時間：2023-09-10 14:40:20
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一國金融監(jiān)管體制的模式根基于該國的政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也受到全球政治、經(jīng)濟(jì)和金融市場的影響。各國金融體系的發(fā)展?fàn)顩r、業(yè)務(wù)分工方式、競爭方式等等都會在不同程度上影響著金融監(jiān)管的方式和監(jiān)管手段的變化。
20世紀(jì)90年代以來，隨著金融自由化、全球化浪潮的高漲，金融混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為發(fā)展趨勢，整個金融業(yè)發(fā)生了一系列深刻變革。金融監(jiān)管體制也隨之改變，主要發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體制呈現(xiàn)出新的趨勢。
20世紀(jì)80年代末至90年代以后，美、英、日等發(fā)達(dá)國家相續(xù)放松管制，形成了強(qiáng)大的金融自由化趨勢。由于金融自由化的浪潮不斷高漲，金融業(yè)務(wù)綜合化的趨勢逐步顯現(xiàn)，分散的監(jiān)管模式難以滿足金融業(yè)發(fā)展的需要，集中監(jiān)管的趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)，發(fā)達(dá)國家又開始建立謹(jǐn)慎監(jiān)管框架。這一監(jiān)管框架強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制與外部監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，以資本充足率標(biāo)準(zhǔn)為核心，建立全面、動態(tài)的監(jiān)管評估體系，強(qiáng)調(diào)市場約束力量的作用，重視國際間的合作與協(xié)調(diào)。
1999年，美國國會通過的《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》標(biāo)志著美國金融監(jiān)管制度的重大變革，它允許銀行、證券公司和保險公司以金融控股公司的方式相互滲透，實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營，徹底結(jié)束了銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營的局面。1998年，日本將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來，設(shè)立獨立的金融監(jiān)管廳，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對各類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。英國于2000年通過《2000年金融服務(wù)和市場法》，確認(rèn)成立英國唯一的、獨立的、對金融業(yè)實施全面監(jiān)管的機(jī)構(gòu)――金融服務(wù)監(jiān)管局(PSA)。新興的工業(yè)化國家新加坡和韓國也先后采用統(tǒng)一監(jiān)管體制的模式。新加坡金融監(jiān)管局(MAs)成立于1970年，1977年保險監(jiān)管并入，1984年對證券業(yè)的監(jiān)管納入其中，由MAS統(tǒng)一對新加坡的金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。韓國于1998年成立金融監(jiān)管委員會，1999年又設(shè)立金融監(jiān)管院，將原來分屬于韓國銀行、財政部、銀行監(jiān)督院、保險監(jiān)督院、證券監(jiān)督院的各類監(jiān)管職責(zé)都轉(zhuǎn)移到金融監(jiān)督委員會和金融監(jiān)督院及其附屬的證券期貨委員會，由這套機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對金融和金融市場進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管。
隨著金融業(yè)務(wù)多元化金融集團(tuán)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐步向功能監(jiān)管過渡。功能監(jiān)管是指依據(jù)金融業(yè)務(wù)的功能，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管各自不同的業(yè)務(wù)。在此框架下，金融監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動及其所發(fā)揮的基本功能，而非金融機(jī)構(gòu)名稱。功能監(jiān)管的優(yōu)點在于明確監(jiān)管責(zé)任，避免監(jiān)管的真空和多重監(jiān)管，功能監(jiān)管的體制和模式更具靈活性和連續(xù)性，能夠更好地應(yīng)對金融創(chuàng)新的監(jiān)管要求。目前，英國、美國、日本、澳大利亞、愛爾蘭、瑞典、新加坡、韓國等都已經(jīng)實行功能型監(jiān)管。
二、發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體制對我國的啟示
主要發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體制的模式大多都經(jīng)歷了由初級階段的混業(yè)經(jīng)營混業(yè)監(jiān)督管理――發(fā)展階段的分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管――發(fā)達(dá)階段的混業(yè)經(jīng)營統(tǒng)一監(jiān)管的發(fā)展過程，這是一種從低級向高級的漸進(jìn)過程，標(biāo)志著金融業(yè)正在向更新更高層次發(fā)展推進(jìn)。這些國家在其金融監(jiān)管模式的變遷過程中，非常注重法制建設(shè)，注重培育市場，同時為了順應(yīng)金融業(yè)的超國界運行，這些國家也積極參與金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作。這些經(jīng)驗和做法，對我國都有一定的參考價值。
1995年以前，我國實行的是混業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式，商業(yè)銀行幾乎都屬于“全能型”銀行范疇。此后為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，相繼出臺了一系列法律法規(guī)，確立了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式。目前，我國的金融監(jiān)管體制主要由3部分構(gòu)成：以銀監(jiān)會為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會為主體的保險監(jiān)管體系。在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)方面，我國已經(jīng)制定頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《投資基金法》、《信托投資法》等。
我國金融市場尚不成熟，金融法規(guī)不健全。與此相適應(yīng)，我國現(xiàn)階段實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由我國金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。但是，隨著國際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營趨勢的加強(qiáng)，這種嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來：
1．監(jiān)督效率低下，內(nèi)耗成本和協(xié)調(diào)成本較高，容易出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管缺位。1998年中國人民銀行和國有獨資商業(yè)銀行相繼進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，改革后造成了在不設(shè)中國人民銀行分行的省、自治區(qū)內(nèi)監(jiān)管對象的行政級別高于監(jiān)管主體的局面，或者導(dǎo)致一個監(jiān)管對象同時接受中國人民銀行省會中心支行、監(jiān)管辦和分行，甚至總行的監(jiān)管，造成多頭監(jiān)管和個別情況下無人監(jiān)管的情形。
2．限制了金融業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新的空間。因為目前跨行業(yè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的涌現(xiàn)已經(jīng)成為國際金融業(yè)發(fā)展的主要推動力之一，而分業(yè)監(jiān)管不能有效防范混業(yè)經(jīng)營條件下的金融風(fēng)險在不同行業(yè)間的傳遞。
3．我國傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著我國金融業(yè)的對外開放，以我國當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式對國外全能型的金融機(jī)構(gòu)的交叉和混合業(yè)務(wù)已無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。
4．金融政策和金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)也出現(xiàn)了問題。中國人民銀行不再是整個金融業(yè)的主管部門，但貨幣政策的制定與執(zhí)行、金融業(yè)穩(wěn)定運行與保險業(yè)政策、財稅政策等有著密切聯(lián)系，貨幣市場和資本市場也有著密切聯(lián)系，金融系統(tǒng)客觀上需要一個部門來進(jìn)行綜合的協(xié)調(diào)。
當(dāng)前全球金融領(lǐng)域頻繁的購并活動所掀起的金融市場國際化浪潮已充分說明我國目前的分業(yè)經(jīng)營管理具有階段性，混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨。為了與國際接軌，我國金融體制改革和金融業(yè)發(fā)展也必然要求我國金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。
混業(yè)經(jīng)營可以提高金融市場資源配置效率，降低金融風(fēng)險，可以使商業(yè)銀行業(yè)務(wù)多樣化，實現(xiàn)利用內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制來穩(wěn)定銀行的經(jīng)濟(jì)效益；混業(yè)經(jīng)營也有利于證券市場的穩(wěn)定發(fā)展。銀行介入證券市場，能夠從根本上改變證券市場上投資資金和投機(jī)資金的對比，大大降低我國證券市場的投機(jī)性；銀行還可以通過較為理性的投資行為影響其他各類投資者，改變其短期投資行為，促使證券市場在平穩(wěn)中穩(wěn)步成熟起來；混業(yè)經(jīng)營有助于逐步完善中央銀行的宏觀調(diào)控機(jī)制。銀行介入證券市場會使中央銀行宏觀貨幣政策的效力相應(yīng)增加，同時也必然會擴(kuò)大中國證券市場的容量規(guī)模，使中央銀行的公開市場業(yè)務(wù)能夠發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。
近幾年來，我國金融領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)一些跨行業(yè)的金融控股公司和金融集團(tuán)，如中信集團(tuán)、中國光大集團(tuán)、平安集團(tuán)、香港中銀集團(tuán)等，從一定程度上講，他們具備了混業(yè)經(jīng)營的雛形，雖然其所屬的從事金融各業(yè)的子公司仍歸在分業(yè)監(jiān)管的框架之內(nèi)，但對這些金融集團(tuán)的監(jiān)管必須要區(qū)
別于一般單一的金融機(jī)構(gòu)。然而由于目前我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，造成對這些金融控股公司和金融集團(tuán)的監(jiān)管效力大打折扣。
三、我國金融監(jiān)管模式的選擇
我國金融監(jiān)管模式的選擇，應(yīng)基于以漸進(jìn)方式向混業(yè)經(jīng)營過渡的思路結(jié)合混業(yè)經(jīng)營的具體進(jìn)程實施相應(yīng)的監(jiān)管模式。
1．設(shè)立國家金融監(jiān)管委員會，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)等所有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。實行跨行業(yè)、跨市場、跨產(chǎn)品的金融監(jiān)管和貨幣政策調(diào)控，將金融監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一起來，為我國金融業(yè)走向混業(yè)經(jīng)營提供有力的保障。國家金融監(jiān)管委員會應(yīng)該主要履行兩項職責(zé)：一是擔(dān)負(fù)起全國宏觀金融的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能；二是擔(dān)負(fù)起現(xiàn)行四家金融管理機(jī)構(gòu)(中國人民銀行、中國銀監(jiān)、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會)的技術(shù)支持與綜合保障功能。
2．將原來直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會改為銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局，直屬監(jiān)管委領(lǐng)導(dǎo)，改變過去的各自為政，“三足鼎立”局面。國家金融事務(wù)管理委員會可下設(shè)貨幣局和金融監(jiān)管局，貨幣局負(fù)責(zé)制定和實施貨幣政策，職能可由新的中國人民銀行來代替。金融監(jiān)管局可按照監(jiān)管對象分業(yè)設(shè)置，分別設(shè)立銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局和信托監(jiān)督管理委員會，分別對各種金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到監(jiān)管責(zé)任明確，標(biāo)準(zhǔn)一致，低成本高效率的目標(biāo)。貨幣局作為整個金融體系最后貸款人在國家金融事務(wù)管理委員會的統(tǒng)籌安排下與金融監(jiān)管局建立協(xié)商機(jī)制和信息共享機(jī)制，對支付困難或瀕臨破產(chǎn)的機(jī)構(gòu)采取最后貸款人或援助貸款和搶救行動，避免誘發(fā)金融體系危機(jī)。
3．加快立法，建立健全金融監(jiān)管法律體系，實現(xiàn)金融監(jiān)管法制化。由于我國金融創(chuàng)新及開放程度的不足，在新興金融市場的培育、新型金融工具的開發(fā)、金融服務(wù)方式的革新等方面相對落后，這導(dǎo)致我國的金融立法仍有待于進(jìn)一步完善與提高。
諸如：要盡快制定和頒布包括《金融監(jiān)管法》、《外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法》等在內(nèi)的金融法律、法規(guī)，將金融市場的一切主體及其活動都置于法律的規(guī)范之中，從而形成以《金融監(jiān)管法》為核心，以《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《投資基金法》、《信托投資法》為主體，其他金融法律、法規(guī)為補(bǔ)充金融監(jiān)管法律體系。
【關(guān)鍵詞】目標(biāo)型監(jiān)管;金融服務(wù)法;橫向規(guī)制
一、金融監(jiān)管體制的變遷與金融監(jiān)管模式選擇分析
金融危機(jī)爆發(fā)以后,由于國情不同,各國金融監(jiān)管體制在具體形式上呈現(xiàn)多樣化特征,并處在不斷調(diào)整變化中。根據(jù)各國監(jiān)管體制的差異和不同標(biāo)準(zhǔn),可將金融監(jiān)管體制分為以下四種模式:①機(jī)構(gòu)型監(jiān)管;②功能型監(jiān)管;③目標(biāo)型監(jiān)管;④集中統(tǒng)一型監(jiān)管。
當(dāng)今資本市場無法抗拒的潮流是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營大格局下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的多樣化。不同類型的金融機(jī)構(gòu)――銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)之間的界限正變得日益模糊。機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的不足之處顯而易見。由于其無法解決各類金融機(jī)構(gòu)之間的公平競爭問題(金融機(jī)構(gòu)提供類似的金融服務(wù)和產(chǎn)品,卻受到不同監(jiān)管者監(jiān)管)以及每一機(jī)構(gòu)監(jiān)管者要對其監(jiān)管對象從事眾多的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管(它必須針對每一金融業(yè)務(wù)(銀行、證券、保險業(yè)務(wù))分別制定監(jiān)管規(guī)則),監(jiān)管成本極大,機(jī)構(gòu)型監(jiān)管逐漸退出歷史舞臺。從國際金融混業(yè)監(jiān)管的實踐來看,代表性的模式有以下三種:①以英國為代表的集中統(tǒng)一監(jiān)管(德、日、韓、新加坡等國也采用);②以美國為代表的多頭(雙線)功能型監(jiān)管(中國、法國在其基礎(chǔ)上發(fā)展為“單層多頭”型金融監(jiān)管);③以澳大利亞、荷蘭為代表的“雙峰”目標(biāo)型監(jiān)管。
功能型監(jiān)管,是依據(jù)金融體系的基本功能而設(shè)計的。盡管功能型監(jiān)管順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的趨勢,能避免機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的諸多弊端,但也存在一個很大的問題,即各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都無法對金融機(jī)構(gòu)的整體情況有一個清晰明確的認(rèn)識,特別是金融機(jī)構(gòu)的整體管理水平、風(fēng)險水平和清償能力。畢竟金融功能是通過金融機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)的,一旦其由于某一功能出現(xiàn)問題而倒閉,那么該機(jī)構(gòu)的所有功能都不復(fù)存在,這樣將更不利于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。
于是,目標(biāo)型監(jiān)管進(jìn)入金融監(jiān)管者的視線。筆者認(rèn)為,只有將監(jiān)管目標(biāo)明確定義,并且準(zhǔn)確無誤地將實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任委托給監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管才有可能有效地進(jìn)行;只有責(zé)任明確后,才能討論監(jiān)管責(zé)任的有效性和透明度;只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確各自的監(jiān)管目標(biāo),也才能產(chǎn)生明確的內(nèi)部控制重點,避免各監(jiān)管目標(biāo)沖突。客觀地講,澳大利亞的“雙峰”模式介于美國的多頭監(jiān)管模式與英國的統(tǒng)一監(jiān)管模式之間,找到了一個比較好的平衡點。英國統(tǒng)一的監(jiān)管模式雖簡單,但存在一個重大缺陷,即業(yè)務(wù)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管在風(fēng)險性質(zhì)上存在重大區(qū)別,需要采取不同的監(jiān)管理念和方式,將其置于一個機(jī)構(gòu)手中,可能難以應(yīng)付。澳大利亞則將二者分開監(jiān)管,成立了兩個跨部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu):針對金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行審慎監(jiān)管的“金融穩(wěn)定委員會”和針對金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管的“消費者保護(hù)委員會”。金融危機(jī)后,美國正在積極考慮進(jìn)行金融監(jiān)管體系的改革。在其《現(xiàn)代化金融監(jiān)管框架藍(lán)圖》中,有這樣一句話:“以目標(biāo)為基礎(chǔ)的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)在一定程度上與澳大利亞采用的模式相似”。至此,金融監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行了有效整合。筆者認(rèn)為,金融監(jiān)管的根本目標(biāo)應(yīng)根源于金融業(yè)的脆弱性及其事關(guān)民眾和國家福祉的屬性。首先,金融業(yè)的脆弱性要求監(jiān)管的首要目標(biāo)是金融市場的穩(wěn)定性;其次,對無數(shù)金融產(chǎn)品消費者合法權(quán)益的保護(hù)是金融監(jiān)管的直接目標(biāo)。
在監(jiān)管目標(biāo)層面上,金融安全性與金融產(chǎn)品消費者保護(hù)被提到了一個相當(dāng)重要的地位,為我國監(jiān)管理念革新與金融監(jiān)管體制改革提供了重要前提。
二、從金融法制橫向規(guī)制及資本市場統(tǒng)合立法趨勢探討金融服務(wù)法引入中國的可行性
“金融服務(wù)法”是否引入中國的探討是對功能監(jiān)管與目標(biāo)監(jiān)管趨勢的回應(yīng)。其引入中國有國際立法實踐經(jīng)驗的積累。21世紀(jì)以來,英、德、日、韓等國金融法制出現(xiàn)了從縱向金融行業(yè)規(guī)制向橫向金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢,從以往的縱向行業(yè)監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)投資者為目的的橫向金融法制。2006年,日本吸收合并了《金融期貨交易法》、《投資顧問業(yè)法》等法律,將《證券交易法》改組為《金融商品交易法》,把證券、信托、金融衍生品等大部分金融商品進(jìn)行一攬子、綜合性規(guī)范,構(gòu)建了一個橫向化、全方位、整體覆蓋金融服務(wù)的法律體系。早在2000年,英國通過《金融服務(wù)與市場法》。其主要內(nèi)容涉及對金融行為和經(jīng)營者的規(guī)范、交易規(guī)范、市場規(guī)范,全面整合了以往分門別類制定的金融管理法規(guī),如《保險公司法》、《信用合作社法》、《銀行法》等,幾乎將所有金融服務(wù)業(yè)納入調(diào)整范圍,構(gòu)建了金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)倒閉而無法支付賠償金的情況下,消費者可從金融服務(wù)賠償公司獲得完全賠付。同時設(shè)置了消費者申訴調(diào)解委員會以迅速解決經(jīng)營者和消費者之間的糾紛。另外,2007年韓國也通過了《資本市場統(tǒng)合法》。
我國也應(yīng)順應(yīng)金融法制的橫向規(guī)制趨勢,“金融服務(wù)法”理念的引入能促進(jìn)金融監(jiān)管的重大變革,改變分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)模式,正如郭林在其《中國證券法的未來走向――關(guān)于金融消費者的法律保護(hù)問題》一文中提出的我國應(yīng)完成從證券向金融商品、從投資者向金融消費者、從證券法向金融服務(wù)法這三大轉(zhuǎn)變。中國正在逐步形成一個旨在規(guī)范證券服務(wù)者的法律規(guī)范群,這正是走向金融服務(wù)法單獨立法的現(xiàn)實起點。我國應(yīng)吸取各國資本市場統(tǒng)合法的立法精神,逐漸確立以下原則:①由現(xiàn)行的商品類、機(jī)構(gòu)類規(guī)制轉(zhuǎn)換成對“經(jīng)濟(jì)實質(zhì)相同的金融功能”進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)制”的功能性規(guī)制,金融商品(證券、衍生商品)、金融業(yè)、客戶(專門、一般消費者)為標(biāo)準(zhǔn)對金融功能進(jìn)行分類;②擴(kuò)大有價證券的范圍;③強(qiáng)化金融消費者利益保護(hù)機(jī)制,通過說明義務(wù)的強(qiáng)化、適合性原則的引進(jìn)、未邀請勸誘的禁止等投資勸誘規(guī)制、投資廣告規(guī)制、防止利害沖突機(jī)制的引進(jìn)、擴(kuò)大信息披露義務(wù)發(fā)行主體的范圍等多種制度來尋求投資者利益保護(hù)的強(qiáng)化。①
三、中國的選擇――金融監(jiān)管模式的謹(jǐn)慎穩(wěn)健與資本市場統(tǒng)合立法的激進(jìn)創(chuàng)新
關(guān)于上述兩個問題,筆者持有“謹(jǐn)慎中求統(tǒng)一”的觀點,即在金融監(jiān)管體制問題上,中國應(yīng)保持謹(jǐn)慎穩(wěn)健的態(tài)度,而在資本市場統(tǒng)合立法問題上,則可以激進(jìn)的態(tài)度制定一部綜合的《金融服務(wù)法》。
(一)關(guān)于金融監(jiān)管體制問題。美國目前的金融改革是改良主義的路徑。目標(biāo)型監(jiān)管雖然比功能性監(jiān)管更容易實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo),但其在解釋上具有不確定性。我國金融市場運行機(jī)制等還很不完善,在創(chuàng)新過程中,相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能跟上。我國在謹(jǐn)慎對待金融創(chuàng)新同時,必須探尋防控金融危機(jī)的法治路徑,加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)制的完善。所以中國更適合按照功能型監(jiān)管來構(gòu)造統(tǒng)一的大金融監(jiān)管模式,即將銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會予以合并,建立統(tǒng)一的國家金融監(jiān)督管理委員會對金融市場實施統(tǒng)合監(jiān)管。②
(二)關(guān)于資本市場統(tǒng)合立法問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來,一些主要的發(fā)達(dá)國家力求構(gòu)筑以各種金融投資商品為對象的資本市場統(tǒng)合立法。金融統(tǒng)合立法出現(xiàn)了從縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢。金融統(tǒng)合立法的核心或基礎(chǔ),是創(chuàng)造或引入了“金融投資商品”的概念。我國的金融市場運行機(jī)制等還很不完善,在創(chuàng)新過程中,相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能跟上。國家應(yīng)在修改或廢除現(xiàn)有的銀行法、保險法、信托法、證券法、投資基金法的基礎(chǔ)上,制定一部綜合的《金融服務(wù)法》或《金融商品發(fā)行和交易法》,逐步建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管法制體系。
綜上所述,金融監(jiān)管模式的謹(jǐn)慎穩(wěn)健與資本市場統(tǒng)合立法的激進(jìn)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合,應(yīng)該是我國金融監(jiān)管領(lǐng)域改革的有效路徑。無論模式選擇如何,我們都應(yīng)該在橫向規(guī)制與監(jiān)管目標(biāo)的理念與原則指導(dǎo)之下,進(jìn)行探索與思考,這樣才能跟上時展之潮流,確定適合我國的解決方案。
注釋:
本報訊「記者 仝春建5月19日，北京國際金融論壇上，中國人壽保險（集團(tuán)）公司總經(jīng)理王表示，隨著中國金融業(yè)的快速發(fā)展，中國金融保險業(yè)走向綜合經(jīng)營的條件日趨成熟。他同時透露，中國人壽將就金融經(jīng)營的有效方式進(jìn)行探索，通過綜合經(jīng)營，逐步建立起擁有保險業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和保險關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等三大產(chǎn)業(yè)集群。
他認(rèn)為，我國大型保險企業(yè)經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)擁有了極具影響力的品牌和良好的商業(yè)信譽(yù)，機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)齊全，客戶資源豐富。與其他金融機(jī)構(gòu)相比較而言，保險企業(yè)具有良好的精算和風(fēng)險控制能力，可以更好地保證金融資產(chǎn)的安全；保險營銷員純熟的個性化銷售技巧，及其對復(fù)雜客戶關(guān)系的把握和親近客戶的特殊能力，可以促進(jìn)金融產(chǎn)品的交叉銷售，為客戶提供全面的一攬子理財服務(wù)；保險公司在長期經(jīng)營、資金運用過程中形成的資產(chǎn)管理優(yōu)勢，可以全面提高金融資產(chǎn)的整體收益。這些都是大型保險集團(tuán)進(jìn)行多元化綜合經(jīng)營的有利條件，因此，大型保險集團(tuán)多元化綜合經(jīng)營不僅是必要的、也是可行的。
王透露，為了順應(yīng)金融保險業(yè)混業(yè)發(fā)展趨勢，中國人壽正在積極進(jìn)行綜合經(jīng)營的探索，初步設(shè)想是：在大力鞏固發(fā)展人壽保險主業(yè)的同時，積極拓展財產(chǎn)保險、保險中介等業(yè)務(wù)，實現(xiàn)保險業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營，形成保險產(chǎn)業(yè)集群；研究探索進(jìn)入其他金融服務(wù)領(lǐng)域的時機(jī)、路徑和操作方案，實現(xiàn)資產(chǎn)管理、銀行、證券等業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營，形成金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群；在發(fā)展中著眼于延伸服務(wù)領(lǐng)域，開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)造保險關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈，形成保險關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集群；實施國際化戰(zhàn)略，逐步拓展海外業(yè)務(wù)。逐步建立起擁有保險業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和保險關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等三大產(chǎn)業(yè)集群。
他認(rèn)為，近年來，保險業(yè)與銀行業(yè)已經(jīng)在業(yè)務(wù)領(lǐng)域形成了不同模式、不同層次的合作，但還處于嘗試摸索階段，停留在淺層次上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)保險業(yè)務(wù)拓展的需要。從長遠(yuǎn)來看，保險業(yè)與銀行業(yè)的合作將選擇綜合經(jīng)營的道路，將通過參股、并購等方式走向一體化。在這個過程中，應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，綜合經(jīng)營的真正挑戰(zhàn)是如何將所有的組織渠道和資源融合在一起，這將引發(fā)一系列重大變革，包括組織整合、企業(yè)文化建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新等，而這種變革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是能夠通過并購交易可以完成的。為此，保險企業(yè)在完善產(chǎn)權(quán)制度、建立健全治理結(jié)構(gòu)、健全風(fēng)險內(nèi)控機(jī)制、加速人才培養(yǎng)的同時，急切希望加快金融監(jiān)管改革，完善金融監(jiān)管體系，加快金融控股公司的立法，為保險企業(yè)綜合經(jīng)營、做大做強(qiáng)創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。
2018年第一個交易日，上證綜指、深證成指、創(chuàng)業(yè)板指“聯(lián)袂”上漲，迎來了A股新年“開門紅”。截至2日收盤，上證綜指上漲1.24%、深證成指上漲1.25%、創(chuàng)業(yè)板指上漲0.97%，用一曲“高歌”開啟了新一年行情。
“開門紅”無疑給投資者帶來了一個好彩頭。其實，在行情起伏之外，中國資本市場的完善發(fā)展才是真正給無數(shù)投資者注入信心的“定心丸”。
新一年，資本市場發(fā)展將如何“更上層樓”？又有哪些動向值得期待？
嚴(yán)格監(jiān)管的方向不會動搖，監(jiān)管協(xié)調(diào)值得期待。回顧過去一年，隨著監(jiān)管層嚴(yán)打違法違規(guī)、努力維護(hù)市場穩(wěn)定，股市波動率大幅下降。從監(jiān)管層傳遞的種種信號來看，2018年嚴(yán)格監(jiān)管的方向不會動搖。隨著國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，新一年金融監(jiān)管協(xié)調(diào)必定會有大動作，金融監(jiān)管也將朝著更加科學(xué)的方向發(fā)展。
在嚴(yán)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)已經(jīng)成為當(dāng)前的大任務(wù)，這意味著無論是防范“黑天鵝”還是“灰犀?！倍夹枰嵘袌觥凹◇w”內(nèi)在的穩(wěn)定性和健康性?？梢韵嘈?，2018年資本市場的生態(tài)也將深層次地重塑。
多層次資本市場的作用日益凸顯，資本市場強(qiáng)國在路上。中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)穩(wěn)穩(wěn)坐在全球第二的位置，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著巨大變革，金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的方式必須同步轉(zhuǎn)變。在強(qiáng)調(diào)金融回歸本源、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的大背景下，多層次資本市場的作用日益凸顯，將為中國的高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大助力。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管 金融監(jiān)管模式 “一局兩會”制
金融監(jiān)管是金融監(jiān)管當(dāng)局基于信息不對稱、逆向選擇與道德風(fēng)險等因素，對金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行審慎監(jiān)督管理的制度、政策和措施的總和。金融監(jiān)管模式則是指一國關(guān)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管法規(guī)的結(jié)構(gòu)性體制安排。金融混業(yè)經(jīng)營與全球金融一體化的日漸深入，不僅導(dǎo)致各國的金融運行格局發(fā)生重大變化，同時也推動了全球金融監(jiān)管模式的變革。
一、全球金融監(jiān)管模式變革：四個特征
1．從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。以1999年美國《格拉斯一斯蒂格爾法案》的廢除為標(biāo)志，全球的金融業(yè)務(wù)日益向混業(yè)經(jīng)營的方向轉(zhuǎn)變，與之相適應(yīng)的金融監(jiān)管模式也日益朝著混業(yè)監(jiān)管的方向演變。美國舊的金融監(jiān)管體系采取按不同金融機(jī)構(gòu)的類別進(jìn)行縱向分別立法、分別監(jiān)管的模式。如銀行領(lǐng)域有《格拉斯一斯蒂格爾法案》(由美聯(lián)儲等機(jī)構(gòu)實施對貨幣存款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管)，保險領(lǐng)域有《州保險法》(由州保險理事會對保險公司實施監(jiān)管)，證券領(lǐng)域有《證券法》、《證券交易法》和《投資公司法》等(由證券交易委員會實施監(jiān)管)。1999年實施《金融服務(wù)法案》后，美國采取了聯(lián)邦政府、州政府與專門機(jī)構(gòu)分層的金融監(jiān)管模式，綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合。與此同時，英國、日本等國也通過金融改革建立了統(tǒng)一的監(jiān)管框架。統(tǒng)一監(jiān)管提高了復(fù)雜金融聯(lián)合體的監(jiān)管效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)模，順應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的潮流。
2．從機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)監(jiān)管是按照金融機(jī)構(gòu)的類型分別設(shè)立不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有各自職責(zé)范圍，無權(quán)干預(yù)其它類別金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。功能性監(jiān)管是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計的監(jiān)管。功能性監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機(jī)構(gòu)來確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)。同時，功能性監(jiān)管針對混業(yè)經(jīng)營下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢，強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，因而可以實現(xiàn)對金融體系的全面監(jiān)管。最后，由于金融工具所實現(xiàn)的基本功能有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設(shè)計的監(jiān)管體制和監(jiān)管法規(guī)更有連續(xù)性和一致性。
3．從單向監(jiān)管向全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從監(jiān)管內(nèi)容上看，由于金融工具的不斷創(chuàng)新，各國監(jiān)管當(dāng)局相應(yīng)地擴(kuò)大了金融監(jiān)管的范圍，從單純的表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)擴(kuò)展到所有業(yè)務(wù)。從監(jiān)管重點來看，以往的金融風(fēng)險監(jiān)管側(cè)重于信用監(jiān)管，但銀行還可能因為其它風(fēng)險而陷入經(jīng)營困境，因此當(dāng)前國際金融業(yè)的監(jiān)管除信用監(jiān)管外，還重視市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等。從監(jiān)管范圍上看，國際金融監(jiān)管也從單純的資本充足率的監(jiān)管轉(zhuǎn)向以最低資本標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管當(dāng)局的檢查及市場自律三個層次的全面監(jiān)管。2001年巴塞爾委員會頒布《新資本協(xié)議》咨詢文件，繼承了1988年老協(xié)議中以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，同時吸取《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中提出的銀行監(jiān)管的“三大支柱”原則，即改進(jìn)最低資本要求框架、發(fā)展監(jiān)管評價程序以及強(qiáng)化市場自律。
4．從封閉性監(jiān)管向開放性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。金融全球化發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)為國際資本的大規(guī)模流動、金融業(yè)務(wù)與機(jī)構(gòu)的跨境發(fā)展和國際金融市場的發(fā)展。然而金融全球化也同時帶來了許多負(fù)面的。巴林銀行的倒閉，使各國監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識到各國的信息溝通對于加強(qiáng)國際銀行及其經(jīng)營活動監(jiān)管的重要性。國際金融危機(jī)的頻頻爆發(fā)，使得全球范圍、地區(qū)范圍及雙邊范圍內(nèi)各個層次上的國際銀行監(jiān)管合作都得到了長足發(fā)展。一國的金融安全及經(jīng)濟(jì)安全與國際金融市場波詭云譎的變化息息相關(guān)，金融全球化使各國的監(jiān)管發(fā)生重大變化，金融監(jiān)管從國內(nèi)單邊監(jiān)管轉(zhuǎn)向國內(nèi)國際的多邊監(jiān)管，從封閉性監(jiān)管轉(zhuǎn)向開放性監(jiān)管。
二、分層監(jiān)管和單層監(jiān)管：國外實踐
1．美國的分層監(jiān)管模式。美國在1999年之前實行個別立法、分業(yè)監(jiān)管的體系?！斗?wù)法案》頒布之后實行橫向綜合性監(jiān)管。美國的金融監(jiān)管錯綜復(fù)雜，既包括基于聯(lián)邦法設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也包括基于州法設(shè)立的州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而且對銀行、證券和保險又分別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣美國的監(jiān)管體系包含聯(lián)邦政府、州政府與專門機(jī)構(gòu)三個層次。對銀行的監(jiān)管有四個獨立的機(jī)構(gòu)：美聯(lián)儲(FRB)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管州注冊的聯(lián)儲會員銀行(1999年之后美聯(lián)儲擁有對金融控股公司進(jìn)行全面監(jiān)管的職能)；聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有州注冊的非聯(lián)儲會員銀行；貨幣監(jiān)理署(OCC)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機(jī)構(gòu)；儲貸監(jiān)理署(OTS)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有屬于儲蓄機(jī)構(gòu)保險基金的聯(lián)邦和州注冊的儲貸機(jī)構(gòu)；國家信用社管理局(NCUA)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦保險的信用社。除貨幣監(jiān)理署和儲貸監(jiān)理署在行政上隸屬財政部外，其余3家則為獨立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。
由于美國上實行聯(lián)邦制，因而金融監(jiān)管也采用聯(lián)邦法和州法雙軌制度。對銀行監(jiān)管除了以上提到的聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，每個州又都設(shè)有自己的監(jiān)管部門，通常稱之為DFI，主要負(fù)責(zé)對本州注冊的銀行，尤其是本州注冊的非聯(lián)儲會員銀行的監(jiān)管。這樣美國的銀行同時處于聯(lián)邦和州兩級政府的雙重監(jiān)管之下。
與此同時，證券交易委員會(SEC)是基于證券交易法設(shè)立的美國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券信息披露、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等履行監(jiān)管職能。保險領(lǐng)域有州保險法規(guī)定的州保險理事會對保險業(yè)務(wù)實施監(jiān)管。由于《格拉斯一斯蒂格爾法案》廢除，美國確立金融持股公司為美國金融混業(yè)經(jīng)營的制度框架，在存款機(jī)構(gòu)、證券與保險三者的監(jiān)管關(guān)系上，根據(jù)1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，美聯(lián)儲擁有對金融控股公司進(jìn)行全面監(jiān)管的權(quán)力，必要時也對證券、保險等子公司擁有仲裁權(quán)，因此美聯(lián)儲成了能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的唯一一家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其職能在一定程度上凌駕于其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上。另一方面，當(dāng)各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)斷定美聯(lián)儲的監(jiān)管制度不恰當(dāng)時，可優(yōu)先執(zhí)行各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度。美國的新監(jiān)管體系將存款機(jī)構(gòu)、證券、保險融為一體，體現(xiàn)了功能性監(jiān)管的特色。
2．歐洲的單層監(jiān)管模式。德國是最早建立獨立的綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家，這主要是由于德國長期實行全能銀行制度，銀行可以同時兼營證券和保險業(yè)務(wù)。值得一提的是，德國和美國都屬混業(yè)經(jīng)營，但兩者卻存在很大差別，德國是基于銀行內(nèi)部的綜合經(jīng)營，而美國是通過金融控股公司實現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營，這是導(dǎo)致兩國金融監(jiān)管模式存在差異的一個直接原因。德國實行單層的綜合金融監(jiān)管制度，早在1961年，聯(lián)邦德國通過了《銀行法》，授權(quán)建立聯(lián)邦銀行監(jiān)督局(隸屬于德國財政部)，統(tǒng)一實現(xiàn)對銀行、證券與保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管。
但銀監(jiān)局并非德國唯一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與此同時，銀監(jiān)局自身缺乏分支機(jī)構(gòu)，必須借助于德意志聯(lián)邦銀行的機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點，因此德意志聯(lián)邦銀行被要求參與銀行監(jiān)管。兩者具有明顯的職責(zé)分工：銀監(jiān)局負(fù)責(zé)制定和頒布聯(lián)邦政府有關(guān)監(jiān)管的規(guī)章制度，德意志聯(lián)邦銀行負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)的各種報告進(jìn)行，進(jìn)行日常的監(jiān)管活動。銀監(jiān)局的主要職責(zé)是防止濫用內(nèi)部信息、不定期收集監(jiān)管信息以及監(jiān)督重大的股權(quán)交易等。在涉及銀行資本金和流動性的重大政策上，銀監(jiān)局需征得德意志聯(lián)邦銀行的同意。除此之外，德國還專門設(shè)立“聯(lián)邦證券交易監(jiān)督局 (證監(jiān)局)”負(fù)責(zé)對證券交易所、證券交易業(yè)務(wù)的管理。因此德國的金融監(jiān)管以一架飛機(jī)作比喻的話，就是以銀監(jiān)局為機(jī)身，中央銀行與證監(jiān)局作為兩翼的綜合監(jiān)管模式。
英國在20世紀(jì)80年代以前，與銀行、證券和保險分業(yè)經(jīng)營相對應(yīng)，實行分立的金融監(jiān)管模式，即英格蘭銀行、證券投資委員會和一些自律組織分別對三者實施監(jiān)管。80年代以后，隨著混業(yè)經(jīng)營的，分業(yè)監(jiān)管已逐漸不能適應(yīng)金融管理的需要。90年代英國“金融大爆炸”將英格蘭銀行監(jiān)管部門、證券投資委員會和其它金融自律組織合并，成立了新的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“金融服務(wù)局”。并于2000年通過《金融市場與服務(wù)法案》，從上確認(rèn)了這種金融監(jiān)管體制的改變。
從歐美監(jiān)管模式可見，無論是美國的分層監(jiān)管還是德國的單層監(jiān)管，都是一種基于混業(yè)經(jīng)營的功能性監(jiān)管。美國、德國采取綜合監(jiān)管與專門監(jiān)管相結(jié)合的方式，而英國、日本則采取大一統(tǒng)的監(jiān)管模式，各國的監(jiān)管體系都是根據(jù)現(xiàn)實的國情傳統(tǒng)與變革相結(jié)合的產(chǎn)物。
三、我國金融監(jiān)管模式選擇：“一局兩會”
從我國的具體情況看，1984至1993年，人民銀行集貨幣政策和所有金融監(jiān)管于一身，是一個超級中央銀行。在此之后中央政府對金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營作出嚴(yán)格規(guī)定，與之相對應(yīng)，我國的金融監(jiān)管也實行銀行、證券與保險三個監(jiān)管部門分工協(xié)作、各司其職的分業(yè)監(jiān)管體系。根據(jù)1995年的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》以及1999年的《證券法》，我國的金融監(jiān)管形成三足鼎立之勢：中國人民銀行主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行的監(jiān)管，保監(jiān)會負(fù)責(zé)保險公司的監(jiān)管，而證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券公司的監(jiān)管。這一格局的形成，有利于防范我國金融業(yè)管理水平不高情況下因混業(yè)經(jīng)營而產(chǎn)生的金融風(fēng)險。從金融深化的程度來估計，我國只用了不到20年的時間就走過了發(fā)達(dá)國家用上百年才能走完的路。
但這種中央銀行統(tǒng)一執(zhí)行貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的體制越來越不適應(yīng)的需要。特別是在銀行呆壞帳日益突出的情況下，對央行監(jiān)管不力的批評漸趨增加，單獨設(shè)立銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)已勢在必行：(1)呆壞帳對金融體系產(chǎn)生了極大沖擊，設(shè)立單獨的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有利于加強(qiáng)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。(2)中央銀行承擔(dān)救助銀行的職能，會對貨幣政策的實施產(chǎn)生干擾。 (3)在尋租行為普遍的情況下，單獨的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有利于降低道德風(fēng)險。
當(dāng)前，銀行監(jiān)管與其它金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管之間如何匹配，如何構(gòu)建我國金融監(jiān)管的組織框架，是我國當(dāng)前加強(qiáng)金融監(jiān)督的最重要。一般來說，一個合理的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)應(yīng)在既尊重傳統(tǒng)與現(xiàn)實、又考慮未來金融發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，符合成本一收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則進(jìn)行構(gòu)建。這是指導(dǎo)我國金融模式政策選擇的一個根本原則。有鑒于此，以下幾個因素不得不引起我們關(guān)注：
1．從現(xiàn)實的情況來看，我國仍實行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營制度，如果把現(xiàn)有的相互獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成一個統(tǒng)一的國家金融監(jiān)管局，實行對銀行、證券及保險業(yè)的監(jiān)管，不符合我國當(dāng)前的國情。我國現(xiàn)階段監(jiān)管水平低下，統(tǒng)一監(jiān)管會使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)變得不明確。同時，統(tǒng)一監(jiān)管本身可能由于管理不善或有被化的可能，導(dǎo)致無法預(yù)料的結(jié)果。
2.從國內(nèi)國際金融發(fā)展的趨勢來看，我國應(yīng)設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu)實施對金融業(yè)的全面監(jiān)管。(1)我國當(dāng)前銀行、保險與證券等行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢逐步增強(qiáng)，使得原有的以機(jī)構(gòu)類型確定監(jiān)管對象和領(lǐng)域的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用。另外，綜合化經(jīng)營的金融集團(tuán)(如光大集團(tuán)、中信集團(tuán)等)成立，集團(tuán)控股下的銀行、證券、保險之間的業(yè)務(wù)往來，已經(jīng)造成了混業(yè)經(jīng)營的“既定事實”。這樣，如果我們還繼續(xù)實行分立監(jiān)管，就會產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本，也可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管缺位。(2)從外部環(huán)境來看，中國加入WTO后，外資金融機(jī)構(gòu)將大量涌入中國，它們在境內(nèi)也會從事混業(yè)經(jīng)營，即使我國采取限制性措施，這些機(jī)構(gòu)也會繞過管制。這將使我國金融機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也會對金融監(jiān)管帶來難題。因此，從未來發(fā)展的角度看，我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨，對金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管也將是我國的必然所趨。
3．一個合理有效的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)應(yīng)具有前瞻性，能夠估計到未來相當(dāng)一段時間內(nèi)金融形勢與交易結(jié)構(gòu)的變化，同時也能使監(jiān)管當(dāng)局以最低成本實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。在現(xiàn)階段，我們宜選擇一種過渡性、折衷性的替代方案。借鑒西方金融監(jiān)管模式，我國未來一段時間金融監(jiān)管的組織形式應(yīng)兼顧當(dāng)前現(xiàn)實與未來發(fā)展趨勢而選擇中間道路。從今后的發(fā)展看，我國混業(yè)經(jīng)營的趨勢最大可能就是采取金融集團(tuán)的形式，這與美國金融控股公司非常相似。與之相對應(yīng)，金融監(jiān)管也可選擇綜合監(jiān)管與分立監(jiān)管相結(jié)合的“一局兩會制”：設(shè)立金融監(jiān)管局，專門實施對銀行的監(jiān)管，同時又超越于其它專門性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對金融集團(tuán)實施統(tǒng)一監(jiān)管，成為金融監(jiān)管體系的總牽頭人。同時，保留證監(jiān)會與保監(jiān)會(另外也可考慮設(shè)立諸如信托管理局、信用社管理局等機(jī)構(gòu))對于主業(yè)優(yōu)勢明顯的金融機(jī)構(gòu)實施功能性監(jiān)管(見圖1)。
從時間安排上看，建立我國全面的監(jiān)管框架大致需三個階段；第一階段，由于我國分業(yè)經(jīng)營的格局在短期內(nèi)不會得到扭轉(zhuǎn)，因而金融監(jiān)管局可暫時考慮設(shè)在人民銀行之下，其主要任務(wù)還是實施對銀行的監(jiān)管。這時分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的特征比較明顯。第二階段，我國需綜合金融管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測和評估金融部門的整體風(fēng)險，以及收集信息、調(diào)動監(jiān)管資源。因此待時機(jī)成熟，國家可制訂橫向聯(lián)合立法，讓金融監(jiān)管局從人民銀行獨立，專門成立“國家金融監(jiān)管局”，與人民銀行并級直屬于國務(wù)院，對金融集團(tuán)實施統(tǒng)一監(jiān)管，成為金融監(jiān)管的總牽頭人。第三階段，從長期來看，我國必定走向全面的混業(yè)經(jīng)營，因此等市場成熟，金融監(jiān)管有了一定的經(jīng)驗積累，可考慮把證監(jiān)會與保監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入國家金融監(jiān)管局，由后者成為金融業(yè)唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
主要：
1．米什金：《貨幣金融學(xué)》，人民大學(xué)出版社1998年。
2．陳志：《銀行監(jiān)管、貨幣政策與監(jiān)管改革路徑》，《金融》2001年第7期。
摘 要 本文針對美國金融監(jiān)管改革法案及特定的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，剖析改革方案實施的效應(yīng)及其局限性，對金融改革新方案的缺陷和盲點提出自己的觀點認(rèn)識，針對其具體局限性，提出改進(jìn)措施，進(jìn)而提出了歷史辯證的看待美國金融改革法案原則。
關(guān)鍵詞 金融改革方案 混業(yè)經(jīng)營 分業(yè)經(jīng)營
一、美國金融改革歷史上的兩大變革及效應(yīng)與局限分析
（一）20世紀(jì)30年代-90年代前期：金融分業(yè)經(jīng)營時期
從20世紀(jì)20年代開始，美國的重工業(yè)迅速發(fā)展，證券市場出現(xiàn)前所未有的繁榮。企業(yè)實現(xiàn)了大量的直接融資，金融機(jī)構(gòu)也將大量貸款投放股票市場，引起了股市泡沫。美國國會于1933年通過了《格拉絲－斯蒂格爾法案》，第一次明確了商業(yè)銀行與投資銀行的分業(yè)。隨著時間的推移，該法案形成的分業(yè)格局使得商業(yè)銀行利潤下滑，與金融發(fā)展形勢不相符合，成為銀行向其他金融領(lǐng)域拓展的主要障礙。
（二）20世紀(jì)90年代后期至金融改革法案誕生前：金融混業(yè)經(jīng)營時期
進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國銀行界為了生存和發(fā)展，對《格拉絲－斯蒂格爾法案》所導(dǎo)致的缺陷進(jìn)行了深刻反思，并開始想方設(shè)法避開分業(yè)經(jīng)營的法律障礙，通過兼并投資銀行和金融創(chuàng)新等手段向證券業(yè)滲透，直至廢除《格拉絲－斯第格爾法案》，并制定了《1999年金融服務(wù)法》。從30年代初到90年代末整個金融業(yè)的歷史，它不僅僅是一場金融制度的變革，更是一個金融機(jī)構(gòu)競爭與整合、金融服務(wù)理念革命的過程。
二、美國金融監(jiān)管改革法案的形成及其主要內(nèi)容
為了恢復(fù)金融新秩序，填補(bǔ)監(jiān)管空缺，2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案――《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法》，標(biāo)志著歷時近兩年的美國金融監(jiān)管改革立法完成，華爾街正式掀開新金融時代序幕。新法案主要內(nèi)容如下：
第一，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險。
第二，在美國聯(lián)邦儲備委員會下設(shè)立新的消費者金融保護(hù)局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管。
第三，將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場納入監(jiān)管視野。大部分衍生品須在交易所內(nèi)通過第三方清算進(jìn)行交易。
第四，限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易。在自營交易方面，允許銀行投資對沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期等風(fēng)險最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期等業(yè)務(wù)。
第五，設(shè)立新的破產(chǎn)清算機(jī)制，由聯(lián)邦儲蓄保險公司負(fù)責(zé)，責(zé)令大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助。
第六，美聯(lián)儲被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，但其自身也將受到更嚴(yán)格的監(jiān)督。
第七，美聯(lián)儲將對企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會導(dǎo)致對風(fēng)險的過度追求。
三、美國金融監(jiān)管改革法案實施效應(yīng)及其局限性
由于此次金融改革法案，將涉及金融市場的所有領(lǐng)域，同時影響到消費者將如何獲得信用卡和抵押貸款，會降低實體經(jīng)濟(jì)活躍程度，實施之后的效應(yīng)有：
1．降低銀行凈利潤并危機(jī)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。新金融監(jiān)管法案相關(guān)規(guī)定致使手續(xù)費下降、成本上升且在資本金等方面設(shè)限，這可能會給銀行業(yè)凈利潤帶來巨大負(fù)面影響。
2．對備受爭議的信用評級機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式未形成有效監(jiān)管。債券發(fā)行機(jī)構(gòu)向評級機(jī)構(gòu)付費給金融產(chǎn)品定級，這種模式存在潛在的利益沖突，即評級機(jī)構(gòu)為保證業(yè)務(wù)量可能會提高其客戶的產(chǎn)品信用評級。
3．對處在政府托管狀態(tài)的房利美和房地美涉及不多，美國房地產(chǎn)金融系統(tǒng)改革沒有被納入其中。
4．沒有明確薪酬制度如何改革。由于“無上限獎勵與有限懲罰”的畸形激勵機(jī)制，高管的薪酬與長期風(fēng)險脫離等不合理制度的存在，并未明確如何改革。
5．“大而不倒”的經(jīng)典難題并未得到解決。金融機(jī)構(gòu)的倒閉具有系統(tǒng)性風(fēng)險，深諳此道的金融機(jī)構(gòu)高管往往會挾持公眾利益，而這一難題也許不能像法案中預(yù)見的那樣順利解決。
6．新法案不能有效防范金融機(jī)構(gòu)管理層過度投機(jī)。新法案只是要求沒出問題的金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)政府挽救倒閉金融機(jī)構(gòu)的成本，對防范金融機(jī)構(gòu)管理層過度投機(jī)的道德風(fēng)險，效果不大。
7．造成華爾街人才流失。法案取得的微小“成果”便是損害競爭，迫使華爾街“人才流失”，這反而會有利于美國以外的商業(yè)和投資銀。
總之，美國的金融改革新法案寬泛但不夠深入，對一些根本性的體制癥結(jié)卻雖有觸及但并未深析。另外，過于繁瑣的監(jiān)管和審查，不僅會降低金融效率，也會創(chuàng)造新的尋租空間。
四、歷史辯證的看待美國金融監(jiān)管改革法案
新法案是上世紀(jì)“大蕭條”以來美國政府對金融業(yè)和市場監(jiān)管進(jìn)行的最大規(guī)模“修理”，經(jīng)過這次整合之后，美聯(lián)儲等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到了加強(qiáng)。但該法案是不完美的法案，是經(jīng)過折中、妥協(xié)的產(chǎn)物。另外，這次法案對于宏觀的系統(tǒng)風(fēng)險有了一個統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，這一點是原來金融框架里面沒有考慮的。有了這樣的宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個渠道，是一個積極的發(fā)展。
對中國有借鑒意義的是，該法案賦予美國監(jiān)管當(dāng)局更多的權(quán)力來終結(jié)那些經(jīng)營不善的大型金融公司，尤其是那些造假和誠信記錄不良的公司，當(dāng)然，前提是有相對較完善的權(quán)力制衡機(jī)制；另外，法案要求金融市場更多的透明度，這也要求金融的信息披露制度的完善。
參考文獻(xiàn)：
[1]岳意定,王璇.金融監(jiān)管體制的國際比較與啟示.經(jīng)濟(jì)問題探索.2008(6).
[2]程琪.美國金融混業(yè)經(jīng)營研究.西安:吉林大學(xué).2008.
論文摘 要 本文針對美國金融監(jiān)管改革法案及特定的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，剖析改革方案實施的效應(yīng)及其局限性，對金融改革新方案的缺陷和盲點提出自己的觀點認(rèn)識，針對其具體局限性，提出改進(jìn)措施，進(jìn)而提出了歷史辯證的看待美國金融改革法案原則。
一、美國金融改革歷史上的兩大變革及效應(yīng)與局限分析
（一）20世紀(jì)30年代-90年代前期：金融分業(yè)經(jīng)營時期
從20世紀(jì)20年代開始，美國的重工業(yè)迅速發(fā)展，證券市場出現(xiàn)前所未有的繁榮。企業(yè)實現(xiàn)了大量的直接融資，金融機(jī)構(gòu)也將大量貸款投放股票市場，引起了股市泡沫。美國國會于1933年通過了《格拉絲－斯蒂格爾法案》，第一次明確了商業(yè)銀行與投資銀行的分業(yè)。隨著時間的推移，該法案形成的分業(yè)格局使得商業(yè)銀行利潤下滑，與金融發(fā)展形勢不相符合，成為銀行向其他金融領(lǐng)域拓展的主要障礙。
（二）20世紀(jì)90年代后期至金融改革法案誕生前：金融混業(yè)經(jīng)營時期
進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國銀行界為了生存和發(fā)展，對《格拉絲－斯蒂格爾法案》所導(dǎo)致的缺陷進(jìn)行了深刻反思，并開始想方設(shè)法避開分業(yè)經(jīng)營的法律障礙，通過兼并投資銀行和金融創(chuàng)新等手段向證券業(yè)滲透，直至廢除《格拉絲－斯第格爾法案》，并制定了《1999年金融服務(wù)法》。從30年代初到90年代末整個金融業(yè)的歷史，它不僅僅是一場金融制度的變革，更是一個金融機(jī)構(gòu)競爭與整合、金融服務(wù)理念革命的過程。
二、美國金融監(jiān)管改革法案的形成及其主要內(nèi)容
為了恢復(fù)金融新秩序，填補(bǔ)監(jiān)管空缺，2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案——《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法》，標(biāo)志著歷時近兩年的美國金融監(jiān)管改革立法完成，華爾街正式掀開新金融時代序幕。新法案主要內(nèi)容如下：
第一，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險。
第二，在美國聯(lián)邦儲備委員會下設(shè)立新的消費者金融保護(hù)局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管。
第三，將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場納入監(jiān)管視野。大部分衍生品須在交易所內(nèi)通過第三方清算進(jìn)行交易。
第四，限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易。在自營交易方面，允許銀行投資對沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期等風(fēng)險最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期等業(yè)務(wù)。
第五，設(shè)立新的破產(chǎn)清算機(jī)制，由聯(lián)邦儲蓄保險公司負(fù)責(zé)，責(zé)令大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助。
第六，美聯(lián)儲被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，但其自身也將受到更嚴(yán)格的監(jiān)督。
第七，美聯(lián)儲將對企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會導(dǎo)致對風(fēng)險的過度追求。
三、美國金融監(jiān)管改革法案實施效應(yīng)及其局限性
由于此次金融改革法案，將涉及金融市場的所有領(lǐng)域，同時影響到消費者將如何獲得信用卡和抵押貸款，會降低實體經(jīng)濟(jì)活躍程度，實施之后的效應(yīng)有：
1．降低銀行凈利潤并危機(jī)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。新金融監(jiān)管法案相關(guān)規(guī)定致使手續(xù)費下降、成本上升且在資本金等方面設(shè)限，這可能會給銀行業(yè)凈利潤帶來巨大負(fù)面影響。
2．對備受爭議的信用評級機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式未形成有效監(jiān)管。債券發(fā)行機(jī)構(gòu)向評級機(jī)構(gòu)付費給金融產(chǎn)品定級，這種模式存在潛在的利益沖突，即評級機(jī)構(gòu)為保證業(yè)務(wù)量可能會提高其客戶的產(chǎn)品信用評級。
3．對處在政府托管狀態(tài)的房利美和房地美涉及不多，美國房地產(chǎn)金融系統(tǒng)改革沒有被納入其中。
4．沒有明確薪酬制度如何改革。由于“無上限獎勵與有限懲罰”的畸形激勵機(jī)制，高管的薪酬與長期風(fēng)險脫離等不合理制度的存在，并未明確如何改革。
5．“大而不倒”的經(jīng)典難題并未得到解決。金融機(jī)構(gòu)的倒閉具有系統(tǒng)性風(fēng)險，深諳此道的金融機(jī)構(gòu)高管往往會挾持公眾利益，而這一難題也許不能像法案中預(yù)見的那樣順利解決。
6．新法案不能有效防范金融機(jī)構(gòu)管理層過度投機(jī)。新法案只是要求沒出問題的金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)政府挽救倒閉金融機(jī)構(gòu)的成本，對防范金融機(jī)構(gòu)管理層過度投機(jī)的道德風(fēng)險，效果不大。
7．造成華爾街人才流失。法案取得的微小“成果”便是損害競爭，迫使華爾街“人才流失”，這反而會有利于美國以外的商業(yè)和投資銀。
總之，美國的金融改革新法案寬泛但不夠深入，對一些根本性的體制癥結(jié)卻雖有觸及但并未深析。另外，過于繁瑣的監(jiān)管和審查，不僅會降低金融效率，也會創(chuàng)造新的尋租空間。
四、歷史辯證的看待美國金融監(jiān)管改革法案
新法案是上世紀(jì)“大蕭條”以來美國政府對金融業(yè)和市場監(jiān)管進(jìn)行的最大規(guī)模“修理”，經(jīng)過這次整合之后，美聯(lián)儲等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到了加強(qiáng)。但該法案是不完美的法案，是經(jīng)過折中、妥協(xié)的產(chǎn)物。另外，這次法案對于宏觀的系統(tǒng)風(fēng)險有了一個統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，這一點是原來金融框架里面沒有考慮的。有了這樣的宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個渠道，是一個積極的發(fā)展。
對中國有借鑒意義的是，該法案賦予美國監(jiān)管當(dāng)局更多的權(quán)力來終結(jié)那些經(jīng)營不善的大型金融公司，尤其是那些造假和誠信記錄不良的公司，當(dāng)然，前提是有相對較完善的權(quán)力制衡機(jī)制；另外，法案要求金融市場更多的透明度，這也要求金融的信息披露制度的完善。
參考文獻(xiàn)
[1]岳意定，王璇.金融監(jiān)管體制的國際比較與啟示.經(jīng)濟(jì)問題探索.2008(6).
[2]程琪.美國金融混業(yè)經(jīng)營研究.西安:吉林大學(xué).2008.
