時(shí)間：2022-08-04 13:01:13
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最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）第15屆大會(huì)的代表們認(rèn)為，環(huán)境方面的專業(yè)技術(shù)必須在政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)中得到有效運(yùn)用，這些技術(shù)的獲取途徑包括邀請(qǐng)專家開展培訓(xùn)、招收新的專家進(jìn)入最高審計(jì)機(jī)關(guān)或利用別國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)職員的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)等，代表們一致認(rèn)為完善環(huán)境審計(jì)技術(shù)的重要途徑之一就是最高審計(jì)機(jī)關(guān)之間相互交換有關(guān)技術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境審計(jì)技術(shù)培訓(xùn)等方面的資料。此外，代表們認(rèn)為環(huán)境技術(shù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮向最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際織織成員推薦幾種可行的審計(jì)方法（楊麗，2010）。OfficeOfInspectorGeneral（1997）指出，項(xiàng)目分級(jí)評(píng)估工具（PART）已經(jīng)成為美國(guó)環(huán)保局（EPA）對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的最重要工具之一。PART提倡將定性問(wèn)題定量化分析，通過(guò)設(shè)計(jì)問(wèn)卷的形式對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效和管理進(jìn)行評(píng)價(jià)，傳統(tǒng)的PART包括項(xiàng)目目標(biāo)、戰(zhàn)略性規(guī)劃、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目效果四個(gè)部分。另外，MillarA（2001）指出，邏輯框架法（LFA）作為項(xiàng)目的評(píng)估工具已經(jīng)有幾十年的歷史，這種由美國(guó)國(guó)際發(fā)展署在1970年提出的項(xiàng)目開發(fā)工具，直到現(xiàn)在都被廣泛的運(yùn)用在項(xiàng)目考核評(píng)估中。EnvironmentalPr-otectionAgency（2008）在一份結(jié)果公告中提到，OfficeOfInsp-ectorGeneral在2003年對(duì)EPA的績(jī)效考評(píng)中，應(yīng)用了平衡計(jì)分卡法（BS）。依照BS法的框架，對(duì)環(huán)境類公共支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估從績(jī)效目標(biāo)影響因素、為完成重大任務(wù)而增加的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、內(nèi)部管理和運(yùn)作等4個(gè)方面進(jìn)行。楊玉楠等（2011）研究指出，費(fèi)用效益分析法是目前美國(guó)應(yīng)用最為廣泛的環(huán)境類項(xiàng)目評(píng)估手段。
2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀
2.1環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)視角
何芹（2009）針對(duì)目前環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中的主流兩大類指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)提出質(zhì)疑，認(rèn)為兩者的獨(dú)立運(yùn)用都存在一定的缺陷，并建議采用生態(tài)效率的概念來(lái)衡量真實(shí)的績(jī)效。袁廣達(dá)（2007）建議以貨幣方式作為計(jì)量單位，從生態(tài)環(huán)境變化影響的視角，考察資源耗費(fèi)、環(huán)保成本等方面評(píng)價(jià)績(jī)效。并且參考《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)資金投入使用效益、環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會(huì)效益綜合評(píng)價(jià)等維度評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)的效益。黃溶冰等（2012）從真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和回應(yīng)性6個(gè)維度來(lái)定義績(jī)效，并且對(duì)每個(gè)維度的特征進(jìn)行了分析。賈卉（2013）建議可以運(yùn)用共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)方面對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。
2.2環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
劉曄、竇國(guó)棟（2007）以山西省污染防治資金為例，強(qiáng)調(diào)制定了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金與項(xiàng)目的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的重要性，建議將標(biāo)準(zhǔn)劃分為定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)。其中，定性標(biāo)準(zhǔn)主要包括人大批準(zhǔn)的部門預(yù)算、健全的法規(guī)和管理制度、是否有利于發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)以及審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)判斷等；定量標(biāo)準(zhǔn)主要包括計(jì)劃概算指標(biāo)、部門或行業(yè)績(jī)效指標(biāo)以及其他相關(guān)指標(biāo)等。何芹（2009）指出，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是判斷和衡量環(huán)境審計(jì)對(duì)象真實(shí)合法、環(huán)保公平以及經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的尺度，它主要包括與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、國(guó)家頒布的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)等。劉長(zhǎng)翠等（2007）通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的形式對(duì)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的情況進(jìn)行了調(diào)查分析，問(wèn)卷結(jié)果顯示，69.39%的被調(diào)查者參照其他行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，18.37%的被調(diào)查者將監(jiān)管人員的主觀判斷作為績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。
2.3環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法
劉曄、竇國(guó)棟（2007）以農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保效益審計(jì)為例，認(rèn)為效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)的內(nèi)容復(fù)雜多樣，應(yīng)該采用一套有效的技術(shù)方法全面、深入的進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，例如價(jià)值分析法、因素分析法和對(duì)比分析法。程亮等（2012）在其構(gòu)建的中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目評(píng)估模型中建議，對(duì)項(xiàng)目效果層次的評(píng)估可選用系統(tǒng)分析、專家評(píng)議、文獻(xiàn)調(diào)查法、橫向?qū)Ρ确ā①M(fèi)用效果法等；對(duì)項(xiàng)目影響層次的評(píng)估可以選用規(guī)制對(duì)比法、有無(wú)對(duì)比法、先后對(duì)比法、橫向?qū)Ρ确ㄒ约跋到y(tǒng)分析和專家評(píng)議等方法。楊玉楠等（2010）認(rèn)為績(jī)效的評(píng)估適宜采用對(duì)比分析的方法，評(píng)價(jià)中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目的實(shí)施是否滿足保障環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可持續(xù)運(yùn)行的需求。袁廣達(dá)（2007）認(rèn)為環(huán)境效益評(píng)價(jià)中，可以運(yùn)用“因素量化法”把一些與環(huán)保資金相關(guān)的非計(jì)量因素進(jìn)行量化，并且按照其影響和重要程度進(jìn)行排列，進(jìn)而運(yùn)用“對(duì)比分析法”與有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以便得到定性與定量相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。王爽（2012）建議環(huán)保財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)可以選用沃爾評(píng)分法、模糊數(shù)學(xué)分法、綜合指數(shù)法、因素分析法以及方案比較法等，并且舉例說(shuō)明了沃爾評(píng)分法和因素分析法的具體應(yīng)用。
2.4環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)模型
房巧玲等（2000）運(yùn)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)構(gòu)建環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政支出評(píng)價(jià)模型。模型涵蓋了作為一個(gè)系統(tǒng)的財(cái)政資金運(yùn)作的全過(guò)程，績(jī)效的評(píng)價(jià)作為行之有效的系統(tǒng)反饋回路，由三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，一級(jí)指標(biāo)分別為關(guān)注環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)運(yùn)作轉(zhuǎn)換過(guò)程的指標(biāo)———合規(guī)性、環(huán)境保護(hù)支出系統(tǒng)輸出的指標(biāo)———環(huán)保的效果和資金的使用效率。萬(wàn)寅婧（2012）以江蘇省節(jié)能減排（重點(diǎn)污染排放治理）專項(xiàng)引導(dǎo)資金為例，基于邏輯框架法構(gòu)建了包括從投入、管理、產(chǎn)出和效益三個(gè)方面在內(nèi)的環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)模型，并且對(duì)應(yīng)模型的三個(gè)方面構(gòu)建了有三個(gè)級(jí)別構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。程亮等（2013）運(yùn)用邏輯框架法從投入、產(chǎn)出、效果和影響四個(gè)方面構(gòu)建了包括評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估信息來(lái)源、評(píng)估方法在內(nèi)的中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目評(píng)估模型。孫童等（2007）分析評(píng)價(jià)了河北省省級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，該辦法堅(jiān)持從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金的項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和功能情況、資金保障情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益情況以及實(shí)施管理情況建立分層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，取得了一定的效果。張芳麗（2007）認(rèn)為環(huán)保專項(xiàng)資金使用效益不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會(huì)效益和環(huán)境效益，在此基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三個(gè)方面設(shè)計(jì)了相對(duì)系統(tǒng)的、涉及資金使用過(guò)程的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。袁廣達(dá)（2007）借鑒《循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，從環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金投入的使用效益、環(huán)境保護(hù)的能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理的監(jiān)督以及社會(huì)效益綜合評(píng)議等四個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。李強(qiáng)（2012）將模糊綜合評(píng)判法運(yùn)用到環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中，首先使用德爾菲法、文獻(xiàn)調(diào)研法以及層次分析法構(gòu)建一套由一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和主要觀測(cè)點(diǎn)組成的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法確定各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，基于此構(gòu)建基于模糊綜合評(píng)判法的綜合評(píng)價(jià)體系。
3結(jié)語(yǔ)
存在問(wèn)題
（1）小型企業(yè)監(jiān)管難度大。平邑縣礦山數(shù)量較多，但缺少大型礦山企業(yè)，礦山規(guī)模不大，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較差，財(cái)務(wù)制度不健全，賬目不規(guī)范。這些因素制約著采礦權(quán)價(jià)款、使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收數(shù)額的增長(zhǎng)。由于礦山企業(yè)規(guī)模較小，礦產(chǎn)品市場(chǎng)又未形成統(tǒng)一的銷售價(jià)格，補(bǔ)償費(fèi)征收數(shù)額只能根據(jù)礦山設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模、企業(yè)自行申報(bào)價(jià)格等綜合核定，給資源補(bǔ)償費(fèi)準(zhǔn)確核定增加了難度。（2）緩減免行為有待規(guī)范。緩減免礦業(yè)權(quán)價(jià)款、使用費(fèi)制度不夠健全，在執(zhí)行相關(guān)征收政策上與實(shí)際工作開展不好把握，有時(shí)工作不夠平衡，征管力度達(dá)不到，甚至有時(shí)存在緩減免現(xiàn)象，造成了收入的流失。（3）分成比例低，出讓成本高。地方征收入庫(kù)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款在分配過(guò)程中，縣級(jí)財(cái)政分成比例較低。該縣采礦權(quán)全部實(shí)行招拍掛出讓，前期工作費(fèi)用（出讓成本）較大，有的礦山分成所得不抵前期投入，不同程度制約影響了礦產(chǎn)資源的有效儲(chǔ)備。
對(duì)策建議
（1）探索推進(jìn)礦產(chǎn)資源有償使用收入直接征收改革。從規(guī)范理順礦產(chǎn)資源有償使用收入征收程序入手，按照財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，借鑒兄弟縣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，探索推行征收方式改革，試行礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金征繳由現(xiàn)行的委托執(zhí)收部門征收改為由同級(jí)財(cái)政部門直接征收，確保財(cái)政部門及時(shí)掌握礦產(chǎn)資源審批管理情況，加快礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金征繳入庫(kù)進(jìn)度。（2）進(jìn)一步做好礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)督管理。一是及時(shí)清理出臺(tái)的礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓實(shí)施辦法等規(guī)范性文件，摸清每個(gè)探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓的具體情況。進(jìn)一步總結(jié)實(shí)施礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度中的主要做法和取得的成效。二是認(rèn)真分析推進(jìn)探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓、規(guī)費(fèi)征收等工作中面臨的困難問(wèn)題并提出對(duì)策措施。三是嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定計(jì)征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)抓好重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)礦種的征收工作，對(duì)欠繳、少繳或不繳礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的，嚴(yán)格按照規(guī)定處罰，從而提高礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金的征繳入庫(kù)率［3］。（3）不斷完善網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)。針對(duì)有條件的礦山，逐步引進(jìn)礦山產(chǎn)量遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)或計(jì)量系統(tǒng)，為礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、價(jià)款的征收提供更加可靠的依據(jù)，避免因統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不實(shí)而引起的國(guó)有資產(chǎn)流失，進(jìn)一步提高信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。（4）嚴(yán)格采礦權(quán)有償使用制度。對(duì)新設(shè)礦產(chǎn)資源積極納入政府公共資源交易平臺(tái)，嚴(yán)格按照公開、公平、公正的原則，全部實(shí)行“招、拍、掛”出讓礦業(yè)權(quán)。進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事程序，提高行政效率，限時(shí)辦結(jié)，依法、及時(shí)為礦山企業(yè)換發(fā)相關(guān)證照，辦理相關(guān)手續(xù)。（5）加強(qiáng)日常監(jiān)管。健全完善礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金征繳動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，充分發(fā)揮基層國(guó)土資源所的作用，不定期對(duì)礦業(yè)權(quán)人儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)變化統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬、礦產(chǎn)品的銷售及其價(jià)格情況、采礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的繳納情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，規(guī)范辦礦行為。加大對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓中各種違規(guī)違紀(jì)行為的查處力度，依法對(duì)違規(guī)減免，不履行收費(fèi)職責(zé)，應(yīng)收不收，不及時(shí)足額繳庫(kù)，截留、坐支、挪用及商業(yè)賄賂等違法、違紀(jì)行為從嚴(yán)查處。
（一）專項(xiàng)不專
我國(guó)的財(cái)政專項(xiàng)資金涉及行業(yè)龐雜且金額巨大，涉及到教育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，專項(xiàng)資金的種類多達(dá)幾十種。"基數(shù)加倍增長(zhǎng)"是我國(guó)預(yù)算機(jī)制長(zhǎng)期采用的增量預(yù)算機(jī)制，隨著人員的調(diào)動(dòng)、時(shí)間的變遷單位積存的專項(xiàng)資金和單位公用支出混合在一起進(jìn)行使用，完全變更了專項(xiàng)資金的使用范圍和使用職能，使得大金額的專項(xiàng)資金專項(xiàng)性質(zhì)不強(qiáng)，這也增加了專項(xiàng)資金的管理難度。
（二）使用隨意
我國(guó)現(xiàn)行的編制預(yù)算實(shí)行的是"人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際"模式，依據(jù)基數(shù)加上增長(zhǎng)，有的甚至還將專項(xiàng)資金切塊分配，此種模式也就造成了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的編制標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理。專項(xiàng)資金預(yù)算的主觀性和隨意性，也就直接導(dǎo)致了專項(xiàng)資金使用上的隨意性，截留、挪用現(xiàn)象普遍，例如，用來(lái)補(bǔ)貼困難群眾的醫(yī)療救助資金，就被不同程度的挪用。類似行為歪曲了專項(xiàng)資金的真實(shí)用途，財(cái)政資金的不合理利用也使人民群眾有一定的損失，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。
（三）使用效率不高
各級(jí)各部門在申請(qǐng)財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)投入了大量的人力、物力，從項(xiàng)目的策劃，到申請(qǐng)材料的準(zhǔn)備和申報(bào)，都占用了專職工作人員的大量時(shí)間，使得專項(xiàng)資金的申請(qǐng)成本在無(wú)形中增大。此外，不同的專項(xiàng)資金被不同的部門掌控，統(tǒng)一項(xiàng)目可以從不同部門以不同的名義來(lái)申請(qǐng)專項(xiàng)資金，使資金的用途被分散，最后導(dǎo)致資金難以統(tǒng)籌規(guī)劃合理配置，使專項(xiàng)資金的作用不能最大地發(fā)揮出來(lái)。由于專項(xiàng)資金的下?lián)茉诓煌块T之間轉(zhuǎn)手，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的撥款周期較長(zhǎng)，對(duì)資金的使用效益造成了不利影響。
2加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的措施
（一）清理申報(bào)項(xiàng)目，縮小范圍
長(zhǎng)期以來(lái)，專項(xiàng)資金并沒(méi)有很好的做到?？顚Ｓ茫瑸榇?，對(duì)多達(dá)幾十項(xiàng)的專項(xiàng)資金要進(jìn)項(xiàng)定期的清理，對(duì)資金的使用情況、資金的管理情況、資金的使用效益等進(jìn)行具體的了解，并且對(duì)各項(xiàng)資金存在的必要性進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)。對(duì)于使用效率不高使用效益不明顯的資金，進(jìn)行大力的壓縮，并且在一般性預(yù)算支出中加入經(jīng)常性的專項(xiàng)支出，例如對(duì)農(nóng)村生活貧困家庭的資助，以及對(duì)警車以及警務(wù)設(shè)備的定期檢查和更換費(fèi)用，可以列入到經(jīng)常性的專項(xiàng)支出。
（二）明確各部門責(zé)任
從管理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，各個(gè)部門的負(fù)責(zé)實(shí)際上也是各個(gè)部門的不負(fù)責(zé)，這樣的管理基本上是無(wú)效的，只有明確各個(gè)職能部門的責(zé)任，才能建立起有效的財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度。財(cái)政部門與管理部門之間相互制約、相互監(jiān)督，才能好的形成監(jiān)督體制。財(cái)政部門和管理部門可以就相關(guān)的責(zé)任進(jìn)行明確的劃分，并制定合理的違責(zé)處理辦法。將財(cái)政專項(xiàng)資金的使用納入到財(cái)政監(jiān)管的范圍之內(nèi)，將主管部門挪用專項(xiàng)資金的行為從根本上杜絕。
（三）多方面審計(jì)監(jiān)督機(jī)制
財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)額大、覆蓋面廣，國(guó)家審計(jì)人員數(shù)量相對(duì)較少，且對(duì)各地方的財(cái)政政策相對(duì)不熟悉，因此決定國(guó)家審計(jì)人員難以對(duì)專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行全面判斷。由于審計(jì)部門與被審計(jì)部門在同一行政體制之內(nèi)，所以審計(jì)結(jié)果和審計(jì)意見在獨(dú)立性的顯現(xiàn)方面有很大的限制，這時(shí)就需要社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的結(jié)合，通過(guò)橫向和縱向的結(jié)合，從而提高對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)的效率和效果。
（四）提升政府理財(cái)?shù)哪芰退?/p>
提升政府的理財(cái)能力和水平，可以有效的規(guī)范地方政府的財(cái)政專項(xiàng)資金的管理。首先需要逐步淡化財(cái)政專項(xiàng)資金的作用，使政府和市場(chǎng)的職能邊界得到規(guī)范，使基本化公共服務(wù)均等化，運(yùn)用政府的獨(dú)立財(cái)權(quán)有效提高其對(duì)資金的調(diào)度和運(yùn)營(yíng)能力。其二，要加強(qiáng)績(jī)效控制工作，從而對(duì)績(jī)效審計(jì)和績(jī)效監(jiān)督進(jìn)行有效推動(dòng)。使財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的收益和成本的比重得到有效提高。其三，要將年度預(yù)算管理向財(cái)政專項(xiàng)資金中期考核機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)變，使政府的會(huì)計(jì)制度向全責(zé)發(fā)生制進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從而有效提高政府的理財(cái)能力。
3總結(jié)
一、總體構(gòu)想
專項(xiàng)資金的管理核心是一個(gè)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，一套數(shù)量化指標(biāo)體系。主要目的是通過(guò)建立依公共財(cái)政的思想設(shè)立的量化指標(biāo)體系，將單位報(bào)送的若干年專項(xiàng)項(xiàng)目，按照指標(biāo)體系的要求進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)的結(jié)果按照分值由高到低進(jìn)行排序，并依次提供資金安排意見，以利于提高財(cái)政資金使用的透明度，優(yōu)化財(cái)政資金的使用效率，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策和外部有效監(jiān)督提供重要的參考依據(jù)。
一個(gè)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。各單位申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助的所有專項(xiàng)項(xiàng)目，均納入項(xiàng)目庫(kù)管理，項(xiàng)目庫(kù)本身具備項(xiàng)目維護(hù)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、項(xiàng)目排序、財(cái)力控制、審批流程管理等多項(xiàng)功能，并與行政事業(yè)單位部門預(yù)算編審系統(tǒng)相結(jié)合，將專項(xiàng)資金預(yù)算納入整個(gè)部門預(yù)算，并將明確的財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)轉(zhuǎn)入財(cái)政預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行管理。
一套量化指標(biāo)體系。作為專項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)管理的基礎(chǔ)，專項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系要按照公共財(cái)政的原則進(jìn)行設(shè)立，將審批專項(xiàng)資金的思維過(guò)程予以細(xì)化、量化，分解為若干指標(biāo)，并對(duì)應(yīng)相應(yīng)的分值。將申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)助的所有專項(xiàng)項(xiàng)目全部納入此指標(biāo)體系進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，得出相應(yīng)的分值，供項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行排序。
二、細(xì)化指標(biāo)，建立體系
從各角度全方位地評(píng)價(jià)每一個(gè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，就必須根據(jù)可能涉及的專項(xiàng)資金的情況，設(shè)立一整套科學(xué)合理的指標(biāo)體系，其結(jié)果才有說(shuō)服力，也才能據(jù)以提出科學(xué)的項(xiàng)目取舍和資金撥付的決策參考意見。因此，細(xì)化指標(biāo)和建立指標(biāo)體系是專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)工作的重中之重。
專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)指標(biāo)體系遵從全面評(píng)價(jià)原則、財(cái)政效率原則和項(xiàng)目?jī)?yōu)先原則。接項(xiàng)目的性質(zhì)分為（l）建設(shè)性項(xiàng)目；（2）車輛、設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目；（3）維修、小型改造及租賃項(xiàng)目；（4）會(huì)議、活動(dòng)項(xiàng)目；（5）業(yè)務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、開辦費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、臨時(shí)人員費(fèi)等項(xiàng)目；（6）科技三項(xiàng)、企業(yè)挖潛改造支出等6大類進(jìn)行分類排序。鑒于支農(nóng)項(xiàng)目有其特殊性，暫不列入專項(xiàng)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
在專項(xiàng)項(xiàng)目分類的基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)分為兩大類分別對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)：項(xiàng)目基本評(píng)價(jià)指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“基本指標(biāo)”）和項(xiàng)目分類評(píng)價(jià)指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“分類指標(biāo)”）?；局笜?biāo)是項(xiàng)目庫(kù)中所有項(xiàng)目均要進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)；分類指標(biāo)是分別對(duì)各類專項(xiàng)的不同性質(zhì)而設(shè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)。每一類指標(biāo)按照公式1，分別計(jì)算出基本情況指標(biāo)得分和特性指標(biāo)得分。
評(píng)價(jià)得分=∑（第I項(xiàng)指標(biāo)總得分×第1項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重）公式1
再根據(jù)每類所設(shè)的權(quán)重比例，并考慮附加分等條件進(jìn)行修正并代入公式2計(jì)算出本項(xiàng)目的最后得分。
評(píng)價(jià)得分=∑（第1類指標(biāo)總得分×第1類指標(biāo)權(quán)重）十附加分公式2
基本評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)范圍是所有專項(xiàng)項(xiàng)目，每個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目不論項(xiàng)目類別均要按照基本評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)?；驹u(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目的基本情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要包括項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目主要功能、項(xiàng)目替代成本、資金配套率、項(xiàng)目受益范圍和受益時(shí)間等，每項(xiàng)指標(biāo)有一個(gè)基本分，另有具體可能情況的相應(yīng)系數(shù)，二者乘積即為本項(xiàng)的得分。如項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)指標(biāo)以行業(yè)系數(shù)確定權(quán)重，若某專項(xiàng)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)為科技，其行業(yè)系數(shù)1．0，本項(xiàng)的基本分為20分，則此項(xiàng)目本項(xiàng)指標(biāo)的得分=20×1．0＝20。
分類評(píng)價(jià)指標(biāo)按不同分類設(shè)立，能體現(xiàn)國(guó)家政策，提高財(cái)政資金使用效率的指標(biāo)，這些指標(biāo)的設(shè)立，既要符合項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，又要有利于量化測(cè)算，比如建設(shè)性項(xiàng)目可以設(shè)立項(xiàng)目完成情況、項(xiàng)目時(shí)間限制、資金使用計(jì)劃等分類指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算。又如科技三項(xiàng)及企業(yè)挖潛項(xiàng)目可以分為關(guān)于項(xiàng)目可行性論證報(bào)告的指標(biāo)、關(guān)于項(xiàng)目單位的指標(biāo)、關(guān)于項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等三項(xiàng)指標(biāo)?？傊黝愴?xiàng)目要根據(jù)實(shí)際情況和評(píng)價(jià)目的細(xì)化后的測(cè)算指標(biāo)，計(jì)算分類評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分。超級(jí)秘書網(wǎng)
項(xiàng)目附加分和減分主要是對(duì)項(xiàng)目外在性及某些未能列入上述指標(biāo)體系的特殊項(xiàng)目，以絕對(duì)分調(diào)增調(diào)減，綜合平衡。
每一個(gè)項(xiàng)目都要先進(jìn)行項(xiàng)目基本評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，具體到某一類項(xiàng)目又分別應(yīng)進(jìn)入各自所屬類別的項(xiàng)目分類評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)；然后將項(xiàng)目附加分和減分計(jì)入，根據(jù)最后的得分在該項(xiàng)目所屬類別內(nèi)各項(xiàng)目間進(jìn)行滾動(dòng)比較，擇優(yōu)提供資金支持。
三、管理形式
申報(bào)與評(píng)價(jià)。單位申報(bào)專項(xiàng)項(xiàng)目采用年度申報(bào)與臨時(shí)申報(bào)相結(jié)合的辦法，項(xiàng)目庫(kù)的評(píng)價(jià)分為定期評(píng)價(jià)與不定期評(píng)價(jià)。各財(cái)政撥款單位應(yīng)于每年報(bào)送下一年度部門預(yù)算時(shí)一并報(bào)送今后幾年擬進(jìn)行的專項(xiàng)項(xiàng)目，同時(shí)提供項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告及附屬資料。申請(qǐng)報(bào)告和附屬資料必須全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確。財(cái)政預(yù)算部門收到后，將專項(xiàng)項(xiàng)目用專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)分，將結(jié)果錄入專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)。
組織形式。財(cái)政部門成立專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目庫(kù)的評(píng)價(jià)、管理、協(xié)調(diào)等工作。領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由主管預(yù)算工作的局長(zhǎng)擔(dān)任，成員由預(yù)算主管科室、部門主管科室、專業(yè)主管科室及其他有關(guān)科室的主要負(fù)責(zé)同志組成。
論文摘要:水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是社會(huì)安定的重要保證。為加強(qiáng)水利建設(shè)、發(fā)展水利事業(yè)，我市在水利工程的投資強(qiáng)度也比較大，這就面臨著大量的資金使用管理工作，能否用好、管好水利資金，關(guān)系到水利工程的建設(shè)、水利工作的開展、水利事業(yè)的發(fā)展。本文從規(guī)范水利工程運(yùn)作程序、機(jī)構(gòu)健全管理、加強(qiáng)施工控制、加大資金管理力度等方面，分析了加強(qiáng)水利工程專項(xiàng)資金管理的新思路、新措施，供大家參考。
一、引言
近幾年來(lái)，在中央、省里水利發(fā)展政策的有力推動(dòng)和水利補(bǔ)助資金的大力支持下，朝陽(yáng)水利事業(yè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，水利工程建設(shè)形成了重點(diǎn)突破、全面推進(jìn)的新格局。同時(shí)，水利工程專項(xiàng)資金的使用和管理工作就需要作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，本文提出了加強(qiáng)水利工程專項(xiàng)資金管理的新思路，從水利工程運(yùn)作程序、機(jī)構(gòu)健全管理、加強(qiáng)施工控制、加大資金管理力度等幾個(gè)方面作為分析。
二、規(guī)范水利工程運(yùn)作程序
水利工程建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目“四制”，即項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制。
（一）實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制
項(xiàng)目法人系指具有法人資格和地位，依照有關(guān)法律法規(guī)要求設(shè)立或認(rèn)定，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目負(fù)有法定責(zé)任的企業(yè)或事業(yè)單位。項(xiàng)目法人責(zé)任制是在工程建設(shè)中形成的一套由項(xiàng)目法人擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任的制度，堅(jiān)定不移地付諸實(shí)施，項(xiàng)目法人依照法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。
（二）全面推行招投標(biāo)制
招投標(biāo)制是“四制”的中心環(huán)節(jié)，是實(shí)行“四制”的基本內(nèi)容。通過(guò)招投標(biāo)選用具備一流素質(zhì)的承建隊(duì)伍，以保障工程的質(zhì)量和建設(shè)進(jìn)度,對(duì)于建設(shè)資金的管理是非常關(guān)鍵的。凡是符合招標(biāo)規(guī)模和條件的建設(shè)項(xiàng)目均實(shí)行公開招標(biāo)，按照合理低標(biāo)法評(píng)標(biāo)，“好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)、強(qiáng)中選廉”。通過(guò)標(biāo)段細(xì)化，雖然增加了管理難度、協(xié)調(diào)工作量，但有效地節(jié)約了資金，通過(guò)項(xiàng)目概算調(diào)整，將有限的資金投入到更多的建設(shè)項(xiàng)目中。附屬工程和零星設(shè)備，按照詢價(jià)制度，采用“同等產(chǎn)品比價(jià)格、同等價(jià)格比質(zhì)量”的原則選用供應(yīng)商。
（三）對(duì)工程實(shí)施建設(shè)監(jiān)理制
建設(shè)監(jiān)理制是工程質(zhì)量過(guò)程控制的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)監(jiān)理制是指項(xiàng)目法人通過(guò)招標(biāo)或委托，選用具備相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位，根據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件、監(jiān)理合同、建設(shè)合同等規(guī)定，對(duì)工程建設(shè)實(shí)施的專業(yè)化監(jiān)督管理。工程建設(shè)過(guò)程中，充分授予監(jiān)理“三控制、二管理、一協(xié)調(diào)”的職能，積極為監(jiān)理工程師行使職權(quán)創(chuàng)造條件，樹立和維護(hù)監(jiān)理的權(quán)威，對(duì)監(jiān)理提出的問(wèn)題高度重視，及時(shí)會(huì)同有關(guān)部門研究處理。
（四）以合同管理制規(guī)范業(yè)主與中標(biāo)單位間的行政行為
合同管理制，就是整個(gè)工程建設(shè)施工過(guò)程中，依照法律法規(guī)、招投標(biāo)文件等約定簽訂書面承諾，用以規(guī)范、監(jiān)督和約束業(yè)主與各中標(biāo)單位間的行政行為。按照合同制要求，管理處與工程的勘測(cè)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、設(shè)備制造、安裝等中標(biāo)單位依法簽訂了合同協(xié)議，明確質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量責(zé)任、獎(jiǎng)罰措施等。簽訂合同的同時(shí)簽訂廉政協(xié)議、安全及消防責(zé)任書。
三、健全機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理責(zé)任
管理和使用好建設(shè)資金，首先要建立健全管理機(jī)構(gòu)，明確分工，落實(shí)責(zé)任制。一般可分為如下幾個(gè)部門：
(1)工程管理部。管理部主要負(fù)責(zé)施工管理、質(zhì)量監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)、政策處理、資金使用、宣傳教育等工作，制定工序驗(yàn)收參與制度、現(xiàn)場(chǎng)巡檢、重要部位旁站等規(guī)章制度。
(2)工程治安值勤室。及時(shí)做好工程的協(xié)調(diào)、治安、安全、保衛(wèi)工作，維護(hù)施工秩序，保證工程施工順利進(jìn)行。
(3)質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目組。項(xiàng)目組由質(zhì)監(jiān)、設(shè)計(jì)、建設(shè)等單位人員組成，定期和不定期開展質(zhì)檢活動(dòng)，解決質(zhì)量和技術(shù)難題。
(4)各施工和監(jiān)理單位，成立工程項(xiàng)目部，全面推行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制和項(xiàng)目法人管理。
四、加強(qiáng)施工過(guò)程控制
施工質(zhì)量控制也制約著資金的使用，只有保證施工遵循設(shè)計(jì)，質(zhì)量保證第一，才不至于到工程后期階段出現(xiàn)超投資的現(xiàn)象發(fā)生。工程在質(zhì)量管理體制上，應(yīng)建立項(xiàng)目法人統(tǒng)一管理、施工單位嚴(yán)格自控，監(jiān)理單位認(rèn)真核查，政府監(jiān)督全面到位，使用單位提前介入的質(zhì)量管理保障體系，嚴(yán)格把好“四關(guān)”。
（一）把好材料關(guān)
工程使用的鋼筋、水泥、砂石骨料、膨潤(rùn)土、石料等主材，全部由施工單位自行采購(gòu)，材料進(jìn)場(chǎng)前由建設(shè)、監(jiān)理踏勘考察施工單位選定的廠家，就材料的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)、廠家的生產(chǎn)能力和服務(wù)質(zhì)量提出綜合評(píng)價(jià)，優(yōu)選廠家。材料進(jìn)場(chǎng)后由施工單位實(shí)驗(yàn)室、監(jiān)理部和工程部對(duì)質(zhì)量進(jìn)行檢查驗(yàn)收，施工單位嚴(yán)格按照規(guī)范要求對(duì)材料的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行檢查，監(jiān)理單位按照不少于施工單位抽檢總數(shù)的20％送第3方檢測(cè)單位檢測(cè)。并做到不合格材料嚴(yán)禁進(jìn)場(chǎng)，已進(jìn)場(chǎng)的不合格材料嚴(yán)禁使用到本工程中。（二）把好施工隊(duì)伍素質(zhì)關(guān)
水利工程往往由于施工面廣，施工班組多，工段間施工隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，為確保質(zhì)量，工程隊(duì)伍管理上實(shí)行樣板法。進(jìn)場(chǎng)的隊(duì)伍必需按照設(shè)計(jì)和規(guī)范要求完成樣板段。通過(guò)監(jiān)理和業(yè)主驗(yàn)收合格后，方能繼續(xù)施工。
（三）把好現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收關(guān)
嚴(yán)格“三檢”制逐級(jí)驗(yàn)收，前道工序未完成通過(guò)驗(yàn)收不得進(jìn)入下一道工序施工，并按照規(guī)范要求辦理好工序簽證手續(xù)，技術(shù)不達(dá)標(biāo)、資料不全一律不予驗(yàn)收。對(duì)完工的單元工程、分部工程按照水利水電工程質(zhì)量評(píng)定規(guī)程和驗(yàn)收規(guī)程及時(shí)組織評(píng)定和驗(yàn)收，各單位工程投入使用前組織階段驗(yàn)收。
（四）把好建設(shè)過(guò)程關(guān)
(1)逐級(jí)建立工程質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制、質(zhì)量一票否決制度。明確質(zhì)量目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利和獎(jiǎng)罰措施，落實(shí)到每個(gè)單位工程、單元工程，甚至施工中的每道工序。工程質(zhì)量責(zé)任制的建立和逐級(jí)督查，強(qiáng)化了工程各參建單位的質(zhì)量意識(shí)，促進(jìn)了工程施工中質(zhì)量保證體系的建立和運(yùn)行，有力地推動(dòng)工程建設(shè)的質(zhì)量管理。
(2)處理好工期與質(zhì)量控制關(guān)系。建設(shè)過(guò)程中處理好工期控制與質(zhì)量控制的關(guān)系，絕不因工期緊或趕工期而犧牲質(zhì)量；處理好業(yè)主、監(jiān)理和施工單位間的關(guān)系，質(zhì)量控制上推行“小業(yè)主、大監(jiān)理”逐級(jí)督查的質(zhì)量管理體制。
五、加大管理力度，確保資金安全
水利工程資金管理應(yīng)作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的紀(jì)律來(lái)抓，資金問(wèn)題是一條高壓線，任何人都不能違規(guī)操作。為此采取以下幾項(xiàng)措施，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)和資金管理力度。
（一）健全財(cái)務(wù)制度
加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，在貫徹國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格執(zhí)行省、市的相關(guān)制度。
（二）規(guī)范財(cái)務(wù)程序
(1)設(shè)置工程財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，配備了專職工程管理人員和財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)工程財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算工作。
(2)按照國(guó)債資金管理有關(guān)規(guī)定，在建設(shè)銀行開設(shè)專戶存儲(chǔ)，同時(shí)設(shè)立配套資金專戶，專款專用，防止人為滯留、擠占、截留、挪用、串項(xiàng)、置換現(xiàn)象發(fā)生。
(3)嚴(yán)格規(guī)范資金支付程序，即根據(jù)進(jìn)度由施工單位提出申請(qǐng)，經(jīng)監(jiān)理單位審核后報(bào)管理處，經(jīng)工程管理部負(fù)責(zé)人及分管領(lǐng)導(dǎo)審核、法人代表批準(zhǔn)后予以支付。
(4)涉及工程任何款項(xiàng)，不得采用現(xiàn)金支付。
(5)積極編好工程建設(shè)項(xiàng)目各種報(bào)表，認(rèn)真做好工程投資成本核算工作。
(6)積極參加各種不定期的培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)工作水平，確保資金使用安全，確保建立優(yōu)質(zhì)工程，培養(yǎng)優(yōu)秀人才。
摘要:專項(xiàng)支出在公共支出中所占比例甚高,專項(xiàng)支出使用管理對(duì)財(cái)政資金使用效率產(chǎn)生直接影響,加強(qiáng)專項(xiàng)資金的管理,將對(duì)提高財(cái)政資金使用整體效率和效益起到重要影響。
關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;專項(xiàng)資金;資金管理
在我國(guó)行政體制改革過(guò)程中,政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)換,公共財(cái)政體系建設(shè)有新的進(jìn)展,國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、部門預(yù)算、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列改革措施,在財(cái)政資金使用及全過(guò)程監(jiān)督方面發(fā)揮積極作用。在此背景下,行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理問(wèn)題引起人們的普遍關(guān)注。
一、專項(xiàng)資金及其管理環(huán)節(jié)
1.專項(xiàng)資金基本理解
為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,政府會(huì)對(duì)國(guó)家資金實(shí)施合理化運(yùn)作,專項(xiàng)資金即是其中一項(xiàng)確保資金正確運(yùn)用的有效手段。從定義上將,專項(xiàng)資金即為完成特定工作或達(dá)到某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而給出專門用途的資金;從預(yù)算管理角度將,專項(xiàng)資金主要是財(cái)政部門或上級(jí)單位向行政事業(yè)單位撥付,并用于某一專項(xiàng)工作或工程,同時(shí)需單獨(dú)報(bào)賬結(jié)算的資金項(xiàng)目。由概念分析,專項(xiàng)資金具備三大特點(diǎn),即源自財(cái)政或上級(jí)單位及單位自籌部門,專用于特定事項(xiàng),且須單獨(dú)核算。
2.專項(xiàng)資金具體管理環(huán)節(jié)
根據(jù)資金使用的差異,專項(xiàng)資金主要包括發(fā)展性專項(xiàng)和事業(yè)性專項(xiàng),其資金規(guī)模大、使用影響范圍廣,適用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個(gè)方面。隨著國(guó)庫(kù)集中支付和部門預(yù)算的普遍實(shí)行,資金使用單位在對(duì)專項(xiàng)資金管理上,具體的規(guī)范環(huán)節(jié)應(yīng)分為:專項(xiàng)資金預(yù)算環(huán)節(jié),如將專項(xiàng)資金預(yù)算納入年度預(yù)算,取得財(cái)政撥款;未被納入預(yù)算的突發(fā)項(xiàng)目,須經(jīng)追加申請(qǐng)后爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng);專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié),如資金近授權(quán)審批、支付金額、支付方式等;專項(xiàng)結(jié)束后的項(xiàng)目決算,如結(jié)余資金管理、項(xiàng)目資金具體使用情況分析等;資金使用效果的績(jī)效評(píng)價(jià)和跟蹤調(diào)查。
二、目前我國(guó)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題
1.非稅收入使用不合理
根據(jù)相關(guān)規(guī)定,非稅收入中專項(xiàng)收入和基金收入均應(yīng)?？顚Ｓ?單位內(nèi)部財(cái)政對(duì)其不能加以統(tǒng)籌。近幾年來(lái),財(cái)政預(yù)算體系改革不斷深入,行政事業(yè)單位一些收入明顯增加,單純的?？顚Ｓ媚Ｊ揭扬@得不合時(shí)宜,其不僅容易造成單位內(nèi)部突擊安排項(xiàng)目,使得項(xiàng)目質(zhì)量難以得到保證,還極易致使資金大量結(jié)余,甚至使諸多政府急需安排的項(xiàng)目缺少可用資金,降低財(cái)政性資金使用效益。如此一來(lái),非稅收入使用不盡合理,公共財(cái)政功能相對(duì)難以充分發(fā)揮。
2.制度約束不夠有力
目前,較多行政事業(yè)單位對(duì)專項(xiàng)資金管理缺乏力度,許多專項(xiàng)資金管理部門未明確專項(xiàng)資金管理制度,造成制度落實(shí)不到位,制度對(duì)專項(xiàng)資金支出行為的監(jiān)管力度不強(qiáng),當(dāng)那些不合理、超預(yù)算的支出行為發(fā)生時(shí),領(lǐng)導(dǎo)予以姑息,相關(guān)辦事人員難以實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督,最終使制度流于形式,制度約束欠佳。
3.專項(xiàng)資金預(yù)算準(zhǔn)備工作不到位
預(yù)算是資金管理的基礎(chǔ),對(duì)專項(xiàng)資金管理而言尤為如此。從一些行政事業(yè)單位對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算的處理可以看出,專項(xiàng)資金預(yù)算工作中前期準(zhǔn)備工作十分不充分、不詳細(xì),制定預(yù)算方案時(shí)不夠認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn),所制定預(yù)算并未細(xì)化到具體項(xiàng)目。作為非稅收入的征收主體,行政事業(yè)單位仍然是專項(xiàng)工作的組織單位,也是專項(xiàng)預(yù)算的申報(bào)單位,由于其負(fù)有日常行政事務(wù)性工作,則行政事業(yè)單位仍然要實(shí)施嚴(yán)格的申請(qǐng)立項(xiàng)、專家論證以及可行性研究等一系列的工作程序。在上述資金預(yù)算前期準(zhǔn)備工作中,往往需要中介機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)實(shí)施單位的介入,但此類機(jī)構(gòu)和單位又難免對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算的意義和重要性把握不足,結(jié)果導(dǎo)致責(zé)任主體缺位、專項(xiàng)資金預(yù)算不到位。
4.績(jī)效評(píng)價(jià)體系及跟蹤機(jī)制缺位
完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是專項(xiàng)資金有效使用的客觀保證。但一些專項(xiàng)資金管理單位抱持“花完錢才算完成任務(wù)”的觀念,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系完全忽略,使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資金不合理列支現(xiàn)象嚴(yán)重。此外,專項(xiàng)資金使用方向管理上缺少跟蹤機(jī)制,資金流向何處、使用在哪個(gè)環(huán)節(jié)、項(xiàng)目實(shí)施中哪些地方更需要資金、項(xiàng)目實(shí)施仍缺少多少資金等一系列問(wèn)題,資金管理單位均無(wú)法跟蹤了解,對(duì)某些領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)做足表面文章的負(fù)面行為亦無(wú)法及時(shí)掌握,項(xiàng)目正常運(yùn)行受到極大影響。
5.過(guò)程管理及專項(xiàng)成果管理缺失從現(xiàn)有情況下,較多專項(xiàng)資金管理部門并非對(duì)應(yīng)的資金使用部門,專項(xiàng)資金經(jīng)上級(jí)單位申請(qǐng)后,往往還須按照業(yè)務(wù)所需撥付給下級(jí)單位,從賬務(wù)核算到資金管理,上級(jí)單位均無(wú)法對(duì)資金使用狀況做出精確的反映,若下級(jí)單位又未及時(shí)將相關(guān)信息反饋至上級(jí)單位,則容易形成信息交流不暢、擠占乃至挪用專項(xiàng)資金、滋生腐敗等不良現(xiàn)象。在專項(xiàng)資金使用過(guò)程中,財(cái)務(wù)人員應(yīng)具備過(guò)程管理和監(jiān)督管理意識(shí),但較多財(cái)務(wù)人員均對(duì)專項(xiàng)支出過(guò)程管理和專項(xiàng)成果管理甚為忽略,導(dǎo)致超預(yù)算、不合理項(xiàng)目列支等惡屢屢發(fā)生。加上上下級(jí)單位間信息交流不暢,資金撥付與項(xiàng)目進(jìn)度難以一致,則上級(jí)單位專項(xiàng)資金則長(zhǎng)期滯留,下級(jí)單位項(xiàng)目無(wú)法開工,即項(xiàng)目資金與項(xiàng)目進(jìn)展脫節(jié),專項(xiàng)資金管理失控,或者當(dāng)上級(jí)單位其他工作任務(wù)緊張時(shí),下級(jí)單位項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度將被一再延誤,項(xiàng)目開始陷入超期狀態(tài)。
三、完善我國(guó)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的有效舉措
1.建立健全專項(xiàng)資金預(yù)算編制及管理體系
建立和完善科學(xué)的專項(xiàng)資金預(yù)算編制和管理體系,增強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算編制的科學(xué)性與執(zhí)行的規(guī)范性。首先,應(yīng)針對(duì)行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算狀況,以標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目文本方式,實(shí)施恰當(dāng)管理,即通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審核、項(xiàng)目核定和組織實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督和考核等四個(gè)具體階段,對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算實(shí)行全過(guò)程管理,并組織專家組對(duì)其做出可行性研究和評(píng)審,根據(jù)研究報(bào)告和評(píng)審結(jié)果,在一定規(guī)定程序下,申報(bào)項(xiàng)目支出。然后,要建立部門項(xiàng)目庫(kù),積極采取事前論證、過(guò)程監(jiān)督和事后審計(jì),不斷規(guī)范專項(xiàng)資金預(yù)算編制和執(zhí)行,保證預(yù)決算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)職能和財(cái)務(wù)人員角色定位
財(cái)務(wù)職能應(yīng)定位為全面參與資金使用及運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程的決策與控制。一項(xiàng)專項(xiàng)預(yù)算批復(fù)后,財(cái)務(wù)管理將在專項(xiàng)資金運(yùn)作中起到監(jiān)督和控制作用,整個(gè)資金流將對(duì)行政事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)的開展、工作實(shí)踐進(jìn)度等產(chǎn)生重要影響。這要求行政事業(yè)單位應(yīng)提高對(duì)財(cái)務(wù)部門、財(cái)務(wù)工作以及財(cái)務(wù)人員的重視程度,一則合理規(guī)范財(cái)務(wù)部門分工和崗位職責(zé),保證財(cái)務(wù)職能有效實(shí)現(xiàn);二則財(cái)務(wù)人員正確樹立角色意識(shí),在日常工作中關(guān)注資金管理的全過(guò)程,尤其要對(duì)資金流向進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,促進(jìn)資金使用效率的提高。
3.促進(jìn)財(cái)務(wù)管理制度規(guī)范化建設(shè)
思想上重視財(cái)務(wù)管理對(duì)專項(xiàng)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的作用僅僅是一個(gè)方面,在具體實(shí)踐中,還應(yīng)完善規(guī)范化的管理制度,促使資金管理者、使用者、財(cái)務(wù)人員對(duì)資金申請(qǐng)、下?lián)?、使用、?bào)銷結(jié)算等全過(guò)程均十分了解,任何人員均不得違規(guī)辦事。從財(cái)務(wù)管理角度分析,應(yīng)建立專項(xiàng)資金申請(qǐng)、使用和評(píng)價(jià)制度,建立科目設(shè)置、結(jié)轉(zhuǎn)等規(guī)范化財(cái)務(wù)管理制度,并根據(jù)《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》相關(guān)規(guī)定,將專項(xiàng)資金會(huì)計(jì)核算納入“撥入?？睢?、“?？钪С觥笨颇恐泻怂?同時(shí)規(guī)定“專款支出”的結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)間定在項(xiàng)目完成后,由有關(guān)部門單獨(dú)列報(bào),年終“撥入?？睢庇囝~須向撥款單位單獨(dú)報(bào)賬且獲得核準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí),方可予以結(jié)轉(zhuǎn)。通過(guò)對(duì)專項(xiàng)資金的有效管理和監(jiān)控,專項(xiàng)資金完整性與安全性才得以實(shí)現(xiàn)。
4.強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)專項(xiàng)資金支出的控制
行政事業(yè)單位應(yīng)集中專項(xiàng)資金之財(cái)力辦大事、要事,這促使資金管理部門對(duì)專項(xiàng)資金的使用實(shí)施嚴(yán)格控制,以保證專項(xiàng)資金存在的意義。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立與實(shí)踐,則是對(duì)專項(xiàng)資金使用最優(yōu)的監(jiān)控手段,比如先由各級(jí)主管部門通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)專項(xiàng)資金使用單位節(jié)約資金的主動(dòng)性和積極性,然后區(qū)分不同項(xiàng)目的不同特點(diǎn),構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo),以科學(xué)的方法評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲專項(xiàng)資金使用狀況,最后根據(jù)考評(píng)結(jié)果審批年度專項(xiàng)資金,使財(cái)政撥付資金和事業(yè)開展項(xiàng)目盡可能保持進(jìn)度上的一致性。
參考文獻(xiàn):
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一是出臺(tái)林業(yè)項(xiàng)目和專項(xiàng)資金管理的規(guī)范性文件?！吨醒胴?cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》出臺(tái)以后，為認(rèn)真貫徹執(zhí)行《辦法》的有關(guān)規(guī)定，我局按照省政府行政審批事項(xiàng)的規(guī)定，及時(shí)對(duì)林業(yè)方面的規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理，對(duì)過(guò)時(shí)的、不適應(yīng)林業(yè)專項(xiàng)資金管理需要的文件及時(shí)進(jìn)行廢止。同時(shí)，我們?cè)趶V泛征求意見并開展廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了兩個(gè)規(guī)范性文件:《江蘇省林業(yè)項(xiàng)目管理辦法》、《江蘇省林業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》。明確并規(guī)范了各級(jí)林業(yè)主管部門在項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目和資金監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收等方面的行為，從制度上防范責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。二是完善有關(guān)政策。會(huì)同省財(cái)政廳對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)助資金和綠色江蘇專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行調(diào)研，對(duì)投資結(jié)構(gòu)，資金扶持重點(diǎn)，補(bǔ)助對(duì)象，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行合理調(diào)整，并以項(xiàng)目申報(bào)指南的形式予以落實(shí)，使有限的資金發(fā)揮最大的使用效益。三是改進(jìn)管理方式。商省發(fā)改委、省財(cái)政廳簡(jiǎn)化項(xiàng)目管理程序，對(duì)省級(jí)有關(guān)林業(yè)項(xiàng)目采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、委托驗(yàn)收等管理方式，提高了工作效率，同時(shí)也收到了很好的效果。
二、科學(xué)編制預(yù)算，規(guī)范執(zhí)行預(yù)算，林業(yè)財(cái)務(wù)管理工作再上新臺(tái)階
首先，科學(xué)編制好年度預(yù)算。2014年，我省省級(jí)部門預(yù)算在政策上做了很大調(diào)整，在嚴(yán)控對(duì)一般性支出、一般公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)、“三公"經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)實(shí)行“零增長(zhǎng)”的同時(shí)，對(duì)2015年省級(jí)各部門、單位的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量壓減1/3，同時(shí)整合相同或相近的專項(xiàng)，逐步減少競(jìng)爭(zhēng)性無(wú)償支持專項(xiàng);實(shí)行“部門專項(xiàng)資金管理清單”和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理清單”制度。為此，我們?cè)诰幹?015年部門預(yù)算時(shí)，重點(diǎn)把握三點(diǎn):一是依據(jù)“十二五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持以規(guī)劃為導(dǎo)向;二是堅(jiān)持有保有壓，確保重點(diǎn)。壓縮一般性支出，保障省委、省政府確定的林業(yè)重點(diǎn)工作所需經(jīng)費(fèi)和林業(yè)規(guī)劃確定的重點(diǎn)林業(yè)工程所需經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算;三是嚴(yán)格審核，確保所編預(yù)算合規(guī)合理。在匯總、編制預(yù)算的過(guò)程中，我局林業(yè)計(jì)財(cái)部門認(rèn)真履職，嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格審核支出預(yù)算內(nèi)容是否符合預(yù)算管理法規(guī)和相關(guān)政策要求，申報(bào)支出預(yù)算與工作任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容是否匹配，所擬定的績(jī)效目標(biāo)是否合理。其次，規(guī)范執(zhí)行年度預(yù)算。2013年，中央出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”，我省也相繼出臺(tái)了“十項(xiàng)規(guī)定”和公務(wù)接待、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等管理規(guī)定。全面把握政策要點(diǎn)，加強(qiáng)林業(yè)經(jīng)費(fèi)支出管理，是林業(yè)計(jì)財(cái)部門義不容辭的責(zé)任。一年來(lái)，我們以“三公經(jīng)費(fèi)”支出管理為重點(diǎn)。嚴(yán)格按預(yù)算法、會(huì)計(jì)法以及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)定要求，嚴(yán)把經(jīng)費(fèi)支出關(guān)，堅(jiān)決杜絕違反“八項(xiàng)規(guī)定”和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為。為此，我們完善了內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)了省林業(yè)局系統(tǒng)財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)和法律、法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，提高他們的依法管理水平。今年，局機(jī)關(guān)和直屬單位“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)等一般性支出，較上年均有較大幅度的下降。第三，實(shí)行預(yù)算和決算公開。按照江蘇省政府總體部署和要求，在省財(cái)政廳的統(tǒng)一指導(dǎo)下，我局制定了切合林業(yè)實(shí)際的、便于監(jiān)督的財(cái)務(wù)預(yù)算和決算公開的程序、方案，并按省財(cái)政廳的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)將我局2013年財(cái)務(wù)決算和2014年預(yù)算情況對(duì)社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。
三、明確責(zé)任，加強(qiáng)林業(yè)項(xiàng)目管理，確保建設(shè)成效
省林業(yè)局明確了林業(yè)項(xiàng)目管理責(zé)任。通過(guò)出臺(tái)《林業(yè)項(xiàng)目管理辦法》，規(guī)定了省、市、縣三級(jí)林業(yè)主管部門以及各級(jí)林業(yè)主管部門內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)在林業(yè)項(xiàng)目管理方面的責(zé)任，加強(qiáng)林業(yè)項(xiàng)目的申報(bào)管理。省林業(yè)局啟動(dòng)了林業(yè)項(xiàng)目管理專家?guī)旖ㄔO(shè)，明確規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)的林業(yè)專項(xiàng)項(xiàng)目必須經(jīng)專家評(píng)審，林業(yè)主管部門依據(jù)項(xiàng)目申報(bào)指南并結(jié)合專家評(píng)審意見申報(bào)項(xiàng)目。重大林業(yè)項(xiàng)目申報(bào)和資金申請(qǐng)，需由林業(yè)主管部門集體研究決定，并按規(guī)定的程序申報(bào)。組織開展項(xiàng)目中期檢查和現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)，督促項(xiàng)目建設(shè)單位按預(yù)定的目標(biāo)、任務(wù)或批準(zhǔn)的實(shí)施方案實(shí)施項(xiàng)目。及時(shí)開展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目建成后，我省各級(jí)林業(yè)主管部門按有關(guān)規(guī)定，并根據(jù)項(xiàng)目資金來(lái)源、額度，分別由省、市、縣三級(jí)林業(yè)主管部門分工負(fù)責(zé)項(xiàng)目驗(yàn)收。省林業(yè)局還根據(jù)省財(cái)政廳的要求，設(shè)定綠色江蘇建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，及時(shí)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果良好。
四、強(qiáng)化林業(yè)專項(xiàng)資金監(jiān)管，確保資金安全有效運(yùn)行
