時(shí)間：2023-08-11 16:56:21
序論：在您撰寫全國(guó)基層社會(huì)治理系統(tǒng)時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
論文關(guān)鍵詞 基層社會(huì)治理 社區(qū)自治 公共問題 民主
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行以來，我國(guó)政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，在社會(huì)公共管理方面，逐漸改變?yōu)榉?wù)性政府，進(jìn)一步減少了政府的行政主導(dǎo)作用。在社會(huì)治療模式方面，中國(guó)政府也在不斷尋求一種多元管理模式，強(qiáng)調(diào)公民與政府互動(dòng)，雙方共同管理，而對(duì)于社會(huì)基層——社區(qū)的治理則更多的放棄于民眾，并提出了社區(qū)自治的管理模式。社區(qū)自治模式，是解決中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題的一個(gè)重要方法，其集合了公共機(jī)構(gòu)和民眾的策略，明確了治理主體，強(qiáng)調(diào)公共利益最大化，從而使公眾利益真正得到了保障。
一、“善治”理念對(duì)基層社會(huì)治理模式的重構(gòu)啟示
對(duì)于基層社會(huì)治理而言，其在解決基層社會(huì)公共事務(wù)過程中，也要積極維護(hù)社會(huì)的和諧關(guān)系，而這種和諧是建立在民主基礎(chǔ)之上的，因此要求政府遵照社會(huì)現(xiàn)實(shí)，調(diào)整社會(huì)治理模式?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基層社會(huì)治理的民主化，政府要還權(quán)給民眾。全國(guó)政協(xié)十二屆三次會(huì)議以來，我國(guó)政府大動(dòng)作“簡(jiǎn)政放權(quán)”，取消和下放行政審批事項(xiàng)累積超過700項(xiàng)。在國(guó)務(wù)院的號(hào)召下，各地區(qū)各級(jí)政府也要深入推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”幅度，社會(huì)活力空前迸發(fā)。簡(jiǎn)政放權(quán)不僅是過去兩年的改革重頭戲，也將會(huì)是未來的重頭戲，而基層社會(huì)治理模式也要“簡(jiǎn)政放權(quán)”。事實(shí)上，行政主導(dǎo)的基層社會(huì)治理模式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，因而政府要對(duì)基層社會(huì)治理模式進(jìn)行重構(gòu)。但是，重構(gòu)需要強(qiáng)大的理論指引，而“善治”理念給了我們較多的啟示。
“善治”是一種重要的社會(huì)管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要強(qiáng)調(diào)了通過有效的治理，維護(hù)良好的社會(huì)秩序和集體?！吧浦巍睂?duì)政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了很好的闡述，具體來看：
（一）合法性質(zhì)與法治狀態(tài)
即公眾和政府均對(duì)社會(huì)秩序和權(quán)威表示認(rèn)同，并自覺服從。在基層社會(huì)治療重構(gòu)中，我國(guó)政府也要保證治理模式的合法性，并使其社會(huì)大眾認(rèn)同，維持良好的社會(huì)秩序。
（二）公眾深度參與
“善治”的基本原則是公民參與政治活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)等，同時(shí)強(qiáng)調(diào)民眾的深度參與性質(zhì)。對(duì)于基層社會(huì)治療重構(gòu)而言，民眾（社會(huì)組織）參與治理，要體現(xiàn)在政治和社會(huì)生活兩方面。中國(guó)式的“善治”更加倡導(dǎo)政府和民眾，深層次的友好合作，這樣才能提高公民參與社會(huì)建設(shè)，維護(hù)社會(huì)秩序的積極性。
（三）公開與透明
“善治”要求治理過程中，關(guān)系公民和組織成員的直接利益事務(wù)要保證公開與透明。具體來說，基層社會(huì)治理模式應(yīng)告知民眾，政府、政策等治理相關(guān)信息，并給予公眾（組織成員）參與治理相關(guān)決策制定的機(jī)會(huì)。此外，也要重視民眾對(duì)公共決策的監(jiān)督職能，進(jìn)而保證管理政策發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
（四）公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)性
“善治”強(qiáng)調(diào)治理的關(guān)鍵是為公眾提供良好的公共服務(wù)，公共服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)、高效直接決定管理的成敗。同樣，在重構(gòu)基層社會(huì)治理模式中，也要保障公共服務(wù)的高質(zhì)量，具體來說基礎(chǔ)建設(shè)、軟等都要保證較高的治理效果。民眾與政府的協(xié)作管理，將最大限度的突顯公共利益。
從“善治”理念中，我們可以得到一些重構(gòu)基層社會(huì)治理模式的啟發(fā)，我國(guó)基層社會(huì)治理集中體現(xiàn)為“還政于民”，完成這個(gè)過程也將提升社會(huì)自治能力。對(duì)于社區(qū)自治問題，我國(guó)應(yīng)以培育自治能力為主，進(jìn)而完成整個(gè)治理模式的重構(gòu)。
二、基層治理模式重構(gòu)——社區(qū)自治的治理路徑
重構(gòu)社會(huì)治理模式其本質(zhì)就是改革社會(huì)管理方式的過程，對(duì)于社區(qū)治理而言，“自治”要求社會(huì)個(gè)體要逐步實(shí)現(xiàn)“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，這樣才能做好基礎(chǔ)社會(huì)自治與政府治理的良好互動(dòng)。在治理模式重構(gòu)中，社區(qū)要盡快實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)”完成到“自治”的轉(zhuǎn)變，具體來說其治理路徑應(yīng)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
（一）自治主體多元化發(fā)展
在社區(qū)自治中，需要對(duì)政府的職能、管理行為等進(jìn)行重新定位，以提高治理的規(guī)范性。在社區(qū)自治中，自治主體已經(jīng)發(fā)生了改變，其包括政府、公民、社區(qū)組織三部分，與傳統(tǒng)治理模式相比，重構(gòu)后治理主體不再單一，而是出現(xiàn)了多元化發(fā)展。在社區(qū)自治中政府仍占有關(guān)鍵的主體地位，但是要保證社區(qū)的公民充分發(fā)揮其管理的職能。作為政府，要重新定位自身參與社區(qū)建設(shè)角色，將原有“全能政府”職能進(jìn)行分解，讓各類社會(huì)事務(wù)管理下放至公民治理。同時(shí)，近年來一些社會(huì)非營(yíng)利組織逐漸開始承擔(dān)起行業(yè)內(nèi)社會(huì)事務(wù)的管理，這使得政府不必浪費(fèi)精力管理紛繁的事務(wù)，社會(huì)非營(yíng)利組織已經(jīng)成為基層政府的左膀右臂。由此來看，公民、社會(huì)非營(yíng)利組織將作為政府的補(bǔ)充力量，在社區(qū)自治中擔(dān)負(fù)起重要的責(zé)任。在社區(qū)自治主體向多元化轉(zhuǎn)變的過程中，還應(yīng)完成以下幾個(gè)任務(wù)：
1.定位權(quán)力與關(guān)系。應(yīng)構(gòu)建新的現(xiàn)代社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的自上而下單向權(quán)利運(yùn)行結(jié)構(gòu)不能滿足合作、協(xié)商的多方管理關(guān)系。因而，要構(gòu)建一種上下聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)管理模式，要求多方管理主體可以進(jìn)行良好的合作、協(xié)商。定位權(quán)力與關(guān)系的關(guān)鍵是保證管理主體處于一種伙伴關(guān)系，多方主體可以友好的協(xié)商確定管理目標(biāo)，這種多方認(rèn)同的管理模式也將提高公共事務(wù)的效率?，F(xiàn)階段，政府要“簡(jiǎn)政放權(quán)”，提高社會(huì)非營(yíng)利組織、社區(qū)公民的主體地位，共構(gòu)建三者“鼎力”的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。
2.加強(qiáng)社會(huì)非營(yíng)利組織培育。社會(huì)非營(yíng)利組織作為第三部門組織，應(yīng)突顯其社會(huì)服務(wù)功能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展中，各行業(yè)的自治管理需要一些行業(yè)組織、社會(huì)非營(yíng)利組織進(jìn)行管理，而政府加強(qiáng)這些組織的培育，將極大減輕政府管理的負(fù)擔(dān)。這些組織屬于民間力量，也是重要的社會(huì)資源，應(yīng)鼓勵(lì)這些組織發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)服務(wù)功能，達(dá)到優(yōu)化社會(huì)資源配置的目的。社會(huì)非營(yíng)利組織的主要社會(huì)服務(wù)內(nèi)容主要為中介服務(wù)和針對(duì)兩部分，這樣能迅速解決問題，同時(shí)也能提升服務(wù)的專業(yè)性。
3.激發(fā)內(nèi)各方參與社區(qū)建設(shè)熱情。社區(qū)自治的效果直接關(guān)系社區(qū)內(nèi)每個(gè)個(gè)體，因而要廣泛調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各單位的參與積極性，營(yíng)造社區(qū)共建的氛圍。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)內(nèi)各單位參與管理的程度較低，且參與熱情不高，尤其是一些私營(yíng)企業(yè)參與率較低等。因而，在社區(qū)管理中，要積極宣傳社區(qū)共設(shè)的精神，鼓勵(lì)各方參與社區(qū)公共事務(wù)管理。同時(shí)，要完善制度規(guī)范，如政務(wù)公開制度、社區(qū)管理體制、聽證制度等，從而用制度規(guī)范社區(qū)自治。
（二）自治方式轉(zhuǎn)向復(fù)合型
傳統(tǒng)社區(qū)治理方式以“管制”為主，強(qiáng)調(diào)單一治理主體（政府）絕對(duì)的管制權(quán)，而在社區(qū)自治中要打破這種絕對(duì)控制的統(tǒng)一管理模式。在重構(gòu)基層社會(huì)治理模式中，要體現(xiàn)出治理主體服務(wù)社會(huì)成員的理念，并不進(jìn)行統(tǒng)一化管理，而要尊重社會(huì)個(gè)體的差異性。因而，社區(qū)自治的自治方式，應(yīng)是服務(wù)、協(xié)調(diào)、回應(yīng)等組成的復(fù)合型管理方式。社區(qū)自治方式要趨于復(fù)合型發(fā)展，可以運(yùn)用法律、政治、文化等多種手段。
1.加強(qiáng)改革措施完善。社區(qū)自治一次全面的改革，改革離不開各項(xiàng)改革措施的支持。首先，要加快社區(qū)改革相關(guān)法律制度的建設(shè)，構(gòu)建一套完整且規(guī)范的社區(qū)法律體系，使社區(qū)自治模式規(guī)范化、制度化，同時(shí)為社區(qū)自治深化提供法律依據(jù)；其次，要完善社會(huì)政策，體現(xiàn)社會(huì)公平正義，注重公民的權(quán)益，促進(jìn)社區(qū)治理向民主化發(fā)展。
2.明確公共服務(wù)的需求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，民間組織公共服務(wù)能力顯著提升，我國(guó)政府已經(jīng)開始向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)。未來應(yīng)進(jìn)一步明確公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，以提升公共服務(wù)質(zhì)量為原則，增加政府購(gòu)買公共服務(wù)的種類和數(shù)量，這些公共服務(wù)將覆蓋教育、扶貧、衛(wèi)生、教育等社會(huì)領(lǐng)域。政府提供的公共服務(wù)較為有限，而購(gòu)買公共服務(wù)可以為公眾提供更加多樣化和異質(zhì)化的公共服務(wù)。但是，當(dāng)前基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的量較少，不能滿足公眾的現(xiàn)實(shí)需求，因此要求政府轉(zhuǎn)變態(tài)度，鼓勵(lì)民間力量支持社會(huì)建設(shè)，并針對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)的不足，購(gòu)買公共服務(wù)。此外，基層政府還要加強(qiáng)公共服務(wù)供給信息評(píng)估公開，使社區(qū)民眾可以監(jiān)督政府行為。
一，城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，推動(dòng)基層社會(huì)治理模式求變。
從建國(guó)到改革開放，我國(guó)城市化進(jìn)程進(jìn)行相當(dāng)緩慢，1950年到1980年的這30年里，全世界城市人口比重從28.4%上升到41.3%，而我國(guó)卻僅從11.2%上升為19.4%。可是隨著改革開放的開始實(shí)施，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)使得我國(guó)城市化進(jìn)程得到迅速推進(jìn)。按2010年第六次全國(guó)人口普查的主要數(shù)據(jù)公報(bào)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重已為49.68%。2012年10月31的一份報(bào)告更顯示我國(guó)內(nèi)地2011年城鎮(zhèn)居民的比例已超過農(nóng)村居民，城市化率首次突破50%，達(dá)到51.3%。這標(biāo)志著我國(guó)從以農(nóng)村發(fā)展為主進(jìn)入到以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段。正因此，如此迅猛發(fā)展的城市化進(jìn)程、整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的極大變化，帶來諸多新的社會(huì)問題，無論主觀還是客觀的因素都促使和要求城市社會(huì)的管理必須要適應(yīng)新的發(fā)展，從而推動(dòng)基層社會(huì)治理模式在發(fā)展中求變。
二，社會(huì)人口的結(jié)構(gòu)性變化，促使基層社會(huì)治理模式變革創(chuàng)新。
社會(huì)人口的結(jié)構(gòu)性變化產(chǎn)生的影響，主要體現(xiàn)在兩方面：一是城市流動(dòng)人口的急劇膨脹。伴隨勞動(dòng)人事、流通體制、社會(huì)保障、戶籍等制度的改革，前所未有的自由活動(dòng)空間在我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)。城鄉(xiāng)之間，原來附著于農(nóng)田的農(nóng)民大量流入城市，出現(xiàn)一波波全國(guó)規(guī)模的民工潮；單位之間，職員的流動(dòng)已日漸頻繁，大量國(guó)企職員流入外企私企，大量?jī)?nèi)陸人才流入沿海城市。這些城市流動(dòng)人口的劇增，給城市基層管理與社會(huì)治安帶來了極大壓力，城市原有社會(huì)系統(tǒng)及其與自然環(huán)境之間的既定平衡被打破，以行政隸屬關(guān)系與行政命令建立起的傳統(tǒng)基層管理體制也受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，原有社會(huì)治理模式在應(yīng)對(duì)新情況與新問題時(shí)的捉襟見肘和無能為力也暴露無疑，這些都逼迫著對(duì)基層社會(huì)治理模式進(jìn)行變革和創(chuàng)新。二是人口的迅速老齡化。我國(guó)現(xiàn)有老齡人口已超1.6億，且每年還以近800萬的速度遞增。老年人口的快速增加，尤其是失能老人和高齡老人年均百萬的增長(zhǎng)速度，使全社會(huì)在對(duì)老年人的生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理等方面的需求日益凸顯，養(yǎng)老問題已日趨嚴(yán)峻。因此這種形勢(shì)也要求新的治理模式能在社區(qū)范圍內(nèi)為老年人們提供良好的生活條件與生活環(huán)境，完善文體娛樂、醫(yī)療保健以及公共安全等多項(xiàng)服務(wù)，以便滿足人們安度晚年的需要。
三，單位制的瓦解，客觀上要求街居或社區(qū)發(fā)揮更多的社會(huì)整合功能。
在改革開放后的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，打破了原來單一的所有制結(jié)構(gòu)，形成了以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的格局，基層社會(huì)的管理模式在經(jīng)歷了一段單位制管理后，也逐漸朝街居制和社區(qū)制發(fā)展，這主要是因?yàn)椋弘S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源由國(guó)家依靠行政指令計(jì)劃配置的局面一去不返，職工的生活也不再由單位來全面控制，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，更帶來國(guó)有企業(yè)和政府事業(yè)單位的全面改革。國(guó)有企業(yè)開始學(xué)習(xí)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，努力提高自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；政府事業(yè)單位則改革管理體制，提高工作效率，一步步開始推行政企分開、政社分開和事社分離。因此，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡，使得單位制的運(yùn)行基礎(chǔ)不復(fù)存在，也同時(shí)產(chǎn)生了更多、更新的社會(huì)問題，讓原本依靠單位制進(jìn)行控制的基層社會(huì)治理模式出現(xiàn)了社會(huì)控制的真空。而伴隨單位制的弱化，這些從企業(yè)、單位剝離出的社會(huì)職能以及政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，迫切需要由新的城市社會(huì)管理機(jī)構(gòu)來承接。而無論是基層社會(huì)管理問題，還是下崗失業(yè)問題，抑或是社會(huì)信任問題，又都與街道、社區(qū)密切相關(guān)，所以需要街居和城市社區(qū)來發(fā)揮作用。
四，街居制的職能超載和職權(quán)局限，迫使在更廣泛的社區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)建治理模式。
隨著城市基層管理中越來越多新領(lǐng)域的不斷出現(xiàn)，在單位制朝街居制轉(zhuǎn)化的同時(shí)，街居制本身的負(fù)載量在不斷加重。一是單位制的瓦解導(dǎo)致的單位職能外移，需要街居來承接。二是外來人口、無單位歸屬人員的增多以及人口的老齡化的加劇，無形中給街居的職能增添了更多更新的管理與服務(wù)工作。再則我國(guó)推行的城市管理體制改革，使管理重心下移，將原來實(shí)行“條條”管理下，由諸多部門負(fù)責(zé)的相關(guān)任務(wù)，直接下放到街區(qū)，給街區(qū)管理一下增添了許多新的內(nèi)容和壓力，如民政福利、市場(chǎng)管理、交通道路、園林綠化等管理任務(wù)。由此可見，當(dāng)前的街居體系不但要承接原有的單位所剝離的職能，還要肩負(fù)更多更新的管理職責(zé)；不只是承擔(dān)行政功能，還要擔(dān)負(fù)社會(huì)功能，甚至不少的街區(qū)更承擔(dān)著部分經(jīng)濟(jì)功能?？杀M管街居制的職能已大大超載，卻依然很難滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。而且，街居體系雖然承擔(dān)了這些新增的職能和任務(wù)，可街居的權(quán)力卻非常有限。當(dāng)前的情形是，上一級(jí)的政府及各職能部門越來越多地將大量的事務(wù)和職責(zé)轉(zhuǎn)到街道一級(jí)，但街道辦事處卻沒有相應(yīng)的權(quán)力和法定地位來承接這些事務(wù)，不僅財(cái)政及人員編制受制于上級(jí)政府，而且也沒有足夠獨(dú)立與完全的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)，更多的是充當(dāng)行政職能傳遞者的角色，受制于各職能部門的委托。因此，街居制因?yàn)樽陨淼默F(xiàn)實(shí)困境并不能全力承擔(dān)起所有的工作，還需要在社區(qū)范圍內(nèi)建立一個(gè)政府和其它各種非政府組織以及居民的共同參與的社會(huì)保障體系和社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
本文作者：焦俊峰作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)
治安治理資源整合的社會(huì)基礎(chǔ)考察
治安治理作為國(guó)家政治的一部分，其過程必然涉及權(quán)力在國(guó)家和社會(huì)中的具體分配。治安治理決策的制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，反映了國(guó)家和社會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。同時(shí)，國(guó)家和社會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會(huì)理論層面理解和使用“社會(huì)基礎(chǔ)”一詞，即與國(guó)家相對(duì)并部分獨(dú)立于國(guó)家，不能與國(guó)家相混淆或不能為國(guó)家所淹沒的社會(huì)生活領(lǐng)域［7］。前述以國(guó)家和社會(huì)為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會(huì)基礎(chǔ)。作為有威權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國(guó)，整合社會(huì)治安資源應(yīng)注意中國(guó)社會(huì)的發(fā)育程度，即中國(guó)基層社會(huì)是否擁有維護(hù)社會(huì)治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會(huì)的發(fā)育程度對(duì)治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會(huì)和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)信任、社會(huì)關(guān)聯(lián)類型等也會(huì)影響社會(huì)治安治理的運(yùn)行過程。具體而言，可以從三個(gè)層面分析基層社會(huì)對(duì)治安治理資源整合的影響：一是在基層社區(qū)范圍內(nèi)，從微觀層面考察基層社會(huì)和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內(nèi)，從中觀層面分析社會(huì)力量對(duì)治安治理的影響；三是在國(guó)家范圍內(nèi)，從國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系宏觀層面分析市民社會(huì)在治安治理中的地位和功能。從當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)的政治現(xiàn)狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會(huì)資本存量的匱乏和市民社會(huì)發(fā)育狀況不理想。①首先，雖然中國(guó)的社會(huì)力量在改革開放后獲得了較大的發(fā)展空間，但建國(guó)后高度發(fā)達(dá)的行政體系以及改革開放后社會(huì)流動(dòng)性對(duì)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的建設(shè)性破壞導(dǎo)致市民社會(huì)尚未構(gòu)建起來，國(guó)家力圖培育的基層民主與預(yù)期目標(biāo)之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區(qū)的運(yùn)行，社區(qū)警務(wù)、社區(qū)矯正以及社會(huì)治安綜合治理等實(shí)踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會(huì)的不成熟往往伴隨著社會(huì)資本的匱乏，社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也在一定程度削減了靜態(tài)社會(huì)結(jié)構(gòu)下遺留下來的社會(huì)資本存量，導(dǎo)致當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)資本總量比較匱乏，社會(huì)參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)缺乏長(zhǎng)效的制度和機(jī)制調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、整合社會(huì)資源開展治安治理工作，這是社會(huì)參與的實(shí)踐困境。在國(guó)家治理理論中，發(fā)達(dá)的公共精神是良好社會(huì)治理的決定性因素，但傳統(tǒng)中國(guó)的治理模式無法孕育發(fā)達(dá)的公共精神，而公共精神的缺乏又導(dǎo)致傳統(tǒng)中國(guó)無法實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)治理。在當(dāng)今中國(guó)，治理模式的轉(zhuǎn)變?yōu)楣簿竦呐嘤峁┝擞欣麠l件，同時(shí)也對(duì)發(fā)達(dá)的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對(duì)于治安治理而言，社會(huì)參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區(qū)為依托，從培養(yǎng)社區(qū)的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵不在于政府及其警察，而在于社區(qū)及社區(qū)公眾。一方面，社區(qū)公眾對(duì)安全的訴求是警察開展工作的動(dòng)力和方向，社區(qū)公眾是公共安全的直接受益者，對(duì)日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務(wù)決策重要的信息源；另一方面，社區(qū)公眾參與是治安治理的重要內(nèi)容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區(qū)公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學(xué)是治安治理能否取得效益的關(guān)鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對(duì)缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協(xié)調(diào)，以整合社區(qū)公眾的力量，發(fā)揮社區(qū)公眾的作用。因此，必須有意識(shí)地培養(yǎng)“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識(shí)到：作為社區(qū)成員，社區(qū)治安事關(guān)自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務(wù)參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡(jiǎn)單的協(xié)助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區(qū)安全系數(shù)和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國(guó)社區(qū)公眾參與公共事務(wù)的熱情普遍不高。社區(qū)公眾的參與分為兩類：一是動(dòng)員性參與；二是自覺性參與。在我國(guó)，動(dòng)員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強(qiáng)，難以保持長(zhǎng)久的效力。據(jù)托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國(guó)沈陽(yáng)、重慶和深圳的一項(xiàng)調(diào)查（調(diào)查對(duì)象為38名市、區(qū)、街道辦事處、居民委員會(huì)的各級(jí)地方官員和140名經(jīng)篩選出來的社區(qū)居民），社區(qū)參與程度普遍不高。比較而言，沈陽(yáng)的社區(qū)參與程度最高，其中大部分人是大型國(guó)有企業(yè)的員工，鄰居之間相互認(rèn)識(shí)，人們對(duì)國(guó)家的期望很高，黨員在社會(huì)參與中占有較高比例；重慶的社區(qū)參與程度處于中等水平，人們對(duì)國(guó)家的期望明顯小很多，黨員在社會(huì)參與中的比例也較低；深圳的社區(qū)參與程度最低，原因是移民城市內(nèi)部缺乏地域性聯(lián)系，人們相互不認(rèn)識(shí)，而且由于收入和文化素質(zhì)相對(duì)較高，作為社會(huì)中間階層的群體具有較強(qiáng)自我意識(shí)的生活態(tài)度［10］。雖然該項(xiàng)調(diào)查不能說明整個(gè)中國(guó)的社區(qū)參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統(tǒng)中國(guó)是一種威權(quán)統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治模式下，民眾習(xí)慣于服從而不是參與，造成當(dāng)前培養(yǎng)“公共精神”存在一定的困難。實(shí)際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區(qū)警務(wù)的英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，隨著時(shí)間的推移，社區(qū)公眾對(duì)鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區(qū)參與程度較高的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，治安治理中的社會(huì)參與也是一個(gè)棘手的問題。在我國(guó)，必須通過制度創(chuàng)新解決官僚體制下國(guó)家力量效率低下和社會(huì)力量發(fā)育不足的現(xiàn)實(shí)難題，通過各種政治活動(dòng)、文化活動(dòng)、社區(qū)自我管理活動(dòng)等，培養(yǎng)社區(qū)公眾的參與精神，并使傳統(tǒng)的動(dòng)員式參與逐漸轉(zhuǎn)化為自覺性參與。只有社區(qū)發(fā)育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發(fā)地長(zhǎng)期實(shí)施。
治安治理資源的整合路徑設(shè)計(jì)
在治安治理實(shí)踐中，我國(guó)一貫重視對(duì)治安治理社會(huì)資源的挖掘，注重發(fā)揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實(shí)踐看，這種做法存在兩個(gè)問題。其一，社會(huì)參與治安治理在某些情況下意味著安全責(zé)任的轉(zhuǎn)移，即本應(yīng)由政府完成的維護(hù)治安的職責(zé)被轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)，這種做法從政治上和法律上受到質(zhì)疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場(chǎng)化與私人化一方面缺乏相應(yīng)的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，市場(chǎng)組織和社會(huì)組織作為輔助力量，與政府協(xié)作提供公共安全可以彌補(bǔ)國(guó)家治理資源貧弱的結(jié)構(gòu)性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，以彌補(bǔ)和遏制治安服務(wù)市場(chǎng)化與私營(yíng)化的消極后果。其二，由于制度創(chuàng)新的缺失以及分散化的改革導(dǎo)致社會(huì)資源的整合效果比較有限。從全國(guó)來看，不少地方根據(jù)地方治理經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造出了適合本地實(shí)際的整合機(jī)制，但作為常態(tài)化的制度并未系統(tǒng)性地確立下來，這在很大程度上影響了社會(huì)治安治理資源的運(yùn)用。的確，由于性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容的不同以及具體方法的區(qū)別，治安治理國(guó)家資源和社會(huì)資源發(fā)揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實(shí)踐操作性的制度進(jìn)行整合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個(gè)方面：一是國(guó)家力量和基層社區(qū)之間以警察為紐帶，建立長(zhǎng)期的協(xié)商溝通機(jī)制，將雙方的力量有機(jī)整合；二是國(guó)家力量與市場(chǎng)化組織、基層社會(huì)與市場(chǎng)化組織之間以契約方式由市場(chǎng)化組織完成對(duì)公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，為治安治理提供市場(chǎng)化的補(bǔ)充。通過制度創(chuàng)新和市場(chǎng)化手段，在新的社會(huì)形勢(shì)下發(fā)動(dòng)基層社區(qū)的力量開展治安治理。首先，這種模式堅(jiān)持依靠國(guó)家現(xiàn)有的制度資源，充分發(fā)揮基層自治組織的協(xié)調(diào)作用，使警務(wù)工作圍繞著基層自治活動(dòng)展開，避免了公安機(jī)關(guān)直接指揮帶來的抵觸和對(duì)抗情緒，也使居委會(huì)的凝聚作用有了充分的發(fā)揮。其次，這種模式根據(jù)不同情況通過方法創(chuàng)新充分挖掘基層社區(qū)的力量，即一方面充分利用市場(chǎng)化的保安組織，將公安機(jī)關(guān)的工作與小區(qū)物業(yè)、大型商貿(mào)城、娛樂場(chǎng)所、金融單位和重點(diǎn)企業(yè)等區(qū)域的保安工作聯(lián)系起來，有效整合利用這些區(qū)域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務(wù)以及動(dòng)員方式發(fā)動(dòng)下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊(duì)、義務(wù)巡防隊(duì)，整合社區(qū)的人力資源。再次，這種模式堅(jiān)持立足社區(qū)，根據(jù)社區(qū)的具體問題提出對(duì)策，將社會(huì)矛盾與社區(qū)問題解決在社區(qū)，以保證社區(qū)的穩(wěn)定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力及其對(duì)抗犯罪的能力。具體思路是：在社區(qū)外的公共空間，國(guó)家力量利用法律賦予的權(quán)力資源和方法資源，繼續(xù)提供公共安全產(chǎn)品，通過日常巡邏和案件查處，維護(hù)社會(huì)治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務(wù)，僅僅靠政府及警察的服務(wù)難以滿足社會(huì)公眾日益層次化的安全需求。對(duì)此，可以通過自治化和市場(chǎng)化兩種方式予以彌補(bǔ)。自治化是在政府及警察的指導(dǎo)下，基層社區(qū)組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統(tǒng)方式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方實(shí)施起來有一定的難度，需要融入一定的市場(chǎng)化手段。如湖北省荊州市沙市區(qū)治安治理資源整合機(jī)制的創(chuàng)新中，通過宣傳、發(fā)動(dòng)群眾重組了324支共計(jì)1614人參與的義務(wù)巡防隊(duì)負(fù)責(zé)社區(qū)白天的門棟（店）關(guān)照和義務(wù)治安巡邏。并在對(duì)傳統(tǒng)的義務(wù)性群防組織人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上，著力加強(qiáng)安防隊(duì)、保安隊(duì)、義務(wù)巡防隊(duì)的建設(shè)。以每月由社區(qū)統(tǒng)一籌資發(fā)給適當(dāng)報(bào)酬的運(yùn)作方式，從社區(qū)下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強(qiáng)者組成260支安防隊(duì)。①更為普遍和可行的做法是，根據(jù)“誰出資誰受益”的原則，通過市場(chǎng)化的機(jī)制推行保安有償承包安防責(zé)任制，即以契約的形式將局部區(qū)域的治安治理活動(dòng)交給保安服務(wù)公司。當(dāng)然，這種方式下，國(guó)家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯(lián)席會(huì)議方式與社區(qū)代表、保安組織溝通協(xié)商，共同參與治安治理。事實(shí)上，在這種模式中，警察組織和社會(huì)力量無法割裂，社會(huì)力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國(guó)家資源、自治資源和市場(chǎng)資源三個(gè)主體和指導(dǎo)協(xié)商、市場(chǎng)契約兩種合作機(jī)制，其性質(zhì)各不相同。政府及警察和社區(qū)之間是協(xié)商指導(dǎo)關(guān)系，而社區(qū)和市場(chǎng)化的保安組織之間是契約關(guān)系，為了確保機(jī)制的有效性，必須明確各方的權(quán)利義務(wù)。從目前來看，上述模式運(yùn)行較好的社區(qū)代表有武漢市民意街社區(qū)，其具體做法是經(jīng)費(fèi)由社區(qū)收取、管理和監(jiān)督，安保隊(duì)的組建也由社區(qū)自己負(fù)責(zé)，派出所只對(duì)具體的技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對(duì)具體的責(zé)權(quán)利分配進(jìn)行監(jiān)督［11］。這種做法既避免了公安機(jī)關(guān)重復(fù)收費(fèi)的嫌疑，又充分發(fā)揮了基層社會(huì)的積極性和能動(dòng)性?；鶎由鐓^(qū)存在差異，具體的治安問題也有其獨(dú)特性，作為國(guó)家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會(huì)力量的基層社區(qū)又缺乏警察組織所擁有的權(quán)威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區(qū)的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合，雙方通過對(duì)公共利益的考量、對(duì)自我利益偏好的修正、對(duì)具體目標(biāo)方法手段的選取最終形成共識(shí)，充分利用各自的優(yōu)勢(shì)資源實(shí)現(xiàn)治安治理目標(biāo)。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區(qū)，警察組織與社區(qū)往往有比較好的互動(dòng)，這些社區(qū)可能沒有正式的協(xié)商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協(xié)商的作用。通過有效的協(xié)商溝通，代表國(guó)家權(quán)力的派出所與基層社區(qū)達(dá)成共識(shí)，以此為基礎(chǔ)建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。在“群防群治”理念的指導(dǎo)下，有效整合治安治理資源，形成科學(xué)的治安治理資源結(jié)構(gòu)。這種資源整合機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果使得多元主體在治安治理中的關(guān)系出現(xiàn)多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動(dòng)過程，具體表現(xiàn)為由警察組織主導(dǎo)并以平等的地位與社區(qū)進(jìn)行交流與協(xié)商，根據(jù)各自的價(jià)值需求達(dá)成治安治理目標(biāo)上的一致。在目標(biāo)的指引下，雙方利用各自的資源優(yōu)勢(shì)通過具體的方法手段實(shí)現(xiàn)既定的治安治理目標(biāo)，以維護(hù)社區(qū)良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區(qū)公眾的安全需求。
對(duì)此，有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)不平等、社會(huì)流動(dòng)固化、民主制度缺乏、外來意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)奪、或者干部行為不當(dāng)?shù)冉嵌?，給出了不同的答案。它們雖然具有啟發(fā)性，但還是存在一些尚未解答的困惑：為什么在中國(guó)，不滿不一定來自收入和地位最低的群體？半個(gè)多世紀(jì)以來，中國(guó)政治制度并沒有重大改變，但為什么近年以來上訪徒增，社會(huì)治理失效嚴(yán)重？主流媒體的意識(shí)形態(tài)宣傳并未減弱，但為何對(duì)群眾“思想爭(zhēng)奪”的效力有限？在“壞干部”較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了“好干部”――他們的行為改變了――也難以扭轉(zhuǎn)基層治理整體上效力下降的態(tài)勢(shì)？
回應(yīng)這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎(chǔ)性的要素關(guān)系，以拓展社會(huì)治理研究的視野。我們需要問，經(jīng)濟(jì)地位的差異在某種程度上確實(shí)會(huì)引發(fā)政治不滿，但為何所有社會(huì)都存在類似的社會(huì)差別，但卻不一定都轉(zhuǎn)化為政治問題？這或許暗示，二者間的關(guān)系并非那么直接，一些社會(huì)差別轉(zhuǎn)化成政治問題，一些社會(huì)差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會(huì)差別向政治不滿的轉(zhuǎn)化中，是否存在著某些基礎(chǔ)性因素催化促成了這一轉(zhuǎn)化？我稱這些因素具有基礎(chǔ)性，在于它的特征：系統(tǒng)（全局）性的，非個(gè)人的，非偶然的，非期然（政策目標(biāo)）的，可解釋更大的變異現(xiàn)象，而且符合我們社會(huì)的歷史事實(shí)。
為此，我建議進(jìn)入中國(guó)基層治理的歷史中尋找答案，先看相關(guān)治理角色、及其責(zé)任關(guān)系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會(huì)環(huán)境和治理對(duì)象的關(guān)系。
雙重治理結(jié)構(gòu)
1950年代中國(guó)的政治變革，推動(dòng)了一系列的社會(huì)重組，包括社會(huì)關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，建立起一套新而獨(dú)特的“公共與個(gè)人”連接系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的特點(diǎn)：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會(huì)成員;二是三級(jí)（國(guó)家、單位、個(gè)人）連接;三是單位責(zé)任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會(huì)事務(wù)，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉(xiāng)村）處理;四是存在等級(jí)、自上而下的資源再分配，等級(jí)越高的組織具有越大的資源分配權(quán)。
在這種組織關(guān)系中，存在兩個(gè)治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計(jì)劃，下發(fā)指令（文件），審批和調(diào)撥資源;二是單位，主要職能是執(zhí)行政府的指令，按照指示，實(shí)施社會(huì)治理，并提供公共品，例如教育、就醫(yī)、住房等。在這個(gè)意義上，單位成為政府的延伸機(jī)構(gòu)，它的獨(dú)特性是政府的部分職能。兩個(gè)角色的分工是，前者指令，后者實(shí)施社會(huì)治理。
這是一種雙重治理結(jié)構(gòu)。其中政府的治理對(duì)象是單位組織，不是社會(huì)受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對(duì)象則是所屬社會(huì)受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標(biāo)意愿，甚至它未必意識(shí)到，但觀其日常實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，單位實(shí)際上承擔(dān)了分配資源、連接、協(xié)調(diào)、庇護(hù)、應(yīng)責(zé)和代表的職能。
在每一個(gè)單位，資源、包括公共品分配直接針對(duì)個(gè)人;它將單位成員（個(gè)體）納入公共體制（整體）;它協(xié)調(diào)處理個(gè)體間以及個(gè)體和群體利益的關(guān)系;它庇護(hù)所屬成員;它必須應(yīng)責(zé)――回應(yīng)所屬需求，負(fù)責(zé)解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭(zhēng)取利益，并通過內(nèi)部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。
再來看政府，它分配資源，但對(duì)組織（單位）不對(duì)個(gè)人;它有連接作用，確定單位間等級(jí)，平衡組織利益;它的協(xié)調(diào)職能平衡的是單位間關(guān)系，處理爭(zhēng)訴、仲裁和政策調(diào)整;它庇護(hù)相關(guān)的組織。顯然，政府的治理責(zé)任比單位要輕，因?yàn)樗兴穆毮芏际轻槍?duì)組織而非受眾個(gè)體，而且還少兩樣：應(yīng)責(zé)和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒有發(fā)展出面對(duì)受眾的應(yīng)責(zé)和代表的職能。
因此，對(duì)于社會(huì)治理單位的作用至關(guān)重要。表面上看，社會(huì)中的公務(wù)機(jī)構(gòu)有限，但實(shí)際上從事社會(huì)治理的“機(jī)構(gòu)”遍地存在。由于政府對(duì)組織不對(duì)個(gè)人的工作慣例，單位事實(shí)上壟斷了個(gè)人與國(guó)家的連接通道，是二者間的中介，對(duì)于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯(lián)系上政府組織。更重要的是，單位通過應(yīng)責(zé)、代表、庇護(hù)和協(xié)調(diào)，在基層社會(huì)擔(dān)任著糾錯(cuò)職能，這一職能的活躍存在，實(shí)際上提供了最關(guān)鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯(cuò)機(jī)制。
而政府高度依賴這個(gè)“機(jī)構(gòu)”掌握信息、處理問題和治理社會(huì)，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會(huì)成員無需、也無權(quán)接觸政府。一旦有情況發(fā)生，政府認(rèn)為是單位失責(zé)，要求單位領(lǐng)回人員處理。這種角色認(rèn)知廣泛存在于政府機(jī)構(gòu)，可以解釋常見的政府推諉、單位、隱瞞信息現(xiàn)象為何存在。
對(duì)于個(gè)體而言，他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國(guó)家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實(shí)現(xiàn)權(quán)益，否則，即使存在這些權(quán)益的法律規(guī)定，也沒有途徑實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闄?quán)益的實(shí)現(xiàn)不僅需要法律規(guī)定，更需要具體的、體制承認(rèn)的執(zhí)行者和責(zé)任者，而這個(gè)執(zhí)行者和責(zé)任者在雙重治理結(jié)構(gòu)中就是單位。
90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會(huì)治理得到維系的原因。單位在個(gè)體和公共之間的中介地位，是國(guó)家“整合能力”存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。這一結(jié)構(gòu)，成功“消解”了社會(huì)沖突進(jìn)入（單位以外）公共領(lǐng)域的動(dòng)力，即使在國(guó)家層面發(fā)生政治動(dòng)蕩――比如“”時(shí)期，基層社會(huì)秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。
社會(huì)的變化
90年代中葉以后，有兩項(xiàng)重要的社會(huì)變遷發(fā)生。一是廣泛的社會(huì)流動(dòng)出現(xiàn)，離開單位的人數(shù)日益增長(zhǎng)，截至2013年，只有不到1/4的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉(xiāng)村，2000～2010十年間，全國(guó)自然村由363萬個(gè)減至271萬個(gè)，有90多萬個(gè)自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，社會(huì)治理職能收縮?！百嶅X”成為很多單位的首要目標(biāo)。
由此產(chǎn)生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個(gè)體數(shù)量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對(duì)于個(gè)人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責(zé)任組織消失了。舉個(gè)例子，為什么國(guó)企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經(jīng)濟(jì)原因，但更重要的是社會(huì)原因：離開單位就再也沒有責(zé)任組織了，其與國(guó)家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權(quán)益，就難以經(jīng)由組織途徑獲得實(shí)現(xiàn)。
組織身份和通道對(duì)于普通人是否重要？一項(xiàng)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個(gè)人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對(duì)比早先（1987和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達(dá)渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個(gè)體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團(tuán)體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當(dāng)時(shí)，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個(gè)人，而是來自個(gè)人和組織的關(guān)系。
以上數(shù)據(jù)反映出重要的信息：中國(guó)社會(huì)的組織化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，它正在從單位社會(huì)走向公共社會(huì)。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮(zhèn)就業(yè)人口的責(zé)任組織。另外四分之三呢？他們的責(zé)任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應(yīng)公共社會(huì)的應(yīng)責(zé)和代表機(jī)制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會(huì)在社會(huì)中逐漸積累，社會(huì)不滿的目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)向問責(zé)政府，即發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化。與其說是收入不平等引發(fā)了普遍的治理困難，不如說應(yīng)責(zé)組織不在更可能激發(fā)不公正感受，因?yàn)檫@樣的處境無法提供組織化途徑糾錯(cuò)，介入利益沖突解決來維護(hù)公正。可以說，基層平衡利益，維護(hù)公正組織機(jī)能的瓦解，是社會(huì)治理的危機(jī)所在。
雙重治理結(jié)構(gòu)瓦解
為什么一些社會(huì)不滿向政治訴求轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)治理問題？因?yàn)樯蟼€(gè)世紀(jì)中葉建立的雙重治理體系正在大規(guī)模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯(cuò)、應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)機(jī)制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問題，對(duì)單位不對(duì)個(gè)人的工作方式，使之沒有可能發(fā)展出面對(duì)當(dāng)事人應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)職能。這可以解釋為何公務(wù)人員習(xí)慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因?yàn)樵陔p重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責(zé)任交給單位，而不是自己。當(dāng)單位治理發(fā)生瓦解時(shí)，相對(duì)于受眾的需要，真正擔(dān)當(dāng)治理責(zé)任的組織大大減少，這是基層社會(huì)治理失效的原因。
為什么單位治理會(huì)瓦解？因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境發(fā)生了變化。原有的單位治理體系發(fā)端于人口流動(dòng)有限、組織同質(zhì)性較高的社會(huì)條件下，是當(dāng)時(shí)資源分配方式的產(chǎn)物。今天的治理問題已經(jīng)不同：它不再是對(duì)局部封閉的熟人社會(huì)的治理，而是對(duì)流動(dòng)的、異質(zhì)化的公共社會(huì)的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)分配，而非由行政組織壟斷分配。社會(huì)成員對(duì)于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環(huán)境。
面對(duì)這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關(guān)系和人際關(guān)系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內(nèi)，依靠人際關(guān)系協(xié)調(diào)、或者損害相關(guān)者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個(gè)社會(huì)環(huán)境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業(yè)社會(huì)，就會(huì)失去作用。對(duì)家人負(fù)責(zé)，不等于能對(duì)路人負(fù)責(zé)，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競(jìng)爭(zhēng)資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規(guī)則不再適合解決公共社會(huì)的治理問題。
社會(huì)問題的政治轉(zhuǎn)化
政治社會(huì)學(xué)研究證實(shí)，國(guó)民對(duì)于社會(huì)體制的認(rèn)同，與幾種因素有關(guān)。
其一，是社會(huì)體制保護(hù)社會(huì)公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護(hù)機(jī)會(huì);其二，是社會(huì)體制能否建立有效連接社會(huì)成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會(huì)的組織功能，比如說，在社會(huì)基礎(chǔ)層次，是否存在明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機(jī)制，以方便回應(yīng)民眾的各種需求，解決他們的問題，協(xié)調(diào)他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。
這些東西，表面看上去不涉政治，但事實(shí)上對(duì)于治國(guó)理政，具有關(guān)鍵性的政治后果，因?yàn)?，它的作用是造就社?huì)平衡秩序。如果這個(gè)機(jī)制不存在，或者沒法好好運(yùn)行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會(huì)公正就沒辦法順利提供。事實(shí)證明，當(dāng)這個(gè)時(shí)候，也就是當(dāng)人們強(qiáng)烈感覺到不公正的時(shí)候，社會(huì)問題就向政治問題轉(zhuǎn)化，如果人們發(fā)現(xiàn)，這個(gè)社會(huì)沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會(huì)迅速政治化，他們對(duì)于保護(hù)社會(huì)公正的尋求，就會(huì)轉(zhuǎn)向，成為對(duì)國(guó)家體制乃至政治體制的改造要求。
所以，保護(hù)社會(huì)公正，聽上去抽象，但實(shí)際上和解決具體問題的機(jī)能運(yùn)行有關(guān)。所有治理良好的國(guó)家，都非常重視這一點(diǎn)?？v觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正“治理”著社會(huì)、能夠有效形成社會(huì)服從秩序的，是“社會(huì)公正”的維護(hù)機(jī)制。這種機(jī)制補(bǔ)充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態(tài)和實(shí)踐樣式。社會(huì)治理依賴這些機(jī)制的活躍工作，但采取哪種組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點(diǎn)，不在于組織形態(tài)的名稱，而是它們?cè)诨鶎由鐣?huì)的實(shí)際作用。
理論問題：影響政治認(rèn)同的要素
與此相關(guān)的一個(gè)理論問題是，什么因素能夠影響社會(huì)成員對(duì)于公共體制的政治認(rèn)同？
在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)通過三種方式，影響人們的生存利益：構(gòu)造成員身份（membership）――個(gè)體是否被納入團(tuán)體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個(gè)體是否擁有責(zé)任組織;結(jié)構(gòu)可及性（structural access）――個(gè)體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標(biāo)準(zhǔn)不涉收入差別，但卻涉權(quán)利實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)差別，具有應(yīng)責(zé)組織的人，可以較順利地實(shí)現(xiàn)權(quán)益，而另一些人則困難重重，求地?zé)o門。
相對(duì)于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會(huì)成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關(guān)政策的執(zhí)行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯(cuò)，他們有制度化的責(zé)任機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)他和其他個(gè)體或群體的關(guān)系，他們不需要自己行動(dòng)，因?yàn)橛袘?yīng)責(zé)組織回應(yīng)其問題，并代表他們的利益行動(dòng)。如果這類人實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會(huì)提高，而且這些實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑由政治體系提供保障，就會(huì)生產(chǎn)對(duì)體制的政治認(rèn)同，相反，則會(huì)削弱對(duì)體制的政治認(rèn)同。所以，個(gè)人與組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系，由于關(guān)涉實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會(huì)，可以影響并測(cè)度人們的政治認(rèn)同。
從另一個(gè)角度，也可以說，能夠建立這一組織關(guān)系者，在爭(zhēng)取人們的政治認(rèn)同方面具有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榻M織化結(jié)構(gòu)能夠滿足社會(huì)成員對(duì)“機(jī)會(huì)通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責(zé)任，誰就獲得政治認(rèn)同，贏得政治整合優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樘峁┙M織依靠和保護(hù)，有助于產(chǎn)生互賴關(guān)系及相互責(zé)任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關(guān)系，如何對(duì)其產(chǎn)生政治認(rèn)同？舉個(gè)例子，在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)組織顯現(xiàn)為蜂巢結(jié)構(gòu)，社會(huì)成員分散在局部的多個(gè)地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠(chéng)的中心。這種狀況下，社會(huì)成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個(gè)體和公共沒有利益和責(zé)任互賴的關(guān)系，其生存與公共體系基本無關(guān)，對(duì)于公共組織的政治認(rèn)同也就無從產(chǎn)生。
政策啟示
上述討論，可以得出什么政策啟示？
需要特別重視組織化通道對(duì)于建立社會(huì)平等的作用。財(cái)產(chǎn)收入和經(jīng)濟(jì)地位的不平等，在某種意義上是社會(huì)大眾可接受的差別，因?yàn)槠渲邪泻艽蟪煞值膫€(gè)人努力。但社會(huì)不平等則意味著，不同人對(duì)公共制度的依靠和利用有差別，他們擁有的解決問題通道有差別，這屬于制度不平等，無法經(jīng)由個(gè)人努力而改變。
司法所是我國(guó)司法行政系統(tǒng)最基層的職能工作部門，承擔(dān)著面向基層社會(huì)和廣大人民群眾提供法律保障、法律服務(wù)、法制宣傳教育等項(xiàng)重要任務(wù)。為了保證司法所依法、全面、正確履行各項(xiàng)工作職能，不斷提高司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化水平，充分發(fā)揮其在基層維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)民主法制建設(shè)中的重要作用，現(xiàn)就加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)問題提出以下意見：
一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的重要意義
(1)加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是實(shí)踐依法治國(guó)基本方略的需要。貫徹落實(shí)黨的十五大和九屆人大一次會(huì)議精神，積極推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程是今后各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)工作的總綱。司法所作為司法行政系統(tǒng)的基層組織，與其他基層政法組織優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，密切協(xié)作，共同擔(dān)負(fù)著推進(jìn)基層依法治理，加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的重要使命。司法所組織開展的人民調(diào)解、基層法律服務(wù)、法制宣傳和依法治理以及對(duì)刑釋解教人員的安置幫教等各項(xiàng)工作，是我國(guó)法制建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是現(xiàn)行法治運(yùn)行機(jī)制不可缺少的重要環(huán)節(jié)，是司法行政系統(tǒng)實(shí)施依法治國(guó)基本方略在基層社會(huì)的具體實(shí)踐。
(2)加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是司法所依法、全面、正確履行職能的需要。近年來，各地在積極推進(jìn)司法所機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，大力加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，取得了初步成效。但是目前各地司法所業(yè)務(wù)發(fā)展得不平衡，有的司法所建立后，片面強(qiáng)調(diào)硬件建設(shè)，沒有迅速有效地開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作；有的開展工作很不全面，沒有把司法所承擔(dān)的“八項(xiàng)職能”落到實(shí)處；有的開展工作很不規(guī)范，在履行職能時(shí)不能嚴(yán)格依法辦事，甚至超越職權(quán)范圍，濫用強(qiáng)制手段，造成了惡劣的影響。這些問題的存在，不僅不利于司法所職能作用的發(fā)揮，還將動(dòng)搖司法所在基層政法組織建設(shè)和法治機(jī)制中的地位，影響到它的進(jìn)一步鞏固和健康發(fā)展。因此，要大力加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)格按照司法所的職能及開展業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和要求，建立健全各項(xiàng)工作制度和監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)基層司法行政工作人員的職業(yè)道德和工作紀(jì)律建設(shè)，促使司法所各項(xiàng)業(yè)務(wù)在制度化、規(guī)范化、法制化的軌道上運(yùn)行，保證司法所嚴(yán)格依法、全面、正確履行各項(xiàng)職能，更好地為基層服務(wù)，為群眾服務(wù)。
(3)加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是司法所自身鞏固、提高、發(fā)展的需要。司法所只有不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，全面履行職能，積極開拓業(yè)務(wù)，努力地“為一方服務(wù)，保一方平安，促一方繁榮”，才能顯示其不可替代的地位和作用，為自身的發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的內(nèi)在條件和外部環(huán)境。
(4)加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)是強(qiáng)化縣區(qū)司法行政機(jī)構(gòu)地位和職能的需要。司法所作為縣區(qū)司法局的派出機(jī)構(gòu)，它所承擔(dān)的各項(xiàng)職能是縣區(qū)司法行政工作職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的延伸，它所開展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作是縣區(qū)司法行政工作的重要組成部分。加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，保證縣區(qū)司法行政工作有效地落實(shí)到基層，是不斷提高基層司法行政工作整體水平和社會(huì)效益，強(qiáng)化縣區(qū)司法行政職能的重要環(huán)節(jié)。這對(duì)于在地方各級(jí)政府即將啟動(dòng)的新的機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)一步鞏固縣區(qū)司法局的地位顯得尤為重要。
二、要正確認(rèn)識(shí)和全面履行司法所管理基層司法行政工作的各項(xiàng)職能
(5)司法所作為縣區(qū)司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)的派出機(jī)構(gòu)，是承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)管理司法行政工作的職能部門，必須以依法治國(guó)基本方略為綱，以“大服務(wù)”思想為指導(dǎo)，正確把握和全面履行《司法部關(guān)于加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見》(司發(fā)通［1996］081號(hào))所規(guī)定的各項(xiàng)職能，充分實(shí)現(xiàn)司法行政系統(tǒng)所承擔(dān)的法律保障、法律服務(wù)、法制宣傳教育等重要職能向基層的延伸和拓展，促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。
(6)協(xié)助基層政府開展依法治理工作和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督工作。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是，協(xié)助本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)制定依法治理工作規(guī)劃，積極推進(jìn)和逐步深化依法治鄉(xiāng)(街)、依法治村(居)、依法治廠(礦)等各層次依法治理活動(dòng)的有效開展；充分發(fā)揮參謀助手作用，主動(dòng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的政務(wù)決策、建章立制和行政執(zhí)法提供法律咨詢和建議，協(xié)助基層政府依法處理好本地區(qū)的重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，特別是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和群眾利益的各種涉法的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題；指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各村(居)委會(huì)依法自治，依法制定和實(shí)施村規(guī)民約(居民公約)，特別是農(nóng)村地區(qū)要幫助建立健全村民選舉、民主議事、村務(wù)公開等各項(xiàng)制度，逐步實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理的民主化、規(guī)范化、法制化；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)建立行政執(zhí)法責(zé)任制和行政執(zhí)法檢查、監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村基層干部法律培訓(xùn)，不斷提高其依法行政意識(shí)和依法行政的水平。
(7)指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，參與重大疑難民間糾紛調(diào)解工作。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是，指導(dǎo)村(居)委會(huì)和轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)集貿(mào)市場(chǎng)建立健全調(diào)解委員會(huì)和三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、廠村(街)結(jié)合部和糾紛多發(fā)的毗鄰地區(qū)建立發(fā)展聯(lián)合調(diào)解組織，并指導(dǎo)調(diào)解組織搞好隊(duì)伍建設(shè)、思想建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和制度建設(shè)；堅(jiān)持調(diào)解主任例會(huì)制度，多形式開展對(duì)調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解隊(duì)伍的法律素質(zhì)和調(diào)解水平；要及時(shí)總結(jié)交流人民調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，結(jié)合本地區(qū)民間糾紛發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律及新情況、新特點(diǎn)，重點(diǎn)抓好防止糾紛激化工作，有針對(duì)性地組織開展民間糾紛排查和專項(xiàng)治理活動(dòng)，積極協(xié)助和參與重大疑難和易激化民間糾紛的調(diào)解，并虛心接受有關(guān)部門和群眾的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正不當(dāng)和錯(cuò)誤的調(diào)解；主動(dòng)向本地黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)政法部門反映情況和意見，爭(zhēng)取重視和支持，解決調(diào)解工作遇到的困難，有效維護(hù)調(diào)解人員履行調(diào)解職能的正當(dāng)權(quán)利，保障調(diào)解委員會(huì)的組織、制度、工作、報(bào)酬的落實(shí)。
(8)指導(dǎo)管理基層法律服務(wù)工作。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是，根據(jù)司法部的有關(guān)政策、規(guī)定和本地司法行政機(jī)關(guān)的部署，負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的基層法律服務(wù)工作，鞏固健全基層法律服務(wù)組織，建立健全各項(xiàng)工作制度和內(nèi)部管理與運(yùn)行機(jī)制，爭(zhēng)取基層政府支持，不斷改善辦公用房以及裝備設(shè)施建設(shè)；指導(dǎo)法律服務(wù)所認(rèn)真充分地履行法律服務(wù)職能，圍繞基層工作重心，大力開拓業(yè)務(wù)領(lǐng)域，積極探索和實(shí)踐新的業(yè)務(wù)切入點(diǎn)和增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)禁越權(quán)或違法執(zhí)業(yè)，并主動(dòng)爭(zhēng)取本地律師、公證組織的支持和協(xié)作；加強(qiáng)基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍的思想建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和執(zhí)業(yè)監(jiān)督檢查工作，保障其依法執(zhí)業(yè)，恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律。
(9)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)處理民間糾紛。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是，代表基層政府及時(shí)受理調(diào)處群眾要求政府解決的糾紛或調(diào)解委員會(huì)解決不了的疑難糾紛；在處理民間糾紛中要堅(jiān)決貫徹調(diào)解為主和依法處理的原則，主動(dòng)爭(zhēng)取有關(guān)部門協(xié)助，努力解決糾紛所涉及的實(shí)際問題，對(duì)重大疑難糾紛特別是群體性糾紛的調(diào)處要及時(shí)向基層政府請(qǐng)示匯報(bào)，對(duì)隨時(shí)可能激化的糾紛應(yīng)采取必要的措施有效控制事態(tài)的擴(kuò)大與惡化；對(duì)作出處理決定的糾紛，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督當(dāng)事人自覺執(zhí)行，對(duì)事后反悔拒不執(zhí)行又不的，可以采取法律許可的措施督促執(zhí)行，或動(dòng)員幫助當(dāng)事人訴諸司法程序解決。
(10)組織開展普法宣傳和法制教育工作。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是，根據(jù)全國(guó)和地方人大普法決議和本地有關(guān)普法工作部署，承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)普法工作的規(guī)劃、組織和實(shí)施工作；組織建立基層法制宣傳網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)培訓(xùn)法制宣傳員隊(duì)伍；根據(jù)各時(shí)期普法重點(diǎn)并結(jié)合本地實(shí)際，切實(shí)加強(qiáng)有關(guān)重點(diǎn)法律的普及宣傳工作，把普法工作與逐步推進(jìn)依法治理工作緊密結(jié)合起來，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員和青少年的法制教育；充分利用廣播、電視、墻(板)報(bào)、講臺(tái)、夜校等宣傳陣地，大力開展法律講座、以案講法、知識(shí)競(jìng)賽、咨詢解答、文藝表演、巡回演講等豐富多彩、群眾喜聞樂見的法制宣傳教育活動(dòng)；定期對(duì)普法工作進(jìn)行考核驗(yàn)收，及時(shí)總結(jié)交流普法宣傳和法制教育工作的經(jīng)驗(yàn)，不斷提高普法宣傳和法制教育工作的質(zhì)量和實(shí)效。
(11)組織開展對(duì)刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是，在本地社會(huì)治安綜合治理部門領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安置幫教工作的規(guī)劃、組織、實(shí)施和有關(guān)協(xié)調(diào)工作；組織轄區(qū)內(nèi)的村(居)民組織和企事業(yè)單位建立健全刑釋解教人員過渡性安置幫教隊(duì)伍及其組織網(wǎng)絡(luò)，并指導(dǎo)其建立健全相應(yīng)的工作制度和運(yùn)行機(jī)制；要全面掌握本轄區(qū)刑釋解教人員和在押在教人員情況，組織落實(shí)接茬幫教措施，建立實(shí)施幫教責(zé)任制；積極協(xié)調(diào)爭(zhēng)取多方支持和有關(guān)部門扶持性政策與經(jīng)費(fèi)保障，及時(shí)解決安置工作中的困難和問題，廣辟安置就業(yè)渠道，有條件的應(yīng)利用社會(huì)企業(yè)發(fā)展過渡性安置基地或創(chuàng)辦安置實(shí)體；加強(qiáng)工作調(diào)研、指導(dǎo)和檢查督促，不斷提高安置率和幫教質(zhì)量。
(12)參與社會(huì)治安綜合治理工作。這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是，在本地綜治部門領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用自身職能優(yōu)勢(shì)，通過法制宣傳努力提高廣大群眾遵紀(jì)守法和依法維權(quán)的自覺性，積極參與對(duì)本地區(qū)治安隱患和不安定因素的排查、治理和防范工作，協(xié)助參與對(duì)外來流動(dòng)人口的管理工作，協(xié)助組織開展創(chuàng)建“安全文明小區(qū)”、“治安模范村”和評(píng)選“遵紀(jì)守法光榮戶”等群眾性活動(dòng)；按照綜治部門的部署，積極配合、參與本地“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)和各種專項(xiàng)打擊統(tǒng)一行動(dòng)。
(13)完成上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)交辦的其他有關(guān)工作。要不斷增強(qiáng)全局意識(shí)和組織觀念，認(rèn)真完成基層政府和上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)交辦的有關(guān)工作和法律事務(wù)，充分運(yùn)用各項(xiàng)職能手段，自覺地服從服務(wù)于基層黨委、政府的中心工作和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。
三、必須嚴(yán)格依法行使司法所的工作職責(zé)，提高司法所的規(guī)范化建設(shè)水平
(14)要正確處理司法所工作與當(dāng)?shù)攸h委政府中心工作的關(guān)系。司法所要增強(qiáng)大局觀念，把業(yè)務(wù)工作與基層黨委政府的中心工作緊密結(jié)合起來，通過開展本職業(yè)務(wù)和發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，為中心工作提供服務(wù)和保障，但不得超越職權(quán)范圍，更不得以任何理由參與侵犯群眾權(quán)益、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)等違法亂紀(jì)活動(dòng)。要正確處理司法所工作與基層法庭、公安派出所、等有關(guān)部門工作的關(guān)系。司法所對(duì)依法應(yīng)由其他政法部門處理的事務(wù)，既不應(yīng)越俎代庖、越權(quán)辦案，又不可敷衍塞責(zé)、一推了事，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他政法部門的信息溝通與業(yè)務(wù)協(xié)作，實(shí)行聯(lián)動(dòng)服務(wù)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。要正確處理司法所與基層法律服務(wù)所的關(guān)系。兩所職能既不能交叉，更不能替代混淆。有條件的地方，兩所應(yīng)當(dāng)分設(shè)，各司其職；不具備條件的，可以保留現(xiàn)行合署辦公的體制，但要分清兩種職能，人員應(yīng)適當(dāng)分工，防止以司法所名義開展有償服務(wù)或以法律服務(wù)所名義行使管理職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。
(15)要嚴(yán)格依法開展業(yè)務(wù)。司法所在開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作中，必須準(zhǔn)確掌握和正確執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，嚴(yán)格依法行政，依法辦事。在協(xié)助基層政府開展依法治理工作中，要運(yùn)用審查、修改、咨詢、建議等各種服務(wù)手段，充分發(fā)揮法律參謀、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基層政府調(diào)處民間糾紛時(shí)，要嚴(yán)格遵守處理程序，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，及時(shí)化解糾紛矛盾，嚴(yán)禁采用強(qiáng)制壓服手段，嚴(yán)禁干涉、妨礙當(dāng)事人的訴訟權(quán)利；在協(xié)助基層政府治理關(guān)系群眾利益、容易引發(fā)社會(huì)矛盾特別是農(nóng)村工作中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題時(shí)，要嚴(yán)格依照法律和政策辦事，主要運(yùn)用疏導(dǎo)教育和依法定程序處理的方式，嚴(yán)禁采取任何違法的強(qiáng)制性手段，嚴(yán)禁非法拘禁或變相拘禁(如強(qiáng)制辦班)，嚴(yán)禁實(shí)施處罰和變相處罰，嚴(yán)禁使用警、戒具。
(16)司法所及其工作人員在履行職責(zé)時(shí)必須恪守職業(yè)道德和工作紀(jì)律。司法所工作人員要樹立公仆意識(shí)，密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民群眾服務(wù)，為基層社會(huì)服務(wù)；要充分履行應(yīng)盡職責(zé)，維護(hù)群眾和當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律和政策的正確實(shí)施，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法制秩序；要秉公執(zhí)法，廉潔自律，自覺維護(hù)司法所的聲譽(yù)和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蠻橫、推諉或拖延的態(tài)度對(duì)待當(dāng)事人，不得利用職權(quán)或執(zhí)行職務(wù)之便向當(dāng)事人“吃、拿、卡、要”，不得利用職權(quán)強(qiáng)制、壓服甚至打擊報(bào)復(fù)當(dāng)事人，不得侵犯或限制當(dāng)事人的訴訟權(quán)利或其他法定權(quán)利。
(17)司法所應(yīng)當(dāng)建立健全各項(xiàng)工作制度。要根據(jù)司法部的統(tǒng)一規(guī)定和要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和工作需要，建立健全有利于不斷提高隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平的政治、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度和培訓(xùn)、自學(xué)的激勵(lì)機(jī)制；建立健全職責(zé)分工與崗位目標(biāo)責(zé)任制度，重大業(yè)務(wù)請(qǐng)示報(bào)告、集體研討制度以及對(duì)突發(fā)、易激化事件的快速反應(yīng)機(jī)制；建立健全體現(xiàn)責(zé)權(quán)一致原則的定期考評(píng)、勤政廉政、獎(jiǎng)勤罰懶等人事管理制度和激勵(lì)機(jī)制；建立健全與開展業(yè)務(wù)相配套的登記、統(tǒng)計(jì)和檔案管理制度；建立健全司法所工作公開公示制度，做到工作職責(zé)、工作程序、工作結(jié)果三公開，并通過設(shè)置舉報(bào)電話、接待群眾來訪、聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員等多種形式，自覺接受群眾和社會(huì)的監(jiān)督，同時(shí)建立健全自我監(jiān)督制約和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。
(18)司法所應(yīng)當(dāng)高度重視和大力加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。司法所必須嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，切實(shí)按照干部任免權(quán)限、任職條件和考錄程序，協(xié)助縣區(qū)司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配好干部；要大力加強(qiáng)思想政治工作，在隊(duì)伍中形成講政治、講學(xué)習(xí)、講正氣、講奉獻(xiàn)的良好風(fēng)氣；要認(rèn)真抓好業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和選送培訓(xùn)，注重智力投資，鼓勵(lì)自學(xué)成才；要加強(qiáng)對(duì)干部的考核、檢查和監(jiān)督，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對(duì)違章違紀(jì)的要嚴(yán)肅查處，絕不姑息，對(duì)不適宜從事基層司法行政工作的要及時(shí)清退。
(19)司法所要積極創(chuàng)造條件不斷改善辦公用房、設(shè)施以及裝備建設(shè)。各地司法所應(yīng)當(dāng)本著量力而行、因地制宜的原則，積極爭(zhēng)取本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的財(cái)力、物力的支持，不斷改善辦公用房建設(shè)，配置必要的交通、通訊、文印、檔案管理等辦公設(shè)施。
四、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)督
(20)各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的必要性和重要性，切實(shí)把這項(xiàng)工作擺上議事日程，強(qiáng)化指導(dǎo)管理，加大監(jiān)督力度，積極推進(jìn)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程，不斷提高司法所依法、全面、正確履行各項(xiàng)工作職能的能力和水平。
(21)普遍建立司法所的地區(qū)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)把指導(dǎo)管理工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)上來。按照本《意見》的規(guī)定和要求，對(duì)本地區(qū)司法所業(yè)務(wù)工作開展情況及存在問題進(jìn)行一次認(rèn)真調(diào)查分析，有針對(duì)性地研究制定本地區(qū)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施意見。在貫徹實(shí)施中，應(yīng)首先組織力量，下功夫抓好試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，樹立標(biāo)桿，以點(diǎn)帶面，逐步推開。
(22)縣區(qū)司法局對(duì)司法所業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)要實(shí)行面對(duì)面的指導(dǎo)。對(duì)司法所各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展要提出明確的目標(biāo)和具體要求，工作指標(biāo)能量化的應(yīng)盡可能量化，措施步驟要有可操作性。要深入實(shí)際調(diào)查研究，一個(gè)所一個(gè)所地檢查督促，逐項(xiàng)逐條地檢查業(yè)務(wù)規(guī)范化計(jì)劃方案的落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并認(rèn)真解決存在的問題，糾正業(yè)務(wù)工作中的不良傾向。要積極向基層政府和有關(guān)部門宣傳司法所的任務(wù)和職責(zé)，幫助理順關(guān)系，爭(zhēng)取重視支持，確保司法所在職責(zé)范圍內(nèi)依法開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)。
關(guān)鍵詞：新媒體 社區(qū)治理 微信
一、呼倫街道微信公眾平臺(tái)的基本情況
2013年呼倫街道率先創(chuàng)建了“呼倫街道微信公眾平臺(tái)”，打開了黨群、干群溝通的新途徑，榮獲了“第三屆全國(guó)基層黨建創(chuàng)新案例優(yōu)秀獎(jiǎng)”。目前，呼倫街道微信公眾平臺(tái)由兩部分組成，訂閱號(hào)提供組織、技術(shù)支撐，微網(wǎng)提供應(yīng)用信息和服務(wù)支撐。
二、呼倫街道微信公眾平臺(tái)實(shí)際中發(fā)揮的作用
（一）充分發(fā)揮了政務(wù)公開的職能。平臺(tái)在實(shí)際工作中就是堅(jiān)持向群眾“講實(shí)情、說真話、辦實(shí)事”，保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，也避免了虛假信息所產(chǎn)生的負(fù)面影響，方便了居民，提升了民主意識(shí)和民眾參與熱情，確保公眾有效監(jiān)督。
（二）充分發(fā)揮了匯聚民意的職能。呼倫街道利用平臺(tái)試圖探索創(chuàng)新社區(qū)居民參與社區(qū)治理的新機(jī)制。如微信平臺(tái)收到居民群眾咨詢、反映問題的意見及時(shí)回復(fù)，變“單向灌輸”為“雙向溝通”。針對(duì)轄區(qū)企事業(yè)單位及居民個(gè)人存在的一些常見問題，利用平臺(tái)的自動(dòng)回復(fù)系統(tǒng)，及時(shí)地、細(xì)致地給予解答，搭建了匯集民智新平臺(tái)。
（三）充分發(fā)揮了便民的職能。平臺(tái)在實(shí)際工作中將一些社會(huì)謠言及時(shí)澄清，對(duì)居民關(guān)心的國(guó)家普惠惠民政策及時(shí)，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了謠言的擴(kuò)散傳播，避免群眾產(chǎn)生心理恐慌而導(dǎo)致的社會(huì)秩序混亂，做到了未雨綢繆，防患于未然。
三、呼倫街道微信公眾平臺(tái)社區(qū)治理過程中存在的問題及原因分析
（一）存在問題
1.傳統(tǒng)治理方式的思維慣性。筆者曾在街道等基層單位工作，經(jīng)過對(duì)公眾平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)及創(chuàng)建過程中，明顯可以看出，新媒體在社區(qū)治理中的應(yīng)用還薄弱。微信作為一個(gè)獨(dú)特的公共空間建構(gòu)了一種新的社會(huì)生活模式，對(duì)新媒體的應(yīng)用重視程度還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。
2.推廣應(yīng)用滯后?；鶎痈刹渴巧鐣?huì)治理的重要主體，他們還不能完全掌握和運(yùn)用新媒體，還不能成為新媒體參與社會(huì)治理的支持者和推動(dòng)者，制約了新媒體在基層政務(wù)上的運(yùn)用和發(fā)展。
3.運(yùn)營(yíng)人才缺乏。雖然以微信等為代表的新媒體平臺(tái)在基層政府社會(huì)治理中的角色越來越重要，但是懂得新媒體運(yùn)營(yíng)的人才缺乏，運(yùn)營(yíng)人員缺少必備的知識(shí)體系和專業(yè)素質(zhì)，沒有開發(fā)能力，只能被動(dòng)應(yīng)用，不能適應(yīng)形勢(shì)和民眾需求，成為制約新媒體發(fā)展的關(guān)鍵。
（二）原因分析
1.新媒體的覆蓋小。新媒體在社區(qū)治理中還是一個(gè)新鮮事物，而微信正是新媒體產(chǎn)品代表，它的應(yīng)用在社區(qū)居民的認(rèn)同感上還是問題重重，社區(qū)活動(dòng)、交流方式、情感歸屬、科技自身的問題影響其應(yīng)用。
2.新媒體的投入不夠。在深化改革時(shí)期，對(duì)社會(huì)建設(shè)尤其是對(duì)基層社區(qū)治理還沒有納到重要位置，使得基層不能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的社區(qū)治理方式，對(duì)于創(chuàng)新社區(qū)治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、財(cái)、物等的投入。
四、完善新媒體在社區(qū)治理中應(yīng)用的對(duì)策建議
（一）新媒體在社區(qū)治理中要搭建平等交流的開放平臺(tái)，推動(dòng)不同主體間實(shí)現(xiàn)合作共治。公眾權(quán)利的高效有序運(yùn)行，需要建立公眾利益表達(dá)機(jī)制，搭建訴求互動(dòng)表達(dá)平臺(tái)，通過各方表達(dá)自己的利益需求和認(rèn)真考慮他人的利益訴求，在平等協(xié)商和彼此妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成對(duì)公共利益、公共政策的共識(shí)①。所以，在社區(qū)治理過程中要充分利用新媒體搭建交流自治的開放平臺(tái)，保證信息的真實(shí)和完整，提升決策的可行性，實(shí)現(xiàn)共治與善治。
（二）新媒體在社區(qū)治理中要建立雙向權(quán)利運(yùn)行模式，加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的監(jiān)督制約。利用新媒體建設(shè)的互動(dòng)、監(jiān)督平臺(tái)能夠較為充分地實(shí)現(xiàn)在均等條件下對(duì)所有人的開放，使所有利益相關(guān)者自由自愿參與進(jìn)來，并不受任何歧視與阻礙，全天候、全過程、全方位實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，并通過新媒體傳播的放大效應(yīng)，形成有效的互相制約機(jī)制。
（三）新媒體在社區(qū)治理中要協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，形成多元沖突、矛盾激化的緩沖地帶。目前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，需要健全和蓬勃發(fā)展的社會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)的構(gòu)建需要公共領(lǐng)域的培育，國(guó)家和社會(huì)之間存在極大的張力，而“公共領(lǐng)域”充當(dāng)了這種張力的緩沖地帶②。新媒體參與社區(qū)治理對(duì)于緩解錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，不同階層和利益主體之間找到一個(gè)平等平臺(tái)，運(yùn)用新媒體表達(dá)對(duì)社會(huì)的態(tài)度、觀點(diǎn)與立場(chǎng)，政府通過新媒體利用大數(shù)據(jù)云計(jì)劃，進(jìn)行處理分析，搜集社情民意。
（四）新媒體在社區(qū)治理中要不斷開發(fā)新媒體推送便民服務(wù)功能，創(chuàng)新社區(qū)治理服務(wù)路徑。群眾希望獲得“一站式”且無間斷24小時(shí)、零距離的服務(wù)，新媒體為這些期待提供了可能。在社區(qū)治理中，互聯(lián)網(wǎng)思維與“網(wǎng)絡(luò)化基層管理”已經(jīng)成為了一個(gè)新的發(fā)展趨勢(shì)③。利用新媒體高效、便捷、傳播網(wǎng)狀等特點(diǎn)，打造為民服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作及服務(wù)流程，提供各類民生服務(wù)。新媒體可以通過一系列專門的、有針對(duì)性、細(xì)分群眾的服務(wù)，對(duì)服務(wù)對(duì)象實(shí)現(xiàn)興趣愛好、職業(yè)年齡等專業(yè)化細(xì)分，滿足各類公眾群體的個(gè)性化需求，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的互動(dòng)溝通，凝聚共識(shí)。
五、結(jié)語
本文對(duì)呼倫街道運(yùn)用新媒體參與社區(qū)治理過程中發(fā)揮的作用、所遇到的問題和解決辦法，以治理理論和調(diào)查研究為視角，進(jìn)行了認(rèn)真的梳理和總結(jié)，為推進(jìn)社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化提供了參考。
注釋：
①金世斌：《公共權(quán)力運(yùn)行中的公共利益悖論及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13頁(yè)。
②宋瑞霞：《公共領(lǐng)域：國(guó)家與社會(huì)之間張力的緩沖地帶》，《法制與社會(huì)》，2014年第02期，第9頁(yè)。
③楊敏、楊玉宏：《“服務(wù)D治理D管理”新型P系與社區(qū)治理新探索》，《思想戰(zhàn)線》，2013年第3期，第23頁(yè)。
參考文獻(xiàn)：
[1]Melvin Delgado， Community Social Work Practiceinan Urbancontext： The Potentialofa Capacity Enhancement Perspective. Oxford University Press， New York，2000.
[2]彭蘭.網(wǎng)絡(luò)傳播概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.
[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.
[4]宋瑞霞.公共領(lǐng)域：國(guó)家與社會(huì)之間張力的緩沖地帶[J].法制與社會(huì)，2014，（06）.
關(guān)鍵詞：社區(qū)管理；標(biāo)準(zhǔn)化；系統(tǒng)設(shè)計(jì)
1 引言
為實(shí)現(xiàn)各級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與社區(qū)信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)互通與共享機(jī)制，通過設(shè)計(jì)基于標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)信息管理框架完成。社區(qū)信息化是由多方協(xié)作參與、涉及面較廣的復(fù)雜系統(tǒng)，其運(yùn)作需要各方的相互支持和配合才能實(shí)現(xiàn)。為達(dá)到多方共享和操控的目標(biāo)，基于標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)信息管理框架應(yīng)涵蓋的各個(gè)層次內(nèi)容。包括政策法規(guī)、信息化人才兩大支撐，以及應(yīng)用層、要素層、技術(shù)層3個(gè)層次。其中，政策法規(guī)、信息化建設(shè)和管理人才為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)信息管理提供了平臺(tái)保障，而技術(shù)層、要素層、應(yīng)用層是市區(qū)信息化的應(yīng)用基礎(chǔ)，涉及技術(shù)實(shí)現(xiàn)、組織環(huán)境、實(shí)際應(yīng)用等方面。
2 社區(qū)信息化兩大支柱
2.1 政策法規(guī)
社區(qū)信息化建設(shè)與部署通常有政府部門牽頭，是一種自上而下的電子政務(wù)發(fā)展模式。如果缺乏政府的積極助推、政策扶持、標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)建，社區(qū)信息化將成為無本之木。例如：加拿大的CAP計(jì)劃為了建立覆蓋全國(guó)的公共社區(qū)互聯(lián)服務(wù)，在所有城市和農(nóng)村的信息互聯(lián)的服務(wù)點(diǎn)。新加坡位建設(shè)全國(guó)范圍內(nèi)的電子公民中心，提出了“國(guó)家IT計(jì)劃”。而我國(guó)也于2013年由民政部、國(guó)家發(fā)改委、工信部等部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，文件強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮社區(qū)信息化在提升社區(qū)自治和服務(wù)功能方面的積極作用，切實(shí)滿足居民公共服務(wù)需求，推動(dòng)基層社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新。同時(shí)，文件要求健全社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，以社區(qū)居民最關(guān)心和最急需的公共服務(wù)為抓手，依托信息惠民國(guó)家示范省市建設(shè)開展社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)工作，著力推進(jìn)體制機(jī)制革新和制度標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新。因此，全國(guó)范圍內(nèi)的社區(qū)信息化建設(shè)大幕即將拉開，為開展社區(qū)信息化創(chuàng)造了有利平臺(tái)，也提供了政策支持和保障。
2.2 建設(shè)資金和信息化人才保障
社區(qū)信息化建設(shè)除了政策的支撐，還需要大量的經(jīng)費(fèi)投入，經(jīng)費(fèi)可以是來自于政府投入也可以商業(yè)運(yùn)作引入社會(huì)資金投入，資金是決定社區(qū)信息化是否能建設(shè)到位的重要指標(biāo)。同時(shí)，信息化人才缺乏也制約著社區(qū)信息化發(fā)展，人才包括社區(qū)信息化開發(fā)人員和日常維護(hù)人員，其中，社區(qū)信息化開發(fā)可以委托或外包給專業(yè)軟件開發(fā)公司實(shí)現(xiàn)，也可以購(gòu)買第三方社區(qū)信息化服務(wù)公司獲取相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目。最重要的是落實(shí)社區(qū)信息化日常維護(hù)人員，目前，部分社區(qū)已開展信息化建設(shè)工作，但信息平臺(tái)建設(shè)完畢，由于缺乏日常維護(hù)人員，平臺(tái)基本處于空置或半空置狀態(tài)，變成形象工程，未達(dá)到預(yù)期建設(shè)要求和初衷。
3 社區(qū)信息管理標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范
現(xiàn)階段，社區(qū)信息管理的標(biāo)準(zhǔn)都未形成全國(guó)統(tǒng)一的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)地區(qū)根據(jù)自己社區(qū)管理特點(diǎn)和方式，都建立了自己一套標(biāo)準(zhǔn)，如：上海、深圳、廣州等重點(diǎn)地區(qū)。這些社區(qū)信息化設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、字段信息、管理模式、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)都各有特點(diǎn)，但都存在地區(qū)局限性。深圳地區(qū)的社區(qū)信息化設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社區(qū)電子政務(wù)覆蓋面有限，并未將社區(qū)所有管理事物都拓展到系統(tǒng)中，并且對(duì)信息化建設(shè)關(guān)鍵技術(shù)定義方面存在片面性。上海地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面廣，但標(biāo)準(zhǔn)定義僅停留在表面。我國(guó)為了促進(jìn)全國(guó)社區(qū)信息化的長(zhǎng)效建設(shè)機(jī)制，在鼓勵(lì)各地方建設(shè)適合于本地需求的社區(qū)信息化系統(tǒng)，同時(shí)著手根據(jù)各地推廣情況，設(shè)計(jì)符合全國(guó)推行社區(qū)信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。我們通過對(duì)上海、深圳、蘇州等信息化建設(shè)典型代表性社區(qū)的調(diào)研，梳理和歸納出現(xiàn)階段社區(qū)信息化標(biāo)準(zhǔn)可按技術(shù)規(guī)范和應(yīng)用模塊兩種方式進(jìn)行劃分。
社區(qū)信息化標(biāo)準(zhǔn)可按技術(shù)規(guī)范應(yīng)涵蓋如下幾個(gè)方面：
⑴社區(qū)信息化基本標(biāo)準(zhǔn)：電子政務(wù)規(guī)范、信息管理標(biāo)準(zhǔn)、軟硬件采購(gòu)和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)安全。
⑵數(shù)據(jù)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)：數(shù)據(jù)分類代碼資源、數(shù)據(jù)字典、數(shù)據(jù)傳輸與交換結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)多平臺(tái)共享實(shí)施規(guī)范。
⑶業(yè)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)：戶籍和人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、多業(yè)務(wù)平臺(tái)信息交換接口標(biāo)準(zhǔn)、多業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)拓展標(biāo)準(zhǔn)。
⑷社區(qū)信息化管理標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目可控管理規(guī)范、信息化管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行與維護(hù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。
⑸信息化集成標(biāo)準(zhǔn)：業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一開放標(biāo)準(zhǔn)、多類數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)拓展標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)代碼維護(hù)規(guī)范、用戶使用培訓(xùn)規(guī)范。
其中，上述標(biāo)準(zhǔn)化中最核心的就是數(shù)據(jù)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，直接影響到社區(qū)信息化能否在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開。黨的十以來，國(guó)家在推廣“大數(shù)據(jù)”平臺(tái)建設(shè)，目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)全國(guó)基礎(chǔ)信息共享和統(tǒng)一管理，而在每個(gè)社區(qū)部署全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)分類代碼結(jié)構(gòu)是數(shù)據(jù)共享和管理的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)分類代碼主要應(yīng)包含：房屋數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、戶籍?dāng)?shù)據(jù)、社區(qū)綜合治理數(shù)據(jù)、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)、社區(qū)計(jì)生數(shù)據(jù)、社區(qū)衛(wèi)生數(shù)據(jù)、社區(qū)文化教育數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)、綜合查詢索引等社區(qū)服務(wù)和管理以及社區(qū)信息化建設(shè)中所包含的各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。與之配套的數(shù)據(jù)字典包含：名稱、英文名、說明、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、大小、定義域等。數(shù)據(jù)傳輸與交換結(jié)構(gòu)要求各業(yè)務(wù)系統(tǒng)在數(shù)據(jù)傳輸和交換時(shí)，各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)能相互兼容，并達(dá)到數(shù)據(jù)交換的要求，如：社區(qū)戶籍信息管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)與社區(qū)計(jì)劃生育管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)類型不同，需要構(gòu)建之間數(shù)據(jù)傳輸與交換方法，確保能實(shí)現(xiàn)兩個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互共享對(duì)方數(shù)據(jù)庫(kù)資源。數(shù)據(jù)多平臺(tái)共享實(shí)施規(guī)范提出社區(qū)信息化建設(shè)中數(shù)據(jù)共享的基本要素、規(guī)則和方法，規(guī)定社區(qū)管理與服務(wù)信息系統(tǒng)的各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享功能，以及共享安全性要求，同時(shí)對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享接口、垂直權(quán)限數(shù)據(jù)共享、區(qū)域權(quán)限數(shù)據(jù)共享進(jìn)行了規(guī)范。
社區(qū)信息化標(biāo)準(zhǔn)可按應(yīng)用模塊劃分應(yīng)考慮上級(jí)政府與社區(qū)之間信息往來、社區(qū)內(nèi)各部門之間的業(yè)務(wù)信息往來，根據(jù)部門職能設(shè)計(jì)與之對(duì)口應(yīng)用模塊，包括如下幾個(gè)方面：
⑴居民信息管理：包含居民基本信息管理（如：姓名等）、居民擴(kuò)展信息管理（如：政治面貌等）、居民關(guān)系管理（如：父子關(guān)系等）、暫住居民信息管理（如：租房客等）、家庭信息管理（如：家庭包含成員）
⑵民政業(yè)務(wù)信息管理：包含特別人群管理（如：宗教人士）、社會(huì)捐贈(zèng)信息管理、殯葬信息管理、收養(yǎng)信息管理、低保信息管理。
⑶社區(qū)經(jīng)濟(jì)事物管理：包含社區(qū)內(nèi)企業(yè)信息管理、社區(qū)組織業(yè)務(wù)管理（如：社團(tuán)等）
⑷勞動(dòng)保障信息管理：包含就業(yè)人員信息管理、就業(yè)培訓(xùn)管理、失業(yè)人員管理、離退休人員管理、外出務(wù)工人員信息管理。
⑸計(jì)劃生育管理：包含育齡婦女信息管理、計(jì)生專門信息管理（如：是否獨(dú)生子女等）、查環(huán)查孕管理、孕產(chǎn)信息管理。
⑹社區(qū)綜合治理信息管理：包含綜治對(duì)象管理（如：拆遷戶）、社區(qū)經(jīng)營(yíng)信息管理（如：社區(qū)攤位）、違章建筑信息管理、衛(wèi)生信息管理、消防安全管理、糾紛和調(diào)解信息管理、社區(qū)安全信息管理。
⑺衛(wèi)生防疫信息管理：包含預(yù)防服務(wù)管理、保健服務(wù)管理、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)管理。
⑻基礎(chǔ)設(shè)施管理：包含房屋信息管理、設(shè)施信息管理。
⑼社區(qū)組織管理：包含黨建管理、社區(qū)資產(chǎn)管理、制度管理、會(huì)議管理。
⑽社區(qū)文化與教育信息管理：包含科普教育管理、文體教育管理。
通過對(duì)國(guó)內(nèi)社區(qū)信息化代表性地區(qū)的應(yīng)用情況調(diào)研，并對(duì)社區(qū)管理的各項(xiàng)職能深入分析，結(jié)合信息化應(yīng)用技術(shù)要求，對(duì)社區(qū)管理應(yīng)用的各組成模塊進(jìn)行了細(xì)化，從業(yè)務(wù)需求和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)兩方面對(duì)社區(qū)信息化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了描述與規(guī)范，形成了具有廣泛應(yīng)用價(jià)值的實(shí)施和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社區(qū)信息化的推廣具有良好的實(shí)際參考價(jià)值。
[參考文獻(xiàn)]
[1]朱琳.上海市社區(qū)信息化建設(shè)――以盧灣區(qū)為例[A].中國(guó)行政管理學(xué)會(huì).“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)行政管理體制改革”研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2006年年會(huì)論文集[C].中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)：，2006：5.
[2]李峰泉.我國(guó)社區(qū)信息化建設(shè)的發(fā)展與思考[J].網(wǎng)友世界，2012，21：6-7.
[3]張迎新.濟(jì)南市社區(qū)信息化建設(shè)體系研究[D].山東大學(xué)，2012.
