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論文摘要：在人類歷史上，很早就有了倫理學這門學科，但是，公共管理倫理學的建立對于倫理學發(fā)展史有著轉(zhuǎn)折的意義，他把倫理學轉(zhuǎn)化為一門從事制度設(shè)計和制度安排的科學，即致力于道德的制度和道德的治理模式的設(shè)計和安排。公共管理倫理學既是揭示人類走向倫理社會必然性的科學，也是關(guān)于公共管理者職業(yè)倫理規(guī)定的理論。從學科發(fā)展的角度看，公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發(fā)展的一種新的形態(tài)。
一、公共管理倫理學的歷史前提和現(xiàn)實基礎(chǔ)
我們正處在人類社會的歷史性變革時代，在社會治理的領(lǐng)域中，從20世紀80年代開始，一場轟轟烈烈的行政改革運動在全球范圍內(nèi)持續(xù)地展開。在西方國家，行政改革運動在理論上的表現(xiàn)也被稱作為“新公共管理運動”，事實上，作為這場行政改革運動的實踐走向和理論探索的結(jié)果則把一種新型的社會治理模式呈現(xiàn)到了我們的面前。在我國，學術(shù)界把這種社會治理模式稱作為公共管理。在人類社會的總的歷史進程中，我們發(fā)現(xiàn)，公共管理并不是來自于行政改革運動的主觀創(chuàng)造，反而恰恰是人類社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型這場深刻的歷史性變革提出了建立這種新型社會治理模式的要求。
倫理學是一門有著悠久歷史的古老學科。但是，人類社會并不因為有了倫理學就會成為倫理化的社會，正如在很早的歷史階段就出現(xiàn)了法律，而法律化了的社會即法制社會卻是到了近代才成為識別這個社會的特征。在今天，當人類從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的時刻，我們研究倫理學與以往對倫理學的研究有著根本性的不同，我們的研究是要發(fā)現(xiàn)人類社會倫理化的途徑，是要探討進行道德制度設(shè)計和安排的可能性。
當人類進人農(nóng)業(yè)文明的時代，在制度上，人類所發(fā)明的是一種“權(quán)治”的社會治理模式，隨著工業(yè)文明的出現(xiàn)，人類開始了“法治”的社會治理模式建構(gòu)，只是到了后工業(yè)社會，人類才可能致力于“德治”的社會治理模式建設(shè)。人類社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，把倫理學研究推到了人文社會科學研究的前沿，催生了倫理學的一種新的形態(tài)—公共管理倫理學。因而，公共管理倫理學首先是關(guān)于后工業(yè)社會中社會治理的基礎(chǔ)性科學，他通過對后工業(yè)社會治理模式和治理方式特征的把握，通過對后工業(yè)社會制度體系設(shè)計的構(gòu)想，提出整個后工業(yè)社會的生活原則和理念。當然，在社會治理職業(yè)活動的意義上，公共管理倫理學又是一門關(guān)于后工業(yè)社會公共管理的職業(yè)倫理學.探討公共管理職業(yè)活動中的服務(wù)精神和合作機制。
西方的科學發(fā)展史與中國的科學發(fā)展史不同。在西方，亞里士多德開辟了這樣一個傳統(tǒng)，那就是把古希臘早期的以倫理精神為內(nèi)核的世界觀分解開來，建立起分門別類的專門學科。而中國歷史上的科學探索，一直是在倫理觀的框架下進行的。甚至可以斷言，在中國歷史上，只存在著一門學科，那就是倫理學，一切學問都可以最終歸結(jié)為倫理道德的學問。也就是說，西方國家的倫理學與政治學分化之后，倫理主要是一種生活倫理，近代社會的倫理尤其具有明顯的生活倫理特征。在中國傳統(tǒng)社會，沒有倫理與政治的區(qū)分，因而，倫理更多地服務(wù)于社會治理的需要。在一定程度上，可以說中國的倫理就是一種“治理倫理”。公共管理倫理學思考的正是公共管理這種新型社會治理模式中的倫理問題，在形式上，他與中國古代的治理倫理有著相似的特征，但是，在本質(zhì)上是根本不同的，公共管理倫理學對社會治理一切方面的思考，都從公共管理的需要出發(fā)。
從公共管理倫理學產(chǎn)生的歷史背景來看，在人類向21世紀邁進的過程中，公共管理研究成為社會科學體系中的一個新的領(lǐng)域，探討公共管理關(guān)系和行為并對這些關(guān)系和行為加以規(guī)范，已經(jīng)成為公共管理學這門新興學科的緊迫任務(wù)。對公共管理關(guān)系和行為的規(guī)范需要借助于倫理的作用，即通過揭示公共管理中的倫理關(guān)系，實現(xiàn)公共管理制度的倫理化，同時，喚醒公共管理者的倫理精神，使他們懷著道德信念投人到公共管理的活動中來。公共管理的倫理規(guī)范是建立在對公共管理的科學認識的基礎(chǔ)上的，公共管理體系在德治的治理結(jié)構(gòu)中同時包容著德治、法治和權(quán)治三個方面的內(nèi)容，在公共管理活動中，倫理規(guī)范與科學管理和依法管理是互為前提的，三者相互滲透，完整地體現(xiàn)在公共管理的制度和行為體系中。
二、公共管理倫理學研究是一個全新的課題
雖然倫理學有著悠久的歷史，但公共管理倫理學的研究卻是一個全新的課題，他是在公共管理社會化的過程中被突出出來的時代課題。公共管理倫理學的前身是行政倫理學，是在行政倫理學研究中發(fā)展起來的。但是，公共管理倫理學又不同于行政倫理學，因為，行政倫理學主要集中在公共行政人員的職業(yè)道德方面的研究，而公共管理倫理學既是公共管理的職業(yè)倫理學又是倫理學的一種新的形態(tài)。一方面，公共管理倫理學在社會治理的普遍意義上思考倫理社會到來的歷史必然性，試圖發(fā)現(xiàn)倫理社會所應(yīng)擁有的全新的社會倫理結(jié)構(gòu)，探討社會治理制度倫理化的基礎(chǔ)和基本原則，不同于行政倫理學的職業(yè)倫理學定位;另一方面，公共管理倫理學又把重心放在公共管理者的職業(yè)道德研究上，研究公共管理者職業(yè)道德生成的基礎(chǔ)和前提，對行政倫理學又有著繼承關(guān)系。
公共管理倫理學的研究服務(wù)于公共管理體系的建立和完善，同時，也擔負著對公共管理這一特殊領(lǐng)域加以理論認識的任務(wù)。在微觀的層面上，公共管理倫理學通過研究公共管理與一般管理、行政管理的聯(lián)系與區(qū)別，把握公共管理活動中的倫理關(guān)系，思考公共管理制度倫理化的可能性;在宏觀的層面上，公共管理倫理學揭示從統(tǒng)治型社會治理模式到管理型社會治理模式再到服務(wù)型社會治理模式的客觀歷史必然性，把公共管理這種新型的社會治理模式放在人類社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的總的歷史進程中來加以考察，揭示公共管理作為服務(wù)型社會治理模式的基本特征、性質(zhì)和內(nèi)容。當然，在當前，最具現(xiàn)實意義的無疑是對公共管理活動道德化的前提和基礎(chǔ)加以探討，盡可能地去尋找公共管理活動道德化的現(xiàn)實保障機制。
把公共管理倫理學與一般倫理學進行比較，可以發(fā)現(xiàn):如果說一般倫理學以道德為研究對象，力求認識“道”而內(nèi)得于己，然后外施于人以“德”，那么，公共管理倫理學則主要是研究公共管理者如何在公共管理的過程中自覺地接受道德規(guī)范，使公共管理活動貫穿著倫理精神等問題。也就是說，學習和研究公共管理倫理學是為了獲得迎接現(xiàn)代公共管理必備的理論素質(zhì)和道德素養(yǎng)。因為，公共管理是一種特殊的職業(yè)，公共管理的目的是為了公共利益的實現(xiàn)。在一切社會職業(yè)活動中，公共管理最直接服務(wù)于公共利益實現(xiàn)的目的，公共管理主體的道德素養(yǎng)也是一切職業(yè)活動中最具現(xiàn)實意義的因素，無論直接地針對于公共利益的實現(xiàn)，還是針對于社會生活的示范性影響，都能夠發(fā)揮極其重要的作用。
從人類社會發(fā)展史的角度來看，如果說早期的人類社會處于一種自然和諧的狀態(tài)和從屬于美的原則的話，那么隨著人類的遷徙和雜居，社會出現(xiàn)了等級化，人們之間的等級化關(guān)系所要接受的是權(quán)力的直接控制，同時，在權(quán)力的邊緣地帶，要求道德的廣泛介人。進人近代社會，工業(yè)化造就的社會治理模式把人與人的社會關(guān)系納人到了科學結(jié)構(gòu)之中.在這種科學結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，整個社會以法制的形式出現(xiàn)。公共管理的出現(xiàn)，表明人類的社會治理第一次建立在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上了，公共管理屬于一種以道德為軸心的管理模式，公共管理的職業(yè)活動必須接受道德的規(guī)范，公共管理的特殊性也要求擔負著這種管理活動的社會治理者必須具有較高的道德素養(yǎng)。所以，在公共管理學的學科建設(shè)中，公共管理倫理學的研究有著特別重要的意義。
三、公共管理倫理學的學科性質(zhì)
在社會治理的意義上，公共管理中的倫理關(guān)系是具有普遍性的關(guān)系，公共管理中的倫理精神是一種普遍精神，在整個公共管理學的學科體系中，都貫穿著倫理精神;公共管理的服務(wù)定位決定了公共管理的制度、程序和行為體系都必然是倫理精神的實現(xiàn)，是處處體現(xiàn)著倫理價值的新型模式。因此，公共管理倫理學研究是公共管理學學科體系中最主要和最基本的內(nèi)容之一。易言之，公共管理的服務(wù)定位如何確定?公共管理關(guān)系的倫理性質(zhì)如何得以認識?管理制度和程序的設(shè)計如何實現(xiàn)道德化?管理主體在結(jié)構(gòu)上如何體現(xiàn)道德原則?管理者的行為如何獲得有效的道德規(guī)范?所有這些問題，都需要由公共管理倫理學來作出回答。
公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發(fā)展的一種新的形態(tài)。在某種意義上，公共管理倫理學是一門具有普遍意義的倫理學，他把整個后工業(yè)社會的社會生活都納人到自己的視野中來，從而成為后工業(yè)社會人文社會科學體系中的一門基礎(chǔ)性學科。倫理學有著繼承與創(chuàng)新的問題，一門職業(yè)倫理學必然要研究其特殊的職業(yè)倫理關(guān)系，并反映著其職業(yè)的特殊倫理需要。但是，任何一門職業(yè)倫理學都必然“分有”著一般倫理學的基本原則和理念。同樣，每一個時代的倫理學也是這樣，不是對人類文明中的倫理學成就的重建，而是繼承中的再造。公共管理倫理學在職業(yè)道德要求中創(chuàng)造性地弘揚一般倫理學的現(xiàn)念，一方面，他遵循一般倫理學中的一切有益于現(xiàn)代社會生活的基本原則;另一方面，他敏銳地捕捉時代倫理關(guān)系的新內(nèi)容、積極地發(fā)現(xiàn)時代進步中呈現(xiàn)出來的新的道德觀念和要求，自覺地加強和鞏固公共管理賴以確立的倫理基礎(chǔ)。
以往的職業(yè)活動都或多或少地與個體意義上的私人生活相分離，做人有做人的道德，從業(yè)有從業(yè)的道德。雖然倫理學希望把他們統(tǒng)一起來，但是，一旦需要對具體的職業(yè)道德作出專門表述的時候，就不得不突出職業(yè)道德的特殊性，以至于職業(yè)道德成為特殊的道德規(guī)范系統(tǒng)，職業(yè)倫理學也因而有著具體的研究對象和內(nèi)容。公共管理倫理學要求公共管理者把做人與從業(yè)統(tǒng)一起來，把個人生活與職業(yè)活動統(tǒng)一起來。這樣一來，公共管理倫理學作為一門職業(yè)倫理學就有著不同于以往職業(yè)倫理學的特定內(nèi)涵。傳統(tǒng)的職業(yè)倫理學，實際上就是關(guān)于職業(yè)的倫理學，是對職業(yè)的道德規(guī)定，至于職業(yè)活動之外的因素，是不在其研究對象之中的。公共管理倫理學所關(guān)注的恰恰是作為從業(yè)者整體的人，而不是抽象掉了他的生活內(nèi)容的職業(yè)活動者。即使公共管理倫理學談?wù)摰氖枪补芾碚邆€體，也是把他作為一個整體的人來看待的，即把他看作為他的職業(yè)活動與他的全部社會生活和個人生活統(tǒng)一在一起的整體。在公共管理者整體的意義上，是把他們作為一個特殊的職業(yè)群體來認識的。即把他們看作為從事公共管理職業(yè)的人群，在他們之間由于公共管理這一職業(yè)的原因而生成了倫理關(guān)系，關(guān)于他們行為的規(guī)范無非是由這些倫理關(guān)系決定的。傳統(tǒng)的職業(yè)倫理學并不真正地去考察職業(yè)群體，他即使看到了同一職業(yè)活動中的人群，也是把他們看作由于職業(yè)分工的原因而把他們聯(lián)系在一起的人群，他們之間是否存在著客觀的倫理關(guān)系，并不是考慮的內(nèi)容，反而只滿足于把一些倫理原則和道德規(guī)范加予這個人群，由于這些原則和規(guī)范并不是從這個人群的倫理關(guān)系中產(chǎn)生出來的，所以往往并不真正適應(yīng)于其職業(yè)的倫理要求。由于存在著這些不同，公共管理倫理學顯然是一門全新的職業(yè)倫理學。
四、公共管理倫理學的研究視角
探討職業(yè)倫理關(guān)系和認1，‘職業(yè)道德規(guī)范一直是倫理學家們的重要研究內(nèi)容之一。但是，以往的歷史主要是分工的歷史，或者說，是可以從分工的角度來加以理解的歷史。這種分工的歷史決定了職業(yè)倫理關(guān)系基本上是包含在分工之中的，是人們在分工的基礎(chǔ)上所形成的全部職業(yè)關(guān)系的一個方面。同樣，職業(yè)道德規(guī)范也主要是指那些不同于一般性社會道德規(guī)范的專屬于規(guī)范職業(yè)行為的準則，或者說，是一般性社會道德規(guī)范的具體化。公共管理是以社會分群作為自己的直接歷史前提的，建立在社會分群基礎(chǔ)上的職業(yè)活動與以往的職業(yè)活動有著根本性的不同。所以，對于這種職業(yè)活動中包含著的職業(yè)倫理關(guān)系以及這些職業(yè)活動中的行為準則，需要有著新的觀察視角。公共管理倫理學所面對的就是研究這種新型職業(yè)倫理關(guān)系和職業(yè)道德規(guī)范的任務(wù)，他在繼承以往所有倫理學的積極成就的基礎(chǔ)上，需要實現(xiàn)研究視角的創(chuàng)新。
公共管理作為一種新型的社會治理模式是在政府行政管理社會化的過程中產(chǎn)生的。所以，公共管理學對傳統(tǒng)的行政管理有著繼承性，行政管理學的學科建設(shè)經(jīng)驗、理論研究成就和管理方法和技術(shù)等，都可以在公共管理學的學科發(fā)展中發(fā)揮作用。但是，在公共管理倫理學研究中，可資借鑒的因素并不多。雖然在“新公共行政運動”的啟發(fā)下，國外也提出了行政倫理學研究的愿望。但傳統(tǒng)的行政管理在本質(zhì)上排斥著倫理的思維向度，即使客觀上存在著能夠融人行政管理學科體系中的行政倫理學研究，也一直未能確立起自己應(yīng)有的學科地位。20世紀80年代以來的一些在“行政倫理學”名義下作出的探討，也僅僅停留在對行政責任的實現(xiàn)方式方面提出道德化建議。這就決定了公共管理倫理學研究必須具有開創(chuàng)性研究的思想準備。
公共管理作為現(xiàn)代職業(yè)活動，蘊含于其中的社會關(guān)系是復(fù)雜的，對公共管理行為體系的規(guī)范也是多樣的，倫理關(guān)系和道德規(guī)范是其中的一個方面，卻是基本的和主要的方面。公共管理中的倫理關(guān)系是貫穿于公共管理個人之間、個人與公共管理主體之間、公共管理主體與客體之間的關(guān)系，而公共管理活動的道德規(guī)范則主要是關(guān)于公共管理者個人的行為規(guī)范。在這一點上，他不同于法律規(guī)范和公共政策規(guī)范。因為，后者是關(guān)于公共管理主體的整體規(guī)范，雖然在現(xiàn)實的管理實踐中，要通過公共管理者的個人來實施法律規(guī)范和公共政策規(guī)范，但個人在這些規(guī)范面前，是作為整體的一部分而存在的。
公共管理中的道德規(guī)范是倫理關(guān)系的體現(xiàn)。反過來，倫理關(guān)系是通過道德規(guī)范來加以維持和不斷校正的。也就是說，倫理關(guān)系中的那些有利于公共管理活動順利開展的積極方面能夠通過公共管理者的道德覺識而轉(zhuǎn)化為道德規(guī)范，從而作為一種行為準則而存在。所以，公共管理中的道德規(guī)范在公共管理這一特定的職業(yè)活動領(lǐng)域之內(nèi)，是對這種特殊的具體的倫理關(guān)系認識的結(jié)果。當然，公共管理活動也是社會活動的一種類型，他也會從社會的一般道德規(guī)范中汲取那些對該領(lǐng)域有價值的行為準則。即便如此，那些移植進來的道德規(guī)范也與公共管理倫理關(guān)系之間有著極大的親和性，是適應(yīng)和反映了公共管理倫理關(guān)系的要求的。
這樣一來，在公共管理的領(lǐng)域中，就有著一個倫理關(guān)系如何向道德規(guī)范轉(zhuǎn)化的問題。社會運行的客觀性證明:只要一個合乎歷史發(fā)展必然性的領(lǐng)域生成了，那么這個領(lǐng)域就會有著強大的“自然”成長的力量，推動著他走向成熟。因而，公共管理中的倫理關(guān)系向道德規(guī)范的轉(zhuǎn)化，是有著客觀必然性的，科學的功能就在于努力把社會發(fā)展中的自然進程轉(zhuǎn)化為自覺的過程。公共管理倫理學的研究正是出于這樣的目的，希望通過自覺地認識公共管理中的倫理關(guān)系，以及倫理關(guān)系向道德規(guī)范轉(zhuǎn)化的機制，推動公共管理道德規(guī)范體系的健全。
五、公共管理倫理學的學科追求
公共管理倫理學作為一門科學，并不準備為公共管理活動確立具體的道德規(guī)范。因為，任何道德規(guī)范的確立都是實踐中的具體過程。公共管理所要探討的是道德規(guī)范生成的機制，即從倫理關(guān)系向道德規(guī)范轉(zhuǎn)化的機制。公共管理倫理學的目的在于揭示公共管理這一職業(yè)活動中的人倫之理。當然，科學是有著教育功能的，但科學的教育功能并不是科學自身所追求的目標，科學所追求的是真理和達到真理的過程，科學的教育功能是在科學研究已經(jīng)取得了一定成績并被傳播的時候才出現(xiàn)的一種效應(yīng)。所以，公共管理倫理學的研究并不是出于公共管理職業(yè)道德教育的目的。不過，一俊公共管理倫理學的研究取得進展，是可以滿足這一職業(yè)道德教育需要的。
公共管理倫理學并不肩負公共管理方法的創(chuàng)新和技術(shù)的發(fā)明，而是努力追尋公共管理者所應(yīng)擁有的那些倫理精神和原則。他與行政管理學用科學化、技術(shù)化的外衣包裹起來的能力本位主義精神有著根本不同，他并不執(zhí)著于提高公共管理者的社會治理技能，而是把塑造公共管理者的倫理精神放在第一位，這不僅有益于公共管理者的職業(yè)群體整合，而且也有益于整個公共管理體系的社會整合。但是，公共管理的時代特征決定了公共管理倫理學研究也必須站在時代的前沿。從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的過渡必然會給人的社會關(guān)系帶來重大變化，人們之間的倫理關(guān)系也必然會有著新的內(nèi)容和新的特征，而倫理關(guān)系中任何新質(zhì)內(nèi)容的增加，都會在人的行為中反映出來，從而要求相應(yīng)的道德規(guī)范與之相伴。所以，公共管理中倫理關(guān)系的時代性決定了公共管理倫理學需要通過科學創(chuàng)新的方法去提出新的觀點和建構(gòu)新的理論體系。
公共管理倫理學研究是為公共管理服務(wù)的，他是通過對公共管理倫理關(guān)系的研究，探討這一職業(yè)活動的道德規(guī)范生成機制，雖然他并不準備提出道德規(guī)范，但科學的研究結(jié)果可以使公共管理者獲得公共管理倫理知識的武裝。對于公共管理者來說，將從公共管理學的科學知識體系中認識自我，認識公共管理的職能，認識他同公共管理對象之間的關(guān)系，他是在知識體系的邏輯中領(lǐng)悟出自己的行為準則，這與對他實施的職業(yè)道德強化教育有著根本性質(zhì)的不同的。公共管理倫理學研究公共管理倫理關(guān)系時，把設(shè)計合乎這種關(guān)系客觀需要的公共管理倫理制度作為自己的最高追求。
公共管理倫理學的研究對于公共管理學的學科體系建設(shè)來說，是一項基礎(chǔ)性的工作。因為公共管理的服務(wù)性質(zhì)決定了公共管理倫理學與以往的那些從屬于統(tǒng)治和管理秩序的學問不同，公共管理倫理學的首要任務(wù)是闡述公共管理的服務(wù)精神和活動原則，是在服務(wù)宗旨下探討其實現(xiàn)的制度保障手段的可行性等等問題。服務(wù)精神是公共管理的精髓，而對這一精髓的解讀恰恰是由公共管理倫理學來承擔的。其實，公共管理倫理學的基本任務(wù)就在于揭示公共管理這種新型社會治理模式的服務(wù)精神，思考這種服務(wù)精神轉(zhuǎn)化為制度設(shè)計和制度安排的可能性，發(fā)現(xiàn)公共管理者在公共管理活動中貫徹和落實這種服務(wù)精神的實現(xiàn)途徑。也就是說，對于公共管理學的學科體系建設(shè)，公共管理倫理學的研究擔負著為整個學科體系確立基本原則和指導思想的任務(wù)。公共管理倫理學并不著意于對傳統(tǒng)管理學科的批判，然而，當他準確地把握了公共管理的特征，深人地探討了公共管理中的倫理關(guān)系，就可以實現(xiàn)對人類以往的知識體系的揚棄。
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“在某種意義上，有文字記載的社會已經(jīng)是倫理化的社會了?！保?］（P2）這意味著，倫理學的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。
第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動是在紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的外部環(huán)境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實現(xiàn)社會控制的機制，也是傳統(tǒng)中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規(guī)范的同時，還應(yīng)該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養(yǎng)來彌補法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。
第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應(yīng)的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設(shè)等方式來進行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應(yīng)由相應(yīng)的公共管理機構(gòu)來完成的，這就關(guān)系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術(shù)問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應(yīng)的保障。
第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權(quán)威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質(zhì)性的合法性。這種實質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎(chǔ)才是公共管理最堅實的基礎(chǔ)。合道德性的實質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對于公民的權(quán)利與利益的保護上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權(quán)威存在的理由?！保?］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質(zhì)合法性。
然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務(wù)型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質(zhì)合法性才得以逐步確認。
二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會的治理模式。農(nóng)業(yè)社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎(chǔ)上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權(quán)專制的“統(tǒng)治型”社會要求整個社會根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態(tài)的宣教，差等正義論、君權(quán)神授論和王權(quán)至上論等皆是這一時期的典型表現(xiàn)。
這樣，“國家就從一個自由處理自己事務(wù)的部落組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關(guān)也相應(yīng)地從人民意志的工具轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌?、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機關(guān)了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代?！保?］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統(tǒng)治為主要任務(wù)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的“權(quán)制”模式。在這種模式下，一切制度設(shè)計與安排都要圍繞鞏固和擴大統(tǒng)治權(quán)力而進行，它表現(xiàn)的也是是權(quán)力意志的物化。
由于權(quán)力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權(quán)力的任意運行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權(quán)力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權(quán)力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權(quán)謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權(quán)力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權(quán)治進行修飾、補充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長久的合法性。
這意味著，要矯正權(quán)力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權(quán)力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權(quán)力意志和約束權(quán)治行為的重要力量，在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權(quán)治的一種有益的補充。
因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權(quán)治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關(guān)系在政治活動中的映射，一旦與權(quán)力意志發(fā)生沖突與矛盾，權(quán)力意志就會表現(xiàn)出對道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構(gòu)的，道德條目及其內(nèi)含的價值準則具有極高的權(quán)威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］
但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質(zhì)是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過是權(quán)治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權(quán)制”下的一種工具，維護的是統(tǒng)治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權(quán)治（制）”的工具和手段而已?！斑@種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……
總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統(tǒng)治階級的利益與權(quán)力，并直接成為了統(tǒng)治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進入工業(yè)社會后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟與社會發(fā)展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態(tài)和制度體系進行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。
該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經(jīng)濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調(diào)管理技術(shù)、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術(shù)化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權(quán)威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內(nèi)心情感，使進入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動性。
正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術(shù)化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術(shù)理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎(chǔ)，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機。［14］
受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反?！翱峙聸]有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關(guān)愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］
這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權(quán)力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預(yù)設(shè)的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權(quán)力的制約和權(quán)利的保障。它力求在權(quán)力分散的基礎(chǔ)上，對權(quán)力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權(quán)力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關(guān)緊要的東西。［17］
因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權(quán)力制約的領(lǐng)域和需要用法來為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供保障的領(lǐng)域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調(diào)社會公平應(yīng)與經(jīng)濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領(lǐng)的治理理念的干擾下，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟效率不沖突的前提下才能得到認可。
盡管人們也有意識把日常生活領(lǐng)域的道德規(guī)范帶入公共領(lǐng)域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領(lǐng)域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務(wù)型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經(jīng)濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設(shè)置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現(xiàn)實的過程中，時時處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預(yù)直接帶來了政府職能的擴張與行政規(guī)模的龐大，導致了機構(gòu)臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現(xiàn)了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發(fā)達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。
該運動呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運用現(xiàn)代管理技術(shù)，實現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應(yīng)性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現(xiàn)社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構(gòu)建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡(luò)。三是強調(diào)服務(wù)型公共管理的理念。認為服務(wù)型公共管理應(yīng)強調(diào)社會本位、公民本位、權(quán)利本位和服務(wù)本位，以權(quán)力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設(shè)定，真正踐行還權(quán)于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務(wù)型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅實的基礎(chǔ)。服務(wù)型公共管理模式是人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎(chǔ)上，從事“統(tǒng)合”的工作。
通過“統(tǒng)合”，把一切領(lǐng)域、一切方面的積極成果綜合成社會發(fā)展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應(yīng)。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統(tǒng)合的對象。
1、市場經(jīng)濟的倫理訴求呼喚服務(wù)型
公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場經(jīng)濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現(xiàn)，造成了公共利益與個人利益領(lǐng)域的分離。在市場經(jīng)濟的影響下，新公共管理倡導的企業(yè)化政府改革造就了一批對公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］
在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預(yù)設(shè)的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統(tǒng)一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經(jīng)濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應(yīng)當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關(guān)注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，維護社會的和諧有序，體現(xiàn)人類社會發(fā)展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。
2、對公共利益的共同追求是服務(wù)型
公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎(chǔ)。在服務(wù)型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務(wù)性與合作共治性是服務(wù)型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應(yīng)建立在社會公共意志的基礎(chǔ)上?！肮庥肋h是公正的，而且永遠以公共利益為依歸?！保?1］因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］
另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現(xiàn)作為其正當性的依據(jù)。這種對行為結(jié)果的強烈關(guān)注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現(xiàn)，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標?？梢姡瑢惨鎯r值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。
3、服務(wù)型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。
無論從制度設(shè)計、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系?！坝袡?quán)者對無權(quán)者、權(quán)大者對權(quán)小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權(quán)小者對權(quán)大者、無權(quán)者對有權(quán)者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構(gòu)成了行政體系不道德的一面?！保?4］而在服務(wù)型公共管理中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當?shù)赖碌募s束機制失去效力時，法律才發(fā)揮作用。同時，由于服務(wù)型公共管理強化了服務(wù)意識，淡化了權(quán)力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎(chǔ)。因為，“權(quán)力拜教物的終止，可以使人們對掌權(quán)者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治?！?/p>
此外，在服務(wù)型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識將取代傳統(tǒng)的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結(jié)互助、有效合作、樹立整體服務(wù)優(yōu)勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務(wù)型公共管理模式為倫理道德建設(shè)和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務(wù)型公共管理模式相關(guān)概念的提出本身就蘊含著對“服務(wù)”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務(wù)型公共管理模式中的倫理是對服務(wù)的引申、具體化和體系化，是伴生于服務(wù)型政府并指導服務(wù)型政府建構(gòu)的標準。
可見，行政與倫理的統(tǒng)合是服務(wù)型公共管理模式本身的應(yīng)有之義。經(jīng)過統(tǒng)合，服務(wù)型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質(zhì)內(nèi)涵：一方面，它成為了在個性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領(lǐng)域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務(wù)觀念的確立和服務(wù)行為的踐履，催化人們內(nèi)心的道德意識。
可見，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質(zhì)所在。這意味著，在服務(wù)型模式中，“行政人”應(yīng)該成為“公共人”，公務(wù)人員在道德價值取向上應(yīng)實現(xiàn)以公共利益為依歸的轉(zhuǎn)化。在庫珀看來，這種轉(zhuǎn)化是公務(wù)人員公共行政角色與市民角色分離的必然結(jié)果。這使我們清醒地認識到，服務(wù)型公共管理中的倫理應(yīng)當要重視公民的德性建設(shè)，重視對全社會的價值關(guān)切，維護公民的權(quán)力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
五、結(jié)語
[關(guān)鍵詞] 公共管理倫理學；課程建設(shè)；精品課程
[中圖分類號] G642.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1005-4634(2011)06-0057-03
2003年，教育部啟動了精品課程建設(shè)工作，各高校為建設(shè)國家級、省部級精品課程，紛紛開始了校級精品課程的建設(shè)工作，促進了課程質(zhì)量的提高。但其中的一些校級精品課程建設(shè)存在不少問題。主要表現(xiàn)在：教師對精品課程的必要性認識不足，教學研究不夠深入，教學與科研脫離，單一的講授方法與重識記的考試手段等。筆者于2010年負責福州大學精品課程公共管理倫理學的建設(shè)工作。做好該門課程的建設(shè)工作，應(yīng)首先從思想上明確課程建設(shè)的必要性，然后在分析當前精品課程建設(shè)問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合課程的特點，采取相應(yīng)措施，才能實現(xiàn)課程建設(shè)的目標。
1 公共管理倫理學精品課程建設(shè)的必要性
公共管理倫理學是行政管理、公共事業(yè)管理、教育經(jīng)濟管理等公共管理類的專業(yè)課程，在公共管理類專業(yè)課程體系中處于“望星空”的地位，其教學質(zhì)量對于實現(xiàn)專業(yè)培養(yǎng)目標、體現(xiàn)公共管理類專業(yè)“公共性”特點、提高學生整體素質(zhì)等方面，都起著關(guān)鍵性的作用。建設(shè)好該門課程，首先應(yīng)在指導思想上明確公共管理倫理學課程建設(shè)的必要性，回答重點建設(shè)的原因，這是做好公共管理倫理學精品課程建設(shè)的前提。公共管理倫理學精品課程建設(shè)的必要性主要體現(xiàn)在如下幾個方面。
1.1 體現(xiàn)公共管理類專業(yè)“公共性”特點的需要
公共管理的主體是以政府為核心的公共管理部門，與其他管理比較，具有其他管理所沒有的公共性的特點和屬性。什么是“公共性”，這不僅是事實判斷，更是一個價值與倫理的判斷。所謂的事實判斷，就是根據(jù)事實標準，如效率、技術(shù)、資金和執(zhí)行力等作出的判斷。所謂的倫理判斷，就是根據(jù)人的價值取向、道德觀、世界觀等作出的判斷。與事實判斷典型的客觀性相比，倫理判斷具有典型的主觀性，缺乏客觀的衡量標準。既然公共管理的“公共性”是事實與價值判斷相結(jié)合的產(chǎn)物，那么把公共管理的理論和實踐作為研究對象的公共管理類專業(yè)和學科的課程設(shè)計中，除了體現(xiàn)事實判斷的要求外，還必須體現(xiàn)公共管理價值屬性的要求。
1.2 保證公共管理合理性的需要
公共管理廣義上的合法性，不僅在于與法律一致，即狹義上的合法性，而且也在于公共管理的合理性，即政治學意義上的合法性?！罢螌W意義上的合法性并不僅限于‘與法律一致’，而且還涉及公眾對執(zhí)政黨或政府的執(zhí)政理念、意識形態(tài)導向、制度法規(guī)與政策,以及施政行為及其后果的認同和接受的程度。政府合法性是政府與公民之間的一種合約，具有自然遞減的特性?！盵1]這就是說，公共管理要實現(xiàn)管理的目的，不僅要依法管理，而且要獲得社會的認同和接受。在民主政治不斷完善的當今社會，后者是前者的基礎(chǔ)，比前者更加重要。獲得社會認同和接受的前提是：公共管理的方式、方法和理念等符合社會的期待，同社會的主流價值觀一致。公共管理倫理是社會期待與社會主流價值觀文本化最集中的的體現(xiàn)，缺乏公共管理倫理的課程，或?qū)φn程建設(shè)不夠重視，有可能使公共管理人才即未來的公共管理主體不顧社會的期待，甚至一定程度上把公共管理異化為企業(yè)管理，降低公共管理的合理性，最終損害公共管理的合法性。
1.3 避免公共管理合法性遞減的需要
如上所述，公共管理的合理性取決于社會對公共管理的期待。而社會期待是一定環(huán)境下，社會大眾對公共管理的要求，是一定環(huán)境下主觀判斷的產(chǎn)物。環(huán)境發(fā)生了改變，社會對公共管理的期待隨之提高，實際上是對公共管理主體倫理要求的提高。如果公共管理主體的理念、方式等還停留在以前的期待上，必然會出現(xiàn)公共管理合法性遞減的狀況，從而降低公共管理的合法性。所以，隨著公共管理環(huán)境的改變與社會進步，客觀上要求公共管理的主體緊密結(jié)合社會主流價值的需要，體現(xiàn)公共管理倫理的要求。公共管理倫理學是一定公共管理環(huán)境下主觀對客觀的產(chǎn)物，公共管理倫理價值、準則與規(guī)范等緊扣時代的脈搏，與時俱進，具有鮮明的時代特點，可以避免公共管理合法性遞減的狀況。
1.4 提高公共管理主體公共管理的道德性
公共管理的公共性是在客觀基礎(chǔ)上主觀判斷的產(chǎn)物，不同的公共管理主體，不同的價值取向有不同的公共性。具體到某一政策環(huán)境下的公共問題，是否是需要公共管理來解決的公共政策問題，不同的公共性選擇意味著公共性的偏離，甚至是背離，違背公共管理的本質(zhì)要求。為最大限度避免公共管理公共性的背離，體現(xiàn)公共管理的本質(zhì)要求，客觀上需要對公共管理的主體進行公共倫理的培養(yǎng)。在校的公共管理類專業(yè)的大學生是未來國家公共管理人才的主要來源之一，加強對公共管理類學生的公共倫理的培養(yǎng)和教育，有助于提高公共管理主體公共管理的道德性。
2 公共管理倫理學精品課程建設(shè)中的問題
2.1 課程建設(shè)主體學科綜合性不夠
精品課程建設(shè)的主體是教師，因此授課教師，尤其是課程負責人是精品課程建設(shè)的根本保證，直接決定精品課程建設(shè)的質(zhì)量。鑒于公共管理倫理學是跨公共管理學和哲學（倫理學）的交叉學科，是關(guān)于公共管理的倫理學，而不是一般的倫理學。課程的交叉性無疑要求講授教師學科背景的交叉性，要具備有關(guān)公共管理學和哲學（倫理學）的基本知識背景，這也是建設(shè)好公共管理倫理學的基本前提。但在目前的公共倫理學課程建設(shè)的實踐中，存在課程建設(shè)主體學科背景綜合性不夠的問題，筆者為了彌補有關(guān)倫理學知識基礎(chǔ)的不足，曾聽過幾個老師的公共管理倫理學的課程，都暴露出跨學科不夠的問題。缺乏倫理學基礎(chǔ)的教師，把該門課程幾乎等同于公共管理學；相反，缺乏公共管理學科基礎(chǔ)的教師，一定程度上把該門課程當成了倫理學。缺乏學科背景，即使實現(xiàn)了公共管理學與倫理學的結(jié)合，必然是淺層次或表面的結(jié)合，無法實現(xiàn)知識的交叉與融合，滿足不了課程的基本要求，更無法建設(shè)精品課程。
2.2 科研與教學脫節(jié)
“現(xiàn)在的高校教學已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的知識的傳授，而是學術(shù)水平的反映?！盵2]沒有一流的學術(shù)水平，也就沒有一流的教學，也就無法建設(shè)好的精品課程。公共管理倫理學和其他公共管理專業(yè)課程相比，具有理論性強、抽象的特點，對相應(yīng)的科研工作有更高的要求。所以，精品課程建設(shè)必須建立在科研的基礎(chǔ)上。課程建設(shè)只有與科研相結(jié)合，建立在科研基礎(chǔ)上，才有可能成為精品課程。否則，缺乏科研基礎(chǔ)，教學會成為無源之水，無本之木，對課程內(nèi)容的理解必然有限，會導致照本宣科的局面，無法保證課程內(nèi)容的先進性與科學性，在這個意義上，相關(guān)的科研工作是搞好公共管理倫理學不可或缺的基礎(chǔ)性條件。遺憾的是，目前的公共管理倫理學的教學實踐中，存在著科研與教學脫節(jié)的現(xiàn)象，承擔公共管理倫理學的教師很少從事與該課程相關(guān)的研究工作，難以保證課程內(nèi)容的先進性與科學性。
2.3 課程內(nèi)容的實踐性不夠
公共管理倫理學是公共管理學與哲學的交叉學科，具有理論性和實踐性的雙重特點，客觀上要求教學方法必須堅持理論與實際相結(jié)合的原則。由于公共管理倫理學是倫理學的分支學科，總體上屬于哲學的范疇，內(nèi)容具有抽象性與生澀性的特點，根據(jù)課程內(nèi)容特點與理論結(jié)合實際的原則，課程內(nèi)容應(yīng)理論結(jié)合實際，體現(xiàn)實踐性的要求。但在公共管理倫理學的教學實踐中，普遍存在過分強調(diào)理論性而忽視實踐性的現(xiàn)象，其結(jié)果，不但使學生難以領(lǐng)會理論，而且也降低課程的實踐價值，難以達到課程的教學目的。
2.4 教學與考試方法單一
根據(jù)課程內(nèi)容理論性與實踐性的特點，課程的教學應(yīng)體現(xiàn)理論性與實踐性的雙重要求。滿足實踐性的要求，在課程的教學與考試中，應(yīng)采取多樣化的方法。在教學中，不僅有講授，而且應(yīng)有案例討論；在考試中，不僅有知識識記的內(nèi)容，而且應(yīng)有理論結(jié)合實際的案例分析等。但據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)承擔該課程教學的教師，在該課程的教學與考試中，存在教學與考試方法單一的問題，即單一的課堂講授方法和知識識記的考試方法。
3 公共管理倫理學精品課程建設(shè)實踐探索
在充分領(lǐng)會公共管理倫理學課程必要性基礎(chǔ)上，結(jié)合當前公共管理倫理學課程建設(shè)中現(xiàn)存問題，以筆者為負責人的教學團隊開展了如下探索。
3.1 建設(shè)跨學科的教學團隊
教學團隊是公共管理倫理學課程建設(shè)的主體，決定課程建設(shè)的成敗。根據(jù)當前課程建設(shè)存在的問題，課題組在承擔課程建設(shè)任務(wù)后，采取措施，大力加強課程團隊師資建設(shè)，安排公共管理學科背景的教師進修哲學或倫理學課程，哲學（倫理學）背景的教師進修公共管理學科的課程。筆者為了彌補倫理學基礎(chǔ)的不足，安排時間到人文學院跟班聽課，通過與倫理學教授及研究生的交流，受益匪淺。通過以上措施，課程組老師反映，進修、聽課等方式避免了公共管理學與倫理學脫離的現(xiàn)象，實現(xiàn)了公共管理學與倫理學的融合，使公共管理倫理學成為真正的公共管理倫理學，而不是公共管理學或倫理學。當然，由于公共管理倫理學是一門新開設(shè)的課程，指望講授教師通過進修等方式，以彌補基礎(chǔ)知識的欠缺，需要一個比較長的過程，既影響課程的建設(shè)，又影響到人才的培養(yǎng)質(zhì)量。所以，在課程建設(shè)教師的選拔上，應(yīng)首先把好入門關(guān)，把跨公共管理學與倫理學的學科基礎(chǔ)作為選拔的基本條件，從根本上解決授課教師學科背景問題。
3.2 科研與教學相結(jié)合
教學內(nèi)容的先進性、科學性是衡量精品課程的重要標志。要實現(xiàn)公共管理倫理學課程內(nèi)容的先進性和科學性，前提在于結(jié)合課程建設(shè)的科學研究，把科研成果轉(zhuǎn)化為教學內(nèi)容。課程組在加強師資建設(shè)的同時，大力加強科研工作，通過申請相關(guān)科研課題，撰寫研究論文，加深對課程內(nèi)容的理解，滿足科學性的要求。同時，教學內(nèi)容及時反映和吸收課程領(lǐng)域最新教學與科研成果，體現(xiàn)課程內(nèi)容先進性。以科學性與先進性為例，筆者在講授公共管理倫理學課程時，申報了課程建設(shè)密切相關(guān)的省級科研課題和校級教改課題，在核心期刊發(fā)表了7篇與課程內(nèi)容緊密相關(guān)的研究論文，同時，不斷查詢最新的教學和研究成果，并把最新的研究成果和自己的研究體會融進教學內(nèi)容之中，大大加深了相關(guān)內(nèi)容的理解，教學內(nèi)容的科學性與先進性明顯增強。計劃在后續(xù)的課程內(nèi)容建設(shè)中，繼續(xù)從事相關(guān)的研究工作，繼續(xù)增強課程內(nèi)容科學性、先進性，體現(xiàn)并始終保持公共管理倫理學課程內(nèi)容先進性、科學性，實現(xiàn)校級課程內(nèi)容建設(shè)的目標，為申報省級精品課程奠定基礎(chǔ)。
3.3 案例教學兼討論為主的教學方法
教師的作用在于，在將所擁有的知識轉(zhuǎn)化為學生掌握的知識的同時培養(yǎng)學生運用知識解決問題的能力，知識的傳授是手段，能力培養(yǎng)是目的。公共管理倫理學具有實踐性的特點，這就需要適合課程實踐性特點的教學方法和教學手段。滿足實踐性的要求，無數(shù)事實證明，案例討論是課堂唯一的選擇。比如說，筆者在講授公共管理為什么需要倫理的內(nèi)容時，這幾年社會廣為關(guān)注的城管部門管理問題就是最好的例證。不可否認，絕大多數(shù)城管部門是依據(jù)法律履行職責，那為什么受到社會廣泛的非議呢？在學生討論的基礎(chǔ)上，總結(jié)其原因，在于城管部門在執(zhí)法過程中，忽視了管理中的倫理，具體體現(xiàn)在無視弱勢的基本尊嚴、粗暴執(zhí)法與缺乏同情心與人性關(guān)懷等。通過這個案例，讓學生理解為什么公共管理需要倫理。在結(jié)合案例時，務(wù)必輔之以討論方式，否則就會導致教師先講解案例、再分析案例，最后總結(jié)案例機械模式的境況，降低案例討論分析的效果。
3.4 靈活多樣的考試方法
考試是檢查教學效果的直接手段，也是指導學生學習的指揮棒，一份只重視知識識記的考試試卷，只會讓學生考前死記硬背，因為只有這樣，才可能在考試中獲得較好的分數(shù)。所以，精品課程建設(shè)成效還有賴于考試方法的改革，建立起適合精品課程建設(shè)需要的考察方法。公共管理倫理學課程的生命力在于通過理論學習，在公共管理實踐中運用公共倫理知識解決問題和分析問題，這也是開設(shè)公共管理倫理學的宗旨和目的所在。據(jù)此，公共管理倫理學考察的重點應(yīng)是知識的應(yīng)用而不是識記。筆者在公共管理倫理學的考試中，除適當?shù)幕局R與理論的考核外，把案例分析能力作為考試的主要內(nèi)容之一。同時，把上課討論發(fā)言的情況計入平時成績，作為課程總成績的構(gòu)成部分。以此作為指揮棒，促進學生上課積極發(fā)言，勤于思考，從而提高學生將理論應(yīng)用于公共管理實踐的能力。
4 結(jié)束語
公共管理倫理學精品課程建設(shè)內(nèi)容十分廣泛，除了上述內(nèi)容外，還包括教學理念、課程體系的構(gòu)建、教材的編寫與選用、實踐教學、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。上述關(guān)于公共管理倫理學精品課程建設(shè)的實踐，只是從課程主體、科研與教學相結(jié)合、教學與考試方法等微觀的層面進行了初步的探索。盡管實踐證明，這些是公共管理倫理學課程建設(shè)的有效方法，但是，不可否認，這些方法的有效性必須建立在精品課程建設(shè)所需要的軟硬件環(huán)境的基礎(chǔ)之上。當前，高校還存在許多不利于精品課程建設(shè)的環(huán)境，如不把教學研究作為學術(shù)研究，或把教學研究當做低層次的學術(shù)研究，“重科研輕教學的傾向使教學學術(shù)處于相對邊緣的位置，在考評方面聚焦于更為顯性化的科研成果”[3]，短期行為等于精品課程建設(shè)的桎梏。所以，加強各級精品課程的建設(shè)，關(guān)鍵在于構(gòu)建精品課程建設(shè)的長效管理機制，營造精品課程建設(shè)的軟硬件環(huán)境，使精品課程的建設(shè)建立在制度的基礎(chǔ)上。
參考文獻
[1]黃健榮，向玉瓊.論政策移植與政策創(chuàng)新[J].浙江大學學報(人文社會科學版)，2009,(2)：35-42.
在科學分類中，作為科學研究對象的倫理關(guān)系歷來都被看作為一種普遍的社會關(guān)系。在一種有著相似文化類型的社會中，大致有著相類似的倫理關(guān)系，以及由這種倫理關(guān)系構(gòu)成的社會結(jié)構(gòu)類型。即使同一文化類型的社會分屬于不同的國家，它們之間的差別也往往表現(xiàn)在政治上和意識形態(tài)上的差異。這些差異，對于社會的存在來說，往往還是相對表面的現(xiàn)象，在更深的層次上，他們的倫理關(guān)系、社會的倫理結(jié)構(gòu)及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說，倫理學的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會中，每一個時代的人們，都在重復(fù)地談?wù)撝辉掝}。這表明，在歷史的縱向維度上和在現(xiàn)實的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。
但是，倫理話題所表現(xiàn)出來的這種普遍性其實只是一種歷史現(xiàn)象。在20世紀，一個明顯的社會發(fā)展趨勢就是社會生活領(lǐng)域的分化和科學的分化，社會生活在以往的歷史發(fā)展的前提下進入了加速分化的階段。同樣，科學的學科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開始得到證實，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學事實。一方面，重復(fù)著以往時代的倫理話題繼續(xù)加以研究，依然是倫理學的主流，甚至出現(xiàn)了更為系統(tǒng)、更為深入的倫理哲學省思。另一方面，關(guān)于具體的社會生活領(lǐng)域的倫理考察也吸引了大量學者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會生活領(lǐng)域中的特殊的倫理關(guān)系類型，提出職業(yè)道德規(guī)范體系的建設(shè)。這就是在20世紀后半期開始成為倫理學研究熱點的職業(yè)道德研究。公共管理倫理學就是在這種科學和社會發(fā)展條件下建立起來的一門科學，它是作為對公共管理領(lǐng)域中的倫理關(guān)系作出專門研究的科學，并根據(jù)這一專門研究對公共管理的價值取向和公共管理者的職業(yè)道德規(guī)范作出規(guī)定。
“公共管理倫理學”是一門新學科，它的前身可以看作為“行政倫理學”。在稍早的時期中，人們曾經(jīng)試圖通過對行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學，但這個嘗試并沒有引起廣泛的關(guān)注。根據(jù)韋伯等人經(jīng)典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎(chǔ)上的，它的基本特征表現(xiàn)為對科學性的追求，所以，以談?wù)搩r值問題為宗旨的行政倫理學一時很難得到人們的認為。近年來，行政管理的問題開始出現(xiàn)了社會化的趨勢，它不再僅僅是屬于政府專有的管理形式，而成為一種擴展到許多非政府的社會公共部門的管理形式。當行政管理的方式被推廣到非政府部門的時候，傳統(tǒng)的行政管理方式出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況，因而需要改革和調(diào)整。一方面，使傳統(tǒng)的行政管理方式被改造為適應(yīng)非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也采納非政府部門的管理經(jīng)驗。這樣，就出現(xiàn)了公共管理這個特殊的管理形式?？梢?，公共管理是從傳統(tǒng)的行政管理中發(fā)展而來的，但又不能根據(jù)傳統(tǒng)的行政管理的理論和觀念來認識它，它是一種新型的管理形式，根據(jù)管理學的術(shù)語，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。
公共管理倫理學是與公共管理聯(lián)系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學的要求。就公共管理自身而言，它的出現(xiàn)決非歷史的偶然，更不是一些標新立異的學者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠的，有了人也就有了管理。因為，人在今天已經(jīng)被公認地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個的人是不能被稱作為人的。我們無法設(shè)想，一個單個的人可以從猿進化為人，從猿到人的轉(zhuǎn)變必然是一個整體進化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什么本質(zhì)性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協(xié)同作業(yè)。這之中，必然包含著管理關(guān)系。也許在人類社會的早期，這種管理關(guān)系是極其簡單的。但無論它多么簡單，畢竟是作為一種管理關(guān)系而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關(guān)系，有著管理活動。
行政管理是隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。當然，在一些“類國家”的原始部落中就已經(jīng)開始出現(xiàn)了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因為我們談?wù)撔姓芾淼臅r候，實際上我們是把包含著這樣幾項內(nèi)容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩(wěn)定的自上而下的行政授權(quán)；(4)最為根本的，還是出于社會秩序的需要而從事的管理，這一點是它區(qū)別于其它形式的管理的根本。用現(xiàn)代觀念來看，行政管理在本質(zhì)上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務(wù)的是社會長遠利益或根本利益，在迄今為止的社會歷史過程中，這種所渭社會的長遠利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會中占統(tǒng)治地位或主導地位的那部分社會群體的利益。
行政管理的出現(xiàn)標志著管理領(lǐng)域和管理類型的分化，或者說，行政管理的出現(xiàn)是社會分化的結(jié)果，當社會分化為不同的領(lǐng)域，社會成員生活內(nèi)容的多元化以及扮演的社會角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說在國家形成后的相當長一段時期內(nèi)，行政管理都是服務(wù)于一個特定集團的統(tǒng)治的要求的，是服務(wù)于階級利益的實現(xiàn)的。這種行政管理的范圍，也主要表現(xiàn)為以對官吏的管理為基本內(nèi)容的管理，它的外部功能極其有限，在國家政權(quán)的運作體系之外，存在著相對自主的經(jīng)濟生活、家族式的社會團體生活、宗教團體生活等等，這些管理與行政管理聯(lián)系并不緊密，同時存在很大差異。當然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發(fā)展比較充分，其它形式的管理對于管理史的研究來說，都具有加以考察的價值。
從抽象的意義上說，行政的歷史大致經(jīng)歷了兩個階段。在近代社會出現(xiàn)以前的漫長歷史時期內(nèi)，行政管理作為階級統(tǒng)治的工具而存在，一切行政管理的活動都從屬于統(tǒng)治的目的。所以我們把這一歷史時期中的行政管理稱作為統(tǒng)治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承制和強烈的排外性，雖然在中國發(fā)明了科舉考試，對于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質(zhì)上改變了統(tǒng)治行政的排外性特征。近代社會以來，隨著服務(wù)于統(tǒng)治目的的行政管理的出現(xiàn)，出于管理社會公共事務(wù)要求的行政管理開始迅速增長。我們把這種歷史趨勢的成熟形態(tài)稱作為管理行政。在管理行政服務(wù)于社會公共事務(wù)管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會的監(jiān)督，甚至存在行政管理社會化的可能性。在某種意義上，管理行政已經(jīng)可以稱得上是公共行政了。所以，近年來，人們把近代成長起來的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政并不是人類行政管理的終極形態(tài)，更高級的行政管理模式應(yīng)當是服務(wù)行政，對于這種全新類型的行政模式來說，國家的行政體系對于社會的作用不僅遠遠告別了統(tǒng)治的功能，而且也不再是凌駕于社會之上而對社會所實施的管理，它是一種從屬于服務(wù)的目的而建立起來的，不僅在客觀的制度或體制設(shè)置上體現(xiàn)了為社會服務(wù)的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊含著時時處處從公共利益出發(fā)，為公眾、為社會服務(wù)的強烈愿望。服務(wù)行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現(xiàn)出自身的公共性質(zhì)。服務(wù)行政并不是空想，在20世紀后期的行政改革中，我們常?？吹竭@種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢。
二、在行政學的演進邏輯中看“公共管理倫理學”
近代行政管理的發(fā)展大約在18世紀開始有了自己的理論陳述，而系統(tǒng)原則的制定是在19世紀末和20世紀初作出的。1887年威爾遜發(fā)表了著名的《行政之研究》的論文，提出了建立專門的行政管理科學的構(gòu)想。威爾遜建立行政管理學的構(gòu)想，實際上是對近代以來行政管理專業(yè)化的總結(jié)性意見，被我們稱作為管理行政模式的理論表述。然而，行政管理學的提出，本身就意味著行政管理從自然發(fā)展走上了自覺建構(gòu)的進程。也就是說，自威爾遜開始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進入了學者們的研究范圍，成為專門研究的對象。這樣一來，行政管理的經(jīng)驗可以得到及時的總結(jié)和概括，而行政管理學的研究又極大地促進了行政管理實踐的發(fā)展。所以，對20世紀行政管理的研究，往往可以通過研究它的理論形態(tài)而得到一個完整的概觀。
我們說威爾遜的論文《行政之研究》提出了建立專門的行政管理學的構(gòu)想，這決不意味著它的貢獻僅僅在于提出了這樣一項建設(shè)性的意見，而應(yīng)當理解成整個人類行政管理歷史的繼往開來。威爾遜之所以能夠提出這樣的建議，是基于對人類行政管理的歷史的深刻認識下提出的，反映了行政管理實踐的客觀要求以及人們希望對行政管理的規(guī)律和技術(shù)進行專門探討的要求。比如，行政管理與其生態(tài)環(huán)境的關(guān)系、行政管理專門化中的法制建設(shè)、行政管理殊的技術(shù)性要求、行政管理自身的特殊目標等等，這些問題都被涵蓋在威爾遜的建議之中了。所以，威爾遜關(guān)于建立專門的行政管理科學的建議能夠得到熱烈的響應(yīng)。
行政學作為一門獨立的科學出現(xiàn)以后，為學者們開辟了一個巨大的科學暢想空間，使學者們積極地投身到行政學理論模型的建構(gòu)中來，從而推動了行政學的發(fā)展。近年來，人們開始研究行政（管理）學100多年來的發(fā)展歷史，提出了所謂行政學的范式轉(zhuǎn)型的歷史構(gòu)想。其實，近100多年來，行政學的發(fā)展是一個漸進的過程，雖然這種漸進與其它學科相比，速度是極快的，但如果說在這100多年中已經(jīng)存在著多次范式轉(zhuǎn)型，則有著夸大的嫌疑。因為，就其根本來說，行政學的理論一直還停留在對管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經(jīng)泛化，行政管理的形式已經(jīng)社會化，人們不滿足于沿用行政管理這個稱謂來對這種管理形式加以描述，而是發(fā)明了“公共管理”這個概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內(nèi)容的擴展和形式的推廣，與庫恩所講的“科學結(jié)構(gòu)的革命”這樣的要求相比，還不能稱得上是嚴格意義上的范式革命。只有當服務(wù)行政的觀念和科學體系建立起來之后，我們才能說，行政管理學實現(xiàn)了一場范式革命。
[摘要] 學生管理是高職院校管理中“以人為本”核心價值的現(xiàn)實體現(xiàn)，學生管理工作直接關(guān)系著高職院校的招生、就業(yè)和教育質(zhì)量的狀況如何，公共管理作為一門理論和實踐范式，許多理論成果對高職院校學生管理工作具有很好的借鑒意義。本文基于公共管理理論，提出了在高職學生管理中的一些做法，為高職院校學生管理工作提出了一種新途徑和新模式。
[關(guān)鍵詞] 公共管理 學生管理 啟示
把公共管理理論運用到高等職業(yè)教育領(lǐng)域里，就是要建立以顧客為導向的服務(wù)觀念。所謂顧客，是指公共部門運作時所需回應(yīng)的對象。公共部門在市場運作下必須隨時保持競爭姿態(tài)，對顧客需求的回應(yīng)成為必要的工作。教育的顧客即學生。但是，教育市場畢竟不是一般的市場，這里的顧客也不是一般的顧客。只有樹立以學生為主體的新型教育觀念，才能切實推進高等教育的大眾化。由于有完整的建構(gòu)主義學習理論的堅強支撐和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展產(chǎn)生的強大力量，“以學生為中心”的學習模式成為近年來西方教育界關(guān)注的焦點。構(gòu)建具有中國特色的“以學生為中心”學習模式的有益嘗試，既符合構(gòu)建我國高等教育大眾化的戰(zhàn)略需要，也滿足了信息時代學習化社會人們對知識的需求。
“以學生為中心”的學習模式，應(yīng)主要發(fā)揮學生的作用，但這并不意味著學校、教師的責任減少了，負擔變輕了。相反，學校和教師的責任更大了。從對社會負責、對學校聲譽負責、對學生負責的角度出發(fā)，從學校管理者到每一位教師都不應(yīng)該產(chǎn)生“以學生為中心”就是學生自己的事，與學校、教師無關(guān)，甚至放松管理的錯誤觀念?！耙詫W生為中心”，要求教師必須從傳統(tǒng)的只注重教材、教法向注重學習者的需要轉(zhuǎn)變。
一、“以人為本”思想的適用性
公共管理思想在高職院校學生中的實際體現(xiàn)就是“以生為本”，把為了一切學生、為了學生的一切、一切為了學生作為高職院校學生管理理念。
（1）“以人為本”的內(nèi)涵
以人為本，顧名思義，就是以人為價值核心和社會本位。把人的生存和發(fā)展作為價值目標，體現(xiàn)了對人的價值的尊重和人的作用的重視。其豐富內(nèi)涵在于：以人為本是一種執(zhí)政理念。為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)政、怎樣執(zhí)政，是黨的執(zhí)政理念的基本內(nèi)容。以人為本是一種衡量標準。就是要以最廣大人民群眾的根本利益為本，這是衡量一切工作是非得失的根本標準，是衡量黨的先進性的根本標準。以人為本是一種思維方式。就是在實踐中，要求我們在分析、思考和解決一切問題時，把符合客觀規(guī)律同反映人性發(fā)展要求結(jié)合起來，把物的尺度和人的尺度結(jié)合起來，關(guān)注人的生活世界。
（2）“以人為本”的高等教育涵義
首先，培養(yǎng)人才以學生為本，學生是主體。學校一切工作都是為學生服務(wù)的。把培養(yǎng)學生、促進學生最大限度的發(fā)展作為學校工作的出發(fā)點和最終歸宿。其次，學校辦學以人才為本，教師為主體。要把教師的主體精神發(fā)揮出來，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性，依靠教師辦學。最后，堅持以人為本，就是要在關(guān)心人、尊重人的基礎(chǔ)上，促進人的全面健康發(fā)展，利用人與人之間的和諧相處，來營造學校師生身心愉悅的、親和的良好氛圍。
（3）“以人為本”在高職院校學生管理中的具體涵義
第一，以人為本的教育管理理念的實質(zhì)是尊重教育規(guī)律，尊重教育對象的身心發(fā)展規(guī)律，尊重學生的人格。將“以人為本”的管理理念落到實處，必須做到：以尊重學生為基礎(chǔ)，關(guān)心學生為關(guān)鍵，服務(wù)學生為方式，發(fā)展學生為目的，將發(fā)揮學生的主體作用作為重點和關(guān)鍵。尊重學生，即尊重學生的主體地位和獨立人格，構(gòu)筑平等、和諧的師生關(guān)系，這就要求我們的學生管理工作者放下架子、拋棄權(quán)威，將自己與學生置于“人與人”的生活關(guān)系上來，建立師生平等的人際情感關(guān)系。關(guān)心學生，即關(guān)心學生的利益和需要，實施個性化管理。這就要求學生工作者主動去研究、去理解學生，及時地在生活上、學習上、心理上等方面關(guān)心和愛護學生，尊重并維護學生的切身利益、了解并滿足學生的實際需要。服務(wù)學生，即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，變管教為服務(wù)，通過提供服務(wù)的方式開展學生工作。這就要求我們學生工作者從學生的切身利益和實際需要出發(fā)，真正為學生提供各種各樣的服務(wù)項目，并以服務(wù)的方式做好對學生的成才服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、生活服務(wù)等。發(fā)展學生，即學生工作要以學生實實在在的發(fā)展為終極目的，是“以人為本”管理的最終歸宿。尊重學生、關(guān)心學生、服務(wù)學生都旨在促進學生的發(fā)展，“以人為本”的管理最終是為了實現(xiàn)“全人教育”的培養(yǎng)目標。把發(fā)揮學生的主體作用作為工作的重點和關(guān)鍵。在一些決策機構(gòu)可以邀請學生會的代表參加，保證學生在學生管理的決策中發(fā)揮作用，這是學生參與學校學生管理的一個重要途徑和形式，即從制度上保證學生的利益得到重視。轉(zhuǎn)貼于
第二，以學生工作者為本，發(fā)揮學生工作者在管理中的核心作用。首先，明確學生工作者地位，激發(fā)工作熱情，學生工作者是學生管理的核心力量，他們深入學生工作第一線，最了解學生實際，同時要積極做好學生工作者的后勤保障工作，滿足他們不同層次的合理需要。
第三，實施“以人為本”的德育，必須結(jié)合高職院校實際情況。首先，高職院校學生管理要適應(yīng)高職教育的培養(yǎng)目標。高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是適應(yīng)生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)第一線需要的高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才，高職專業(yè)人才培養(yǎng)目標具備突出的職業(yè)性、行業(yè)性的特點，因而在高職院校學生管理中就應(yīng)該突出學生的職業(yè)能力和素質(zhì)的培養(yǎng)。其次，高職院校學生管理要適應(yīng)高職學生的特點。高職院校學生生源多樣化，學生的身心發(fā)展極不均勻，總體看身心發(fā)展不成熟，世界觀和人生觀也不穩(wěn)定。因此，應(yīng)該將學生的心理健康、職業(yè)生涯規(guī)劃、就業(yè)指導等方面要作為工作的重要著力點。
二、凸顯人性化管理
管理中要注重人際的和諧。首先，管理措施要科學、合理、突出服務(wù)性。學校要按照以學生為本的要求，一切從學生的利益出發(fā)，一切都要為學生著想，充分尊重學生的權(quán)利，根據(jù)學生自身實際情況，建立起與法律法規(guī)相協(xié)調(diào)、與和諧校園建設(shè)相銜接、與學生成長成才需要相適應(yīng)的健全的思想政治教育和日常管理的制度體系。組織學生參與有關(guān)學生管理制度的制定、實施和有效監(jiān)督，使學生管理工作盡快駛?cè)敕ㄖ苹芾碥壍馈?/p>
其次，管理內(nèi)容要更加人性化、寬泛化，突出個性發(fā)展。對高職學生來說，發(fā)揮個性，就是在學習上發(fā)揚自覺性、積極主動性，根據(jù)市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，對學習內(nèi)容和方法做出科學的判斷和準確的選擇，培養(yǎng)自己的獨立思考能力、動手能力和創(chuàng)新能力。當然，對學生的個性發(fā)展既不能硬管，也不能管死，更不能不管和放任自流。既要給學生更多自由的空間，又要嚴格要求、堅持原則。走尊重學生權(quán)利、科學管理之路，以誠待人，以情感人，以理服人。
最后，在學生管理工作中要體現(xiàn)“以生為本”的理念和原則，即一切為了學生，為了學生的一切，為了一切學生。作為學生管理工作者要樹立“以生為本”的思想，首先要做好服務(wù)者。只有這樣，才會在管理機制、管理體制和管理方式上真正從學生的需要出發(fā)，在管理和服務(wù)中因材施教，春風化雨，充分發(fā)揮學生的主動性和積極性。同時要充分認識到學生在管理活動中的雙重角色，他們既是被管理的客體，也是管理的主體。只有以學生的根本利益為管理工作的出發(fā)點和落腳點，依靠他們、尊重他們、服務(wù)他們，才能真正讓學生感到主人翁的地位，主動地以參與者、建設(shè)者、創(chuàng)造者的角色管理好自身，推動學校培養(yǎng)目標的實現(xiàn)。
參考文獻：
[1] 張康之．公共管理倫理學[M]．北京：中國人民大學出版社，2003．
[2] 歐文·E·休斯．公共管理導論[M]．北京：中國人民大學出版社，2000．
[3] 黃暢．新公共管理視野下的大學治理結(jié)構(gòu)研究[D]．湖南：湖南師范大學，2008．(5).
[關(guān)鍵詞]公共管理 學生管理 啟示
把公共管理理論運用到高等職業(yè)教育領(lǐng)域里，就是要建立以顧客為導向的服務(wù)觀念。所謂顧客，是指公共部門運作時所需回應(yīng)的對象。公共部門在市場運作下必須隨時保持競爭姿態(tài)，對顧客需求的回應(yīng)成為必要的工作。教育的顧客即學生。但是，教育市場畢竟不是一般的市場，這里的顧客也不是一般的顧客。只有樹立以學生為主體的新型教育觀念，才能切實推進高等教育的大眾化。由于有完整的建構(gòu)主義學習理論的堅強支撐和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展產(chǎn)生的強大力量，“以學生為中心”的學習模式成為近年來西方教育界關(guān)注的焦點。構(gòu)建具有中國特色的“以學生為中心”學習模式的有益嘗試，既符合構(gòu)建我國高等教育大眾化的戰(zhàn)略需要，也滿足了信息時代學習化社會人們對知識的需求。
“以學生為中心”的學習模式，應(yīng)主要發(fā)揮學生的作用，但這并不意味著學校、教師的責任減少了，負擔變輕了。相反，學校和教師的責任更大了。從對社會負責、對學校聲譽負責、對學生負責的角度出發(fā)，從學校管理者到每一位教師都不應(yīng)該產(chǎn)生“以學生為中心”就是學生自己的事，與學校、教師無關(guān)，甚至放松管理的錯誤觀念。“以學生為中心”，要求教師必須從傳統(tǒng)的只注重教材、教法向注重學習者的需要轉(zhuǎn)變。
一、“以人為本”思想的適用性
公共管理思想在高職院校學生中的實際體現(xiàn)就是“以生為本”，把為了一切學生、為了學生的一切、一切為了學生作為高職院校學生管理理念。
（1）“以人為本”的內(nèi)涵
以人為本，顧名思義，就是以人為價值核心和社會本位。把人的生存和發(fā)展作為價值目標，體現(xiàn)了對人的價值的尊重和人的作用的重視。其豐富內(nèi)涵在于：以人為本是一種執(zhí)政理念。為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)政、怎樣執(zhí)政，是黨的執(zhí)政理念的基本內(nèi)容。以人為本是一種衡量標準。就是要以最廣大人民群眾的根本利益為本，這是衡量一切工作是非得失的根本標準，是衡量黨的先進性的根本標準。以人為本是一種思維方式。就是在實踐中，要求我們在分析、思考和解決一切問題時，把符合客觀規(guī)律同反映人性發(fā)展要求結(jié)合起來，把物的尺度和人的尺度結(jié)合起來，關(guān)注人的生活世界。
（2）“以人為本”的高等教育涵義
首先，培養(yǎng)人才以學生為本，學生是主體。學校一切工作都是為學生服務(wù)的。把培養(yǎng)學生、促進學生最大限度的發(fā)展作為學校工作的出發(fā)點和最終歸宿。其次，學校辦學以人才為本，教師為主體。要把教師的主體精神發(fā)揮出來，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性，依靠教師辦學。最后，堅持以人為本，就是要在關(guān)心人、尊重人的基礎(chǔ)上，促進人的全面健康發(fā)展，利用人與人之間的和諧相處，來營造學校師生身心愉悅的、親和的良好氛圍。
（3）“以人為本”在高職院校學生管理中的具體涵義
第一，以人為本的教育管理理念的實質(zhì)是尊重教育規(guī)律，尊重教育對象的身心發(fā)展規(guī)律，尊重學生的人格。將“以人為本”的管理理念落到實處，必須做到：以尊重學生為基礎(chǔ)，關(guān)心學生為關(guān)鍵，服務(wù)學生為方式，發(fā)展學生為目的，將發(fā)揮學生的主體作用作為重點和關(guān)鍵。尊重學生，即尊重學生的主體地位和獨立人格，構(gòu)筑平等、和諧的師生關(guān)系，這就要求我們的學生管理工作者放下架子、拋棄權(quán)威，將自己與學生置于“人與人”的生活關(guān)系上來，建立師生平等的人際情感關(guān)系。關(guān)心學生，即關(guān)心學生的利益和需要，實施個性化管理。這就要求學生工作者主動去研究、去理解學生，及時地在生活上、學習上、心理上等方面關(guān)心和愛護學生，尊重并維護學生的切身利益、了解并滿足學生的實際需要。服務(wù)學生，即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，變管教為服務(wù)，通過提供服務(wù)的方式開展學生工作。這就要求我們學生工作者從學生的切身利益和實際需要出發(fā)，真正為學生提供各種各樣的服務(wù)項目，并以服務(wù)的方式做好對學生的成才服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、生活服務(wù)等。發(fā)展學生，即學生工作要以學生實實在在的發(fā)展為終極目的，是“以人為本”管理的最終歸宿。尊重學生、關(guān)心學生、服務(wù)學生都旨在促進學生的發(fā)展，“以人為本”的管理最終是為了實現(xiàn)“全人教育”的培養(yǎng)目標。把發(fā)揮學生的主體作用作為工作的重點和關(guān)鍵。在一些決策機構(gòu)可以邀請學生會的代表參加，保證學生在學生管理的決策中發(fā)揮作用，這是學生參與學校學生管理的一個重要途徑和形式，即從制度上保證學生的利益得到重視。
第二，以學生工作者為本，發(fā)揮學生工作者在管理中的核心作用。首先，明確學生工作者地位，激發(fā)工作熱情，學生工作者是學生管理的核心力量，他們深入學生工作第一線，最了解學生實際，同時要積極做好學生工作者的后勤保障工作，滿足他們不同層次的合理需要。
第三，實施“以人為本”的德育，必須結(jié)合高職院校實際情況。首先，高職院校學生管理要適應(yīng)高職教育的培養(yǎng)目標。高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是適應(yīng)生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)第一線需要的高等技術(shù)應(yīng)用性專門人才，高職專業(yè)人才培養(yǎng)目標具備突出的職業(yè)性、行業(yè)性的特點，因而在高職院校學生管理中就應(yīng)該突出學生的職業(yè)能力和素質(zhì)的培養(yǎng)。其次，高職院校學生管理要適應(yīng)高職學生的特點。高職院校學生生源多樣化，學生的身心發(fā)展極不均勻，總體看身心發(fā)展不成熟，世界觀和人生觀也不穩(wěn)定。因此，應(yīng)該將學生的心理健康、職業(yè)生涯規(guī)劃、就業(yè)指導等方面要作為工作的重要著力點。
二、凸顯人性化管理
管理中要注重人際的和諧。首先，管理措施要科學、合理、突出服務(wù)性。學校要按照以學生為本的要求，一切從學生的利益出發(fā)，一切都要為學生著想，充分尊重學生的權(quán)利，根據(jù)學生自身實際情況，建立起與法律法規(guī)相協(xié)調(diào)、與和諧校園建設(shè)相銜接、與學生成長成才需要相適應(yīng)的健全的思想政治教育和日常管理的制度體系。組織學生參與有關(guān)學生管理制度的制定、實施和有效監(jiān)督，使學生管理工作盡快駛?cè)敕ㄖ苹芾碥壍馈?/p>
其次，管理內(nèi)容要更加人性化、寬泛化，突出個性發(fā)展。對高職學生來說，發(fā)揮個性，就是在學習上發(fā)揚自覺性、積極主動性，根據(jù)市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，對學習內(nèi)容和方法做出科學的判斷和準確的選擇，培養(yǎng)自己的獨立思考能力、動手能力和創(chuàng)新能力。當然，對學生的個性發(fā)展既不能硬管，也不能管死，更不能不管和放任自流。既要給學生更多自由的空間，又要嚴格要求、堅持原則。走尊重學生權(quán)利、科學管理之路，以誠待人，以情感人，以理服人。
最后，在學生管理工作中要體現(xiàn)“以生為本”的理念和原則，即一切為了學生，為了學生的一切，為了一切學生。作為學生管理工作者要樹立“以生為本”的思想，首先要做好服務(wù)者。只有這樣，才會在管理機制、管理體制和管理方式上真正從學生的需要出發(fā)，在管理和服務(wù)中因材施教，春風化雨，充分發(fā)揮學生的主動性和積極性。同時要充分認識到學生在管理活動中的雙重角色，他們既是被管理的客體，也是管理的主體。只有以學生的根本利益為管理工作的出發(fā)點和落腳點，依靠他們、尊重他們、服務(wù)他們，才能真正讓學生感到主人翁的地位，主動地以參與者、建設(shè)者、創(chuàng)造者的角色管理好自身，推動學校培養(yǎng)目標的實現(xiàn)。
參考文獻：
[1]張康之.公共管理倫理學[M].北京:中國人民大學出版社,2003．
[2]歐文?E?休斯.公共管理導論[M].北京:中國人民大學出版社,2000．
[3]黃暢.新公共管理視野下的大學治理結(jié)構(gòu)研究[D].湖南:湖南師范大學,2008(5).
一種理論被應(yīng)用到一個管理制度，必須有它生長的土壤中以便發(fā)揮它的作用，即在一定的理論基礎(chǔ)上發(fā)揮其作用，經(jīng)過對比和研究這兩個理論，并歸納為如下三個方面：
（一）行政與政治的關(guān)系
為人民服務(wù)的主體是公共部門的人力資源，他們必須在其崗位上保持政治中立，但他們所服務(wù)的人民和國家，它必須證明它的行政忠誠和民主奉獻的精神，就是堅定的政治義務(wù)感。我們國家的公務(wù)員整體情況是較好的，但與時代要求還有一定的距離。
（二）公共選擇理論
作為行政學中的一個流派，公共選擇理論旨在將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道，即“經(jīng)濟人”模式，用經(jīng)濟學方法來研究公共部門的管理活動及各個領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行，尋找使公共部門最有工作效率的規(guī)則制約體系。公共部門和社會的關(guān)系式公共選擇關(guān)注的重心，在布坎南看來，公共利益的保證人是公共部門，它的主要作用是要補充市場經(jīng)濟的不足，因為公共部門存在著很多的問題，所以最有效的做法是要打破公共部門的壟斷地位，通過建設(shè)公私機構(gòu)之間的市場競爭機制，來形成多元化的公共服務(wù)。
（三）管理主義
新的公共管理學派主張的是管理主義。它同公共選擇理論都注重市場的力量，作用和機制，然而管理主義更加推崇“內(nèi)部理性化”。它主張的是通過在公共部門中實行市場機制，不斷完善公共部門的組織結(jié)構(gòu)，增強行政效率。公共行政主張的是政府萬能，而公共管理主張的是政府的能力有限，可以通過市場拯救政府職能失靈的狀態(tài)，在公共部門可以應(yīng)用私營部門的管路策略，進而構(gòu)成一個企業(yè)化的公共部門。相對于公共選擇理論，管理主義還沒有形成一個完整的理論體系，它的基本邏輯是：在管理上，公共部門和私營部門是沒有本質(zhì)差別的，私營部門的管理比公共部門的管理優(yōu)秀，因此就要借用私營部門的管理理論、模式、原則、方法和技術(shù)，通過改變公共部門內(nèi)部的管理機制和內(nèi)部驅(qū)動力，來達到“重塑公共部門”的目的，這是提高公共部門工作效率和管理水平的根本途徑。
二、我國公共部門人力資源管理的對策
（一）引入現(xiàn)代化的激勵理念
建立人力資源管理激勵機制的現(xiàn)代概念是至關(guān)重要的。例如，赫茨伯格的“激勵-保健”雙因素理論告訴我們要很好地發(fā)現(xiàn)能真正激發(fā)公務(wù)員的工作積極性和熱情的因素。不同的是公共部門的公務(wù)員相比較企業(yè)的員工更偏愛于工作的晉升。這是由于“官本位”思想的影響，職位的晉升不僅可以實現(xiàn)個人的經(jīng)濟需要，同時它也是權(quán)力和地位的象征。為了長期鼓勵和有效的激勵公務(wù)員，應(yīng)是建立一個科學的職位晉升系統(tǒng)，最大限度地發(fā)揮公務(wù)員的創(chuàng)造性和積極性。
（二）注意激勵方式的多樣化
精神激勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合：在市場經(jīng)濟的環(huán)境下完善公務(wù)員激勵制度，要詳盡的分析公務(wù)員的現(xiàn)實人性，以此為基礎(chǔ)才可以建立起完善的公務(wù)員激勵機制和各項措施。目前，一定要尊重“公務(wù)員”經(jīng)濟人的性質(zhì)，承認他們的個人利益的合理性，并結(jié)合物質(zhì)獎勵和精神激勵，甚至物質(zhì)獎勵作為主要的激勵措施。
正激勵和負激勵相結(jié)合：斯金納的強化理論的強化作用分為正強化和負強化。首先，負激勵可以補充正激勵；第二，負激勵可以起到警示的作用，帶給受罰者強制和壓力的作用，以促進他們自覺地規(guī)范自己的行為；第三，負激勵修正行為和教育的作用。就公共部門而言，負激勵發(fā)揮制約的作用規(guī)范公務(wù)員的行為，使其為社會提供服務(wù)。
參與激勵：根據(jù)馬斯洛的需要層次理論可知：公務(wù)員在生活和工作相對穩(wěn)定的情況下，他們的生理，安全和感情的需要都得到了滿足，而公務(wù)員的需要主要體現(xiàn)在較高層次上的尊重和自我實現(xiàn)上?？梢酝ㄟ^讓公務(wù)員參與到?jīng)Q策和管理中來，對公務(wù)員授權(quán)，授予一定的管理權(quán)力，提高公務(wù)員的責任感和成就感，創(chuàng)造一個寬松民主的溝通渠道和輕松的工作氛圍等。
目標激勵：目標管理理論的基礎(chǔ)是目標設(shè)置理論，依據(jù)德魯克《管理的實踐》的思想，目標管理是指在特定的時期內(nèi)，激勵所有的管理人員和工作人員都能積極參與管理，制定目標和自我控制，在工作中自覺地完成工作目標，確保企業(yè)在管理過程中實現(xiàn)總體目標。
（三）激勵手段的科學化
建立靈活的聘任制度：通過建立靈活的聘任制度來完善我國的公務(wù)員激勵機制，《公務(wù)員法》規(guī)定：“根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔職位實行聘任制”。目前我國成功實施事業(yè)單位全員合同聘任制說明，公務(wù)員合同聘任制是切實有效的。在一些操作性強，輔，技術(shù)性和其他適合實行聘任制的職位都是可行的，靈活的聘任制度能夠提高公務(wù)員的工作積極性。
三、結(jié)論
合理引入企業(yè)中先進的人力資源管理工具和方法，來完善我國公共部門傳統(tǒng)人事管理制度中存在的不足，并在原有的基礎(chǔ)上實現(xiàn)創(chuàng)新，從借鑒和移植的角度來講應(yīng)該是風險和成本最小的策略。
參考文獻：
[1]李人杰，朱天銳．現(xiàn)代人力資源管理視角下的《公務(wù)員法》．江漢論壇．2006（7）．
[2]倪星，揭建旺．試論政府人事管理的治道變革．探索．2003（5）．
