時(shí)間：2023-08-21 16:57:59
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關(guān)鍵詞：公共管理；倫理關(guān)系
當(dāng)前，在公共管理體系中，倫理缺失問題相對(duì)突出，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，若想達(dá)到理想的公共管理效果，應(yīng)重視倫理關(guān)系的設(shè)定，打造更為科學(xué)的發(fā)展理念與信任度，以打造更為完善的公共體系。為了更好的處理好公共管理中的倫理關(guān)系，應(yīng)及時(shí)了解倫理缺失的成因，可見，處理好公共管理體系中的倫理關(guān)系，以保證公共管理水平的不斷提高，進(jìn)而提高公共利益，維持健康、和諧的社會(huì)氛圍。
一、公共管理中倫理缺失問題的表現(xiàn)
在公共管理體系中，倫理問題至關(guān)重要，其關(guān)系著公共管理的經(jīng)濟(jì)效益，只有嚴(yán)格規(guī)范倫理道德，才能時(shí)刻要求相關(guān)人員的行為[1]，以保證一系列公共管理行為的科學(xué)性。在一系列的公共管理體系中，由于公共管理中存在倫理缺失問題，違背了中國傳統(tǒng)文化、倫理內(nèi)涵與全球公共管理倫理的內(nèi)容，導(dǎo)致整個(gè)公共管理中經(jīng)濟(jì)效益受到威脅。
其一，由于受到中國傳統(tǒng)思想與文化的影響，使得公共倫理觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，思想與意識(shí)陷入困境[2]?，F(xiàn)如今，主流文化的產(chǎn)生，使得公私間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，矛盾日益突出，辯證認(rèn)知不足，常常出現(xiàn)公與私相互對(duì)立的情況，抑私揚(yáng)公，對(duì)于公共道德問題存在著一定的分歧與偏差，以私人問題而引發(fā)的親情倫理關(guān)系，已然成為現(xiàn)代社會(huì)中主要的存在方式，盡管合乎情理，但是從法律層面卻不科學(xué)，最終致使公共倫理的理性逐漸缺失，制約著公共管理的實(shí)效性。在公共管理體系中，倫理缺失問題較為突出，導(dǎo)致倫理缺失問題出現(xiàn)的內(nèi)因有的在于過度追究個(gè)人利益，在此基礎(chǔ)上還要掌握一定的公共權(quán)力，使得相關(guān)人員出現(xiàn)雙重人格；而外因在于市場(chǎng)環(huán)境的影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，再加之社會(huì)監(jiān)督力度不足、社會(huì)制約機(jī)制不科學(xué)等問題，使得倫理道德問題異常突出。
其二，在研究公共管理倫理涵義方面的問題。從理論角度來看，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范倫理關(guān)系，分別從表現(xiàn)特征、作用路線等層面著手，其與法律、權(quán)力等有所不同，公共管理倫理關(guān)系的作用路線主要是由個(gè)體化向群體化轉(zhuǎn)變，使得倫理表現(xiàn)更為顯性化，此類倫理關(guān)系注重公平、公正與自由。由于倫理與非倫理行為的標(biāo)準(zhǔn)性差異，使得非倫理行為受到多種因素的影響，此類公共管理倫理關(guān)系與社會(huì)體制、社會(huì)風(fēng)尚、道德品質(zhì)與歷史文化等因素相互關(guān)聯(lián)，由此可見，無法對(duì)非倫理行為的實(shí)際性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)范的界定?，F(xiàn)如今，社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，人們的認(rèn)知、人生觀與價(jià)值觀都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，道德意識(shí)在不斷增加，自覺性也在不斷增強(qiáng)，使得人們?cè)诼男械赖滦袨闀r(shí)更有動(dòng)力。然而，在社會(huì)實(shí)際運(yùn)行的過程中，由于受到公共管理倫理制度與主體性的影響，導(dǎo)致一系列倫理問題的出現(xiàn)，不利于現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展與運(yùn)行[3]。
其三，在全球公共管理倫理問題方面。公共管理倫理缺失不僅僅表現(xiàn)在國內(nèi)，在國外也有所存在。公共管理倫理問題屬于全球性的政治性問題，其中涉及到一定的道德規(guī)范，在倫理方面應(yīng)有新標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，應(yīng)借助一系列的道德標(biāo)準(zhǔn)來打擊領(lǐng)域犯罪問題。在每個(gè)國家都會(huì)發(fā)生賄賂與腐敗問題，一些公共管理人員會(huì)受到利益的誘惑，導(dǎo)致一系列倫理缺失問題的出現(xiàn)。打擊行賄、腐敗是國際性的事務(wù)，由此可見，倫理道德問題備受關(guān)注，若想達(dá)到理想的效果，應(yīng)在自決權(quán)、誠實(shí)、穩(wěn)定、自由與信任等價(jià)值觀上形成共識(shí)。
二、導(dǎo)致公共管理中倫理缺失問題出現(xiàn)的主要原因
（一）個(gè)人與社會(huì)利益存在認(rèn)知錯(cuò)誤
在公共管理體系中，由于思想認(rèn)知不足，導(dǎo)致個(gè)人利益與社會(huì)利益間存在著一定的矛盾，導(dǎo)致公共管理人員或組織機(jī)構(gòu)在利益分配上不夠合理，出現(xiàn)了一系列不正當(dāng)?shù)膽B(tài)度。從辯證唯物主義層面，內(nèi)因是決定事物本質(zhì)與發(fā)展方向的關(guān)鍵所在。在公共管理倫理道德層面，人們思想的變化，使得人們對(duì)公共利益逐漸產(chǎn)生淡化心理，甚至?xí)a(chǎn)生侵占的動(dòng)機(jī)，產(chǎn)生侵占動(dòng)機(jī)主要是以公共管理機(jī)構(gòu)與管理人員的倫理道德水平偏低為條件的，可見，公共管理倫理關(guān)系處理的重要性。一般來講，評(píng)判倫理道德水平的重要標(biāo)準(zhǔn)為價(jià)值觀念與是非觀念。
（二）多種因素的刺激與影響力大
在公共管理環(huán)境下，由于受到多種因素的影響，導(dǎo)致倫理缺失問題變得異常突出。在此條件下，部分來自組織內(nèi)部與外部環(huán)境，在組織內(nèi)部環(huán)境中，人為、財(cái)產(chǎn)、物質(zhì)、政策與信息等資源的變化與調(diào)配，會(huì)使得身份與地位發(fā)生了極大的變化，導(dǎo)致倫理道德缺失。在外部環(huán)境中，主要是從宏觀角度出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)、文化、政治與社會(huì)等層面著手，進(jìn)而制約著公共管理組織問題不斷突出[4]，與此同時(shí)，管理者的心智與思想在潛移默化中都受到一定的影響。
三、公共管理中倫理問題處理措施
（一）制定嚴(yán)格的倫理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)
為了避免出現(xiàn)公共管理倫理缺失問題，應(yīng)及時(shí)了解與把控公共管理倫理的重要作用與價(jià)值，還要制定相應(yīng)的倫理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范一系列的公共管理行為，科學(xué)規(guī)范公共管理人員的行為，了解公共管理活動(dòng)的行為，掌握一定的倫理標(biāo)準(zhǔn)，分別就公共管理機(jī)構(gòu)與管理人員間的倫理要求進(jìn)行科學(xué)的區(qū)分。為了達(dá)到理想的效果，應(yīng)重視對(duì)公共管理組織倫理的科學(xué)性研究，進(jìn)而能實(shí)現(xiàn)對(duì)倫理精神元素的不斷充實(shí)。目前，由于受到多種因素的影響，使得公共管理組織與管理人員受到利益誘惑而產(chǎn)生倫理道德缺失，自身與社會(huì)利益問題相對(duì)突出，進(jìn)而產(chǎn)生了一系列的不正當(dāng)行為，致使社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失慘重。為應(yīng)對(duì)此項(xiàng)問題，應(yīng)加強(qiáng)公共組織文化建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)公共管理人員道德素質(zhì)的全面提升，進(jìn)而以減少道德缺失行為。為了達(dá)到理想的效果，提高倫理道德水平，建立更為完善的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)相關(guān)管理者的道德素質(zhì)進(jìn)行考核與約束。
（二）加強(qiáng)對(duì)公共環(huán)境倫理問題的監(jiān)控
當(dāng)前，我國正處在社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)公共管理行為至關(guān)重要，可見，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共管理工作的要求很高。若想提高公共管理倫理道德水平，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)公共管理倫理的質(zhì)量監(jiān)控，能避免由于功利性因素而引發(fā)的社會(huì)道德缺失問題。公共倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)對(duì)事業(yè)單位、政府部門等組織的行為進(jìn)行分析，針對(duì)公共管理中倫理環(huán)境監(jiān)控的質(zhì)量與效果開展一系列的客觀性評(píng)價(jià)。為此，還需建立行業(yè)協(xié)會(huì)，將其作為重要的平臺(tái)，對(duì)可能危害公眾利益的行為進(jìn)行全面的監(jiān)督，對(duì)未能履行職責(zé)、個(gè)人道德素質(zhì)缺失等行為進(jìn)行嚴(yán)格的懲治。
四、結(jié)語
綜上所述，目前，從公共管理現(xiàn)狀來看，倫理缺失問題相對(duì)突出，制約著公共管理的效果與水平，一旦出現(xiàn)倫理缺失問題，會(huì)對(duì)公共利益形成威脅，遵循倫理規(guī)范，進(jìn)而獲取理想的利益。為了處理好倫理關(guān)系，應(yīng)強(qiáng)化公共管理的實(shí)際作用與各項(xiàng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)公共環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控，加快倫理道德體系建設(shè)，強(qiáng)化各項(xiàng)指標(biāo)的合理規(guī)范，進(jìn)而提高公共管理水平，可大大規(guī)范人們的行為。
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(一)作為管理模式的新公共管理
作為一種新的管理模式，歐文E休斯(OwenE.Hughes)指出，新公共管理代表著一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化，“它不像‘以前的’公共管理那樣，只是在公共行政內(nèi)部實(shí)行技術(shù)性的專業(yè)化。新公共管理不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會(huì)的關(guān)系?！盵1]胡德(Hood)則認(rèn)為新公共管理模式包括了七個(gè)要點(diǎn)，即公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展、對(duì)私營部門管理方式的重視、強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。
(二)作為改革運(yùn)動(dòng)的新公共管理
新公共管理是20個(gè)世紀(jì)80年代在西方國家興起的一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，其基本特征是在公共領(lǐng)域引人市場(chǎng)機(jī)制和私人企業(yè)的管理方法，如對(duì)公有企業(yè)的私有化改造、下放管理權(quán)力、增加透明度、政府業(yè)務(wù)合同外包、政府績效評(píng)估等。[3]西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起有其深刻的背景。首先，經(jīng)濟(jì)的衰退和財(cái)政壓力的加劇。1970年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致了以高失業(yè)、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)，而西方國家的髙福利政策，又要求政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出。首先，一方面，政府稅收能力下降，另一方面，福利政策使國家不堪重負(fù)。如何節(jié)省政府施政成本，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是各國決策者必須考慮的問題。其次，公共事務(wù)的復(fù)雜性增加。隨著科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力的發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了層出不窮的社會(huì)問題，政府面臨著公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境。面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)，傳統(tǒng)的行政模式已經(jīng)力不從心，無法應(yīng)付。再次，傳統(tǒng)行政模式存在嚴(yán)重缺陷。傳統(tǒng)的行政模式曾經(jīng)取得了巨大的成功并且為世界上大多數(shù)國家所爭相效仿。然而，傳統(tǒng)行政模式畢競是隨著工業(yè)發(fā)展一定時(shí)期的特殊需要而產(chǎn)生的，隨著西方國家工業(yè)化進(jìn)入新的階段，傳統(tǒng)行政模式所強(qiáng)調(diào)的政治控制模式和官僚制模式產(chǎn)生了許多問題，受到了人們的責(zé)難。第四，全球化的加速推進(jìn)。全球化是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力。全球化趨勢(shì)加強(qiáng)了各個(gè)西方國家對(duì)本國經(jīng)濟(jì)競爭力的離度重視。政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。第五，新技術(shù)革命的要求?？茖W(xué)技術(shù)是人類歷史的重要推動(dòng)力,科技變革對(duì)政府管理有著重要影響。現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。信息化打破了長期以來政府對(duì)公共信息的壟斷，使政府的傳統(tǒng)金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)和信息處理結(jié)構(gòu)明顯不能適應(yīng)社會(huì)的需求，從而要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過程作出變革與調(diào)整。最后，企業(yè)管理方法的示范性影響是當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因。
新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)源于英國。1979年撤切爾夫人上臺(tái)以后，英國保守黨政府針對(duì)傳統(tǒng)政府模式的缺陷推行了激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，其改革主題曾被有關(guān)學(xué)者概括為:私有化、分權(quán)化、競爭機(jī)制、企業(yè)精神、非管制化、服務(wù)質(zhì)量、對(duì)工會(huì)力灰的限制。[4]這場(chǎng)改革以雷納(Rayner)評(píng)審委員會(huì)的成立為標(biāo)志，通過“雷納評(píng)審”、“下一步行動(dòng)計(jì)劃”等措施使英國政府的公務(wù)員體制經(jīng)歷了一場(chǎng)與傳統(tǒng)決裂的轉(zhuǎn)型。撤切爾之后的梅杰政府繼續(xù)推動(dòng)甚至擴(kuò)大了這一變革，通過“公民運(yùn)動(dòng)”、“競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”等行動(dòng)，使英國的公共服務(wù)品質(zhì)得到了極大的提升，也使英國成為當(dāng)代公共行政改革的先驅(qū)者。1997年，布萊爾政府上臺(tái)，結(jié)束了保守黨在英國近20年的執(zhí)政生涯，布萊爾為英國的政府公共改革注入了新的活力，在以往改革的基礎(chǔ)上取得了新的成就。20世紀(jì)80年代開始在美國也進(jìn)行了政府改革實(shí)踐，其內(nèi)容包括政府職能定位的市場(chǎng)化、公共服務(wù)輸出的市場(chǎng)化、重塑政府和政府間的分權(quán)等方面。在溴大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開始了大刀闊斧的公共行政改革。其中，新西蘭的政府改革取得了巨大的成功，并且因改革的系統(tǒng)性、徹底性和內(nèi)在一致性被學(xué)術(shù)界稱為新西蘭模式。斯科特在國際貨幣基金組織的報(bào)告《新西蘭的政府改革》一文中指出新西蘭的改革是政府企業(yè)化改革的典型例子”，[5]而澳大利亞則以較為穩(wěn)健的形式實(shí)現(xiàn)了改革和社會(huì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)合組織的其他成員國也都采取了類似的改革措施。自20世紀(jì)90年代泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本政府為了改變經(jīng)濟(jì)蕭條狀態(tài)，不斷發(fā)行國債，導(dǎo)致政府的財(cái)政狀況持續(xù)惡化;同時(shí)，西方各國進(jìn)行的新公共管理運(yùn)動(dòng)也引發(fā)了日本政府改革的思想。因此，20世紀(jì)90年代末，日本政府開始了大規(guī)模的公共行政體制全面改革。
(三)作為理論范式的新公共管理
作為一種理論范式，新公共管理在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套新的思路,這可以概括為如下幾個(gè)傾向在提供公共服務(wù)上寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu)的傾向;寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)的傾向;寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)(寧可出現(xiàn)各種提供者的競爭，并存在使用者對(duì)供給者運(yùn)用控制手段，如美國由選舉產(chǎn)生的校董事會(huì)制度)，而不要單一的無所不包的供給方式一元化結(jié)構(gòu)的傾向;寧可向使用者收費(fèi)(或至少是指定了用途的稅收)，而不以普通稅金作為資助不具有公共利益的公共基礎(chǔ)的傾向;寧要私人企業(yè)或獨(dú)立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具的傾向?！盵6]新公共管理理論代表了政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展的新階段，它是在對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論的批判基礎(chǔ)上逐步形成起來的。本文主要將新公共管理視為一種理論范式，在這種意義上，新公共管理與新公共管理理論是等同的。
二、新公共管理的理論基礎(chǔ)
作為一種彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政模式缺陷的新的范式，新公共管理理論并非一種單一的理論，而是對(duì)學(xué)者們不同理論主張的匯集，而這些理論主張之所以會(huì)被稱為新公共管理理論，很多程度上是因?yàn)樗鼈兘⒃诠餐睦碚摶A(chǔ)之上。例如，張成福認(rèn)為，新公共管理是近年來西方政府改革運(yùn)動(dòng)的一種理論概括，實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)公共行政學(xué)各理論、學(xué)派之觀點(diǎn)、主張的大組合。[7]新公共管理理論的理論基礎(chǔ)主要有兩個(gè)方面，分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門的管理理論(見圖1)。正如歐文E休斯所指出的：“盡管也有人認(rèn)為，私營部門的管理本身也是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)之上的，然而，即使管理扎根于經(jīng)濟(jì)學(xué)，但管理因索自身在該問題的探討中也足以占據(jù)一席之地?！币簿褪钦f，雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論有很大的關(guān)聯(lián)性，但它們之間的區(qū)別也足以使其成為新公共管理理論的兩個(gè)理論基礎(chǔ)。
1.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之所以能夠成為新公共管理理論的基礎(chǔ)，在于“相對(duì)于含糊不清的公共行政理論來說，經(jīng)濟(jì)孥理論是精確的、具有可預(yù)測(cè)性、經(jīng)驗(yàn)主義的，并且是建立在解釋人們?nèi)绾涡袆?dòng)的激勵(lì)理論之上的?！毙鹿补芾砝碚撚绕湟怨策x擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托理論和交易成本理論為其支撐點(diǎn)。
一是公共選擇理論。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是消費(fèi)者(需求者)和廠商(供給者),在政治市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是選民、利益集團(tuán)(需求者)和政治家、官員(供給者)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品;在政治市場(chǎng)上，人們通過民主選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經(jīng)濟(jì)決策，后一類行為是政治決策，個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中主要是要作出這兩類決策。公共選擇理論認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人，沒有理由認(rèn)為同一個(gè)人會(huì)根據(jù)兩種完全不同的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)I同一個(gè)人在兩種場(chǎng)合受不同的動(dòng)機(jī)支配并追求不同的目標(biāo)，是不可理解的，在邏輯上是自相矛盾的;這種政治、經(jīng)濟(jì)截然對(duì)立的“善惡二元論”是不能成立的。“經(jīng)濟(jì)”和“政治”是相互依從、相互影響的>正確地理解“經(jīng)濟(jì)”必須對(duì)“政治”有一定的了解，同樣，理解“政治”必須能夠理解“經(jīng)濟(jì)”。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上存在供求雙方力量的相互作用，政治市場(chǎng)上也同樣存在供求雙方力量的相互作用。[8]公共選擇理論的獨(dú)到之處就在于它提出了一條解決政府困境的出路，即打破政府壟斷，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭，使公眾得到自由選擇的機(jī)會(huì)。
二是委托理論。莫(Moe)認(rèn)為:“委托一模型是關(guān)系的分析性表述，在模型中，委托人一方考慮與另一方或人達(dá)成合約，因?yàn)樗A(yù)期人隨后會(huì)選擇的行為將產(chǎn)生委托人所希望的結(jié)果?！?KiewietandMathewD.McCubbins)將關(guān)系界定為：“人被授權(quán)根據(jù)委托人利益……采取行動(dòng)時(shí)，就形成了關(guān)系。”[1°]然而，在有限理性和機(jī)會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，人利益與委托人的利益未必一致,他可能去追求個(gè)人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價(jià)，產(chǎn)生逆向選擇和道徳風(fēng)險(xiǎn)問題。就像莫隨后所指出的委托人所能解決的問題遠(yuǎn)不只是找到一個(gè)合格的人，因?yàn)闆Q不能保證人一旦被雇傭后就會(huì)按委托人的最佳利益行事……人心中有他自己的利益，因而只有在合約施加的激勵(lì)結(jié)構(gòu)使得人追求委托人目標(biāo)的行為對(duì)他自己有利的范圍內(nèi)，他才會(huì)去實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)?！痹诠策x擇領(lǐng)域，公民和代議者、代議者和政府官僚構(gòu)成委托關(guān)系。政府官僚作為人根據(jù)顯明或隱性契約負(fù)責(zé)公共服務(wù)的供給，必須忠實(shí)執(zhí)行委托人的意愿，但是在實(shí)際的運(yùn)作中，由于公共生產(chǎn)的非市場(chǎng)性質(zhì)、激勵(lì)的缺乏和官僚機(jī)構(gòu)的實(shí)際壟斷地位，政府機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的委托問題。官僚追求自身利益，在一定程度上與委托人的利益相沖突。同時(shí)，官僚與代議者擁有的公共物品和公共服務(wù)供給信息的種類和數(shù)量不同，官僚在這種信息不對(duì)稱中處于優(yōu)勢(shì)地位。委托理論認(rèn)為解決委托問題的本質(zhì)在于設(shè)計(jì)一種適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，誘導(dǎo)人去追求委托人的目標(biāo)。根據(jù)公共部門的特性,可以采取以下途徑來減少官僚的機(jī)會(huì)主義行為：一是篩選人。如果要選擇一個(gè)政府機(jī)構(gòu)來從事所委托的某項(xiàng)任務(wù)的話，代議者可以比較有關(guān)多個(gè)人種種可能行為的例樣來減少逆向選擇問題。[11]二是引人市場(chǎng)機(jī)制。一般而言，私營部門的委托問題比政府部門的要輕。通過引人市場(chǎng)機(jī)制如簽約外包可以將政府部門委托問題轉(zhuǎn)移到私營部門中去，從而減少公共部門的委托問題;三是加強(qiáng)監(jiān)督。通過監(jiān)督能夠獲取人所掌握的信息，降低其討價(jià)還價(jià)的能力，從而抑制人的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。四是制定激勵(lì)契約。采取績效工資制可以有效激勵(lì)個(gè)人，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與共同利益的同時(shí)增強(qiáng)。委托理論成為新公共管理引入市場(chǎng)機(jī)制、加強(qiáng)績效管理、強(qiáng)化責(zé)任和監(jiān)督等主張的理論基礎(chǔ)。
三是交易成本理論。K阿羅(KennethArrow)是第一個(gè)提出“交易成本”術(shù)語的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他1969年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織:有關(guān)市場(chǎng)選擇和非市場(chǎng)分配相關(guān)問題》一文中，明確提出了“交易成本”的概念。科斯(Coase)在《社會(huì)成本問題》一文中對(duì)交易費(fèi)用的內(nèi)涵做了進(jìn)一步解釋，他指出：“為了進(jìn)行市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰希望進(jìn)行交易有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴(yán)格履行等等，這些工作常常是花費(fèi)成本的而任何一定比率的成本都足以使許多在無須成本的價(jià)格機(jī)制中可以進(jìn)行的交易化為泡影。”[12]也就是說，在科斯看來，交易成本就是不同經(jīng)濟(jì)主體在交易過程中進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)、搜集信息等所發(fā)生的費(fèi)用。在科斯理論的基礎(chǔ)上，威廉姆森進(jìn)一步發(fā)展了交易成本理論，他將交易費(fèi)用進(jìn)一步細(xì)分為事先的交易費(fèi)用和事后的交易費(fèi)用兩種‘。前者包括起草、談判和維護(hù)一項(xiàng)協(xié)議的成本，即與市場(chǎng)相聯(lián)系的交易費(fèi)用：研究和信息成本，談判和決策成本、檢驗(yàn)和履行成本。后者則包括:(1)當(dāng)交易偏離了所要求的準(zhǔn)則而引起的不適應(yīng)成本》(2)為了糾正事后的偏離準(zhǔn)則而引起爭論的成本“3)伴隨建立和運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)通常不是法庭而來的成本，如管理機(jī)構(gòu)解決交易糾紛的成本;(4)保證生效的抵押成本。[13]對(duì)于降低交易成本的途徑，新制度，綠濟(jì)學(xué)派提出了諸如自我實(shí)施合同、訂立不完全契約、調(diào)整公司治理結(jié)構(gòu)等正式制度安排。另外，他們還意識(shí)到由正式制度安排所不能解決的問題，如道德風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)會(huì)主義等問題，這就需要諸如意識(shí)形態(tài)、文化等非正式制度來發(fā)揮降低交易成本的功能。[“]從交易成本的觀點(diǎn)來看，官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)生產(chǎn)的傳統(tǒng)模式無疑以巨大的交易成本為代價(jià)，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，因此應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)檢驗(yàn)或簽約外包將公共服務(wù)轉(zhuǎn)由非官僚機(jī)構(gòu)承擔(dān)，降低交易成本。但是，利用官僚機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)和利用市場(chǎng)都存在交易成本，問題的關(guān)鍵在于如何確定政府與市場(chǎng)兩者的合理邊界，使總交易成本達(dá)到最小。交易成本理論成為新公共管理簽約外包、分權(quán)化管理、國有企業(yè)民營化等主張的理論基礎(chǔ)。
2.私營部門的管理理論
［關(guān)鍵詞］信息化；新公共管理；價(jià)值取向；雙重影響
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.127
［中圖分類號(hào)］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2017）02-0-01
0 引 言
公共管理主要是指不以盈利為最終目的的相關(guān)政府和公共組織，比如：學(xué)校機(jī)構(gòu)，其是一種追求增進(jìn)效益與公共利益公平分配的調(diào)控活動(dòng)。近年來，隨著時(shí)代不斷的發(fā)展和進(jìn)步，新公共管理將原來的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變成績效優(yōu)先，將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營模式作為基礎(chǔ)，關(guān)注管理者的管理結(jié)果和管理責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)政府政策實(shí)施價(jià)值取向的“3E”目標(biāo)。而信息化對(duì)社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及人的思維方式有著廣泛的影響，使社會(huì)基礎(chǔ)也在發(fā)生變化，那么對(duì)新公共管理有所影響也是必然的。
1 信息化對(duì)新公共管理價(jià)值取向產(chǎn)生的積極影響
1.1 效率方面的影響
一方面，隨著經(jīng)濟(jì)信息化的發(fā)展，新公共管理在效率方面的價(jià)值取向逐漸從原來的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變成績效優(yōu)先。政府和企業(yè)不以追求用最少的資源消耗來提供最多的社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品為導(dǎo)向，而是以更多的關(guān)注社會(huì)大眾的滿意程度和需求為導(dǎo)向。所以，新公共管理在效率方面的價(jià)值取向不是重復(fù)傳統(tǒng)的管理模式，而是在信息時(shí)代尋求新的發(fā)展。另一方面，新公共管理主要就是通過引入私營企業(yè)的信息化管理手段和管理經(jīng)驗(yàn)，來實(shí)現(xiàn)效率的優(yōu)化。政府改革的主要方向就是向私營企業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒，在管理方面引入質(zhì)量管理、預(yù)測(cè)系統(tǒng)、分析技術(shù)及績效評(píng)估等。費(fèi)耶認(rèn)為效率取向就是以效率為驅(qū)動(dòng)的管理模式，鼓勵(lì)公共部門引進(jìn)和嘗試私營企業(yè)的管理手段和技術(shù)，認(rèn)為不管是私營企業(yè)還是公共部門都應(yīng)該將效率作為管理的核心。
1.2 公共方面的影響
新公共管理理論認(rèn)為人們對(duì)公共物品的多樣化、多層次需求越來越明顯，政府能力的單薄無法有效地滿足人們的各種需求，所以需要借助廣泛的社會(huì)的力量，才能進(jìn)行進(jìn)一步的完善。而信息化時(shí)代的到來在很大程度上增強(qiáng)了新公共管理的公共價(jià)值取向。因?yàn)楣娛切畔⒒闹行模哉械母鞣N信息也主要是為公眾提供服務(wù)的，需要公眾全面、清晰的了解，電子政府的建立就是要通過網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)來提高信息的流通速度，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府部門在“行政”和“政治”方面的二元互動(dòng)，使公共價(jià)值取向能夠得到強(qiáng)化，真正有效的落實(shí)公共價(jià)值。一方面，信息化社會(huì)具有管理經(jīng)驗(yàn)、篩選和加工信息資源、專業(yè)技能等方面的優(yōu)勢(shì)，能夠影響政務(wù)官或代議機(jī)構(gòu)的決策，這是“行政”和“政治”二者之間互動(dòng)的重要表現(xiàn)。另一方面，從主體角色變化方面來看，大眾傳媒的廣泛滲透和信息技術(shù)水平的提升為議員進(jìn)入行政部門創(chuàng)設(shè)了良好的機(jī)遇。
總之，隨著信息化的發(fā)展，未來公共行政的政治色彩不僅不會(huì)消退，而是更加的濃厚，和文職人員之間也不會(huì)明顯的分化而是會(huì)彼此逐漸的滲透和融合?？偟膩碚f，應(yīng)關(guān)注高級(jí)文職人員的敏感性、公眾向應(yīng)力、政治責(zé)任心等方面的發(fā)展，不斷強(qiáng)化新公共管理在各方面的價(jià)值取向。
2 信息化對(duì)新公共管理價(jià)值取向產(chǎn)生的負(fù)面影響
2.1 新公共管理的價(jià)值取向發(fā)生偏離
信息化在一定程度上產(chǎn)生了公共管理技術(shù)決定論，使新公共管理的價(jià)值取向發(fā)生了偏離。過于關(guān)注技術(shù)和科技的重要作用，很容易形成技術(shù)決定論。隨著信息化時(shí)代的發(fā)展，不僅給新公共管理帶來了管理思想、管理技術(shù)、管理手段等方面的變革，同時(shí)也要在具體的實(shí)踐研究中堅(jiān)決抵制技術(shù)決定論的產(chǎn)生。這是發(fā)揮信息化影響時(shí)需要重點(diǎn)警惕的。
2.2 影響社會(huì)發(fā)展的獨(dú)立性
信息化時(shí)代國家和市民社會(huì)逐漸發(fā)展融合，在給人們的發(fā)展帶來正面影響的同時(shí)，也產(chǎn)生著一定的負(fù)面影響。從信息化發(fā)展角度分析，社會(huì)和國家之間的關(guān)系主要分為兩種類型，一方面，強(qiáng)調(diào)個(gè)性化和個(gè)人主義，讓公眾涌現(xiàn)出更多的活力，提高公共管理廣泛的參與度，有效地促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。另一方面，信息化能夠強(qiáng)化政府介入文化、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展領(lǐng)域的能力。雖然信息化可以幫助政府強(qiáng)化行政權(quán)力，提升其職能行使的效率和專業(yè)性，但同時(shí)也會(huì)強(qiáng)化政府介入社會(huì)的能力，從而影響社會(huì)發(fā)展的獨(dú)立性，限制了公眾的自由和隱私，不利于社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。
2.3 社會(huì)價(jià)值觀的取向受到挑戰(zhàn)
信息化的發(fā)展使社會(huì)價(jià)值觀呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，對(duì)新公共管理維持價(jià)值的取向帶來了極大的挑戰(zhàn)。互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展和信息化的滲透，導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)的異質(zhì)化和同質(zhì)化現(xiàn)象并存，在很大程度上增加了新公共管理工作的難度。尤其是信息技術(shù)的快速發(fā)展逐漸代替了原有的意識(shí)形態(tài)的功能，而且使傳統(tǒng)的輿論宣傳、新聞媒體等渠道失去了主導(dǎo)地位，要想在社會(huì)和公共管理中確定意識(shí)、公共以及責(zé)任等價(jià)值取向也變得越來越困難。
3 結(jié) 語
信息化的發(fā)展和公共管理的不斷變革，為政府帶來了雙重的發(fā)展壓力。因此，政府要正確認(rèn)識(shí)新公共管理在各方面的價(jià)值取向，以及新公共管理c信息化二者之間的一致性，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的同時(shí)，并關(guān)注人的持續(xù)健康發(fā)展。政府還要不斷推動(dòng)信息化的發(fā)展進(jìn)程，消除各方面的負(fù)面影響，充分發(fā)揮知識(shí)經(jīng)濟(jì)的長期增長優(yōu)勢(shì)，為我國的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞： 政府公共關(guān)系 政府公共關(guān)系 溝通協(xié)調(diào)
一直以來，公共關(guān)系的概念在不斷地變化發(fā)展，沒能形成一個(gè)可以被廣泛接受的定義，但人們對(duì)公共關(guān)系的內(nèi)涵的理解越來越清晰。我認(rèn)為：公共關(guān)系是社會(huì)組織和特定個(gè)人為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)，通過傳播溝通和雙向信息交流而爭取公眾理解和支持的一種特殊管理職能。公共關(guān)系管理的主體是社會(huì)組織，而客體是社會(huì)公眾，主體與客體的聯(lián)系是由于傳播過程的發(fā)生而建立起來的。
一、政府公共關(guān)系的定義
政府公共關(guān)系作為公共關(guān)系的領(lǐng)域之一，是政府為了更好地履行其職能，利用傳媒與公眾建立相互了解、相互適應(yīng)的持久聯(lián)系，以期在公眾中塑造良好的政府形象，爭取公眾對(duì)政府工作的理解和支持的一系列活動(dòng)。政府公共關(guān)系是一種行政管理行為，是政府為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和法定職責(zé)而主動(dòng)采用的行為，是政府的一種管理手段。
第一，政府是政府公共關(guān)系的主體，也是政府公共關(guān)系活動(dòng)的組織者和活動(dòng)者，沒有政府，就談不上政府公共關(guān)系，政府公共關(guān)系活動(dòng)的狀況和效果依賴于政府的行為，又影響著政府的行為。政府公共關(guān)系的客體，是指政府管理工作中信息溝通與傳播的公眾對(duì)象，主要是指社會(huì)公民及其組成的社會(huì)組織。在開展政府公共關(guān)系的過程中，政府綜合運(yùn)用各種傳播方式不斷增進(jìn)政府與社會(huì)公眾之間的相互了解、相互支持。
第二，政府公共關(guān)系的基本活動(dòng)以滿足公眾的利益需要為基礎(chǔ)，在具體的實(shí)踐和政策、方針的實(shí)施過程中，動(dòng)態(tài)地調(diào)整自身的行為，與公眾形成互動(dòng)、互信，為滿足社會(huì)公眾利益而努力，形成互動(dòng)的雙向信息溝通網(wǎng)絡(luò)。政府工作具有權(quán)威性和政策性，但無論是從民主政治的大氣候，還是從政府的運(yùn)作小環(huán)境來看，所謂的權(quán)威性和政策性都必須建立在社會(huì)公眾依賴政府的基礎(chǔ)之上。
二、政府公共關(guān)系的職能
政府作為社會(huì)事務(wù)的指揮和調(diào)控中心，除了借助政治、經(jīng)濟(jì)和法律等強(qiáng)制性手段以外，還借助公共關(guān)系這種“軟性”方式來協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，達(dá)到確定的目標(biāo)。
政府公共關(guān)系的職能即是公共關(guān)系在政府行政活動(dòng)中應(yīng)有的職責(zé)和作用。政府對(duì)國家各方面事務(wù)行使著指導(dǎo)、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、保衛(wèi)等職能。由于現(xiàn)代政府管理范圍的擴(kuò)大和行政管理科學(xué)的進(jìn)步，政府公共關(guān)系職能逐漸從依附于其他行政活動(dòng)發(fā)展成為目前日益獨(dú)立，相對(duì)完整的職能體系，進(jìn)行有效的管理，在公眾中樹立良好的形象，運(yùn)用各種傳媒手段與公眾進(jìn)行相互交流、相互適應(yīng)的社會(huì)溝通活動(dòng)，通過不同形式滲透于各級(jí)政府及其職能部門的各個(gè)管理領(lǐng)域，貫穿于它們要處理的各項(xiàng)工作之中，這就是政府公共關(guān)系的職能所在。
（一）溝通協(xié)調(diào)是政府公共關(guān)系的基本職能。政府作為公共關(guān)系的主體，與公眾之間通過多種途徑和方式進(jìn)行思想與信息的交流。政府與公眾的雙向溝通，既可以讓公眾明了政府的方針、政策和舉措，把政府意志轉(zhuǎn)化為公眾意志，又可以使政府根據(jù)民意，科學(xué)決策、制定政策，從而為政府管理創(chuàng)造更有利的環(huán)境和條件。在溝通的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商、調(diào)整等方式來調(diào)適、理順政府與其內(nèi)外公眾之間的關(guān)系，保持組織管理系統(tǒng)的整體平衡，以利于發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，確保計(jì)劃的落實(shí)、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）政府公共關(guān)系的目的是爭取公眾對(duì)政府行為和活動(dòng)的理解、信任與合作。政府的軟資源――政府形象是指公眾對(duì)于政府行為的綜合認(rèn)識(shí)所形成的整體印象的評(píng)價(jià)。因此，公共關(guān)系被人們稱作“塑造形象的藝術(shù)”。政府形象的塑造與維護(hù)必須借助于公共活動(dòng)的開展。
（三）教育宣傳是政府公共關(guān)系的一項(xiàng)重要的手段，即把政府的各種政策、措施和意圖廣泛向社會(huì)宣傳，使社會(huì)各個(gè)方面對(duì)政府的各項(xiàng)政策措施充分理解。一方面是把政府內(nèi)部的信息有效地、有目的地、有步驟地向社會(huì)輸出，以獲得社會(huì)各方面理解與支持，另一方面是教育和引導(dǎo)，即經(jīng)常教育政府工作人員樹立“全員公關(guān)”意識(shí)，自覺維護(hù)政府的形象和聲譽(yù)。同時(shí)，將政府的政策、措施和意圖傳達(dá)給社會(huì)公眾，給予正確的解釋和充分的說明，并告訴公眾政府正在做什么、準(zhǔn)備做什么，公眾可以得到什么和如何支持政府的工作，使公眾理解政府的決策和措施，保證政府政策、措施的順利實(shí)施。
（四）政府公共關(guān)系人員針對(duì)政府行使行政管理職能中遇到的具體情況和問題，根據(jù)社會(huì)公眾的輿論反饋，向政府決策者提供改進(jìn)意見和措施，這是政府公共關(guān)系管理中的決策咨詢功能。從公共關(guān)系的角度而言，充分發(fā)揮咨詢建議的參謀作用，是保證決策質(zhì)量不可缺少的條件。這一方面有利于促進(jìn)政府決策的民主化。社會(huì)公眾參與國家大事的討論，政府把來自公眾的各種信息分門別類地進(jìn)行整理加工，向決策者提供咨詢建議的第一手資料。另一方面有助于政府決策的科學(xué)化。通過公共關(guān)系活動(dòng)所搜集到的數(shù)據(jù)、資料和情況一般都是來自社會(huì)各方面的真實(shí)信息，廣泛征詢公眾及有關(guān)專家集團(tuán)的意見，預(yù)測(cè)社會(huì)變化趨勢(shì)，以供決策，可使決策更具有合理性、可行性和科學(xué)性。
三、政府公共關(guān)系的特點(diǎn)
政府公共關(guān)系是以政府為活動(dòng)主體的，除了具有公共關(guān)系的一般屬性，無論在主體、客體還是運(yùn)行方式方面，政府公共關(guān)系都表現(xiàn)出自身的特殊性。
（一）主體的唯一性和權(quán)威性。政府公共關(guān)系主體只有一個(gè)，即政府，其作為公共服務(wù)的提供者，社會(huì)秩序的維護(hù)者，國家行政權(quán)力的執(zhí)行者，是最重要的政治活動(dòng)主體之一。政府通過制定和頒布法律和法規(guī)，并強(qiáng)制所管轄范圍內(nèi)的公民執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
（二）客體的廣泛性和復(fù)雜性。政府所服務(wù)的對(duì)象應(yīng)該是全體公民，政府公共關(guān)系的公眾范圍相當(dāng)廣泛，是與政府各類政策相關(guān)的組織與個(gè)人。政府公共關(guān)系工作面向社會(huì)的全體成員，若以一定的利益關(guān)系為基礎(chǔ)，社會(huì)民眾又可劃分為各種不同的利益群體，這些群體既有共同的社會(huì)利益，又有不同的特殊利益。對(duì)政府制定的有關(guān)政策和法律，不同利益群體可能會(huì)持有不同的態(tài)度，這就必然會(huì)出現(xiàn)不同意見的社會(huì)群體。政府需要時(shí)刻關(guān)注社會(huì)各階層的態(tài)度及其變化趨向，在管理過程中需要有效地運(yùn)用公共關(guān)系的協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌兼顧，調(diào)節(jié)各方面的利益，理順各種社會(huì)關(guān)系。
（三）目標(biāo)取向的公益性和社會(huì)性。公益性就是指社會(huì)公益性，“政府公共關(guān)系工作的目的與其他社會(huì)組織明顯不同，主要表現(xiàn)在對(duì)公共利益的體現(xiàn)和關(guān)注方面，政府公共關(guān)系活動(dòng)的視野更加博大、全面。其他社會(huì)組織的公共關(guān)系也考慮公益性，但社會(huì)利益不是他們直接追求的目標(biāo)，而是他們實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)必須考慮的前提，不可冒犯的原則”。為了保持政治穩(wěn)定，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展，社會(huì)各領(lǐng)域、各部門協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和良性運(yùn)行，應(yīng)加強(qiáng)政府公共關(guān)系的各項(xiàng)工作。維護(hù)公共利益，爭取公眾支持是政府公共關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。
（四）傳播渠道的嚴(yán)肅性。政府直接掌握大量處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的大眾傳播媒介，可以通過各個(gè)角度大量地、反復(fù)地播放某種信息來加深公眾印象，提高公共關(guān)系的傳播效率。客觀上為輿論導(dǎo)向提供了其他組織不能企及的優(yōu)越條件。另外，政府是結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的行政組織，內(nèi)部傳播嚴(yán)密、迅速，傳播條件也具有主動(dòng)靈活、覆蓋寬廣等綜合優(yōu)勢(shì)，信息通過公文與會(huì)議等組織傳播形式在政府內(nèi)部準(zhǔn)確流動(dòng)，并有效地轉(zhuǎn)達(dá)到社會(huì)公眾這。這使得政府在公關(guān)活動(dòng)中始終保持主動(dòng)，體現(xiàn)出無法比擬的駕馭能力與調(diào)控能力。
四、開展政府主要公共關(guān)系的必要性
政府公共關(guān)系是以維護(hù)社會(huì)、公眾利益作為自己的最高標(biāo)準(zhǔn)，追求公共利益、整體利益的和諧一致，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)、公眾利益一致性下的發(fā)展。政府公關(guān)作為協(xié)調(diào)政府與社會(huì)關(guān)系的重要管理機(jī)制，其目的就是通過對(duì)社會(huì)環(huán)境關(guān)系的管理，為政府創(chuàng)造適合發(fā)展的和諧的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。在管理的實(shí)踐中，政府公關(guān)通過行之有效的溝通機(jī)制，化解矛盾、協(xié)調(diào)對(duì)立和沖突，對(duì)各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系加以全面有效的調(diào)整協(xié)調(diào)，使組織內(nèi)部、組織與組織、組織與整個(gè)外部社會(huì)環(huán)境形成和諧安定、協(xié)調(diào)有序的良好關(guān)系。就我國現(xiàn)階段的政府工作來說，開展政府公關(guān)不僅有理論上的必要性，而且有實(shí)踐上的價(jià)值。
（一）和諧社會(huì)的構(gòu)建是一個(gè)需要多方努力的系統(tǒng)工程，總的來說，構(gòu)建和諧社會(huì)就是要妥善協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，尤其是利益關(guān)系。協(xié)調(diào)是和諧社會(huì)的基本標(biāo)志，和諧社會(huì)是以人為中心的各種關(guān)系的協(xié)調(diào)融洽，而利益關(guān)系是各種關(guān)系的本質(zhì)。從的兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論出發(fā)，圍繞協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，構(gòu)建和諧社會(huì)的眾多工作可以分為兩大類，一是制度層面的重構(gòu)，在各個(gè)領(lǐng)域做出公平公正的制度安排，從而使每個(gè)社會(huì)成員都能夠“各盡其能、各得其所”，并促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的全面進(jìn)步；二是社會(huì)關(guān)系管理工作，即在現(xiàn)有的制度下，通過充分溝通、說服教育、利益補(bǔ)償?shù)汝P(guān)系管理手段來促使社會(huì)成員及各個(gè)利益團(tuán)體之間能夠“和諧相處”。
社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)工作在實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧化的不可或缺，首先是基于以下假設(shè)：制度總是滯后于現(xiàn)實(shí)的，制度總是不完美的，利益總是有限的。由于制度的長期性和穩(wěn)定性，它常常是滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，用相對(duì)固定和落后的政策和措施，管理和調(diào)適變革時(shí)期復(fù)雜多變的社會(huì)利益關(guān)系，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些偏差；在一定時(shí)期，利益總是有限的，利益的有限性使得并不是每個(gè)人都能得到等額或者充分的利益。因此，一項(xiàng)制度的公正合理只是相對(duì)而言。制度造成的利益矛盾是永遠(yuǎn)存在的，因此構(gòu)建和諧社會(huì)離不開化解、緩和矛盾的社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)、管理工作。
和諧是一個(gè)關(guān)系范疇，兩個(gè)事物要想擁有和諧的關(guān)系，就必須有對(duì)話，有交往。因?yàn)殛P(guān)系是人的交往的實(shí)現(xiàn)，沒有交往就沒有關(guān)系。而這種交往，從某種意義上言，就是一種社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)工作。因此，和諧社會(huì)的建構(gòu)不僅離不開利益格局的制度上的調(diào)整，而且離不開關(guān)系的協(xié)調(diào)。而公共關(guān)系正是以獲得協(xié)調(diào)、和諧的關(guān)系為己任的。
（二）我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得以確立的關(guān)鍵是實(shí)行政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能。政府公共管理和公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，要求政府相應(yīng)強(qiáng)化公共關(guān)系的職能，以適應(yīng)社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型。政府由過去壟斷支配式管理變?yōu)槠降确?wù)性質(zhì)的管理。從政府公共關(guān)系的角度講，企業(yè)已由內(nèi)部公眾轉(zhuǎn)為外部公眾，其關(guān)系具有平等性。但為了彌補(bǔ)市場(chǎng)不足和克服市場(chǎng)失靈，就需要政府的另一種性質(zhì)的管理，這種管理性質(zhì)的轉(zhuǎn)變是由于政府職能轉(zhuǎn)變使政府對(duì)企業(yè)行使權(quán)力的側(cè)重點(diǎn)和方式發(fā)生變化而造成的。轉(zhuǎn)變前與轉(zhuǎn)變后相比，前者側(cè)重于直接管理，后者側(cè)重于間接管理；前者側(cè)重于微觀管理，后者側(cè)重于宏觀管理；前者通常采用硬性行政命令和計(jì)劃手段推行管理，后者通常采用法治前提下宏觀調(diào)控手段推行管理。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所形成的政企之間的特殊平等性關(guān)系，使政府不得不以平等的姿態(tài)去公關(guān)引導(dǎo)、協(xié)調(diào)關(guān)系，化解政企間可能產(chǎn)生的矛盾和誤解。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越深入發(fā)展，個(gè)人之間、企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)交往越頻繁，社會(huì)分工越細(xì)化，越需要政府這樣的公共機(jī)構(gòu)。政府要通過法治保護(hù)公民產(chǎn)權(quán)，化解各種矛盾，調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛，向企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)信息，同時(shí)通過評(píng)估塑造自己的形象來獲得企業(yè)公眾對(duì)自己的支持和擁護(hù)，最大限度地增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策的有效性，通過與社會(huì)的信息雙向交流降低政府的決策風(fēng)險(xiǎn)。政府公關(guān)應(yīng)把企業(yè)作為公關(guān)對(duì)象重點(diǎn)和公關(guān)活動(dòng)重心，發(fā)揮政府公關(guān)協(xié)調(diào)職能，與企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系；發(fā)揮其信息交流職能，對(duì)企業(yè)進(jìn)行信息輸導(dǎo)和決策服務(wù)；發(fā)揮其雙向溝通職能，建立有效的政企溝通渠道；把握政府公關(guān)的戰(zhàn)略活動(dòng)重心，為企業(yè)創(chuàng)設(shè)寬松的經(jīng)營環(huán)境。由此可見，有效開展政府公共關(guān)系，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的順利建立具有重要意義。
（三）經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化必然推動(dòng)政治民主化的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和自主意識(shí)的增強(qiáng)，公民必然要求更廣泛的政治參與和影響政府決策。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家做主，使人民真正享有各項(xiàng)公民權(quán)利。而人民群眾有效地行使自己的權(quán)利，積極參政議政，必須對(duì)政府的方針、政策有透徹的了解。因此，政府有義務(wù)向人民報(bào)告政府的決策和行為，同時(shí)，政府對(duì)國家事務(wù)的有效管理也有賴于人民的參與和支持。這就要求政府在有效履行公務(wù)的同時(shí)，架起與人民群眾之間聯(lián)系溝通的橋梁，建立起民主的信息交流關(guān)系。
政府公共關(guān)系中的公眾信息傳播溝通有利于社會(huì)主義民主政治的建設(shè)，其積極作用體現(xiàn)在：溝通是民主的一個(gè)基本特性。開展政府公共關(guān)系，可使政府不斷增強(qiáng)工作的透明度，使人民群眾享有更加充分的知情權(quán)，使群眾增強(qiáng)公民意識(shí)，真正樹立起國家主人翁的責(zé)任感，提高參政、議政的自覺性。政府嚴(yán)格按民主程序辦事，加強(qiáng)與公眾之間的傳播溝通，集思廣益，就從根本制度上保證了政策的民主化。開展政府公共關(guān)系，可以保證政府時(shí)刻接受群眾監(jiān)督，幫助下情上傳和上情下達(dá)，密切政府與廣大公眾的魚水關(guān)系，使社會(huì)主義民主政治建設(shè)有了一條現(xiàn)實(shí)可行的渠道。
（四）在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國情社情千變?nèi)f化，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。改革開放的進(jìn)一步深入必然使各種潛伏矛盾表面化，稍有不慎，就可能引發(fā)和激化各種社會(huì)矛盾，帶來社會(huì)動(dòng)蕩，從而影響經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的進(jìn)程。政府公共關(guān)系作為一種新型的行政管理職能，尤其擅長于信息管理、輿論管理、關(guān)系管理和形象管理，有效開展政府公共關(guān)系，政府就可以做到不聾、不啞、不瞎，在與公眾雙向溝通交流的基礎(chǔ)上了解公眾的各種變化趨向，妥善處理各種關(guān)系，引導(dǎo)輿論走向，并通過樹立自身形象提高社會(huì)向心力。
隨著企業(yè)改革的深入、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人員分流、職工下崗和失業(yè)率上升在所難免，加之我國目前的社會(huì)保障體系又尚欠完善，許多失業(yè)人員對(duì)突然失去工作會(huì)產(chǎn)生心理失衡，甚至出現(xiàn)不同程度的心理問題。因此，必須開展政府公共關(guān)系，動(dòng)員社會(huì)各界力量，關(guān)心下崗職工的生活，搞活職業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)門路，推進(jìn)再就業(yè)工程；做好政策解釋工作，爭取廣大社會(huì)公眾的理解和支持，緩解下崗職工的不滿情緒，在政府與企業(yè)、社會(huì)之間建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。
（五）實(shí)行改革開放是我國的既定國策。對(duì)外開放要以政府良好的國際形象為基礎(chǔ)。同時(shí)，推動(dòng)公正合理的國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的建立，提高政府的國際地位和在國際問題上的發(fā)言權(quán)，反對(duì)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，獲得國際公眾對(duì)我國和平統(tǒng)一國策的理解和支持，等等，都有待于樹立政府的良好形象。地方政府要推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，加強(qiáng)招商引資，在國際公眾面前樹立良好的形象是當(dāng)務(wù)之急。
五、結(jié)語
政府形象是政府組織的總體特征和實(shí)際表現(xiàn)在社會(huì)公眾中的反映，即政府組織在社會(huì)公眾中獲得的總體評(píng)價(jià)。政府公共關(guān)系是一種以塑造組織形象為己任的傳播管理藝術(shù)，它通過多種公共關(guān)系調(diào)查手段對(duì)政府形象加以客觀評(píng)估，運(yùn)用多種傳播溝通手段協(xié)調(diào)與廣大社會(huì)公眾的關(guān)系，影響、引導(dǎo)大眾輿論，為政府樹立形象、維護(hù)形象、控制形象、糾正形象、優(yōu)化形象服務(wù)。當(dāng)然，政府公共關(guān)系主要不是靠為政府“美容”來為之樹立良好形象，而主要是靠完善政府形象的內(nèi)涵，靠實(shí)際行動(dòng)，靠理性說服、思想溝通和情感交流去提升、塑造政府形象。
參考文獻(xiàn):
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［2］J.Grunig，L.Grunig，1992;L Grunig，1992;Plowman，1995.
關(guān)鍵詞：新公共管理；政府財(cái)務(wù)信息披露；政府財(cái)務(wù)報(bào)告；模式選擇
基于“新公共管理運(yùn)動(dòng)”下的西方國家政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我們提供了有益借鑒。本文試以新公共管理改革為背景，從西方國家政府財(cái)務(wù)制度變革及其趨勢(shì)和給我國帶來的影響，闡明我國進(jìn)行政府財(cái)務(wù)制度改革的必要與可行。
一、新公共管理運(yùn)動(dòng)下西方政府財(cái)務(wù)信息披露制度的變革
新公共管理(New Public Management，NPM)，是20世紀(jì)70年代末80年代初在西方掀起的一場(chǎng)以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理技術(shù)、方法改造政府，改善公共管理，提高政府效率和公共資金使用效益為內(nèi)容的公共行政管理改革浪潮。新公共管理運(yùn)動(dòng)的掀起對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露提出了新的挑戰(zhàn)，并推動(dòng)了政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告的改革與發(fā)展。政府財(cái)務(wù)信息披露制度的變革呈現(xiàn)出以下新的趨勢(shì)：
(一)政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告在許多方面逐漸向企業(yè)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告趨同 隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)用企業(yè)家精神改造政府，打破政府壟斷，引入競爭機(jī)制，講求政府績效，并運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和工商管理技術(shù)方法，使政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告除了保留其固有的內(nèi)容外，在許多方面正逐漸與企業(yè)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告趨同。其突出表現(xiàn)在參照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建立政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告規(guī)范體系，如國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)(IFAC)公共部門委員會(huì)(PSC)，其國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則就是參照國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則加以制定的。另一方面表現(xiàn)在會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)正逐步向應(yīng)計(jì)制或修正的應(yīng)計(jì)制發(fā)展，以客觀衡量和評(píng)價(jià)政府的受托績效。自90年代末以來，美、英、法等國家已在著手在構(gòu)建全新的“資源預(yù)算與會(huì)計(jì)”體系，推動(dòng)政府預(yù)算與會(huì)計(jì)向應(yīng)計(jì)制的轉(zhuǎn)型。目前OECD已經(jīng)有一半的國家在政府會(huì)計(jì)、預(yù)算和政府財(cái)務(wù)報(bào)告中不同程度地采用了應(yīng)計(jì)制。一些亞洲、非洲和南美洲國家政府預(yù)算與會(huì)計(jì)也正在逐步放棄現(xiàn)金制基礎(chǔ)，并在不同程度上采用了具有應(yīng)計(jì)制特征的修正模式。
(二)公民意識(shí)明顯強(qiáng)化對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的透明度提出了更新要求 在新公共管理實(shí)踐的推動(dòng)下，社會(huì)公眾的公民權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)和參與意識(shí)明顯增強(qiáng)，對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的需求明顯增加，要求政府充分披露財(cái)務(wù)信息，不斷提高財(cái)政(財(cái)務(wù))透明度。透明度不僅要求政府應(yīng)當(dāng)公開披露可靠與及時(shí)的財(cái)務(wù)信息，以幫助信息使用者評(píng)價(jià)政府的財(cái)務(wù)狀況和業(yè)績、運(yùn)營活動(dòng)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且要求政府提供的財(cái)務(wù)信息具有明晰性，易于為非專業(yè)人士所理解。同時(shí)還要求政府提供的財(cái)務(wù)信息應(yīng)當(dāng)是充分和完整的，以利于信息使用者全面合理地評(píng)價(jià)政府所有資金運(yùn)營情況及結(jié)果，考核政府運(yùn)營的績效。由于財(cái)務(wù)報(bào)告是政府財(cái)務(wù)信息披露的最主要方式，所以各國政府、會(huì)計(jì)團(tuán)體及國際組織都在積極探索改進(jìn)和完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系問題，以提供公開而充分的財(cái)務(wù)信息，達(dá)到透明度的要求。如美國政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)(GASB)就一直致力于改進(jìn)和完善美國州和地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告，其報(bào)告模式從基金報(bào)告模式到“金字塔型”報(bào)告模式再到雙重報(bào)告模式發(fā)展。特別是GASB的第34號(hào)準(zhǔn)則公告，要求政府對(duì)外提供的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)包括如下內(nèi)容：管理討論與分析、政府層面的財(cái)務(wù)報(bào)表、基金層面的財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表附注和規(guī)定的補(bǔ)充信息等。國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)的公共部門委員會(huì)在《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)―一財(cái)務(wù)報(bào)表的列報(bào)》中要求作為公共部門主體的財(cái)務(wù)報(bào)告提供一套完整的財(cái)務(wù)報(bào)表，包括財(cái)務(wù)狀況表、財(cái)務(wù)業(yè)績表、凈資產(chǎn)，權(quán)益變動(dòng)表、現(xiàn)金流量表以及會(huì)計(jì)政策和財(cái)務(wù)報(bào)表附注等，有助于使用者評(píng)價(jià)收入的來源和類型、資源的分配和使用、收入是否足以彌補(bǔ)營運(yùn)成本、主體對(duì)長期債務(wù)的償還能力、主體的財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)業(yè)績，預(yù)測(cè)現(xiàn)金流量和未來的借款需求，向公眾提供代表納稅人利益的資產(chǎn)信息，評(píng)價(jià)主體資源的使用是否與法定預(yù)算和其他立法及相關(guān)授權(quán)如法律和合同的制約條款相一致。
(三)國際可比性要求日漸突出并推動(dòng)著國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的建立當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各個(gè)政府間經(jīng)濟(jì)往來和交易日益頻繁，國際間政府的經(jīng)濟(jì)合作更加密切，這就要求各國政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和交易的會(huì)計(jì)處理應(yīng)當(dāng)有公認(rèn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，才能使各國政府對(duì)外提供的財(cái)務(wù)信息具有國際可比性。盡管各國政府或民間團(tuán)體都在努力制定適合本國情況和需要的政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則。但像國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)(IFAC)、國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行(WorldBank)、世界貿(mào)易組織(WTO)、經(jīng)合組織(OECD)、歐盟(EU)等國際或區(qū)域性組織都在致力于制定、支持或資助、推行國際或區(qū)域統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則。特別是國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)為了推動(dòng)國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，于1997年成立了公共部門委員會(huì)，作為專門制定國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的綜合性機(jī)構(gòu)，致力于制定一套適用于各國政府公共部門主體的國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，即國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(IPSASs)。IPSASs不僅獲得了世界銀行、經(jīng)合組織、國際貨幣基金組織和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)等國際性和區(qū)域性組織的認(rèn)同，而且也得到世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和亞洲開發(fā)銀行的經(jīng)費(fèi)資助。
二、新公共管理對(duì)我國政府財(cái)務(wù)信息披露制度的影響
新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，不僅促進(jìn)了政府改革的向前發(fā)展，也對(duì)我國政府財(cái)務(wù)信息披露制度，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
(一)新公共管理對(duì)我國政府預(yù)算制度乃至政府行政改革影響深遠(yuǎn)自上世紀(jì)90年代以來，改善公共支出管理、提高政府績效，已逐步成為我國改革中的頭等大事。我國政府已經(jīng)承諾進(jìn)行一系列財(cái)政預(yù)算方面的改革，其中包括通過預(yù)算法、實(shí)驗(yàn)性地應(yīng)用新的預(yù)算技術(shù)等；1997年財(cái)政部根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度進(jìn)行相應(yīng)改革；1999年財(cái)政部開始確立部門預(yù)算(Organizationalbudget)改革，各部委的所有預(yù)算、預(yù)算外和其他資金以及支出都可得到反映；2000年財(cái)政部宣布了旨在改善公共資金管理的國庫改革計(jì)劃和引入政府采購的新準(zhǔn)則等。這些改革向著構(gòu)建一個(gè)有相當(dāng)高的透明度、能夠最大程度地減少政府官員的機(jī)會(huì)、能夠根據(jù)政府的優(yōu)先事項(xiàng)(Govemment priorities)有效地提供服務(wù)的現(xiàn)代公共支出管理體系邁出了重要步伐(黃佩華等，2003)。進(jìn)入本世紀(jì)初特別是新一屆政府執(zhí)政以來，基于提高政府效率、消除政府腐敗的政府績效考核和公共財(cái)政改革已經(jīng)鋪開。2006年初財(cái)政部了《政府收支分類改革方案》，規(guī)定從2007年起執(zhí)行新的政府收支分類體系，標(biāo)志著我國全面預(yù)算改革進(jìn)入了新的階段，從而也預(yù)示著我國預(yù)算會(huì)計(jì)制度的改革將步入根本性的改革與創(chuàng)新?？梢钥吹?，以規(guī)范公共受托責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)、注重政府績效、倡導(dǎo)市場(chǎng)或公眾為導(dǎo)向的行政文化為精髓的新公共管理運(yùn)動(dòng)，已對(duì)我國各級(jí)政府的行政改革，特別是政府財(cái)務(wù)管理和報(bào)
告制度改革產(chǎn)生了深刻影響。
(二)新公共管理給政府財(cái)務(wù)信息披露與財(cái)務(wù)報(bào)告制度的挑戰(zhàn) 在全球化、市場(chǎng)化、信息化的歷史大趨勢(shì)下，如何改進(jìn)公共管理已是我國政府必須解決的迫切問題，政府財(cái)務(wù)信息披露與報(bào)告制度面臨前所未有的巨大的挑戰(zhàn)：
(1)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的目標(biāo)主體不能符合新公共管理下公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露的基本要求。政府究竟應(yīng)怎樣提供信息以及提供什么樣的財(cái)務(wù)信息直接表現(xiàn)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)之中。普雷姆詹德(1996)認(rèn)為，社會(huì)公眾需要政府財(cái)務(wù)信息的目的在于：在選舉時(shí)作為對(duì)政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的依據(jù)；運(yùn)用政府財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況的信息作為個(gè)人財(cái)務(wù)決策的基礎(chǔ)(王慶東等，2004)。充分考慮社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的需求，是政府財(cái)務(wù)信息披露的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)我國1997年頒發(fā)的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，“總預(yù)算會(huì)計(jì)信息，應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算法的要求，適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和上級(jí)財(cái)政部門及本級(jí)政府對(duì)財(cái)政管理的需要”；1998年正式的《行政單位會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，“會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)符合國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的要求，適應(yīng)預(yù)算管理和有關(guān)方面了解行政單位財(cái)務(wù)狀況及收支結(jié)果的需要，有利于單位加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理”。上述政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)的共同特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)了政府相關(guān)部門和組織內(nèi)部對(duì)財(cái)務(wù)信息的需求，但在很大程度上忽視了社會(huì)公眾乃至其他利益相關(guān)者對(duì)財(cái)務(wù)信息的需求，這顯然與新公共管理的實(shí)踐及其精髓不相符。在新公共管理實(shí)踐的推動(dòng)下，社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)和參與意識(shí)都明顯增強(qiáng)，充分考慮公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的需求，是政府財(cái)務(wù)信息披露的基本出發(fā)點(diǎn)。
(2)政府財(cái)務(wù)報(bào)告所披露的財(cái)務(wù)信息透明度不足，存在“公眾看不懂，專家說不通”的缺陷。政府財(cái)務(wù)信息透明度應(yīng)從兩個(gè)方面理解：一方面是財(cái)務(wù)信息的公開性，政府應(yīng)公開披露可靠與及時(shí)的財(cái)務(wù)信息，有助于信息使用者評(píng)價(jià)政府的財(cái)務(wù)狀況和業(yè)績、運(yùn)營活動(dòng)以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府財(cái)務(wù)信息應(yīng)通過相關(guān)媒體對(duì)外公開披露，使得財(cái)務(wù)信息需求者可以從不同渠道方便而及時(shí)地獲取。另一個(gè)方面是明晰性，公開披露本身并不必然導(dǎo)致透明，政府所提供的財(cái)務(wù)信息還必須清晰明確和易于理解。政府公開披露的信息，應(yīng)能夠使其使用者相對(duì)比較容易判斷政府的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營業(yè)績和潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果只能看到現(xiàn)象，而難以看到政府財(cái)務(wù)實(shí)質(zhì)，則公開披露也就失去了實(shí)際意義。
(3)政府財(cái)務(wù)信息披露內(nèi)容在完整性和充分性方面存在不足。全面合理地評(píng)價(jià)政府的運(yùn)營業(yè)績，需要依賴完整而充分的財(cái)務(wù)信息。完整性是指政府應(yīng)該提供反映政府所有資金的運(yùn)動(dòng)狀況及其結(jié)果的財(cái)務(wù)信息。政府性資金不僅包括財(cái)政性資金(一般預(yù)算、基金預(yù)算、專用基金和財(cái)政周轉(zhuǎn)金)，還包括社會(huì)保障金、對(duì)國有企業(yè)投資以及國家債權(quán)債務(wù)等。缺少其中任何一個(gè)方面，政府所提供的財(cái)務(wù)信息都將是不完整的，也就無法正確反映政府的運(yùn)營業(yè)績和受托責(zé)任的履行情況。充分性是指政府應(yīng)通過財(cái)務(wù)報(bào)告披露更多的財(cái)務(wù)信息，即充分披露。政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)提供廣泛的財(cái)務(wù)信息，任何可以真實(shí)表述事實(shí)和狀況的重要信息都不應(yīng)當(dāng)省略，任何將產(chǎn)生誤導(dǎo)的信息都不應(yīng)當(dāng)納入。從我國現(xiàn)實(shí)的財(cái)務(wù)信息披露制度言，完整性和充分性的缺陷表現(xiàn)在：如“固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊”等固定資產(chǎn)問題使得國有資產(chǎn)價(jià)值不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，并造成成本的期間波動(dòng)；相關(guān)服務(wù)的成本無法得到計(jì)算，影響了資產(chǎn)運(yùn)用和維護(hù)的效率，難以評(píng)價(jià)政府工作效率和服務(wù)質(zhì)量等。
(4)新公共管理對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的相關(guān)性也提出了挑戰(zhàn)，即政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)提供更多的對(duì)評(píng)價(jià)其業(yè)績以及對(duì)資源提供者進(jìn)行決策有用的財(cái)務(wù)信息。《國際公立單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)》中指出，如果信息能夠評(píng)估過去、現(xiàn)在或未來的事項(xiàng)，或確認(rèn)、糾正過去的評(píng)估結(jié)果，則此信息是相關(guān)的。我國現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)使用收付制，致使“擔(dān)保而形成的負(fù)債未作記錄”所造成的“隱性負(fù)債”將夸大政府可支配的財(cái)政資源，造成虛假平衡現(xiàn)象，增大了政府風(fēng)險(xiǎn)；“隱性負(fù)債”在一定程度上造成了期間權(quán)利和責(zé)任的不匹配，從而形成跨界政府的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁，無法客觀、全面、綜合地評(píng)價(jià)和考核政府績效。實(shí)際上相關(guān)性包含其他許多質(zhì)量特征，如及時(shí)性、可靠性。從一般意義上講，相關(guān)性的財(cái)務(wù)信息實(shí)際上非常廣泛，甚至還包括一些非財(cái)務(wù)信息。作為反映政府公共受托責(zé)任和公共財(cái)政管理基礎(chǔ)和技術(shù)手段的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，是披露和報(bào)告這種信息的最恰當(dāng)?shù)姆绞胶颓?，其以政府?huì)計(jì)為基礎(chǔ)，將政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是公共財(cái)務(wù)活動(dòng)的過程和結(jié)果，按照一定的程序和方法加工處理，形成財(cái)務(wù)信息，并按照一定的模式對(duì)外報(bào)告。所以，為了更充分地披露政府公共財(cái)務(wù)活動(dòng)和公共資源受托管理責(zé)任的履行情況，不斷提高財(cái)政透明度，提升政府財(cái)政管理和公共部門財(cái)務(wù)管理水平，加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)，改革現(xiàn)行財(cái)務(wù)報(bào)告模式已顯得十分重要。
三、我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告模式選擇的政策建議
從我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告的使用者及其需求出發(fā)，結(jié)合我國財(cái)政預(yù)算管理體制的特點(diǎn)、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量的要求等，當(dāng)前我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告模式應(yīng)著眼于財(cái)務(wù)報(bào)告主體與內(nèi)容的重新定位：
(一)以使用者需求導(dǎo)向，確定基于受托責(zé)任的新型財(cái)務(wù)報(bào)告主體 完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體是以下方面的統(tǒng)一體：一是各級(jí)政府(或稱“基本政府”)。根據(jù)《預(yù)算法》“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)預(yù)算”的規(guī)定和我國政權(quán)的結(jié)構(gòu)，一級(jí)政權(quán)組織的政府，不僅擁有獨(dú)立的預(yù)算權(quán)和財(cái)政權(quán)，而且承擔(dān)著轄區(qū)范圍內(nèi)廣泛的受托責(zé)任，因此，各基本政府在轄區(qū)內(nèi)存在大量的財(cái)務(wù)報(bào)告使用者，具體包括內(nèi)部使用者、外部使用者。隨著市場(chǎng)化的不斷深入和公共治理公共的不斷深入，尤其是外部使用者的地位必將日益強(qiáng)化。二是各級(jí)政府部門。各政府部門分別承擔(dān)著政府相應(yīng)的受托責(zé)任，如教育、文化、科技、社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等，要履行好相應(yīng)的受托責(zé)任，包括合理、合法、有效地管好、用好公共財(cái)政資金的財(cái)務(wù)受托責(zé)任，并擁有相應(yīng)的財(cái)務(wù)信息使用者。所以，政府部門乃是政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主體重要組成部分。三是政府部門所屬的機(jī)構(gòu)和單位，包括行政單位、事業(yè)單位及承擔(dān)該部門相應(yīng)受托責(zé)任的其他機(jī)構(gòu)或組織。四是各級(jí)政府預(yù)算確定和安排的預(yù)算資金，如各類基金、項(xiàng)目預(yù)算等。由于這些基金和項(xiàng)目的資金具有專用性，要求?？顚Ｓ茫碇?、政府部門或政府單位承擔(dān)專門的受托責(zé)任，其特殊的或?qū)ｉT的財(cái)務(wù)信息使用者，也應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)告主體。而這方面在我國目前的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系中并未得到很好體現(xiàn)。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;公共服務(wù)體系;理論;探討
一、農(nóng)村公共服務(wù)體系的內(nèi)涵
學(xué)術(shù)界有關(guān)公共服務(wù)的定義很多,綜合各方觀點(diǎn),農(nóng)村公共服務(wù)是指專為居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)的公民提供的公共服務(wù),它是為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非競爭性的社會(huì)服務(wù),是以農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)或勞務(wù)等服務(wù)形式表現(xiàn)出來的一種農(nóng)村公共物品。農(nóng)村公共服務(wù)的提供,確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民生活的穩(wěn)定,對(duì)我國“三農(nóng)”問題的解決以及新農(nóng)村建設(shè)具有極其重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
農(nóng)村公共服務(wù)的形式多樣,內(nèi)容豐富,涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的方方面面,構(gòu)成了一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,這就是農(nóng)村公共服務(wù)體系。
二、農(nóng)村公共服務(wù)相關(guān)理論探討
(一)新公共服務(wù)理論
新公共服務(wù)理論是由美國著名行政學(xué)家登哈特提出的,該理論認(rèn)為行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)主要承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé),他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵,也不應(yīng)該是為其劃槳,而應(yīng)是建立一些明顯具有完善融合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求。
通過對(duì)“新公共服務(wù)理論”基本內(nèi)容的理解,我們可以歸納出該理論的核心價(jià)值理念就在于“以人為本”、“重視責(zé)任”以及“強(qiáng)調(diào)服務(wù)”。“以人為本”是指“新公共服務(wù)理論”以公民為中心,強(qiáng)調(diào)在民主對(duì)話、溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作互動(dòng),建立有效的公民利益表達(dá)機(jī)制;“重視責(zé)任”強(qiáng)調(diào)行政官員應(yīng)向多方主體負(fù)責(zé),要求公共管理者積極回應(yīng)公民要求、傾聽公民呼聲、方便公民選擇、鼓勵(lì)公民參與、部門績效評(píng)價(jià)以公民為主體;“強(qiáng)調(diào)服務(wù)”認(rèn)為政府與社會(huì)的關(guān)系不應(yīng)是政府統(tǒng)治社會(huì),而是社會(huì)控制政府,政府權(quán)力來源于社會(huì),受制于社會(huì),服務(wù)于社會(huì)。
(二)政府職能理論
1、公共物品理論。公共物品的提供古已有之,但是對(duì)公共物品理論的探索卻只能追溯到19世紀(jì)晚期,其代表人物是美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅?薩繆爾森和詹姆斯?布坎南。1954年,薩繆爾森發(fā)表了《公共支出的純理論》一文,給出了公共物品的經(jīng)典定義:“每個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少任一其他人對(duì)這種物品的消費(fèi)”,由此使非排他性和非競爭性成為公共物品的兩個(gè)本質(zhì)屬性。1965年布坎南對(duì)公共物品的定義進(jìn)行了更為全面的闡述,他認(rèn)為,根據(jù)薩繆爾森的定義所導(dǎo)出的是純公共物品,而完全由市場(chǎng)來決定的是純私人物品。在現(xiàn)實(shí)世界中,大量存在的卻是介于純公共物品和純私人物品之間的物品,稱為準(zhǔn)公共物品。通過以上分析,我們不難發(fā)現(xiàn)公共物品本身就是一個(gè)復(fù)雜的概念,其繁多的種類涉及到人們生產(chǎn)、生活的方方面面,對(duì)于人們的生存和發(fā)展有著重要的意義。但是,由于其具有非排他性、非競爭性等本質(zhì)屬性,這就決定了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公共物品尤其是其中的純公共物品,不可能完全通過市場(chǎng)運(yùn)作的方式來提供,而公共物品的種類繁多,也決定了它不可能也沒有必要完全由政府來提供。有效的公共物品提供形式成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題。
2、公共選擇理論。公共選擇理論由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄧肯?布萊克提出,后經(jīng)美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯?布坎南發(fā)展。詹姆斯?布坎南將市場(chǎng)制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道,提出了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)并認(rèn)為政府的選擇是非市場(chǎng)的集體選擇,由于“經(jīng)濟(jì)人”利己主義的動(dòng)機(jī)與非市場(chǎng)集體選擇本身的缺陷,國家或政府的活動(dòng)并不一定是“有效”的。因此,政府應(yīng)以民主政治作為其強(qiáng)硬的后盾,通過完善人民利益和要求的傳導(dǎo)機(jī)制,建立起一套能夠有效約束和監(jiān)督?jīng)Q策者行政行為的運(yùn)行機(jī)制,保證政府的決策是在公共利益的軌道上運(yùn)行。同時(shí),該理論也提醒政府,政府在履行職責(zé)時(shí),要考慮到市場(chǎng)的作用,政府干預(yù)應(yīng)嚴(yán)格限制在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,政府應(yīng)為市場(chǎng)的有效運(yùn)行提供良好的環(huán)境,而不應(yīng)過分干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)作。
(三)地方政府治理理論
20世紀(jì)后期,西方學(xué)者基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和福利國家政策的失靈,以及社會(huì)權(quán)力主體日益多元化的現(xiàn)實(shí),提出了“政府治理理論”。這一理論將政府的管理看作一個(gè)合作的過程,它強(qiáng)調(diào)管理就是合作,而且不僅強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)與合作,更重要的是尋求政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間的合作與互動(dòng),尋求一種通過調(diào)動(dòng)各種力量和資源達(dá)到“善治”目的的社會(huì)體制。
地方政府治理是現(xiàn)代社會(huì)多層治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,地方政府治理理論是以治理理論為理論基礎(chǔ),以地方行政改革為實(shí)踐基礎(chǔ)發(fā)展起來的治理理論的一個(gè)分支,該理論將公民放在公共事務(wù)處理的關(guān)鍵地位,強(qiáng)調(diào)以公民需求為中心,倡導(dǎo)發(fā)展多元化、以公民社會(huì)為中心、分權(quán)與參與的管理模式。這一模式將地方公共問題解決的主體、公共服務(wù)提供的主體、社會(huì)事務(wù)管理的主體擴(kuò)展到了政府、社會(huì)、公民三方共同組成的政府組織、民營組織、社會(huì)組織和民間公益組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系,成功地將多元競爭機(jī)制引入到公共物品和公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)過程中,提高了公共物品和公共服務(wù)提供的效率與質(zhì)量。
(四)相關(guān)理論探討
新公共服務(wù)理論、政府職能理論與地方政府治理理論作為學(xué)者們研究農(nóng)村公共服務(wù)體系的理論基礎(chǔ),對(duì)我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)具有重要的啟示作用和借鑒意義。
新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)要重視政府與公民之間的關(guān)系,要尊重公民,這種以人為本的服務(wù)理念,要求政府在完善農(nóng)村公共服務(wù)體系時(shí),應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿,建立農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求的有效表達(dá)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策的民主化與透明化。同時(shí),農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)主體應(yīng)是多元化的,應(yīng)在農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制,政府應(yīng)作為農(nóng)村公共服務(wù)的安排者,在一些可以由市場(chǎng)或第三部門生產(chǎn)、提供公共服務(wù)的領(lǐng)域,政府應(yīng)積極地下放權(quán)力,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)的基礎(chǔ)性作用。
政府職能理論包括公共物品理論與公共選擇理論。作為人們認(rèn)識(shí)政府公共職能的重要工具,公共物品理論從公共物品的性質(zhì)與種類入手,為政府等公共組織認(rèn)識(shí)自己的角色,以及針對(duì)不同的公共物品采取不同的生產(chǎn)與提供方式提供了依據(jù)。隨著人們生活水平的提高,公共物品越加多樣化,農(nóng)村公共服務(wù)作為特殊的公共物品,其體系的建設(shè),要求正確區(qū)分公共物品的性質(zhì),以此來確定農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式。政府職能理論中的公共選擇理論研究的重點(diǎn)是“政府失敗說”,它認(rèn)為在農(nóng)村公共服務(wù)體系構(gòu)建領(lǐng)域要糾正政府失敗,就需要引入市場(chǎng)的競爭機(jī)制,建立和完善對(duì)政府的外部監(jiān)督與約束機(jī)制,改變公共物品供給不足或供給過度的狀況,提高公共物品和公共服務(wù)的供給效率,從而更好地滿足公民的需求。
我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè),是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,根據(jù)地方政府治理理論,政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)都應(yīng)作為農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體,通過整合三方的力量,可以達(dá)到調(diào)動(dòng)各種力量和資源、完善農(nóng)村公共服務(wù)體系的目的。而且,地方政府治理理論強(qiáng)調(diào)農(nóng)民需求的重要性,建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系時(shí),必須從農(nóng)民的切身利益和實(shí)際需求出發(fā),這樣生產(chǎn)與提供的農(nóng)村公共服務(wù)才是切實(shí)有效的。
在研究以上理論的基礎(chǔ)上,筆者結(jié)合我國實(shí)際,對(duì)我國農(nóng)村公共服務(wù)理論的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了探討。
三、我國農(nóng)村公共服務(wù)理論探討
我國農(nóng)村公共服務(wù)作為一種特殊形式的公共物品,在秉承公共物品理論與公共服務(wù)理論精華的同時(shí),受我國國情以及服務(wù)地域與服務(wù)對(duì)象的特殊性的影響,又具有自身的理論特性。
由于我國農(nóng)村人口規(guī)模龐大,農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)存在著巨大的“欠賬”,加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)并非是想象中那么容易的事情,在現(xiàn)階段,無論是中央政府還是地方政府都很難從農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者中抽身出來。因此,我國農(nóng)村公共服務(wù)理論,首先應(yīng)是中央政府與地方政府之間的關(guān)系理論,其次應(yīng)是地方政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系理論,最后也是最重要的是,它應(yīng)是以上這些服務(wù)提供者與服務(wù)的接受者――農(nóng)民之間的關(guān)系理論。
第一,由于我國的城鄉(xiāng)存在著巨大的差距,強(qiáng)化中央政府在農(nóng)村公共服務(wù)提供方面的職能,是我國農(nóng)村公共服務(wù)理論的特殊之處。在我國現(xiàn)行的財(cái)政管理和行政管理體制中,中央政府通過復(fù)雜的層級(jí)把權(quán)力和責(zé)任授予各級(jí)地方政府,強(qiáng)化地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)提供方面的職能在情理之中。如果地方政府總能準(zhǔn)確地執(zhí)行中央的政策,而且中央轉(zhuǎn)移支付也能按照規(guī)定目的有效地使用,那么這種授權(quán)式的行政管理模式對(duì)提供高效而且優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共服務(wù)有其優(yōu)勢(shì),但事實(shí)并非如此。因此,在目前各級(jí)政府問責(zé)制相對(duì)薄弱的情況下,加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府在公共服務(wù)提供方面的監(jiān)管與問責(zé),是首要之舉。
第二,在我國,絕大多數(shù)公共服務(wù)都是由隸屬于各級(jí)政府的事業(yè)單位提供的,它們包括大多數(shù)學(xué)校、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、大多數(shù)衛(wèi)生所和醫(yī)院等。它們作為政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的主要執(zhí)行者,占據(jù)了縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的很大一部分。但是在地方政府與事業(yè)單位之間也面臨著中央政府與地方政府之間一樣的困境,事業(yè)單位的管理分散在不同的政府部門中,多數(shù)由職能部門進(jìn)行管理,沒有一個(gè)綜合的機(jī)構(gòu)對(duì)所有的事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)與指導(dǎo),使得地方政府缺乏使事業(yè)單位服從政府安排的有效手段,導(dǎo)致公共服務(wù)的供給在此環(huán)節(jié)上大打折扣。
第三,農(nóng)村公共服務(wù)的受用者,也是將來農(nóng)村公共服務(wù)的主要生力軍――農(nóng)民,在目前農(nóng)村公共服務(wù)中,處于集體失語的狀態(tài)。一方面以上這些服務(wù)的提供者以農(nóng)民為中心、尊重農(nóng)民、向農(nóng)民負(fù)責(zé)的意識(shí)過于薄弱,另一方面農(nóng)民爭取自身權(quán)利、行使自身權(quán)力的意識(shí)也過于薄弱,這樣的“雙重薄弱”導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)的提供中處于極其被動(dòng)的地位。因此,改善農(nóng)村公共服務(wù)情況的關(guān)鍵是要改善農(nóng)民的利益表達(dá)渠道、提高農(nóng)民的參與意識(shí),使農(nóng)民切實(shí)參與到農(nóng)村公共服務(wù)體系的設(shè)計(jì)、提供以及監(jiān)督和評(píng)估中來。
在處理好以上關(guān)系的基礎(chǔ)上,我國農(nóng)村公共服務(wù)要向新公共服務(wù)理論與地方政府治理理論所提供的良好模式邁進(jìn),政府的角色要從農(nóng)村公共服務(wù)的控制者變?yōu)檗r(nóng)村公共服務(wù)的政策制定者和組織服務(wù)者;政府應(yīng)將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)中,政府應(yīng)將公民社會(huì)的各種力量引入政府的公共服務(wù)中;政府應(yīng)組織、引導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)的眾多供給主體,在政府構(gòu)建的制度中,形成農(nóng)村公共服務(wù)供給的合作網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的供給朝著又好又快的方向發(fā)展。
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【關(guān)鍵詞】以人為本；公共機(jī)關(guān)；公務(wù)員；多元管理
一、以人為本的內(nèi)涵演進(jìn)
以人為本從來不是一個(gè)孤立或者新生的概念，在西方早期的管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，特別是物本管理階段，基于“經(jīng)濟(jì)人”這種假設(shè)，是把“人”作為物質(zhì)與機(jī)器來對(duì)待的，人變成了資本的工具，成為一種獲取利潤的工具。另一方面，這一階段的理論又認(rèn)為只要滿足了人的物質(zhì)需要，人就會(huì)被激勵(lì)從而積極地工作。以人為本的思想就是源于這樣的人本主義，人本主義強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值和尊嚴(yán)，認(rèn)為人是居于主導(dǎo)地位的，是一種能夠推動(dòng)物資源能動(dòng)性資源。同時(shí)，隨著馬斯洛等管理學(xué)家的學(xué)術(shù)研究，發(fā)現(xiàn)人不是等同于物的工具，人有不同層次的需求，包括生理需求、安全需求、社會(huì)需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求，它肯定了人的多方面需求，開始關(guān)注人的生活世界及個(gè)體的發(fā)展。以人為本的要求是承認(rèn)人是社會(huì)人，人對(duì)工作的熱情不但是基于物質(zhì)刺激而且是由于人和人之間的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生的。
古今中外許多學(xué)說、思潮中都出現(xiàn)過與“以人為本”表面上相同或相似的概念。2004年3月10日，對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵和基本要求作了一個(gè)初步概括和闡述，其中，首先明確揭示了以人為本的科學(xué)內(nèi)涵。他指出：“堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民?！睆恼螌W(xué)上看，我們黨提出科學(xué)發(fā)展觀，不是在研究一個(gè)抽象的純學(xué)術(shù)問題，而是要進(jìn)一步科學(xué)回答“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展和怎樣發(fā)展”這個(gè)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化實(shí)踐迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。同樣，在這一過程中提出的以人為本，更不是空泛地議論人的屬性和本質(zhì)，而是圍繞推進(jìn)我國的發(fā)展這個(gè)主題，著重解決發(fā)展進(jìn)程中人民群眾的地位、作用問題。在本質(zhì)上把作為科學(xué)發(fā)展觀核心的“以人為本”與歷史中曾經(jīng)出現(xiàn)過的那些類似概念嚴(yán)格區(qū)別開來，準(zhǔn)確把握其基本含義。
二、我國公共人力資源管理的概念與現(xiàn)狀
（一）公共人力資源管理的概念
人力資源是指在一定時(shí)期、一定地域內(nèi)，投人到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展過程中，能夠創(chuàng)造財(cái)富和價(jià)值的勞動(dòng)力的總和。從廣義上講，人力資源泛指一個(gè)國家或地區(qū)所擁有的勞動(dòng)力；而狹義上講，人力資源則指一個(gè)單位或部門內(nèi)擁有的勞動(dòng)力。而公共人力資源特指在公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)從事管理、生產(chǎn)和公共服務(wù)工作，具備民事行為能力和權(quán)利能力的人員的總和。為了順應(yīng)新時(shí)代環(huán)境的變化，政府人事管理必須一改過去行政輔助的傳統(tǒng)角色，轉(zhuǎn)而在理論與實(shí)務(wù)上進(jìn)行一些創(chuàng)新的改革措施。不論是就傳統(tǒng)人事管理而言，還是一些新興的理論觀點(diǎn)與實(shí)務(wù)運(yùn)作，雖然公私部門間存在不少可以借鑒和交流的機(jī)會(huì)，但公共人力資源管理學(xué)說主張政府人力資源管理的改革仍需顧及公共部門的特殊制度環(huán)境與價(jià)值主張。公共事業(yè)人力資源管理的主體是公共事業(yè)單位和相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在人力資源范疇起著主導(dǎo)作用。管理的客體是公共事業(yè)組織的人力資源。其管理的重點(diǎn)是要提高引進(jìn)公共事業(yè)人力資源質(zhì)量和數(shù)量，做到兩手都要抓兩手都要硬。
（二）當(dāng)前公共人力資源管理的現(xiàn)狀
實(shí)際上在傳統(tǒng)意義上，我國公共人力資源管理目前還是以傳統(tǒng)公共人力資源管理模式為主，其特點(diǎn)表現(xiàn)為以事為中心、只見事不見人、不見人與事的整體性和系統(tǒng)性、強(qiáng)調(diào)事的單一方面靜態(tài)的控制和管理。具體來講，我國公共人力資源管理的弊病如下：
1、人力資源管理觀念相對(duì)落后，人治意識(shí)嚴(yán)重。受我國政府和事業(yè)機(jī)構(gòu)長期存在的統(tǒng)籌分配觀念的影響，在人才培養(yǎng)方面，領(lǐng)導(dǎo)難以避免個(gè)人喜好，偏重行政人員培養(yǎng)而忽視技術(shù)人員的吸收，缺乏幫助成長機(jī)制，受政治體制的影響，偏重政工型管理者的培養(yǎng)而忽視復(fù)合型人才、專家型人才的培養(yǎng)；在薪酬設(shè)計(jì)中留有濃厚的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“官本位”的色彩，甚至部分技術(shù)人員的工資長年缺乏有效調(diào)配，死氣沉沉；在分配和激勵(lì)方面帶有平均主義傾向，不重視激發(fā)員工積極性、創(chuàng)造性和潛能的培養(yǎng)。
2、缺乏長遠(yuǎn)科學(xué)性規(guī)劃，人力資源后階段開發(fā)缺乏動(dòng)力。由于政府的管理層奉行物本管理模式，多數(shù)公共部門缺乏系統(tǒng)的職工發(fā)展計(jì)劃，職工個(gè)人成長與單位發(fā)展目標(biāo)、員工價(jià)值實(shí)現(xiàn)與單位利益等缺少相關(guān)性。公共部門缺乏人性化的、符合個(gè)人特點(diǎn)的職業(yè)規(guī)劃，對(duì)人才的升遷缺乏有意識(shí)的指導(dǎo)，導(dǎo)致了人才奮斗目標(biāo)和成長空間以及成長路徑的缺乏。在開發(fā)培訓(xùn)方面，對(duì)員工針對(duì)某一項(xiàng)工作技能進(jìn)行開發(fā)與培訓(xùn)重視有加，卻忽視了從單位全局出發(fā)，對(duì)員工整體素質(zhì)特別是心理素質(zhì)的開發(fā)。在用人方面很少運(yùn)用人力資源管理理論，通常是根據(jù)關(guān)系的疏遠(yuǎn)、本身的好惡來使用人才。在人才評(píng)價(jià)方面存在著重學(xué)歷輕績效、重資歷輕能力的問題，往往造成人才斷檔和人才結(jié)構(gòu)不合理，在引進(jìn)人才后，缺乏有效的環(huán)境調(diào)試，使得人才一旦享受高回報(bào)，便在新環(huán)境中備受排擠，也就是傳統(tǒng)意義上的“外來的和尚沒飯吃”。從而進(jìn)入再引起的不良循環(huán)。加大了公共部門人力資源的使用成本。
3、公共管理體制僵化，缺乏人力資源有效配置。在人員配置方面，公共部門已經(jīng)開始極力壓縮編制，或者同一人員兼任多職。盡管有的單位建立了勞動(dòng)力內(nèi)部市場(chǎng)干部選拔任用實(shí)行公開等制度，但是由于總體上工作機(jī)制的一成不變，而競爭意識(shí)淡薄、市場(chǎng)機(jī)制作用性不強(qiáng)，人力資源配置上缺乏科學(xué)性，存在著一定程度上的人力資源冗余等現(xiàn)象。目前大部分單位人才招聘缺乏科學(xué)性、人員錄用有隨意性、未能根據(jù)崗位應(yīng)有編制合理配置人力資源，從而造成人事不匹配、能崗不匹配、人力資源信息流通不暢，有的崗位人員相對(duì)過剩或不足等現(xiàn)象，而由于復(fù)雜的體制或者歷史原因，部分不適應(yīng)崗位的老員工，又不能及時(shí)辭退，造成員工晉升的阻塞。
4、缺乏有效激勵(lì)機(jī)制，無法調(diào)動(dòng)員工積極性。傳統(tǒng)人力資源管理基本采取物本管理的激勵(lì)方式，只注重在工資、獎(jiǎng)金等物質(zhì)報(bào)酬的激勵(lì)，并且收到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的輻射，在薪酬設(shè)計(jì)中平均主義十分嚴(yán)重，極大地抹殺了員工工作的積極性，不利于培養(yǎng)員工的創(chuàng)新精神，不利于激發(fā)員工的工作潛能。員工自身的思想得不到有效的體現(xiàn)，久而久之，形成“隨大流”的思想。激勵(lì)機(jī)制中沒有建立差別激勵(lì)機(jī)制而且官本位思想十分嚴(yán)重，通常把官階大小作為衡量人的價(jià)值及地位的重要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而把工資報(bào)酬也和官階掛鉤，管理者對(duì)員工缺乏足夠的賞識(shí)和重用，使其生存與發(fā)展空間受到很大約束和限制，人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。
5、人才培養(yǎng)使用缺乏透明度，對(duì)社會(huì)公開程度不高。至今，只有幾個(gè)地方和幾個(gè)行業(yè)對(duì)外公開了自己的收支和財(cái)務(wù)狀況，其中是否能夠明確人力資源管理的費(fèi)用不得而知，大多數(shù)公共事業(yè)單位的財(cái)務(wù)都是密閉的。這樣一來，很容易引起某些人員的貪污、濫用公共資產(chǎn)或是過多的壞賬。法律上對(duì)公共事業(yè)部門規(guī)范的模糊性也是使得此類問題進(jìn)入不良循環(huán)的主要原因。
三、在行政機(jī)關(guān)人力資源管理中貫徹“以人為本”理念
政府是由人所組成的政府，人的素質(zhì)的改變就意味著政府運(yùn)行模式將會(huì)發(fā)生積極改變，因此怎樣構(gòu)建“以人為本”的人力資源管理模式就成為關(guān)鍵性的要素。而當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)構(gòu)建“以人為本”的人力資源管理模式是非常重要的一個(gè)課題，這是改變過去的傳統(tǒng)的人事管理模式的一個(gè)契機(jī)，如果我們抓住了這個(gè)機(jī)遇，就能塑造出更符合時(shí)代要求的政府人力資源管理模式。我們認(rèn)為要在行政機(jī)關(guān)的人力資源管理中實(shí)現(xiàn)“以人為本”必須做到以下幾個(gè)方面：
（一） 確立以公務(wù)員為中心的管理思想
當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)普遍存在忽視公務(wù)員主體地位的情況，這與充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性的想法在本質(zhì)上是相悖的。在公共事業(yè)和行政機(jī)關(guān)的主體人員就是公務(wù)員或參公管理的事業(yè)人員，他們是履行政府職能的人力資源基礎(chǔ)，沒有他們的工作和行為，行政管理活動(dòng)是難以實(shí)現(xiàn)的。沒有公務(wù)員對(duì)行政管理活動(dòng)的積極配合、努力工作，高效率、高品質(zhì)的政府管理就是空話，因此，要想充分發(fā)揮他們的積極性，當(dāng)務(wù)之急就是重新重視公務(wù)員的主體地位。尊重公務(wù)員的主體意識(shí)的具體措施有：上級(jí)尊重下級(jí)公務(wù)員的人格獨(dú)立和思想自由；按照職級(jí)賦予公務(wù)員相應(yīng)的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)；構(gòu)建層級(jí)節(jié)制的行政組織制約機(jī)制等。核心是強(qiáng)調(diào)“人為行政之本”，依法行政，目標(biāo)是樹立“人是一種資源”的人力資源管理理念。該理念認(rèn)為通過對(duì)公務(wù)員的科學(xué)管理與開發(fā)，能夠調(diào)動(dòng)公務(wù)員的潛能，使其蘊(yùn)涵的價(jià)值升值，才能創(chuàng)造出更大的行政管理績效和價(jià)值?！斑@就提出了由消極減縮投入轉(zhuǎn)向積極開發(fā)才能的新觀念，而積極開發(fā)才能是通過有效的人力資源管理實(shí)現(xiàn)的。”
（二）不斷提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)
以人為本的人力資源管理體制核心就是大力提高公務(wù)員的自身綜合素質(zhì)，只有如此才能加強(qiáng)行政管理活動(dòng)的主動(dòng)性、積極性和高效性。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)存在忽視提高公務(wù)員綜合素質(zhì)的傾向，滿足于現(xiàn)有的業(yè)務(wù)素質(zhì)，而沒有看到日新月異的社會(huì)發(fā)展已對(duì)公務(wù)員的各個(gè)方面提出了更高的要求。如果行政機(jī)關(guān)不注意這個(gè)問題的處理，就可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與社會(huì)發(fā)展不同步，不能與時(shí)俱進(jìn)，被人民所拋棄，因此，行政機(jī)關(guān)不再是一個(gè)可以故步自封的組織了，它也必須和其它組織形式一樣通過完善自己、通過競爭、通過不斷提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)，才能應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的挑戰(zhàn)。具體措施：定期開展公務(wù)員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，擴(kuò)展公務(wù)員對(duì)相關(guān)信息情況的了解；組織公務(wù)員考察、學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)新經(jīng)驗(yàn)和新做法，增強(qiáng)眼界和知識(shí)面；形成定期、定向的新知識(shí)、新技能培訓(xùn)機(jī)制，保證必要的培訓(xùn)時(shí)間強(qiáng)化事務(wù)處理能力；鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)型公務(wù)員積極參加各種專業(yè)研討會(huì)，充分把握相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展動(dòng)態(tài)；構(gòu)建公務(wù)員與專家學(xué)者的定期、定向的交流互動(dòng)平臺(tái)。
（三）關(guān)注公務(wù)員的需要
公務(wù)員雖然具有國家所賦予的特定職責(zé)，但他也是有血有肉的普通人，他也有七情六欲，因此，不能再象對(duì)待無生命體一樣對(duì)他的需要給予漠視，而是應(yīng)該給予充分的關(guān)心、理解或支持，這似乎是小事，但事實(shí)上這關(guān)系到公務(wù)員工作積極性、高效率的大事。忽視這一點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)必然要受到影響。所以，公共管理機(jī)關(guān)應(yīng)該盡可能提供能夠提供公務(wù)員需要的各種條件。其中構(gòu)建有效的激勵(lì)與約束機(jī)制就成為重要的方法。主要可以從優(yōu)化行政工作設(shè)計(jì)；發(fā)展公務(wù)員的個(gè)人才干等方面入手；使公務(wù)員在工作中能獲取一種對(duì)事業(yè)的認(rèn)同感成就感。但這些更為詳細(xì)的措施由于篇幅就不在本文中贅述了。
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