時間：2023-08-23 16:34:53
序論：在您撰寫行政機構(gòu)的性質(zhì)時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
近年來，我國多個城市(主要是直轄市和省會城市)為了創(chuàng)建改革示范區(qū)陸續(xù)進行了行政區(qū)劃調(diào)整和改革，主要包括上海、天津、重慶、深圳、沈陽等，同時，部分大中城市在省直管縣改革的背景下也開始著手進行行政區(qū)劃調(diào)整。城市行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象日益普遍，許多地方政府以期借行政區(qū)劃調(diào)整和改革之機將原有的行政機構(gòu)升格，提高原有市轄區(qū)政府的行政級別，增加領(lǐng)導職數(shù)與行政待遇。例如，2000年上海市浦東新區(qū)升格為國家第一個副省級新區(qū);2010年1月，天津市濱海新區(qū)政府機構(gòu)正式揭牌，升格為國家第二個副省級新區(qū);同年6月，重慶市兩江新區(qū)正式升格為國家第三個副省級新區(qū);次年6月，國務(wù)院正式批復同意舟山群島新區(qū)升格為第四個副省級新區(qū)，也是首個以海洋經(jīng)濟為主題的新區(qū);2012年8月，國務(wù)院同意設(shè)立蘭州新區(qū)，升格為第五個副省級新區(qū);同年9月，國務(wù)院正式批復《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著南沙新區(qū)成為第六個副省級新區(qū)。2011年10月，國務(wù)院同意重慶市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷萬盛區(qū)和綦江縣，設(shè)立綦江區(qū);撤銷雙橋區(qū)和大足縣，設(shè)立大足區(qū)。新設(shè)立的兩區(qū)隨之升格為正廳級。此外，一些城市的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)整建制地升格。
行政人員不僅作為“政治人”追求公共利益最大化，同時也作為“經(jīng)濟人”追求自身利益最大化，“在價值上以‘公共人’為導向，在事實上以‘經(jīng)濟人’方式生活”［3］，是政治人與經(jīng)濟人有機結(jié)合的“理性公共人”。《公務(wù)員法》對公務(wù)員的獎勵、晉升、工資、福利待遇等一系列權(quán)利進行了規(guī)定，然而有些行政機構(gòu)因無法滿足政府官員現(xiàn)實的利益需求，為解決官員的官職待遇問題，萌生了行政機構(gòu)升格的想法。有一句順口溜形象地描述了這一現(xiàn)象:“干部要進步，機構(gòu)增設(shè)升格是出路!”許多行政機構(gòu)由股級升格為科級、科級升格為處級、處級升格為廳級等現(xiàn)象十分普遍;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了在過去從未有過的副鄉(xiāng)級機構(gòu);有些省轄市擅自將原來的處級黨政部門升格為局級，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)也相應(yīng)地升格;還有通過高配領(lǐng)導干部達到行政機構(gòu)升格的目的以解決官員待遇等。
當前我國行政機構(gòu)升格失范造成的消極后果
1．助長組織文化
組織文化具有穩(wěn)定行政系統(tǒng)、變革行政體系、支配行政行為等功能，對行政組織發(fā)展至關(guān)重要。美國約翰•科特等學者曾預言組織文化在未來若干年內(nèi)很可能會成為決定組織興衰的關(guān)鍵因素［4］。然而，組織文化有先進、落后之分，其功能也有積極、消極之別。當前許多行政機構(gòu)升格失范是迷戀權(quán)力，任由“官本位”觀念沉渣泛起所致，它會造成行政層級增加、機構(gòu)臃腫、人員膨脹等問題，導致行政組織規(guī)模過度擴張，助長一種人浮于事、辦事拖拉、盛行的組織文化。從純技術(shù)上來看，行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，是最理性的組織模型［5］，但是產(chǎn)生于官僚體制內(nèi)、體現(xiàn)在官僚言行文化中的一種組織弊病，在各個國家不同程度地存在著，嚴重影響著政治—行政生活的行為方式。在工作方法上，脫離群眾，利益倒錯，造成政社關(guān)系緊張;在工作效率上，機構(gòu)臃腫，人浮于事，推諉扯皮，造成行政效率低下。其危害性是顯而易見的。麥克爾•巴澤雷曾指出，官僚制范式可能會帶來好的行政管理，但會導致政府責任弱化，提出需要突破官僚制，構(gòu)建一種新型的政府管理模式［6］。
2．不利于推進行政法治建設(shè)
行政法治是現(xiàn)代公共行政不可或缺的重要組成部分，對于穩(wěn)定行政秩序、制約行政權(quán)力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通過法律對公共行政的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進行規(guī)范，使公共行政沿著法治化的軌道有效運行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原則［7］。然而，行政機構(gòu)升格失范不利于推進行政法治建設(shè)。首先，行政機構(gòu)沒有以《組織法》《編制管理條例》等法律法規(guī)為依據(jù)而合法地升格，不符合行政合法性原則，缺乏科學的論證程序和法理依據(jù)，帶有一定的盲目性、隨意性和違法性。其次，有些行政機構(gòu)升格是為了提高原有行政級別，利用高行政級別指揮和協(xié)調(diào)低級別行政機構(gòu)及其人員，依靠行政權(quán)力的力量推動政府的管理和服務(wù)工作，如反瀆職侵權(quán)科、反瀆職侵權(quán)處升格為反瀆職侵權(quán)局，以運用更高的行政級別來推進檢察院的工作，體現(xiàn)的仍是人治，與行政法治要求的一切以法律為依據(jù)相悖，不利于推進行政法治建設(shè)。
3．無助于鞏固機構(gòu)改革成果
改革開放以來，我國進行了六次大規(guī)模的行政機構(gòu)改革，其核心是適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要而調(diào)整行政機構(gòu)的結(jié)構(gòu)和運行?？v觀歷次改革，我國進行了積極探索，取得了重要成效，例如在精簡機構(gòu)和人員問題上，雖然沒有走出“精簡———膨脹”的循環(huán)怪圈，但反復幅度明顯小于改革幅度，“經(jīng)過6次改革，國務(wù)院工作部門由100個減至目前的69個，精簡約31%;人員編制由5．1萬減到1．6萬，精簡約68%”［8］。然而，最近興起的行政機構(gòu)升格失范會帶來層級過多、機構(gòu)重疊、領(lǐng)導職數(shù)增加、編制擴大等問題，沖淡和抵消了歷次改革精簡人員和機構(gòu)的成效。同時，為了完善政府內(nèi)部管理體制，按照政府管理層次，行政機構(gòu)升格后其內(nèi)設(shè)機構(gòu)也升格，并設(shè)置新科室，增加新的辦事人員，導致部門林立、人浮于事、職責交叉、效率低下等，這與我國歷次行政機構(gòu)改革的精簡精神相悖，不利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。正如薄貴利指出的，真正優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，才能鞏固機構(gòu)改革成果，才能使行政體制改革取得實質(zhì)性突破［9］。因此，行政機構(gòu)升格失范無助于鞏固歷次行政機構(gòu)改革成果。
4．阻礙政府職能轉(zhuǎn)變
行政機構(gòu)是履行政府職能最重要的載體，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置對于推進政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。1988年行政改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵性問題，此后歷次行政改革都重申轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，轉(zhuǎn)變政府職能成為當前我國行政體制改革的重點所在。因此，優(yōu)化行政機構(gòu)設(shè)置，對推動政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用。但是，行政機構(gòu)升格失范致使行政機構(gòu)設(shè)置不合理，造成行政機構(gòu)過多過細、部門林立、職能交叉、管理對象重疊、政出多門等消極后果，使政府在應(yīng)該管理領(lǐng)域的角色定位不準，對自身職能界定不清，管了許多不該管、管不了、也管不好的事，自己該管且要管好的事卻沒有管好，微觀管理過多，社會管理和公共服務(wù)職能薄弱，不能全面正確地履行職能，導致政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯位、不到位等問題，不利于推動政府職能有序良性地轉(zhuǎn)變。
當前我國行政機構(gòu)升格失范的成因分析
1．傳統(tǒng)“官本位”行政文化的消極影響
傳統(tǒng)行政文化是封建官僚行政體系的觀念結(jié)構(gòu)，迄今還深刻地影響著我國行政組織結(jié)構(gòu)和官員觀念，對當代行政體制的建構(gòu)和公共行政運行過程仍發(fā)揮作用?！肮俦疚弧彼枷胧侵袊罹叽硇缘膫鹘y(tǒng)行政文化，“不管哪個時代，人們?nèi)绾蝿澐致殬I(yè)，所有劃分都是不謀而合，那就是無一例外地把‘官’放在第一位”［11］?！肮俦疚弧彼枷胧侵敢怨贋楸荆磺袨榱俗龉?，把做官看作人生最高價值追求，并以官職大小來評判人生價值和社會地位的一種思想意識?！肮俦疚弧钡谋举|(zhì)是對權(quán)力的追逐，是權(quán)力本位，“以不擇手段地求官、保官為目的，以以官牟利、以官揚名為歸宿”［12］，使“讀書做官———做官發(fā)財———發(fā)財濟家”成為社會公認的價值準則。一切為了做官，以自身利益為出發(fā)點，以權(quán)力為手段，只對自己或小團體負責，往往置國家、民族和人民的利益于不顧。在“學而優(yōu)則仕”、“商而優(yōu)則仕”等“官本位”行政文化影響下，政府官員往往存在官職崇拜，一切為了做官，力爭做大官，以彰顯其社會地位和人生價值。然而，行政機構(gòu)的領(lǐng)導職數(shù)是相對固化和有限的，在“官本位”思想的驅(qū)使下，自然萌生了尋求通過行政機構(gòu)升格來解決領(lǐng)導職數(shù)的想法，從而導致行政機構(gòu)升格失范。
2．職位利益的不當誘導
政府官員不僅是以公共利益為行為動機的“公共人”，同時也是具有現(xiàn)實利益需求并追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”，是對多種利益權(quán)衡的“比較利益人”［13］。有效的公共治理應(yīng)在承認并尊重政府官員合理的自我利益基礎(chǔ)上，使其自我利益的實現(xiàn)與社會公共利益的實現(xiàn)最大限度地達成一致［14］。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，政府官員以其能力、知識、技術(shù)為政府和公民服務(wù)，應(yīng)得到一定的工資和福利報酬，以滿足合理的利益需求，提高行政效率。可是，許多行政機構(gòu)由于各種原因卻無法滿足政府官員正常的利益需要，越來越多的行政機構(gòu)為了解決官員待遇問題訴諸行政機構(gòu)升格，行政機構(gòu)升格成了行政組織解決政府官員待遇的途徑之一。同時，受封建等級觀念的影響，“官有九品，人有九等”，公務(wù)員的職務(wù)與級別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)［15］。然而，行政機構(gòu)的領(lǐng)導職數(shù)總是有限的，為了增加領(lǐng)導職數(shù)以解決行政待遇問題，在現(xiàn)階段似乎只有訴諸行政機構(gòu)升格。
3．政府職能轉(zhuǎn)變不到位
行政組織是政府職能的載體，政府職能是行政機構(gòu)設(shè)置和撤銷的依據(jù)，政府職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成影響行政組織設(shè)置的根本性因素。根據(jù)行政組織與政府職能關(guān)系原理，行政機構(gòu)的增設(shè)和升格是政府職能轉(zhuǎn)變未到位的直接反映，行政機構(gòu)升格失范的基本原因在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位?？梢哉f，當前我國行政機構(gòu)升格失范現(xiàn)象是政府職能轉(zhuǎn)變未到位和行政組織的一種病態(tài)發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下，隨著公共事務(wù)的日益增多和日趨復雜化，我國政府職能依然寬泛，涉及經(jīng)濟社會生活的方方面面，未能實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政府“在市場經(jīng)濟中仍充當市場主體角色，經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能不完善，宏觀調(diào)控體系不健全，公共服務(wù)、社會管理職能比較薄弱，職能交叉、政出多門”［16］。總之，由于政府職能界定不科學，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，在客觀上為政府職能泛化提供了可能，導致無法科學地設(shè)置行政組織機構(gòu)，無法優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，滋生行政機構(gòu)升格的溫床，并期望通過行政機構(gòu)升格達到管理的目的，最終導致行政機構(gòu)升格失范。
4．行政組織法律制度不健全
行政組織法律對于一個國家行政組織的設(shè)置和運行具有舉足輕重的作用。然而，我國關(guān)于行政機構(gòu)升格的法律制度卻不健全，造成行政機構(gòu)升格失范。(1)行政組織法律體系不健全。行政組織法律體系應(yīng)包括行政組織法、行政編制法、公務(wù)員法三部分［17］。行政組織法方面，目前只有《國務(wù)院組織法》《地方組織法》，國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)沒有組織法規(guī)范;地方政府與地方權(quán)力機關(guān)混合立法，且省、市、縣、鎮(zhèn)沒有單獨的行政組織法。行政編制法方面，《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》屬于國務(wù)院的行政規(guī)章，立法層次偏低，且屬于原則性規(guī)定，不具有應(yīng)有的法律約束力，至今我國尚無一部專門的行政編制法律，在行政機構(gòu)升格中難以做到剛性規(guī)范。公務(wù)員法方面，《公務(wù)員法》對公務(wù)員的獎勵、晉升、工資、福利等一系列權(quán)利進行了具體規(guī)定，但是公務(wù)員法所規(guī)定的獎勵并不是公務(wù)員的核心需求［18］，致使尋求通過行政機構(gòu)升格來滿足其官職利益需求。(2)許多法律條文規(guī)定過于簡單，難以操作。如《地方組織法》第64條第一項規(guī)定:地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。《國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定:國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干……每個機構(gòu)設(shè)負責人二至五人。這些法律條文規(guī)定過于籠統(tǒng)，法律法規(guī)的適用性出現(xiàn)混亂，導致行政機構(gòu)升格失范。(3)現(xiàn)行立法缺乏法律責任的規(guī)定。我國行政組織法律法規(guī)對于違反法律法規(guī)應(yīng)當承擔的法律后果和法律責任缺乏具體條款，導致行政機構(gòu)升格有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，以致出現(xiàn)行政機構(gòu)肆意升格的不法行政現(xiàn)象。
5．行政監(jiān)督機制不完善
第一，盡管我國行政監(jiān)督體制中監(jiān)督主體、方式多元化，但各監(jiān)督主體分散，缺乏有效整合，未形成監(jiān)督合力，行政監(jiān)督體系整體功能不強。第二，行政監(jiān)督立法進程緩慢，法律制度供給不足，監(jiān)督無法可依，導致對行政機構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查缺乏法律依據(jù)，造成行政機構(gòu)升格失范。第三，缺乏有效的監(jiān)督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成為行政監(jiān)督的屏障［19］，導致憑經(jīng)驗或者主觀意志濫設(shè)機構(gòu)，隨意升格。第四，行政監(jiān)督機構(gòu)受同級政府和上級監(jiān)督機構(gòu)的雙重領(lǐng)導，缺乏監(jiān)督的獨立性，難以獨立行使監(jiān)督權(quán)，影響監(jiān)督的有效性。第五，行政監(jiān)督責任追究機制不健全，通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，僅僅從黨紀政紀方面進行處理，監(jiān)督缺乏剛性和實效?？傊?，行政機構(gòu)編制管理的監(jiān)督檢查工作沒有真正實現(xiàn)經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化，使行政機構(gòu)肆意升格鉆了監(jiān)督機制不完善的漏洞。
防治我國行政機構(gòu)升格失范的對策建議
1．摒棄官本位、權(quán)力本位思想，培育現(xiàn)代行政文化
觀念是行動的先導，要規(guī)范行政機構(gòu)升格必須轉(zhuǎn)變政府的行政理念，使政府及其官員在行政觀念上對行政機構(gòu)升格有理性的認識，以減少行政機構(gòu)升格的需要動機。隨著我國行政管理體制改革的深化，以官本位、權(quán)力本位為主導模式的傳統(tǒng)行政思想已不適應(yīng)現(xiàn)代的客觀需要，必須及時地予以摒棄，并努力培育現(xiàn)代行政文化。首先，促進全能行政文化向有限行政文化轉(zhuǎn)變。改變?nèi)苷砟睿_立有限政府意識，我們務(wù)必認識到政府不是全能的，政府的能力、責任總是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化轉(zhuǎn)變。樹立以民為本的行政理念，明確行政是實現(xiàn)人民權(quán)利的手段，而不是束縛公民權(quán)利的工具，甚或?qū)崿F(xiàn)官員自我利益的工具。再次，實現(xiàn)管制行政文化向服務(wù)行政文化轉(zhuǎn)變。確立服務(wù)型行政理念，樹立公共服務(wù)意識，全心全意為公眾服務(wù)。最后，促使人治行政文化向法治行政文化轉(zhuǎn)變。依靠法律來治理國家，以法律為依據(jù)，運用法律來規(guī)范行政組織及其人員行為。
2．健全行政組織領(lǐng)域的各項法律法規(guī)
為了規(guī)范行政機構(gòu)升格，必須健全行政機構(gòu)升格的法律法規(guī)，堵死行政機構(gòu)升格失范的法律漏洞。第一，樹立現(xiàn)行行政組織法律法規(guī)的權(quán)威。在現(xiàn)有的行政組織法律法規(guī)中，對行政機構(gòu)升格起到規(guī)范性作用的法律法規(guī)應(yīng)該加以強化，樹立其足夠的權(quán)威，為行政機構(gòu)升格提供法制保障。第二，修改并完善相應(yīng)的行政組織法律法規(guī)。《國務(wù)院組織法》應(yīng)重申國務(wù)院的性質(zhì)，規(guī)定國務(wù)院的組成、職能、權(quán)力、責任，完善國務(wù)院的領(lǐng)導體制和工作方式［20］，并具體制定國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)的組織法;現(xiàn)行《地方組織法》應(yīng)將地方政府組織法與地方權(quán)力機關(guān)組織法分立，規(guī)定各級地方政府的性質(zhì)、組成部門、職能、權(quán)限等，并單獨制定省、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政組織法;《公務(wù)員法》要完善有關(guān)公務(wù)員獎勵、晉升、工資、福利等方面的具體規(guī)定，在“其他待遇”范疇內(nèi)對公務(wù)員激勵制度進行變革和完善。第三，加快行政編制立法。盡快制定和完善行政編制法，將行政編制納入法治軌道，設(shè)定嚴密的監(jiān)督機制，增強編制管理的規(guī)范性，提高對行政機構(gòu)升格的約束效力。第四，加大行政執(zhí)法力度。要切實執(zhí)行并遵循相應(yīng)的法律法規(guī)，對執(zhí)法情況進行監(jiān)督檢查，細化懲處措施，使法律法規(guī)落到實處，發(fā)揮法律對行政機構(gòu)升格的規(guī)范作用。
3．準確定位并切實轉(zhuǎn)變政府職能
只有正確界定并轉(zhuǎn)變政府職能，才能有效防止政府職能出現(xiàn)越位、缺位、錯位的現(xiàn)象，才能封堵行政機構(gòu)肆意升格之路。首先，準確定位政府職能。政府應(yīng)當起催化作用，掌舵而不是劃槳。在政企、政事、政社分開的前提下，不該由政府管的、市場能調(diào)節(jié)好的、社會能解決了的，政府就不能干預，充分還權(quán)于市場、企業(yè)、社會;政府該管的事要真正管好、管到位，將政府職能界定為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)，建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府職能體系。其次，切實轉(zhuǎn)變政府職能。目前，通過加快政治體制改革、深化經(jīng)濟體制改革、大力發(fā)展社會組織等促使政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟領(lǐng)域，營造讓人們創(chuàng)造財富的平等環(huán)境，而不是直接提供財富甚至與民爭利;在社會領(lǐng)域，對弱勢群體和落后地區(qū)進行政策傾斜，加以扶持;在公共服務(wù)領(lǐng)域，普遍性地滿足人民日益增長的需求，完善基本公共服務(wù)等［21］。政府職能轉(zhuǎn)變真正到位，行政機構(gòu)增設(shè)和升格就會失去重要依據(jù)。
4．完善行政監(jiān)督體系
行政監(jiān)督是保證公共行政權(quán)力正當行使的重要組成部分，也是防止行政機構(gòu)升格失范的基本手段。為了規(guī)范行政機構(gòu)升格，就要依靠完善的監(jiān)督機制來加以保障。第一，不斷加強行政機關(guān)內(nèi)部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督，健全內(nèi)部監(jiān)督體制，從內(nèi)部監(jiān)督行政機構(gòu)升格。第二，通過完善權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督等，不斷完善外部監(jiān)督體制。第三，建立行政監(jiān)督協(xié)調(diào)體制，加強總體協(xié)調(diào)，使各監(jiān)督主體相互配合，形成監(jiān)督合力，發(fā)揮對行政機構(gòu)升格監(jiān)督的整體功能。第四，建立行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導體制，使監(jiān)督機關(guān)從行政機關(guān)中獨立出來，只接受上級監(jiān)督機關(guān)的領(lǐng)導和監(jiān)督，在經(jīng)濟上不依賴同級行政機關(guān)，從而保證監(jiān)督的相對獨立性。第五，加快行政監(jiān)督立法，制定專門的行政監(jiān)督法律法規(guī)，如《行政監(jiān)督法》，將行政監(jiān)督納入法制化軌道，使對行政機構(gòu)升格的監(jiān)督有法可依。第六，加強行政監(jiān)督隊伍建設(shè)，提高行政監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，以增強對行政機構(gòu)升格監(jiān)督的效果。
行政復議機構(gòu)是行政復議制度的一個重要組成部分，復議制度是否健全且產(chǎn)生良好的社會效果與復議機構(gòu)的設(shè)置是否科學有著十分密切的關(guān)系。我國的行政復議制度建設(shè)、運作從1990年的《行政復議條例》算起到1999年《行政復議法》的頒布實施至今，大約經(jīng)歷了十來年的實踐，然而復議制度卻依然可以稱得上是問題多多！筆者在此僅對復議機構(gòu)的設(shè)置及其運作略陳管見。[i][i]在這個問題上，筆者大致將其歸納為四個方面的問題。
（一）復議機構(gòu)缺乏獨立性
1990年的《行政復議條例》規(guī)定：“復議機關(guān)應(yīng)當根據(jù)工作需要，確立本機關(guān)的復議機構(gòu)或者專職復議人員。”；“縣級以上地方各級人民政府的復議機構(gòu)，應(yīng)設(shè)立在法制工作機構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機構(gòu)合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復議機構(gòu)相對獨立的法律地位。而1999年頒布的《行政復議法》盡管在總體上應(yīng)該說是吸收了復議制度實踐的經(jīng)驗，因而是進步的，但就行政復議機構(gòu)內(nèi)容的規(guī)定來說，卻并沒有關(guān)于行政復議機構(gòu)的專門規(guī)定，而只是在總則中的第3條對復議機構(gòu)做了一個簡括的規(guī)定：“依法受理行政復議申請的行政機關(guān)是行政復議機關(guān)；行政復議機關(guān)內(nèi)負責法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復議事項。”二者比較我們可以看出，按照條例的規(guī)定還可以在法制工作機構(gòu)中設(shè)立相對獨立的專門從事復議工作的機構(gòu)，而復議法則只規(guī)定由政府法制部門一并連帶著從事行政復議工作，這不能不說是一種倒退。因為作為復議機構(gòu)的“負責法制工作的機構(gòu)”分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏應(yīng)有的獨立性。《行政復議法》第12條到第15條集中地規(guī)定了復議管轄制度，從中我們可以看出：作為行政復議的機關(guān)要么是被申請復議行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或主管部門，要么是作出原具體行政行為的行政機關(guān)自身。
現(xiàn)實中各級人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實際情況設(shè)立主管行政復議的工作機構(gòu)，沒有一套統(tǒng)一的行政復議機構(gòu)體系，而且主持復議的行政機構(gòu)完全聽命于其所屬的行政首長,沒有自主決定權(quán)；而其所屬的復議機關(guān)又與作出具體行政行為的行政機關(guān)有千絲萬縷的聯(lián)系。由于行政復議是行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督活動,不少行政機關(guān)將復議工作混同于一般的行政公務(wù)，復議活動受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾較為普遍，特別是一些長官意志、“以言代法”、“以權(quán)代法”現(xiàn)象，使得復議機構(gòu)難以充分履行職責，行政復議決定維持的多，而變更、撤銷的少，復議變成走過場，流于形式。這樣就給復議工作的開展帶來了很大的不便，從而嚴重影響了行政復議裁決的公正性。而實踐中復議機構(gòu)不獨立的問題已經(jīng)導致行政復議的公正性大打折扣，致使行政復議的高效、便民等優(yōu)點在實踐中未能充分顯露。因為當事人除非受“復議前置”約束之外，至今選擇復議的相對較少，大多都愿意直接選擇行政訴訟，而且在復議實踐中，復議決定作出于行政機關(guān)不利的撤銷或改變的決定也寥寥無幾，大多以維持了事，這使人們喪失了對行政復議應(yīng)有的信心，同時使得該種制度設(shè)計很多時候流于形式。
另外，即便是在各級行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政復議機構(gòu)，其組織建設(shè)上也十分地不健全。目前,我國行政復議立案數(shù)量不足、審理難的主要原因就在于復議的組織機構(gòu)不健全?！缎姓妥h法》規(guī)定，復議機關(guān)應(yīng)當根據(jù)工作需要確立本機關(guān)的復議機構(gòu)或?qū)Ｂ殢妥h人員。行政復議的程序性、技術(shù)性較強，要求復議機構(gòu)和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業(yè)知識。否則，就難以保證行政復議工作的規(guī)范化和正?；\轉(zhuǎn)。長期以來，除公安等少數(shù)部門有比較健全的復議機構(gòu)和專職人員外，大多數(shù)行政機關(guān)或者缺乏此類機構(gòu)，或者不夠健全，有名無實。這種狀況很大程度上削弱了復議制度的固有功能，也給行政機關(guān)和申請人造成諸多不便。
鑒于上述緣由，為了保證復議機構(gòu)依法行使復議職權(quán)，切實發(fā)揮行政復議的積極作用，就應(yīng)當保證復議機關(guān)享有相對獨立性，同時認真做好復議隊伍的組織建設(shè)工作。這里的“獨立性”是指復議機構(gòu)地位要相對超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾。另外，設(shè)置公正獨立的行政復議機構(gòu)及審判機關(guān)審查有關(guān)行政行為，是我國“入世”議定書的承諾，也是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條的要求。因此，為了履行承諾，實現(xiàn)行政復議的公正性和合理性，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，必須改變目前行政復議機構(gòu)不獨立的現(xiàn)狀，重新設(shè)計適應(yīng)中國國情的行政復議機構(gòu)。
（二）復議工作人員存在問題
我國現(xiàn)實中的行政復議機構(gòu)工作人員配置亦難以保證復議工作的需要，行政復議的隊伍建設(shè)差強人意。
首先，是復議機構(gòu)的工作人員不足，難以應(yīng)付復議工作的需要。目前有些省份的行政復議處僅有兩個人，卻要指導全省的行政復議工作，同時辦理以省政府為行政復議機關(guān)的行政復議案件，顯然難以適應(yīng)工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一個人，使得行政復議工作幾乎無法開展?，F(xiàn)在大量行政復議案發(fā)生在市、縣，但很多市、縣政府法制機構(gòu)力量薄弱、專職人員配備不足。有的縣、區(qū)政府法制機構(gòu)只有一名工作人員，甚至還是兼職；有的部門只有法制機構(gòu)的牌子，沒有專職工作人員，造成該受理的行政復議申請無人受理，該辦理的案件不能按期結(jié)案。
其次，在現(xiàn)有的為數(shù)不多的復議工作人員中，卻又存在著素質(zhì)不高、專業(yè)化不夠的尷尬問題。直到目前，我國尚沒有法律規(guī)范對行政復議人員任職資格作出規(guī)定，沒有高素質(zhì)、專業(yè)化的復議人員，就不可能有高質(zhì)量的復議裁決，因此也就很難使得復議制度的預期價值發(fā)生作用。實踐中行政復議案件種類繁多，牽扯面廣，技術(shù)要求較高，因此負責審議的工作人員如果不是諳熟各種法律規(guī)范，則很難能勝任復議工作。而我國對復議機構(gòu)人員的任職資格卻并無規(guī)定，其審理案件的效果便可想而知。由于一些行政復議人員素質(zhì)問題，造成在作出復議決定時出現(xiàn)一些基本的法律常識性錯誤，這些都明顯制約著行政復議工作的開展。實際上，這種狀況已經(jīng)在很大程度上削弱了復議制度的固有功能，給行政機關(guān)和申請人造成了諸多不便。
造成目前復議工作人員的這種問題的一個主要緣由在于相關(guān)立法內(nèi)容籠統(tǒng)、不配套。無論是《行政復議條例》還是《行政復議法》都沒有各種配套制度，對于行政復議機構(gòu)工作人員的組成、任職條件、回避及審議規(guī)則等均未作明文規(guī)定，這些都影響到復議機構(gòu)的組織建設(shè)，以至影響復議案件處理的客觀與公正。
（三）缺乏有效的監(jiān)督機關(guān)
盡管《行政復議法》在法律責任一章中比較詳細地規(guī)定了各種法律責任，如對行政復議機構(gòu)及工作人員和被申請人違法的具體責任的規(guī)定，但并沒有指明追究該種法律責任的具體機關(guān)，其第38條也只是簡要規(guī)定了復議機關(guān)負責法制工作機構(gòu)的提出建議權(quán)。這就使得這種規(guī)定在現(xiàn)實當中沒有多少可操作性，存在著虛化的可能最終導致行政復議機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督制約機制。
（四）復議工作缺少有效的經(jīng)費保障
目前，各級政府的行政復議活動所需經(jīng)費基本沒有全面得到保障，行政復議機關(guān)內(nèi)具體辦理行政復議事項的法制工作機構(gòu)本身的經(jīng)費就不充裕，更別提有專門的復議經(jīng)費的保障了。更有甚者，有些部門甚至對行政復議活動所必需的外出調(diào)查、核實有關(guān)事實證據(jù)的差旅費用也難以保證，從而嚴重地影響了行政復議辦案質(zhì)量，給復議工作的順利開展帶來了很大的困難。
以上復議制度中的這些問題筮須有效解決，而在當今這個經(jīng)濟全球化和世界一體化的世界大背景下，任何一個國家的各項建設(shè)活動都不可能“自說自話”，都需要認真地對待、借鑒外國的經(jīng)驗來解決本國的問題。綜觀各國的類似制度，似乎英國的行政裁判所制度對于我國復議制度的完善比較富有親和力，下面就讓我們來看看該項制度的情形。 二 、英國的行政裁判所制度
行政裁判所（administrative tribunals），也稱為行政裁判庭、特別裁判所，其叫法不盡一致，還可以稱之為tribunal（裁判所）、committee（委員會）、board（局）、commissioner (專員)、division（司）等等。總之就是指普通法院之外，通過議會立法設(shè)立的用以解決行政機關(guān)和公民之間糾紛及公民相互之間某些和社會政策有密切聯(lián)系的等其他爭議的準司法機構(gòu)。但是它們是作為行政運作的組成部分而設(shè)立的。行政裁判所主要有兩個任務(wù)：解決個人糾紛,主要是處理土地與財產(chǎn)問題以及就業(yè)問題；解決公務(wù)機關(guān)(通常是政府部門)與公民之間的糾紛。在英國設(shè)立行政裁判所有以下幾個主要的理由：公正性、程序靈活簡便、經(jīng)濟合理性、專門化和符合社會立法需要。[ii][ii]據(jù)統(tǒng)計英國現(xiàn)有各類行政裁判所近70類，數(shù)量近3000個，涵蓋移民、社會保障、勞動、教育、稅收、運輸和土地等領(lǐng)域。英國的行政裁判所主要分為四種類型，即財產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所及外國人入境方面裁判所。從整體上來說，裁判所職責的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經(jīng)構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機制。
（一）發(fā)展簡史
英國的行政裁判所制度是英國行政法領(lǐng)域一項非常有特色的司法制度。該制度在英國法史上的歷史并不長，主要是在20世紀以來尤其是一戰(zhàn)以后，才逐步產(chǎn)生發(fā)展起來。整體上看來，行政裁判所制度在英國的確立和發(fā)展大致可以分為以下三個階段：第一個階段是初步發(fā)展階段，這一時期是20世紀初到二戰(zhàn)；第二個階段是行政裁判所急劇而又混亂的發(fā)展，這個階段是從二戰(zhàn)到1958年；第三個階段是行政裁判所的規(guī)范化發(fā)展，這是從1958年發(fā)展至今天。[iii][iii]
在英國，最早意義上的裁判所可以追溯到都鐸王朝時代。但我們現(xiàn)在所談的行政裁判所主要是20世紀的產(chǎn)物，在20世紀前雖也有些個別裁判所出現(xiàn)，但并不是我們現(xiàn)代意義上的行政裁判所。現(xiàn)代意義上的裁判所，應(yīng)從二十世紀之初開始追溯。英國行政裁判所的風行，其背景是20世紀初現(xiàn)代福利國家的興起，以及由自由派執(zhí)政的政府所推進的社會改革。
根據(jù)弗蘭克斯委員會報告而于1958年制定的《裁判所與調(diào)查法》雖然篇幅不長，但是對各類裁判所的組成原則、裁判程序、上訴以及普通法院對裁判所的司法審查等問題做了明確規(guī)定，并且第一次規(guī)定了全國的裁判所委員會為一個常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)。該法后來經(jīng)過1966年和1971年兩次的修訂，就是目前所適用的《裁判所與調(diào)查法》。從制度層面來說，1958年的《裁判所與調(diào)查法》可以說是行政裁判所制度發(fā)展史上的一個重要里程碑，該法為行政裁判所制度的規(guī)范發(fā)展提供了鮮明的法律依據(jù)和良好的基礎(chǔ)。從那之后，行政裁判所走上了良性發(fā)展的道路，其數(shù)量直線上升，同時它們的工作也變得更加復雜。但在英國，對裁判所的性質(zhì)究竟為行政性質(zhì)還是司法性質(zhì)在行政學界與法學界長久以來存在著激烈的爭議，且直到今日尚無定論，不過從實踐情形來看，似乎裁判所制度的行政因素已經(jīng)越來越少，而裁判的色彩則日益濃厚。[iv][iv]
（二）組織結(jié)構(gòu)及其人員構(gòu)成
行政裁判所的一個基本特征在于它是相對獨立于行政機關(guān)之外的，能超脫政治因素而獨立地作出自己的裁決。對于任何案件的裁決，其都決不服從行政干預。而要實現(xiàn)這種獨立，十分重要的一方面就是其成員不能由政府工作人員組成。在大多數(shù)情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長從大法官提名的有適宜資格的人中任命；裁判所的大多數(shù)成員也和政府官員沒有直接的聯(lián)系。裁判所可以是全國性、區(qū)域性或者地方性的組織，這要視裁判所所裁判的事項而定。對于行政裁判所的領(lǐng)導模式，裁判所委員會建議：對于專業(yè)化的裁判所應(yīng)更多的適用總裁制（presidential system）模式。讓總裁成為裁判所體系中的首腦，對于各個裁判所的工作負有領(lǐng)導責任。
英國行政裁判所種類繁多、數(shù)量龐大、管轄對象不一，所以各行政裁判所的組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成差別很大，而且沒有一部統(tǒng)一的組織法來加以規(guī)范——英國不存在一部適用于一切行政裁判所的程序法典。由于各個裁判所的性質(zhì)不同，裁判所的人員構(gòu)成也不盡相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balanced tribunal），其目的是使成員能夠平衡各方面的利益，這類裁判所由一名獨立的主席和兩名成員組成。主席一般應(yīng)具有法律資格，由上議院大法官提名任命。主席要努力去確證案件中法律問題和事實問題中所存在的漏洞，并決定應(yīng)采取怎樣的步驟來彌補這些漏洞，要特別注重維護在上訴中處于弱勢地位的當事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準備好的名單中由部長挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成員的任命途徑大致有三種，包括由相關(guān)的政府部長或者部門提名；由上議院大法官任命；對于實行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會保障上訴裁判所和產(chǎn)業(yè)裁判所的成員，則由總裁任命。部長提名時，必須要考慮裁判所委員會的建議；要免去裁判所成員的職務(wù)時，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對年長、有時間和精力及經(jīng)驗學識從事該工作的中產(chǎn)階層的人一般更有可能獲得任命。而且很多時候，裁判所還是不得不去接受政府部門的提名，因提名而成為裁判所成員會有一種復雜的感覺，覺得自己是被“借給”裁判所的，這會削弱裁判所的獨立性。[v][v]現(xiàn)代行政管理的一個特點就是具有專業(yè)性，由此引起的爭端也不可避免地具有專業(yè)技術(shù)性，因此很多時候必須要求裁判所成員具有專業(yè)的經(jīng)驗和學識。行政裁判所的人員組成中，一般既有法律人士又有相關(guān)專業(yè)人士，這樣在案件涉及專門知識時，他們的審理就比普通法官有優(yōu)勢。
（三）行政裁判所的制約監(jiān)督機構(gòu)和救濟
作為監(jiān)督和指導行政裁判所工作的經(jīng)常性機構(gòu)——行政裁判所委員會成立于1958年，它可以對受其監(jiān)督的行政裁判所成員的任命提出一般性建議；它每年提出工作報告，對行政機關(guān)具有一定壓力；它可以對行政裁判所程序規(guī)則的制定提供意見。理事會由16名成員組成, 其中15名由大法官和蘇格蘭事務(wù)大臣任命，且該委員會下設(shè)一個蘇格蘭委員會。非法律專家成員占多數(shù)，以保障理事會以一般公眾的公平觀念作為指導原則；非法律專家成員中包括工業(yè)、商業(yè)、工會、行政等方面富有經(jīng)驗的人才。此外,議會行政監(jiān)察專員為理事會的當然成員。根據(jù)1971年的《行政裁判所與調(diào)查法》的規(guī)定，行政裁判所理事會的主要職責有：(1)監(jiān)視、檢查相應(yīng)的各行政裁判所的規(guī)章制度與工作情況，并提出報告。(2)考慮和匯報根據(jù)該法可以提交委員會解決的有關(guān)裁判所的特殊問題。(3)對于提交委員會考慮的或者委員會認為特別重要的有關(guān)行政程序的問題或相關(guān)事項提出報告。從這里我們可以看出，其主要職責就是控制并審查為數(shù)眾多的行政裁判機構(gòu)的工作情況，并且還有權(quán)考慮并報告因制定法規(guī)定的由公開調(diào)查的運行而引發(fā)的事宜。
根據(jù)《1958年裁判所和調(diào)查法》規(guī)定建立起的裁判所委員會，本意旨在監(jiān)督裁判所的組織和運作，其性質(zhì)是咨詢機構(gòu)，而非執(zhí)行機構(gòu)。但從實際操作來看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委員會仍然只是一個起不了很大作用的咨詢委員會，其權(quán)力行使是很有限的。因此，可以說從總體上看，行政裁判所委員會對行政裁判所的監(jiān)督和制約是軟弱的。一方面，行政裁判所本身沒有執(zhí)行權(quán)，只是一個咨詢機構(gòu)，本身不具有任命裁判所成員的職能，只是有權(quán)對裁判所和相關(guān)的調(diào)查進行一般的監(jiān)督。另一方面，由于它的成員是兼職的——多數(shù)沒有報酬，而且工作人員很少，預算也有限，不能完全地勝任有效地監(jiān)督每年幾十萬起的訴訟與調(diào)查活動的工作。
但是，裁判所委員會的存在至少是有了一個常設(shè)的監(jiān)督組織機構(gòu)，能夠?qū)π姓痉ǖ闹匾獑栴}開展研究和咨詢，并且能從一種相對獨立的立場發(fā)表意見和批評，因此其價值也是不容忽視的。裁判所委員會對于政府的任何咨詢事項都應(yīng)給出報告做出回答；也可以對法律所列的裁判所的人員組成提出建議。在任何裁判所程序性規(guī)則頒布之前，都必須向裁判所委員會進行咨詢；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委員會的意見。
當然，盡管英國的行政裁判所制度在現(xiàn)實中起到了不容小覷的作用，甚至某種意義上構(gòu)成了比法院還重要的行政決定審查機制，但其并非一點問題都沒有。比如，各行政裁判所數(shù)量眾多且十分零碎，管轄不清，當事人有時無所適從；行政裁判程序雖不復雜，但確定性較弱。各種類型的行政裁判由于工作對象不同，適用各自獨特的程序規(guī)則，造成裁判缺少系統(tǒng)性和規(guī)范性；裁判所委員會的職能在實踐中過于局限，地位過于羸弱，它的人員和配置的資源都不足以完成自己的任務(wù)。因此其本身也還處于不斷的發(fā)展與完善之中！[vi][vi]但是這并不妨礙我們借鑒其成功經(jīng)驗來改革和完善我國的行政復議機構(gòu)的設(shè)置，最終促進我國行政復議制度效能的充分發(fā)揮。 三、啟示與借鑒：復議機構(gòu)設(shè)置的改革之途
將英國行政裁判所與我國現(xiàn)有的行政復議機構(gòu)相比較可以看出，二者存在著如下一些差別：首先，在設(shè)立方面，前者是直接根據(jù)議會通過的法律而設(shè)立的，不是根據(jù)國家行政機關(guān)的委托立法和部長的自由裁量設(shè)立的；而我國行政復議機構(gòu)是由行政機關(guān)依法設(shè)立的。第二，在獨立性方面，行政裁判所獨立于行政機關(guān)，只根據(jù)事實和法律裁決案件，基本不受行政機關(guān)的無端干預；而我國行政復議機構(gòu)由于設(shè)置在行政機關(guān)中，因此在獨立性方面的效果就很差，基本不具有多少獨立性。第三，在裁決適用程序方面，行政裁判所審理案件是不適用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的簡便、靈活和迅速的準司法程序；我國行政復議程序則兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性稍稍突出一些。第四，在救濟方面，當事人不服行政裁判所的裁決通?？删头蓡栴}向高等法院上訴，部長或者上級行政裁判所也受理個別上訴案件；這一點與我國比較相似，我國除復議終局的案件之外，都可以提起訴訟，只是我國行政首長不能受理行政訴訟案件，而且二級復議在我國也比較少見；第五，在受理范圍方面，行政裁判所不但受理行政爭議，也受理民事爭議；而我國行政復議基本上只受理行政爭議，而且還只受理除了內(nèi)部行政爭議之外的行政爭議。[vii][vii]當然，英國行政裁判所的優(yōu)點是顯而易見的：專門復議機構(gòu)的人員專業(yè)性、技術(shù)性較強，裁判所的成員一般都是各行各業(yè)的專家, 它的成員既有法律知識，又有行政管理經(jīng)驗，因而能夠保證專業(yè)權(quán)威性。其次，專門復議機構(gòu)常設(shè)，有較強的獨立性，因而有助于樹立公正、權(quán)威的形象，博取當事人的信賴。適用法律和程序比較靈活，不受“判例”拘束，解決行政爭議迅速及時等等。
考慮到我國現(xiàn)行復議機關(guān)設(shè)置的弊端，借鑒行政裁判所制度，結(jié)合我國的特殊國情，筆者在此大膽地為我國復議機構(gòu)改革提出如下構(gòu)想：[viii][viii]
首先，在縣級以上（含縣級）各級人民政府內(nèi)統(tǒng)一設(shè)立行政復議機構(gòu)，地位上平行于各級人民政府的工作部門。之所以不主張建立類似英國裁判所那樣的機關(guān)，主要是出于我國特殊的制度建設(shè)情形的考慮。我國已經(jīng)建立起的復議機構(gòu)體系主要的問題在于缺乏相對獨立性，一旦將現(xiàn)有的制度推倒后建立完全獨立的復議機構(gòu)體系，則不可避免地會大幅增加制度改革成本。而針對現(xiàn)有的制度，似乎在政府內(nèi)部設(shè)置統(tǒng)一的平行于各工作部門的復議機構(gòu)就可以很大程度上解決其開展工作的獨立性問題，比完全推倒重來的制度改革所帶來的震蕩要小的多！考慮到各級政府內(nèi)部一般都設(shè)有法制辦公機構(gòu)，因此復議機構(gòu)宜在其基礎(chǔ)上組建，以免造成資源的浪費。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的復議事項由于其自身的條件限制，似乎可以直接交由縣級政府的復議機構(gòu)統(tǒng)一受理。同時，對于現(xiàn)有的垂直領(lǐng)導的一些機關(guān)（如海關(guān)、金融、國稅和外匯管理等）的復議，則可以考慮統(tǒng)一交由各級政府的復議機構(gòu)來受理，因為原有的復雜、混亂的復議管理設(shè)置在現(xiàn)實中的運作弊端顯而易見。[ix][ix]
其次，對行政復議機構(gòu)成員的資格應(yīng)有嚴格的限制，必須是法律和行政方面的專家或者是具備相當社會工作經(jīng)驗及知識的人。不對復議工作人員的資格和條件作出規(guī)定，就難以保證復議工作的有效開展。行政復議機構(gòu)的負責人和一般的成員為專職工作人員, 另外可以考慮聘請一定數(shù)量的外面的專家作為兼職工作人員，以提高工作隊伍的整體專業(yè)素質(zhì)。行政復議機構(gòu)應(yīng)當將錄用和聘任的工作人員按不同專業(yè)設(shè)置花名冊，供復議申請人自主選擇復議受理人員。
一、我縣政府機構(gòu)改革成效和現(xiàn)狀
我縣自2006年機構(gòu)改革以來，按照有利于加強黨的領(lǐng)導和促進政府職能轉(zhuǎn)變，有利于精簡機關(guān)工作人員，提高工作效率的原則進行改革，以達到形成結(jié)構(gòu)合理、關(guān)系協(xié)調(diào)、職責清晰、管理科學、精干高效的黨委部門運行機制；
逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制的目的。通過改革，進一步轉(zhuǎn)變了政府職能，改善了政府管理方式和手段，合理設(shè)置了機構(gòu)，理順了部門之間的職責關(guān)系，大幅精簡了人員編制，優(yōu)化了干部隊伍結(jié)構(gòu)，改進了機關(guān)作風，有力地推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，積極推進了政府由管制型向服務(wù)型，由經(jīng)濟建設(shè)型向公共治理型政府的轉(zhuǎn)變。
二、我縣行政管理體制和政府機構(gòu)存在的問題及原因
以往機構(gòu)改革取得的成效是肯定的，但同時我們也看到，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，政府行政管理體制在運行中仍存在著與經(jīng)濟社會發(fā)展變化不相適應(yīng)的地方，主要體現(xiàn)在：
1、政府職能轉(zhuǎn)變還不到位
目前，政府仍包攬?zhí)嗟墓芾硎聞?wù)，包括一些不該管、管不好的事，而有些該由政府管的事有時卻管不到位，特別是社會管理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。主要原因：一是政事尚未完全分開。事業(yè)單位本是政府興辦的為社會提供公益的組織。然而，現(xiàn)有的事業(yè)單位除學校、醫(yī)院等單位外，其余的大多數(shù)帶有濃厚的行政色彩。由于行政機構(gòu)限額問題，有些承擔行政職能的機構(gòu)列為事業(yè)單位進行管理，或?qū)⒉糠中姓毮苡墒聵I(yè)單位承擔，變成主管部門職能的延伸，使行政部門和事業(yè)單位在機構(gòu)編制管理上是分開了，但實際上工作職能卻沒有完全分開。二是政社沒有徹底分開。由于社會中介組織發(fā)育不完善，沒有完全投入到市場經(jīng)濟運行中，許多本來應(yīng)該用法律手段，或者通過社會中介組織來解決的問題，仍依靠行政手段來管理，把過多的社會責任和事務(wù)矛盾集中到政府身上，造成政府職能越位。
2、責權(quán)利不對等，事權(quán)不明確
政府還存在著權(quán)責脫節(jié)、職能交叉的現(xiàn)象。一是上下級之間責權(quán)利不對等。按照我國現(xiàn)行行政體制，黨委和政府要對管轄的區(qū)域負全責，包括發(fā)展經(jīng)濟和社會管理等。但近年來由縣管理權(quán)限逐步往上收，一些部門如國土、工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督分局等都垂直市級管理，而工作卻按“屬地管理”的原則將責任歸口到縣一級，有責無權(quán)。這種責任與權(quán)利的不對等，既不利于職能的發(fā)揮，又削弱了縣級政府的社會管理能力。二是部門之間職能交叉。如城市管理工作涉及到城管、工商、公安、交通、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，各部門的職責交叉、責任不明確，管理責任追究機制難以形成，出現(xiàn)了互相推諉、以收代管、以罰代管、只審批不管理等現(xiàn)象。
3、機構(gòu)和人員編制設(shè)置不夠合理
（1）、機構(gòu)方面
①機構(gòu)職能弱化或轉(zhuǎn)移。由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展，一些機構(gòu)的職能發(fā)生了變化：有的機構(gòu)職能弱化了，有的因為被其監(jiān)督、管理的對象由于某種原因消失了，使得該機構(gòu)一部分監(jiān)督、管理職能自然失效。如：由于農(nóng)業(yè)稅退出了歷史舞臺，原來財政局管理的與農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的機構(gòu)農(nóng)稅股、農(nóng)稅稽查大隊職能不同程度地弱化了；
有的機構(gòu)職能轉(zhuǎn)移了，如發(fā)改委內(nèi)設(shè)的項目計劃管理辦、項目管理稽查辦，實際工作中其職能基本上由發(fā)改委管理的正科級事業(yè)單位縣項目辦履行了；
有的機構(gòu)職能完全消亡了或以企業(yè)的形式存在，如農(nóng)業(yè)局原下屬事業(yè)單位種子公司，其職能完全社會化了。
②機構(gòu)設(shè)置過細?？偟膩碚f現(xiàn)有機構(gòu)都是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則設(shè)置的。依然存在一些機構(gòu)職能重疊現(xiàn)象，這些機構(gòu)人員編制數(shù)雖然不多，但一定程度上造成了社會資源的浪費，加大了部門之間的協(xié)調(diào)難度，同時也讓前來辦事的外行人員搞不清頭緒，不了解這些單位的具體業(yè)務(wù)范圍。如：植保植檢這項工作，在三個農(nóng)口部門都有機構(gòu)，即：農(nóng)業(yè)局所屬的植保植檢站、林業(yè)局下屬的植物檢疫站、果業(yè)局內(nèi)設(shè)的果樹植保站。
（2）、編制方面
③混崗現(xiàn)象較為普遍。由于黨政機關(guān)事務(wù)繁雜、科級領(lǐng)導干部改任非領(lǐng)導干部后占編又許多不上班的現(xiàn)實，工作人員出現(xiàn)青黃不接、無人可用、力不從心的后果。為開展工作，有的機關(guān)從下屬事業(yè)單位或其他單位借用人員，造成混崗現(xiàn)象。借用人員長期解決不了身份和編制，既影響了被借單位正常工作，又導致政事不分，工作積極性和效率也不高。
④領(lǐng)導職數(shù)配備不科學。由于受編制的限制，黨政機關(guān)事業(yè)單位工作人數(shù)本身不多，領(lǐng)導職數(shù)卻相對顯得較多。如：廣電局機關(guān)核定編制10名，領(lǐng)導職數(shù)6名：局長1名、副局長3名、紀檢組長1名、工會主席1名，內(nèi)設(shè)辦公室、宣傳股（總編室）、技術(shù)股、社會管理股5個職能股室，哪怕每個股室只配1名工作人員，也會超編，況且還配備了非領(lǐng)導職務(wù)的主任科員和副主任科員。
⑤核定編制依據(jù)不明確。聘用臨時工現(xiàn)象較多，大多數(shù)機關(guān)都在編制外聘用了臨時人員，主要為打字員、司機、門衛(wèi)等勤雜人員。一方面固然是某些機關(guān)違反了機構(gòu)編制紀律，另一方面也反映出編制配備的科學合理性的欠缺。在調(diào)查中許多黨政機關(guān)單位都抱怨所配備的編制太少，不知道是按什么依據(jù)、標準核定單位的編制的。
4、行政審批程序過于繁瑣
行政審批制度改革已經(jīng)進行了數(shù)年,但是, 行政審批程序過于繁瑣問題并沒有從根本上得到解決。如新辦一個工業(yè)企業(yè)從辦理工商登記、稅務(wù)登記、到辦妥用地、基建報建手續(xù)，一般須經(jīng)工商、稅務(wù)、計劃、環(huán)保、消防、城管、規(guī)劃、國土、建設(shè)局等十幾個部門的審批，要較長時間才能完成，審批部門多、時間長，無形中增加企業(yè)的投資成本，造成很大的成本資源浪費。行政審批程序過于繁瑣，必然會對行政效能、投資環(huán)境造成負面影響。
三、對新一輪深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見和建議
行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，要按照十七大提出的建設(shè)服務(wù)政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，努力構(gòu)建權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。
1、加快推進政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府
政府職能的轉(zhuǎn)變就是政府要在全面履行職能的同時，突出社會管理和公共服務(wù)兩個重點，加快推進由管制型、經(jīng)濟建設(shè)型政府向服務(wù)型和公共治理型政府轉(zhuǎn)變。只有把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，才能把該由政府管理的事項切實管好。一是要加快推進事業(yè)單位改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對不同功能和特點的事業(yè)單位進行分類指導、逐步推進改革。將主要承擔行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；
主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管；
已經(jīng)具備市場化條件的營利性事業(yè)單位改為企業(yè)，徹底解決政府職能“體外循環(huán)”和事業(yè)單位行政化趨向問題。二是要抓緊培育和健全中介組織。凡是市場能自我調(diào)節(jié)、自我解決的事情要堅決放開，由市場依其應(yīng)有的規(guī)則去辦理。要制定積極政策和相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，下大力氣加快培育、健全和規(guī)范中介組織，使其盡快成為在市場經(jīng)濟活動中獨立行使法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的主體，以承接政府職能轉(zhuǎn)變過程中剝離出的需要社會組織承擔的相關(guān)職能，成為政府公共服務(wù)的輔助器，使政府擺脫處理具體繁雜事務(wù)的局面。
2、進一步理順職權(quán)關(guān)系，完善行政運行機制
要通過新一輪的行政管理供給制改革，進一步理順上下級政府之間、政府部門之間的職能交叉、權(quán)責不對等關(guān)系。一是要堅持權(quán)責利一致原則，理順縣鄉(xiāng)政府的責權(quán)關(guān)系?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求盡可能地將權(quán)力予以下放，不宜過多地集中在上級。上級政府應(yīng)根據(jù)社會公共事務(wù)的性質(zhì)，將決定權(quán)配置在相應(yīng)層級的地方政府，能下放的應(yīng)盡量下放；
管理權(quán)應(yīng)依職能范圍確定，凡下級政府能夠管理的需盡力交給下級，相應(yīng)的審批權(quán)予以下放或取消。只有這樣，各項事務(wù)的管理方能井然有序，上下級政府之間方能構(gòu)成有機的整體，行政責任方能明確，行政效率方能得到提高。二是調(diào)整省和市垂直管理機構(gòu)。除了涉及國家安全以及全局利益、確實需要集中管理的職能設(shè)立垂直部門以外，其他部門均應(yīng)列入縣政府工作部門，這樣有利于加強地方政府的調(diào)控力和監(jiān)管力，更有利于地方黨委、人大及社會監(jiān)督。三是進一步調(diào)整理順政府各部門間的職責關(guān)系，規(guī)范各部門的工作制度和行政行為。
3、合理設(shè)置機構(gòu)編制，優(yōu)化干部隊伍
一是合理設(shè)置政府機構(gòu)和人員編制。按照黨的十七大“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的要求，自上而下地整合分散的職能相近的行政機構(gòu)，減少交叉和重復設(shè)置，將外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而降低行政成本和提高行政效率。同時要按照市場經(jīng)濟對政府職能的需求變化，及時調(diào)整政府職能配置、人員編制及部門設(shè)置。有的部門需要進一步加強，比如關(guān)系百姓生命安全的食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生防疫、公共應(yīng)急等機構(gòu)職能任務(wù)越來越重，應(yīng)該強化這些部門。而有的部門則需要逐步弱化，比如對于經(jīng)濟管理部門，隨著市場經(jīng)濟的不斷完善應(yīng)及時歸并或裁減。上下部門的設(shè)置要基本相同，便于工作對口銜接。同時，人員編制也應(yīng)隨著社會事業(yè)的發(fā)展作必要的調(diào)整。應(yīng)因地制宜，不能“一刀切”。二是要把機構(gòu)改革和深化干部人事制度改革、完善公務(wù)員管理結(jié)合起來，強化競爭機制，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)。積極探索事業(yè)單位用人制度、分配制度的新路子。
4、深入改革行政審批制度，提高行政效能
要以法律法規(guī)為依據(jù)，在原來取消、剔除部分審批事項的基礎(chǔ)上，再次自上而下，與“三定”緊密結(jié)合，同步清理精簡行政審批事項，合理減少審批環(huán)節(jié)。能精簡的，一定要精簡；
能下放的，要堅決下放；
可改為備案的，一定要改為備案管理；
一、政策性金融的混合特性及其內(nèi)在沖突
具體而言，法律金融理論從宏觀和微觀兩個層面揭示了現(xiàn)代金融體系中混合特性所產(chǎn)生的兩種內(nèi)在沖突。
其一，宏觀金融層面中流動性與穩(wěn)定性沖突。現(xiàn)代金融體系的一個實質(zhì)性變化在于，金融交易的基礎(chǔ)性工具從實物貨幣轉(zhuǎn)向為純粹的法定信用貨幣，法定信用貨幣的產(chǎn)生將金融市場的基礎(chǔ)與政府公共權(quán)力緊密地結(jié)合在了一起。隨著金融市場的高度發(fā)展，各種金融監(jiān)管措施與貨幣政策權(quán)力的結(jié)合使得政府不僅能夠在貨幣數(shù)量上發(fā)揮至關(guān)重要的影響力，在貨幣價格（利率）上也獲得了舉足輕重的權(quán)力。實際上，現(xiàn)代金融市場很難從本質(zhì)上去區(qū)分市場和政府的邊界，甚至于金融產(chǎn)品的定價也很難說是典型意義的市場行為。透過公共權(quán)力與現(xiàn)代政治體系的介入，金融法律制度對金融市場的影響也大大超出了傳統(tǒng)法律制度的維護和保障范疇。政府通過貨幣權(quán)和監(jiān)管權(quán)調(diào)控金融市場的同時，也產(chǎn)生了法律與金融體系目標上的悖論。法律金融理論也認為，金融體系的穩(wěn)定需要法律制度提供穩(wěn)定和可預見的規(guī)則基礎(chǔ)，而金融市場的經(jīng)濟性波動卻要求法律制度能夠根據(jù)市場需要做出適時調(diào)整，否則金融體系就有可能因為流動性的匱乏而導致崩潰?？深A見性、穩(wěn)定性和流動性在金融法律制度在內(nèi)在邏輯上是存在沖突的。
流動性與金融穩(wěn)定的沖突在政策性金融中體現(xiàn)更為突出，因為政策性金融機構(gòu)中的權(quán)力干預更為普遍。特別是政府透過貨幣權(quán)力所施加的影響更容易扭曲市場的秩序，而且在公共視野中也更為隱蔽。無論發(fā)達國家還是新興市場國家，利用貨幣政策影響住房金融市場的價格都是一個普遍的做法，也是政府用以支持或者調(diào)控住房市場情況的一項重要政策工具。研究表明，住房價格、信貸利率與貨幣政策之間存在密切而重大的交互影響。住房價格（不動產(chǎn)資產(chǎn)價格）的大幅波動對金融穩(wěn)定是一個巨大的沖擊，而貨幣政策的失當則是導致不動產(chǎn)資產(chǎn)價格失控的一個重要誘因。{2}顯然，貨幣政策維護金融穩(wěn)定的本意與促進經(jīng)濟發(fā)展等宏觀政策目標之間存在內(nèi)在沖突。當貨幣政策被利用來促進就業(yè)或者其他特定社會經(jīng)濟目標時，金融體系的穩(wěn)定性就有可能因此遭到破壞，但令人困惑的是，當資產(chǎn)價格泡沫破滅危及到金融穩(wěn)定時，利用貨幣政策挽救不穩(wěn)定的金融體系卻又似乎成為了唯一可行的應(yīng)急措施。2008年金融危機的演繹過程生動地展現(xiàn)了美國住房抵押金融市場與貨幣政策權(quán)力之間的上述悖論，也充分揭示了穩(wěn)定性與流動性在金融法律制度中的內(nèi)在沖突。
其二，微觀金融層面中公共與私人的利益沖突。公共權(quán)力的運行往往具有多重政策目標，多元利益訴求在政策和制度的制定與執(zhí)行中必然形成不同利益之間的沖突與糾葛。在金融法律體系的微觀層面，各種利益的沖突并不總是能夠?qū)⒅贫鹊倪\行導向良性狀態(tài)，少數(shù)利益危及公共利益的例子屢見不鮮。政策性住房金融就是一個非常典型的例證。房利美（Fannie Mae）和房貸美（Freddie Mac）與普通金融機構(gòu)不同之處在于，二者在以私人股權(quán)方式從抵押按揭再貸款市場獲取利潤的同時，享有來自政府的財政支持和融資擔保。此外，滿足中低收入群體住房金融需求的公共利益旗號，使得這兩家機構(gòu)還可以享有一定程度的監(jiān)管豁免。以公共利益為名的特權(quán)和以市場自由為名的私人利益得以結(jié)合，一旦監(jiān)督機制和治理結(jié)構(gòu)無法與金融創(chuàng)新同步發(fā)展就極有可能在金融體系中造成災難性的后果。在分析房利美和房貸美在金融危機中的失敗原因時，有研究者就認為：“二者之所以做出一系列嚴重的錯誤判斷并招致失敗，是因為他們出于經(jīng)濟利益的考慮而不愿意接受更為有效而嚴格的資本監(jiān)管?！眥3}
雖然，美國住房按揭抵押貸款機構(gòu)采用的政府支持型企業(yè)模式在金融危機能夠被證明是不可靠的，但是也必須承認這種結(jié)構(gòu)設(shè)計也的確在支持居民住房需求以及滿足住房金融市場流動性方面發(fā)揮過重要的作用。產(chǎn)生弊病的關(guān)鍵不在于政策性住房金融機構(gòu)中所采用的私人產(chǎn)權(quán)與政府發(fā)起的結(jié)合，而在于不同金融主體的行為機理未能在一個清晰和嚴謹?shù)囊?guī)范框架下控制在合理的范圍之內(nèi)。金融體系本身所內(nèi)在的混合特性決定了公共權(quán)力與利益激勵二者同樣不可或缺，因而回避或者拒絕任一要素的介入都是不切實際，也無法在現(xiàn)實中加以貫徹的。法律金融理論對此提供了另一種思考方向，也即是從制度和規(guī)則的約束角度來正確認識、分析以及判斷金融領(lǐng)域中權(quán)力機制與市場機制的混合體系，并力圖從規(guī)則約束的角度來獲取政策性金融機構(gòu)治理的靈感。
二、政策性住房金融機構(gòu)的目標定位：穩(wěn)定與發(fā)展的平衡
要正確認識政策住房金融機構(gòu)中權(quán)力機制與市場機制的混合特性，還必須從設(shè)立政策性金融機構(gòu)的初衷出發(fā)。因為，目的決定方向，而方向決定可以選擇的有效工具。政策性金融機構(gòu)之不同于商業(yè)金融機構(gòu)的根本之處在于其所肩負的政策目標。無論是出于單純經(jīng)濟目的，或者是經(jīng)濟與社會政策目標兼而有之，政策性金融機構(gòu)多是目的上的非營利性與工具和手段上的市場化所形成的特殊聚合。目的之異使之不同于商業(yè)性機構(gòu)，而工具和手段之異則使其有別于政府行政機構(gòu)。市場化籌資方式和政策性信貸目標之間的混合使得政策性金融機構(gòu)在目標定位、治理結(jié)構(gòu)以及運行機制上面臨著一系列困擾，同時也是理論研究中所爭議的關(guān)鍵問題。
政策性金融與商業(yè)金融的一個突出區(qū)別就在于其政策性目標，具有社會和公益性質(zhì)的政策導向決定了政策性金融機構(gòu)必須在自身的運營風險與推動社會發(fā)展之間進行必要的利益抉擇。這就決定了政策性金融機制的決策者不能用商業(yè)性金融的績效標準來考核和管理政策性金融機構(gòu)，也不能完全無視金融市場的風險和效率原則。首先，并不是任何情形和任何條件下，我們都能夠找到風險、效率和政策性目標完美結(jié)合的金融工具。許多政策性金融業(yè)務(wù)之所以需要政策支持恰恰是因為這些業(yè)務(wù)本身的風險和收益匹配根本不足以吸引商業(yè)性金融機構(gòu)直接介入。政策性金融區(qū)別于商業(yè)性金融的一個本質(zhì)屬性就在于對社會效益目標的追求，而不是僅僅局限于商業(yè)利益。尤其是一些具有巨大社會效益卻很難產(chǎn)生商業(yè)利益的金融業(yè)務(wù)更需要政策性金融的介入。因此，政策性金融很難用單純的商業(yè)性或經(jīng)濟性指標來進行有效衡量和評價。其次，政策性金融中的社會效益并不構(gòu)成對經(jīng)濟利益的排斥或否定。社會效益比經(jīng)濟利益具有更為廣闊的范圍以及更為復雜的體現(xiàn)形式，社會效益更注重社會主體之間的利益分配結(jié)構(gòu)，而不僅僅是貨幣所衡量的絕對利潤水平。但是，經(jīng)濟收入是持續(xù)推動社會效益改善的基礎(chǔ)，也是金融系統(tǒng)能夠穩(wěn)定運行的必要條件。政策性金融必須將社會效益建立在經(jīng)濟可行的前提之下，而不是完全脫離市場規(guī)律行事。
社會效益在很大程度上表現(xiàn)為公共利益，其在經(jīng)濟體系中不可避免的與公共經(jīng)濟部門具有難以分割的關(guān)聯(lián)。一些社會利益可以內(nèi)化為市場主體的經(jīng)濟行為，而另一些則幾乎完全缺乏市場供給的動力。前一種社會利益通過規(guī)范市場行為加以實現(xiàn)，后一種社會利益則需要依賴公共財政資源的投入。然而，更多的情形是二者兼而有之。由于一些社會利益的實現(xiàn)過程中也存在產(chǎn)生商業(yè)利益的空間，因而也就有可能通過政策性金融的介入，引導、推動，甚至放大公共資源的功效。同時，錯誤的政策選擇和不當?shù)慕鹑诠ぞ咭矘O有可能造成公共資源使用的異化，從而造成社會利益和經(jīng)濟利益的雙重損害。有學者認為在政策性金融中“政策性目標是最高目標，是最高宗旨，而市場化運作則只是其運營管理中的重要原則，而非其最高宗旨、最高目標，二者根本不在同一個層次或?qū)用嫔稀！眥4}但是，政策性目標中的政策具體內(nèi)涵必然是涵蓋了社會與市場的多元復合目標，而且越是宏觀的政策目標，其所涵蓋的領(lǐng)域與所涉及到的利益范圍就愈發(fā)廣泛，各種利益之間的交叉與互動也就愈發(fā)復雜，政策目標與市場機制之間存在多種組合的可能。把政策性目標作為政策性金融業(yè)務(wù)的最高原則并不必然能保證此類金融機構(gòu)的良性運行，除非政策性目標本身能夠得到合理的確認、評價和監(jiān)督，而且政府的不同政策性目標之間能夠構(gòu)成彼此協(xié)調(diào)一致的體系。
三、政策性住房金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)：效率與風險的平衡
政策性金融機構(gòu)不同于一般性行政機構(gòu)或金融企業(yè)，它既是公共機構(gòu)又是金融市場的重要參與者。作為公共機構(gòu)他必然以政策性目標為最高宗旨，但是不同于財政所支持的行政部門，它需要以財政資源為依托撬動和引導市場資金流向，這也就意味著它必須在市場秩序之中行事。在財政資金和市場資金的共同組合中，政策性住房金融活動不可避免地涉及到了“信貸可獲性、投資積極性、納稅人權(quán)利保護、金融和經(jīng)濟穩(wěn)定”{5}四個方面的要素。事實上，構(gòu)成政策性目標的多個要素并非簡單而孤立的結(jié)構(gòu)，也無法在立法或規(guī)章制度上事先排定優(yōu)先序列，各構(gòu)成要素之間必須通過合理的組織治理加以協(xié)調(diào)。政策性金融機構(gòu)的組織治理在很大程度上構(gòu)成了政策性目標在具體實施過程中價值判斷和取舍的基礎(chǔ)，同時也是社會多元利益博弈的一個重要環(huán)節(jié)。
政策性住房金融機構(gòu)按照政府參與的程度與方式可分為兩大類型：一類是政府運營企業(yè)，一類是政府支持企業(yè)。兩者的資金雖然都以政府的直接或間接資金作為基礎(chǔ)，并將市場資金作為重要融資渠道。但是，前者通常由政府直接管理和運營，而后者則由私人機構(gòu)負責管理和運營。2014年新設(shè)立的國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部在組織機構(gòu)上基本上屬于政府運營企業(yè)，其人員選任、資本金來源、盈虧分擔、監(jiān)督和約束在很大程度上都依賴于政府財政和行政機構(gòu)。除了利用國家信用進行市場化之外，國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部的市場性組織特性并不明顯。與政府運營企業(yè)不同的是，政府支持企業(yè)形式的政策性金融機構(gòu)具有更為鮮明的市場化特征。例如，美國的房利美和房貸美就屬于比較典型的政府支持企業(yè)，二者不僅資本金來源中都有較大比例的私人股權(quán)，而且企業(yè)管理在相當大程度上是依據(jù)市場組織的方式選任董事會和管理層，其運營盈虧也由股東承擔，政府的支持主要體現(xiàn)為特許經(jīng)營權(quán)的授予和財政信用的支持。
實踐表明，政府運營企業(yè)通常能夠為政策性目標的推行提供更便捷的組織條件，但是其運營效率往往難以有效提升，而政府支持企業(yè)在私人股東的逐利驅(qū)動下又有濫用特許經(jīng)營權(quán)和財政信用的風險。政策利益、機構(gòu)利益與運營者個體利益之間能否實現(xiàn)良性關(guān)聯(lián)是政策性金融機構(gòu)有效平衡風險和效率的關(guān)鍵所在，在政策性住房金融機構(gòu)的立法中應(yīng)當充分考慮決策行為中的利益驅(qū)動機制，將多元主體參與、規(guī)則約束、權(quán)力制衡的法治化治理手段運用于政策性住房金融機構(gòu)的組織治理當中，以實現(xiàn)社會經(jīng)濟利益與金融風險的有效平衡。從美國政策性住房金融機構(gòu)的運行中可以發(fā)現(xiàn)，財政監(jiān)督和市場監(jiān)管二者缺一不可。有激進的研究者甚至認為，授予政策性住房金融機構(gòu)的特別權(quán)限顯然有損于金融市場的競爭秩序，其公共性職能應(yīng)當由單純的政府機構(gòu)承擔。{6}筆者雖然不贊同政策性金融完全納入政府部門的觀點，但是加強政策性金融機構(gòu)的外部競爭約束和金融監(jiān)管仍然不失為改進其治理結(jié)構(gòu)有效手段之一。
我國《政府采購法》的很多條款都有對政府集中采購機構(gòu)進行監(jiān)督的規(guī)定,而對于非集中采購機構(gòu)的監(jiān)督,在我國現(xiàn)行法律中卻不健全。我國《招標投標法》頒布前后,成立了名稱各異的招標公司,組建了全國性的公共采購信息網(wǎng)絡(luò)媒體,承攬我國各級政府及其所屬機構(gòu)的重特大政府采購項目。這些社會中介機構(gòu)全部是以營利為目的,大部分依附于國家公共機關(guān),通過國家相關(guān)部委的指定,控制權(quán)威的全國公共采購信息披露媒體,獨攬國家和地方重特大公共采購項目的業(yè)務(wù)。這些政府采購機構(gòu)都不屬于集中采購機構(gòu),處于現(xiàn)行法律監(jiān)督之外。在我國《政府采購法》的監(jiān)督檢查章節(jié)中,對非集中采購機構(gòu)沒有作出任何規(guī)定的同時,允許以營利為目的的機構(gòu)與法定機構(gòu)同時存在,共同執(zhí)行政府采購的業(yè)務(wù)。
而集中采購執(zhí)行機構(gòu)處境艱難。我國從1998年開始,許多推行政府采購試點的省市先后建立了隸屬于財政部門的政府采購中心,執(zhí)行本級政府的采購任務(wù)。《政府采購法》實施后,各級財政部門為了嚴格執(zhí)行法律規(guī)定,主動與各政府采購中心脫離了關(guān)系,主管機關(guān)與集中采購執(zhí)行機構(gòu)進行了分離。縱向來看,從中央到地方的各級政府采購中心互不隸屬,沒有統(tǒng)一的主管部門進行管理;橫向來看,各省市之間的政府采購中心沒有任何的業(yè)務(wù)交流,互不聯(lián)系。許多省市的政府采購中心,每年財政不給予撥款,自己尋找出路,自收自支,自負盈虧,自我發(fā)展,變成了地地道道的與招標公司大同小異的中介機構(gòu),但卻仍然是以非營利為目的、法定的公共采購執(zhí)行機構(gòu)。由此可見,《政府采購法》沒有處理好委托與法定之間的關(guān)系,給各級政府采購中心的有序發(fā)展帶來了影響。
政府采購中心與財政部門徹底脫鉤后,近兩年的發(fā)展步履維艱。其一,沒有統(tǒng)一的主管機關(guān)。有些集中采購機構(gòu)的人、財、物從財政部門分離后,直接劃入當?shù)氐陌l(fā)展和改革委員會管理、或本級政府機關(guān)直屬單位、政府機關(guān)事務(wù)服務(wù)中心、商務(wù)廳局管理、招標事務(wù)管理局等等。由于存在多頭管理機構(gòu),不僅給財政部門監(jiān)督帶來難度,對執(zhí)行機構(gòu)的自身發(fā)展也造成障礙。其二,業(yè)務(wù)受到采購人的限制。雖然法律明確規(guī)定,納入集中采購目錄的必須由政府采購中心進行,但中標或成交結(jié)果的最終決定權(quán)仍然取決于采購人。由此可見,法律還未賦予執(zhí)行機構(gòu)完整的法定權(quán)限。采購人不執(zhí)行或者不接受政府采購中心的結(jié)果,現(xiàn)行法律沒有相應(yīng)的監(jiān)督和制裁措施。其三,集中采購被強制納入招標公司。由于法律對政府采購執(zhí)行機構(gòu)還沒有明確的定位和充分授權(quán),許多省市通過行政命令將政府采購中心強制并入招標公司管理,共同政府集中采購任務(wù)。在此情況下,集中采購執(zhí)行機構(gòu)不可能健康規(guī)范地發(fā)展,財政部門的監(jiān)督也只能是流于形式。
非制度政治溝通及其危害
近年來，環(huán)境問題日益引起人們的關(guān)注，成為社會不安定因素之一。如松花江水污染事件，長興縣林城鎮(zhèn)蓄電池廠環(huán)境污染事件，東陽畫水鎮(zhèn)化工廠、農(nóng)藥廠污染事件，以及最近廈門PX項目事件等。您認為，廈門PX等由環(huán)境問題引發(fā)的各類事件，其背后動因是什么？
從不同的角度看，這些事件帶給我們有不同的思索。從政治學的視角分析，這些事件背后是利益問題在起主導作用，是地方政府與公民利益、長遠利益與眼前利益、經(jīng)濟利益與社會利益矛盾的問題。廈門PX事件跌宕起伏以及最終解決是政府與市民之間政治溝通的過程。政治溝通作為協(xié)調(diào)政府與公民、經(jīng)濟利益與社會利益的一種工具、程序與制度，對促進社會和諧發(fā)揮著重要作用。
什么是政治溝通？
政治溝通是占有政治資源的政治實體如政府，通過一定的政治傳播媒介等有效渠道輸送、獲得、處理政治信息，以達到政治協(xié)調(diào)的過程。一個完整的政治溝通過程，包括政治信息的傳播者、政治信息的接受者、政治溝通的渠道、政治溝通的內(nèi)容4個要素。在類型上，政治溝通可以分為非制度性政治溝通和制度性政治溝通。
在廈門XP事件醞釀、激化與解決過程中，政府與市民就XP項目工程停建搬遷還是緩建問題，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、座談會等公民參與程序進行政治溝通。這一溝通過程簡單地可以分為兩個階段：第一階段，非制度性政治溝通階段，尤其是“散步”事件。第二階段是制度性政治溝通階段，即公民參與程序的出臺和人民建議征集活動等。
什么是非制度政治溝通？這種溝通方式在廈門PX事件中有什么表現(xiàn)？
非制度政治溝通就是突破現(xiàn)存制度規(guī)范的行為，也是在社會正常參與渠道之外發(fā)生的活動。具體而言，非制度政治溝通是指不符合國家既有的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策而采取的影響政府決策的政治行為。這種溝通在廈門PX事件中集中發(fā)生在2007年5月和6月，以短信事件、BBS事件以及“散步”事件為代表。尤其是“散步”事件，沒有在政府相關(guān)部門備案，以自發(fā)性抗議方式向政府施壓，抵制PX項目在廈門建設(shè)。
發(fā)生“散步”這種政治溝通事件的原因有哪些？
事實上，不僅在廈門PX事件中存在著非制度政治溝通，其他類似的事件中同樣也存在著這種溝通，產(chǎn)生這種政治溝通有以下兩個主要原因。
其一，廈門PX事件以及類似事件的政治溝通中存在的主要問題之一就是政治溝通機制的匱乏。主要表現(xiàn)為：首先，民意代表作用發(fā)揮的無力。廈門PX事件政治溝通過程中，雖然趙玉芬等105位全國政協(xié)委員起著重要作用，但總體而言，人大代表、政協(xié)委員作為體制內(nèi)代表，他們連接公民與政府的橋梁作用很弱。其次，利益協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺失。廈門PX事件中，基本沒有社會組織，如環(huán)保組織的出現(xiàn)。
其二，政府主導性政治溝通是一種信息和地位不對稱的溝通。尤其在事件發(fā)生初期，政府對信息傳播途徑以及傳播內(nèi)容進行封鎖、壓制，采取了諸如屏蔽短信、關(guān)閉網(wǎng)站論壇、逮捕“散步者”等方式，直至事態(tài)發(fā)展難以控制，政府才啟動公民參與機制。
政府為什么會采取這些以堵為主的方式？
我國一直是政府主導型國家，政府理念一直處在管理觀念上，服務(wù)和治理理念還未完全在政府行政過程中扎根。當然，這也與我國居民素質(zhì)不高有關(guān)，我國社會文化環(huán)境中形成的臣民觀念過渡到公民觀念需要一個過程。另外，還與政府與公民看待問題的兩種不同方式有著密切關(guān)聯(lián)，即政府主要從發(fā)展經(jīng)濟增加GDP等國家建設(shè)與城市發(fā)展出發(fā)考量問題，而公民主要從個人利益、群體利益出發(fā)思考問題。當二者不一致的時候，矛盾就產(chǎn)生了。
這種非制度性政治溝通可能會帶來哪些危害？
非制度政治溝通可能導致的后果主要有3點：一是非制度政治溝通直接影響了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。廈門PX事件中，短信事件、BBS事件以及“散步”事件，都引起了廈門市民的對PX項目的恐慌。二是不利于政府與公民良性互動機制的建立和維系。三是非制度政治溝通直接挑戰(zhàn)正式政治規(guī)則，同樣也挑戰(zhàn)政府的權(quán)威和公共決策的權(quán)威，損害政府形象，進而加劇公民對政府的不信任，加深公民與政府間的鴻溝。
制度性溝通與公共決策
在廈門PX事件中，制度性溝通有什么表現(xiàn)？
所謂制度性政治溝通指的是在政府基本制度框架范圍內(nèi)，符合國家既有法律、法規(guī)、規(guī)章、政策而進行的溝通。如通過人大、政協(xié)、工會等形式與政府進行溝通。
在廈門PX事件中，制度性政治溝通表現(xiàn)為：第一，廈門市政府啟動公民參與程序。在廈門市委、市政府積極倡導下，并通過座談會、短信、專線電話、傳真、電子郵件、信函等渠道，充分傾聽市民意見。近萬條意見與建議，當然其中也有情感的表達和情緒的宣泄。值得一提的是，2007年6月，市政府3次對外公布并致謝意，歡迎社會各界、市民群眾繼續(xù)積極關(guān)注和通過正常渠道向市政府反映意見。第二，召開座談會。其中一次有106名市民代表參加。在廈門市政府的組織下，在廣大市民的積極配合下，共收到廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價領(lǐng)導辦公室轉(zhuǎn)交的公眾建議、意見6100余件。其中電子郵件3720余件；電話記錄2380余條；市民來函47件，其中6件聯(lián)署簽名。
這種制度政治溝通有哪些特點？
簡言之，這種政治溝通的特點可以概括為：調(diào)節(jié)性、功利性、良性互動性。調(diào)節(jié)性指這種政治溝通是協(xié)調(diào)政府與公民利益關(guān)系的一種方式；功利性指這種政治溝通是一種作為解決問題的工具而存在；良性互動性指這種政治溝通是公民與政府間長時期內(nèi)建立在共識基礎(chǔ)上達成的參與合作的互動模式。
我們知道公共決策的制定離不開公民的參與，離不開與公民的溝通，但如何才能將制度性政治溝通機制引入到公共決策呢？
要將制度性政治溝通作為政府重大決策的一項“法定”程序，尤其是聽證會制度。近年來，我國聽證會制度不斷走向規(guī)范與完善，并在政府決策中得到運用。聽證會制度作為近年來新出現(xiàn)的制度性政治溝通方式，是政府與公民通過政治協(xié)商協(xié)調(diào)多元利益沖突的過程，如鐵路票價聽證會、溫嶺民主懇談會等，廈門PX事件后期召開的106人的座談會，也是聽證會的一種形式，它是對政府監(jiān)督和約束的一種方式，同時也是政府主動回應(yīng)公民訴求的一種工作方式。
制度性政治溝通機制的培育
在政治溝通上，廈門PX事件留給我們的啟示有哪些？
廈門PX事件等帶給我們最大的啟示就是，應(yīng)該將政治溝通從非制度性走向制度性、從不平等走向平等、從溝通結(jié)果缺乏約束力走向溝通結(jié)果對政治決策有約束力。為實現(xiàn)這些目標，針對上述政治溝通中存在的一些問題，政府除了要樹立民主行政、依法行政、服務(wù)行政的理念外，還必須注重與民眾溝通程序的建設(shè)和完善。
前面您提及了非制度政治溝通的各種危害，而制度政治溝通對于公民利益的表達又有如此重要的價值，那么我們應(yīng)該從哪些方面來推進和完善制度性政治溝通機制？
培育制度性政治溝通，需要從以下幾個方面著手：第一，完善我國基本政治制度，發(fā)揮人大、政協(xié)等正式制度的作用與功能。人大作為我國國家權(quán)力機關(guān)，它遵循代議民主制的運行機制，是我國公民行使權(quán)力，參與國家事務(wù)管理的一種最基本的制度平臺。為此，有必要加強人大在公共政策制定過程中集中、反映和落實民意的作用。
第二，健全政治溝通的法律法規(guī)。必須加快政府重要決策與公民溝通的立法，將溝通作為一種制度，在政府決策制定過程中作為一個必須的程序由法律規(guī)定下來。
第三，制度性政治參與離不開培養(yǎng)參與型公民，離不開多種形式的溝通渠道以及參與機制。聽證會、人民建議征集會、政府網(wǎng)站論壇等都是一種良性的利益表達載體。建議將這些溝通渠道制度化，以補充我國基本政治制度在公民利益表達上的超載現(xiàn)象。這些機制可以為公民提供制度化的平臺；政府也能夠通過這一機制，實現(xiàn)各方利益的綜合平衡。在制定政策以及政策的執(zhí)行過程中，充分考慮到各方的利益，以達到社會和諧。
關(guān)鍵詞：采購法律制度競爭市場
政府采購是政府影響國民經(jīng)濟的一種強有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。我國在建立市場經(jīng)濟體制的過程中，要從自身實際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗，并根據(jù)國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當今世界各國政府管理社會經(jīng)濟生活的一種重要手段，它是指各級政府及其所屬部門和機構(gòu)，為了開展日常財務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟發(fā)展的初期。人們對政府采購的認識不夠全面、深入，使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度。各級政府的財政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價高，采購方式不規(guī)范、不透明，導致盲目采購、重復采購等浪費現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則，因為政府采購合同是采購機關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會公眾負責。因此。要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項目、合同條件、投標人資格預審和評價投標的標準等都必須對社會公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機構(gòu)進行審查、監(jiān)督。
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟效率和管理效率兩個方面，經(jīng)濟效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強化預算約束。有效提高資金使用效率，實現(xiàn)市場機制與財政政策的最佳結(jié)合。
三、政府采購法律制度的功效
政府采購是政府與供應(yīng)商之間進行的交易。由于政府是市場中的最大消費者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標過程中執(zhí)行嚴密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機制。所有這些都會調(diào)動供應(yīng)商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費者。所以，供應(yīng)商競爭能力的提高叉能夠帶動整個國內(nèi)市場經(jīng)濟的繁榮昌盛。
四、政府采購法律制度的作用
1.提高供應(yīng)商的競爭能力
政府采購的方式很多，有公開招標、兩階段招標、尋價采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標是運用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標采購，政府可以邀請到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來競標，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2.給整個市場經(jīng)濟注入活力
政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護供應(yīng)商的利益，極大地調(diào)動供應(yīng)商的參與熱情，為社會主義市場經(jīng)濟注入新的活力，并帶動整個市場經(jīng)濟的繁榮。
首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個方面：一是競爭主體準人的公平性，即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標；二是競爭規(guī)則的公平性，即資格預審和評標的標準要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴密的政府采購法律、法規(guī)來體現(xiàn)的。由于政府采購的批量大，對經(jīng)濟的影響也大，所以采購活動的程序、過程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預測性，使投標供應(yīng)商可以計算出他們參加采購活動的代價和風險。從而提出最有利的競爭價格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強潛在投標商參與采購并中標的信心。
再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標準的統(tǒng)一”。該原則要求采購部門給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購活動的有效保證。
3.有助于我國產(chǎn)品打入國際市場
這可以從兩個方面進行解釋：一是由于國內(nèi)政府采購市場的不斷完善，調(diào)動了國內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進其競爭能力的提高，這種競爭能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看，我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競爭，使供應(yīng)商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機會，提高國際競爭實力。
從長遠看，經(jīng)濟全球化、一體化的趨勢不可阻擋，政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實際上國外供應(yīng)商早已進入我國政府采購市場。我國政府機關(guān)采購商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國外。
4.有效防治腐敗
首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端?？捎行У胤婪豆膊少忣I(lǐng)域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶，受到財政部門全方位監(jiān)督。它的主要實現(xiàn)形式是招標。這一方式以公平、公正、公開為基礎(chǔ)，通過招標廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機會參與競爭。
其次，統(tǒng)一的政府采購，特別是公共招標方式，可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等腐敗行徑的土壤。
