時(shí)間：2023-08-08 16:45:53
序論：在您撰寫公共管理問題時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
從已往的考察分析中我們發(fā)現(xiàn)，以美國為代表的公共管理學(xué)研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構(gòu)卻長期缺乏統(tǒng)一的哲學(xué)基礎(chǔ)。和其他社會科學(xué)相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚(yáng)棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經(jīng)驗(yàn)的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進(jìn)邏輯。公共管理學(xué)研究沒有鎖定穩(wěn)定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發(fā)展出一套方法論或主流意義上的研究綱領(lǐng)和范式，據(jù)此將不同的學(xué)者聯(lián)系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應(yīng)對實(shí)踐及相鄰學(xué)科特別是政治學(xué)對自己學(xué)科地位的挑戰(zhàn)，難以擺脫所謂的“認(rèn)同危機(jī)”，而且在一定程度上使公共管理學(xué)研究者的學(xué)科信仰及從業(yè)熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個(gè)角度表達(dá)了人們?yōu)閿[脫此類危機(jī)或困擾所做的努力。1995年，貝恩發(fā)表了《公共管理學(xué)的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。受物理學(xué)啟示，貝恩認(rèn)為在公共管理學(xué)領(lǐng)域存在三個(gè)像物理學(xué)家經(jīng)常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個(gè)問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運(yùn)轉(zhuǎn)中“程序規(guī)則———不良業(yè)績———更多的規(guī)則”這種微觀管理的循環(huán)?公共管理的不良績效與圍繞管理關(guān)系存在的主體間的相互不信任有關(guān)，這種不信任會抑制公共組織的表現(xiàn)，在不信任、差的工作績效和規(guī)則制定間形成一種惡性循環(huán)。如何削減內(nèi)在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環(huán)，是公共管理學(xué)研究的一大難題。第二個(gè)問題是所謂的激勵(lì)，即公共管理者如何鼓勵(lì)人們努力、智慧地為達(dá)到公共目的而工作?經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然將委托關(guān)系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵(lì)看作有效委托關(guān)系的關(guān)鍵，使委托范式暗含著可能偏離實(shí)際的假定①。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應(yīng)用中轉(zhuǎn)化成怎樣避免委托人試圖控制人時(shí)引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達(dá)到社會目標(biāo)或什么目標(biāo)應(yīng)當(dāng)被追求，如何激勵(lì)公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進(jìn)不能回避的又一難題。第三個(gè)問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)業(yè)績?為了知道一個(gè)公共機(jī)構(gòu)或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業(yè)績能做出貢獻(xiàn)，由此確定度量的對象。而確定與工作業(yè)績內(nèi)在相關(guān)的度量對象常常是困難的。當(dāng)投入和產(chǎn)出度量不能揭示組織真正所完成的業(yè)績時(shí)，較好的方法也許是去檢查組織運(yùn)作的結(jié)果或影響。在工作努力和結(jié)果的關(guān)聯(lián)又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當(dāng)困難。如何度量工作業(yè)績以推動公共事業(yè)的發(fā)展因此成為具有挑戰(zhàn)性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個(gè)問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機(jī)構(gòu)的行為，而且是如何改進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機(jī)構(gòu)的績效做出貢獻(xiàn)。貝恩的文章發(fā)表后很快引起社會反應(yīng)，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學(xué)術(shù)反應(yīng)。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學(xué)成為科學(xué)?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導(dǎo)在哲學(xué)層面上考慮學(xué)科的大問題。認(rèn)為對公共管理學(xué)大問題的揭示必須在這門學(xué)科研究最基本的層面進(jìn)行，且應(yīng)當(dāng)揭示該學(xué)科的本質(zhì)和存在動力。真正的大問題不應(yīng)當(dāng)是貝恩意義上的應(yīng)用問題，而應(yīng)當(dāng)屬于這類問題:什么是一個(gè)組織或公共組織的本質(zhì)?公共組織如何與它的環(huán)境相關(guān)?管理一個(gè)組織意味著什么?［4］409－415在題為《民主制中的公共管理學(xué)大問題》中，柯林表達(dá)了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點(diǎn)?；诠补芾砼c政治、法律等社會因素的密切關(guān)系，柯林認(rèn)為公共管理學(xué)大問題的確立必須滿足四個(gè)標(biāo)準(zhǔn):根植于民主政治的達(dá)成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復(fù)雜性;強(qiáng)調(diào)更加有效的社會學(xué)習(xí)。在此標(biāo)準(zhǔn)下，公共管理學(xué)的大問題包括7個(gè)既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據(jù)此保持既向民主政治過程也向核心的社會價(jià)值負(fù)責(zé)?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護(hù)和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結(jié)構(gòu)之間有什么適當(dāng)?shù)臋?quán)衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領(lǐng)導(dǎo)之間應(yīng)當(dāng)被采取?(7)如何提高社會的學(xué)習(xí)過程，改進(jìn)有效選擇、可替代后果、達(dá)成目標(biāo)、特別是培育和發(fā)展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點(diǎn)和方法
基于人們對公共管理學(xué)學(xué)科建構(gòu)的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認(rèn)識到“大問題”研究的重要和激勵(lì)效應(yīng)，美國《公共管理評論》不僅于2000年發(fā)表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學(xué)科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務(wù)于公共管理的學(xué)術(shù)和實(shí)踐;［6］194－199而且在2001年開設(shè)專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵(lì)?？铝肿鳛椤按髥栴}”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發(fā)表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強(qiáng)調(diào)并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐的價(jià)值?？铝终J(rèn)為，有效認(rèn)同并處理“大問題”的最大挑戰(zhàn)來源于我們過度關(guān)注組織運(yùn)行中的工具問題?！按髥栴}”不應(yīng)集中于工具而應(yīng)聚焦于公共管理對社會的后果和價(jià)值方面，公共管理怎樣影響社會應(yīng)當(dāng)成為聚焦的中心，“大問題”應(yīng)當(dāng)由此論域引申出來。除了自己倡導(dǎo)的傾向，柯林總結(jié)了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續(xù)在機(jī)構(gòu)組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發(fā)現(xiàn);一些研究聚焦于公共管理的功能機(jī)制如何克服現(xiàn)代國家中存在的分散獨(dú)立和碎片現(xiàn)象，以期形成更為廣泛的治理、網(wǎng)絡(luò)和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務(wù)的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點(diǎn)置于社會行為者對公共管理人的影響。柯林在堅(jiān)持自己1996年觀點(diǎn)的同時(shí)認(rèn)為，對于公共管理理論和實(shí)踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫?；卮鸬馁|(zhì)量隨著時(shí)間的推移雖會得到改進(jìn)，但有效的回答無論何時(shí)都應(yīng)當(dāng)是理論堅(jiān)定、經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)確和可執(zhí)行的?？铝种厣?，公共管理是人類活動的一個(gè)中心，人類需要公共管理及其機(jī)構(gòu)。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個(gè)國家或地區(qū)的持久價(jià)值。公共管理學(xué)的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價(jià)值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀(jì)以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進(jìn)，其整體上呈現(xiàn)的是一種多元分散的趨向。與20世紀(jì)集中于普遍性問題的爭論有所不同，認(rèn)識到研究起點(diǎn)、觀察維度對結(jié)論的影響，一些學(xué)者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關(guān)系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系所得的結(jié)論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關(guān)注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學(xué)認(rèn)識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達(dá)了這一傾向。與此同時(shí)，意識到普遍性和特殊性的依存關(guān)系，另一些學(xué)者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學(xué)科和應(yīng)用部門領(lǐng)域，通過對區(qū)域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創(chuàng)造條件。這包含有兩種學(xué)術(shù)趨向:一種趨向在尋求、總結(jié)“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學(xué)科內(nèi)的分支領(lǐng)域，以此展示“大問題”存在的豐富內(nèi)涵和微觀基礎(chǔ)，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向?qū)ⅰ按髥栴}”探究拓展到感性具體的應(yīng)用管理部門，與此匹配的分析和觀點(diǎn)雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗(yàn)卻提供了一種經(jīng)驗(yàn)支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務(wù)的考察體現(xiàn)了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統(tǒng)公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學(xué)者們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學(xué)研究重蹈“認(rèn)同危機(jī)”的舊轍。致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認(rèn)識到了集中統(tǒng)一的某種重要，但遠(yuǎn)未達(dá)到貝恩設(shè)想的集中狀態(tài)。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點(diǎn)的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執(zhí)己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點(diǎn)彼此不同。貝恩的研究從機(jī)構(gòu)開始，因而微觀組織和管理技術(shù)被賦予重要地位?？铝值难芯繌闹贫乳_始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權(quán)重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發(fā)表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結(jié)與隔斷的挑戰(zhàn)》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠?qū)⒉煌瑢哟蔚难芯窟B接起來的新的基礎(chǔ)或起點(diǎn)，用以克服單一維度或?qū)用娣治龅木窒蕖＃?］493－499譬如，以社會作為研究起點(diǎn)或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個(gè)廣泛系統(tǒng)，個(gè)人、團(tuán)隊(duì)、組織、制度等各種現(xiàn)象及其相互作用皆可有序地納入其中。當(dāng)以社會為基點(diǎn)考察“大問題”時(shí)，人們必須顧及社會系統(tǒng)中的相互作用及各種現(xiàn)象間的秩序與嵌套關(guān)系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點(diǎn)的貝恩的研究和以制度為起點(diǎn)的柯林的研究便不再表現(xiàn)為形式上的嚴(yán)格沖突，而顯現(xiàn)為本質(zhì)上的交融或趨同。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實(shí)施，它們皆屬社會系統(tǒng)互惠存在的構(gòu)成部分。與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進(jìn)研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉(zhuǎn)換維度，體現(xiàn)了方法論變化對“大問題”認(rèn)知的影響。在他們看來，不同的管理對象應(yīng)當(dāng)有不同的運(yùn)行規(guī)律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應(yīng)當(dāng)是不同的。如果說傳統(tǒng)公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現(xiàn)代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規(guī)律。公共網(wǎng)絡(luò)管理提供了發(fā)現(xiàn)這種問題和規(guī)律的一個(gè)平臺。2001年發(fā)表的《公共網(wǎng)絡(luò)管理中的大問題》是二人基于這一觀點(diǎn)所做的嘗試。受數(shù)學(xué)學(xué)科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數(shù)學(xué)研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時(shí)也向?qū)W術(shù)研究傳遞了一個(gè)信息:那些懸而未決的科學(xué)問題不僅不是學(xué)科發(fā)展的障礙，而往往相反是學(xué)科活力所在的象征。公共管理學(xué)應(yīng)該屬于這樣一個(gè)學(xué)科，它需要發(fā)現(xiàn)并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網(wǎng)絡(luò)管理研究是這一學(xué)科的重要構(gòu)成。網(wǎng)絡(luò)意味著對單個(gè)組織的超越，在組織群體的交織中看待并實(shí)施管理，這與傳統(tǒng)聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當(dāng)公共管理面臨的不是一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時(shí)，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權(quán)威和官僚層級指令，便需要建構(gòu)超越傳統(tǒng)的管理理論，建立基于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基礎(chǔ)上的新的公共管理學(xué)說。為建立這樣的學(xué)說，作者提出并討論了與公共網(wǎng)絡(luò)管理相關(guān)的七個(gè)“大問題”:(1)是否有一個(gè)等同于傳統(tǒng)管理程序的功能網(wǎng)絡(luò)，在網(wǎng)絡(luò)管理中存在相同的計(jì)劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算即POSDCORB①?(2)網(wǎng)絡(luò)管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學(xué)或其他學(xué)習(xí)與決策過程的方法是否相似?(3)網(wǎng)絡(luò)提供的靈活性是否超越快速的適應(yīng)或程序調(diào)整?(4)網(wǎng)絡(luò)以什么方式采用相互的自我責(zé)任?(5)網(wǎng)絡(luò)中與組織法律理性權(quán)威相對應(yīng)的凝聚因素是什么?(6)網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生不曾發(fā)生的結(jié)果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學(xué)科的分支領(lǐng)域，透過對分領(lǐng)域問題的微觀考察，尋求或檢驗(yàn)對普遍性問題的回答，是新世紀(jì)公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發(fā)表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發(fā)現(xiàn)“大問題”集中的領(lǐng)域。根據(jù)《非營利管理和領(lǐng)導(dǎo)》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當(dāng)代非營利組織關(guān)鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領(lǐng)導(dǎo)8%;人力資源管理12%;財(cái)政資源7%;對變化的戰(zhàn)略適應(yīng)9%;組織結(jié)構(gòu)14%;表現(xiàn)度量8%;其他34%?？疾?990至1998年其他一些非營利問題學(xué)術(shù)雜志發(fā)文的主題，發(fā)現(xiàn)基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據(jù)貝恩的觀點(diǎn)，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規(guī)則的強(qiáng)化很好地管理人的行為，由此導(dǎo)致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規(guī)則的惡性循環(huán)。在缺乏較好績效控制技術(shù)的情況下，打破這種惡性循環(huán)需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認(rèn)為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負(fù)責(zé)其組織高層的監(jiān)管時(shí)，經(jīng)常會被要求產(chǎn)生諸如負(fù)責(zé)籌款、協(xié)調(diào)管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責(zé)任鏈。當(dāng)董事會這樣去做的時(shí)候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態(tài)會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務(wù)應(yīng)當(dāng)合理地限于政策層面。有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務(wù)的干預(yù)僅僅限于危機(jī)時(shí)期。這些特點(diǎn)與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權(quán)的委員會也常常對組織運(yùn)行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導(dǎo)致一類基于委員會介入細(xì)節(jié)而引發(fā)的危機(jī)。從中得到的教訓(xùn)是，董事會和委員會的操作干預(yù)都應(yīng)限于危機(jī)時(shí)期，且危機(jī)干預(yù)必須是經(jīng)濟(jì)的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區(qū)別，但二者關(guān)于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領(lǐng)域委托關(guān)系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預(yù)限于危機(jī)情境十分重要。公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵(lì)問題的分析中發(fā)現(xiàn)啟示。雇員激勵(lì)是貝恩提出的公共管理的又一個(gè)“大問題”。公務(wù)員的特殊地位使公共管理者難以像企業(yè)家那樣解雇或獎(jiǎng)勵(lì)任何人;而公共管理績效認(rèn)知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當(dāng)激勵(lì)出現(xiàn)的可能，并由此引發(fā)壞雇員驅(qū)逐好雇員的現(xiàn)象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補(bǔ)償成為一種平衡機(jī)制。布魯克斯對此的解釋是:一個(gè)雇員在任何領(lǐng)域掙得補(bǔ)償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個(gè)雇員在兩份工作之間進(jìn)行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞W(wǎng)g，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵(lì)主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補(bǔ)償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵(lì)一個(gè)人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構(gòu)成激勵(lì)志愿者行為的主要因素。諸如:認(rèn)識到活動的意義而為社會或社區(qū)改進(jìn)而工作，做有責(zé)任的公民;表達(dá)個(gè)人態(tài)度，顯示對他人的關(guān)愛;學(xué)習(xí)新知識和技巧，增加職業(yè)生涯的選擇機(jī)會和能力;發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)隊(duì)技巧，建構(gòu)自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經(jīng)歷新挑戰(zhàn)，豐富自身閱歷，體驗(yàn)積極的組織文化，享受特殊時(shí)光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎(jiǎng)勵(lì)。在志愿行為關(guān)系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時(shí)也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵(lì)雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關(guān)系在公共領(lǐng)域和志愿者領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是被認(rèn)同的，認(rèn)識到形式多樣的非金錢收益的激勵(lì)價(jià)值，在不增加費(fèi)用的情況下，管理者有可能實(shí)現(xiàn)對非營利或公共部門工作的改進(jìn);營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵(lì)非營利或公共部門的雇員都會有所幫助?？冃Ф攘渴秦惗魈岢龅墓补芾淼牡谌齻€(gè)“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結(jié)果卻始終不甚理想。人們致力于量化標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用，不斷強(qiáng)化投入產(chǎn)出意識，公共管理的績效評價(jià)依舊充滿模糊性。普遍認(rèn)同的原因是，目標(biāo)的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵(lì)。布魯克斯認(rèn)為，公共機(jī)構(gòu)中也許不存在像企業(yè)生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認(rèn)識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，非營利組織也存在目標(biāo)的多維或模糊性，且經(jīng)常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發(fā)展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領(lǐng)域業(yè)績表現(xiàn)的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構(gòu)建的模型，該模型從4個(gè)維度界定非營利組織的業(yè)績表現(xiàn):(1)是否獲得機(jī)構(gòu)運(yùn)作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產(chǎn)出所需要的東西;(3)是否以依據(jù)組織使命的要求達(dá)成了既定目標(biāo);(4)機(jī)構(gòu)服務(wù)的顧客是否滿意。在目標(biāo)多元的非營利系統(tǒng)，這些維度都存在于一個(gè)反饋環(huán)中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標(biāo)達(dá)成或傷害選舉人的滿意，而這些負(fù)面效果又會引起更大的資源危機(jī)。因此，任何對這些維度的忽略都會產(chǎn)生對組織績效理解的殘缺?？冃Э疾斓倪@種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質(zhì)量管理在政府機(jī)構(gòu)的應(yīng)用就具有這種多維特點(diǎn)，涉及對“顧客”滿意、目標(biāo)達(dá)成、持續(xù)改進(jìn)、員工參與等多方表現(xiàn)的度量。比較非營利管理與公共部門的業(yè)績表現(xiàn)可形成如下共識:尋求單一公共機(jī)構(gòu)業(yè)績表現(xiàn)的度量方法可能是不合適的;業(yè)績表現(xiàn)的構(gòu)成不僅包括組織的運(yùn)作效率，選民滿意，也包括機(jī)構(gòu)資金的重組和目標(biāo)的達(dá)成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機(jī)制，忽略其中一個(gè)因素同時(shí)意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應(yīng)同時(shí)在多個(gè)維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應(yīng)當(dāng)有其規(guī)范的倫理基礎(chǔ)，但這種基礎(chǔ)具體是什么卻時(shí)常困擾著公共論域中的許多學(xué)者和實(shí)踐者。2004年，庫珀發(fā)表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領(lǐng)域，試圖對公共管理倫理的規(guī)范基礎(chǔ)給予說明。［11］395－407對這一問題常見的非正規(guī)表述是:哪種倫理在政府行政決策中應(yīng)當(dāng)被采用?每一個(gè)人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經(jīng)驗(yàn)及其他社會化經(jīng)歷之上有個(gè)性的倫理觀點(diǎn)。除此之外，社會上還存在稱之為“職業(yè)倫理”的行為規(guī)范，公共行政倫理既是這種規(guī)范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發(fā)展的重要領(lǐng)域。庫珀概括了這一領(lǐng)域備受關(guān)注、可視為公共倫理選擇價(jià)值基礎(chǔ)的5個(gè)議題:(1)政權(quán)價(jià)值與憲法理論。自由、平等和財(cái)產(chǎn)權(quán)是與此相關(guān)的規(guī)范價(jià)值。(2)公民權(quán)理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權(quán)力，并承擔(dān)責(zé)任代替公民處理公共事務(wù)。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨(dú)成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價(jià)值規(guī)范之一。(4)美德。美德不是一個(gè)高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點(diǎn)或道德現(xiàn)象，將其理解為行政倫理的特點(diǎn)之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發(fā)揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨(dú)占利益。這些具有美國特點(diǎn)的價(jià)值規(guī)范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規(guī)范的創(chuàng)造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構(gòu)的，當(dāng)社會交往使世界正變成相互依靠的整體時(shí)，是否會出現(xiàn)或建構(gòu)出公共行政管理的全球倫理?與此關(guān)聯(lián)的公共行政倫理的一個(gè)“大問題”是:基于個(gè)別國家或地區(qū)社會基礎(chǔ)之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協(xié)定、合同、公約和項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含著一些彼此認(rèn)可或共同追求的價(jià)值觀基礎(chǔ):自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價(jià)值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區(qū)，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區(qū)所采納。譬如，缺乏透明度產(chǎn)生的負(fù)面影響或破壞作用使得任何一個(gè)政府都面臨壓力，如果某個(gè)政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩(wěn)定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎(chǔ)，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價(jià)值。如果全球性價(jià)值倫理確實(shí)存在或能夠?yàn)槿藗兯亟?，是否會?dǎo)致多樣性世界文化的破壞或同質(zhì)化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個(gè)包容廣泛的文化中保持其生活與行為個(gè)性，一方面富有地區(qū)特點(diǎn)，同時(shí)又介入全球文化。如何進(jìn)行組織設(shè)計(jì)以支持倫理行為是庫珀認(rèn)為的公共行政倫理的第二個(gè)“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實(shí)驗(yàn)和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實(shí)驗(yàn)為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個(gè)局限:不僅在激勵(lì)職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產(chǎn)生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實(shí)驗(yàn)室中，不同年齡、性別、職業(yè)、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關(guān)提示和組織文化的誘使下，多會產(chǎn)生拋棄個(gè)人倫理責(zé)任的異端行為，如以痛苦和危險(xiǎn)的方式對他人實(shí)施電擊。邁歐格拉姆將這種現(xiàn)象解釋為“角色轉(zhuǎn)變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實(shí)驗(yàn)意志的某種工具。當(dāng)人成為工具時(shí)，便不再為個(gè)人的行為承擔(dān)倫理責(zé)任。津巴多的實(shí)驗(yàn)則發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生在模擬監(jiān)獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護(hù)衛(wèi)，或?qū)ζ渌撕妥o(hù)衛(wèi)實(shí)施侵略性報(bào)復(fù)的囚犯。在此，護(hù)衛(wèi)和犯人一樣被組織中關(guān)聯(lián)的角色所俘獲。這些與有關(guān)文獻(xiàn)用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似?！敖M織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據(jù)組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規(guī)定，雇員都被要求是他們組織監(jiān)督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強(qiáng)化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導(dǎo)致成員行為的單調(diào)或片面化。大量文獻(xiàn)和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅(jiān)守他們的職業(yè)良心或倫理自由。是否能夠建立一個(gè)傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個(gè)倫理“大問題”是，為公正起見，什么時(shí)間應(yīng)該平等或不平等對待人們?傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，為了公正地對待每個(gè)人，必須同樣地對待每個(gè)人。20世紀(jì)中葉后社會的多樣化發(fā)展對這一觀念提出挑戰(zhàn)。公民權(quán)運(yùn)動、反貧困運(yùn)動、婦女運(yùn)動、環(huán)境運(yùn)動、學(xué)生運(yùn)動以及其他倫理運(yùn)動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個(gè)人就是公正的。在回應(yīng)多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標(biāo)準(zhǔn)化的傳統(tǒng)觀念有著名不副實(shí)的困難?？陀^的情形可能是，在接受以官僚機(jī)構(gòu)為中心給予的服務(wù)時(shí)，許多公民經(jīng)常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個(gè)倫理問題可能是，公正并不要求任何時(shí)候都同樣地對待人們。在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時(shí)給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅(jiān)持維護(hù)他們結(jié)婚的權(quán)利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應(yīng)該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認(rèn)為婚姻應(yīng)該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應(yīng)同等對待，什么樣的同等對待應(yīng)該禁止?以相同方式對待每個(gè)人也許不是理想的普世價(jià)值觀，但何時(shí)需要平等對待，何時(shí)需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價(jià)的，我們必須解決這樣一些關(guān)聯(lián)問題:什么時(shí)候不平等對待是公正的，什么時(shí)候平等對待是公正的?是應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化每一個(gè)問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個(gè)方面的情況都要考慮，又如何對標(biāo)準(zhǔn)化和多樣性進(jìn)行綜合?
一、公共管理下的檔案管理及基本理念
（一）公共管理下的檔案管理
公共管理是指以社會公眾為服務(wù)對象并圍繞著服務(wù)對象開展管理工作的公共服務(wù)管理，在公共管理的過程中需要采用有效的管理方法。公共管理視角下的檔案管理數(shù)字化是指將檔案管理工作清晰化，使之能夠更廣泛的表現(xiàn)給大眾。在進(jìn)行公共管理下的檔案管理數(shù)字化的過程中，需要考慮檔案利用者的要求，通過對檔案利用者的重視，使得公眾觀念在檔案管理中突出顯現(xiàn)。檔案管理與公共管理有著相同之處，在服務(wù)的理念上來說，都是從廣大受眾利益出發(fā)，為社會公眾檔案用戶服務(wù)。在服務(wù)的對象上來說，都是社會公眾、社會組織、機(jī)關(guān)團(tuán)體等。在公共管理視角下，將用戶放在檔案管理工作的重要位置上，通過用戶對公共檔案管理的感受進(jìn)行的反饋，對檔案管理的模式和方法進(jìn)行改進(jìn)。
（二）公共管理的基本理念
公共責(zé)任是檔案管理存在的一個(gè)基礎(chǔ)，在內(nèi)在上推動著檔案管理的發(fā)展，在履行社會責(zé)任的前提下能夠?qū)崿F(xiàn)檔案管理的合法性。在社會責(zé)任的范圍和程度上，現(xiàn)代檔案管理的社會責(zé)任明顯的與傳統(tǒng)的檔案管理有著明顯的差別，傳統(tǒng)的檔案管理的責(zé)任主要是政治責(zé)任，而現(xiàn)代的檔案管理的責(zé)任在原有的責(zé)任基礎(chǔ)上增加了全新的社會責(zé)任，全新的社會責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任、文化責(zé)任以及社會責(zé)任在內(nèi)的促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的責(zé)任和為公眾提供檔案信息完整性和安全性的責(zé)任。
在全面發(fā)展理念上，表現(xiàn)為檔案信息資源的建設(shè)和檔案信息的服務(wù)能夠給社會各項(xiàng)活動提供全面的發(fā)展支持，傳統(tǒng)的檔案管理只是針對政治與行政管理、歷史研究等領(lǐng)域展開服務(wù)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于現(xiàn)代檔案管理的理念的。在工作的對象上，摒棄了傳統(tǒng)的只面向政府人員、科研人員等人員的服務(wù)，轉(zhuǎn)向了廣大人民群眾。檔案管理服務(wù)的范圍在朝著整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)活動上發(fā)展，是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作。
在公平服務(wù)理念上，體現(xiàn)在檔案管理服務(wù)在本質(zhì)上消除了對部分對象的歧視現(xiàn)象上，在進(jìn)行檔案管理的執(zhí)行過程中需要秉承開放性的特點(diǎn)，在控制好開放的基礎(chǔ)上能夠滿足于社會上各類的人員進(jìn)行自由的使用。通過原則、政策和標(biāo)準(zhǔn)的同化，保持檔案信息的核心利用群體能夠和公眾一樣共同的享受同等的權(quán)利。通過統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對各類的利用者的利用權(quán)限進(jìn)行控制。
二、公共管理下的檔案管理規(guī)范化
（一）文檔集成式
通過集成化的技術(shù)能夠形成較為系統(tǒng)的管理規(guī)范，然后運(yùn)用這種系統(tǒng)的管理規(guī)范對公共管理下的檔案進(jìn)行管理的方法就是文檔集成式檔案管理方法。協(xié)調(diào)各文檔管理的過程是文檔集成式管理方法的核心所在。在文檔管理中，一般的將文書部門和檔案部門進(jìn)行分離，使其單獨(dú)的進(jìn)行工作。文書部門著重于文件的管理部分，而檔案部門是對檔案管理進(jìn)行負(fù)責(zé)，這兩個(gè)部門相互獨(dú)立，互不影響，不能充分的保證文件檔案的完整性和準(zhǔn)確性，使得檔案管理的質(zhì)量得不到相應(yīng)的保障。在文檔集成式管理方法下，將文件管理部門和檔案管理部門這兩個(gè)部門有機(jī)的結(jié)合到了一起，使之在管理系統(tǒng)中能夠充分的發(fā)揮自己的作用，在保證文件檔案的完整性的基礎(chǔ)上還能體現(xiàn)文件檔案的開放性。
（二）資源管理式
電子檔案隨著社會和信息技術(shù)的進(jìn)步得到了越來越快的發(fā)展，伴隨著眾多的電子檔案，檔案的管理也需要向著信息檔案管理的方向發(fā)展。在未來檔案管理的工作中，應(yīng)該大力發(fā)展信息資源，這對檔案管理有著十分重要的作用。在信息資源方向加大檔案管理的發(fā)展力度，使得信息資源體系能夠作為一種基礎(chǔ)影響著檔案管理工作。
（三）公眾參與式
1.公共管理下的檔案管理方法
公共管理是指以社會公眾為服務(wù)對象，并圍繞著服務(wù)對象開展管理工作的公共服務(wù)管理，在公共管理的過程中需要采用有效的管理方法。公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化是指將檔案管理工作清晰化，使之能夠更廣泛地表現(xiàn)給大眾。在進(jìn)行公共管理的檔案管理規(guī)范化的過程中，需要考慮檔案利用者的要求，通過對檔案利用者的重視，使公眾觀念在檔案管理中突出顯現(xiàn)。檔案管理與公共管理有相同之處，在服務(wù)的理念上來說，都是從廣大受眾利益出發(fā)，為社會公眾檔案用戶服務(wù)。在服務(wù)的對象上來說，都是社會公眾、社會組織、機(jī)關(guān)團(tuán)體等。在公共管理視角下，將用戶放在檔案管理工作的重要位置上，通過用戶對公共檔案管理的感受進(jìn)行反饋，對檔案管理的模式和方法進(jìn)行改進(jìn)。
2.公共管理的基本理念
公共責(zé)任是檔案管理存在的一個(gè)基礎(chǔ)，內(nèi)在推動著檔案管理的發(fā)展。在履行社會責(zé)任的前提下，能夠?qū)崿F(xiàn)檔案管理的合法性。在社會責(zé)任的范圍和程度上，現(xiàn)代檔案管理的社會責(zé)任明顯與傳統(tǒng)的檔案管理有明顯差別。傳統(tǒng)檔案管理的責(zé)任主要是政治責(zé)任，而現(xiàn)代檔案管理的責(zé)任在原有的責(zé)任基礎(chǔ)上增加了全新的社會責(zé)任，全新的社會責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任、文化責(zé)任以及社會責(zé)任在內(nèi)的促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的責(zé)任和為公眾提供檔案信息完整性和安全性的責(zé)任。在全面發(fā)展理念上，表現(xiàn)為檔案信息資源的建設(shè)和檔案信息的服務(wù)，能夠?yàn)樯鐣黜?xiàng)活動提供全面的發(fā)展支持，傳統(tǒng)的檔案管理只是針對政治與行政管理、歷史研究等領(lǐng)域展開服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于現(xiàn)代檔案管理的理念。在工作的對象上，摒棄傳統(tǒng)的只面向政府人員、科研人員等人員的服務(wù)，轉(zhuǎn)向廣大人民群眾。檔案管理服務(wù)的范圍在朝著整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)活動上發(fā)展，是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作。在公平服務(wù)理念上，體現(xiàn)在檔案管理服務(wù)在本質(zhì)上消除了對部分對象的歧視現(xiàn)象，在進(jìn)行檔案管理的執(zhí)行過程中，需要秉承開放性的特點(diǎn)，在控制好開放的基礎(chǔ)上，滿足社會上各類人員進(jìn)行自由的使用的權(quán)利。通過原則、政策和標(biāo)準(zhǔn)的同化，保持檔案信息的核心利用群體能夠和公眾一樣共同的享受同等的權(quán)利。通過統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對各類利用者的利用權(quán)限進(jìn)行控制。
二、公共管理下的檔案管理規(guī)范化
1.文檔集成式
通過集成化的技術(shù)能夠形成較為系統(tǒng)的管理規(guī)范，然后運(yùn)用這種系統(tǒng)的管理規(guī)范對公共管理下的檔案進(jìn)行管理的方法就是文檔集成式檔案管理方法。協(xié)調(diào)各文檔管理的過程是文檔集成式管理方法的核心所在。在文檔管理中，一般將文書部門和檔案部門分離，使其單獨(dú)進(jìn)行工作。文書部門著重于文件的管理部分，而檔案部門是對檔案管理進(jìn)行負(fù)責(zé)，這兩個(gè)部門相互獨(dú)立，互不影響，不能充分保證文件檔案的完整性和準(zhǔn)確性，使得檔案管理的質(zhì)量得不到保障。在文檔集成式管理方法下，將文件管理部門和檔案管理部門這兩個(gè)部門有機(jī)結(jié)合到一起，使之在管理系統(tǒng)中能夠充分發(fā)揮自己的作用，在保證文件檔案完整性的基礎(chǔ)上還能體現(xiàn)文件檔案的開放性。
2.資源管理式
電子檔案隨著社會和信息技術(shù)的進(jìn)步得到了越來越快的發(fā)展，伴隨著眾多的電子檔案，檔案的管理也需要向信息檔案管理的方向發(fā)展。在未來檔案管理的工作中，應(yīng)大力發(fā)展信息資源，這對檔案管理有著十分重要的作用。在信息資源方向加大檔案管理的力度，使得信息資源體系能夠作為一種基礎(chǔ)影響著檔案管理工作。
3.公眾參與式
公眾參與模式是公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化的最為基本的具體表現(xiàn)形式之一。公平、公正和大眾化是公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化的主要發(fā)展方向，為了更好地使得檔案管理服務(wù)面向廣大人民群眾，可以讓公眾參與到檔案管理工作中來，提高檔案管理的公共管理。首先應(yīng)該加強(qiáng)公眾文檔管理的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提高群眾的文檔管理能力，使得群眾能夠更好地參與到文檔管理中，提高文檔管理的質(zhì)量。群眾在檔案管理工作的評價(jià)過程中，需要及時(shí)向檔案管理的相關(guān)人員反映在檔案管理中的問題，使得檔案管理的相關(guān)人員能夠及時(shí)對出現(xiàn)的問題進(jìn)行改正處理，提高檔案管理質(zhì)量。公眾參與能夠顯著的提高檔案管理的公開度，在保證檔案管理的有效性和完整性的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化。
三、結(jié)語
人類的管理關(guān)系可以追溯到很早以前。在當(dāng)時(shí)特定的社會發(fā)展時(shí)期內(nèi),這種管理關(guān)系是偶然的，它缺乏對管理倫理的系統(tǒng)研究。從20世紀(jì)70年代開始,西方國家意識到管理與倫理之間的重要關(guān)系,并把管理倫理正式形成為一門學(xué)科。20世紀(jì)80年代以后,管理與倫理結(jié)合的態(tài)勢日益突顯，有學(xué)者開始提出管理倫理這一說法。管理倫理的興起與發(fā)展是適應(yīng)我國在不斷轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展過程中對管理提出的進(jìn)一步要求。改革開放后,隨著西方現(xiàn)代管理思想的引進(jìn),管理倫理才被我國的理論界重視,這一結(jié)合的趨勢是人性發(fā)展的要求,是競爭加劇和社會壓力增大的結(jié)果。進(jìn)入21世紀(jì),人類社會治理方式的轉(zhuǎn)型也隨之出現(xiàn),傳統(tǒng)的由政府實(shí)現(xiàn)單純的社會治理開始逐漸地為公共管理所取代。公共管理作為一種新型的社會治理模式，在政府職能轉(zhuǎn)變的今天,社會公德的建設(shè)、社會公共管理與倫理的有機(jī)結(jié)合對社會管理起到明顯的輔助作用，對促進(jìn)社會發(fā)展、把握公共倫理的時(shí)代動向有巨大的推動作用。
二、公共倫理建設(shè)中存在的問題
雖然公共倫理建設(shè)取得了一定的成就,但是也面臨著很大難題與挑戰(zhàn),存在現(xiàn)實(shí)中的公共倫理缺失問題。我國公共管理倫理缺失的主要原因，筆者認(rèn)為主要有以下三個(gè)方面:
1.思想意識因素方面
我國傳統(tǒng)社會遺留下來的中國悠久的歷史文化和傳統(tǒng)的倫理觀念鑄成了公共倫理理念缺失以及意識困境，當(dāng)前公共倫理的理性正在缺失，給原有的價(jià)值體系、道德標(biāo)準(zhǔn)帶來較大的沖擊。首先一些公共管理主體的“服務(wù)”意識逐漸蛻化，對基本公共管理體系形成消極的影響，其次，管理者對公共道德的理解出現(xiàn)偏差，本來管理與倫理融合的最高層次是發(fā)自內(nèi)心地相信管理倫理的存在、內(nèi)容及其重要價(jià)值，而中國傳統(tǒng)倫理卻偏重于個(gè)人的修身養(yǎng)性和個(gè)人與家庭成員之間的私德關(guān)系，而忽視了個(gè)人對社會與國家的公德關(guān)系，未能凸顯人的主體性和以人的個(gè)性自由的最高境界。再加上中國傳統(tǒng)的倫理觀念沒有，也無法發(fā)展出一種適度合理的公共理性。最后，中國歷經(jīng)數(shù)千年的發(fā)展中形成的復(fù)雜、狹隘順從的草民政治意識和政治思想，使得他們根本不參與或僅是被動地參與政治性活動，參政意識相當(dāng)?shù)?，更談不上對公共管理倫理的發(fā)展。因此，這些思想意識因素直接影響他們對公共管理的參與度和思想意識的轉(zhuǎn)變。
2.制度建設(shè)因素方面
中國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，雖然也建立了各種較完備的行政監(jiān)督機(jī)制與制約體系，但受各種因素的制約影響，我國目前還存在著很多行政監(jiān)督不力、制度建設(shè)相對遲緩的現(xiàn)象。社會對于公共管理倫理這一精神領(lǐng)域的投入也明顯不足。具體表現(xiàn)為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理方面重視不夠，理論界對于與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管理倫理規(guī)范缺乏深入、系統(tǒng)、透徹的研究，從而導(dǎo)致精神文化建設(shè)所依賴的倫理工具相對缺乏；二是一些公共管理組織對待這些傳統(tǒng)倫理體系的態(tài)度,往往也是只重視傳承而不重視發(fā)展。這不僅導(dǎo)致了自身公共管理倫理素質(zhì)的下降,同時(shí)也降低了總體的公共管理服務(wù)水平,激化了社會矛盾，倫理內(nèi)化也就不可能達(dá)到真正意義上的公共性、公平性、普及性。現(xiàn)實(shí)生活中公共管理倫理價(jià)值的確立與發(fā)展需要在“公共善”的問題上達(dá)成一致，避免社會管理混亂不堪。再者，公共管理倫理教育受個(gè)人利益和部門利益驅(qū)使的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，公共倫理范疇概念也不明確，缺乏對各個(gè)主體的導(dǎo)向性和社會實(shí)踐性，這些原因?qū)е铝斯补芾韨惱戆l(fā)展與制度建設(shè)不可能和諧發(fā)展。
3.環(huán)境刺激因素方面
由于我國目前正處于社會的變革發(fā)展時(shí)期，社會生活節(jié)奏快,競爭激烈,物欲膨脹，工作壓力大，再加上社會監(jiān)督和制約機(jī)制不足，使得管理主體的人格發(fā)生了嚴(yán)重的異化，倫理意識不斷淡化,人們在追求個(gè)人利益的正當(dāng)性和合理性時(shí),價(jià)值觀念也隨之發(fā)生了改變,從而導(dǎo)致公共權(quán)力在公共管理領(lǐng)域中被大量地交換和利用，這些管理者進(jìn)而形成了功利型人格,最終導(dǎo)致了公共管理倫理的缺失。改革開放以來,我國的物質(zhì)生活水平不斷提高,但對現(xiàn)實(shí)利益的過分追求，不僅加深了我們對物質(zhì)世界的依賴和精神的空虛,也折射出了社會價(jià)值理想的缺失。我們生活的世界不僅是一個(gè)現(xiàn)實(shí)世界,更是一個(gè)有意義的世界。近年來相繼發(fā)生一些惡性事件表明，誠信的缺失、道德的滑坡在一些社會領(lǐng)域已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的地步。這不僅影響了我們整個(gè)國家的形象和道德建設(shè),也在一定程度上破壞了公共倫理建設(shè)的社會公共環(huán)境。
三、針對公共管理倫理缺失提出的的策略
筆者認(rèn)為，要想推進(jìn)公共管理體系構(gòu)建，解決公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的倫理缺失、道德滑坡問題，就必須多方位、長期有效地加強(qiáng)公共管理倫理建設(shè)。
1.加快轉(zhuǎn)變公共管理思維
社會公共管理倫理思維是指以管理學(xué)與倫理學(xué)相統(tǒng)一為指導(dǎo)思想的思維方式,是執(zhí)行和評估管理倫理規(guī)范的道德評價(jià)坐標(biāo)。公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性?，F(xiàn)階段我們要明確公共管理倫理的現(xiàn)實(shí)作用及其相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變陳舊的思維方式，實(shí)現(xiàn)公共管理倫理思維轉(zhuǎn)變，對公共管理組織的倫理要求與對公共管理者的倫理要求做明確區(qū)分，堅(jiān)持以人為本,不斷改進(jìn)倫理道德激勵(lì)方法與管理方法，強(qiáng)調(diào)管理活動的倫理規(guī)范；同時(shí)，為了防止公共管理倫理缺失，我們也要把法律、行政、經(jīng)濟(jì)和教育等各個(gè)方面結(jié)合起來,制訂出不同的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)與道德規(guī)范，強(qiáng)調(diào)投入公共組織管理者的道德責(zé)任感和對正義事業(yè)的投入，明確認(rèn)識到公共倫理規(guī)范的重要性，盡可能地多在公共管理組織的監(jiān)督上下工夫,努力推進(jìn)公共管理構(gòu)建，使管理活動有據(jù)可依、行動有序。
2.健全公共管理制度
管理倫理建設(shè)必須以政治、法律、制度等的建設(shè)和完善為首要條件。因此，在當(dāng)代社會生活高度分化和社會關(guān)系復(fù)雜化的情況下,社會公共管理必須把這種特殊的管理方式引申為外在的管理制度的具體建構(gòu)并不斷塑造道德典范，擴(kuò)大公共管理倫理的社會影響力，健全各項(xiàng)公共管理制度。首先，公共與倫理相結(jié)合必須在政府與公民長期互動的關(guān)系模式之上，公共管理的社會責(zé)任也必須建立在充分了解多數(shù)公民偏好的基礎(chǔ)之上，把公民外在的行為規(guī)范逐步轉(zhuǎn)化為組織整體和組織成員的內(nèi)心要求，從而實(shí)現(xiàn)管理與倫理的深層融合；其次，在具體公共管理過程中,應(yīng)當(dāng)把公共管理倫理放在國家管理創(chuàng)新戰(zhàn)略層面上加以思考，通過管理的倫理化和倫理的管理化結(jié)合，把對已有公共活動的規(guī)范與開展新的公共活動結(jié)合起來,明確管理主體的社會責(zé)任,不斷創(chuàng)新管理制度，并讓其在一整套較為完備的體制中充分發(fā)揮激勵(lì)功能，最終實(shí)現(xiàn)公共管理制度的人性化、科學(xué)化、時(shí)代化。
3.重視公共管理倫理氛圍建設(shè)
關(guān)鍵詞：公共管理；公共經(jīng)濟(jì)管理；公正性偏失
公共管理有百年的發(fā)展歷史，以公共性價(jià)值作為首要的原則。在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府從宏觀的角度，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局規(guī)劃和協(xié)調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府公共經(jīng)濟(jì)管理的方式不斷改革創(chuàng)新，取得了顯著的成績。但在行使公共經(jīng)濟(jì)管理主體職能的過程中，存在著一些問題，公共經(jīng)濟(jì)管理涉及的內(nèi)容比較多，在改革創(chuàng)新的同時(shí)，存在著矛盾個(gè)體的相對制約，公正性偏失問題比較普遍，需要及時(shí)矯正，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。
一、公共經(jīng)濟(jì)管理的公正性偏失
1.公共管理和公共經(jīng)濟(jì)管理。公共管理以捍衛(wèi)公共性價(jià)值為第一原則，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用管理主義工具，提高管理的效率和效益。在新形勢下，新公共管理具有新的特點(diǎn)，雖然政府仍然是公共管理的重要主體，但開始強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，重視私人、非政府組織，以及其他社會主體的參與，引進(jìn)私營部門管理的經(jīng)驗(yàn)，以及市場競爭機(jī)制，降低管理的成本，同時(shí)注重提高管理的效率，對管理主體的職能也開始重新分配，對政府的職能邊界開始重新界定。公共經(jīng)濟(jì)管理是綜合性學(xué)科，包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、倫理學(xué)等等，多學(xué)科交叉，不同的視角有不同的框架和體系。公共經(jīng)濟(jì)管理主要是管理公共經(jīng)濟(jì)的三大關(guān)系，公共部門和市場結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)系，公共經(jīng)濟(jì)活動各要素間的關(guān)系，公共部門和私人經(jīng)濟(jì)部門的關(guān)系。2.偏失表現(xiàn)。政府主體的缺陷是公正性偏失的重要表現(xiàn)之一，新公共管理引入市場機(jī)制，注重追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益。但效率或者效益的最大化不是公共經(jīng)濟(jì)管理的核心價(jià)值觀，公共經(jīng)濟(jì)管理的核心價(jià)值是公平性，或者說保證公平性的基礎(chǔ)上，兼顧效率。在新的理論主張下，政府主體在決策時(shí)就會偏重選擇效率、效益，而忽視公正性，出現(xiàn)方向性的錯(cuò)誤。并且在政府主體中，存在著自利性的行為，容易出現(xiàn)腐敗問題，加劇了不公平的現(xiàn)象，也違背了公共經(jīng)濟(jì)管理的公共性原則。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府也會出現(xiàn)失靈的問題，在公共經(jīng)濟(jì)管理中，不是追求利潤的最大化，缺乏成本和利潤的約束，容易出現(xiàn)資源配置不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府公共經(jīng)濟(jì)管理沒有效果。在公共經(jīng)濟(jì)管理中，引入民營化是為了刺激競爭，提高管理的效率和質(zhì)量，但是不正當(dāng)?shù)拿駹I化反而造成公共利益的流失。另外，監(jiān)督的缺失也加劇了公正性偏失的問題，我國監(jiān)督體系比較龐大，也比較雜亂，缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，無法保證公共經(jīng)濟(jì)管理的公共性。
二、矯正公正性偏失的對策
1.注重多元化公共經(jīng)濟(jì)管理主體的培養(yǎng)。在公共經(jīng)濟(jì)管理中，要注重多方主體的參與，培養(yǎng)多元化的管理主體，加強(qiáng)各主體的協(xié)作性，不同的主體有不同的利益訴求，有利于矯正公正性偏失的問題。在民營化的過程中，要堅(jiān)持政府的主體地位，充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用，引導(dǎo)其他的主體能夠正確管理，維護(hù)公共利益。同時(shí)要強(qiáng)化公民的意識教育，包括道德教育和法律教育，保證公民參與公共經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)利，提高公民的相關(guān)知識和技能，維護(hù)公共性。2.規(guī)范政府職能。政府主體要樹立正確的價(jià)值觀，堅(jiān)持公眾利益至上的服務(wù)理念，對政府主體的職責(zé)范圍進(jìn)行合理的界定。在公共經(jīng)濟(jì)管理過程中，政府主體要以公平為主，兼顧效率，將其作為基本的原則，不逾越公共性來進(jìn)行管理行為的考核。政府是要全心全意為人民服務(wù)的，公共經(jīng)濟(jì)管理也是為了追求廣大社會公眾的利益，政府必須認(rèn)識到服務(wù)公眾的重要性，使公眾滿意。在新形勢下，政府職能發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，更應(yīng)該重視方向性的引導(dǎo)，完善宏觀管理的體系，以及相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。.3.強(qiáng)化公職人員的職業(yè)道德建設(shè)。政府主體內(nèi)部要加強(qiáng)人員的教育和培訓(xùn)，注重職業(yè)道德建設(shè)，避免出現(xiàn)腐敗的問題，不僅要從道德上約束公職人員的行為，還要利用法律進(jìn)行約束，督促公職人員合理使用自己的公共權(quán)力，依法行政。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督，建立完善的評估機(jī)制和公民參與機(jī)制，使民眾參與到公共經(jīng)濟(jì)管理中。社會公眾的監(jiān)督，可以及時(shí)糾正執(zhí)行的錯(cuò)誤，或者政策的偏差等，保護(hù)公眾的合法權(quán)益，促進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)管理的公正性。總之，對于當(dāng)前出現(xiàn)的公共經(jīng)濟(jì)管理的公正性偏失問題，相關(guān)政府部門要加強(qiáng)規(guī)范化管理，培養(yǎng)多元化管理主體，規(guī)范政府的職能，樹立正確的價(jià)值觀，注重職業(yè)道德建設(shè)和監(jiān)督評估，改進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)管理。
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事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚或是整個(gè)人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規(guī)模與共同體利益
共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？
通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。
比如，人們在和平時(shí)期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢姡问缴系墓餐w利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質(zhì)與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離?？梢?，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依?，一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹壒餐w的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益
在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進(jìn)一步地引伸：
1.共同利益的本質(zhì)屬性
如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。
2.共同利益的動態(tài)變化性
盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態(tài)變化性，而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動態(tài)變化性?；蛘哒f，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質(zhì)屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內(nèi)涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)?；谶@種認(rèn)識，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。
（二）公共利益的本質(zhì)屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。
從縱向上來說，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。
三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題
從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運(yùn)動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
站在公眾的立場上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運(yùn)動的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理主體進(jìn)行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質(zhì)決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認(rèn)為，公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區(qū)別的一個(gè)標(biāo)志。這種制度化的途徑為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。
1、教師選取案例不能滿足教育需要
當(dāng)前，我國公共管理案例存在兩個(gè)問題；一是舊的案例比較多，新的案例比較少；國外的案例比較多，國內(nèi)的案例比較少。教師在選取案例時(shí)往往感到困難，因?yàn)楹芏喟咐急容^陳舊，不能跟上時(shí)代的步伐。很多成熟的案例以翻譯和引進(jìn)國外教材為主，由于國內(nèi)外政治制度和文化的差異，國外的案例在我國并不適用。而國內(nèi)的案例大多數(shù)是泛泛而談，缺乏一定深度。
2、教師對案例教學(xué)含義和目標(biāo)認(rèn)識不到位
很多教師在使用案例教學(xué)時(shí)對案例教學(xué)的含義和目標(biāo)認(rèn)識不到位，把案例教學(xué)看成舉例子。通常是在講授完理論知識后引用案例來證實(shí)理論觀點(diǎn)。此外，很多教師在組織案例教學(xué)時(shí)主導(dǎo)著案例討論，干預(yù)過多，完全以導(dǎo)演身份，要求學(xué)生按自己的意圖去理解和決策。因此，學(xué)生只能在有限的范圍內(nèi)被動的參與案例討論。這種重灌輸、輕啟發(fā)的的所謂案例教學(xué)，有悖于案例教學(xué)的本質(zhì)。
3、教師不能有效組織案例教學(xué)，學(xué)生參與熱情不高
有些案例，教師自己都沒有弄懂就拿到課堂上講，教學(xué)效果可想而知。有些教師甚至為避免教學(xué)理論的枯燥，引用一些與教學(xué)無關(guān)的案例。有些教師由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，不知道該如何組織案例教學(xué)，常常是把案例念一遍后讓學(xué)生自己討論。缺乏社會經(jīng)驗(yàn)的同學(xué)往往不知從何下手，因此學(xué)生參與熱情不高。
4、教師教學(xué)能力不足
很多公共管理專業(yè)教師都是高校畢業(yè)后直接進(jìn)入學(xué)校當(dāng)教師的，沒有在公共部門從事公共管理的經(jīng)驗(yàn)，而公共管理部門的工作又相對封閉性，外人一般無法直接參與。由于缺乏切身的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和感受，很多教師在進(jìn)行案例教學(xué)時(shí)只能紙上談兵，泛泛而談。
二、對策
1、甄選質(zhì)量高的公共管理案例
案例質(zhì)量的高低直接決定著教學(xué)效果的好壞。因此，教師在選取案例時(shí)應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面：（1）針對性。案例應(yīng)符合教學(xué)目標(biāo)要求，蘊(yùn)含相應(yīng)的管理理論并使學(xué)生提出解決方案的依據(jù)。（2）適度性。選取的案例所描述的情景應(yīng)該是學(xué)生可以根據(jù)自己的知識背景、經(jīng)驗(yàn)以及想象力可以理解的。如果案例所表述的內(nèi)容是學(xué)生無法理解的，學(xué)生對此案例一籌莫展，這樣會打擊學(xué)生的積極性（3）代表性。教師所選取的案例應(yīng)該是有代表性的，這樣在教學(xué)過程中能讓學(xué)生舉一反三，觸類旁通。（4）掌控性。案例能否達(dá)成特定的教學(xué)目標(biāo)，案例難度是否掌控在教學(xué)能力所及范圍之內(nèi)。
2、幫助教師正確認(rèn)識案例教學(xué)的含義和目標(biāo)
對公共管理學(xué)科來說，案例教學(xué)法對提高教學(xué)水平和教學(xué)效果具有十分重要的意義。對案例教學(xué)法的學(xué)習(xí)，首先要依靠教師的自身努力，利用大學(xué)圖書館、網(wǎng)絡(luò)、周邊資源來提高理論功底。其次要發(fā)揮學(xué)校教研室的幫教作用，特別是對新進(jìn)教師，教研室可通過研討、觀摩課、交流心得等多種方式幫助他們正確認(rèn)識案例教學(xué)的含義和目標(biāo)。
3、完善案例教學(xué)技巧
與傳統(tǒng)教學(xué)方法不同，在案例教學(xué)中，教師需從主角變成配角，學(xué)生則需從配角變成主角。在案例討論過程中教師需要做的并不是主導(dǎo)整個(gè)案例討論而是啟發(fā)學(xué)生，控制節(jié)奏。因此，掌控課堂和調(diào)動學(xué)生的參與熱情是教師必須掌握的教學(xué)技巧。（1）組織學(xué)生有序的討論。在課題討論階段，教師不能嚴(yán)格控制討論，也不能放任自流。如果學(xué)生的討論偏題了，教師要適時(shí)的引導(dǎo)學(xué)生回到案例的主題來。（2）善用有效性語言激發(fā)學(xué)生興趣。教師要善于察言觀色，以不同的態(tài)度調(diào)節(jié)課堂氣氛。學(xué)生討論不夠激烈時(shí)，教師要鼓動學(xué)生不要怕說錯(cuò)，不要怕丟人，大膽發(fā)言。對積極討論的同學(xué)給于肯定性的評價(jià)，鼓勵(lì)其深入討論。
