存在缺陷,審計范圍過小、審計時間過少,審計缺乏深度。如某市政府采購涉及280家單位,而審計時僅延伸10家采購單位,占比3.57%,審計方案中沒有對供應(yīng)商、招投標(biāo)和政府采購績效情況進(jìn)行延伸審計,使許多采購過程中存在的問題沒有全面反映出來,影響了整個政府采購績效審計的效果。由于審計部門事先并沒有參與具體的采購招投標(biāo)過程,審計深度又存在缺陷,所以無法對政府采購績效提出意見,審計監(jiān)督對政府采購過程是失控狀態(tài)。
(三)審計部門與其他監(jiān)管部門關(guān)系的協(xié)調(diào)存在困難
《采購法》明確規(guī)定:政府采購有關(guān)的監(jiān)管部門、審計部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)法律、行政法規(guī)對政府采購實(shí)施監(jiān)督。但是,由于各部門之間未能很好協(xié)調(diào),各監(jiān)督部門職能相互交叉重疊,且未能做好溝通工作,造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的情況。比如,對納入政府采購范圍并實(shí)施招標(biāo)方式采購的工程項(xiàng)目采購活動的監(jiān)督,根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定,不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督,分別由其行政主管部門負(fù)責(zé);各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督,由政府有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)。但根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定,這些專業(yè)監(jiān)督活動并不排斥財政、審計等部門的綜合性監(jiān)督,造成多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督難以避免,也造成部門間的執(zhí)法糾紛。所以,審計部門如何處理好與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系已成為政府采購審計的一大難點(diǎn)。
(四)采購績效評價指標(biāo)不健全
隨著政府采購支出的迅速增加以及采購范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜,公眾(特別是納稅人)想要知道的不單是政府采購開支是否合理、合法,還想對采購資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用、采購行為是否有效果清晰明白。但目前看,我國還缺乏公認(rèn)可適用的政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)。目前能評價政府采購績效指標(biāo)的體系只有財務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)和綜合性指標(biāo),缺乏非財務(wù)指標(biāo)、未來價值指標(biāo)、單項(xiàng)指標(biāo)和“預(yù)警”指標(biāo),審計人員無法深入了解被審計采購項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益,必須“借用”其他標(biāo)準(zhǔn)或是自己設(shè)計某種標(biāo)準(zhǔn)來衡量工作成果。審計人員也還沒有一個能指導(dǎo)審計活動,衡量被審計事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn),即公認(rèn)可接受的績效標(biāo)準(zhǔn)可供利用。在這種情況下,就造成了對政府采購績效的評價無據(jù)可依,無疑會影響績效審計的質(zhì)量和宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響等社會效益的評價。
(五)審計人員專業(yè)性不強(qiáng)
之所以政府采購績效審計停留在采購資金收支審計上,疏于對招投標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)展和政府采購績效等重點(diǎn)方面的監(jiān)督,主要原因是審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)沒有達(dá)到政府采購績效審計的需要。政府采購績效審計所需知識超過單純政府采購資金審計的范疇,它涉及到財政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多方面,是政策性強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計監(jiān)督。正是由于政府采購績效審計工作涉及面廣,一些采購專業(yè)性強(qiáng),而又缺乏相應(yīng)的規(guī)范性具體措施,僅靠審計部門現(xiàn)有的人員及專業(yè)知識是不能適應(yīng)對這一工作監(jiān)督需要的。它要求審計機(jī)關(guān)擁有具備如下知識的人才:如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法律、財會、計算機(jī)、信息系統(tǒng)、工程建筑學(xué)等,要求審計人員要非常深入地掌握政府采購工作方面的專業(yè)知識。
三、提高政府采購績效審計質(zhì)量的對策
針對政府采購績效審計存在的問題,筆者建議采取以下措施加以糾正和解決,以達(dá)到發(fā)揮審計監(jiān)督職能、加大審計監(jiān)督力度、提高政府采購效率和效果的目的。
(一)加快完善政府采購制度
1.建立健全政府采購法律體系
以公開、公平、公正、效率、效益原則,完善我國現(xiàn)有的采購法律體系。以《中華人民共和國政府采購法》為基礎(chǔ),配套采購法實(shí)施細(xì)則,盡快制定政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法,將政府采購實(shí)際工作納入有法可依、有章可循的軌道。
2.建立預(yù)算約束機(jī)制
強(qiáng)化預(yù)算編制制度,并嚴(yán)格審核,確保采購預(yù)算編制的質(zhì)量。設(shè)立專職預(yù)算編制審核機(jī)構(gòu)或崗位進(jìn)行逐部門、逐項(xiàng)目審核,做到:確保采購預(yù)算的合理合法性,最好建立量化指標(biāo)體系;確保采購預(yù)算的完整性,防止采購項(xiàng)目不清而導(dǎo)致未來各種舞弊行為的發(fā)生;確保采購項(xiàng)目的真實(shí)必要性,防止采購單位挪用采購資金;確保采購預(yù)算具有關(guān)聯(lián)性,防止采購預(yù)算存在人為拆分或整合項(xiàng)目的問題。
3.建立政府采購監(jiān)督約束機(jī)制
完善的政府采購監(jiān)督體系由內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會監(jiān)督組成。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要靠完善內(nèi)部控制機(jī)制實(shí)現(xiàn),如計劃審批、招標(biāo)、實(shí)施采購、質(zhì)量檢查與驗(yàn)收、款項(xiàng)支付實(shí)行真正的職務(wù)分離。在規(guī)范政府采購職能部門管理機(jī)制的同時,應(yīng)借助紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門監(jiān)督政府采購行為,防范采購風(fēng)險。
(二)加強(qiáng)和完善審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,提高績效審計效果
1.建立政府采購審計數(shù)據(jù)庫
收集政府采購有關(guān)法律、制度和辦法的規(guī)定以及預(yù)算、國內(nèi)外相關(guān)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資料,對采購單位預(yù)算情況、合同執(zhí)行情況、采購運(yùn)行情況、使用情況、保管情況、改造情況、處置情況等方面建立全面詳細(xì)的數(shù)據(jù)庫。
2.規(guī)范政府采購績效審計程序
圍繞具體審計項(xiàng)目,確定審計目標(biāo),統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布置、合理調(diào)配審計力量,統(tǒng)一編制審計計劃和審計方案,做到與相關(guān)方面充分的溝通與協(xié)調(diào),并根據(jù)審計工作展開情況確定進(jìn)一步審計程序,確定延伸審計的范圍,保證有說服力審計證據(jù)的收集程序。
3.確定標(biāo)準(zhǔn),做好績效評價工作
由于政府采購資金來自納稅人,而政府采購一般用于公益、集體、社會等方面,評價標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛,績效審計比較困難,該標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該具有如下特點(diǎn):相對高度概括,應(yīng)該能夠概括被審計對象所具有的社會效益、行業(yè)效益、經(jīng)濟(jì)效益等重要特征;客觀實(shí)際,應(yīng)該將被審計項(xiàng)目的實(shí)際情況反映出來;清晰反映,評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系應(yīng)該分類清晰;彈性特點(diǎn),所謂彈性是指評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著內(nèi)外環(huán)境的變化而做相應(yīng)調(diào)整。
4.做好審前調(diào)查,明確審計重點(diǎn)
對政府采購審計審計署6號令要求,審計組采取多種形式向有關(guān)項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人、財務(wù)與施工方面人員了解情況,應(yīng)抓住資金流程整個主線,從立項(xiàng)、撥付、管理、使用、保管、處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查,重點(diǎn)尋找能反映和查處由于決策失誤、管理不善等造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題。
5.實(shí)現(xiàn)采購項(xiàng)目的跟蹤審計
跟蹤審計要能夠?qū)崿F(xiàn)以下目標(biāo):通過審計資金的撥付、管理和使用,發(fā)現(xiàn)資金使用及管理上的問題,及時糾正違反財經(jīng)法律的問題,促進(jìn)政府投資的有效合理使用,并使建設(shè)資金的使用達(dá)到預(yù)期的使用效益;通過對政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程和經(jīng)營管理過程的跟蹤審計,揭示問題,提出建議,達(dá)到制約建設(shè)部門和行使建設(shè)管理職能部門權(quán)力過大的目的;通過開展跟蹤審計,調(diào)查建成項(xiàng)目的運(yùn)營情況,從項(xiàng)目建設(shè)管理體制、投融資體制和運(yùn)營機(jī)制等方面分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因,提出改進(jìn)建議,促進(jìn)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。
6.實(shí)施審計結(jié)果公告制度
實(shí)行審計公告制度是推進(jìn)依法治國、依法行政、促進(jìn)審計監(jiān)督職能的重要手段。政府采購績效審計應(yīng)按照真實(shí)性、客觀性、準(zhǔn)確性、針對性、規(guī)范性原則的要求,結(jié)合政府采購績效審計的特點(diǎn),加快政府采購績效審計結(jié)果公告的進(jìn)程,保證審計公開透明、提高審計質(zhì)量、增強(qiáng)審計責(zé)任感、降低審計風(fēng)險。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 中華人民共和國采購法[S].中華人民共和國主席令第六十八號.2002-6-29.
[2] 財政部會計準(zhǔn)則委員會.政府績效評價與政府會計[M].大連出版社,2006(4).
【關(guān)鍵詞】政府采購 績效審計 監(jiān)督 “3Es”原則
一、前言
實(shí)行政府采購是為了實(shí)現(xiàn)資金使用的高效率、高效益和使用過程的公正性、高透明度。自1998 年開始全面推開政府采購制度以來，我國政府采購工作便一直在不斷的探索與完善中。尤其是近年來，我國政府采購規(guī)模逐年擴(kuò)大，它在政府財政支出所占的比重也不斷上升。從2001年的653.2億元增長到2005年的2927.6億元，同時，政府采購所花費(fèi)的金額在國家財政支出中的比重越來越高。
二、政府采購績效審計涵義和重要性
（一）政府采購績效審計的目的
政府采購績效審計，其主要目的有三：一是通過對采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作績效進(jìn)行評價，比較不同采購機(jī)構(gòu)的工作總體績效優(yōu)劣，達(dá)到突出先進(jìn)、樹立典范的目的；二是通過對采購工作人員的績效考評，比較不同的采購人員在完成政府采購任務(wù)時的能力、成績、滿意度等，達(dá)到發(fā)現(xiàn)人才、鼓勵冒尖、獎優(yōu)罰劣的目的；三是通過對采購工作業(yè)績考核，比較不同采購任務(wù)中完成的工作量、采購節(jié)資率、工作滿意度等，達(dá)到規(guī)范采購程序和方法、提高采購工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約采購經(jīng)費(fèi)的目的。
（二）政府采購績效審計的必要性
實(shí)行政府采購制度，是財政支出管理的一種制度創(chuàng)新。這一創(chuàng)新，既可以通過購買批量大而得到價格優(yōu)惠起到節(jié)約財政支出的作用，又可以通過改變政府購買的數(shù)量和品種，從而影響社會的總供給與總需求以達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的作用。
（三）在政府采購活動中引入績效審計的重要意義
績效是效益、效率和有效性的通稱，包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面。就過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理；就結(jié)果而言，它又包括投人與產(chǎn)出相比是否有效率，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)以及預(yù)期產(chǎn)生的中長期影響。
三、我國政府采購績效審計分析
（一）政府采購績效審計現(xiàn)狀
（1）審計觀念較落后。隨著政府采購工作的興起，對政府采購活動的審計已經(jīng)開展了好幾年，目前主要關(guān)注的仍是真實(shí)、合法和合規(guī)，對于整個采購活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性考慮不多。
（2）政府采購沿用傳統(tǒng)的財務(wù)審計準(zhǔn)則。目前我國政府審計著重于審查政府各部門的財政財務(wù)收支賬目是否如實(shí)地反映了該部門的貨幣性活動和各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動，以及其在工作中是否依法行事和前后一致。
（3）審計部門與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系較難理順。建立政府采購制度是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，客觀上需要相關(guān)部門協(xié)同配合，發(fā)揮各有關(guān)部門的職能作用，共同履行監(jiān)督職能，建立起一種規(guī)范的監(jiān)督檢查機(jī)制，為各項(xiàng)規(guī)定的貫徹實(shí)施提供保障。
（4）政府采購改革配套措施不到位，制約審計工作的進(jìn)一步深入推行。一方面《政府采購法》有關(guān)的配套法規(guī)制度不健全，無法對政府采購審計提供充分、完善的法律依據(jù)。由于《政府采購法實(shí)施細(xì)則》尚未出臺，在實(shí)際工作中《政府采購法》的原則性條款難以規(guī)范操作，審計人員在實(shí)際審計工作中對以上行為和內(nèi)容的監(jiān)督難以具體實(shí)施。
（二）當(dāng)前政府采購績效審計的難點(diǎn)
（1）公共財政不健全。我國的公共財政體系尚不完善，政府越位、錯位和缺位現(xiàn)象仍然存在，人們對公共財政的認(rèn)識不足，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在偏差。隨著公共受托責(zé)任觀念的不斷增強(qiáng)，公眾對政府審計的要求不再只停留于對財政收支的真實(shí)性和合法性審計上面，他們更關(guān)心的是財政支出的效果。但是公共財政體制不完善，將使得政府審計對財政收支的效果性審計力度不夠，重點(diǎn)仍集中在財政收支的真實(shí)性和合法性審計上面，這也就從根本上制約了我國政府績效審計的發(fā)展。
（2）績效指標(biāo)評價體系不完善，審計標(biāo)準(zhǔn)缺乏。對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)范，既沒有績效審計方面的指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績效審計方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，由于缺乏具有針對性的制度規(guī)范，導(dǎo)致政府績效審計難以深入。我
（3）充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)較難獲取?？冃徲嬎鶊?zhí)行的評價就是對有關(guān)證據(jù)做出系統(tǒng)客觀的分析。應(yīng)收集的審計資料包括政府采購項(xiàng)目的背景、目標(biāo)、活動、資源、財務(wù)等多方面的資料，此外還必須收集關(guān)于采購過程中出現(xiàn)的嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)、效率低、效果差的證據(jù)。
（4）審計人員的素質(zhì)未能適應(yīng)績效審計發(fā)展的需要。政府采購績效審計不僅要審計資金的使用效率，還要考慮為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供的發(fā)展機(jī)會、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、對宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響等社會效益。因此政府采購審計顯然超過了單純政府采購資金審計的范疇，它涉及到財政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多個方面，是一種政策性很強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計監(jiān)督。
參考文獻(xiàn)：
[1]黃明.政府預(yù)算行為效率[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009，（8）.
【關(guān)鍵詞】政府采購；審計工作；審計監(jiān)督
隨著政府采購制度改革的全面推進(jìn)，從根本上避免了分散采購帶來的經(jīng)費(fèi)管理失控、盲目采購、重復(fù)采購以及采購環(huán)節(jié)中“暗箱操作”、等腐敗現(xiàn)象。如何加強(qiáng)政府采購過程中的審計監(jiān)督，確保用較低的費(fèi)用在較短的時間內(nèi)采購到所需要的商品、服務(wù)和工程，達(dá)到“更快、更好、更省”的目標(biāo)，是當(dāng)前政府采購工作中面臨的一個突出問題。
一、政府采購審計的主要內(nèi)容
（一）審查政府采購資金使用的合理性。
審查政府采購部門是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算，是否有超預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生，確保該花的錢一分不少花，不該花的錢一分不能花；審查是否合理使用政府采購資金，是否正確、完整地確立政府采購的領(lǐng)域和范圍。目前，大到工程建設(shè)項(xiàng)目，小到辦公用的復(fù)印紙，大都已納入政府集中采購的范圍。因此，應(yīng)審查政府采購部門是否把應(yīng)列入采購范圍的預(yù)算資金按政府采購制度進(jìn)行管理；審查政府采購部門是否存在縮小采購范圍，是否有非法挪用政府采購資金的行為。
（二）審查政府采購方式的合理性。
政府采購方式分為公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等。政府采購必須堅(jiān)持以集中采購、公開招標(biāo)的方式為主。因此，政府采購審計應(yīng)審查納入政府采購目錄的項(xiàng)目是否都實(shí)行了集中采購；規(guī)模較大的通用品采購是否以公開招標(biāo)采購方式為主，是否運(yùn)用價值規(guī)律和完全競爭原則以盡可能低的價格滿足需求；供應(yīng)商較少的設(shè)備物資采購是否實(shí)行單一來源采購方式，是否堅(jiān)持價格談判、定價審查。
（三）審查政府采購環(huán)節(jié)的合規(guī)性。
政府采購活動涉及許多環(huán)節(jié)，可以采取跟蹤審計的方法，審查政府采購活動是否按照規(guī)定實(shí)施。例如，審查公開招標(biāo)投標(biāo)的程序是否符合法律規(guī)定；招標(biāo)文件的內(nèi)容是否完整透明，是否有標(biāo)明特定的供應(yīng)商以及含有傾向或排斥潛在投標(biāo)人等內(nèi)容；開標(biāo)是否在公證機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行；評標(biāo)是否符合法定程序，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家是否占到評標(biāo)委員會成員的三分之二，而且不得有和招標(biāo)有利害關(guān)系的人員；招投標(biāo)合同和相關(guān)文件是否報財政部門備案；是否對招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件做了實(shí)質(zhì)性修改等。
（四）審查政府采購過程的透明性。
較高的公開度、透明度是實(shí)現(xiàn)政府采購科學(xué)化、規(guī)范化、高效化的根本保障，也是杜絕腐敗現(xiàn)象和違規(guī)操作的有效措施。為此，需要審查政府采購的信息是否公開透明，是否有為達(dá)到不正當(dāng)目的而隱瞞采購需求信息的情況；審查政府采購部門是否用明確、統(tǒng)一、公開的評估方法和標(biāo)準(zhǔn)對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查；審查評標(biāo)方法是否透明，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是否公開透明，是否有歧視性的規(guī)定或可以變通的模糊空間；審查政府采購記錄是否詳細(xì)透明，如每次采購物資的名稱、數(shù)量、功能、成本等的要求，招標(biāo)文件，參加采購的供應(yīng)商、中標(biāo)、簽約的供應(yīng)商，以及驗(yàn)收情況、評委意見等是否記錄檔案。
（五）審查政府采購合同的規(guī)范性。
政府采購涉及到財政部門、政府采購部門、供應(yīng)商、物資使用的各事業(yè)部門等各方面的利益關(guān)系，需要審查政府采購合同的標(biāo)的、產(chǎn)品的數(shù)質(zhì)量、包裝、運(yùn)輸、交接、產(chǎn)品價格等主要條款，是否符合政府采購法的有關(guān)規(guī)定，是否充分表達(dá)了雙方當(dāng)事人的意愿；審查政府采購合同的變更與解除是否符合法定程序，是否存在不正當(dāng)行為；審查違反政府采購合同的責(zé)任是否明確規(guī)定，違約責(zé)任是否落實(shí)到具體部門和個人。
（六）審查政府采購項(xiàng)目的效果性。
對政府采購項(xiàng)目的效果性審計，就是對政府采購項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)進(jìn)行的評價。為此，需要評價新的或正在進(jìn)行的政府采購項(xiàng)目的目標(biāo)是否充分、適當(dāng)和相關(guān)；確定政府采購項(xiàng)目達(dá)到所要求的預(yù)期結(jié)果的程度；評價政府采購項(xiàng)目的成果；識別那些造成政府采購效果不夠理想的因素；審查政府采購部門是否考慮了政府采購項(xiàng)目的替代執(zhí)行方案，從而產(chǎn)生更為有效的結(jié)果或降低采購成本；評價是否遵循與政府采購項(xiàng)目有關(guān)的法律和規(guī)章；評價政府采購項(xiàng)目效果的管理控制制度的有效性。
（七）審查政府采購活動的效益性。
政府采購的活動主要包括政府采購計劃的制定、采購資金的預(yù)算和劃撥、采購方法的選擇、采購程序的控制和管理、采購合同的管理等。其效益性表現(xiàn)在兩個方面：一是政府采購活動為政府部門提供了多少物資、勞務(wù)和工程建設(shè)；二是政府采購活動為政府部門節(jié)約了多少支出。政府采購審計人員在進(jìn)行政府采購活動的效益性審計時，應(yīng)對政府采購活動實(shí)施全程的監(jiān)督，具體地說，就是要審查政府采購計劃的制定是否既遵循政府采購的總體要求，是否體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一；審查政府采購資金的預(yù)算和劃撥是否合理、及時；審查是否選擇正確的政府采購方法和適當(dāng)?shù)某绦?，保證購買的物資、勞務(wù)、工程符合需要；審查是否以較低的價格、可靠的質(zhì)量和最優(yōu)的服務(wù)籌措物資，購買勞務(wù)和工程建設(shè)。
二、當(dāng)前政府采購審計工作存在的主要問題
（一）政府采購審計總體發(fā)展滯后。
目前對政府采購審計的研究還處于探索階段，相關(guān)的法規(guī)制度和審計方法還比較缺乏。在現(xiàn)有的審計法規(guī)中，對政府采購審計的范圍和內(nèi)容作了一些說明，但對如何將審計工作監(jiān)督貫穿于政府采購和管理各個環(huán)節(jié)之中，還沒有作出明確具體的規(guī)范。盡管對各級各部門制訂政府采購計劃按規(guī)定金額做出了報送審計部門審核的要求，但操作性不強(qiáng)，難以為政府采購審計提供根本遵循。
（二）政府采購審計的專業(yè)性弱化。
政府采購審計涉及到政府采購計劃、采購?fù)緩健⒉少彿绞?、訂貨合同、結(jié)算方式、庫存管理、出入庫手續(xù)以及使用、報廢處理、殘值回收等方面，單靠對賬務(wù)和原始憑證進(jìn)行審查，無法揭示深層次的問題。不掌握設(shè)備物資的用途和適用性，不了解市場價格，勢必影響政府采購審計的深度和質(zhì)量。實(shí)行政府采購制度，目的是使政府采購活動更加公開、公平和公正，從計劃、論證、招標(biāo)到采購實(shí)施均得到有效控制，以遏制政府采購環(huán)節(jié)中的舞弊行為。政府采購的主體包括政府采購部門和供應(yīng)商。政府采購活動的公開、公平和公正，就是使政府采購過程向政府采購部門內(nèi)部以及供應(yīng)商開放，接受內(nèi)部和外部的共同監(jiān)督，避免政府采購經(jīng)費(fèi)使用過程不透明、不公開以及行政力量干預(yù)的影響。但是，由于這種監(jiān)督主要針對采購環(huán)節(jié)，不具備系統(tǒng)性和綜合性。只有審計部門可以對政府采購實(shí)現(xiàn)全過程、全系統(tǒng)、全要素的審計監(jiān)督，從而達(dá)到提高采購經(jīng)費(fèi)使用效益的目的。
（三）缺少市場信息和設(shè)備、物資技術(shù)資料。
信息和資料不足是影響政府采購審計質(zhì)量和效率的一個重要因素。要適應(yīng)政府采購審計的專業(yè)性要求，就必須獲取足夠的信息和資料。但審計部門與設(shè)備、物資管理部門之間由于業(yè)務(wù)性質(zhì)上的差別，缺少獲得相關(guān)信息資料的途徑。掌握資料信息不充分，使政府采購審計在專業(yè)上缺乏必要的基礎(chǔ)條件，為發(fā)現(xiàn)、揭示問題以及給問題定性帶來了很大的困難。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)政府采購審計工作的對策
（一）采取行之有效的政府采購審計方法。
首先，要提高對政府采購審計研究的自覺性。只有不斷研究新情況，廣泛開展對政府采購審計的研究和探索，制定切實(shí)有效的審計方法，才能使審計工作在政府采購領(lǐng)域有用武之地，為提高政府采購審計質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，隨著政府采購工作的全面展開，審計部門要努力探索新時期政府采購審計的新規(guī)律、新方法和新思路，探索設(shè)備、物資、工程管理各個環(huán)節(jié)中的審計重點(diǎn)，以及進(jìn)行全程監(jiān)督和控制的途徑，實(shí)現(xiàn)政府采購審計工作的制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；?。
（二）改進(jìn)政府采購審計方式。
審計部門不是政府采購的直接管理部門，在獲取有關(guān)資料、掌握有關(guān)知識上有其自身的局限，這給政府采購審計工作帶來了一定的困難。要解決這個問題，就要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，可以采用聯(lián)合審計的方式，即抽調(diào)一些專家或技術(shù)人員，或利用各業(yè)務(wù)監(jiān)督部門的力量，與審計部門組成聯(lián)合審計組，對政府采購活動進(jìn)行跟蹤審計，綜合評價和全程監(jiān)督政府采購過程中的各個環(huán)節(jié)的真實(shí)性、合法性和效益性，促進(jìn)政府采購的制度化和規(guī)范化。在加強(qiáng)對政府采購過程監(jiān)督的同時，深入開展對實(shí)物形態(tài)管理的延伸審計，對設(shè)備、物資庫存管理、領(lǐng)用手續(xù)、使用情況、報廢處理程序和殘值回收進(jìn)行系統(tǒng)考核和評價，為提高設(shè)備、物資和工程管理的效益提供真實(shí)、全面、科學(xué)的依據(jù)。
1．政府采購面比較窄
許多由財政資金負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目沒有包攬進(jìn)來，特別是工程項(xiàng)目還處于缺位姿態(tài)，使用預(yù)算外資金購買貨物、工程和服務(wù)的活動更難以掌握，留下了諸多漏洞和隱患，既不利于財政資金的健康運(yùn)行，也不利于政府采購工作的順利開展。
2．采購方式應(yīng)用界定不準(zhǔn)確
有不少地方確定項(xiàng)目采購方式的惟一標(biāo)準(zhǔn)就是采購項(xiàng)目的數(shù)額大小，忽視了項(xiàng)目的特殊性和各種方式的適用范圍及情形?熏 忽視了集中采購的規(guī)模，造成采用公開招標(biāo)方式項(xiàng)目少、采用其他方式項(xiàng)目多，集中采購項(xiàng)目少、分散采購項(xiàng)目多。
3．規(guī)避公開招標(biāo)
有的采購人受小集團(tuán)利益或其他驅(qū)動，往往將達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目（貨物或服務(wù)）化整為零或者以其他方式回避公開招標(biāo)采購，把達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的采購項(xiàng)目分割為幾個小項(xiàng)目，使每個項(xiàng)目的數(shù)額都低于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，或以時間緊、任務(wù)急為借口，改為其他方式，以此來達(dá)到逃避公開招標(biāo)采購方式的目的。
4．采購方式變更不規(guī)范
有些采購人對采購方式變更隨意性太大，既不執(zhí)行《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，也不履行審批手續(xù)；有的“先斬后奏”；有的政府采購監(jiān)督管理部門在審批變更手續(xù)時，不能嚴(yán)格審查，嚴(yán)格把關(guān)。
二、政府采購績效審計的必要性
一是能夠完善必要的監(jiān)督機(jī)制。由于審計部門的獨(dú)立性，審計監(jiān)督具有公正性，審計監(jiān)督的結(jié)果更容易被公眾（特別是納稅人）所接受。
二是能夠反映政府采購的全部行為。隨著政府采購支出的迅速增加以及采購范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜，公眾（特別是納稅人）想要知道的不只是政府采購開支是否合理、合法，而且還想知道采購資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用，采購行為是否有效果。這就需要用績效審計的方法來監(jiān)督各政府采購部門履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
三是能夠合理有效配置公共資源，促進(jìn)政府廉政建設(shè)。對政府采購開展績效審計，為決策者和公眾提供有關(guān)政府采購的信息，有利于建設(shè)一個廉政的、取信于人民的政府：有利于促進(jìn)國家財政收支計劃及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有利于維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和避免經(jīng)濟(jì)、政治風(fēng)險。
三、政府采購績效審計的目標(biāo)
一是加強(qiáng)對公共資金的使用和管理，促使采購行為最有效、最經(jīng)濟(jì)。二是有助于政府采購功能的發(fā)揮。通過公開和公平競爭，提高采購資金的使用效率。三是能夠科學(xué)地對政府采購績效進(jìn)行評價。四是有助于糾正政府采購工作中的偏差，促進(jìn)政府采購制度的完善與發(fā)展。
四、政府采購績效審計的開展
1．確定政府采購績效審計的主要內(nèi)容
主要是確定政府采購是否達(dá)到財政部門所要求的預(yù)期成果的程度；采購項(xiàng)目的有效性；政府采購中心是否遵循了與采購項(xiàng)目有關(guān)的法律和規(guī)章等。
2．政府采購審計的范圍
（1）評價新的或正在進(jìn)行的采購項(xiàng)目的目標(biāo)是否充分、適當(dāng)和相關(guān)；（2）確定采購項(xiàng)目達(dá)到財政部門所要求的預(yù)期結(jié)果的程度；（3）評價采購項(xiàng)目的成果；（4）識別那些造成采購效果不夠理想的因素；（5）判斷政府采購中心是否考慮了采購項(xiàng)目的替代執(zhí)行方案，從而產(chǎn)生更為有效的結(jié)果或降低采購成本；（6）判斷該采購項(xiàng)目是否與用戶的其他采購項(xiàng)目相互補(bǔ)充、重復(fù)或抵觸；（7）確定使采購項(xiàng)目運(yùn)行的更好的采購方法；（8）評價遵循和采購項(xiàng)目有關(guān)的法律和規(guī)章；（9）評價衡量、報告和監(jiān)督采購項(xiàng)目效果的管理控制制度的有效性；（10）確定政府采購中心是否報告有效的、可靠的采購項(xiàng)目效果措施。
3．政府采購績效審計可采用的計量方法
（1）規(guī)模指標(biāo)，既要有絕對規(guī)模，又要有相對規(guī)模。絕對規(guī)模主要反映政府采購的工作成果；相對規(guī)模主要反映政府采購對財政與經(jīng)濟(jì)的影響，即財政管理及經(jīng)濟(jì)效率的水平。（2）效率指標(biāo)，主要反映政府采購的效率。（3）成本指標(biāo)。（4）節(jié)約率指標(biāo)等等。
4．政府采購績效審計的組織活動
政府采購制度的改革是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前的改革仍然處在不斷推進(jìn)的階段，由于這是一項(xiàng)新的工作，對其進(jìn)行審計監(jiān)督管理仍難以完全到位，存在以下幾方面亟待解決的問題。
（一）審計部門與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系較難理順
建立政府采購制度是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，客觀上需要相關(guān)部門協(xié)同配合，發(fā)揮政府采購各有關(guān)部門的職能作用，共同履行監(jiān)督職能，逐步建立起一種規(guī)范的監(jiān)督檢查機(jī)制，為各項(xiàng)規(guī)定的貫徹實(shí)施提供保障?！墩少彿ā返谖迨艞l、第六十七條、第六十八條、第六十九條分別對政府采購監(jiān)督管理部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)做了相關(guān)的規(guī)定，但這些規(guī)定比較原則，在一些方面還缺乏相應(yīng)規(guī)定，如對于各項(xiàng)監(jiān)督在政府采購中的地位、作用等方面的概念規(guī)定的比較模糊或籠統(tǒng)，對政府采購活動負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門對政府采購的監(jiān)督重點(diǎn)、方式和方法不夠明確，缺乏可操作性。目前政府采購的監(jiān)督管理體系雖已初步構(gòu)建，但明確，部門之間未能很好協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為，各監(jiān)督部門職能相互交叉重疊，且未能做好溝通協(xié)調(diào)工作，可能造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的結(jié)果。當(dāng)政府采購工作有成績時，各方都報自己監(jiān)督得力的功績；但當(dāng)因監(jiān)督不力，出現(xiàn)問題時，卻互相推諉責(zé)任。比如，對納入政府采購范圍并實(shí)行招標(biāo)方式采購的工程項(xiàng)目采購活動的監(jiān)督，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督，分別由其行政主管部門負(fù)責(zé)；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)。即對政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督，按照上述規(guī)定原則，由政府有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)。但根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，這些專業(yè)性監(jiān)督活動并不排斥財政、審計等部門的綜合性監(jiān)督，因此多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督難以避免，也易造成部門間的執(zhí)法糾紛，這是我國政府采購市場中多頭爭奪執(zhí)法管理權(quán)現(xiàn)象的一個縮影。因此，審計部門如何處理好與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系已成為政府采購審計的一大難點(diǎn)。
（二）實(shí)施政府采購績效審計面臨較多難點(diǎn)
隨著政府采購支出的迅速增加以及采購范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜，公眾（特別是納稅人）想要知道的不單是政府采購開支是否合理、合法，而且還想知道采購資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用，采購行為是否有效果。傳統(tǒng)的財務(wù)審計是不能滿足當(dāng)前需要的，這就需要用績效審計的方法來監(jiān)督政府采購活動是否建立了公開和公正的競爭機(jī)制，是否最大限度地發(fā)揮了資金的使用效益，是否實(shí)現(xiàn)了政府采購的政策導(dǎo)向和調(diào)控能力，并對政府采購活動進(jìn)行客觀評價。實(shí)施績效審計，將使我國的政府采購審計工作有一個更高的起點(diǎn)和目標(biāo)，促進(jìn)政府采購制度的發(fā)展。
政府采購績效審計以采購項(xiàng)目為審計單位，審計的目標(biāo)就是評價被審項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。由于我國政府采購績效審計尚處于試點(diǎn)階段，在實(shí)施中存在以下難點(diǎn)：
1、由于我國目前尚無績效審計準(zhǔn)則或指南，因此我國的政府采購績效審計只能在遵守《審計法》、《政府采購法》的同時，借鑒國外的一些相關(guān)準(zhǔn)則在摸索中開展。
